O Direito Educao na Constituio

Federal de 1988 e seu restabelecimento

pelo sistema de Justia
Romualdo Portela de Oliveira
Faculdade de Educao, Universidade de So Paulo

Trabalho apresentado na XXI Reunio Anual da ANPEd, Caxambu, setembro de 1998,

baseado na tese de doutoramento do autor intitulada Educao e cidadania:
o Direito Educao na Constituio de 1988 da Repblica Federativa do Brasil.

A declarao do Direito Educao particularmente detalhada na Constituio Federal (CF)

da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, representando um salto de qualidade com relao legislao anterior, com maior preciso da redao
e detalhamento, introduzindo-se, at mesmo, os instrumentos jurdicos para a sua garantia. Entretanto, o acesso, a permanncia e o sucesso na escola
fundamental continuam como promessa no efetivada. Comparaes internacionais do perfil de escolarizao da populao apresentam o Brasil com um
dos piores desempenhos do mundo. Apenas 22%
dos ingressantes concluem o ensino fundamental de
oito anos e apenas 39% atingem a 5 srie.1
O objetivo deste trabalho analisar a declarao do Direito Educao na CF/88, os mecanismos introduzidos para a sua efetivao e a interveno do sistema de Justia (Poder Judicirio, Promotoria de Justia, Defensoria Pblica) neste mister
para restabelecer tal Direito quando negado pela
ao ou omisso do Poder Pblico.
1

Cf. UNICEF, 1994, p. 70-1; 1995, p. 72-3.

Revista Brasileira de Educao

Levando em conta a preciso e abrangncia da

Declarao do Direito Educao na CF, realizouse uma pesquisa para verificar se tal Declarao
havia propiciado melhores condies para se exigir a efetivao desse Direito na hiptese de se recorrer ao sistema de Justia. Buscou-se arrolar processos contra o Poder Pblico e o tratamento a eles
dispensado pelo Poder Judicirio.2
O Direito Educao
na Constituio de 1988
A declarao do Direito Educao aparece
no artigo 6: So direitos sociais a educao, [...]
na forma desta Constituio, onde pela primeira

Uma referncia que se levou em conta para formular as questes instigadoras desta pesquisa e para apreciar
o comportamento do nosso sistema de Justia foi a jurisprudncia norte-americana, que desde o caso Brown vs. Board
of Education (1954) tem sido um recurso importante para
a garantia de igualdade de condies de acesso educao.
Cf. Fellman, 1961; Wilkinson III, 1979; e Morris, 1989.

61

Romualdo Portela de Oliveira

vez em nossa histria Constitucional explicita-se a

declarao dos Direitos Sociais, destacando-se, com
primazia, a educao.
Na artigo 205, afirma-se: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia.3 No
206, especifica-se que: O ensino ser ministrado
com base nos seguintes princpios: [...] IV gratuidade do ensino pblico nos estabelecimentos oficiais. Inova-se a formulao da gratuidade, assegurando-a em todos os nveis na rede pblica, ampliando-a para o ensino mdio, tratada nas Constituies anteriores como exceo e, para o ensino
superior, nunca contemplada em Cartas anteriores.
O artigo que detalha o Direito Educao
o 208, formulado nos seguintes termos:
O dever do Estado para com a educao4 ser
efetivado mediante a garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito,
inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria;
II - progressiva extenso da obrigatoriedade e
gratuidade ao ensino mdio;5
III - atendimento educacional especializado aos
portadores de deficincia, preferencialmente na rede
regular de ensino;
IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade;
V - acesso aos nveis mais elevados do ensino,
da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequada s condies do educando;
VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de ma-

terial didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.

A primeira novidade aparece no inciso I, ao

precisar que o dever do Estado para com o ensino
estende-se mesmo aos que a ele no tiveram acesso na idade prpria. Este texto aperfeioa os de
1967/69, que especificavam a gratuidade e a obrigatoriedade dos 7 aos 14 anos, criando a possibilidade de se restringir o atendimento aos indivduos
fora desta faixa etria. Avana, tambm, ao especificar o atendimento dos que no mais se encontram na idade considerada ideal para o ensino
fundamental.
No inciso II, retoma-se um aspecto importante
do texto de 1934, que aponta a perspectiva de progressiva extenso da gratuidade e obrigatoriedade
do ensino mdio.6 Este dispositivo reequacionou
o debate sobre esse nvel de ensino para alm da
polaridade ensino propedutico x profissional. A
idia era ampliar o perodo de gratuidade/obrigatoriedade, tornando-o parte do Direito Educao.7
a tendncia mundial, decorrente do aumento dos
requisitos formais de escolarizao para um processo produtivo crescentemente automatizado. Praticamente todos os pases desenvolvidos universalizaram o ensino mdio ou esto em via de faz-lo.8
A Emenda Constitucional n 14, de setembro
de 1996, alterou a redao do inciso II deste artigo para progressiva universalizao do ensino mdio gratuito. Esta alterao torna menos efetivo
o compromisso do Estado na incorporao futura
deste nvel de ensino educao compulsria. Entretanto, tem pouco efeito prtico, uma vez que o

Este artigo reafirma o dever do Estado na garantia

da educao, como no texto de 1969.
4

Para Cunha (1988, p. 41), o mais preciso seria ensino, por explicitar o que especfico da instituio escolar.
5 A Emenda Constitucional n 14, de setembro de 1996,

alterou esta redao para progressiva universalizao do

ensino mdio gratuito.

62

No artigo 150, pargrafo nico, alnea b do texto de 1934, estabelece-se, entre as normas que o Plano Nacional de Educao deveria seguir a tendncia gratuidade do ensino educativo ulterior ao primrio, a fim de o tornar mais acessvel.
7

Cf. Cury, 1991, e Velloso, 1991.

Cf. A situao mundial da infncia, 1994, p. 64-5 e

70-1; e 1995, p. 66-7 e 72-3.

Mai/Jun/Jul/Ago 1999 N 11

O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

elemento determinante da expanso deste nvel deve ser a regularizao do fluxo no ensino fundamental e a conseqente presso popular para a sua
expanso.
A prescrio do inciso III, atendimento especializado aos portadores de deficincia preferencialmente na rede regular de ensino, especifica uma
orientao mais geral em que se prioriza o atendimento dos portadores de necessidades educativas
especiais na rede regular de ensino.9
O inciso IV afirma o atendimento em creche
e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade, alm da extenso do Direito Educao a essa
faixa etria, abre-se a possibilidade de considerla fazendo parte da educao bsica. Com isto,
pode-se incorporar este nvel de ensino ao sistema
regular,10 exigindo, portanto, sua regulamentao
e normatizao na legislao educacional complementar, o que no ocorria na vigncia da Constituio anterior, pois este nvel de ensino era livre.11 Outra conseqncia a mudana na concepo de creches e pr-escolas, passando-se a entend-las como instituies educativas e no de assistncia social. Entretanto, h um problema indiretamente gerado por esse processo: ao se incorporar este nvel de ensino ao sistema educacional, as
despesas decorrentes passam a ser consideradas de
manuteno e desenvolvimento do ensino, sem
que, ao mesmo tempo, se aporte um percentual
maior da receita de impostos para a educao, tendncia agravada pelo FUNDEF (Lei 9424/96), que
concentra recursos no ensino fundamental.
O inciso VI, oferta de ensino noturno regular, adequado s condies de cada um, expressa

Cf. Mazzotta, 1987, p. 3, 5, 115 e 118.

o reconhecimento do dever do Estado para com o

ensino noturno, dispositivo de grande relevncia,
pois garante, ao jovem e ao adulto trabalhador, a
possibilidade de freqentar o ensino regular, alm
de especificar a necessidade de adequao deste ensino s condies de cada um.12
O inciso VII trata do atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas
suplementares de material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Nos textos anteriores, esta prescrio era remetida para a
parte de assistncia ao estudante. Incorpora-se ao
rol de deveres do Estado relativos garantia do
Direito Educao, pois, para parcelas significativas do alunado, tais servios so pr-requisitos
para a freqncia escola. Tem-se teorizado sobre
a necessidade de uma efetiva concepo de gratuidade que comporte tais encargos. Melchior (1979, p.
202) formulou a noo de gratuidade ativa, como
aquela em que, alm da escola gratuita, o Estado
garantiria estes servios, chegando-se mesmo a uma
bolsa-salrio que remuneraria os salrios no recebidos pelos estudantes.13 A garantia constitucional destes servios, ainda que sua formulao no
texto constitucional seja incipiente, possibilita ampliar a luta pela sua efetivao, podendo, futuramente, serem ampliados de forma a abarcar os salrios no recebidos.
Os principais mecanismos destinados a detalhar e reforar a importncia da declarao do Direito Educao na Carta Magna so os trs pargrafos do artigo 208.
O 1 afirma que: O acesso ao ensino fundamental direito pblico subjetivo. Este reconhecimento poupa longa discusso jurdica, presente nas obras de comentaristas da Constituio de

10

Para uma discusso mais detalhada da noo de

sistema de ensino e sua conceituao, ver Saviani (1983) e
Boaventura (1994).
11

Ensino livre ope-se a ensino oficial ou oficializado, significando ensino no regulamentado pela legislao educacional, como os pr-vestibulares, as auto-escolas, as escolas esportivas e as de qualificao profissional
rpida (cabelereiro, taqugrafo, datilgrafo etc).

Revista Brasileira de Educao

12 Cf. Silva e Nogueira, 1983; Pezzolo, 1984; Moraes,

1987; e Sposito, 1989.
13

Schultz (1967, p. 44-5) em sua teorizao sobre os

custos indiretos da educao formulou o conceito de salrio
no-recebido, que o salrio que o estudante deixa de receber ao ir escola, constituindo-se num custo-oportunidade.

63

Romualdo Portela de Oliveira

1946, qual seja, se o Direito Educao constitua

direito pblico subjetivo, mesmo que isto no fosse explicitado como tal na Lei Maior. Pontes de
Miranda, nos seus comentrios CF/1946, afirma:
Quanto estrutura do Direito Educao, no estado de fins mltiplos, ou ele um direito pblico
subjetivo, ou ilusrio (1953, p. 151).
Quanto ao sentido da expresso direito pblico subjetivo, Cretella afirma que:
O art. 208, 1, da Constituio vigente no
deixa a menor dvida a respeito do acesso ao ensino
obrigatrio e gratuito que o educando, em qualquer
grau, cumprindo os requisitos legais, tem o direito
pblico subjetivo, oponvel ao Estado, no tendo este
nenhuma possibilidade de negar a solicitao, protegida por expressa norma jurdica constitucional cogente (Cretella, 1993, v. 8, p. 4418).

No comentrio declarao do Direito Educao enquanto o primeiro dos Direitos Sociais,

afirma:
[..] todo cidado brasileiro tem o subjetivo pblico de exigir do Estado o cumprimento da prestao educacional, independentemente de vaga, sem seleo, porque a regra jurdica constitucional o investiu nesse status, colocando o Estado, ao lado da famlia, no poder-dever de abrir a todos as portas das
escolas pblicas e, se no houver vagas, nestas, das
escolas privadas, pagando as bolsas aos estudantes
(Cretella, 1991, v. 2, p. 881-2).

Os dispositivos introduzidos permitem a exigncia de cumprimento desse direito ao Poder Pblico.

O 2 do artigo 208 afirma que: [...] o no
oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. A novidade a
possibilidade de responsabilizar, pessoal e diretamente, a autoridade incumbida da oferta deste direito, e no apenas o Poder Pblico em geral.
O 3 do artigo 208 prescreve que: compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar,

64

junto aos pais ou responsveis, pela freqncia

escola.14
A responsabilizao do Poder Pblico pela
realizao do Censo Escolar, pela chamada para a
matrcula e de zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia, j constava da legislao
ordinria anterior. Os artigos 28 e 29, da Lei n
4024/61, afirmam: Art. 28. A administrao do
ensino nos Estados, Distrito Federal e Territrios
promover: a) o levantamento anual do registro
das crianas em idade escolar; b) o incentivo e a
fiscalizao da freqncia s aulas. Art. 29. Cada
municpio far, anualmente, a chamada da populao escolar de sete anos de idade, para matrcula
na escola primria.
Sobre esta ltima questo, j no artigo 246 do
Cdigo Penal, de 1940, prev-se a perda do Ptrio
Poder, devido a crime de abandono intelectual,
ao pai que deixar, sem justa causa, de prover a
instruo primria de filho em idade escolar. Neste
caso, com pena de deteno de 15 dias a um ms,
ou multa, de duzentos a quinhentos mil ris (Dec.Lei n 2848, de 07/12/1940, Ttulo VII - Dos Crimes contra a Famlia, cap. III - Dos Crimes contra
a Assistncia Familiar). No mesmo sentido, mas
prevendo outro tipo de sano, o artigo 30, da Lei
n 4024/61, afirma: No poder exercer funo
pblica, nem ocupar emprego em sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio
pblico, o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar sem fazer prova de matrcula
desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe
est sendo ministrada educao no lar.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA),
Lei 8069, de 13/07/1990, prev que compete ao
Poder Pblico recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos
pais ou responsvel, pela freqncia escola (art.
54, VII, 3). Na hiptese de se verificar que di14

Muitas Leis Orgnicas Municipais atriburam essa

tarefa aos prprios municpios. Um exemplo para o caso
do Estado de So Paulo encontra-se em Oliveira e Catani
(1993b, p. 257-74).

Mai/Jun/Jul/Ago 1999 N 11

O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

reitos reconhecidos em Lei forem ameaados ou

violados (art. 98), por falta, omisso ou abuso
dos pais ou responsvel (art. 98, II), a autoridade
competente dever determinar a matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de
ensino fundamental (art. 101, III).
A realizao de um levantamento consciencioso que procure localizar o conjunto da populao em idade escolar, e no apenas aquela que j
se encontra nos sistemas de ensino, permite avaliar,
de fato, as necessidades de expanso da rede fsica, bem como dimensionar a excluso e avaliar o
perfil de escolarizao da populao de uma maneira mais acurada.
Instrumentos viabilizadores
do Direito Educao
De certa forma, os aspectos do Direito Educao apresentados nos itens anteriores j tinham
sido contemplados em nossa legislao. A prpria
declarao desse Direito pelo menos no que diz
respeito gratuidade constava j da Constituio Imperial. O que inovador, para alm de uma
maior explicitao dos direitos e de uma maior preciso jurdica, evidenciada pela redao,15 a previso dos mecanismos capazes de garantir os direitos anteriormente enunciados, estes sim, verdadeira
novidade. So eles o mandado de segurana coletivo, o mandado de injuno e a ao civil pblica.
O mandado de segurana estabelecido no
artigo 5, LXIX, LXX. Fbio Konder Comparato
observa que: Pelo mandado de segurana, podem
ser defendidos os chamados direitos lquidos e certos, distintos da liberdade de locomoo, contra
atos ou omisses abusivas do Poder Pblico. So
considerados lquidos e certos os direitos cujo reconhecimento independe de uma instruo proba-

15

Em comentrios ao captulo da educao no texto

de 1988 (Oliveira, 1989 e Oliveira e Catani, 1993, cap. 1)
enfatiza-se este aspecto da redao mais precisa deste texto
em relao aos anteriores.

Revista Brasileira de Educao

tria no processo (testemunhas ou vistorias, por

exemplo) (1989, p. 96).
Manoel Gonalves Ferreira Filho entende que:
O mandado de segurana remdio especfico
contra a violao pelo Poder Pblico de direito, lquido e certo, outro que o de locomoo. O seu
campo de ao definido por excluso: onde no
cabe o habeas corpus, cabe o mandado de segurana (1973, p. 295).
O mandado de injuno previsto no artigo
5, LXXI. Segundo Jos Afonso da Silva: O mandado de injuno [...] um instituto processual civil, outorgado ao legtimo interessado como remdio constitucional para a obteno, mediante deciso judicial de eqidade, a imediata e concreta aplicao de direito, liberdade ou prerrogativa inerente nacionalidade, soberania popular ou cidadania, quando a falta de norma reguladora torne
invivel o seu regular exerccio (1989, p. 51-2).
Em estudo de 1993, Volney Zamenhof de Oliveira Silva registra as utilizaes prticas do instituto, concluindo que o mandado de injuno um
instituto que tem por fim antecipar a regulamentao de determinadas diretrizes esparsamente consagradas pela norma constitucional, solicitadas judicialmente por necessidade concreta desde que seja
indispensvel ao pleno exerccio de direitos e liberdades previstas na Lei Maior, especialmente aqueles atinentes s prerrogativas imanentes nacionalidade, soberania e cidadania. (1993, p. 104).
Constata, tambm, a parcimnia com que o Supremo Tribunal Federal vem acatando a utilizao desse dispositivo.
A Ao Civil Pblica prevista no artigo 129,
III, ao estabelecer as funes do Ministrio Pblico: So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...] III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos.
Este detalhamento legal permite, do ponto de
vista jurdico, amplo apoio a aes, at mesmo, por
parte de associaes da sociedade civil, visando garantir o Direito Educao.

65

Romualdo Portela de Oliveira

A ao do sistema de Justia
na garantia do Direito Educao
Tendo em vista o aperfeioamento do texto de
1988 em relao aos anteriores, tanto no que diz
respeito preciso de redao quanto ao detalhamento da declarao do Direito Educao e explicitao dos recursos a que se pode lanar mo para restabelec-lo, realizou-se um levantamento para
verificar se tais melhorias na legislao foram eficazes no que diz respeito a se obrigar o Poder Pblico cumprir o seu dever. Buscou-se, assim, aes
e/ou iniciativas no mbito do sistema de Justia que
recorressem aos preceitos constitucionais.
O levantamento realizado no foi exaustivo,16
mas apresenta uma diversidade razovel, de modo
a propiciar uma avaliao das dificuldades que persistem na garantia deste direito para todos, bem como da utilizao da legislao para restabelec-lo.
Foram coletadas 22 iniciativas. A inexistncia
de um arquivo que consolide a experincia j acumulada na rea em todo o Brasil, certamente, bastante diferenciada, reflete, tambm, o grau de articulao que conseguimos a respeito. Apenas a ttulo
de exemplo, a literatura norte-americana relativamente farta sobre aes junto ao sistema de Justia, contanto inclusive com um volume significativo de aes que chegam Suprema Corte. 17
Aes visando conquista de vaga
Entre as aes selecionadas ficou clara a dificuldade de sua formalizao com vistas a produzir
efeitos, quando esta vem em defesa de interesses
coletivos e difusos. No caso em que se objetiva nominalmente a parte prejudicada, o rito processual
sumrio e, em geral, leva ao ganho de causa.
Em Duque de Caxias e So Joo de Meriti (RJ)

16

As aes foram, em geral, obtidas atravs de seus

proponentes, diretamente, ou atravs de Centros de Defesa
de Direitos do Homem e do Cidado.
17

66

Cf. Fellman, 1961; Morris, 1989.

foram impetradas trs aes civis pblicas que, de

forma diversa, acabaram tratando da questo relativa falta de vagas na rede pblica de ensino e
realizou-se um inqurito civil conjunto do Ministrio Pblico Estadual e Federal. A primeira das
aes datada de 20/05/1991, a segunda de 10/02/
1992, a terceira de 18/02/1993 e o inqurito de
agosto de 1993.
A primeira refere-se a trs crianas que no
conseguiram efetivar suas matrculas no ensino fundamental, na cidade de So Joo de Meriti, sendo
dirigida contra a Secretaria de Educao do Estado
do Rio de Janeiro e a Secretaria de Educao e Cultura de So Joo de Meriti. A ao foi julgada procedente, garantindo-se a matrcula das trs crianas.
No ano seguinte, ao semelhante proposta
pelo Ministrio Pblico contra o Estado do Rio de
Janeiro e o Municpio de Duque de Caxias. Partiuse da informao de que, com base em dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Educao, havia no municpio 30.000 crianas sem escola e que,
segundo organizaes-no governamentais, tal contingente atingiria a 50.000 crianas. Alm disso, no
havia previso para construo de salas de aula em
nmero suficiente para atender a demanda.
A liminar foi acatada, conforme noticiado no
jornal O Dia, de 13/02/1992, determinando a matrcula dos que no conseguissem vagas na rede pblica de ensino, em estabelecimentos particulares,
respeitando o dispositivo da Lei Orgnica Municipal de que esta rede de ensino deveria ceder, gratuitamente, uma parcela de suas vagas para os
alunos excedentes na rede pblica. Na hiptese desta cota ser ultrapassada, estas novas vagas seriam
compradas pela Prefeitura Municipal mediante concesso de abatimento e/ou desconto no imposto sobre servios devido pelas escolas particulares. Na
medida em que a solicitao foi baseada em estimativa do dficit de vagas, apesar do ganho de causa,
estas vagas no foram solicitadas e no se desencadeou nenhuma ao com vistas a localizar e estimular aos excludos do sistema a nele ingressarem. Este
caso ressalta a importncia da realizao do censo
escolar, pois de posse dele seria possvel identificar

Mai/Jun/Jul/Ago 1999 N 11

O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

regies onde faltam vagas e com isso subsidiar a

tomada de decises referentes expanso da rede
de ensino.
A terceira ao, de 18/02/93, tem como ru o
Estado do Rio de Janeiro e, de certa forma, referese no luta por vaga, mas por condies mnimas
de funcionamento de escola na cidade de Duque de
Caxias (RJ). A ao constatava a falta de condies
de funcionamento de determinada escola estadual
e requeria que o Poder Judicirio agisse:
[...] a) interditando a Escola em face da total

letivo de 1992, considerando-se o nmero de crianas de 7 a 12 anos que no estudavam (62), e o

nmero de crianas que estudavam longe de suas
residncias, em escolas de outros bairros (296). A
Ao solicitava, ento, a construo de oito salas
de aula na escola para atender demanda.
A contestao ao argiu a sua improcedncia, por significar, se aprovada, uma intromisso do Poder Judicirio em esfera de competncia
privativa do Poder Executivo. A argumentao a
que segue:

falta de segurana a que esto expostos seus alunos;

Com o objetivo de direcionar seus atos dentro

e b) expedindo-se mandado intimatrio parte re-

da funo norteadora de perseguir o bem comum

querida para que proceda, no prazo de 05 (cinco) dias

essncia de sua prpria razo de ser somente ao

teis, a imediata transferncia do corpo discente do

Poder Executivo e a mais nenhum Poder estatal

referido estabelecimento de ensino para a escola es-

compete decidir se quer ou no destinar recursos para

tadual mais prxima que comporte 1.875 alunos da

a realizao de obra desse jaez. Isso se diz, porque,

Escola, uma vez que a execuo de obras com os alu-

segundo a clssica tripartio elaborada por Montes-

nos no local aumentar, ainda mais, os riscos sua

quieu, o Estado possui trs Poderes ou funes, j

integridade fsica, no devendo haver, outrossim, in-

que o Poder uno e indivisvel: o Legislativo, o Exe-

terrupo das aulas, que j tiveram incio em 08 de

cutivo e o Judicirio que, nos exatos termos do arti-

fevereiro ltimo, em prejuzo dos alunos.

go 2, da nossa Carta Poltica, so independentes e

Este caso, apesar de no se destinar a conseguir vaga, importante, pois coloca em debate a
questo da garantia de um Padro de Qualidade de
Ensino como componente do Direito Educao.
Um caso exemplar: Sertozinho (SP)
Em 5 de maro de 1992, o promotor de Justia da Infncia e da Juventude da cidade de Sertozinho, aps a realizao de inqurito civil (Inqurito Civil n 01/92), constatou que determinada Escola Estadual de Primeiro Grau no atendia demanda escolar, apresentando falta de vagas e superlotao das salas de aula. Criada para atender
cerca de quatrocentas famlias do Conjunto Habitacional, num total aproximado de mil famlias,18
constatou-se a carncia de 358 vagas para o ano

harmnicos entre si.

A sentena acolhe a tese da defesa, apesar de

reconhecer a preeminncia do direito social educao:
No caso vertente no se h de esquecer , a
prpria Constituio j considerou que o acesso ao
ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, direito
pblico subjetivo (cf. art. 208, pargrafo 1). Tal afirmao da Carta Magna equivale a reconhecer que
direito plenamente eficaz e de aplicabilidade imediata, isto , direito exigvel judicialmente, se no for
prestado de modo espontneo (cf. Jos Afonso da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, So
Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1991, 7 ed., p. 275).
[...] O que no se permite ao Judicirio pronunciarse sobre o mrito administrativo, ou seja, sobre a convenincia, oportunidade, eficincia ou justia do
ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronun-

18

Cf. levantamento realizado pelo Frum da Criana e do Adolescente de Sertozinho.

Revista Brasileira de Educao

ciamento de Administrao, e no de jurisdio judicial (cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrati-

67

Romualdo Portela de Oliveira

vo Brasileiro, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais,

rio providencie essa Colenda Procuradoria Geral da

1983, 9 ed., p. 593). [...] Em outras palavras, de modo

Repblica, na forma do artigo 36, VII, da CF, repre-

bem prtico, o que se intentou na presente ao civil

sentao ao Supremo Tribunal Federal, para determi-

pblica foi, priorizar e hierarquizar, dentre tantas, em

nar a interveno da Unio no Estado de So Paulo,

todo o territrio paulista, uma das urgncias deste

durante o tempo necessrio, para que seja assegura-

municpio, o qual, em ltima anlise, se acha incrus-

da a observncia dos j referidos princpios constitu-

tado na geografia e no oramento do Estado. Tal pos-

cionais.

tura no encontra abrigo nos princpios que regulam

a ordem poltico-social, nem respaldo nos postulados
de administrao; e o Judicirio no pode decidir de
outra forma, sob pena de flagrante violao ao determinado pelo art. 2 da CF.

Mesmo se a negativa demanda estivesse

correta do ponto de vista jurdico formal, permanece o fato de que as crianas continuaram sem
escola. O que se argumentaria contra uma ao
que exigisse apenas a garantia de escola para as
crianas que se encontravam sem a oportunidade
de escolarizar-se por falta de vagas? Mesmo o recurso instncia superior foi negado com base
nessa argumentao.

Apesar de prejudicada em seus objetivos pelo

tempo decorrido entre o momento em que foi protocolada e o despacho da Procuradoria Geral da
Repblica,19 a demanda teve certa repercusso na
imprensa 20 possibilitando a visibilidade de uma
questo fundamental: por ocasio de greves dos
trabalhadores em educao, quando a postura dos
governantes claramente aponta para a inoperncia,
aguardando o desgaste do movimento, alheio ao
prejuzo causado a milhes de crianas e jovens,
muitas vezes sem demonstrar claramente a impossibilidade de atendimento das reivindicaes, h
algum remdio jurdico cabvel para garantir o Direito Educao? A hiptese levantada por esta
representao sugere uma alternativa plausvel.

A hiptese da interveno federal

Durante o segundo semestre de 1993, o magistrio pblico no Estado de So Paulo realizou
uma greve que durou perto de trs meses. O Governo do Estado optou por tentar vencer o movimento pelo cansao semelhana de inmeros
governantes Brasil afora. Baseado nos dispositivos
constitucionais acima transcritos, um membro do
Ministrio Pblico Estadual apresentou ao procurador geral da Repblica uma representao ponderando que
em virtude de greve dos professores da rede pblica
estadual, numa justa reivindicao de salrio digno,
fato que prejudica direito indisponvel de aproximadamente 6,5 milhes de crianas, como noticia diariamente a grande imprensa. E o governo paulista nenhuma providncia eficaz tem tomado para a soluo
desse grave problema social, mantendo-se em total
passividade, como se a educao no fosse funo bsica do Estado. Diante do exposto, requer o signat-

68

O Movimento Pr-Educao
de Recife (PE)
Em Recife, constituiu-se o Movimento PrEducao (MPE), que centraliza aes em diversas
esferas, com vistas a garantir vagas nas escolas pblicas para todos.21 O que inovador neste caso

19

Datada de 27/10/1993, protocolada no dia 29 do

mesmo ms, transformou-se no processo MPF/PR/So Paulo
n 08123.007423/93-11. Entretanto, somente em 22/11/
1993 foi encaminhada ao procurador geral da Repblica,
ocasio em que j havia se encerrado a referida greve e,
portanto, deixado de existir a razo geradora da solicitao.
20 O Estado de S. Paulo, 30/10/1993, p. A13. O Dirio, de Mogi das Cruzes, 30/10/1993, p. 5 e Folha da Tarde, 30/10/1993, p. B6.
21

Os dados transcritos a seguir foram retirados do

Relatrio Anual de Atividades 1994, do MPE e do Relatrio do Apoio Jurdico Campanha do Movimento Pr-

Mai/Jun/Jul/Ago 1999 N 11

O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

a constituio de um movimento social com vistas

garantia da educao pblica de qualidade para
todos.
No Relatrio do Apoio Jurdico, o MPE
apresentado nos seguintes termos:
O Movimento Pr-Educao uma articulao
de organizaes no-governamentais e entidades da

sistiu na apresentao de uma pea de teatro de rua

sobre o direito vaga na escola pblica. A pea, produzida pelo grupo Mugangas, reforava a idia da
educao como direito e a importncia de no permanecer inerte perante as violaes desse direito.

Ao descrever os resultados obtidos, comparando-os com o ano de 1994, o relatrio conclui que

sociedade civil que, em parceria com rgos pblicos,

objetiva resgatar a qualidade da escola pblica, garan-

houve um significativo aumento de denncias por fal-

tir o acesso universal e gratuito de todos os cidados

ta de vagas: 20 em 1994, contra 57 neste ano (69,5%).

ao ensino pblico, assegurar o direito permanncia

Houve ainda uma sensvel diminuio percentual de

e ao sucesso na escola, sob o controle e acompanha-

casos de cobranas de taxas (35,4% em 1994, contra

mento da sociedade.

23,1% em 1995). Por fim, uma notvel reduo em

nmeros absolutos e percentuais dos casos de recusa

Apresenta seu objetivo mais imediato e um

resumo de suas aes no ano de 1994:
Com o intuito de garantir a efetividade da norma constitucional, o Movimento Pr-Educao vem
promovendo a campanha pela garantia da vaga na
escola pblica, durante o ms de janeiro, perodo em
que se realizam as matrculas nas redes municipal e
estadual de ensino. Este o terceiro ano consecutivo
em que a campanha realizada. Em 1994, atingiu a
Regio Metropolitana do Recife e treze (13) municpios do interior do Estado de Pernambuco. Como resultado, 48 escolas foram denunciadas por infraes
diversas, como falta de vaga, cobrana de taxas e/ou
documentos, fechamento de escolas, negativa de renovao de matrcula de alunos repetentes.

O relatrio prossegue, detalhando a forma de

desenvolvimento da campanha:
Alm desse aspecto de mobilizar para a denncia das violaes do direito, realizou capacitaes sobre o Direito Educao e direitos correlatos, como
merenda escolar, material didtico, e sobre os instrumentos polticos (como os Conselhos Escolares) e jurdicos que garantem esses direitos, por exemplo, ao
civil pblica. Uma inovao introduzida neste ano con-

Educao Pela Vaga na Escola Pblica, elaborado pelo Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social (CENDHEC), ambos de janeiro de 1995.

Revista Brasileira de Educao

de matrcula por repetncia ou desistncia (18,75%

em 1994 contra 2,4% neste ano).

Pelo que se pode observar, a partir do mote

inicial de garantia de vaga, abre-se espao para a
interveno em torno da questo da qualidade da
escola pblica em um mbito mais amplo do que o
do exclusivo interesse e capacidade de mobilizao
dos trabalhadores da rea. Enfim, trata-se de entender a educao como uma responsabilidade de toda
a sociedade e procurar estimular formas de organizao e mobilizao que encaminhem nesse sentido, o da construo de um amplo movimento social em defesa da educao pblica de qualidade
para todos. Este processo permite visualisar que a
existncia de organizao da sociedade civil capaz de fazer transcender a disputa estritamente do
terreno jurdico para o mbito da luta social.
Cobrana de anuidade
em escola pblica
A Ao Civil Pblica foi impetrada pelo Ministrio Pblico Federal contra Escola Agrotcnica
Federal, no Maranho, por cobrar taxas ilegais aos
seus alunos no ato da matrcula (Ao Civil Pblica da Procuradoria da Repblica acatada, liminarmente, pelo Juiz Federal da 3 Vara/MA). Essa ao
questiona a cobrana de taxas para o ano de 1995,
com base na CF.

69

Romualdo Portela de Oliveira

Esta ao logrou sucesso por ter ficado caracterizada a inteno da escola de cobrar as taxas
mencionadas. Entretanto, o que ocorre mais freqentemente que taxas so cobradas dissimuladamente, de tal modo a dificultar qualquer procedimento legal cabvel, ou pior, a incria e a omisso
administrativa deixam a situao deteriorar-se a tal
ponto, que os pais se vem compelidos a arcar com
parte dos custos do processo de escolarizao.

obrigaes decorrentes dos encargos educacionais fixados nos termos da lei, referentes ao ano de 1990.
Indiscutivelmente, a Escola [...] tem o direito de receber as parcelas em atraso, pelo servio prestado, o que
dever ser feito pelas vias legais. O que no se pode
penalizar uma criana, como forma de coao, negando-se mesma o Direito Educao, em razo do
atraso de quatro prestaes escolares.

Outros tipos de ao relacionadas

com o Direito Educao

Este tipo de ao, apesar de se dirigir contra

instituies particulares de ensino, refere-se a uma
das modalidades de garantia do Direito Educao.

Matrcula fora da idade ideal

A ao junto aos pais

A questo foi tratada atravs do instrumento

do mandado de segurana, pela me de adolescente, de 15 anos, contra Colgio de Aplicao de Universidade Federal, na pessoa de seu diretor, por este
ter decidido que o aluno no poderia permanecer
como aluno daquela entidade por j ter atingido a
idade limite para cursar a 7 srie, que, segundo
atribuio de tal entidade, de 15 anos. Nesse
caso, a ao prontamente acatada, garantindo-se
a matrcula do aluno j que a Constituio garante o ensino fundamental gratuito e obrigatrio inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade
prpria. aqui mencionada por se constituir em
uma das formas mais comuns de violao do Direito
Educao.

Trata-se de iniciativa conjunta do Ministrio

Pblico e dos rgos Administrativos da rea educacional, visando atravs de palestras esclarecer os pais a respeito da importncia da freqncia escolar das crianas e dos dispositivos legais que
disciplinam este direito/dever. Segundo dados arrolados por Santim,23 a evaso escolar, em 1990, nos
municpios de Presidente Epitcio, Caiu e Campinal (SP), caiu de 12% na mdia das escolas em
1989 (em uma delas essa marca chegou a 20,96%),
para 3%, em mdia, em 1990, sendo que em uma
das escolas atingiu-se a marca de apenas 1,5%.
importante ressaltar o sentido pedaggico que iniciativas desse tipo desempenham.
Consideraes finais

Reteno de documentao
do estudante
Trata-se da reteno da documentao escolar do aluno em escola particular por falta de pagamento de anuidades.22 O diretor da Escola
negou o fornecimento de Histrico Escolar, Fulano de
Tal, de 8 anos de idade alegando inadimplncia das

Pelo exposto, percebe-se que o recurso ao sistema de Justia com vistas a garantir e restabelecer
o Direito Educao tem sido utilizado de maneira significativa, mesmo que no de forma generalizada. As aes mais evidentemente amparadas na
Legislao so as relativas garantia de vagas, mesmo que em certas ocasies se tenha observado a
resistncia do sistema de Justia a garantir tal di-

22

A esse respeito, foram coletadas trs aes, uma em

Recife (PE), de 01/1993, outra em Porto Alegre (RS), de 22/
06/1991, e outra em Florianpolis (SC), de 23/05/1993.

70

23

Santim, (1991, p. 2), reproduzido em A Fronteira,

de Presidente Epitcio, de 20/10/1991, p. 8.

Mai/Jun/Jul/Ago 1999 N 11

O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

reito, no geral se tem acatado tais demandas, muitas vezes, at mesmo sem se chegar ao judicial.
As demandas visando ao atendimento de grupos
maiores (para atender aos direitos coletivos e difusos) tm encontrado mais resistncia para serem
acatadas pelo Poder Judicirio ou produzido menos
efeitos concretos quando os eventuais prejudicados
pela omisso do Poder Pblico no so claramente
identificados.
As iniciativas visando a garantir a qualidade do ensino so mais difceis de formular, dividindo-se em dois tipos bsicos. As que podem ser
quantificadas podem ser exigidas de maneira
direta, tais como excesso de alunos por sala de aula, baixos salrios de professores, instalaes precrias etc. Entretanto, aquelas que se relacionam
com a qualidade do ensino, em sentido mais subjetivo, como baixa formao dos professores, ao
pedaggica inadequada, so mais complexas de
exigibilidade via justia, permanecendo como desafio a elaborao de uma formulao que materialize a garantia de Padro de Qualidade prevista na CF.24
Mesmo quando as declaraes de direito tornam-se letra morta, o fato de serem reconhecidas na lei cria a possibilidade de luta pela sua efetivao. As modernas sociedades democrticas encerram, portanto, uma contradio entre ter de declarar direitos a todos e a existncia de resistncia
social sua efetivao. Chau afirma que:
cada direito, uma vez proclamado, abre campo para
a declarao de novos direitos e que essa ampliao
das declaraes de direitos entra em contradio com
a ordem estabelecida. Podemos, ento, dizer que as
declaraes de direitos afirmam mais do que a ordem estabelecida permite e afirmam menos do que

24

Uma possibilidade de exigibilidade judicial desse

padro foi aberta pela interpretao que a Lei do FUNDEF (Lei 9424/96) d a esse dispositivo. O Padro de Qualidade seria expresso num gasto-aluno-ano mnimo.
uma possibilidade interessante, mas permanece o problema
de quantificar o que deveria ser garantido por esse gasto.

Revista Brasileira de Educao

os direitos exigem, e essa discrepncia abre uma brecha para pensarmos a dimenso democrtica dos direitos (1989, p. 26).

O discurso dominante sobre educao situa a

sua possvel importncia na contribuio para o
desenvolvimento econmico, e no para o desenvolvimento da cidadania e da participao poltica na
sociedade democrtica. Este ponto crucial, pois,
como o discurso da cidadania tem como fundamento ltimo a igualdade de todos perante a lei, seu
universo a totalidade da populao. Nesta medida a idia de educao para a cidadania s tem
sentido se for para todos indiscriminadamente. A
concepo de educao para o desenvolvimento
econmico pode ser para todos ou no, dependendo da funcionalidade que venha a ter em vista dos
requisitos de mo-de-obra determinados pelo mercado de trabalho. Aqui, o fundamental que a educao fornea, ao mercado, mo-de-obra adequadamente qualificada. A polaridade quantidade
qualidade tem, em educao, significados distintos
para cada uma destas duas concepes.
Devido, at mesmo, a uma tradio histrica
do discurso da educao para todos, no plano jurdico no possvel defender-se que a educao,
pelo menos a elementar, no deva ser para todos.
Pode-se, isto sim, propor a reduo do perodo de
compulsoriedade, restringir a gratuidade etc., mas
no se pode negar o direito de todos a um determinado perodo de educao gratuita e obrigatria.
O que se procurou demonstrar neste trabalho
que o Direito Educao, declarado em nvel
constitucional federal desde 1934, tem sido, do
ponto de vista jurdico, aperfeioado no Brasil. No
entanto, os mecanismos declaratrios e garantidores do Direito Educao ainda encontram obstculos prticos para sua efetivao, o que acaba
restringindo a abrangncia da noo de cidadania.
Percebe-se que, mais do que a exegese da legislao, necessrio entend-la, tambm, como
uma dimenso da luta poltica. Nas palavras de Dalmo Dallari: A eficcia das normas constitucionais,
em termos prticos, depende de duas esferas de fa-

71

Romualdo Portela de Oliveira

tores, que podem ser classificados em jurdicos e

polticos (1986, p. 154).
A incorporao desta percepo s lutas sociais por educao permitir sociedade civil desmistificar a legislao e a justia como neutras.
Os casos arrolados neste trabalho mostram que
quando as aes so acompanhadas de mobilizao
e organizao dessa sociedade civil, suas chances de
vitria so maiores.
Nessa medida, parece oportuno encerrar com
uma meno a Immanuel Kant, que, h quase duzentos anos, afirmava: Nosso sculo particularmente o sculo da crtica... A religio, alegando sua
santidade, e a legislao, invocando sua majestade,
querem a ela escapar; mas ento excitam contra elas
prprias justas reservas e no podem pretender merecer essa estima sincera que a razo oferece somente quilo que pode suportar exame livre e crtico
(Kant, 1980, p. XXXII).
Tomando-se em conta o aspecto aqui analisado, o nosso sculo tambm.

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onde doutorou-se em 1995. Em 1996-97 realizou estgio de
ps-doutoramento junto ao Latin American Studies Program
na Cornell University (EUA). Tem publicado em livros e revistas especializados nas reas de legislao educacional,
poltica educacional e financiamento da educao.

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