UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

O CONCEITO DE DIPLOMACIA PRESIDENCIAL:

O PAPEL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA NA
FORMULAO DE POLTICA EXTERNA

Alessandra Falco Preto

So Paulo
2006

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

O CONCEITO DE DIPLOMACIA PRESIDENCIAL:

O PAPEL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA NA
FORMULAO DE POLTICA EXTERNA

Alessandra Falco Preto

Dissertao
apresentada
ao
Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica, do Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So
Paulo, para obteno do ttulo de
Mestre em Cincia Poltica.

Orientadora: Profa. Dra. Elizabeth Balbachevsky

So Paulo
2006

Ao meu querido Mauricio, por ter

tornado este trabalho possvel
e
aos meus pais, que me incentivaram e
apoiaram desde o primrio at a
universidade, sem questionar as minhas
escolhas

Agradecimentos
Gostaria de agradecer as instituies e as pessoas que contriburam, direta
ou indiretamente, para a concretizao desse trabalho.
CAPES, pelo apoio financeiro concedido durante a realizao dessa
pesquisa e ao DCP-USP por todo auxlio, principalmente aos seus
funcionrios, Rai, Ana Maria, Vivi e Mrcia. Mila do NUPRI pela sua
ateno.
A minha orientadora, Profa. Elizabeth Balbachevsky, pela orientao
atenciosa e pela sua pacincia.
Ao Prof. Rafael Villa, pelas aulas, conversas e comentrios que forneceram
uma contribuio essencial para a concretizao desse trabalho.
Profa. Janina Onuki, por ter acompanhado o meu trabalho desde a idia
inicial at a etapa final, fornecendo sugestes valiosas para a sua
continuidade.
Ao Prof. Andrs Malamud, pelos comentrios preciosos em relao a esse
tema to pouco abordado.
Profa. Denilde Holzhacker pelas orientaes em relao anlise de
poltica externa e por sua prontido em me receber.
Ao Prof. Bruno Aylln, pelas indicaes de material sobre o tema, e tambm
pela sua ateno.
Aos colegas de departamento: Mnica e Vera pelos comentrios, conversas e
amizade, e por compartilharem comigo muitas angstias e felicidades da ps;
a Igncio, pela leitura e simpatia; a Gustavo, pelas informaes valiosas e
esclarecimentos dessa rea to fechada que a Diplomacia; Kellen, por
termos dividido momentos difceis da fase de ser estudante.
Sabrina, pelo exemplo a ser seguido e ao colega Bruno, de RI, pela
gentileza em compartilhar material e conhecimento.
A Germn e Flvia pelo apoio no concurso de ingresso ao Mestrado.
Ao Prof. Afrnio Catani por ter sido o primeiro a acreditar na minha
capacidade acadmica e a me ajudar nos passos iniciais. E ao Prof. Marcos
Ferreira dos Santos, por ter se mostrado sempre disponvel para debater
idias em relao a minha vontade de fazer pesquisa.
Aos amigos Al, V, Vera, To, Andra O., Luis, Marcos, Mrcia, Tnia,
Andra M., Rosi, Gabi e todos outros, pelas palavras amigas, pelo torcida e
preocupao, e principalmente por terem acreditado em mim.

A minha querida irm, pelo exemplo de dedicao ao trabalho e pela amizade

de sempre e a minha doce sobrinha, pelos seus sorrisos incentivadores. Ao
meu pai, que desmistificou a idia que poltica chato e fez com que fosse
um assunto natural dentro de casa, proporcionando o interesse e o debate
sobre o tema. E a minha querida me, por ter fornecido todo o apoio
necessrio para eu poder estudar tranqilamente e chegar onde estou, alm
de ter torcido e acreditado em mim. Aos meus avs, in memoriam, que
sempre me apoiaram nos estudos. Ao meu tio Hlio, pelo exemplo na carreira
acadmica e a minha tia Rosa, pelo apoio familiar de sempre.
Ao Mauricio, pelo carinho e pelas constantes leituras e apoio.

Resumo
Nos ltimos anos o termo diplomacia presidencial tornou-se conhecido por
todos devido a sua presena tanto na mdia, quanto nos meios acadmicos e
diplomticos. O objetivo do presente trabalho analisar o conceito de
diplomacia presidencial no Brasil, cunhado por estudiosos para nomear a
nova atitude mais ativa de alguns presidentes em poltica externa. Essa
anlise importante para uma melhor compreenso da ao dos chefes de
Executivo nacionais no cenrio externo. Para isso, comparam-se publicaes
que abordam o conceito e aquelas que o definem, o que contribui para a
compreenso do seu estatuto terico. Alm disso, confronta-se o conceito de
diplomacia presidencial com outras abordagens que tratam da ao da
Presidncia da Repblica na formulao de poltica externa.
Palavras-chave:

diplomacia

presidencial,

Presidncia

da

Repblica,

formulao de poltica externa, poltica externa, diplomacia.

Abstract
In recent years the term presidential diplomacy has become widely known due
to its constant presence in the media, the academic and diplomatic circles.
This paper aims to analyze the concept of presidential diplomacy in Brazil,
coined by researchers to describe the new and more active attitude toward
foreign policy of some presidents. This analysis is important to better
understand the actions executed by the head of the Executive in the
international arena. Publications that approached the concept and those that
defined it were compared in order to contribute to the comprehension of its
theoretical statute. Furthermore, the concept of presidential diplomacy was
confronted with other approaches that deal with the direct intervention of the
Chief-of-State in the formulation of foreign policy.
Keywords: presidential diplomacy, Presidency, foreign policy-making, foreign
policy, diplomacy.

Sumrio

INTRODUO..

CAPTULO 1 - PRINCIPAIS ATORES NA ARENA DE POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA ....................................................................................................

13

1.1 O PRESIDENCIALISMO ...............................................................................

13

1.1.1 Especificidades do presidencialismo brasileiro ................................

15

1.1.2 Atribuies constitucionais e caractersticas do presidente .............

17

1.2 ALGUNS ASPECTOS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA .................................

18

1.3 ATRIBUIES CONSTITUCIONAIS E CARACTERSTICAS DO ITAMARATY ............

23

CAPTULO 2 - ANLISE DO CONCEITO DE DIPLOMACIA PRESIDENCIAL .................

2.1 A ORIGEM ..............................................................................................

31
31

2.2 A LITERATURA ........................................................................................

32

2.3 ANLISE COMPARATIVA DA LITERATURA ...................................................

52

CAPTULO 3 - A AO DO PRESIDENTE DA REPBLICA NO MBITO DE POLTICA

EXTERNA ........................................................................................................

3.1 DIFERENTES ABORDAGENS TERICAS .................................................

63
66

CAPTULO 4 - CONSIDERAES FINAIS ....

84

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...

96

INTRODUO
Nos ltimos anos o termo diplomacia presidencial tornou-se conhecido por
todos, devido a sua presena tanto na mdia, quanto nos meios acadmicos e
diplomticos. Mas afinal, o que diplomacia presidencial? O senso comum a
identifica, sem fundamentao, como sinnimo de viagens presidenciais.
Muitas vezes essa abordagem teve uma qualificao negativa, pelo fato do
chefe do Executivo se ausentar do pas, o que foi entendido como omisso de
autoridade em relao s suas responsabilidades de governo.
O objetivo do presente trabalho analisar o conceito de diplomacia
presidencial no Brasil, cunhado por estudiosos para nomear a nova atitude
mais ativa de alguns presidentes em poltica externa.
preciso no perder de vista que sempre o presidente quem conduz a
poltica externa, mas geralmente ele o faz seguindo objetivos produzidos pelo
corpo burocrtico. O interesse desse trabalho so as situaes em que o
presidente extrapola esses limites. Como define Danese, sempre que o
presidente agir de modo independente dessa ao protocolar de poltica
externa, ele estar fazendo diplomacia presidencial. Para praticamente todos
os autores analisados, assim como para este trabalho, a diplomacia
presidencial caracterizada como oposta a essa diplomacia protocolar,
tradicional, tambm chamada burocrtica-profissional1.
Cabe notar tambm que o interesse deste trabalho reside em analisar a
atuao de um ator especfico na conduo e formulao da poltica externa
brasileira, a Presidncia da Repblica. No seu objeto de estudo como ocorre
uma deciso (formulao) ou o que acontece aps a tomada das decises
(implementao). Tambm no sero abordadas as idias que influenciaram as
decises ou as preferncias e interesses que podem ter contribudo para uma
deciso. Alm disso, no ser analisada aqui nenhuma gesto presidencial
especfica. Essa anlise se centra no aspecto conceitual e no no aspecto de
1

Conferir tabela na p. 53 dessa dissertao.

prtica poltico-diplomtica. Essa pesquisa pretende trazer um pouco mais de

luz a esse conceito, j que ele de grande importncia para compreender a
ao dos chefes de Executivo nacionais no cenrio externo.
J que se trata de uma anlise conceitual uma pesquisa essencialmente
terica e a metodologia utilizada foi uma anlise de publicaes2 referentes ao
tema. No foi necessrio uma seleo minuciosa do material, pois h poucas
publicaes que usam esse conceito de forma rigorosa. Assim, sero
analisados os livros e os artigos cientficos que utilizam o conceito.
Essa pesquisa tratou essencialmente do aspecto de formulao da poltica
externa, portanto cabe aqui primeiramente se fazer uma distino do seu
significado:
... concepo de uma conduta que se expresse em atos ou palavras,
com relao a um tema de natureza internacional, por iniciativa ou
reao, por parte de atores privilegiados na arena decisria e que
esta se traduza, em ltima anlise, como a posio do governo em
questo. (Pinheiro, 2000:453)

Que no dever ser confundida com implementao:

... mera aplicao de uma deciso, desde que neste processo no
se acrescente ou se altere substancialmente o contedo da mesma
caso em que se deve retornar categoria de formulao. (Pinheiro,
2000:453)

J por decisor, segundo a clssica definio de Snyder e parceiros3, se

entende:
... nica e exclusivamente, os chamados funcionrios de governo.
Nenhum cidado privado, no importa quo poderoso, dever ser
tratado como decisor, a menos que este esteja, na ocasio, frente
de uma agncia federal. Neste sentido, exclui-se desta categoria o
papel porventura desempenhado por partidos polticos, grupos de
interesse e/ou quaisquer agncias no governamentais. (apud
Pinheiro, 2000:453)

Cabe aqui outra importante distino, que tambm sofre de confuses:

As tradues de textos em lngua estrangeira que constam nessa dissertao foram todas realizadas pela
autora.
3
Snyder, R. C.; Bruck H. W. & Sapin, B. Decision Making as an approach to the study of internacional
politics. Foreign Policy Analysis Project Series, New Jersey: Princeton, n.3, 1954.

Quando se fala de Relaes internacionais o sentido amplo, ela abarca as

relaes entre diversos atores internacionais. Desse modo:
... junto com os estados, possuem tambm papel importante nas
relaes internacionais organismos de ndole internacional (ONU,
NATO e outros sistemas de aliana internacional, COMECON,
OPEC, etc.), organismos integrativos como as comunidades
europias, grupos de presso como as empresas multinacionais e as
internacionais partidrias e sindicatos, organismos como a OLP e por
a afora. (Pistone, 2004:1089)

Em relao ao contedo, as Relaes Internacionais podem ter nfase nos

aspectos poltico, econmico, social, cultural, etc., de carter cooperativo ou
conflituoso. Tambm se pode falar de Relaes Internacionais de um pas, o
que se refere posio desse pas no cenrio internacional, seja no mbito
regional ou mundial.
J quando se fala em relaes exteriores, essas se referem s relaes de
um estado especfico com outros estados, por exemplo, as relaes BrasilArgentina. A poltica externa seria ento a essncia das relaes exteriores.
importante fazer-se alguns esclarecimentos sobre o que se considerou neste
trabalho diplomacia e poltica externa, categorias chaves para o entendimento
do conceito de diplomacia presidencial.
Morgenthau (2003:967) descreve a diplomacia da seguinte forma:
... necessrio criar as condies sob as quais deixar de ser
impossvel estabelecer um Estado mundial (...) A esse mtodo de
criar pre-condies para uma paz permanente chamamos de paz por
meio de acomodaes. E o seu instrumento a diplomacia.

J para Wight (2002:107):

A diplomacia o sistema e a arte da comunicao entre os estados.
O sistema diplomtico a instituio mestra das relaes
internacionais. Ele pode ser convenientemente dividido em duas
categorias: as embaixadas residentes e as conferncias.

Segundo Ostellino (2004:348-9), apoiando-se na definio de Oxford

English Dictionary, a diplomacia a conduo das relaes internacionais
atravs de negociaes. O mtodo atravs do qual estas relaes so

10

reguladas e mantidas por embaixadores e encarregados; o ofcio ou a arte do

diplomata, ele esclarece que o objeto da diplomacia , portanto, o mtodo
atravs do qual so conduzidas as negociaes e no o contedo das
negociaes.
V-se ento que, de um modo geral, diplomacia a conduo oficial das
relaes internacionais entre Estados por meio de pessoas credenciadas, os
diplomatas. Esse conceito tambm est associado ao rgo responsvel pela
execuo da poltica externa. Assim, no Brasil diplomacia aparece geralmente
nos trabalhos acadmicos como sinnimo do Itamaraty. Esta pesquisa
identificou a diplomacia com a primeira definio. Quando aqui se fala no rgo
responsvel pela diplomacia, se utilizou preferencialmente Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE) ou Itamaraty, ao invs de diplomacia.
Mas a diplomacia no deve ser interpretada como sinnimo de poltica externa.
Ela apenas um instrumento pelo qual os Estados executam sua poltica
exterior; cabe aqui tambm uma definio desta ltima:
Por poltica externa deve-se entender o estudo da forma como um
Estado conduz suas relaes com outros Estados, se projeta para o
exterior, isto , refere-se formulao, implementao e avaliao
das opes externas, desde o interior de um Estado, vistas desde a
perspectiva do Estado, sem atender sociedade internacional como
tal. (Arenal, 2002:22)

Altemani (2005:2) citou esta definio de poltica externa de Arenal (2002),

discordando dele na ltima frase, pois considerou a poltica externa como uma
das reas das relaes internacionais, porm com maior nfase no papel do
Estado.
J para Letcia Pinheiro (2004:7):
A poltica externa pode ser definida como o conjunto de aes e
decises de um determinado ator, geralmente mas no
necessariamente o Estado, em relao a outros Estados ou atores
externos tais como organizaes internacionais, corporaes
multinacionais ou atores transnacionais , formulada a partir de
oportunidades e demandas de natureza domstica e/ou
internacional.

11

Neste trabalho interpreta-se poltica externa segundo a definio de Arenal,

mantendo a ressalva de Altemani. Alis, essa posio coincide com a definio
de Pinheiro, discordando-se dela apenas no que se refere possibilidade de
nfase em atores que no sejam necessariamente o Estado.
A seguir faz-se uma descrio breve dos captulos.
No captulo 1 tentou-se traar o contexto poltico-institucional que permitiu o
surgimento da diplomacia presidencial no Brasil. Para tal, foram analisados
dois atores apontados pela literatura como os mais relevantes em matria de
poltica externa: o presidente da Repblica e o Itamaraty. Nessa anlise
tambm se abordou algumas crenas sobre a poltica externa brasileira. Isto
, idias j cristalizadas na literatura e que so importantes para a
compreenso da poltica externa no Brasil. Buscar-se- traar o novo
comportamento do presidente da Repblica nesse mbito.
No captulo 2 foram analisadas as publicaes que abordaram a temtica e que
definiram o conceito de diplomacia presidencial. Isso contribui para a
compreenso do estatuto terico desse conceito.
No captulo 3 o objetivo foi analisar a produo internacional que busca dar
conta da ao do presidente da Repblica em assuntos externos. Esses
estudos sero confrontados no captulo seguinte com o conceito de diplomacia
presidencial, para ento apreender o que o mesmo trouxe de novo ao debate j
existente.
Por fim, no captulo 4 tm-se as consideraes finais onde sero levantadas
hipteses, mais do que concluses.

12

CAPTULO 1 PRINCIPAIS

ATORES NA ARENA DE POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA

Antes de se estudar o papel do presidente em poltica externa no regime

presidencialista brasileiro, preciso esclarecer em qual contexto o presidente
toma as suas decises de poltica externa.
Primeiramente, suas funes derivam do regime de governo do pas. Esse
regime

presidencialista.

Ser

apresentada

uma

definio

de

presidencialismo, porm no Brasil esse regime tem especificidades, que

tambm sero descritas no item 1.1.1.
A seguir sero descritas as atribuies constitucionais e as caractersticas do
presidente da Repblica e tambm do MRE, considerados aqui os atores
principais na poltica externa brasileira. Por esse motivo, parte-se do
pressuposto que no se pode explicar o novo comportamento do presidente em
poltica externa a diplomacia presidencial sem compreender-se o
comportamento do Itamaraty.
Antes de descrever o Itamaraty, sero expostas algumas caractersticas da
poltica externa brasileira, visto que essas tm relao direta com o
comportamento do MRE. Isso ainda dentro do intuito de fornecer uma viso do
contexto de atuao do presidente da Repblica. O presidente toma suas
decises segundo as regras do regime presidencialista e tambm influenciadas
pelas regras de conduta da nossa poltica externa. Essas ltimas se referem a
um diagnstico j cristalizado na literatura sobre a poltica externa brasileira,
que, de to recorrentes, no podem ser deixadas de se mencionar aqui, pois
so importantes para a compreenso da poltica externa no Brasil.

1.1. O PRESIDENCIALISMO
Segundo Linz (1991:65), no sistema presidencialista o povo elege diretamente
o Executivo, por um perodo determinado. A Constituio outorga considerveis

13

poderes a esse Executivo, que decide por si s a composio de seus

ministrios e exerce controle total sobre a administrao.
Linz enumerou duas caractersticas institucionais de destaque no sistema
presidencialista: primeira, o presidente reclama total legitimidade democrtica,
ou seja, o autor coloca a questo se este tem mais legitimidade democrtica
para falar em nome do povo ou o Congresso, tambm eleito em voto popular. A
segunda o fato dos presidentes serem eleitos por um perodo de tempo
determinado, que no pode ser modificado em condies normais, isto , o
mandato no pode nem ser encurtado (salvo a possibilidade de impeachment)
e nem prorrogado (salvo em pases com reeleio). Aqui est exposta a idia
de mandato, que se constitui no perodo de exerccio legtimo de um cargo
eleitoral4. No Brasil o mandato de um presidente corresponde a 4 anos, que o
tempo em que ele foi autorizado pelo povo, via eleies, a ser seu
representante, sendo que ele pode ser reeleito.
Assim, numa conceituao simplificada, presidencialismo um sistema de
governo no qual o presidente eleito pelo povo e que permanece no cargo por
tempo determinado pela Constituio detm o poder de chefe de estado
(chefe simblico, que representa a nao) e de chefe de governo, ao mesmo
tempo.
Embora o presidencialismo suponha a separao do poder, na maioria dos
atuais sistemas presidenciais observa-se um movimento no sentido da
concentrao de autoridade nas mos do Executivo. Na verdade, a influncia
dos executivos sobre a poltica externa varia em funo do desenho
institucional, ou seja, depender do sistema de governo, parlamentarismo ou
presidencialismo e se a constituio procura o equilbrio entre os trs poderes
ou se ela tende concentrao de poder num deles (Malamud, 2003).
A maior parte dos pases da Amrica Latina se encaixa no segundo caso. O
regime desses pases tem sido caracterizado por uma propenso

Conferir verbete mandato, In: Houaiss, 2004.

14

acumulao de poder no Executivo (Malamud, s.d). Por outro lado, como

ressalva Sadek5, na Amrica Latina tem se desenvolvido vrios mecanismos
visando cercear o poder do Executivo, como o impedimento constitucional de
reeleio (refletindo o medo das ditaduras), o impeachment, a criao de
agncias independentes, dentre outros.
No Brasil, a reforma da Constituio de 1988 aumentou o grau de autonomia
do presidente, reconhecendo a autoridade de promulgar leis em caso de
urgncia so as medidas provisrias , deter prerrogativas exclusivas quanto
determinao do oramento e da legislao fiscal e a permisso para exigir
procedimentos de urgncia na apresentao e votao de leis.

1.1.1 Especificidades do presidencialismo brasileiro

Segundo Abranches (1988:19), o modelo de democracia brasileira tem
especificidades

em

comparao

outras

democracias:

seu

presidencialismo, que ele classificou como presidencialismo de coalizo.

Para conceituar essa caracterstica do presidencialismo brasileiro, Abranches
chama a ateno para o fato de que a maioria dos regimes liberaisdemocrticos do ps-guerra parlamentarista. Os EUA so a nica
democracia puramente presidencialista. Entre as democracias liberaisdemocrticas

estveis,

no

nenhuma

com

uma

combinao

de

representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo, alm do

Brasil.6
Pases com grande proporo de coalizes, que so heterogneas
internamente, so sociedades com maior pluralidade e diferenciaes sociais
(1988:20). Isso porque nas sociedades mais divididas a governabilidade e a

Conferir Boito Jr., 1993. Neste livro h um debate de vrios intelectuais - dentre eles Maria Teresa
Sadek (p.27 a 36) - sobre presidencialismo e parlamentarismo.
6
O autor discorre (1988:19) brevemente sobre as caractersticas de cada pas liberal-democrtico do ps
guerra para provar seu argumento.

15

estabilidade institucional requerem uma formao de alianas e uma maior

capacidade de negociao.
Assim, o autor define o presidencialismo de coalizo:
Apenas uma caracterstica, associada experincia brasileira, ressalta
como uma singularidade: o Brasil o nico pas que, alm de combinar a
proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial7,
organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao
peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de
melhor nome, presidencialismo de coalizo (1988:21-22).

Para esse autor as coalizes se formam segundo dois eixos: o partidrio e o

regional (estadual). Assim, a Presidncia tem que garantir, via coalizes, a
base de sustentao do governo, tanto em relao aos partidos quanto em
relao aos estados. O governo precisa ter garantias de que possa bloquear ou
promover mudanas constitucionais, segundo seu interesse.8.
Quanto ao eixo partidrio, os ministrios so controlados pelos partidos que
participam das coalizes. Segundo o autor, no perodo de 1946 a 1964 o
nmero de partidos no governo foi maior que a mdia de partidos
parlamentares efetivos. Essa capacidade de controle ministerial nem sempre
corresponde ao peso do partido no Congresso, principalmente em relao aos
partidos menores. Isso significa que o partido tem um peso parlamentar e um
peso governamental.
Quanto ao eixo regional, a participao dos estados nos ministrios tem uma
predominncia do tringulo Rio de Janeiro-So Paulo-Minas Gerais. Mas
alguns estados so representativos de suas regies, como por exemplo Bahia,
Pernambuco e Cear o so para o Nordeste.

Presidencialismo imperial se refere ao que acontece quando o balano constitucional entre o poder
presidencial e a accountability presidencial est desequilibrado em favor do primeiro. Em poltica externa
especificamente, a disposio tem sido de passar o poder e a responsabilidade para o presidente, mas o
abuso de poder pode ser contido pela separao de poderes, prevista na constituio (Schlesinger, Jr.,
1988:127).
8
Cabe notar aqui que o autor explica (p.22 a 24) a formao de coalizes no Brasil em relao ao perodo
de 1946 a 1964.

16

1.1.2 Atribuies constitucionais e caractersticas do presidente

Esse item descreve primeiramente as funes do presidente da Repblica de
modo geral, para, em seguida, analisar as especificidades da poltica externa.
No sistema de governo presidencialista brasileiro, as funes do presidente da
Repblica so numerosas e definidas na constituio federal. Para execut-las,
o presidente trabalha com auxiliares diretos, os ministros de estado, que ele
nomeia e destitui livremente, alm dos assessores, corpos consultivos, etc.
O captulo II da Constituio brasileira de 1988 (Ttulo IV: das organizaes dos
poderes) versa sobre o poder Executivo e dita quais so essas atribuies do
presidente da Repblica. Alm das funes executivas, o presidente exerce
tambm um poder legislativo, como o veto a leis aprovadas pelo Congresso
Nacional e a elaborao de medidas provisrias.
Em relao aos princpios orientadores da nossa poltica externa eles so
ditados pela Constituio brasileira de 1988 e correspondem a: independncia
nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos povos, nointerveno, igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica dos
conflitos, repdio ao terrorismo e racismo e cooperao entre os povos para o
progresso da humanidade (ttulo I, dos princpios fundamentais, art.4, incisos I
a X). Assim, a priori a poltica externa no pode contradizer nenhum desses
princpios. Isto tambm coloca um grau de limitao s aes do seu
formulador.
Os incisos VII, VIII, XIV, XIX e XX do artigo 84 da Constituio brasileira de
19889 explicitam as funes do presidente especificamente em relao
poltica externa. Em linhas gerais elas so: manter relaes com estados
estrangeiros, celebrar tratados e convenes e atos internacionais, nomear
embaixadores, declarar guerra (com aprovao do Congresso) e celebrar a
paz.

Pode-se

assim

observar

que

presidente

da

Repblica

Conferir cap. II, seo II, art.84 da Constituio Brasileira de 1988.

17

constitucionalmente, o detentor da responsabilidade em relao poltica

externa do pas.
Porm, isso no significa que o presidente possa exercer essas atribuies em
poltica externa de modo isolado. Em alguns casos ele necessita do aval do
poder Legislativo. Alm disso, o poder Legislativo tem a funo de fiscalizar a
administrao do Executivo, no apenas na poltica externa, mas inclusive
nesta. O Congresso tambm cumpre o papel de fazer posterior ratificao das
aes e compromissos assumidos pelo Executivo externamente.
Portanto, a responsabilidade da poltica externa brasileira cabe ao presidente
da Repblica. E nessa funo ele assessorado pelo Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE), o Itamaraty.
Alm do MRE, outros rgos auxiliam o presidente em assunto de poltica
externa. Danese (1999) nota que a assessoria direta do presidente no Brasil
composta por uma estrutura instvel, pois muitos rgos mudam de funo (e
nome) conforme a mudana de governo. No governo Fernando Henrique
Cardoso por exemplo, essa assessoria presidencial estava dividida entre a
Assessoria Especial, o chefe da Casa Militar, o Secretrio de Assuntos
Estratgicos e rgos colegiados como a Cmara de Comrcio Exterior e a
Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional.
importante esclarecer que o presente trabalho no se deter no estudo
desses rgos, pois o foco a atuao presidencial, porm ser destacado no
prximo item o papel do MRE, j que o chanceler, juntamente com o presidente
da Repblica, so os principais atores da poltica externa. Nessa pesquisa o
foco foi um ator especfico do Executivo, o presidente da Repblica, que
constitucionalmente o chefe desse poder.

1.2 ALGUNS ASPECTOS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Poltica externa como poltica de estado

Segundo Fernandes (2004: s.p.), a poltica externa tem duas dimenses de

18

planejamento: a poltica de estado e a poltica de governo. Como poltica de

estado ela reflete os interesses mais consolidados do Estado Brasileiro.
Para o autor, nesse aspecto, existem diretrizes de continuidade da poltica
externa brasileira, materializadas no Itamaraty, que sempre fortaleceu a
independncia da poltica externa brasileira, segundo os interesses de proteo
da nossa margem de autonomia no mundo. Os princpios de tal poltica de
estado esto na prpria Constituio10. O autor ressalta que em consonncia
com essa poltica a diplomacia brasileira tem sido defensora da manifestao
da ordem mundial atravs das instituies multilaterais de alcance universal.
Apesar da forma de execuo desses objetivos variarem de um governo a
outro, esses princpios constituem a espinha dorsal de nossa agenda exterior.
Eles projetam uma viso de mundo que delimita a prpria atuao do governo
(Fernandes, 2004: s.p.).
Diferentemente, como poltica de governo, a poltica externa expressa as
prioridades, o estilo, a nfase e o tom defendidos pelas foras responsveis
pela direo do Poder Executivo nacional, e que variam segundo o governo.
Para Lima (1996:5) a mudana de regime militar para o civil mudou o contexto
decisrio, com um alargamento do espectro de atores, instituies e interesses,
todos com voz e voto no processo de deciso sobre poltica externa. Comease uma nova relao entre poltica externa e poltica domstica. Essa nova
relao desfez a confuso entre poltica externa de estado e de governo, que
conseqncia do papel historicamente preponderante do Itamaraty na
formao da poltica externa brasileira do regime militar, segundo a autora.
Lima faz um destaque sobre isso em relao ao governo Cardoso, que nos
interessa aqui, pois lembremos que foi com ele que a diplomacia presidencial
teve destaque no pas: De todos os governos civis desde o fim do ciclo militar,
o de Fernando Henrique Cardoso aquele em que mais claramente se

10

Conferir p.17 dessa dissertao.

19

diferencia o componente governamental do componente estadista da poltica

externa (1996:6).
O componente estadista da poltica externa representado pelo conceito de
interesse nacional, ou seja, devido ao interesse nacional que a poltica
externa est acima da poltica domstica e dos partidos. E Lima (1996:6)
complementa com a idia de diplomacia pblica: Foi no atual governo que se
passou a utilizar a expresso diplomacia pblica, em uma clara aluso a que
agentes do Estado tm um mandato da sociedade para defender e representar
os interesses nacionais....

Poltica externa como uma poltica especfica

As decises de poltica externa, apesar de terem semelhana com as de

poltica domstica, tm caractersticas que lhe so prprias: o governo ao
tomar uma deciso de poltica domstica tem um aparato que lhe protege
(meios administrativos, policiais e judiciais a sua disposio). Ele detm o
controle da vida interna do pas. Ao contrrio, quando toma uma deciso de
poltica externa, ele no controla as possveis reaes dos pases estrangeiros
porque

no

detm

controle

sobre

as

decises

desses

pases

(Duroselle,1967:436).
Assim, a poltica externa tem, sim, suas especificidades - como a exigncia do
conhecimento especfico e a questo do segredo governamental que envolve
as atividades ligadas segurana do pas. Mas do mesmo modo que qualquer
poltica o tem, e isto que diferencia uma poltica pblica da outra.
H uma abordagem a realista que considera a poltica externa como uma
poltica independente das outras polticas pblicas. O argumento realista
considera o Estado como ator unitrio e pressupe no haver no interior desse
Estado conflito de interesses ou diviso interna com relao poltica externa.
Assim, a poltica externa coerente com este Estado, com o interesse
nacional. Segundo Lima (2000), quase todos os realistas adotam a premissa do
ator unitrio, que postula a especificidade da poltica externa e elimina da
anlise a influncia seja de causalidade ou de condicionamento dos fatores
20

domsticos sobre a poltica externa.

No Ps-guerra Fria o argumento realista se enfraquece, pois aumenta a
visibilidade dos efeitos da poltica interna sobre a poltica externa. Novos atores
e temticas foram incorporados, problematizando a concepo do Estado como
ator unitrio.
Se h uma separao da poltica domstica em relao poltica externa,
implica-se um processo decisrio diferenciado para ambas polticas. Os
realistas argumentam com isso que a Poltica pra na fronteira da nao (Lima,
2000: 273-4). Ou seja, a poltica externa se encontra fora da esfera poltica e
dentro da esfera tecnoburocrtica, no Brasil representada pelo Itamaraty. Isto
significa a despolitizao do processo decisrio de poltica externa.
Pode-se concluir que se as diferenas entre poltica externa e domstica
deixam de existir, tambm no mais se sustenta alegao de um processo
decisrio distinto para as questes internas e externas (Lima, 2000:277) e
assim, no cabe o argumento de que a poltica externa uma poltica
especfica e de Estado e pode-se sustentar que ela uma poltica pblica e
portanto uma poltica de governo.

Continuidade e consenso na poltica externa brasileira

Sobre a crena na continuidade e no consenso a respeito das orientaes

gerais da poltica externa brasileira, Lima (1996:27) admite somente o fato de
que essa poltica externa tem um maior grau de continuidade e consenso
quando comparada a outros pases da regio.
O MRE formula contedos especficos de sua poltica setorial e tem uma
capacidade de obter respaldo poltico interno para eles. Isso o que garante
uma certa permanncia no tempo dos paradigmas orientadores de poltica
externa11.

11

O Itamaraty formulou tambm paradigmas alternativos de poltica externa, consideradas teorias de ao

diplomtica. O MRE ao longo da histria republicana articulou dois paradigmas de poltica externa:
aliana especial com os EUA e o paradigma globalista (Lima, 1994:34-5).

21

Baixo interesse dos polticos e da populao por temas de poltica

externa

O interesse por poltica externa por parte dos polticos em geral, tanto em
relao a sua atuao dentro dos prprios partidos polticos, quanto no
Congresso Nacional, tido como baixo. Para os polticos brasileiros o MRE
est isolado da poltica domstica, alm de ser desprovido de vagas para
dividir com sua clientela (Arbilla 2000: 344).
O interesse da populao por poltica externa tambm considerado baixo
porque a poltica externa no tem um carter imediato. Como conseqncia, a
opinio pblica acaba se desinteressando, j que isso no a afeta diretamente,
exceto em questes de economia e finanas. Nessas questes a populao
pode sentir os efeitos na poltica domstica de seu pas.
Alm disso, a minoria interessada e influente, tende a ver a diplomacia de seu
pas pelo prisma de seus interesses setoriais (Danese,1999:96). Apesar de
hoje haver mais atores envolvidos no processo de formulao da poltica
externa brasileira, eles tm interesses em temas muito especficos de poltica
externa. Para Arbilla (1997:109), por isso que o Itamaraty permanece o
representante geral do pas perante a comunidade internacional.

***
Considera-se adequada nesse trabalho abordagem que interpreta a poltica
externa como uma poltica pblica e no como uma poltica especfica, isto ,
diferente de todas as outras polticas pblicas. Desta forma, a abordagem
adotada a da poltica externa como uma poltica de governo e no uma
poltica de Estado. Como uma poltica de governo deve ser levado em conta a
conjuntura e tambm os diversos grupos de interesse existentes em torno de
uma questo.

22

Sobre o fato da sociedade em geral apresentar baixo interesse por questes

que envolvem poltica externa, isso reflete na diplomacia presidencial, j que a
recepo na opinio pblica um de seus eixos12. A diplomacia presidencial
reage opinio pblica, seja tentando coopt-la, seja impression-la, mas
sempre dialogando com ela. Danese ressalta (1999:90) que muitas decises de
poltica externa so tomadas exclusivamente em funo da opinio pblica.
Porm, a repercusso da diplomacia presidencial fez com que o interesse da
populao em geral por poltica externa aumentasse, j que tornou o tema mais
visvel.
Estabelecendo agora uma relao entre poltica externa, poltica pblica,
opinio pblica e diplomacia presidencial, pode-se dizer que com a maior
visibilidade da figura presidencial em questes de poltica externa, ou seja, com
a diplomacia presidencial, a poltica exterior passou a ser de interesse no s
da corporao diplomtica, mas da sociedade como um todo. Assim, a
diplomacia presidencial serviu como um instrumento capaz de dar a poltica
externa o sentido de poltica pblica (Cerqueira, 2005:54-5).

1.3 ATRIBUIES CONSTITUCIONAIS E CARACTERSTICAS DO ITAMARATY

O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), o Itamaraty, o rgo
responsvel por assessorar o presidente da Repblica em questes de poltica
externa. Constitucionalmente, cabe a ele implementar a diplomacia brasileira.
A atual estrutura de funcionamento do Ministrio das Relaes Exteriores
decorre do Decreto n 5.032, de 05/04/2004 e dita a funo do ministro de
Estado das relaes exteriores, dentre outros cargos. Para desempenhar suas
funes auxiliar o presidente da Repblica na formulao e execuo da
poltica externa brasileira, manter relaes com governos estrangeiros
(dimenso bilateral e regional da diplomacia) e com organismos internacionais
(dimenso multilateral) o MRE se estrutura em departamentos, que, por sua
vez, se desdobram em divises, e inclui outros rgos de coordenao,
12

Esse aspecto da diplomacia presidencial ser abordado no captulo 2 dessa dissertao, p. 37-8.

23

assessoria e apoio. Alm disso tem-se a Fundao Alexandre de Gusmo

(FUNAG), que uma entidade vinculada responsvel pela pesquisa e
cooperao na rea de Relaes Internacionais e do Instituto Rio Branco,
responsvel pela seleo e treinamento dos diplomatas.
O MRE constitudo pela Secretaria de Estado, que opera no Brasil, e pelas
Reparties no Exterior, que compreendem as Misses Diplomticas, as
Misses e Delegaes junto a Organismos Internacionais, e as Reparties
Consulares.
Para Seitenfus (1994:32) a concepo da poltica externa brasileira , em geral,
concentrada nas mos do ministro das relaes exteriores, mesmo que
formalmente a responsabilidade seja do presidente. Para esse autor, o
ministro, caso tenha uma personalidade forte, conhecimento e apoio poltico,
pode-se tornar o idealizador da poltica externa brasileira. Isso mais real
quanto menos o presidente tiver interesse em assuntos externos.
Uma das tarefas do ministro de poltica externa apresentar a poltica externa
do pas para vrias platias, internas e externas. Internamente, para o
parlamento, jornalistas, empresrios, professores universitrios, com o objetivo
de tornar clara as opes de poltica externa e fazer com que estas ganhem
razes na sociedade (Amorim,1997:15). Externamente, os objetivos so
evidenciar o perfil do pas para a comunidade internacional, que so os
Estados, as organizaes multinacionais e as ONGs (Organizaes No
Governamentais). Para Amorim, esses dois planos, o interno e o externo, no
esto dissociados. O que sustenta o projeto diplomtico nacionalmente o que
d credibilidade ao pas externamente.
Mas sendo esta uma pesquisa na rea de Poltica, o que interessa aqui so as
caractersticas do MRE que extrapolem o constitucional e que permitem
compreender a poltica externa em seu vis poltico. Elas sero descritas a
seguir.

Esprit de corps ou identidade organizacional de seus membros

24

Segundo Barros (1986: 30-1), os diplomatas cultivam um senso de isolamento

em relao aos outros rgos governamentais, tanto devido sua grande
mobilidade geogrfica, que prpria do cargo, como devido ao forte sprit de
corps entre os diplomatas, que vem a si prprios como diferentes dos outros
burocratas.
Essa forte identidade organizacional, essa coeso interna, fundamentada na
prpria histria da instituio. Seus padres de carreira, seu controle sobre o
recrutamento e sistema de treinamento e de avaliao de seus membros
(Mello, 2000; Holzhacker, 2005:56), cria uma forte identidade e valorizao
profissional de seus membros.
Devido a essas caractersticas o MRE se diferencia das outras agncias de
estado (Lima,1994; Mello, 2000; Fernandes, 2004).

Eficcia e profissionalismo

Se internamente o MRE sustenta a imagem de um ministrio isolado;

externamente o profissionalismo e a competncia legitimaram a atuao do
Itamaraty (Barros,1986:31). Esse profissionalismo torna-se a marca do MRE,
tanto no Brasil, quanto no exterior. Para Fernandes (2004:s.p.), o Itamaraty
tido como um dos corpos diplomticos mais profissionais e melhor preparados
do mundo... Juntamente com as Foras Armadas uma das instituies
permanentes mais consolidadas do Estado Brasileiro.
Esse profissionalismo e eficcia do Itamaraty se transformaram em mais uma
das crenas a respeito da poltica externa brasileira (Cheibub,1985:130;
Barros,1986:29), por isso cabe aqui ser destacada.

Insulamento

As possveis causas do insulamento do MRE segundo Barros (1986:31) so:

A origem social, a competncia do treinamento, o isolamento e o
relativo esoterismo dos diplomatas, tudo isso associado ao fato de
constiturem eles um grupo homogneo de elite, contribuiu para
insular o processo de formulao da poltica externa (e em especial
sua implementao) atitude tomada por muitos, mas no por
todos.

25

Para Lima (1994) esse insulamento est relacionado a um isolamento do MRE

em relao a influncias vindas do seu ambiente poltico e social. Isso
conseqncia da institucionalizao do servio diplomtico e da sua misso
organizacional, que no gera vnculos especficos ou clientelas particulares na
sociedade e na poltica interna. Para a autora, o insulamento tem seu lado
positivo e negativo. O lado positivo que ele torna o MRE menos permevel a
ingerncias polticas do contexto da administrao brasileira, caracterizada
pela escassa institucionalizao. O lado negativo que o insulamento fragiliza
o MRE, que fica com uma menor insero no ambiente interno, tornando o seu
poder mais dependente da autorizao do Poder Executivo.

Autonomia

Segundo Cheibub (1985:113-4), o MRE tem se fortalecido ao longo da histria

da formao do Estado nacional brasileiro. Com isso, os diplomatas adquiriram
uma autonomia perante os outros setores sociais e at perante o prprio
Estado. Essa situao confere uma margem de iniciativa crescente na
formulao e implementao da poltica externa.
Segundo Lima (1994:33), mantendo os demais elementos constantes, a
autonomia relativa do Itamaraty maior em perodos de autoritarismo do que
nos democrticos, porque nesses ltimos as decises de poltica externa
devem ser ratificadas pelo Congresso. Mas, dadas as caractersticas imperiais
do presidencialismo brasileiro e as prprias da corporao diplomtica
ausncia de clientelas especficas na sociedade ou em poltica o poder da
ltima funo da sinergia estabelecida entre ela e o poder Executivo. Essa
sinergia nem sempre se observa.

Flexibilizao

No fim dos anos 60 e incio dos 70, vrios rgos burocrticos comearam a
competir com o Itamaraty em matria de comrcio exterior. O desdobramento
dessa competio resultou na modernizao do MRE e na sua adaptao s
operaes comercias. Se antigamente o Itamaraty podia manter uma posio
praticamente hegemnica, agora ele passa a lidar com o fato de que existem
26

outros atores mobilizados para participar da poltica externa brasileira. Assim, o

controle das relaes exteriores tornou-se mais complicado, podendo envolver
no s o MRE, mas tambm outros ministrios, o Banco Central,
multinacionais, ONGs, etc.
Historicamente, o Itamaraty sofreu uma crise de identidade desde os anos 70
ao enfrentar duas ameaas: ampliar a capacidade de controle e coordenao
de outros atores envolvidos na arena externa, e desenvolver uma capacidade
de lidar mais efetivamente com assuntos comerciais (condio sine qua non
para a primeira; Barros,1986: 38).
Sobre isso Barros (1986:39) concluiu que atualmente uma das ameaas que o
Itamaraty est enfrentando justamente ter que:
tentar integrar tanta gente quanto possvel no processo de realizao
e implementao da poltica externa, sem perder o controle e sem dar
margem deteriorao do padro de qualidade do servio
diplomtico.

Ainda sobre o controle da poltica externa pelo MRE, perante esse quadro de
mltiplos atores tentando agir de modo independente (do Itamaraty) em matria
de poltica externa, Altemani (2005:38) complementou Barros:
Em certo sentido, o Itamaraty est tentando controlar todos esses
atores relativamente independentes, para evitar incoerncia e
dissonncias por parte dos atores para-governamentais, que
poderiam criar embaraos ou problemas para a implementao da
poltica externa do pas.

Lafer (2002:16) acrescenta que, num regime democrtico, e na era da

globalizao, a poltica externa no se reduz s chancelarias:
Ela requer lidar tanto com a multiplicidade de atores
governamentais e no-governamentais presentes na vida
internacional, quanto com a agenda de opinio pblica.

Holzhacker (2005: 56-7) expe a nova dinmica das relaes sociedade civil e
diplomacia:
consensual na literatura que a abertura democrtica, a partir da
segunda metade dos anos 80, trouxe uma nova dinmica na relao
estado-sociedade nos aspectos relacionados poltica externa
brasileira.

27

Essa nova dinmica se refere criao de canais de dilogo, consulta e

participao abertos sociedade civil em temas de deciso especficos de
poltica externa. A poltica externa brasileira se torna mais permevel

sociedade civil brasileira, a diferentes interesses. Isso poderia levar a um risco

de fragmentao do processo de deciso de poltica externa. Mas esse risco
no se realizou nos anos 90, pois o processo foi conduzido e orientado pela
prpria diplomacia brasileira, que permaneceu sendo o principal canal de
informao, decisivo no processo de formao da opinio da elite e da massa
(2005:57).
Segundo Holzhacker (2005:59) a anlise da relao sociedade-Itamaraty, at
os anos 90, partia de duas premissas: a) a diplomacia brasileira sempre foi
marcada por alta coeso e autonomia; b) a sociedade (elite e massa) mostrou
um baixo interesse em poltica externa e conseqentemente baixa mobilizao
e participao. Isso, acrescido do pouco conhecimento da sociedade em
poltica externa o que legitima a ao do Itamaraty.
A partir da metade dos anos 80 ocorreram mudanas nacionais e
internacionais

que modificaram essas

duas premissas.

O cenrio

internacional era do ps guerra-fria, com novos atores e temas; isso trouxe

novos desafios insero internacional dos pases. Somado a isso se tem o
processo de democratizao, citado acima. A sociedade reagiu a essas
mudanas organizando-se e mobilizando-se. O MRE combinou um esforo de
ampliar os espaos de participao social com um discurso de reafirmao do
seu papel institucional, mantendo o controle da agenda, da formulao e
implementao da poltica externa.
Os temas da agenda externa integraram diretamente a agenda domstica e
como conseqncia houve uma maior mobilizao dos interesses da
sociedade, tornando a atuao do Itamaraty mais complexa (2005:61). A
necessidade de aproximao com outros atores da sociedade setores
econmicos, imprensa, ONGs, com os prprios parlamentares, ou seja, com a

28

opinio pblica em geral pode ser observada nos documentos e discursos

diplomticos do MRE (2005:61-2).13
Especificamente em temas comerciais que o processo de consulta e dilogo
com a sociedade se tornou mais institucionalizado. Nesses temas o dilogo
MRE-sociedade configura-se em um canal permanente e aberto de consulta.
A literatura consensual no fato que o Itamaraty se tornou mais aberto
sociedade, mas com crticas de que ainda faltam mecanismos institucionais e
permanentes de dilogo (2005:92). Percebe-se padres dessa abertura, que
variam do maior ao menor grau de institucionalizao, dependendo do tema e
interesse da diplomacia brasileira.
***
Esse captulo analisou os dois atores considerados aqui como os principais em
matria de poltica externa: o presidente da Repblica e o Itamaraty.
Primeiramente foram abordadas as funes constitucionais do presidente da
Repblica. Isso foi feito analisando-se o regime de governo do pas, que o
presidencialista, tendo em vista que as caractersticas do presidente derivam
de tal regime. Porm, o presidencialismo no Brasil tem suas especificidades,
por isso foi chamado de presidencialismo de coalizo. No Brasil tem-se um
sistema fortemente presidencialista, o que foi um dos fatores que contriburam
para o presidente agir de modo autnomo em poltica externa.
A seguir foram analisadas algumas crenas sobre a poltica externa brasileira,
que se referem a idias j cristalizadas na literatura e que so importantes para
a compreenso da poltica externa no Brasil e, concomitantemente, do novo
comportamento do presidente da Repblica nesse mbito.

13

Os discursos dos principais chanceleres dos ltimos 15 anos admitem que um dos efeitos da
democracia foi a crescente abertura do Itamaraty s demandas sociais e participao dos diferentes
atores (2005:92). A autora fornece alguns exemplos desses discursos.

29

Na seqncia foi visto o outro ator, o MRE, e as suas caractersticas mais

arraigadas na literatura, as crenas sobre esse rgo. Foram elas o
corporativismo, a eficcia e profissionalismo e o insulamento. A seguir viu-se a
autonomia e a flexibilizao do MRE. O que mais interessa nesse quadro da
diplomacia a flexibilizao que o MRE vem passando desde a dcada de 80
e que consiste em um importante elemento do contexto da diplomacia
presidencial.
Atravs da descrio das caractersticas de cada um desses dois atores e do
contexto no qual o presidente e o MRE tomam as suas decises de poltica
externa, traou-se um quadro, foi nesse contexto que a diplomacia presidencial
surgiu no Brasil. Concluses ou hipteses sobre isso sero abordadas no
captulo 4 desse trabalho.
No captulo seguinte sero analisadas as publicaes que abordaram a
diplomacia presidencial e quais definiram o conceito. Isso contribui para a
compreenso do estatuto terico da diplomacia presidencial.

30

CAPTULO 2 - ANLISE DO CONCEITO DE DIPLOMACIA PRESIDENCIAL

Nesse captulo sero analisadas as publicaes que trataram do tema
diplomacia presidencial, iniciando com uma descrio das mais densas e
finalizando com uma anlise comparativa entre elas.
Antes porm, ser apresentada uma introduo ao tema, dissertando sobre o
surgimento da prtica de diplomacia presidencial no mundo e no Brasil e em
seguida sobre a origem do conceito de diplomacia presidencial na literatura.

2.1 A ORIGEM
A diplomacia de chefes de estado e de governo a chamada diplomacia de
cpula, com conduo pessoal de assuntos de poltica externa tornou-se
freqente no mundo todo aps a consolidao dos Estados-nao soberanos,
sendo um forte elemento das monarquias absolutas.
J a diplomacia presidencial nome que assume a diplomacia de cpula em
regimes presidencialistas - nasce nos Estados Unidos. O presidente Theodore
Roosevelt representa um marco para a diplomacia presidencial americana, que
a partir de ento se expandiu para outros pases. Antes desse presidente ela
havia se manifestado de modo espordico somente, com a Doutrina Monroe e
em algumas intervenes dos presidentes Cleveland e Mckinley.

No Brasil
Nos primeiros quarenta anos de Repblica no Brasil os presidentes no tiveram
uma participao ativa na conduo da poltica externa. A nica exceo
apontada por Danese foi visita de Campos Sales Argentina em 1899, a
primeira visita oficial de um chefe de estado brasileiro ao exterior. Fora este
fato, a deciso de Rodrigues Alves de nomear Rio Branco para ministro das
relaes exteriores e a de seus sucessores de o manterem no cargo (por
quase 10 anos) foi o maior fato da diplomacia presidencial brasileira, no incio
da repblica (1999:252). Para Danese esse episdio expressa o carter
apagado com que se funda a diplomacia presidencial brasileira. Apesar da
31

nomeao de Rio Branco sinalizar a importncia que estava se atribuindo

pasta do Exterior e por isso mesmo escolheu-se algum com competncia
para ocup-la o autor se pergunta porque no foi o prprio presidente quem
assumiu esta responsabilidade para si.

Na literatura brasileira
No Brasil comeou-se a falar em diplomacia presidencial a partir do governo
Fernado Henrique Cardoso. A partir de 1995 que se encontram artigos
acadmicos e reportagens jornalsticas utilizando este termo, que desde ento
se tornou freqente.
Segundo Danese (1999:29), a diplomacia brasileira incorporou a diplomacia
presidencial no seu discurso como um dos elementos da poltica externa. Esse
fato, somado divulgao na imprensa, contriburam para a grande projeo
do tema. Para o autor, o discurso precedeu a prtica, j que a participao
ativa de Cardoso na diplomacia no estava presente nem na plataforma
eleitoral e nem no discurso de posse do presidente.
A seguir se far uma anlise da literatura sobre o tema, ou seja, as publicaes
que trabalham com o conceito de diplomacia presidencial, tendo ele como tema
central ou no. As publicaes que mencionam o termo somente de modo
pontual no sero alvo de uma anlise mais aprofundada, mas mencionados,
seja em nota de rodap ou seja para se estabelecer alguma comparao no
decorrer da anlise, com o intuito de cobrir o mximo de publicaes que se
referiram ao termo e demonstrar a freqncia de seu uso pela literatura.

2.2 A LITERATURA
Sero analisados nesse item o livro de Danese14 (1999) e alguns artigos sobre
diplomacia presidencial: Guilhon Albuquerque (1996 e 1997), Nuez (1997),
14

Danese possui tambm um artigo (2002) que aborda a diplomacia presidencial em um de seus itens.
No ser analisado aqui, pois se refere mais ao aspecto da prtica do que ao conceitual, alm do que no
traz inovaes em relao ao seu livro, trabalho mais completo.

32

Malamud (2005), Rojas & Milet (1999). H outros autores que publicaram
artigos sobre o tema15, mas que no sero analisados neste item, pois ou
compartilham a mesma viso de Danese, por vezes se referindo a sua
definio ou no tocam no seu aspecto conceitual. Por fim sero analisadas a
dissertao de mestrado de Cerqueira (2005) e a tese de doutorado de Aylln
(2004), alm de um artigo do mesmo autor.
Danese, que um diplomata de carreira, fez sua tese do Curso de Altos
Estudos do Rio Branco e a publicou mais tarde sob a forma de livro16. Esse
livro considerado obra de referncia para o estudo do tema. importante
frisar tambm que esse o nico livro publicado no Brasil (e provavelmente no
mundo), que aborda o tema como foco central e em seu aspecto conceitual,
alm do emprico. O autor viveu de perto a realidade da poltica externa
brasileira no que se refere diplomacia, posto que foi conselheiro poltico e
porta voz do ministro de relaes exteriores (Aylln, s.d.).
Em seu livro, Danese tem o objetivo de definir o conceito de diplomacia
presidencial, com suas modalidades de manifestao, sua tipologia e eixos em
torno do qual se constri. esse aspecto do livro que nos interessa nesse
trabalho. Alm disso, tambm fez uma reviso histrica da diplomacia de
cpula no Brasil e no mundo e analisou os aspectos diplomticos e polticos
que envolvem a elaborao e implementao da diplomacia presidencial.
Portanto seu trabalho tem um aspecto histrico e outro crtico-analtico.
Danese afirma que diplomacia de cpula, de chefes de estado e de governo ou
diplomacia de mandatrios so nomes que descrevem o mesmo fenmeno
histrico ou instrumento poltico-diplomtico ele ressalta que a escolha dessa
adjetivao depende do ponto de vista e que no Brasil, EUA e Frana
assume o nome de diplomacia presidencial. Para ele, quando o presidente tem
uma participao pessoal, ativa, efetiva, na concepo e na execuo da
15

Conferir edio especial da Carta Internacional (1996), que possui vrios artigos que fazem meno
diplomacia presidencial e tambm Genono (1999), Lafer (2000), Carvalho Vieira (2001), Coimbra
(2002), Almeida (2004), Roque (2004), Vigevani & Fernandes de Oliveira (2005), Baptista (2004) e Sales
(2006).
16
Danese, 1999. Sobre esse livro, conferir resenha de Onuki, 2000 e Aylln, mimeo.

33

poltica externa, diz-se que ele pratica a chamada diplomacia presidencial.

Essa difere do tipo de diplomacia na qual o presidente conduz a poltica
externa de modo institucional, protocolar, somente desempenhando as funes
prescritas na Constituio. Segundo Danese, a diplomacia presidencial pode
ser definida como:
a conduo pessoal de assuntos de poltica externa, fora da mera
rotina ou das atribuies ex officio, pelo presidente, ou, no caso de um
regime parlamentarista, pelo chefe de estado e/ou pelo chefe de
governo. (1999:51)

O autor frisa que a diplomacia de cpula efetiva sempre um distanciamento

da diplomacia tradicional. Por isso, sugere que para se distinguir o que ou
no diplomacia presidencial preciso saber o que a diplomacia tradicional17.
Assim, quando o presidente excedeu o que corresponderia ao simplesmente
protocolar, ele fez diplomacia presidencial, seja em menor ou maior grau.
A importncia da diplomacia de cpula no est ligada tanto ao aspecto
protocolar e simblico da participao do mandatrio em poltica externa, mas
principalmente:
s expectativas que cria, capacidade dos mandatrios de alavancar
ou no itens da agenda, presso poltica que eles so capazes de
gerar com sua atuao e autoridade e visibilidade que emprestam
aos atos de que participam ou que referendam com a sua presena.
(1999:70)

O autor ressalta que alm da diplomacia de cpula se definir como oposta

diplomacia tradicional, ela d ateno a elementos que esta ltima no atenta,
como a opinio pblica, a nsia por resultados, a projeo e a visibilidade em
contraste com o anonimato dos diplomatas.
Dessa forma, Danese prope (1999:63-4) vrios graus para a diplomacia
de cpula:

17

O autor descreveu (1999:87) como cnones da diplomacia tradicional ou diplomacia de estado a gesto
discreta, a negociao reservada e o gesto sutil, em contraposio diplomacia de cpula, que ou
pblica ou no existe como tal.

34

Grau zero: corresponde diplomacia tradicional, protocolar;

Primeiro grau: corresponde uma diplomacia reativa, reao

situao ou estmulos externos e o mandatrio acionado para
dirimir dvidas, arbitrar diferenas, referendar propostas em ao
(legitimando-as constitucionalmente). Danese esclarece que aqui o
mandatrio uma liderena no processo, instncia superior de
deciso, e que h uma ao, mas como uma resposta, uma
reao;

Segundo grau: corresponde ao uso mais ativo pelo conjunto da

diplomacia do instrumento diplomtico em que o chefe de estado
ou governo pode se transformar; uma espcie de terreno
privilegiado para o dilogo e transmisso de idias, imagens,
presena;

Terceiro grau: corresponde a uma diplomacia afirmativa, na qual o

mandatrio toma a iniciativa, conduz pessoalmente a poltica
externa

segundo

sua

prpria

sensibilidade

sendo

de

oportunidade, orientando a burocracia e assumindo politicamente,

e no apenas administrativamente, a responsabilidade pela ao e
pelos resultados.
Assim, por exemplo:
Campos Sales visitou a Argentina em 1900 para retribuir a visita de
Julio Roca ao Brasil. Foi um ato reflexo, reativo, de diplomacia
presidencial brasileira; mas foi diplomacia presidencial, porque o grau
zero, naquele momento, era uma conduo estritamente protocolar e
nominal da poltica externa brasileira pelo presidente; no era comum
ou ordinrio que se deslocasse ao exterior. (1999:63, nota 24)

V-se que em cada caso importante ressaltar o que considerado protocolar.

Hoje por exemplo so uma exigncia da globalizao viagens presidenciais.
Alm disso, multiplicaram-se o nmero de eventos de cpula no mundo,
fazendo com que os presidentes sejam obrigados a cumprir uma intensa
agenda.
Cabe aqui uma definio do que o autor considerou por protocolar. Um ato
protocolar do presidente em poltica externa corresponde ao seu desempenho

35

segundo as funes e responsabilidades prescritas na Constituio ou dela

decorrentes. Seria um ato administrativo, nominal, que ele realiza enquanto
chefe de uma burocracia de estado. Nesse sentido algo obrigatrio,
impositivo, em termos de agenda e no opcional; produto do seu arbtrio e
iniciativa.
Em suma, h itens de uma agenda de cpula que so obrigatrios. Outros que
so opcionais, dependem, portanto da iniciativa de cada mandatrio. Assim,
nem toda viagem presidencial sinnimo de diplomacia presidencial. Uma
viagem pode ser meramente obrigatria, mas os encontros paralelos a ela so
opcionais. Um discurso numa sesso plenria pode ser obrigatrio, mas o
anncio de uma deciso ou a proposta de uma iniciativa pode ter sido opo do
mandatrio. Apenas nesses ltimos casos se faz diplomacia presidencial.
O autor enfatiza que diplomacia presidencial tem vrias modalidades e no se
resume diplomacia de visitas e encontros. No seu modelo h trs vertentes
da diplomacia presidencial:

a conduo pessoal do processo decisrio de poltica externa: essa

conduo deve ir alm do protocolo. Danese complementa que essa
atitude uma combinao de alguns elementos: capacidade, interesse,
conhecimento e sentido de oportunidade e urgncia do mandatrio em
assuntos de poltica externa. E acrescenta que essa atitude
conseqncia tambm do comando do mandatrio sobre a burocracia
estatal encarregada de assuntos de poltica externa 18.

a diplomacia de iniciativas: o mandatrio prope e assume como suas

as iniciativas de poltica externa. Essa vertente na verdade resultado
da primeira. Se inclu aqui a diplomacia de doutrinas, que so
importantes na histria diplomtica e do projeo a quem as prope.

diplomacia de encontros e deslocamentos: a proliferao desses

encontros e deslocamentos no mundo o trao mais forte, visvel e at
preocupante (1999:399) da diplomacia de cpula. O autor elaborou
(1999:407-412) uma tipologia das vertentes de visita de mandatrio em

18

Danese (1999:393) descreve essa burocracia estatal por: chancelaria, ministrios econmicos, foras
armadas e agncias governamentais que interagem de algum modo com o exterior.

36

relao modalidade de realizao de cada uma: vertente poltica,

parlamentar, cultural, etc., sendo que uma visita tem geralmente a
combinao de alguns desses elementos.
Segundo Danese (1999:70), o que considerado novidade na diplomacia
presidencial a intensidade e a generalizao de seu uso como instrumento
diplomtico e de projeo interna dos mandatrios. O autor afirma que hoje ela
ganhou preeminncia entre as modalidades diplomticas devido :
freqncia e abrangncia com que se recorre figura dos chefes de
estado e governo para fazer diplomacia, em reas, temas e situaes
em que, at h relativamente pouco tempo, era comum recorrer-se aos
chanceleres ou a plenipotencirios.

Em relao s modalidades de diplomacia de cpula, Danese afirma (1999:69)

que a de visitas oficiais e de encontros de cpula so as mais freqentes. A
vertente de viagens e encontros bilaterais e multilaterais ganhou um lugar
privilegiado, s vezes exagerado na execuo da poltica externa da maioria
dos pases. Ela vista como um instrumento diplomtico que substitui ou
complementa a diplomacia tradicional.
Para Danese, a diplomacia de cpula opera em torno de dois eixos
fundamentais: poltica interna e opinio pblica, e poltica internacional
(entendida aqui por sistema internacional e pelo modo de insero do pas no
mesmo). A liderana poltica, que uma das dimenses da diplomacia de
cpula, se efetua no cenrio da poltica interna. O lder que faz diplomacia de
cpula se reporta constantemente s suas fontes de poder e age para
engrandecer-se perante elas: foras partidrias, opinio pblica, imprensa.
Seus atos tm origem e repercusso nessas fontes de poder e s tm sentido
em funo delas (1999:87).
A opinio pblica um forte elemento, pois a diplomacia de cpula moderna
reage a ela, tentando coopt-la ou impression-la, mas sempre dialogando com
ela e com a poltica interna em geral (1999:90). Danese complementa que

37

muitas vezes as decises de poltica externa so tomadas levando-se em conta

exclusivamente opinio pblica e os interesse de poltica interna.
Danese discute a idia de que a diplomacia presidencial tenha tornado
obsoleta a diplomacia tradicional. Para o autor isso no ocorre, pois o
mandatrio precisa da chancelaria, que mapeia o terreno no qual ele ir
trabalhar, faz um trabalho de preparao e seguimento da atividade de cpula.
Entretanto, ele reconhece a existncia de modalidades de diplomacia de cpula
feita com a marginalizao dessa diplomacia tradicional, devido ou a urgncia
das iniciativas ou a problemas de coordenao entre o mandatrio e a
diplomacia, ou ainda por excesso de protagonismo deste e de sua assessoria
direta (1999:81). Para Danese (1999:109), a diplomacia tradicional no se
retraiu com a diplomacia de cpula e sim aumentou o seu trabalho. Apenas
houve uma queda da visibilidade que tinha anteriormente.
O cientista poltico Guilhon Albuquerque (1996:10) no artigo A Presidncia
na linha de frente da diplomacia19 afirma que o trao mais marcante do
primeiro ano do governo Cardoso, como o ttulo sugere, foi o fato da
Presidncia da Repblica estar frente da diplomacia.
O autor ressalta que o envolvimento deste presidente em poltica externa foi
alm do que convencionalmente se chama diplomacia presidencial. Ento ele
define o termo como:
A participao pessoal do chefe do governo nas relaes
internacionais, seja por meio de pronunciamentos, seja de participao
em foros internacionais, seja atuando diretamente em negociaes.

Porm, para Guilhon Albuquerque o termo diplomacia presidencial tem baixo

contedo conceitual, e o autor refora a sua descrena, afirmando que se o
presidente agisse como descreve o conceito, ele se tornaria apenas um
operador diplomtico de primeira grandeza. Para ele o que se pode afirmar

19

Esse artigo foi publicado numa edio especial do boletim Carta Internacional (1996) sobre Um ano
de Poltica Externa do Governo FHC, donde h muitos outros artigos que mencionam o termo
diplomacia presidencial (cf. Altemani, Lampreia, Genono, Cervo, Mouro).

38

que no primeiro ano de governo de Cardoso houve uma disposio de

concentrar na Presidncia uma parte essencial da formulao de poltica
externa.
Isso pode ser observado, segundo Guilhon Albuquerque, em relao s
relaes polticas internacionais desse governo, nas quais, em seus dois eixos
principais relaes polticas com EUA e com Cone Sul passam pelo crivo
direto das orientaes presidenciais. O autor ressalta que nesses dois eixos, o
fato do presidente ter influncia direta no quer dizer que o Itamaraty s
obedea instruo do Executivo. Entretanto, o que no pode ser negado a
presena das escolhas pessoais do presidente nesses casos. E exemplifica
com as relaes Brasil-Cone Sul, nas quais observa que no h dvidas de
que as inclinaes pessoais do presidente so parte da equao de qualquer
ao diplomtica do Itamaraty na regio.
Conclui-se desse artigo, que Guilhon Albuquerque aponta temticas na qual se
percebe uma forte presena presidencial. Isto , pode-se visualizar a marca
das inclinaes pessoais do presidente em algumas questes. Ele aponta as
relaes do Brasil com os EUA, com o Cone Sul (especialmente Argentina) e
com a Organizao das Naes Unidas (ONU). Porm, ele ressalta que isso
no significou uma retrao da ao do Itamaraty.
Para o autor, constata-se uma convivncia entre presidente e Itamaraty em
relao influncia sobre a poltica externa. Nesse sentido, cabe ao presidente
uma parte essencial da formulao da poltica externa.
O autor no afirma que essa presena do presidente em torno das questes
citadas significam diplomacia presidencial. V-se isso quando ele afirma que o
envolvimento do presidente em poltica externa vai alm do que se
convencionou chamar de diplomacia presidencial20. Mais uma vez ele no se
compromete com o conceito.

20

Grifos meus.

39

Guilhon Albuquerque aponta que alguns temas, por exemplo, a ONU, sofrem
as vicissitudes dos presidentes, ou seja, o modo como esses temas so
tratados na poltica externa reflete as personalidades e as agendas
presidenciais. Para o autor a presena do presidente do Brasil no
relacionamento com a ONU no foi antes to perceptvel, porque o objetivo
central dessa poltica acesso do Brasil ao Conselho de Segurana como
membro permanente vem sendo perseguido desde o governo Sarney. As
vicissitudes mencionadas acima se referem ao fato dessa poltica estar no
primeiro plano no governo Collor e depois voltar ao limbo no governo Itamar,
sendo que no governo Cardoso foi considerada prematura e secundria.
Porm, ele mudou de atitude com o tempo, dando ateno especial a essa
questo.
Guilhon Albuquerque analisa em outro artigo O alcance da diplomacia
presidencial (1997) a visibilidade da diplomacia presidencial nos dois primeiros
anos da gesto Cardoso.
Nesse artigo, o autor exps vrias caractersticas (descritas abaixo) atribudas
a esse conceito, questionando a utilidade das mesmas. O artigo termina com
um exemplo do que se qualificaria como um ato de diplomacia presidencial.
Guilhon Albuquerque se pergunta se a diplomacia presidencial equivale
atuao externa pessoal do presidente e tambm se esta equivaleria
formulao de polticas inovadoras e a operao direta das mesmas. Se ela
corresponde formulao de polticas inovadoras e a sua operao direta,
dificilmente poderamos empregar o conceito de diplomacia presidencial para
caracterizar as viagens presidenciais ou a participao do presidente Fernando
Henrique Cardoso em reunies do Conselho do Mercosul ou na Assemblia
Geral da Organizao das Naes Unidas.
Para o autor um bom exemplo do presidente fazendo diplomacia presidencial
poderia ser a interveno do presidente Cardoso na tentativa de golpe do
Paraguai, mas a seguir coloca em dvida a possibilidade de se fazer tal
afirmao, alegando que o presidente poderia ter agido neste caso como
40

qualquer diplomata, seguindo instrues e no com autonomia. Para testar

este exemplo seria necessrio maiores informaes e anlises mais
aprofundadas.
Por tudo isso o autor chamou a diplomacia presidencial de decantada
diplomacia presidencial, alm de manter a expresso no texto sempre entre
aspas, denotando a sua crtica quanto a possibilidade de emprego criterioso do
termo, j que ele, na palavras do autor, ainda carece de uma definio mais
precisa.
No mesmo ano da publicao do artigo de Guilhon Albuquerque, Nuez (1997)
publica o artigo La diplomacia presidencial, com uma abordagem bem mais
positiva. Para analisar esse conceito, o autor toma como exemplo as relaes
bilaterais Brasil-Argentina, especialmente no mbito do Mercosul.
Nesse artigo o autor no chega a definir conceitualmente o que significa a
diplomacia presidencial, somente expe que:
Na dcada de oitenta se inicia na Amrica um processo que
caracteriza uma nova tipologia de relaes internacionais: a diplomacia
presidencial. Na dcada de noventa, a diplomacia presidencial cobra
novas foras constituindo-se num eixo constante e permanente da
expresso da vontade integracionista. (1997:133)

Para reforar este argumento o autor cita o aumento da intensidade das

relaes bilaterais Brasil-Argentina. Para o autor, foi relevante o fato de em
1997 os presidentes Fernando Henrique Cardoso e Menem terem inmeros
encontros, tanto de reunies de cpula, quanto bilaterais.
Esse artigo utiliza o termo diplomacia presidencial como sinnimo de encontros
presidenciais. O termo est tambm restrito anlise das relaes bilaterais
Brasil-Argentina, mais especificamente em relao ao Mercosul. Quando ele
qualifica as caractersticas mais importantes da diplomacia presidencial, o faz
apenas em relao a este processo de integrao.

41

Por exemplo, o autor tirou a mdia dos encontros presidenciais entre Brasil e
Argentina em 1997, resultando numa freqncia de um encontro a cada ms e
meio. A partir desse dado, ele apontou a novidade desse ativismo presidencial
nas relaes internacionais sub-regionais. Isso considerando, segundo o autor,
que do comeo do sculo at 1950, os presidentes haviam se reunido uma
nica vez.
No caso especfico das relaes Brasil-Argentina, Nuez indica um novo
componente da diplomacia presidencial, que a caracteriza nos dois ltimos
anos (1996 e 1997): as reunies de cpula presidencial, seguidas pelas
reunies binacionais de gabinete. Ele atribui o incio dessa prtica visita de
estado de Fernando Henrique Cardoso em 1996, que foi seguida pela reunio
de fronteira, no mesmo ano e em 1997 com Carlos Menem visitando o Brasil.
At ento, o costume era que nas Relaes Internacionais as reunies de
cpula de chefes de estado representavam uma oportunidade para concluir
acordos sobre temticas que a diplomacia tradicional havia traado, observa
Nuez.

Hoje,

os

mandatrios

nos

encontros

que

instruem suas

administraes sobre temas novos que devem ser trabalhados. essa a

principal caracterstica da nova diplomacia presidencial que o autor apontou.
Contudo, Nuez esclarece que a diplomacia presidencial no desvaloriza as
chancelarias e os rgos de integrao, que tm a responsabilidade primria
na construo da poltica externa e na gesto do processo de integrao,
respectivamente.
Nuez observa que at abril 1997 as agendas presidenciais bilaterais se
concentravam em questes comerciais. Uma vez superados os principais
conflitos comerciais, a agenda presidencial pde incorporar novos temas.
Comeou-se ento a discutir o aprofundamento do Mercosul. O autor afirma
(1997:136) que a nova diplomacia presidencial prepara as administraes
nacionais para incorporarem na sua agenda questes novas. Isso contribuiu
para o avano na concretizao do Mercosul.

42

Ele afirma que a diplomacia presidencial cumpre outro papel de grande

importncia:
a reafirmao permanente da vontade de nossos governos de
estabelecer regras de jogo estveis e maduras no contexto da
integrao, como tambm dar um renovado impulso s obras de
integrao fsica e a simplificao dos trmites na fronteira. (1997:138)

O autor qualificou tambm a diplomacia presidencial como convocante e

interativa, pois ela prope e recebe propostas da sociedade, como por
exemplo, dos empresrios argentinos e brasileiros21.
Aps analisar a experincia Brasil-Argentina, Nuez conclui que a nova
diplomacia presidencial prope os grandes caminhos que o Estado dever
percorrer e instrui s administraes nacionais para avanar em temas novos,
alm de reafirmar as polticas traadas. Essas caractersticas geram um maior
dilogo e uma maior confiana na sociedade. Para o autor, a participao dos
chefes de Estado no processo de integrao uma caracterstica bsica
dessas negociaes, no qual as populaes estariam construindo uma nova
identidade, uma nova cultura e uma nova forma de soberania.
O tambm argentino Malamud (2005), cientista poltico do Centro de Pesquisa
e Estudos de Sociologia de Lisboa escreveu um artigo sobre Diplomacia
Presidencial e Mercosul.
Para ele diplomacia presidencial :
um mecanismo entendido como um recurso para dirigir as negociaes entre
os presidentes, sempre que uma deciso crucial precisa ser feita ou um
conflito crtico necessita ser resolvido (...) compreendida como uma diplomacia
poltica, de cpula, oposta a diplomacia institucionalizada, profissional.
(2005:138)

Nesse artigo, ele sustenta que lugar comum afirmar que o Mercosul tem se
apoiado na diplomacia presidencial, citando Danese e Nuez. Mas o autor v
essa questo de um ngulo diferente de Nuez. Para ele o que alavanca o
21

Ele se refere (1997:138) ao Consenso de So Paulo (11 Assemblia Geral da Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento - Unctad), na qual os presidentes do Brasil e da Argentina
escutaram recomendaes dos empresrios de ambos pases.

43

processo de integrao no a diplomacia presidencial. Ele considera que o

argumento de diplomacia presidencial no est incorreto no caso do Mercosul,
mas no prov uma explicao verdadeira dos procedimentos e resultados do
bloco.
A hiptese do autor que as estruturas institucionais, formadas pelo sistema
de governo dos pases membros do Mercosul que tm sustentado
interveno presidencial e o processo de integrao regional. E no a
diplomacia presidencial.
Em seu artigo Malamud analisou trs estudos de caso para testar essa
hiptese: as controvrsias sobre regimes especiais, o caso do automvel e do
acar e a crise de 1999 da desvalorizao monetria.
O autor aponta que o desempenho dos presidentes dos pases membros do
Mercosul que tm exibido autonomia no decision-making do bloco tem sido
formado pelos incentivos e por alguns constrangimentos institucionais. Assim, o
alto grau de concentrao de poder nas mos dos chefes do Executivo os
capacita a vencer potenciais atores com poder de veto como o gabinete
ministerial e o Congresso. Alm disso, a poltica externa tipicamente oferece
aos chefes do Executivo maior margem de manobra que as polticas
domsticas.
Outras razes, segundo o autor, adicionais aos recursos institucionais j nas
mos do chefe do Executivo, ajudam a explicar o alto grau de manobra dos
presidentes. Entre elas: a tradio da supremacia do Executivo em poltica
domstica, a frgil institucionalizao do Mercosul (sem atores com poder de
veto para bloquear as intervenes presidenciais) e a ausncia ou fraca
participao de atores sociais relevantes (como por exemplo, as organizaes
empresariais).
Malamud afirma que os presidentes so eficazes na resoluo de crises. E isso
ocorre no meramente devido a sua liderana carismtica, mas tambm as

44

suas capacidades institucionais. O autor prova o seu argumento atravs da

anlise dos trs estudos empricos, como j foi apontado.
Um desses estudos de caso a primeira crise do acar de 1997. Foi criado
um comit ad-hoc do Mercosul para estabelecer o regime especial do acar.
Entre 1995 e 1997 a Argentina questionou os subsdios ao acar brasileiro e
em 1997 o Congresso argentino criou uma lei, na qual a tarifa ao acar
brasileiro seria igual a dos pas no membros do bloco. Tal lei foi vetada pelo
ento presidente Menem. O Senado argentino, por sua vez, rejeitou o veto
executivo. A soluo encontrada para essa crise pelo presidente argentino foi
acatar, porm, nunca aplicar a lei de tarifa ao acar brasileiro. Com esse
exemplo, o autor mostrou o domnio do presidente sobre o Congresso, ou seja,
a fora do ativismo presidencial no Mercosul, propiciada pelas caractersticas
institucionais dos seus presidentes.
O autor aponta, na sua concluso, que a diplomacia de cpula no uma
caracterstica exclusiva do Mercosul, a originalidade deste reside no fato dele
ser o mais significativo bloco regional cujos pases membros so todos
presidencialistas, e cujas instituies regionais so pouco significativas.
Malamud complementa que a interveno presidencial na conduo do
Mercosul tem se tornado um elemento estrutural do processo de integrao.
O artigo de Rojas & Milet (1999)22, dois pesquisadores da rea de Relaes
Internacionais da Flacso-Chile, versa sobre o processo de insero
internacional da Amrica Latina. Para os autores, as relaes dos pases latinoamericanos se manifestam tanto em organismos multilaterais tradicionais,
quanto

no

desenvolvimento

de

uma

intensa

diplomacia

presidencial,

organizada em cpulas presidenciais.

22

H outros trabalhos que analisam especificamente a modalidade da diplomacia presidencial de

encontros de cpula entre chefes de estado e de governo, e no a diplomacia presidencial em termos
gerais. Por isso no foram analisados aqui, exceto Rojas & Milet (1999), que serve como exemplo dessas
publicaes. Conferir Melissen (2003), Sol (2004), Pea (2005), Andrs Malamud (2005b), Rojas (2005)
e Carlos Malamud (2005).

45

Porm, para os autores citados reunies de cpula so sinnimo de diplomacia

presidencial:
A diplomacia de cpula est diretamente vinculada diplomacia
presidencial. De certa forma, a diplomacia de cpula procura ser uma
sntese da representao estatal e, nesse sentido, desenvolver o
relacionamento entre soberanos, com a representao popular que
cada chefe de estado possui (...) No ps-guerra fria, o multilateralismo
adota novas formas: a diplomacia de cpulas. Esta se diferencia da
diplomacia tradicional de carter parlamentar, fundamentalmente,
porque nela a diplomacia presidencial que adquire espao
substantivo. (1999:311)

Assim, concluem que a diplomacia presidencial um dos principais elementos

da poltica externa da Amrica Latina: ... formalizada na diplomacia de
cpulas, transforma-se, no final do sculo XX, em um dos principais elementos
da poltica externa e dos intercmbios diplomticos do tipo regional, subregional e multilateral da Amrica Latina (1999:352).

H dois trabalhos de ps-graduao que merecem ser mencionadas aqui, e

que exemplificam como a diplomacia presidencial se tornou recorrente nos
debates tanto na mdia, quanto nos meios acadmicos. De fato esse tema se
tornou comum nas anlises de poltica externa a partir da gesto Cardoso e
agora da gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva.23
Primeiramente se tratar aqui da dissertao de mestrado de Cerqueira (2005).
Nesse trabalho foi abordado especificamente o tema diplomacia presidencial,
analisando-se a presena do termo na imprensa escrita.
Na seqncia se analisar a tese de doutorado de Aylln (2004). Esse trabalho
no teve a diplomacia presidencial como foco principal. Entretanto, ela foi um
tema recorrente na tese. Tambm o foi em outro artigo desse autor, para
reforar a questo.

23

H uma dissertao de mestrado sendo desenvolvida no Programa de Ps-graduao em Cincia

Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas sobre as
relaes internacionais e a poltica externa brasileira nos governos Cardoso e Lula, na qual a autora
aborda a diplomacia presidencial de ambas gestes. Cf. Sales, 2006.

46

Cerqueira (2005) examina em sua dissertao de mestrado a diplomacia

presidencial dos dois mandados de Cardoso e a sua intensa cobertura pela
imprensa escrita. Para o autor, alguns veculos da imprensa escrita tiveram
autonomia como ator poltico domstico para influenciar a formulao da
poltica externa brasileira do perodo. Isso ocorreu porque a agenda intensa do
presidente se tornou pauta nos jornais. Com isso os temas de poltica externa
ganharam visibilidade na opinio pblica.
Para Cerqueira, os objetivos da diplomacia presidencial na gesto Cardoso
foram: servir de ferramenta insero internacional do Brasil, dar impulso s
relaes entre pases e comprometer as burocracias estatais com o
cumprimento de metas. Ela teve como efeito atrair a ateno da sociedade
para assuntos relacionados poltica externa. Essa ateno ocorreu (o autor
ressalta que foi o fator principal e talvez o nico) via cobertura da imprensa aos
eventos que envolveram o presidente da Repblica.
O Itamaraty por sua vez utilizou a diplomacia pblica como estratgia de ao.
A diplomacia presidencial foi sua face mais notria no plano externo24, e a
retrica do dilogo com a sociedade a sua face interna mais reforada
(2005:47). O corpo diplomtico via na pessoa de Cardoso qualidades
apropriadas para que ele desempenhasse com xito a diplomacia presidencial:
seu renome internacional como intelectual, sua experincia em poltica externa
e o prprio dficit de diplomacia presidencial que o Brasil tinha ento
(2005:56).
O autor aponta que a diplomacia presidencial como estratgia de insero
internacional25 foi uma escolha do Itamaraty e coloca o seu aspecto negativo
(2005:47):
24

Em pronunciamentos de seus mais altos representantes, o conceito era enfatizado, explicado e

defendido como essencial para a insero internacional do Brasil () so muitos os pronunciamentos em
que o Itamaraty explicita as razes para o uso da diplomacia presidencial e os objetivos perseguidos com
a utilizao dessa ferramenta (2005:56). O autor d exemplos desses discursos, cf. 2005:56-7.
25
O governo Cardoso se inicia confrontado com a necessidade de estabelecer um novo modelo de
insero internacional para o Brasil, devido crise das polaridades indefinidas. O presidente traz para o
Ministrio das Relaes Exteriores o embaixador Luiz Felipe Lampreia, que inicia sua gesto reforando

47

Forma sem contedo, essa ferramenta diplomtica tinha a vantagem

de servir a vrios interesses e objetivos, cambiveis ao longo do tempo,
e cuja definio dependeria do debate interno a que a chancelaria se
dizia aberta.

Complementando em seguida com seu aspecto positivo:

Ainda que diversos grupos sociais possam no ter obtido xito na
barganha domstica em funo do carter excessivamente retrico da
diplomacia pblica implementada, a opo pelo protagonismo de
Cardoso em poltica externa gerou um debate do qual participaram a
chancelaria, a imprensa, analistas de poltica externa e outros
formadores de opinio.

O MRE tentava justificar a intensa agenda internacional de Cardoso por

desgnios prprios da poltica internacional contempornea e pelos benefcios
econmicos e polticos que a atuao do mandatrio poderia proporcionar ao
pas (2005:58).
O esforo do Itamaraty concentrou-se em fomentar o debate interno dentro dos
parmetros que garantissem apoio e legitimidade a suas iniciativas. Para isso,
a diplomacia presidencial teve valor fundamental, j que o Itamaraty buscava
valer-se da cobertura da imprensa para transmitir a boa receptividade que
Cardoso tinha no exterior ao pblico interno e reforar as escolhas da
chancelaria na arena internacional para a opinio pblica e para a sociedade.
Entretanto, o esforo oficial nem sempre foi bem sucedido. Ainda que o
Itamaraty tenha mantido o controle sobre a formulao da poltica externa, o
uso da diplomacia presidencial tornou pblico o debate sobre o processo
(2005:52).
O autor utiliza a definio de diplomacia presidencial de Danese (2005:91);
Cerqueira nota que segundo essa definio, a diplomacia presidencial no se
refere apenas a questes meramente rotineiras da funo do mandatrio, e sim
a um conjunto de iniciativas que fazem do presidente o principal condutor da
poltica externa.

o discurso da diplomacia pblica como necessidade dos pases democrticos frente aos novos desafios do
cenrio internacional e apontando como ferramenta apropriada ao Brasil diplomacia presidencial (2005:
51).

48

Para o autor (2005:92-3) a postura de liderana do mandatrio tem

conseqncias polticas tambm internamente. O presidente se utiliza de
elementos que so alheios rotina da burocracia diplomtica; a opinio
pblica, o equilbrio poltico domstico e a visibilidade aos assuntos de poltica
externa em funo da participao direta do presidente.
Na concluso, Cerqueira afirma (2005:93) que a diplomacia presidencial no
uma constante na histria republicana do Brasil. Nem todos presidentes a
utilizaram, devido a constrangimentos externos ou a razes do cenrio poltico
interno; ou ainda por causas de caractersticas prprias da personalidade do
presidente. O autor (93-4) aponta que com o Baro de Rio Branco no Itamaraty
os presidentes s cumpriram funes protocolares. J com o Juscelino
Kubitschek (principalmente com a Operao Pan Americana) a diplomacia
presidencial foi usada intensamente. Por sua vez, na gesto de Cardoso a
conduo da poltica externa foi um trao marcante de seu governo.
A tese de doutorado de Aylln (2004) analisou as relaes (polticas,
econmicas e culturais) entre Brasil e Espanha, a partir da perspectiva da
poltica externa brasileira, no perodo de 1979 a 2000. O que interessa ao
presente trabalho especificamente o item26 em que ele analisa a diplomacia
presidencial de Cardoso com objetivo de examinar a ao desse estadista
sobre as foras profundas27 no plano externo, atravs de sua ao polticodiplomtica, potencializada pela diplomacia presidencial. Para o autor a
diplomacia presidencial foi o elemento chave das relaes hispano-brasileiras.
Segundo Aylln, Cardoso fez diplomacia presidencial pois ...su fama de
intelectual verstil [imprimiu] un sello personal a las relaciones internacionales
de Brasil (2004:384). Segundo o autor, a poltica externa brasileira na sua
gesto teve a sua marca, j que ele as conduzia pessoalmente e um dos
motivos para tal foi seu histrico intelectual conhecido internacionalmente.

26

Refere-se ao item 7.1.2- La importancia de la diplomacia presidencial: el papel de Cardoso (Aylln,

2004:381).
27
O autor utiliza as categorias foras profundas e homem de estado de Duroselle, cf. cap.3, p. 78 dessa
dissertao.

49

Cardoso

possua

habilidade

diplomtica,

prestgio

internacional

como

intelectual estudioso dos problemas do desenvolvimento e da insero de

pases perifricos na Economia Internacional. Essa imagem de Cardoso
contribuiu para aumentar a ateno do mundo em relao ao Brasil (2004:384).
Para Aylln (2004:383) complicado compreender o projeto diplomtico de
Cardoso sem fazer referncia ao Plano Real. Esse plano foi um fator decisivo
na primeira eleio do presidente (outubro de 1994) e na sua reeleio
(outubro de 1998). Alm desse xito interno, externamente Cardoso contava
com o apoio e simpatia da comunidade internacional.
Aylln aponta (2004:384-5) que as viagens de Cardoso representam um
exerccio de diplomacia de chefes de estado no mbito bilateral e multilateral
(prtica comum entre os Estados, caracterstica das Relaes Internacionais
das ltimas dcadas). E tambm uma estratgia deliberada para mostrar e
atualizar a presena exterior do Brasil no mundo perante a opinio publica, com
base nos avanos do pas em relao ao processo de consolidao
democrtico e a estabilizao e abertura econmica.
Assim, o autor constata que a diplomacia presidencial tem no governo de
Cardoso 3 caractersticas importantes:

Objetiva projetar a imagem do Brasil no exterior; visando opinio

pblica nacional e internacional;

o presidente formula os objetivos de poltica externa;

o presidente executa diretamente a poltica externa 28.

O autor conclui (2005:385-6) que a diplomacia presidencial foi funcional para o

estabelecimento de novas parcerias estratgicas e um instrumento vlido
para que o Brasil alcanasse uma posio favorvel em sua interao com o
mundo. Os fatos que permitem ao autor comprovar sua observao so:
qualidade do dilogo promovido pelas visitas de Cardoso Espanha;
28

Na descrio dessas caractersticas o autor citou um trabalho no publicado de GUILHON, J.A.: A

poltica externa do governo Fernando Henrique, Seminario NUPRI-USP, 24 de maio de 2002.

50

capacidade do presidente brasileiro de transmitir os traos principais da nova

realidade brasileira, e empenho com que se apresentava e defendia os pleitos
brasileiros. Esse ativismo presidencial estabeleceu um novo tipo de relao
com a Espanha.
Outro trabalho de Aylln (mimeo), uma resenha do livro de Danese (1999)
intitulado Entre presidentes est el juego...diplomtico contribui para a
compreenso da viso de Aylln sobre a diplomacia presidencial.
Para o autor, o papel da diplomacia presidencial como um poderoso
instrumento de aproximao, fortalecimento e intensificao das relaes entre
pases representa a caracterstica mais relevante na dinmica recente das
Relaes Internacionais. Ainda que esse no seja o nico instrumento de que
dispem as burocracias.
Aylln expe 2 argumentos contrrios diplomacia presidencial:
1- sua instrumentalizao poltica como forma de legitimar internamente
medidas de governo protegidas por sua aprovao no exterior.
2- Excesso de viagens presidenciais e o acentuado personalismo desta
diplomacia confundindo a esfera pessoal com os interesses nacionais.
O autor afirma que apesar das crticas, as evidncias empricas demonstram a
intensificao e o aumento das viagens de altos mandatrios, a celebrao
cada vez mais freqente de reunies de cpula diplomticas, o formato variado
que esses encontros adotam e seus resultados concretos.

***

Notemos que todos trabalhos, exceto o de Danese, analisam a prtica da

diplomtica ou poltico-diplomtica da diplomacia presidencial e no o seu
aspecto conceitual. Isso porm no minimiza a anlise desses trabalhos, pois a
maioria dos autores, antes de explicar a diplomacia presidencial enquanto
prtica, a descreve, caracterizando-a e, por vezes, conceituando-a. Da que

51

se procurou derivar a anlise do seu aspecto conceitual.

Essa descrio da diplomacia presidencial foi feita pelos autores ao abordarem
por exemplo, uma caracterstica que atriburam ao termo ou mesmo a situao
na qual a prtica se concretizou. Esses elementos fornecem indcios de como
os autores que no definiram expressamente diplomacia presidencial a
interpretaram. Com base nesses elementos elaborou-se um quadro da
literatura que abordou o tema e que pode ser observado na tabela Principais
referncias tericas sobre o conceito de diplomacia presidencial.
O prximo item consiste numa anlise comparativa dessa literatura, que foi
realizada atravs da tabela citada.

2.3 ANLISE COMPARATIVA DA LITERATURA

Esse item estabelece comparaes entre as publicaes vistas no item
anterior. Sero analisados o que elas tm em comum ou em desacordo e como
abordam o tema, se pelo vis da prtica poltico-diplomtica ou do conceito, ou
de ambos. Uma tabela foi elaborada para comparar essas obras de referncia
e a discusso da literatura foi feita tomando-a como base.

52

AUTOR

1997

NUEZ
(1997)

dcada de 90

1979 a 2000

dcada de 90

1995 a 2000

ROJAS & MILET

(1999)

AYLLN
(2004)

MALAMUD (2005)

CERQUEIRA
(2005)

DEFINIO DE D.P.

A D.P. nas
Relao BrasilArgentina

Relaes BrasilEspanha na
perspectiva da
poltica externa
brasileira

def. de Danese e complementou-a:

"um conjunto de iniciativas que
fazem do presidente o principal
condutor da poltica externa, figura
que d o direcionamento poltico
atuao especializada do corpo
diplomtico"

"um mecanismo entendido como um

recurso para dirigir as negociaes
entre os presidentes, sempre que
A base da
uma deciso crucial precisa ser feita
interveno
ou um conflito crtico necessita ser
presidencial no
resolvido (...) compreendida como
Mercosul
uma diplomacia de cpula, poltica,
oposta a institucionalizada, a
diplomacia profissional"

A insero
internacional
da Amrica
Latina via D.P.

D.P. de FHC e
o papel da
imprensa
escrita

Nova Diplomacia Presidencial

Secundariamente: diplomacia de
cpula (o autor esclarece que esta
ltima abrange tanto regimes
presidencialistas e parlamentaristas,
e a primeira s os presidencialistas)

Diplomacia presidencial

Diplomacia Presidencial

Secundariamente: diplomacia
pessoal

Diplomacia presidencial

Secundariamente: diplomacia
multilateral, diplomacia ad hoc

Diplomacia de Cpula e
diplomacia presidencial.
Sntese da representao
estatal; um dos principais
elementos de poltica externa

Planejamento e conduo
pessoal e ativa da poltica
externa pelo presidente/chefe de
governo

Presidentes propem temas

novos s suas administraes

Ferramenta
diplomatica;
instrumento da
diplomacia
publica

Recurso de
negociao

Estratgia; ferramenta de
insero internacional do Brasil

Permite negociao direta entre

presidentes para resolver crises;
carter poltico, de cpula

Ao polticoVinculada ao projeto poltico do

diplomtica,
presidente; caracterstica das
instrumento
relaes internacionais das
diplomtico e
ltimas dcadas; exerccio de
fenmeno poltico diplomacia bilateral e multilateral

Nova forma de
diplomacia

Instrumento
(polticodiplomtico)*

Processo

CARACTERSTICAS
PRINCIPAIS QUE
DEFINEM A D.P.

TERMO UTILIZADO
PARA SE REFERIR
D.P.

Diplomacia presidencial

6
TERMO
UTILIZADO
PARA
DEFINIR A
D.P.

"a conduo pessoal de assuntos

Diplomacia de Cpula
de poltica externa, fora da mera (genericamente) e Diplomacia
rotina ou das atribuies ex officio,
Presidencial (Brasil)
pelo presidente, ou, no caso de um
Secundariamente: diplomacia de
regime parlamentarista, pelo chefe
chefes de estado e de governo;
diplomacia de mandatrios;
de estado e/ou pelo chefe de
diplomacia personalizada
governo"

" participao pessoal do chefe de

A politica
governo nas relaes internacionais,
externa do
seja por meio de pronunciamentos,
seja da participao em foros
primeiro ano de
FHC
internacionais, seja atuando
diretamente em negociaes. "

Anlise
histrica e
sc. XIX a 1996
crtica da
Diplomacia de
Cpula

1995

DANESE
(1999)

Questes rotineiras da
funo de mandatrio

Diplomacia Profissional ou
Diplomacia
Institucionalizada e
Diplomacia de Chefe de
Governo

Diplomacia Tradicional

Diplomacia Tradicional

Diplomacia Tradicional

CARACTERSTICA
OPOSTA QUE
DEFINE A D.P.

Encontros Presidenciais

Viagens presidenciais; dilogo

com mandatrios de outros
pases e participao em foros
multilaterais

Negociaes entre presidentes

para resolver uma deciso
crucial ou um conflito crtico

Viagens presidenciais;
participao em conferncias e
reunies de cpula
internacionais; no mbito
bilateral e multilateral

Sim

No

Sim

Nao

Sim

Nao

Sim

P.S. Procurou-se manter os termos citados pelos autores.

* Danese utilizou o termo ao diplomtica em artigo de 2002.

Presidente da
Repblica

Presidente da
Repblica

Presidente da
Repblica

Chefe de Estado ou Reunies de Cpula de Chefes

Chefe de Governo
de Estado ou de Governo

Conduo pessoal dos

Chefe de Estado ou processos de deciso de poltica
Chefe de Governo externa; via iniciativas e/ou via
encontros e deslocamentos

Presidente da
Repblica

11

APONTA
ONDE E/OU COMO A D.P.
CRITICAS
SE REALIZA
A D.P.

10

Pronunciamentos, participacao
Chefe de governo em foros internacionais, atuando
diretamente em negociacoes

ATOR

PRINCIPAIS REFERNCIAS TERICAS SOBRE O CONCEITO DE DIPLOMACIA PRESIDENCIAL (D.P.)

PERODO OBJETO DE
ESTUDADO PESQUISA

GUILHON (1996)

Por Ordem
Cronolgica de
Publicao

53

Um ponto importante aqui observar quais trabalhos definem a diplomacia

presidencial e quais no o fizeram (cf. item definio de diplomacia
presidencial, coluna 4), pois isso contribui para a compreenso do estatuto
terico do conceito, ainda indefinido. O nico trabalho com preocupao
conceitual sem dvida o de Danese, os outros analisaram a diplomacia
presidencial enquanto prtica poltico-diplomtica e no enquanto conceito.
Observa-se tambm que praticamente todos autores concordam exceto
Aylln e Guilhon Albuquerque, que no afirmam isso - que a diplomacia
presidencial oposta diplomacia tradicional29 ( cf. coluna 8).
lgico que no se pode analisar esse conceito sem se fazer referncia a sua
prtica, mas o contrrio verdadeiro (Nuez, Rojas & Milet, Aylln). A maioria
dos trabalhos que definem diplomacia presidencial fazem referncia obra de
Danese, alguns utilizam a sua prpria conceitualizao (Malamud, Guilhon
Albuquerque, Cerqueira). Cerqueira utiliza a definio de Danese e
complementa com a sua. Apesar de poucos terem elaborado uma definio
terica, no decorrer do texto, ao descreverem a diplomacia presidencial, do
indcios de como a interpretaram. Derivamos isso pelos termos utilizados para
se referir diplomacia presidencial, pelas caractersticas que atriburam a ela,
por quem consideraram o ator da diplomacia presidencial, pelo local e mbito
onde ela se realiza e, por fim, pela sua postura em relao diplomacia
presidencial, ou seja, se estabelecem crticas ou no (colunas de 6 a 11). A
anlise de cada um desses termos vem a seguir.
Em relao ao perodo estudado (coluna 2) todos os trabalhos referem-se
dcada de 90. Alguns abordam um perodo anterior a ela, mas a incluem. Isso
se deve ao fato da origem do termo diplomacia presidencial ter surgido na
literatura brasileira na dcada de 90, pois foi no incio da gesto Cardoso que o
tema apareceu com fora na literatura.
Quanto ao objeto de pesquisa (coluna 3), somente para Danese e Cerqueira a
diplomacia presidencial o tema central. Para o restante ela um tema

29

Conferir definio de protocolo na p. 35-6 dessa dissertao.

54

secundrio. Como j foi mencionado, h muitas referncias diplomacia

presidencial dentro de anlises da poltica externa de Cardoso. Assim, todas as
publicaes aqui apresentadas mencionam a gesto Cardoso. Em algumas
publicaes ela parte do objeto de pesquisa diretamente (Guilhon
Albuquerque, Danese, Cerqueira), em outras, o indiretamente (Nuez, Rojas
& Milet, Malamud, Aylln,).
Em relao escolha do termo empregado para se referir diplomacia
presidencial (coluna 5), alguns autores usam o termo nova diplomacia
presidencial

(Nuez)30,

diplomacia

pessoal

(Aylln)

ou

diplomacia

personalizada (Danese); diplomacia de cpula (Danese, Rojas & Milet,

Cerqueira) ou diplomacia de chefes de estado ou de governo (Danese) ou
ainda diplomacia de mandatrios (Danese), outros utilizaram diplomacia
presidencial (Malamud, Danese, Aylln, Cerqueira).
Pelo fato da diplomacia presidencial se referir a regimes presidencialistas,
alguns autores optaram por usar o termo diplomacia presidencial (Malamud,
Danese, Aylln, Cerqueira). Nota-se que a escolha quanto ao uso do termo d
indcios de como o autor conceitualiza a diplomacia presidencial. Se a coloca
entre aspas em todo o texto, como Guilhon Albuquerque (1997), denotando
que no adere ao seu uso, se utiliza diplomacia de cpula, indicando regimes
presidencialistas e parlamentaristas (Danese); ou porque refere-se somente a
modalidade de reunio de cpula (Rojas & Milet).
Pode-se notar que Rojas & Milet usam o termo diplomacia de cpula de modo
diferente de Danese. Para esse ltimo a diplomacia de cpula sinnimo de
diplomacia de mandatrios, e, portanto, se refere tanto aos chefes do Executivo
do Parlamentarismo quanto do Presidencialismo. Tambm para Danese, a
diplomacia presidencial no se refere somente a reunies de cpula, mas a
vrias outras situaes onde ocorre o uso deste instrumento polticodiplomtico31.

30

Nuez passou a referir-se a diplomacia presidencial no decorrer do artigo como nova diplomacia
presidencial depois de ter citado os novos elementos desta. Conferir p. 42 dessa dissertao.
31
Conferir descrio dessas outras situaes na p. 36-7 dessa dissertao.

55

J para Rojas & Milet, a diplomacia de cpula sinnimo de reunies de

cpula. Ou seja, a definio dos autores se restringe s situaes de reunies
de cpula de chefes de estado e de governo32. Eles no mencionam as outras
situaes descritas por Danese33 onde pode ocorrer a diplomacia de
cpula, como a conduo pessoal do processo de poltica externa e a
diplomacia de iniciativas. Alm disso, dentro da vertente de encontros e
deslocamentos, na qual esto as reunies de cpula de chefe de estado e de
governo h uma variada tipologia, que no se restringe portanto a esse tipo de
reunio.
Para Malamud a diplomacia presidencial conceitualmente diferente da prtica
desenvolvida pelo primeiro ministro nos regimes parlamentaristas. Por isso ele
advoga usar termos diferentes para cada sistema de governo. Desse ponto de
vista ele difere de Danese, para quem o termo diplomacia de cpula e
diplomacia de mandatrios engloba os chefes do Executivo dos dois sistemas
de governo.
Danese usa no seu livro o termo diplomacia de cpula para se referir
genericamente ao conceito, incorporando tanto chefes de estado, quanto de
governo34; j diplomacia presidencial utiliza para se referir especificamente aos
presidentes. Alm disso, utiliza com menos freqncia - outros termos no
decorrer do livro: diplomacia personalista, diplomacia de chefes de estado ou
de governo e diplomacia de mandatrios.
No entendimento desse trabalho, a diplomacia presidencial est contida na
diplomacia de cpula, que o termo mais genrico. Assim, tomou-se como
base a definio de Danese: uso do termo diplomacia presidencial para

32

Nota-se que quando as reunies so especificamente de cpulas presidenciais, os autores utilizam o

termo diplomacia presidencial (2005:292).
33
Conferir descrio dessas outras situaes na p. 36-7 dessa dissertao.
34
O chefe de estado possui um papel representativo, simblico; j o chefe de governo tem
representatividade poltica, ele o chefe do Executivo. Num regime presidencialista a mesma pessoa
representa as duas funes, no parlamentarista republicano o chefe de estado o presidente e o chefe de
governo o primeiro ministro e no parlamentarista monrquico o chefe de estado o monarca e o chefe de
governo o primeiro ministro.

56

regimes presidencialistas, especificamente, e de diplomacia de cpula para

regimes presidencialistas e parlamentaristas.
Em relao ao termo utilizado para definir a diplomacia presidencial (coluna 6)
notamos que alguns autores utilizam mais de um, de acordo com a nfase que
queiram dar a um aspecto especfico da diplomacia presidencial. Assim,
quando o interesse era enfatizar seu aspecto diplomtico: ao diplomtica
(Danese, 1994), fenmeno diplomtico (Cerqueira), instrumento diplomtico
(Aylln), nova forma de diplomacia (Rojas & Milet). Quando a nfase era o seu
aspecto poltico: fenmeno poltico (Aylln). J quando se queria abordar todos
os seus aspectos: instrumento poltico-diplomtico (Danese, 1999), ao
poltico-diplomtica (Aylln). Outros autores utilizaram um s termo para se
referir a ela em toda publicao: recurso de negociao (Malamud) e processo
(Nuez).
Danese (1999:21) abordou a diplomacia presidencial a partir de seus dois
pilares bsicos de sustentao: como instrumento particular de promoo de
interesses do Brasil no exterior e como fenmeno poltico que obedece a uma
intensa lgica extra-diplomtica, ligada ao papel e ao projeto poltico do
presidente. Por isso o autor a identifica como instrumento poltico-diplomtico
e no somente poltico ou diplomtico.
Em relao s caractersticas principais que definem a diplomacia presidencial
(coluna 7), na maioria das vezes elas foram apreendidas no decorrer da
publicao, ou seja, poucos autores as descreveram didaticamente, fazendo-o
indiretamente.
Desse modo, a caracterstica principal da diplomacia presidencial para Nuez
reside no fato do presidente propor temas novos as suas administraes
diplomticas. Antes da diplomacia presidencial esses temas eram traados
pela prpria corporao diplomtica para ento serem passados ao presidente.
J para Danese o que define essencialmente a diplomacia presidencial o
planejamento da poltica externa pelo presidente e a conduo pessoal e ativa
57

da mesma. Atravs da coluna 8 (caracterstica oposta que define o conceito)

pode-se observar que Danese concorda com Nuez, visto que tambm
considerou como chave para a definio do conceito a sua caracterstica
oposta, que a diplomacia tradicional.
Rojas & Milet apontaram caractersticas mais gerais para o conceito, como
sntese da representao estatal e um dos principais elementos da poltica
externa atualmente.
Para Malamud a diplomacia presidencial um recurso que permite uma
negociao direta entre presidentes, especificamente em resoluo de crises.
O autor analisou a diplomacia presidencial em 3 casos sensveis do Mercosul.
Ou seja, para esse autor, nos momentos de crise a diplomacia presidencial
funciona como um recurso para os presidentes negociarem essa crise.
Para Aylln, a diplomacia presidencial representa uma caracterstica das
Relaes Internacionais na atualidade, assim como para Rojas & Milet. Alm
disso, a principal caracterstica do conceito que ele est vinculado ao projeto
poltico do presidente. Ou seja, h uma relao entre o projeto poltico interno
do presidente e o seu projeto diplomtico. Com isso, uma viagem presidencial
reflete o interesse pessoal do lder e, ao mesmo tempo, o projeto diplomtico
do pas.
Por fim, para Cerqueira, a diplomacia presidencial uma estratgia, uma
ferramenta para a insero internacional do Brasil. Ou seja, mais um
instrumento diplomtico a disposio do presidente para planejar e conduzir a
poltica externa do pas.
Todos esses itens esto interligados e s foram separados para fins de
entendimento. Assim, a interpretao de quem o ator (coluna 9) que realiza
diplomacia presidencial depende de qual termo o autor utilizou para se referir
diplomacia presidencial (coluna 5): sendo diplomacia de cpula, o ator ser o
chefe de estado ou de governo, sendo diplomacia presidencial ser o
presidente da Repblica. J em relao ao item onde e como a diplomacia
58

presidencial se realiza (coluna 10) notamos que independe desse termo

(independe da coluna 5).
Sobre o aspecto onde e como a diplomacia presidencial se realiza (coluna 10),
observa-se que para Guilhon Albuquerque, Danese, Aylln e Cerqueira, a
diplomacia

presidencial

se

produz

em

vrias

situaes:

encontros,

pronunciamentos, atuaes presidenciais em processos decisrios. J para

Nuez ela restrita a encontros presidenciais, assim como para Rojas & Milet
reunies de cpula de chefes de estado e de governo. Para Malamud ela
tambm restrita a uma situao especfica. Como o autor define a diplomacia
presidencial como um recurso de negociao, ela se concretiza, por sua vez,
em negociaes que objetivam a resoluo de uma crise ou em conflitos
polticos.
O ltimo aspecto da diplomacia presidencial analisado se os autores
estabeleceram ou no crticas a ela (coluna 11), seja no seu aspecto conceitual
ou de prtica poltico-diplomtica. Observamos que Nuez, Rojas & Milet e
Malamud no realizaram nenhuma crtica diplomacia presidencial. Veremos
os que o fizeram.
Para Danese a diplomacia presidencial nos dias de hoje, um instrumento que
complementa a diplomacia tradicional e muitas vezes usado com exagero na
execuo da poltica externa e interna. Sua critica (1999:105-6) sobre a
banalizao do uso da diplomacia de cpula e sua perda de substncia. Sua
segunda crtica diz respeito ao forte contedo personalista dessa forma de
diplomacia, muito dependente do perfil pessoal do presidente. Ou seja, muito
atrelada aos dotes pessoais e de personalidade do presidente, correndo o risco
de ser identificada como algo passageiro, de uma gesto e no ligada a
mecanismos institucionais.
Apesar dessas crticas, Danese aponta vrios pontos positivos: a diplomacia
presidencial recolocou o Brasil no mapa da diplomacia de cpula mundial
(1999:476) e a opinio pblica hoje est mais preparada para compreender a
diplomacia presidencial, desde que esta tenha uma mnima funcionalidade e
59

desse modo possa neutralizar a viso de que ela compete com a boa
administrao e desvia a ateno do presidente dos problemas internos.
Para Guilhon Albuquerque, a decantada diplomacia presidencial ainda no
tem uma definio precisa e por isso ele ctico quanto aplicabilidade desse
conceito na realidade da poltica externa brasileira, acreditando que se atribui
demasiada importncia ao tema. A crtica do autor recai ao emprego
generalizado do termo diplomacia presidencial, utilizado por muitos sem
maiores reflexes.
Segundo Guilhon Albuquerque comum considerar que quando o presidente
viaja ao exterior ele automaticamente est fazendo uso do instrumento polticodiplomtico que a diplomacia presidencial. Para o autor isto no procede,
pois, muitas vezes o presidente est seguindo instrues da corporao
diplomtica e no tem necessariamente autonomia nas decises de poltica
externa. Alm disso, essas viagens podem ser simplesmente protocolares e
no significarem nenhuma interveno direta e autnoma do presidente em
algum tema ou acordo internacional.
Danese, assim como Guilhon Albuquerque, faz ressalva quanto ao seu uso
como sinnimo de viagens presidenciais e, durante todo o seu livro (Danese,
1999), fornece indicadores para analisar se em uma dada situao houve
diplomacia presidencial ou no. Apreende-se da obra de Danese que s
possvel confirmar se um presidente fez uso da diplomacia presidencial com
uma anlise aprofundada da situao em questo.
Para Cerqueira a critica em relao diplomacia presidencial est no uso que
a burocracia diplomtica fazia dela. Para o autor ela servia a vrios interesses
e objetivos, que mudavam com o tempo, alm do que a sua definio era
atrelada ao debate interno, ao qual o Itamaraty se dizia aberto. Cerqueira
aponta que MRE tentava justificar a intensa agenda internacional de Cardoso
com o intuito de fomentar o debate interno, porm, dentro dos parmetros que
garantissem apoio e legitimidade s suas prprias iniciativas. A diplomacia
presidencial era o veculo para alcanar esse objetivo, pois se valia da
60

cobertura da imprensa para transmitir internamente a boa receptividade que

Cardoso tinha no exterior e reforar na opinio pblica e na sociedade as
escolhas da chancelaria na arena internacional. Mas o autor mostra que nesse
esforo o Itamaraty nem sempre foi bem sucedido, pois, ainda que o Itamaraty
tenha mantido o controle sobre a formulao da poltica externa, o uso da
diplomacia presidencial tornou pblico o debate sobre o processo.
Cerqueira aponta tambm crticas positivas diplomacia presidencial, como o
seu efeito de atrair a ateno da sociedade para assuntos relacionados
poltica externa, que ocorreu via cobertura da imprensa aos eventos que
envolvem o presidente da Repblica. O autor complementa que a diplomacia
presidencial gerou um debate do qual participaram a chancelaria, a imprensa,
analistas de poltica externa e outros formadores de opinio, permitindo assim
que as funes e objetivos da diplomacia presidencial surgissem no debate
domstico.
Aylln tambm expe argumentos contrrios diplomacia presidencial. Para o
autor a sua instrumentalizao poltica como forma de legitimar internamente
medidas de governo protegidas por sua aprovao no exterior um aspecto
negativo, somado ao excesso de viagens presidenciais e ao acentuado
personalismo desta diplomacia, que confunde a esfera pessoal com os
interesses nacionais.
Porm, o autor tambm atribui aspectos positivos diplomacia presidencial: o
seu uso como um poderoso instrumento de aproximao, fortalecimento e
intensificao das relaes entre pases, que para ele representa a
caracterstica mais relevante na dinmica recente das Relaes Internacionais.
Aylln faz uma ressalva quanto a essa afirmao, que a diplomacia
presidencial no o nico instrumento de que dispem as burocracias.
Danese frisa que o elemento novo na diplomacia presidencial a intensidade e
generalizao do seu uso, pois anteriormente a diplomacia era feita
normalmente pelos chanceleres.

61

Assim como Danese - e Guilhon Albuquerque tambm o fez - Nuez destacou

o aumento da intensidade do uso deste instrumento como um novo elemento
da diplomacia presidencial atual, mas no de forma crtica. Ele afirma que no
contexto da diplomacia presidencial se destacam a amplitude, a freqncia e a
intimidade que h nestes encontros presidenciais. O autor considerou o fator
intimidade nos encontros como um novo marco, que exemplifica com o relato
de Fernando Henrique Cardoso, onde este comparou o tom cerimonioso que
havia nas primeiras reunies dos presidentes Alfonsn e Sarney, e que foi
sendo substitudo por um tratamento mais informal entre os presidentes e os
ministros, que o autor qualificou de um tratamento mais fcil e franco
(1997:135).
***
A discusso aqui apresentada, sobre a anlise e comparao da literatura que
abordou o tema diplomacia presidencial e a sua relao com a o conceito de
diplomacia presidencial em si objeto de estudo desse trabalho -, ser
realizada mais densamente nas consideraes finais (alguns paralelos j foram
traados aqui).
No captulo seguinte sero analisadas as teorias sobre a ao do presidente da
Repblica em poltica externa, estabelecendo um paralelo dessas com o
conceito de diplomacia presidencial.

62

CAPTULO 3 - A

AO DO PRESIDENTE DA REPBLICA NO MBITO DE

POLTICA EXTERNA

Nesse captulo se estudar as diferentes teorias sobre a ao do presidente

em poltica externa, para poder situar o conceito de diplomacia presidencial
nesse debate. Especificamente a mudana que tem ocorrido neste papel nos
ltimos anos, que alguns analistas intitularam diplomacia presidencial.
As teorias que se dedicam ao estudo de poltica externa so conhecidas como
anlise de poltica externa ou Foreign Policy Analysis (FPA) em ingls. So
uma sub-rea das relaes internacionais35 e surgiram no final dos anos 50
como uma abordagem crtica ao Realismo, que considera o Estado como ator
unitrio, racional e com preferncias j pr-definidas a respeito do
comportamento internacional. Esse novo paradigma procurava elementos de
explicao da formulao de poltica externa tanto dentro quanto fora do
Estado. Dentre essa literatura h uma vertente que inicialmente se concentrou
nos estudos sobre os processos decisrios e posteriormente numa anlise dos
mecanismos de cognio e percepo dos policy-makers (Mello e Silva,
1998:142). O objetivo dessas teorias analisar o processo de tomada de
deciso em assuntos de poltica externa: como as decises so tomadas, quais
os atores envolvidos, como se forma a agenda, etc.
A teoria de anlise de poltica externa estabelece uma relao entre o sistema
internacional e o sistema domstico, com objetivo de identificar como as
variveis domsticas influenciam o comportamento do Estado na poltica
externa.
O campo de anlise de poltica externa dividido em trs modelos (Onuki,
2002:16):
1) analisa os efeitos da poltica domstica no comportamento internacional do
pas. Allison e Hermann so exemplos do que se denomina primeira gerao
da foreign policy analysis. Como aponta Pinheiro (2000), a partir de meados
35

... diversos analistas rotulam a anlise de poltica externa no como uma subdisciplina de relaes
internacionais, mas sob o ramo da cincia poltica de polticas pblicas (Altemani, 2005:22).

63

dos anos 70, essa vertente da foreign policy analysis surgiu no exterior e
ganhou fora no Brasil devido a mudanas de regimes autoritrios para
democrticos, o que incitou novos instrumentos de anlise da realidade poltica
do pas.
2) anlise cognitiva de poltica externa. Aqui se destaca os estudos sobre o
papel da liderana e da percepo poltica dos policy makers; como o trabalho
de George e Margareth Hermann (1988). Podemos afirmar que os trabalhos
sobre diplomacia presidencial no Brasil se encaixam nessa vertente.
3) poltica externa comparada. Segundo Onuki, nesse modelo se torna mais
difcil a anlise, pois exige que os elementos a serem comparados estejam
definidos de modo muito claro.
Rosenau descreve a FPA como uma bridging discipline (1987:1), pois ela tem
como foco o estudo de assuntos que esto interligados entre si, como o
estado-nao, que interligado ao sistema internacional. Ele complementa que
a disciplina procura organizar pesquisas sobre o comportamento exterior dos
estados-nao, ou seja, a poltica externa dos governos. Assim, um meio de
estudar esse campo sem fronteiras, como ele nomeou a FPA, ponderar sobre
os vrios significados e explicaes que se pode fazer numa simples ao de
poltica externa. O exemplo que ele utiliza o de uma viagem do chefe de
estado. Esse evento reflete ao mesmo tempo uma deciso de um indivduo, as
deliberaes do comit, o outcome do processo de policy-making, a soma de
grupos de interesse contrrios, os valores da elite dominante, o produto das
aspiraes sociais, o reforo da tradio histrica, a resposta a uma
oportunidade ou desafio de algum lugar no mundo. E esse elenco, segundo o
autor, somente se refere a algumas explicaes que os estudantes de poltica
externa poderiam apontar no estudo desse ato de poltica externa.
No Brasil anlises com essa perspectiva so raras. Essa bibliografia ainda est
se formando no nosso pas e dentro dela nem todos os estudos se dedicaram a
estudar especificamente o papel do presidente da Repblica.
Pinheiro (2000:451-2) observou que em meados da dcada de 70, tanto no
Brasil, quanto no exterior, surgiram estudos voltados para determinantes
64

domsticos da poltica externa. Mas que no tocante ao processo decisrio, as

pesquisas no Brasil continuavam muito tmidas36. A autora aponta trs variveis
para isso:
- crena num consenso entre as principais foras polticas e econmicas sobre
orientaes gerais de poltica externa;
- papel aparentemente hegemnico do Itamaraty, o que resultou em uma
maioria de anlises que alegavam a autonomia do MRE, ... o que os liberava
de uma investigao mais criteriosa sobre outros atores participantes do
processo;
- a impossibilidade de acesso a fontes privilegiadas de pesquisa.
Dos anos 70 at hoje temos 3 dcadas, mas essa literatura pouco avanou no
Brasil.
Nesse captulo procurou-se destacar alguns trabalhos que na bibliografia
internacional analisaram a ao do presidente em poltica externa. A seleo
teve o objetivo de abordar trabalhos que exemplifiquem as orientaes da
literatura internacional existente sobre o assunto, que vasta. Posteriormente,
se situar a categoria diplomacia presidencial nessa discusso.
O captulo se inicia com a obra de Allison (1969), que uma das teorias mais
citadas sobre a abordagem de decises em poltica externa. A escolha pela
anlise da sua obra se justifica por ser ele um dos primeiros autores a propor
uma abordagem de poltica externa como poltica pblica, onde se reconhece
conflito de interesses e vrios grupos atuando, o que se contrape as
abordagens da poltica externa enquanto poltica de estado.
A seguir, M e C. Hermann (1989) tem outro importante trabalho, onde analisam
como os decision-makers tomam suas decises, elaborando uma classificao
de tipos de decisores. Esse trabalho dos Hermann outro exemplo da primeira
36

Isso no quer dizer que no havia pesquisas sobre o processo decisrio de poltica externa brasileira no
perodo, inclusive ela indica alguns trabalhos (2000:452). Nesses trabalhos, apesar das divergncias, as
vises mais recorrentes sobre quem seria a unidade de deciso final atribuiu esse papel ao presidente da
repblica, ao Conselho de Segurana Nacional e ao Itamaraty em especial.

65

gerao da foreign policy analysis, que estabelece explicaes com base em

modelos37.
J Alexandre George (1988) analisou modelos e estilo de gerenciamento dos
presidentes no que concerne poltica externa. Ele um representante da
anlise cognitiva de anlise de poltica externa e exemplifica as abordagens
que demonstram a influncia de caractersticas pessoais na tomada de
decises38.
E por fim, tem-se a categoria de homem de estado de Duroselle, que um
clssico dentre a perspectiva europia.

3.1 DIFERENTES ABORDAGENS TERICAS

Allison em seu artigo de 1969 Conceptual models and the cuban missile
crisis analisou o bloqueio americano a Cuba, que aconteceu em outubro de
1962 e durou 13 dias. A escolha desse evento como estudo de caso, deveu-se
a sua importncia. Nas prprias palavras do autor, nesse evento houve uma
alta probabilidade que mais vidas humanas acabassem de repente, do que
nunca antes visto na histria (Allison, 1969:689).
O autor elaborou 3 modelos conceituais que explicam porque foi escolhida a
deciso de bloqueio perante outras alternativas. Esses 3 modelos conceituais
iro explicar, cada um utilizando categorias diferentes, como se deu a tomada
de deciso para um mesmo evento (o modelo aplicado ao evento para
produzir uma explicao). Cada caso explicado como um exerccio de gerar
hiptese e no de testar hipteses e a concluso mostra que os 3 modelos
podem gerar predies.

37

Holsti (1989), assim como Allison e Hermann, descreveu trs modelos de tomada de deciso. Nesse
sentido o seu trabalho semelhante ao de Allison e ao de Hermann, pois tambm trabalha com elaborao
de modelos explicativos, baseados na interpretao da literatura j existente.
38
Um outro exemplo muito conhecido dessa abordagem Hermann, Margareth G. (1988).

66

Para Tomassini (1989:234), na verdade a construo dos modelos mais

importante do que a anlise da crise em si, pois o propsito inicial de Allison foi
sintetizar as idias principais de trs correntes da literatura. Ele o fez via o
desenvolvimento desses trs modelos conceituais, que foram construdos para
explicar como os analistas internacionais pensam os problemas de poltica
externa.
Segundo Allison, analistas pensam sobre problemas de poltica externa e
militar em termos de modelos conceituais implcitos que tem conseqncias
para o contedo do seu pensamento. Ao explicar um evento, o analista deixa
implcito quais categorias utilizou, as evidncias que considerou relevantes, os
determinantes das ocorrncias (no se desenvolve todo o evento) e seus
pressupostos. Para o autor esses pressupostos funcionaram como um quadro
de referncia, um modelo conceitual, no qual as anlises esto baseadas e a
partir do qual o analista pode propor questes e respostas a respeito do evento
ocorrido. Esses pressupostos so centrais tanto para a atividade de explicao,
quanto para a de predio.
Para ele, a maioria dos analistas explica (e prediz) o comportamento dos
governos nacionais em termos de formas variadas do modelo 1, que o
modelo conceitual bsico, intitulado modelo de poltica racional. Os outros dois
modelos conceituais so os alternativos.
Para o modelo 1 as aes de poltica externa so as escolhas, para o 2 so o
produto (de grandes organizaes funcionando segundo padro regular de
comportamento) e para o modelo 3 so um resultado, uma conseqncia da
barganha

entre

vrios

jogadores

do

governo

nacional,

organizados

hierarquicamente e que possuem percepes, motivaes, posies, poder e

manobra.
Modelo 1: poltica racional
A maioria dos analistas contemporneos utiliza esse modelo conceitual para
explicar os acontecimentos de poltica externa. Eventos de poltica externa so
aes, analisadas racionalmente por um governo nacional, que seleciona a
67

ao que ir maximizar suas metas e objetivos. a resposta calculada para um

problema estratgico que a nao enfrenta. Nesse modelo a nao ou governo
nacional concebido como o decision-maker unitrio racional. Ele ento tem
um conjunto de metas e objetivos e um conjunto de opes para realiz-los e
faz uma estimativa das conseqncias percebidas para cada ao. Segundo
esse modelo, a explicao para os posicionamentos dos msseis soviticos em
Cuba foi motivada pelo desejo da liderana sovitica alcanar a ampla margem
de superioridade estratgica dos EUA. E do ponto de vista americano o
bloqueio a Cuba foi a alternativa maximizadora.
Modelo 2: Processo Organizacional
Nesse modelo o comportamento do governo concebido como um
conglomerado semi-feudal de organizaes em poltica externa no uma
escolha deliberativa de um lder e sim o produto da interao de diversas
organizaes,

que

governamentais.
organizaes,

so

Tais

mas

coordenadas

dirigentes

no

as

podem

controlam,

parcialmente

pelos

interferir

na

esse

que

dirigentes

conduta

dessas

comportamento

organizacional determinado previamente por procedimentos j estabelecidos.

Os atores desse modelo no so uma nao ou governo monoltico, mas um
conjunto de organizaes, no qual os seus membros so somente
componentes e os lderes governamentais se encontram no topo, coordenando
as rotinas desempenhadas por esses membros.
Os presidentes raramente tomam decises, pois as suas opes para a
soluo de um problema de poltica externa fazem parte das rotinas
organizacionais j existentes. Portanto, h uma distncia entre o que os lderes
escolhem e o que as organizaes implementam.
Como o funcionamento do governo similar ao de uma organizao, os
problemas so divididos dentro de cada departamento da organizao, e com
isso, cada parte percebe um pedao do problema, processa informao e
desempenha um rol de aes descentralizao da responsabilidade e do
poder , o que permite uma ateno mais especializada do que se lderes
enfrentassem os problemas sozinhos.
68

Assim, a crise dos msseis explicada por um nmero de fatores

organizacionais e no pela superioridade ou inferioridade militar dos EUA. Se
ocorresse, seria o resultado da atividade das organizaes. Em 14 de outubro
de 1962 os EUA descobriram a presena de msseis em Cuba e essa
descoberta uma conseqncia de rotinas estabelecidas e procedimentos
organizacionais, sendo que o que determinou a escolha pelo bloqueio foi
exatamente essa descoberta.
Modelo 3: Poltica burocrtica
Para esse modelo de comportamento, a ao do governo no um produto
das organizaes, mas o resultado de um jogo de barganha entre indivduos e
grupos no governo. Aqui os lderes que se sentam no topo das organizaes
no so um grupo monoltico - como tambm no o eram para o modelo 2 - ou
seja, no h um ator unitrio, mas cada um um jogador importante e
competitivo no jogo de poltica externa. Esses atores individuais no se
concentram num s assunto estratgico, mas em vrios problemas nacionais,
j que h uma convivncia de interesses distintos. Apesar de haver um
compartilhamento de poder por indivduos com responsabilidades separaras,
os atores podem diferir no que ser feito.
O que faz com que um curso de ao seja escolhido o poder e a habilidade
dos proponentes e componentes da ao em questo e no a razo (modelo 1)
ou rotinas organizacionais (modelo 2).
Essa habilidade do jogador depende de seu poder (influncia efetiva em
resultados polticos, percepo do outro jogador, expertise, status, etc.), mas
s poder no suficiente para resultados estratgicos, ele necessita tambm
de outros jogadores (muitos assuntos, vrios jogos faz lutar pela ateno do
outro).
Os resultados no so uma soluo escolhida para um problema, mas uma
barganha entre os jogadores, cada qual com objetivos diferentes. Os jogadores
so pessoas ou organizaes, cada um com um estilo de gerenciamento e
69

personalidade, com uma bagagem incluindo sensibilidade para certos

assuntos, reputao pessoal, debate com grupos da sociedade ; com
interesses variados e distintos, com uma concepo de interesse nacional.
Assim, a ao raramente foi exata inteno de algum, j que so vrios
indivduos com vrias e diferentes intenes. O que a nao faz s vezes
resultado do triunfo de um grupo sob o outro.
A explicao do descobrimento dos msseis, que a explicao para o
bloqueio, deve-se a poderosa coalizo de conselheiros, de pessoas de grande
confiana e com estilo compatvel ao do presidente.
O autor conclui que os 3 modelos so alternativas no excludentes, apenas
cada um deu nfase a um aspecto diferente do quadro e abandonou o outro.
Nos modelos 2 e 3 o comportamento do governo um fator relevante, mas no
o nico. Os paradigmas expostos por Allison fornecem uma base para um
reexame srio de muitos problemas de poltica externa e militar; os modelo 2 e
3 fazem avanos importantes na explicao e predio comparados ao modelo
1, e apesar desses 2 modelos requererem grandes somas de informao, que
por vezes no esto disponveis, mesmo com informao limitada avanos so
possveis e eles podem ser sugestivos.
Alm disso, a importncia do artigo, como o prprio autor aponta, est em
mostrar quadros de alternativas de diferentes anlises, que podem ser
explorados por estudantes e pesquisadores.
O modelo 3 de Allison se aproxima da diplomacia presidencial no que concerne
abordagem da poltica externa como poltica pblica. Para a abordagem da
diplomacia presidencial a poltica externa funciona como uma poltica de
governo, uma poltica pblica, com suas mudanas e incorporao de grupos
heterogneos no processo decisrio de assuntos exteriores, assim como para
o modelo de poltica burocrtica.

70

Em seu artigo Who makes foreing policy decisions and how: an empirical
inquiry (1989) Margaret e Charles Hermann desenvolveram o conceito de
unidade de deciso final para analisar quem toma as decises em assuntos
exteriores e qual o efeito dessa unidade no comportamento da poltica externa.
Os autores fizeram um balano da literatura de poltica externa e concluram
que muitos analistas tm focado em organizaes burocrticas para explic-la,
outros focaram no papel de pequenos grupos e outros ainda examinaram as
qualidades dos lderes. A maioria desses trabalhos considera essas trs
configuraes separadamente, sem questionar porque determinada unidade ao
invs de outra se sobressai, e quais conseqncias disso para o
comportamento de poltica externa. M. e C. Hermann consideraram as trs
abordagens como relevantes para e propuseram um modelo que determina
qual unidade de deciso est atuando num problema especfico de poltica
exterior, mas como o interesse na obra dos autores no a metodologia que
utilizaram para identificar a unidade de deciso final, ela no ser detalhada
aqui.39
Os autores classificam a unidade de deciso final em 3 tipos, sendo que o tipo
lder predominante o que interessa para essa pesquisa, pois se aproxima da

39

Para determinar qual a unidade de deciso final num determinado governo e em relao a um problema especfico
de poltica externa os autores primeiramente desenvolveram 4 pressupostos:
1- A unidade de deciso final pode variar segundo o problema de poltica externa, embora em alguns pases quase
no haja variao;
2- unidades de deciso com o poder para tomar uma deciso, nem sempre escolhem faz-lo;
3- certos tipos de problema aumentam a probabilidade de unidades particulares exercerem a autoridade ltima;
4- a identificao da unidade de deciso final para um problema especfico quase sempre uma tarefa inferencial, na
qual o analista exclue possibilidades e encontra evidncias com as quais estima a unidade provvel.
Pois bem, baseados nesses 4 pressupostos, os autores desenvolveram um organograma com questes (Hermann,
1989: 370-1, fig.1), primeiro identifica-se o problema de poltica externa, depois se faz perguntas, como: se h um
grupo com capacidade para comprometer os recursos e se h um lder nesse grupo, se esse lder inclui outros nas
decises, etc., visam descobrir qual a unidade de deciso final. Os autores coletaram dados sobre as unidades de
deciso em 25 pases entre 1959 e 1968 para estimar o provvel tipo de unidade de deciso final que predominou para
um nmero de problemas de poltica externa que esses pases enfrentaram nessas dcadas (tabela 2- p.374-375).
Para essa classificao ser til em fornecer informaes sobre o comportamento de poltica externa de um pas para
um dado problema, os autores desenvolveram, para cada tipo de unidade de deciso final, variveis de controle chave.
Elas so uma pea chave de informao sobre que elementos devem ser considerados no clculo de cada unidade, se
somente focam na prpria unidade ou se em fatores fora desta. Assim, a varivel de controle para o lder
predominante a sensibilidade ao contexto, para o grupo individual o consenso imediato, para os mltiplos atores
annimos o relacionamento entre os atores. Se a unidade for sensvel ou insensvel em relao a essa varivel, ser
classificada em auto contida ou externamente influencivel.
Alm de identificar qual a unidade de deciso final e elaborar as 3 variveis de controle chave, eles desenvolveram
medidas de extremo e moderado comportamento de poltica externa, baseadas em clculos numricos.

71

categoria diplomacia presidencial, portanto, ser melhor detalhado mais

frente.
Segundo eles (362-3), unidade de deciso final so indivduos, grupo de
indivduos ou atores mltiplos que, dentro de um governo que identificam,
decidem e implementam a poltica externa. So os decision-makers; mas no
qualquer decisor, mas somente aqueles que possuam duas caractersticas
especficas: a habilidade de comprometer os recursos do governo em assuntos
externos e o poder ou autoridade para prevenir outras entidades do governo de
reverter sua posio, sem custos significativos. Assim, em uma questo pode
haver vrios atores com capacidade de deciso, vrios decisores, mas
somente um ser a unidade de deciso final (seja ele uma pessoa ou um
grupo).
M. e C. Hermann esclarecem que h hoje em dia inmeros atores no processo
decisrio de poltica externa, tanto governamentais, seja do Executivo ou do
Legislativo40, quanto fora do governo. Porm, esclarecem eles, para a maioria
dos problemas de poltica externa algum toma uma deciso que no pode ser
facilmente revertida. Esse, e somente esse

ator (ou conjunto de atores),

consiste na unidade de deciso final para aquele assunto e naquele momento

especfico.
A unidade de deciso final varia segundo a natureza do problema de poltica
externa e segundo o tempo particular em que o evento ocorre. H, no entanto,
pases em que ela no varia muito. Apesar disso, para assuntos de vital
importncia para a nao provvel que as mais altas autoridades polticas
sejam a unidade de deciso final. J para problemas de rotina, ela pode se
situar no nvel mais baixo da hierarquia governamental. Nesse caso
provavelmente haver uma unidade mais alta na hierarquia capaz de reverte a
sua deciso. Assim, conclui-se que certos tipos de problema aumentam a
probabilidade de unidades particulares exercerem a autoridade final. Porm,
mesmo que a estrutura da unidade de deciso final varie, ela que formar a
40

Eles citam como possveis unidades de deciso final: os primeiros ministros, os presidentes, os
politburos, as juntas, os ministrios, os grupos inter-agncia, as coalizes e os parlamentares (1989: 361).

72

poltica externa do governo, por isso os autores frisaram que essa categoria
central para a compreenso do foreing-policy process.
H trs tipos de unidade de deciso final, os dois primeiros so:
1) Grupo de indivduos: quando um conjunto de indivduos pertencentes
a um mesmo grupo seleciona coletivamente uma linha de ao, que
capaz de obter total concordncia entre seus membros;
2) Mltiplos atores autnomos: quando um conjunto de indivduos,
grupos ou faces, com existncia relativamente autnoma, incapaz
de, separadamente, comprometer os recursos do Estado com objetivo
de adotar uma linha de conduta.
E cada uma dessas unidades pode diferir segundo dois fatores: se a unidade
de deciso final afeta a poltica externa atravs de seu conhecimento, crenas
e estilo dos participantes na unidade (unidade auto-contida) ou se fatores de
fora da unidade de deciso influenciam os resultados de poltica externa
(unidade externamente influencivel), ou seja, segundo sua maior ou menor
vulnerabilidade influncias externas41.
O terceiro tipo de unidade de deciso final, e o mais relevante para esse estudo
o:
3) lder predominante: quando uma pessoa sozinha tem o poder de
fazer a escolha para o governo. Nesse tipo de unidade de deciso
importante conhecer as caractersticas pessoais do lder predominante,
pois as orientaes polticas dele indicaro quo sensvel ele ser a
conselhos e influncias do ambiente externo ao tomar uma deciso em
poltica externa. J o conhecimento sobre a orientao desse lder em
assuntos externos, seu conjunto de vises sobre como o governo deve
agir na arena exterior, importante para explicar a reao dele a um
problema particular de poltica externa.

41

Pinheiro (2000:456) descreve as unidades de deciso final e as aplica ao processo decisrio de poltica
externa no regime militar brasileiro.

73

Quando a unidade de deciso final o lder predominante, a questo que se

coloca se a orientao dele para assuntos externos o torna relativamente
sensvel ou insensvel informao do meio ambiente poltico. Se o lder
relativamente insensvel, o conhecimento sobre a personalidade dele pode
sugerir, via o seu comportamento na poltica externa de seu governo, o que ele
apto a fazer. O lder predominante insensvel uma unidade de deciso autocontida. J quando o lder sensvel, necessita-se entender outros aspectos do
sistema poltico vigente para sugerir o que o governo far em resposta a um
problema de poltica externa dados de personalidade no sero suficientes.
O lder predominante sensvel uma unidade de deciso final externamente
influencivel.
Os autores concluem que as presses internas e externas podem predispor um
governo a agir de modo particular, mas o carter preciso dessas aes ir ser
modificado pelas propriedades da unidade de deciso final; portanto, torna-se
importante averiguar qual o tipo de unidade de deciso final para um problema
especfico.
Quando o decisor de um problema especfico de poltica externa num dado
momento o lder predominante, isso quer dizer que ele foi a autoridade
mxima de poltica externa naquele momento, mesmo que outros atores
tenham participado do processo. Essa caracterizao independe do lder ser
sensvel ou insensvel s opinies e ao ambiente externo. O lder predominante
pode ser o presidente da Repblica. Numa anlise de um estudo de caso de
poltica externa, ser necessrio levar em conta suas caracterstica pessoais
(se insensvel) e/ou o contexto (se sensvel). Essa categoria se aproxima da
categoria de diplomacia presidencial, uma vez que essa ltima se refere ao
presidente enquanto autoridade mxima e autnoma de poltica externa, mas,
ela est muito mais elaborada em M e C. Hermann, uma vez que os autores
detalharam42 como fazer para se identificar se o lder predominante a unidade
de deciso final, enquanto que a literatura que trata da diplomacia presidencial
no clara sobre como identificar quando o presidente da Repblica exerceu

42

Conferir nota 38, sobre a metodologia de pesquisa empregada pelos autores.

74

ou no a deciso final, j que ainda no se tem um trabalho detalhado sobre

esse aspecto.
Alexander L. George, em seu artigo The president and the management of
foreing policy: styles and models (1988), descreveu trs diferentes abordagens
do papel dos presidentes no gerenciamento das tarefas de mobilizar
informao disponvel, expertise e recursos analticos para efetivo policymaking. Os trs modelos recebem os nomes: formalista, competitivo e
colegiado. Lembremos que aqui, o autor se refere sempre poltica externa
dos EUA.
Para o autor, todo novo presidente enfrenta no seu governo a tarefa de decidir
como estruturar e gerenciar o alto nvel de poltica externa. Como a
responsabilidade de poltica externa nos EUA dividida em inmeros
departamentos e agncias, a informao relevante, a competncia, a influncia
sobre a poltica esto dispersas pelo Executivo e fora dele. Isso impe ao
presidente e seus assistentes tarefa de mobilizar informao disponvel,
expertise e recursos analticos para um efetivo policy-making.
Assim, a primeira tarefa de um novo presidente definir o seu prprio papel no
sistema de formulao de poltica externa, para, aps isso, poder estruturar e
gerenciar o papel dos outros envolvidos nesse sistema e suas relaes, como
do secretrio de estado, secretrio de defesa, o assistente especial para
assuntos de segurana nacional e outros lderes de agncia e ministrios com
responsabilidade de formular e implementar poltica externa. Isso implica em
decidir se ele presidente dar o papel principal em assuntos de poltica externa
ao secretrio de estado ou se centralizar e gerenciar da Casa Branca esses
assuntos, ou seja, o sistema de policy-making, ou ainda se optar por um
sistema relativamente descentralizado, que seria coordenado da Casa Branca
por ele e seu assistente especial de assuntos de segurana nacional.
O presidente pode receber conselhos de especialista de poltica externa, mas
suas escolhas em decises de poltica externa so em ltima anlise formadas
por: suas prprias preferncias, que podem ter origem em experincias
75

anteriores no Executivo; pelo grau em que ele se julga conhecedor e

competente em questes de poltica externa e segurana nacional; e por sua
personalidade. Assim, cada presidente pode desenvolver um sistema de policymaking e um estilo de gerenciamento distinto. Analisando os antigos
presidentes, George observou vrias caractersticas pessoais importantes, que
influenciaram a escolha do presidente no processo de policy-making e na sua
seleo do modelo do mesmo, ento ele destacou 3 delas.
A primeira o estilo cognitivo, que se refere ao meio no qual o presidente
define a necessidade de informao que precisa para tomar uma deciso de
poltica externa e se refere tambm aos meios preferidos do presidente de
obter informaes e fazer uso delas, e de considerar as informaes de seus
conselheiros e os meios de us-las na tomada de deciso.
A segunda caracterstica de personalidade seu senso de eficcia e
competncia para o gerenciamento e tomada de deciso, ou seja, as
habilidades que o presidente possui e os tipos de tarefa que ele se considera
hbil ou no para fazer, que iro influenciar o modo como ele define seu papel
no Executivo.
A terceira sua orientao geral em relao ao conflito poltico e em relao
ao conflito poltico entre seus conselheiros. George salienta que alguns
presidentes vem a Poltica como uma necessidade, til e at um jogo
agradvel, enquanto outros presidentes a consideram um negcio sujo que
deve ser desencorajado ou ignorado. A atitude do presidente em relao ao
conflito determinar sua orientao para a poltica de ministrios e para a
poltica burocrtica dentro do Executivo. Assim, o presidente com tendncia a
evitar conflitos, preferir um staff e conselheiros onde a equipe de trabalho ou
procedimentos de anlise formais so valorizados ao invs do debate.
George conclui, portanto, que o estilo cognitivo, senso de eficcia e orientao
sobre o conflito, somados com as experincias anteriores do presidente em
papis do Executivo e o nvel de competncia pessoal e interesse em poltica
externa e assuntos de segurana nacional, todos esses elementos combinados
76

determinaro como um novo presidente estruturar o sistema de policy-making

e definir seu papel e dos outros nesse sistema.
A anlise da ao presidencial nas experincias recentes identificou trs
modelos de gerenciamento: o formalista, o comportamental e o colegiado.
O modelo formalista caracterizado por uma ordenada estrutura de policymaking, que fornece procedimentos bem definidos, linhas hierrquicas de
comunicao e um sistema de staff estruturado. Esse modelo desencoraja o
conflito aberto e a barganha.
O modelo competitivo, ao contrrio do anterior, encoraja uma maior diversidade
de opinies, de anlises e de conselhos. Para tal, esse modelo no s tolera,
mas tambm encoraja a ambigidade organizacional, maior cobertura de
jurisdio e mltiplos canais de comunicao em relao ao presidente.
O modelo colegiado busca as vantagens essenciais de cada um dos dois
anteriores enquanto evita suas fraquezas. Nele o presidente cria um time de
membros do staff e conselheiros que trabalharo juntos para identificar,
analisar e solucionar problemas polticos. Esse modelo encoraja a participao
colegiada - de modo que pontos de vista divergentes sejam incorporados; mas
tambm os encoraja a se identificarem, ao menos parcialmente, com a
perspectiva presidencial. Essa abordagem tenta evitar os excessos de briga, a
barganha e concesses dentro do time, relacionados ao modelo competitivo.
George analisa brevemente (1988:110-125) alguns governos dos EUA, como
F. Roosevelt, Truman, Eisenhouer, Kennedy, Nixon, e os classifica em um dos
3 modelos, segundo suas principais caractersticas pessoais. Assim, Trumann,
Eisenhouer e Nixon utilizaram variantes do formalista; Roosevelt do competitivo
e Kennedy do colegiado.
Enquanto M. e C. Hermann analisam o papel do presidente observando suas
relaes no interior do sistema de poltica externa, George se atem
principalmente s caractersticas pessoais do lder. Estas so para esse autor,
77

a varivel que determina as relaes no sistema de formulao de poltica

externa. Essa abordagem se aproxima da categoria de diplomacia presidencial
na medida em que tenta entender e descrever como age o presidente em
decises de poltica externa, porque um presidente mais centralizador que
outro, mais aberto opinio que outro, etc. A classificao de modelos de
George se aproxima mais da categoria de lder dominante de M. e C. Hermann
do que da categoria de diplomacia presidencial, pois, uma vez mais, aqui em
George ela est cuidadosamente descrita e foi empiricamente testada,
diferentemente do que ocorreu com o conceito da diplomacia presidencial.
O livro Introduo Histria das Relaes Internacionais, de 1965, escrito
pelos historiadores franceses Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle, tem
sua segunda parte, escrita por este ltimo, dedicada anlise do homem de
estado.
Os autores tentam compreender como as foras profundas influenciam as
Relaes Internacionais e qual o papel que desempenharam a personalidade e
as idias do homem de estado em certas ocasies; qual a sua concepo de
interesse nacional; como seu carter e seu temperamento podem influenciar
sua poltica; em que condies ele toma as decises. Alm disso, estuda como
as foras profundas influenciam esse homem e como ele tenta modific-las.
Cabe ressaltar que um estudo histrico das Relaes Internacionais.
Para os autores, as relaes internacionais so pensadas a partir de duas
categorias: as foras profundas e os homens de estado e so entendidas como
o resultado da relao entre ambas:
Renouvin parte de la consideracin de las influencias que orientan el
curso de la accin diplomtica y su impacto en la voluntad del
gobernante. A estas influencias ls denomina fuerzas. Como seala
DUROSELLE, todo acontecimiento poltico es el caso de las relaciones
internacionales se sita en el punto de unin de un sistema de finalidad
y de un sistema de causalidad. A la finalidad, es decir, al estudio de la
estrategia y de las decisiones, Renouvin la denomina el papel del
hombre de Estado. Las actuaciones de ste la finalidad se
encuentran condicionadas por una serie de constreimientos de carcter
fsico (geogrficos), demogrficos, econmicos, ideolgicos, etc. que se

78

le sobreponen: la causalidad. Estos constreimientos son ls fuerzas

profundas, materiales y morales... (Aylln, 2004:53)

Assim, podemos definir de modo genrico o papel do homem de estado como

o conjunto de estratgias e de decises que ele toma com uma finalidade
especfica de poltica externa. s foras profundas podemos identificar os
constrangimentos que condicionam a atuao do homem de estado. Eles
consistem nas condies geogrficas, movimentos demogrficos, interesses
econmicos e financeiros e traos da mentalidade coletiva.
Do mesmo modo como as foras profundas podem mudar os acontecimentos
histricos, a vontade do homem de estado tambm pode faz-lo. Com isso
Duroselle analisou a ao das foras profundas de carter econmico ou
ideolgico - sobre o homem de estado e conclui que assim como a sociedade
imprime sua marca em todo indivduo, ela tambm exerce influncia sobre o
homem de estado. Porm, ele pode modificar a conjuntura, tendo conscincia
que as foras profundas existem e procurando utiliz-las, o homem de estado
no se enfraquece, mas tem a possibilidade de aumentar o seu poderio. Um
exemplo so as potncias que possuem armas nucleares. O seu uso depende
de um simples ato do homem de estado. Opinio pblica e foras econmicas,
so motores que impulsionam o homem de estado, mas tambm so
realidades maleveis, ou seja, o homem de estado pode tentar modific-las.
Segundo Dureselle (1965:301), uma vez resolvido o problema das foras que
atuaram sobre o homem de estado, certos aspectos das decises se explicam
pelo temperamento do responsvel. Nessas condies procurar-se-
conhecer melhor esse temperamento pelo estudo de textos, de testemunhos,
do comportamento.
Querendo saber como as atitudes histricas podem ser explicadas pela
personalidade, o autor se pergunta quais so, sob o ponto de vista histrico, os
grandes traos caractersticos que importam conhecer nos atores. O mtodo foi
o exame de documentos, dos discursos, dos problemas que os homens de
estado ou embaixadores enfrentam perante outros iguais, estrangeiros. Desse

79

modo o autor desenvolve uma tipologia dos homens de estado, segundo suas
principais caractersticas.
Uma categoria que sempre permeia as discusses de poltica externa e que
Duroselle analisou o interesse nacional. Para o autor ela corresponde a
crena verdadeiramente confusa de que, em dada situao, se pode
determinar objetivamente os alvos distantes ou prximos que a nao deve
visar. Essa categoria ganhou vigor (em oposio ao interesse do prncipe) com
o desenvolvimento da instituio democrtica. Mas para os estadistas, que
selecionam os possveis objetivos de sua poltica externa, o interesse nacional
, conscientemente ou inconscientemente, o resultado de suas selees.
Segundo o autor, difcil uma nao ter um interesse nacional objetivo, j que
a sociedade est dividida em classes e em grupos de interesse, que em geral
tm aspiraes contraditrias.
O autor frisa que, em matria de interesse nacional, poltica domstica e
poltica externa se confundem. V-se isso quando uma presso ligada
poltica domstica obriga o homem de estado a tomar uma iniciativa externa
diferente da planejada. Observa-se tambm o uso da poltica exterior para
desviar a ateno de problemas internos (alguns estadistas ganharam as
eleies porque ganharam a guerra).
Assim, o fato das polticas interna e externa se misturarem, faz com que seja
difcil identificar se uma deciso de poltica externa teve um objetivo domstico
ou exterior. Alm disso, quando o homem de estado se prope um objetivo, ele
pode considerar esse objetivo um fim em si ou um meio para se alcanar um
objetivo distinto. Em raros casos pode-se separar essas duas aes. Desse
modo, para Duroselle, difcil identificarmos o objetivo de uma ao de poltica
externa, seja ele o interesse nacional ou no.
Em seu livro, o captulo 13 dedicado ao estudo das decises. Duroselle
aponta que a deciso a atividade mais alta do homem poltico, a que lhe
justifica as funes. Ainda que gaste essa parte do seu tempo acolhendo

80

visitantes, recebendo opinies e relatrios de seus subordinados, estudando

documentos, fazendo discursos e desempenhando um papel de representao.
O autor descreve as fases de trabalho referentes ao estudo do historiador
sobre a tomada de deciso. Este ocorre em 2 fases: a primeira fase de trabalho
o estabelecimento dos fatos pressupe entender que decises foram
tomadas, quem as tomou e em que circunstncias; a segunda consiste em
explicar a deciso ou a seqncia de decises.
Mas a resposta questo quem tomou a deciso no fcil. A estrutura
jurdica permite identificar a autoridade responsvel. Por exemplo, nos regimes
parlamentares o conselho de ministros e no regime presidencialista, o
presidente. J numa ditadura pessoal, o prprio ditador. Mas geralmente tmse poucos meios de se saber quem foi o responsvel efetivo, a autoridade
responsvel pode delegar quase todos os seus poderes de poltica externa a
um subordinado. Tambm, pelo menos nos regimes fracos, um subordinado
pode tomar uma iniciativa.
O autor esclarece (1965:440-1) que toda deciso implica riscos e no clculo do
risco pode-se cometer erros. Quem geralmente decide se correr ou no este
risco o homem de estado. Essa deciso pode depender de seu
temperamento e de outros fatores, como, por exemplo, se o pas est satisfeito
ou insatisfeito. Um pas satisfeito menos disposto a arriscar que um
insatisfeito. Um pas pode ser insatisfeito territorialmente, isto , o pas que no
tem unidade nacional ou que perdeu provncias. A atuao do homem de
estado desempenha a um papel pessoal na opo entre uma aspirao
territorial (correr risco) e uma atitude de satisfao. H ainda satisfao
econmica: um pas economicamente mais insatisfeito escolhe com mais
freqncia lderes ambiciosos do que os satisfeitos e a insatisfao econmica
causa de perturbaes e revolues.
Em relao questo quando uma deciso tomada, ela tambm coloca
dificuldades ao historiador. No se sabe quando se trata de realizar um objetivo
ou de arranjar meios de atingir um outro objetivo, de natureza diferente. Mas
81

para Duroselle, justamente porque o homem de estado ignora essa distino

entre fins e meios, o historiador tem dificuldade em distingu-los.
Outro ponto importante sobre a tomada de deciso a polmica em se tentar
estabelecer se uma deciso racional ou irracional. O autor conclui que nas
decises de poltica externa a noo de racionalidade relativa, pois a melhor
deciso no necessariamente aquela em que se procurou ser racional, e o
essencial ter bom xito, sendo que para tal pode-se t-lo por sorte, acaso,
etc. e no agindo segundo clculos matemticos racionais (ele cita a teoria dos
jogos), alm do que, s vezes preciso ousar e arriscar no momento da
deciso, o que tido como algo irracional.
Duroselle e Renouvin concluem que as diversas influncias que orientam as
Relaes Internacionais (econmicas, psicolgicas ou sentimentais e o papel
dos homens de governo) se contrariam ou se associam segundo as condies
diferentes, no tempo e no espao. Por isso, o historiador ao procurar uma
explicao deve examinar para cada caso o papel de cada uma dessas
influncias. Com isso constata-se que h, ora a influncia dominante de foras
econmicas ou demogrficas (freqentemente quando se estuda mudanas de
longa durao), ora da fora do sentimento e do esprito (sobretudo em crises
internacionais em que intervm paixes), ora das iniciativas individuais.
Portanto, no se pode afirmar previamente que uma dessas foras foi
predominante e nem isolar um dos aspectos do comportamento ou estabelecer
uma hierarquia entre elas.
Assim, v-se que para se afirmar que um presidente utilizou a diplomacia
presidencial preciso saber se ele foi o decisor final na questo e, como
Duroselle apontou, isso no fcil de ser identificado e muitas vezes at
impossvel.
***
As consideraes finais, prximo e ltimo captulo desse trabalho, vo
estabelecer uma relao dessa literatura internacional sobre a ao do
82

presidente em poltica externa com a diplomacia presidencial, baseado na

literatura brasileira que a abordou. Com isso se procurou esboar se o conceito
trouxe ou no inovao ao debate internacional j existente.

83

CAPTULO 4 - CONSIDERAES FINAIS

A partir da anlise da literatura de poltica externa, principalmente das anlises
sobre a diplomacia, que apesar do surgimento de novos atores, havia um
consenso de que o Ministrio das Relaes Exteriores desempenhava um
papel central. Mas a partir da dcada de 1990 alguns estudiosos comearam a
destacar o papel de outros atores nesse processo, inclusive o da Presidncia
da Repblica como o ator central. Essa discusso surgiu aps a diplomacia
presidencial ter maior visibilidade. O cenrio de poltica externa havia mudado,
com os presidentes brasileiros tendo uma atitude mais ativa na conduo da
poltica externa, o que levou alguns estudiosos a cunharem o termo de
diplomacia presidencial. Uma questo a ser colocada nesse quadro : foi o
presidente

quem

mudou,

tornando-se

mais

ativo,

ou

Itamaraty,

modernizando-se?
Antes porm de entrar nessa polmica, vai-se recapitular os captulos desse
trabalho.
No captulo 1 foram analisados dois atores considerados aqui como os
principais em matria de poltica externa: o presidente da Repblica e o
Itamaraty. Por esse motivo, parte-se do pressuposto que no se pode explicar
o novo comportamento do presidente em poltica externa a diplomacia
presidencial sem compreender-se o comportamento do Itamaraty.
Atravs da descrio das caractersticas de cada um desses dois atores e do
contexto no qual o presidente e o MRE tomam as suas decises de poltica
externa, traou-se um quadro. Foi nesse contexto que o conceito de diplomacia
presidencial surgiu no Brasil. Para isso tambm foram abordadas algumas
crenas sobre a poltica externa brasileira, que se referem a idias j
cristalizadas na literatura e que so importantes para a compreenso da
poltica externa no Brasil e, concomitantemente, do novo comportamento do
presidente da Repblica nesse mbito. Esse quadro forneceu indicaes para
elaborar-se uma possvel explicao sobre a origem do termo, a ser discutida
mais a frente desse captulo. Aqui sero abordados somente os aspectos

84

considerados mais importantes, visto que os outros j foram expostos no

primeiro captulo.
Primeiramente, para entender-se a diplomacia presidencial, partiu-se da
anlise das funes constitucionais do presidente da Repblica, que derivam
do regime de governo do pas, que o presidencialista. Porm o
presidencialismo no Brasil tem suas especificidades, por isso foi chamado de
presidencialismo de coalizo.
Cerqueira (2005:53) aponta que as atribuies constitucionais da Presidncia
relacionadas poltica externa so insuficientes para se caracterizar as aes
de um presidente como diplomacia presidencial. Porque se isso fosse
verdadeiro, Danese e Lafer no teriam como afirmar que Sarney e Cardoso
foram expoentes da atuao de poltica externa comparados ao baixo perfil de
Itamar e aos presidentes militares de 1964 a 1984. Ou seja, se essas
responsabilidades em poltica externa atribudas aos presidentes pela
Constituio fossem o fator responsvel pela diplomacia presidencial, todos os
presidentes teriam exercido-a e no foi o que aconteceu. Conclui-se ento que
as atribuies constitucionais so mais um fator, dentre outros, que sero
explorados nesse captulo.
Uma das crenas sobre a poltica externa que foram abordadas e que a
mais importante a ser considerada a da poltica externa como uma poltica de
Estado. Nesse trabalho considera-se adequada abordagem que interpreta a
poltica externa como uma poltica pblica e de governo e no como uma
poltica especfica - independente das outras polticas pblicas e separada da
poltica domstica - e de Estado. A abordagem da poltica externa como uma
poltica de governo deve levar em conta a conjuntura e tambm os diversos
grupos de interesse existentes em torno de uma deciso. Estabelecendo agora
uma relao entre poltica externa, poltica pblica, opinio pblica43 e
diplomacia presidencial, pode-se dizer que com a diplomacia presidencial, a
poltica exterior passou a ser de interesse no s da corporao diplomtica,

43

Sobre a relao entre presidente e opinio pblica, conferir Foyle (1999).

85

mas da sociedade como um todo. Assim, a diplomacia presidencial serviu

como um instrumento capaz de dar a poltica externa o sentido de poltica
pblica (Cerqueira, 2005:54-5). Complementando essa linha de pensamento,
pode-se afirmar tambm que o Itamaraty, pelas suas caractersticas
institucionais, forneceu uma continuidade poltica externa, que funcionava
assim mais como uma poltica de estado. Com a diplomacia presidencial a
poltica externa passou a funcionar como uma poltica de governo, uma poltica
pblica, com a incorporao de grupos heterogneos no processo decisrio de
assuntos exteriores.
Dentre as caractersticas atribudas ao MRE, tambm recorrentes na literatura,
tem-se o consenso de que o Itamaraty desempenha o papel central em poltica
externa (Altemani, 2005:23) e a sociedade brasileira aprova o papel do
Itamaraty (Altemani, 2005:54; Holzhacker, 2005). Concorda-se com a segunda
proposio. Porm, em relao autonomia do Itamaraty considera-se que ela
cedeu lugar a uma flexibilizao desse rgo, que a caracterstica que
merece mais destaque aqui. Isso vem acontecendo desde a dcada de 80 e
mais um elemento que compe o contexto do surgimento da diplomacia
presidencial, como ser detalhado a seguir.
A partir da metade dos anos 80 ocorreram mudanas, nacionalmente e
internacionalmente: o cenrio internacional era do ps guerra-fria, com novos
atores e temas; o que trouxe novos desafios insero internacional dos
pases. Somado a isso, tem-se o processo de democratizao. A sociedade
reagiu a essas mudanas organizando-se e mobilizando-se. O Itamaraty reagiu
com a criao de canais de dilogo, consulta e participao da sociedade civil
em temas de deciso especficos de poltica externa. Porm, o fez com a
centralizao e mantendo o controle sobre a agenda da poltica externa
(Holzhacker, 2005:93).
Nesse contexto surge a diplomacia presidencial. A poltica externa em uma
democracia e na era da globalizao no se reduz s chancelarias. Ela
abrange tambm atores diversos da sociedade: empresrios, ONGs, etc. Isso
abriu espao para uma atuao mais autnoma da Presidncia da Repblica. A
86

questo se o fato de o presidente estar mais autnomo em poltica externa

teve como conseqncia a diminuio do papel do Itamaraty ou no. No h
um consenso na literatura sobre isso. Para Guilhon Albuquerque (1996, 1997),
Almeida (2004:5), Mouro (1996:9), Aylln (2004) e Danese (1999) no houve
uma diminuio do papel do Itamaraty. Para Cervo (1996) houve.
Para Guilhon Albuquerque (1996:10) a diplomacia presidencial no significa
que a operao da diplomacia seja monitorada pelo Planalto ou que o
Itamaraty receba instrues sobre objetivos e metas.
Almeida (2004a, 2004b:5) elaborou tabelas comparando a gesto Cardoso com
a gesto Lula e em relao aos instrumentos diplomticos, ele observou que no
governo Cardoso o Itamaraty era o foco principal (sendo que os conselheiros
presidenciais eram diplomatas) e havia o que ele nomeou como uma
diplomacia presidencial explcita. Por outro lado, no governo Lula o Itamaraty
um dos focos, ou seja, partilha a formulao e at mesmo a execuo da
poltica externa com assessores presidenciais. Assim, o autor afirma que o
presidente Lula exerce uma diplomacia presidencial tambm explcita, mas
que, pelo fato do conceito ter sido recusado por essa gesto, devido a sua
suposta identificao com a administrao Cardoso, o autor a identifica como
uma diplomacia presidencial implcita. Sem entrar em comparaes com as
duas gestes, v-se que tanto em uma como na outra gesto, para Almeida o
MRE conviveu com a Presidncia e no houve uma diminuio de seu papel.
Para Mouro (1996:9), o presidente Cardoso lanou a idia da diplomacia
presidencial e no tinha inteno de transferir as prticas diplomticas para o
Planalto, mas sim salientar que a diplomacia no atual momento histrico do
Brasil, induz a uma maior concatenao do Estado a um tema que,
tradicionalmente, era de domnio exclusivo do Itamaraty....
J para Cervo (1996:8), diferentemente dos autores acima mencionados,
houve uma diminuio do papel do Itamaraty em poltica externa com a
diplomacia presidencial: A poltica externa passou a fazer-se com diplomacia
pessoal, deprimindo-se o papel do Itamaraty.

87

Lima (1994:32-3) tem uma tese diferente, para ela ... no presidencialismo
brasileiro o parmetro que regula os graus de liberdade ou autonomia relativa
retida pela diplomacia a autorizao presidencial, seja por omisso ou
delegao de poder como nos governos Mdici (em algumas reas de
poltica externa) e Figueiredo ou por afinidade de pontos de vista, como nos
casos do governo Geisel e Sarney.
Aylln (2004:382) afirma que as viagens presidenciais e a participao do
presidente em conferncias e reunies de cpula internacionais (modalidade
de diplomacia presidencial) so mais um instrumento diplomtico que a
diplomacia brasileira pode utilizar a partir de 1995 para promover os
interesses do pas no exterior. Assim, a diplomacia presidencial no substitui a
diplomacia tradicional, mas a complementa, como afirma Danese. Para esse
autor, o mandatrio precisa da chancelaria, que realiza um trabalho de
preparao e seguimento da atividade de cpula. Para Danese (1999:109) a
diplomacia tradicional no se retraiu com a diplomacia presidencial. O que
houve foi apenas uma queda da visibilidade da diplomacia tradicional com o
aumento da visibilidade da Presidncia.
At aqui foi exposto o cenrio que propiciou o surgimento da diplomacia
presidencial: um presidencialismo forte e uma mudana no contexto de poltica
externa, com a guerra fria internacionalmente e a redemocratizao
nacionalmente, propiciando a flexibilizao do Itamaraty e a entrada de novos
atores na atuao de poltica externa. Ainda que o MRE mantenha o controle
da agenda, na maioria dos casos prevalecem dois atores no processo de
decisrio: o MRE e o presidente.
Com o intuito de analisar a diplomacia presidencial conceitualmente, foram
trabalhados no captulo 2 as publicaes que abordaram a temtica e quais
definiram o conceito. Isso contribui para a compreenso do estatuto terico da
diplomacia presidencial, ainda indefinido.

88

O nico trabalho com preocupao conceitual sem dvida o de Danese. Os

outros analisaram a diplomacia presidencial enquanto prtica polticodiplomtica e no enquanto conceito. Apesar de poucos terem elaborado uma
definio, no decorrer do texto, eles do indcios de como a interpretaram. Com
isso foi elaborado neste presente trabalho um quadro da literatura que abordou
o tema44. Podemos concluir quando a diplomacia presidencial se tornou
recorrente nos debates tanto na mdia quanto acadmicos: esse tema se
tornou comum nas anlises de poltica externa a partir da gesto Cardoso.
Ainda com o intuito de contribuir para o estatuto terico do termo, analisou-se
nesse mesmo captulo as crticas que os autores colocaram em relao
diplomacia presidencial. Danese criticou a banalizao da utilizao da
diplomacia de cpula, resultado de seu uso intenso e s vezes desnecessrio
na atualidade. Criticou ainda o fato da diplomacia presidencial brasileira ser
muito personalista, ou seja, ser muito dependente do perfil pessoal do
presidente. Segundo o autor, isso contribui para a opinio pblica ter uma viso
pessimista da diplomacia presidencial, como algo passageiro, e no ligada a
mecanismos institucionais. Alm disso, Danese tambm criticou o fato de que a
diplomacia presidencial submeteu a burocracia diplomtica a um esforo do
qual ela no estava preparada.
O autor tambm elaborou avaliaes positivas diplomacia presidencial.
Segundo Danese, ela recolocou o Brasil no mapa da diplomacia de cpula
mundial e ampliou o debate de poltica externa na opinio pblica.
O uso intenso da diplomacia presidencial na atualidade apontado por muitos
autores como a grande novidade sobre a temtica. Antes a conduo de certas
reas, temas e situaes da diplomacia era feita normalmente pelos
chanceleres.
Danese, assim como Guilhon Albuquerque, faz uma ressalva quanto ao uso
desse termo como sinnimo de viagens presidenciais. Segundo Guilhon

44

Conferir p. 53 dessa dissertao.

89

Albuquerque comum confundir a agenda pessoal do presidente com a

diplomacia presidencial. Para ele isto no procede, pois a agenda pessoal
criada para o presidente e ele no tem necessariamente autonomia nas
decises de poltica externa. As viagens podem ser simplesmente protocolares
e no significarem nenhuma interveno direta e autnoma do presidente em
algum tema ou acordo internacional. Assim, v-se, inclusive em muitos artigos,
o uso pouco criterioso do termo diplomacia presidencial, que ainda carece de
mais elementos para poder ser bem aplicado.
Danese argumenta que s possvel afirmar que um presidente faz uso da
diplomacia presidencial a partir de uma anlise aprofundada da situao em
questo. Acredita-se tambm que em muitos casos quando h dificuldade de
acesso ao material oficial e s informaes no ser possvel faz-lo.
At aqui se viu crticas prtica da diplomacia presidencial e a aplicabilidade
do conceito na prtica, mas em relao s crticas ao conceito em si, somente
Guilhon Albuquerque o fez. Para ele a decantada diplomacia presidencial
ainda no tem uma definio precisa e por isso ele ctico quanto
aplicabilidade desse conceito na poltica externa brasileira. A crtica do autor
recai no emprego generalizado do termo diplomacia presidencial, utilizado por
muitos sem maiores reflexes.
No captulo 3 o objetivo foi analisar o conceito de diplomacia presidencial
dentro da discusso j existente sobre poltica externa na literatura
internacional, especificamente na sua anlise sobre a ao do presidente da
Repblica em assuntos externos, para ento apreender o que esse conceito
trouxe de novo ao debate j existente ou se no inovou. Esse discusso se
refere a literatura internacional, que incorporou a anlise do presidente em
poltica externa h mais tempo que a nossa literatura. Vai-se estabeler uma
comparao a partir de cada teoria exposta no captulo 3, comeando por
Allison.
O modelo 3 de Allison se aproxima da diplomacia presidencial no que concerne
abordagem da poltica externa como poltica pblica. Para a abordagem da
90

diplomacia presidencial a poltica externa funciona como uma poltica de

governo, uma poltica pblica, com suas mudanas e incorporao de grupos
heterogneos no processo decisrio de assuntos exteriores, assim como para
o modelo de poltica burocrtica. Fora esse aspecto de aproximao, a
diplomacia presidencial inova o debate em relao ao estudo de Allison, pois
em nenhum dos seus 3 modelos ele aborda elementos que poderiam apontar
essa atitude autnoma do presidente em poltica externa. Segundo o modelo 1,
o presidente poderia ser esse ator racional e unitrio no processo de poltica
externa, mas a diplomacia presidencial engloba um cenrio de convivncia com
mais atores, que corresponderia ao modelo 3. Porm o modelo de poltica
burocrtica, pressupe um jogo de barganha e, se assim o fosse, o presidente
no seria autnomo na poltica externa, como supe a diplomacia presidencial.
Quanto ao modelo 2, ele implica um lder que s influencia e no decide, o que
exclui automaticamente a diplomacia presidencial.
M. e C. Hermann elaboraram a categoria de unidade de deciso final, que por
sua vez tem 3 tipos, sendo que o tipo lder predominante o que interessa
nessa pesquisa, pois se aproxima da categoria diplomacia presidencial.
Segundo os autores (1989:362-3) a unidade de deciso final identifica, decide e
implementa a poltica externa, representa o decision-maker, mas no qualquer
decisor. Somente aqueles que possuem duas caractersticas especficas: a
habilidade de comprometer os recursos do governo em assuntos externos e o
poder ou autoridade para prevenir outras entidades do governo de reverter sua
posio, sem custos significativos. Assim, em uma questo pode haver vrios
atores com capacidade de deciso, vrios decisores, mas somente um ser a
unidade de deciso final (seja ele uma pessoa ou um grupo). Quando um
presidente faz uso da diplomacia presidencial, diz-se que ele , no caso, a
unidade de deciso final (Danese, 1999:394). Conclu-se a partir dos Hermann
que a categoria diplomacia presidencial no inovou o debate, pois o prprio
Danese (1999:394) notou que quando um presidente faz uso da diplomacia
presidencial ele a unidade de deciso final no processo de poltica externa,
assim, ele utilizou a expresso de M. e C. Hermann para complementar a sua
conceituao.

91

Para George, a primeira tarefa de um novo presidente definir o seu prprio

papel no sistema de formulao de poltica externa e estruturar e gerenciar o
papel dos outros atores envolvidos nesse sistema e suas relaes. Isso implica
em decidir se ele, presidente, dar o papel principal em assuntos de poltica
externa ao secretrio de estado, que no Brasil corresponde ao ministro das
relaes exteriores ou se centralizar e gerenciar esses assuntos ele mesmo,
ou ainda se optar por um sistema relativamente descentralizado, que seria
coordenado por ele e seu assistente especial de assuntos de segurana
nacional. Pode-se traar aqui um paralelo com a diplomacia presidencial, que
poderia ento ser definida como um caso especfico do papel da Presidncia
frente ao staff de poltica externa. Ela ocorreria quando o presidente optasse
por coordenar o policy-making process centralizando e gerenciando os
assuntos ele mesmo, para utilizar a concepo de George. Ento, at aqui o
conceito de diplomacia presidencial tambm no trouxe nenhuma novidade
nessa discusso.
Para Duroselle a resposta questo quem tomou a deciso no fcil. A
estrutura jurdica permite identificar a autoridade responsvel, por exemplo nos
regimes parlamentares o conselho de ministros e no regime presidencialista,
dos EUA por exemplo, o presidente, j numa ditadura pessoal, o prprio
ditador. Mas geralmente tm-se poucos meios de sabe quem foi o responsvel
efetivo, a autoridade responsvel pode delegar quase todos os seus poderes
de poltica externa a um subordinado. De outro lado, pelo menos nos regimes
fracos, um subordinado pode tomar uma iniciativa. O autor aponta (1965:440-1)
tambm que toda deciso implica riscos e no clculo do risco pode-se cometer
erros. Quem geralmente ir decidir se correr ou no este risco o homem de
estado, o que pode depender de seu temperamento e de outros fatores
tambm, como por exemplo se o pas satisfeito ou insatisfeito. Assim, v-se
que para se afirmar que um presidente utilizou a diplomacia presidencial
preciso saber se ele foi o decisor final na questo e, como Duroselle apontou,
isso no fcil de ser identificado e muitas vezes at impossvel.
Duroselle e Renouvin constatam que h ora a influncia dominante de foras
econmicas ou demogrficas (freqentemente quando se estuda mudanas de
92

longa durao) na orientao das Relaes Internacionais, ora da fora do

sentimento e do esprito (sobretudo em crises internacionais em que intervem
paixes), ora o papel determinante o das iniciativas individuais. Poderamos
afirmar que esse ltimo caso corresponde diplomacia presidencial. Parece
que aqui tambm j se abordava de algum modo a diplomacia presidencial,
sem nome-la.
Analisando a literatura internacional v-se que o surgimento do conceito de
diplomacia presidencial foi inovador no sentido de nomear a atitude mais ativa
do presidente em poltica externa. Ou seja, as caractersticas do conceito
estavam implcitas, j eram abordadas nessas teorias (aqui se faz exceo
Allison, onde houve inovao, j que no apontou tais caractersticas). Porm,
no se encontravam abaixo do rtulo de um s conceito, alm de estarem
diludas em vrias teorias e no em uma s. Por outro lado, o surgimento do
conceito de diplomacia presidencial no foi inovador justamente porque o
ativismo presidencial j havia sido apontado na literatura internacional,
somente sem a intitulao.
Foram apontadas aqui no respostas, mas algumas hipteses sobre o conceito
de diplomacia presidencial. A primeira que ela pode ser conseqncia de
uma flexibilizao do Itamaraty, com uma diminuio do poder decisrio desse
rgo, que assim abriu espao para uma atuao mais forte da Presidncia da
Repblica. Uma outra hiptese que a diplomacia presidencial uma
exigncia da globalizao e do mundo em blocos, e assim, tanto Itamaraty
quanto a Presidncia concordam com o seu uso como mais um instrumento
diplomtico, no representando perda de poder de nenhum deles. Uma outra
hiptese ainda seria a de que a diplomacia presidencial mais importante nas
conseqncias polticas que traz do que nas tericas. Desse modo, Danese
apontou (1999:52) que diplomacia de cpula no um conceito terico; uma
realidade muito concreta das relaes internacionais... preciso v-la em ao,
com suas vantagens e vicissitudes, para compreend-la bem.
Para responder a essas hipteses seria necessrio um trabalho mais denso e
mais demorado, proposta de um doutorado. Aqui elas ficam apenas indicadas.
93

J colocadas s hipteses e questes que ficaram sem resposta, faz-se agora

um balano do que se pode afirmar com esse trabalho. Em relao
aplicabilidade do conceito na prtica da poltica externa, pode-se afirmar que
algo difcil de se fazer, pois o conceito permanece at ento relativamente
indefinido. H necessidade de mais pesquisas principalmente de carter
emprico para se poder test-lo e assim fazer-se afirmaes mais consistentes
sobre o seu uso como um instrumental. Conclui-se tambm que a diplomacia
presidencial enquanto conceito ainda inconsistente, pois como foi dito, no
existe ainda uma discusso terica sobre o tema, com exceo do livro de
Danese. Todos os outros autores que a abordaram praticamente concordam
com Danese no aspecto conceitual, nica exceo Guilhon Albuquerque,
para o qual o termo ainda indefinido e portanto pouco criterioso e por isso
esse autor resiste em utiliz-lo. Ou outros autores estabeleceram crticas em
relao diplomacia presidencial, mas enquanto prtica poltico-diplomtica e
no enquanto conceito.
Conclui-se tambm que apesar do termo ainda carecer de um estatuto terico
mais definido, ele apontou para uma mudana na prtica diplomtica, que por
sua vez exigiu um termo novo para descrev-la, j que a literatura usual
apontava a autonomia do Itamaraty, mais do que a sua abertura; literatura essa
que ainda estava se formando no Brasil, mas que no havia, mesmo assim,
incorporado a figura do presidente com esse papel mais autnomo em
assuntos externos. Viu-se que a literatura internacional j apontava
caractersticas de um presidente mais autnomo em poltica externa, mas ela
no nomeava essa nova atitude do presidente, donde se poderia afirmar que a
diplomacia presidencial surgiu para descrever essa nova situao.
Rosenau aponta (1987: 2-3) que o mundo se tornou interdependente e com
isso as fontes e conseqncias da poltica externa tambm, com o surgimento
de novos problemas tericos e metodolgicos e exigindo dos seus estudiosos
que aperfeioem suas ferramentas analticas. Uma hiptese que o conceito
de diplomacia presidencial tenha surgido com esse propsito, como uma
ferramenta, um instrumental que tentaria explicar a nova realidade.

94

Essa nova realidade foi uma atuao mais ativa do presidente em poltica
externa. Algo que vinha ocorrendo desde a redemocratizao, mas que com o
presidente Cardoso assumiu um tom diferente, porque ele tinha um projeto
poltico de poltica externa, tinha objetivos para poltica externa que no vinham
da corporao diplomtica e isso gerou uma grande visibilidade da diplomacia
presidencial para a sociedade em geral.
Aylln e Danese comentaram sobre o presidente ter seus objetivos de poltica
externa, ter seu projeto diplomtico. Para Aylln (2005:382) h uma estreita
relao entre o projeto poltico interno do presidente Cardoso e seu projeto
diplomtico e Danese tambm se refere a isso em vrios momentos no seu
livro. Para esse autor (1999:85) a poltica externa um dos espaos no qual o
lder age dentro de seu projeto pessoal e o mandatrio realiza as visitas
internacionais segundo o seu interesse pessoal e o projeto diplomtico do seu
governo e pas. Mas Danese complementa (1999:101) que no pode haver
diplomacia de cpula desvinculada do projeto diplomtico do pas, como um
projeto estritamente pessoal do mandatrio, e a est o perigo de uma
diplomacia presidencial pouco institucionalizada, como apontou anteriormente
o autor.
Assim, o que se objetivou com esse trabalho foi analisar o conceito de
diplomacia presidencial dentro da discusso j existente sobre poltica externa,
para ento apreender o que esse conceito trouxe de novo a esse debate ou se
no inovou. Indiretamente tambm se abordou a dificuldade de utiliz-lo como
um instrumental, j que ainda se encontra relativamente indefinido.
A esperana que esse trabalho tenha contribudo ao menos um pouco para o
esclarecimento da diplomacia presidencial, de uso to freqente, mas com
pouca reflexo sobre seu aspecto conceitual.

95

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