11 Abrahao

Poltica social e desenvolvimento no Brasil
Jorge Abraho de Castro **1
Resumo
Este artigo parte da compreenso de que o desenvolvimento de um pas, quando pensado em uma
perspectiva bem ampla, abrange muito mais do que apenas o campo econmico, incluindo tambm
elementos da poltica, do social e ambiental. O Estado pea fundamental do processo e sua poltica
social fonte importante de sustentao do desenvolvimento nacional, tendo conexo com todos
os fatores do desenvolvimento. Para verificar a citada afirmao, buscou-se identificar e medir tais
conexes para o caso brasileiro. Com os resultados obtidos, possvel comprovar o papel estratgico da
poltica social para o desenvolvimento do pas, mediante a ampliao da justia social, do favorecimento
do crescimento e da distribuio de renda, reafirmando-se como varivel indispensvel e estratgica
no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas como tambm criar alicerces da construo
de uma nao econmica e socialmente mais forte e democrtica.
Palavras-chave: Poltica social; Desenvolvimento; Justia social; Crescimento econmico.
Abstract
Development and social policy in Brazil
The main argument for this paper is that a broad view of development should not be restricted to
economic issues, because the idea of development also encompasses political, social and environmental
elements. The state plays a key role in this process, and its social policies support national development
because they are connected to all major developmental issues. In order to assess these claims, this paper
seeks to identify and measure the strength of such connections in Brazil. Our results corroborate the
strategic role played by social policy in fostering development by promoting social justice through
income growth and redistribution. In this light, social policy is established as an indispensable variable
not only for facing challenges posed by adverse circumstances, but also for creating a more just,
democratic and prosperous nation.
Keywords: Social policy; Development; Social justice; Economic growth.
JEL I38.
Introduo
A ao do Estado em toda sua diversidade e complexidade tem influncia e
consequncias nos elementos que compem o processo de desenvolvimento de um
pas. A poltica social, como uma parte dessas aes, uma das fontes de influncia
sobre o processo do desenvolvimento e, devido a sua diversidade, elemento
irradiador de uma srie de relaes e dependncias. Estas vo desde as ligadas ao
campo propriamente dito social, quando pode resultar em ampliao da justia e
**
Ex-Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br, < jorge.abrahao57@gmail.com.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
Jorge Abraho de Castro
coeso social, at as interaes com a economia potencializando o crescimento e

a produtividade, as mudanas no aparato institucional e ao ambiental entre outros.
A concepo sobre a poltica social sustenta-se no fato de que ela, em seu
estgio mais avanado, se faz presente mediante complexos esquemas de distribuio
renda, produo e proviso de bens e servios, distribuio de ativos patrimoniais,
aplicando significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) alm de regular
alguns setores do mercado e empregar expressiva parcela da fora de trabalho do
pas. Em seu desenrolar, essas polticas afetam a situao social dos indivduos,
famlias e grupos sociais, induzindo melhorias na qualidade de vida da populao e,
ao mesmo tempo, dadas suas dimenses, alteram a economia e a autonomia de um
pas, o meio ambiente e o prprio patamar de democracia alcanado, tornando-se,
assim, elemento fundamental para o processo de desenvolvimento nacional.
Refora essa ideia o fato de que grande parte das experincias dos pases
bem-sucedidos no estabelecimento do desenvolvimento nacional contou com a
consolidao e permanncia no largo prazo de forte ao do Estado, a qual est, em
parte, conectada ao processo de ampliao e melhoria de benefcios envolvidos nos
diversos elementos constituintes das polticas sociais.
Sob tal perspectiva, este artigo demonstra algumas relaes entre poltica
social e processo de desenvolvimento no Brasil, nos primeiros anos do recente
milnio. Para tanto, primeiro apresenta-se as interrelaes entre a poltica social
e os principais fatores do processo de desenvolvimento. Em seguida, procura-se
dar uma dimenso concreta da poltica social praticada no Brasil recentemente.
A seguir, busca-se demonstrar as conexes dessas polticas com o processo de
desenvolvimento, mediante anlise da relao entre algumas variveis quantificveis
selecionadas. Apesar do reconhecimento da diversidade, centrou-se a anlise, no
momento, em apenas dois dos fatores do desenvolvimento: o social e o econmico.
Por ltimo, so apontadas algumas concluses.
1 Poltica social e desenvolvimento: conexes
Esta seo apresenta, em seu incio, a discusso que embasou a definio
de poltica social a ser trabalhada no decorrer do artigo e, em seguida, a discusso
sobre as principais relaes entre essas polticas e o processo de desenvolvimento.
Para tanto, foi norteadora a ideia de que o processo de desenvolvimento de um pas
abrange muito mais que apenas o campo de reflexo da economia, incluindo tambm
elementos relativos anlise das instituies, das relaes sociais, polticas e mais
recentemente ambientais entre outros campos do conhecimento. Referindo-se
teoria do desenvolvimento econmico, Furtado (1961) j alerta que tal teoria:
1012
no cabe, nos termos gerais das categorias de anlise econmica. (...) A anlise
econmica no nos pode explicar a dinmica das mudanas sociais seno de
maneira limitada. Contudo ela pode identificar alguns mecanismos (relaes
estveis entre variveis quantificveis) do processo de desenvolvimento
econmico (Furtado, 1961).
As concepes a respeito da poltica social esto expressas em uma literatura

extensa e variada e as vises em torno da ao estatal na rea, alm de serem
numerosas, no apresentam consenso conceitual. Marshall (1967) diz que: Poltica
Social um termo largamente usado, mas que no se presta a uma definio precisa.
O sentido em que usado em qualquer contexto particular em vasta matria de
convenincia ou de conveno. No existe um consenso para a caracterizao de
poltica social e um dos fatos relevantes para isso que nenhum modelo terico
isenta-se de apresentar problemas. A definio de um conceito nico uma tarefa
em grande medida subjetiva e, muitas vezes, impossvel. Em tal sentido, aps uma
anlise cronolgica das principais e secundrias abordagens tericas, Coimbra
(1987) conclui que:
(...) sequer uma definio adequada do que poltica social existe nas
principais abordagens (...), todas as abordagens tericas ao estudo da poltica
social, por mais diferentes que sejam umas das outras, se igualam na adoo de
definies puramente somatrias, pobres teoricamente e muito insatisfatrias
metodologicamente (Coimbra,1987).
Na ausncia de um conceito inequvoco de poltica social, ento, as concepes

adotadas por pesquisadores e formuladores de polticas esto preocupadas tanto
com aspectos tericos, mas, em muitos casos, tambm ligadas prtica concreta
das polticas. Grande parte das reflexes sobre a poltica social varia, por isso,
conjunturalmente e reflexo das condies e problemas sociais vigentes em cada
pas, no significando que a discusso sobre o tema torna-se irrelevante em termos
tericos.
A bibliografia internacional, por exemplo, em grande medida, vinha
concentrando-se no entendimento e anlise da experincia europeia, tendo em vista
o elevado grau de desenvolvimento de suas economias e os avanos, em termos
comparativos, na discusso da consolidao dos direitos sociais e sistemas de
proteo social1.2Ademais, o debate sobre poltica social mistura-se s diversas
interpretaes analticas da lgica e evoluo dos Welfare State2,3porque a poltica
social uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para gerar bem-estar social
e as vrias formas e possibilidades de implementao dessa ao levam a diferentes
tipos e/ou padres de atuao governamental na resoluo das questes sociais3.4.
(1) Ver Flora e Heidenheimer (1981); Flora (1986); Baldwin (1990).
(2) Expresso inglesa para expressar a ideia de Estado de Bem-estar.
(3) Ver Titmus (1963); King (1988); Esping-Andersen (1991); Gough (2000); Castel (1998); Draibe e
Aureliano (1989); Draibe e Henrique (1988); Arretche (1995).
1013
O surgimento e aprimoramento das polticas sociais latino-americanas

viabilizaram algumas importantes consideraes mais ajustadas s realidades de
pases em desenvolvimento4.5No Brasil, embora ainda haja carncia de referncias
empricas e tericas, tambm se verificou um crescimento significativo de estudos e
pesquisas conexos nos ltimos anos, demonstrando aumento de interesse no debate
sobre o papel do sistema de proteo social e das polticas sociais brasileiras no
atendimento s carncias e demandas sociais5.6.
Considerando as citadas ponderaes da literatura especializada e tendo em
vista os objetivos do artigo, um passo fundamental adotar um conceito organizador
do que ser entendido por poltica social para, em seguida, buscar a conexo
com os principais elementos do processo de desenvolvimento. Essa tarefa mais
complicada do que parece primeira vista, pois as polticas pblicas tm aspectos
bastante dinmicos uma vez que em sua trajetria histrica cada sociedade incorpora
o reconhecimento de determinadas contingncias, necessidades e riscos, exigindo
que o Estado e outros entes sociais assumam a responsabilidade pela soluo, no
curto e longo prazo. Tais processos constituem, em cada pas, polticas com maior ou
menor abrangncia e com caractersticas prprias, estando na maior parte do tempo
em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma
definio de poltica social uma tarefa complexa.
Apesar de todas as dificuldades e limitaes ir adotar-se aqui o entendimento
da poltica social como sendo composta por um conjunto de programas e aes do
Estado que se concretizam na garantia da oferta de bens e servios, nas transferncias
de renda e regulao de elementos do mercado. Para tanto, a poltica social busca
realizar dois objetivos conjuntos que so a proteo social e a promoo social para
dar respostas aos direitos sociais67e a outras situaes no inclusas nos direitos as
quais dizem respeito s contingncias, necessidades e riscos que afetam vrios dos
componentes das condies de vida da populao, inclusive os relacionados pobreza
e desigualdade. Ademais, a oferta de bens e servios similares aos oferecidos pelo
Estado pode ser fornecida por entidades privadas sejam lucrativas ou no.
A proteo social dos cidados manifesta-se na seguridade social que tem
como ideia fora a solidariedade (apesar do critrio do seguro social ainda prevalecer
(4) Ver Cepal (2000; 2007); Espin (2008); Cepal (2008).
(5) Ver Santos (1979); Draibe e Aureliano (1989); Jaccoud (2005); Castro, J. et. al. (2008); Ipea (2007; Ipea
(2010a; 2010f).
(6) Para Esping-Andersen (1991), a introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um
afrouxamento do status de pura mercadoria dos indivduos. Para Marshal (1967), os direitos sociais corresponderiam
ao direito a um mnimo de bem-estar econmico, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a
vida de um ser civilizado de acordo com os padres que se estabelecem na sociedade.
1014
em grande parte dos pases)78aos indivduos, famlias e grupos em determinadas

situaes de dependncia ou vulnerabilidade, entre as quais se podem citar: (a)
incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos,
que independem da vontade individual; (b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do
ser humano - crianas e idosos, por exemplo; (c) situaes de risco, como em caso
de acidentes - invalidez por acidente etc.
A promoo social entendida como a resultante da gerao de igualdades,
oportunidades e resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A ideia fora que
a gerao de igualdades est relacionada expanso da oferta de bens e servios
sociais, enquanto bens equalizadores providos pelo poder pblico, principalmente a
escolarizao e o acesso sade como elementos centrais na gerao de habilidades
e capacidades em indivduos e/ou grupo social. Apenas isso, no entanto, no
suficiente para garantir a gerao de igualdade, sendo necessrio tambm garantir
por meio das polticas pblicas, o exerccio de tais capacidades, mediante as polticas
de incluso produtiva de diversos tipos e padres, seja no meio rural ou nas cidades.
So eles elementos primordiais para promoo social, pois permitem a ampliao
de oportunidades e a obteno de melhores resultados pessoais e coletivos. Tal
pressuposto s vai ser atingido se, em seu processo de universalizao, conseguir
atingir as populaes mais pobres com bens e servios de boa qualidade8. 9.
De acordo, portanto, com as condies histricas estruturais de cada pas
e sua situao e contexto presente, o formato e a amplitude da implementao dos
elementos geradores da seguridade social e igualdade de oportunidade e de resultado
vo ter influncia direta na direo tomada pela poltica social, trazendo como
resultante a ampliao da justia social e a coeso social possveis no pas, o que
pode representar maior equidade9.10 .
Examinar apenas as citadas variveis no permite uma leitura do estgio
de desenvolvimento do pas, como foi mencionado anteriormente. Nesse sentido, a
Cepal (2007) chama a ateno para que a anlise da poltica social debe concebirse
dentro de las possibilidades del dessarollo econmico, pues los benefcios sociales,
para sean reales, tienen um costo que debe financiarse adecuadamente. Tambm,
importante observar o que sugerido por Alcock (1966) understanting of social
polcy thus requires an understanding of the economic policy context in which social
policies develop and of the interrelationship between changes in economic and
social policy.
(7) Para o caso brasileiro, ver Teixeira (1992); Fleury (2005); Vianna (1998); Sposati (2009).
(8) A respeito desse tipo de abordagem, ver Sen (2001; 2009; 2011); Rawls (1992), Cepal
(2007) e Delgado e Theodoro (2005).
(9) Para a Cepal (2007), a busca de maior equidade que requiere que las sociedades creen sistemas de
proteccin y promocin de las oportunidades y la calidad de vida em aspectos que consideren de valor social, y que
permitam a todos los ciudadanos a ser partcipes de los benefcios y atores del desarrollo.
1015
Seguindo a perspectiva mencionada, possvel estabelecer um determinado

tipo de conexo que ocorre entre as polticas sociais e os fatores econmicos,
principalmente, quando o gasto autnomo com as polticas sociais torna-se elemento
importante a ser considerado para o ritmo de expanso da atividade econmica, o que
vai depender muito de sua dimenso e forma de distribuio. importante qualificar
e tentar dimensionar at que ponto tais polticas podem afetar tanto a demanda
agregada e a produtividade da economia. Esse tipo de enfoque segue Furtado (1961,
1992, 2011), Tavares (1998a, 1998b). Mais recentemente, na mesma perspectiva, o
Ipea (2010f) e os trabalho de Amitrano (2011) e Bruno et al. (2009) so interessantes
por buscarem uma abordagem especfica ao estudo do crescimento econmico de
mdio e longo prazo que leva em conta elementos de demanda, de oferta e fatores
institucionais, bem como a interao entre eles.
Quanto aos aspectos relativos demanda agregada interao ocorre quando
o gasto pblico com as polticas sociais permite a ampliao do sistema de garantia
de renda (monetria ou no monetria), enquanto elemento importante na gerao de
um determinado tipo de distribuio pessoal e funcional da renda1011e seu respectivo
padro de consumo dos indivduos, famlias e grupos. Em sociedades heterogneas,
quanto mais amplas forem as rendas manejadas e destinadas s camadas mais
pobres, maior a capacidade de alterao do padro, gerando a possibilidade de
ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado
interno de consumo11.12Em contrapartida, tambm importante para a economia a
garantia da oferta de bens e servios sociais, pois, para sua implementao, trazem
consigo a necessidade do aumento dos gastos na contratao de pessoal, construo,
manuteno e equipamentos em escolas, hospitais, postos de sade, compra de
livros, medicamentos e outros insumos estratgicos etc.
No que diz respeito produtividade, argumenta-se que a poltica social,
principalmente quanto ampliao das habilidades, capacidades e incluso
produtiva da populao, tambm, um elemento central para o aumento da inovao
e produtividade do trabalho, fatores decisivos para o crescimento econmico, alm
de facilitar a elevao dos salrios e a queda da pobreza. Ademais, tambm pode
(10) De acordo com Cepal (2000), El gasto pblico social es el principal instrumento a travs del cual el
Estado influye sobre la distribuicin del ingresso..(...) dicho impacto depender de la magnitud del gasto social, su
distribuicin y financiamiento, as como de la eficiencia em el uso de los recursos correspondiente
(11) A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens de
consumo popular, equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham, numa outra equivalente: os pobres
gastam o que ganham. Esta tese nos leva, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da
renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), a atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade
aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando[sic] a renda dos familiares pobres
e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios (Delgado; Theodoro, 2005).
1016
significar melhor distribuio de renda com queda da desigualdade, a depender, no

caso, do que tenha resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho12.13.
Para o entendimento do processo de desenvolvimento, da mesma forma,
relevante considerar o contexto institucional e Evans (2010) chama a ateno que
tanto os tericos quanto os formuladores de polticas no podem ignorar o papel
fundamental das instituies estatais na criao bem-sucedida do desenvolvimento.
Como adverte Chang (2004, contudo, no deixando de considerar que muitas
instituies atualmente to imprescindveis ao desenvolvimento so mais a
consequncia do que causa do desenvolvimento econmico e social das naes.
Nesse sentido, todo o circuito de elaborao e implementao das polticas pblicas
envolvidas na montagem do aparato das polticas sociais produto das tenses
polticas, sociais e econmicas latentes na sociedade. Por sua vez, tambm fonte
de grande aprendizado institucional, demandando grande esforo da sociedade e do
aparato estatal, que estar em constante transformao. Ademais, as polticas sociais
ao permitirem a ampliao das habilidades e capacidades dos indivduos, famlias e
grupos podem ser elemento importante para melhoria da compreenso dos processos
econmicos, sociais e polticos pelos quais o pas passa. Consequentemente, podem
ser elemento para ampliao da participao poltica e social e maior defesa e
ampliao da igualdade e solidariedade social como princpio e pilar da estruturao
da sociedade, fomentando alteraes nas instituies estatais fundamentais aos
processos de desenvolvimento.
Por ltimo, outra relao tambm importante a ser considerada no processo
de desenvolvimento so aquelas relativas s conexes entre polticas sociais e o
contexto ambiental. No que diz respeito s questes ambientais, a poltica social
pode e deve cumprir papel relevante quando da elaborao e implementao de suas
polticas, buscando a recuperao e preservao do meio ambiente como critrio
para desenho de prprias aes. Em contrapartida, os problemas ambientais, quando
de suas ocorrncias, atinge fortemente as populaes mais pobres, forando ainda
mais a necessidade de ampliao das polticas socais.
Observar, portanto, os mencionados fatores conjuntamente e suas interrelaes
e implicaes permite melhor compreenso do estgio de desenvolvimento que
determinado pas pode estar vivendo. importante, contudo, salientar que os
(12) Nessa mesma perspectiva, a Cepal no comeo da dcada de 1990 j expressava preocupao com
o tema: A fim de melhorar a produtividade nos setores atrasados, e como complemento s polticas agregadas,
parece imprescindvel empreender algumas aes especficas, entre elas programas de crdito, comercializao e
assistncia tcnica, bem como um investimento macio na formao e na qualificao. O esforo de modernizao
tecnlogica crucial, no apenas pelas exigncias da competitividade internacional, mas tambm pela necessidade
de melhorar a qualidade dos empregos e os nveis salariais (Cepal, 1992).
1017
encadeamentos so previstos no plano terico, mas precisam ser coadunados com o

mundo real, observando-se o estgio de cada pas e das trajetrias histricas, pois
cada sociedade, dependendo das lutas polticas, ir incorporar o reconhecimento
de determinadas necessidades sociais e igualdades desejveis. Assim, exigir que
o Estado assuma a responsabilidade pela produo, proviso e regulao de sua
defesa e promoo. Tais processos constituem, nos pases separadamente, processos
diferenciados com maior ou menor abrangncia, mas dinmicos, estando na maior
parte do tempo em construo.
2 Poltica social brasileira
A poltica social no Brasil, apesar da atual amplitude , ainda, marcada por
polticas especficas com baixa coordenao entre elas e grandes desafios em termos
de abrangncia (universalidade e integralidade) e qualidade dos bens e servios
oferecidos. Nesse sentido que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social
brasileira na perspectiva da ideia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de
tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. A prpria literatura
nacional da rea reflete a realidade atual da poltica social, uma vez que ela tambm
bastante setorial, tratando de polticas especficas e com predominncia, em termos
metodolgicos, da anlise voltada para descrio dos estgios alcanados e/ou
deficincias reveladas.
Para efeito da anlise da poltica social e suas conexes com o processo
de desenvolvimento, ser adotado um conceito organizador da poltica social como
sendo o conjunto de polticas, programas e aes do Estado, com objetivo de efetuar
a proteo e a promoo social em repostas aos direitos sociais e a outras situaes
no inclusas nos direitos referentes s contingncias, necessidades e riscos que
afetam vrios dos componentes das condies de vida da populao. Tais programas
e aes concretizam-se na garantia da oferta de bens e servios, transferncias de
renda e regulao de elementos do mercado.
Para atingir os objetivos mencionados, o Estado brasileiro atualmente
desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas apresentadas
resumidamente na Figura 1. Para dar resposta ao objetivo proteo social ,
agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social. Polticas destinadas
a reduzir e mitigar as contingncias, necessidades e riscos a que qualquer indivduo
est exposto em uma sociedade de mercado, tal como o de no poder prover seu
sustento e da famlia por meio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou
desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas e aes da Previdncia
Social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do setor pblico, Sade,
Assistncia Social e Seguro-Desemprego.
1018
Figura 1
Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2010
POLTICAS SETORIAIS
POLTICAS TRANSVERSAIS
Previdncia Social
Geral e
Servidor pblico
Solidariedade e
seguro social
a indivduos e grupos
em resposta a direitos,
risco, contingncias e
necessidades sociais
Proteo social
(seguridade social)
Sade
Igualdade
Gnero
Assistncia Social
Igualdade
Racial
Infraestrutura
Habitao, Urbanismo,
Saneamento Bsico
POLTICA
SOCIAL
Trabalho e Renda
Educao
Gerao, utilizao e
fruio das capacidades
de indivduos e grupos
sociais
Promoo social
Crianas e
adolescentes
Juventude
Idosos
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agrrio
Cultura
Fonte: IPEA (2010a) - Elaborao prpria .
Para o objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a partir

de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades
e resultados mais amplos e equnimes de acesso aos recursos e benefcios
conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem
um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do
cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de Trabalho e
renda que buscam a qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho ,
at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura
Familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria,
Habitao, Mobilidade Urbana.
Alm das polticas mais tradicionais, desenvolvem-se uma srie de polticas
de corte transversal que podem ter carter tanto de proteo quanto de promoo
social, semelhante s aes voltadas igualdade de gnero e racial, assim como as
destinadas especificamente s etapas do ciclo de vida, conforme as polticas voltadas
para as crianas, adolescentes, juventudes e idosos.
1019
2.1 Abrangncia da poltica social brasileira

A Poltica Social brasileira, hoje, chama a ateno pela dimenso de seu
conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente
a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas
pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se,
ainda, que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou
descontnuas, mas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo,
com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm
estatuto de direitos e exigem capacidade instalada, com aplicao diria de recursos
materiais, humanos e financeiros em sua produo e proviso, ainda que nem sempre
no volume e na qualidade desejados.
As polticas pblicas que buscam atingir os dois grandes objetivos
mencionados no item anterior circunscrevem-se no interior de organismos estatais
minimamente preparados para efetuar uma srie de aes e programas de trs tipos
bsicos: i) garantia de renda; ii) garantia da oferta de bens e servios sociais; iii)
regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante expressivos gastos
pblicos pelo aparato do estado e a ltima envolve poucos recursos financeiros.
Esses tipos esto detalhados na Figura 2.
As polticas de garantia de renda ocorrem, em especial, a modalidade
transferncias monetrias em que as mais comuns so as aposentadorias, penses,
seguro-desemprego, auxlio monetrio famlia. Utilizam-se transferncias em
dinheiro que os beneficirios tm liberdade de gastar no mercado segundo suas
preferncias, sem restries ou determinaes polticas. Essas, contudo, como no caso
do Programa Bolsa Famlia (PBF), podem no ser transferncias incondicionadas,
uma vez que os indivduos necessitam cumprir certos requisitos para beneficiarem-se
de alguns programas. Existem tambm aes de Garantia de Renda no monetrias
que buscam ofertar condies aos indivduos e grupos para que possam gerar sua
prpria renda, tal como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf).
Os nmeros dos beneficirios envolvidos nesse tipo de poltica so
bastante expressivos, como pode ser constado de forma bem resumida na Figura
2. No Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), por exemplo, so distribudos
mensalmente cerca de 28 milhes de benefcios e, no Regime Pblico de Previdncia
Social (RPPS), cerca de 4,3 milhes de benefcios, ou seja, somente os dois regimes
distribuem cerca de 32,3 milhes de benefcios. Grande parte deles so superiores ao
Salrio Mnimo (SM) e absorvem 11,5% do PIB. Ademais, o Beneficio de Prestao
Continuada (BPC) da assistencia social atende a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8
milhes de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos. A transferncia direta
de renda associada poltica de assistncia social ainda composta pelo Programa
1020
Bolsa Famlia (PBF), voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade. Sua

relevncia reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de
13,4 milhes de famlias, 2012), com recursos disponibilizados de forma contnua.
Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas.
Figura 2
Tipo de polticas envolvidas da poltica social brasileira - 2010
Fonte: Ipea (2010a) e Ipea/Ipeadata. Elaborao prpria
Alm desse vetor da poltica social outro vetor importante o da Garantia da

oferta de bens e servios sociais que ocorrem de duas formas: i) Produo: implica a
participao direta de organismos estatais na fabricao de bens e oferta de servios
(exemplo: educao pblica, sade); ii) Proviso de bens e servios: implica, por
parte do Estado, arbitrar os recursos financeiros para viabilizar bens e servios
comunidade (a proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por
exemplo, o Estado pode garantir, por meio do financiamento pblico, o atendimento
a um paciente que necessite de uma cirurgia a ser realizada somente em hospital
particular. Essa separao requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da
produo privada para no se afastar das metas fixadas pelas autoridades pblicas).
Na citada ao da poltica social, ganha relevncia a poltica de educao
mediante a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e
universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos
anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se em todos os nveis
educacionais. Para tanto, conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao,
1021
educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero escolas disponveis

no sistema chega prximo a 180 mil. Ademais, na educao bsica esto empregados
cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino
superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato
fsico e humano faz-se acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros
e materiais didticos, servios de transporte escolar, acesso aos meios digitais de
aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica.
Na rea da poltica de Sade, a instituio do Sistema nico de Sade SUS,
promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao
do acesso a eles. Tambm, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a
participao pactuada dos diversos nveis de governo: unio, estados e municpios.
A prioridade a Ateno Bsica, incorporou s suas responsabilidades, atividades de
vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade
bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia principal instrumento da
poltica de Ateno Bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada,
em especial, nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Merecem
destaque mais recente a contnua ampliao do Programa Nacional de Imunizao e
iniciativas como o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU). Em termos
de benefcios oferecidos, observa-se que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de
procedimentos ambulatoriais por ano, ou seja, 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias
cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes
de internaes . Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais
complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso
a remdios e tratamentos.
As demais polticas voltadas garantia de bens e servios, como apresentado
no esquema da Figura 2, tem-se a Habitao e Saneamento. Atualmente, vem
fortalecendo seu aparato institucional com a criao de um ministrio que tem a
responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das
aes como a Caixa Economica Federal, alm de ter programa de grande prioridade
em implementao. J, na rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se
constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da
poltica voltada para seu pblico alvo intitulado territrios da cidadania, mas ainda
em processo de experimentao.
Por ltimo, tem-se a Regulao baseada na fixao de normas que
regulem o comportamento dos agentes econmicos privados e pblicos um
exemplo de mecanismo regulador o controle de qualidade sobre a produo e a
comercializao de medicamentos, alimentos, etc. As polticas de regulao esto
ganhando importncia crescente no papel a ser desempenhado pelo Estado, mas
ainda constituem-se prticas recentes, por isso os gastos do tipo de ao referemse apenas manuteno das atividades do rgo regulador. Neste mbito, ressalta
a poltica de Salrio Mnimo (SM) que corresponde s determinaes estatais
1022
relacionadas ao Piso salarial legal, com influncia sobre o mercado de trabalho. No

caso Brasileiro, no entanto, tem importncia tambm como elemento determinante
do valor dos benefcios previdencirios (penses e aposentadorias) e da assistncia
social e do seguro desemprego. A quantificao da influncia do SM para o ano de
2009 mostra, no que diz respeito s aes do Estado, uma influncia direta de 21,9
milhes de benefcios sociais todos os meses. Ademais, quando so computados
todos os valores conjuntamente, observa-se que os gastos com esses beneficios
podem chegar a 4,5% do PIB brasileiro. A influncia da regulao direta do SM,
no mercado de trabalho, mostra que o SM tem influncia crescente e vai impactar
diretamente no salrio de 8,8 milhes de pessoas, em 2009, que representa cerca de
10% da PEA ocupada. Alm do mais, ao computarem-se todos os valores, observase que esses salrios, quando agregados, podem representar 1,6% do PIB brasileiro.
2.2 Gasto pblico com a Poltica Social
A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, de modo lgico, a
mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil
vem sendo significativamente alterado desde o final dos anos 1980. Sobretudo a
partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela
Constituio Federal de 1988 SUS, Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas),
Previdncia Rural entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira
sustentada. Refletindo tal tendncia, os dados apresentados no Grfico 1 apontam
uma tendncia de crescimento do Gasto Pblico Social (GPS)13,14de 6,0 pontos
percentuais (p.p.) do PIB entre os anos de 1995 e 2010. Esse crescimento fortemente
ancorado na ampliao dos gastos da esfera federal que subiram cerca de 4,1 p.p. do
PIB. O crescimento de 0,7 p.p. do PIB no gasto social estadual e cerca de 1,2 p.p.
do PIB no gasto social municipal refletem uma tendncia fortalecimento do gasto da
esfera municipal.
30%
30%
25,2%
19,2%
21,9%
% do PIB
% do PIB
20%
Grfico 1
Gasto Pblico Social (GPS) por esfera de governo em % do PIB-1995 e 2010
10%
20%
11,4%
13,5%
15,5%
10%
4,6%
0%
0%
GPS_Total
1995
2005
2010
Federal
4,8%
5,3%
3,2%
Estadual
1995
2005
3,6%
4,4%
Municipal
2010
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

(13) O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais o qual corresponde ao custo de bens e servios - inclusive bens de
capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos investimentos em
estoque ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.
1023
Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 2, observa-se que

o ncleo da poltica social foi permanentemente localizado ao longo do tempo nas
polticas sociais de Previdncia Social Geral, Previdncia e Benefcios a Servidores
Pblicos, Sade, Assistncia Social, Educao e Trabalho e Renda. Juntas, as seis
reas absorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2010. J, a
participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social modifica-se
durante o perodo, como pode ser observado no Grfico 2, a seguir.
10,00
Grfico 2
Participao dos gastos das reas de atuao no GPS em % do PIB - 1995-2010
% do PIB
7,00 7,40
5,00
4,98
4,31 4,30 4,40
3,08 3,33
3,96 4,05
3,80
0,41
-
Previdncia Social Beneficios a

RGPS
Servidores Pblicos
Sade
5,00
1,04 1,40
Assistncia Social
1995
0,90
0,43 0,63
Educao
2005
Trabalho e Renda
1,70
1,10
1,80
Habitao e
Saneamento
0,33 0,45 0,50

Outros
2010
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.
Os gastos com o RGPS apresentaram um crescimento maior que as demais

reas, a ponto de elevar a participao no PIB de 4,98% para 7,40%, mas, por sua
vez os gastos com o RPPS variou pouco de 4,31% para 4,40%. Nesse sentido, a
composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2010. A
parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribuidores de renda, elevouse, ao passo que a parcela destinada aos gastos com Previdncia e Benefcios a
Servidores Pblicos, que so concentradores de renda, ficou estvel. Tal constatao
sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima
a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois
sistemas.
A rea de maior crescimento relativo em termos de importncia no conjunto
dos gastos sociais foi a de Assistncia Social (de 0,40% do PIB, em 1995, para
1,40%, em 2010), consequncia direta da drstica reformulao dessas polticas
pblicas no perodo, com a substituio de um modelo assistencialista por um
modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre a populao
brasileira, sendo que mais recentemente entrou em curso nova ampliao com a
criao do Bolsa-Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS).
A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de Educao e de Sade
foi outra. As reas referidas, quando medidas em termos de percentual do PIB,
no cresceram em importncia no perodo entre 1995 e 2005. Embora em termos
absolutos recebam atualmente muito mais recursos do que antes, seus gastos apenas
acompanharam o crescimento da economia, no se revelando como prioridade de
1024
governo, de tal modo que as respectivas parcelas do gasto social destinadas Sade
e Educao foram quase iguais aquelas verificadas em 1995. A partir de 2005 at
2010, no entanto, verificou-se um crescimento em ambas reas. Na educao, a
ampliao foi maior, cerca de 4% do PIB para 5% do PIB (cerca de um acrscimo
de 1% do PIB). J, na sade, o crescimento foi menor com acrscimo de 0,5% do
PIB. Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB
no mesmo ano, ou seja, para atender uma parcela da populao que paga por seu
atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios em torno
de 21% da populao -, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos
servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao.
Quando se observar a trajetria de gastos das reas de Saneamento e de
Habitao e Urbanismo, verifica-se que at 2005 houve reduo de recursos
aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os
trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que, certamente,
geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas a reduo
drstica nas aplicaes de recursos em tais polticas pblicas, inegvel no perodo.
Desde essa data at 2010, no entanto, observa uma grande recuperao no gastos da
rea que sobem de 1,1% do PIB, em 2005, para 1,8%, em 2010, maior valor gasto na
rea em todo o perodo analisado
2.3 Financiamento da poltica social
A partir da Constituio Federal de 1988 (CF 88), a responsabilidade pblica
no financiamento da poltica social foi significativamente expandida, o que trouxe
como consequncia aumento dos gastos. Para fazer frente s despesas geradas pelos
servios e benefcios ofertados, era preciso proceder alterao dos sistemas de
financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF 88 previu a criao
do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social,
destinados a promover a integrao dos recursos e aes das antigas pastas da Sade,
Previdncia e Assistncia Social. Ademais, manteve as vicunlaes para a Educao.
O processo de regulamentao da Seguridade Social seguiu, todavia, caminho distinto
do previsto, isto , os ministrios no foram unificados e o desempenho pujante do
Oramento da Seguridade em termos da arrecadao gerada por suas contribuies
sociais no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de recursos
s reas sociais.
O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Constituio
de 88 que redistribuiu entre os entes federados a oferta e gesto de importantes
servios sociais pblicos, seria acompanhado pelo aumento de receitas vinculadas,
assim como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios,
aumentando a capacidade destes para financiar o gasto social e reduzindo sua
dependncia em relao Unio. Na primeira metade dos anos 90, contudo, para
dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas, foi criado
um sistema de desvinculao de recursos denominado Desvinculao de Receitas
1025
da Unio (DRU). O mesmo passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em

nome das polticas sociais para o atendimento de outras prioridades fiscais, como
a gerao de supervits primrios. Isso acabou por desorganizar a estrutura de
financiamento social, uma vez que subtraiu recursos de seu Oramento e permitiu
uma reconcentrao na distribuio da receita tributria disponvel a cada nvel de
governo sem, no entanto, sequer se aproximar dos nveis de concentrao vigentes
antes da Constituio prejudicando principalmente os estados.
Assim, ainda considervel a dependncia poltico-financeira dos entes
subnacionais junto ao governo federal, visvel por exemplo em sua necessidade
de recorrer a transferncias negociadas. Essa configurao mantm em mos do
governo central um forte instrumental para influenciar a montagem dos servios
locais, no s pela regulao mas tambm por meio de incentivos e contrapartidas
financeiras. Destarte, o avano da descentralizao das polticas sociais, bem como a
reduo das desigualdades entre municpios, estados e regies brasileiras esto ainda
dependendo de um novo arranjo fiscal na federao, que avance na direo de um
federalismo mais cooperativo.
Alm da perda de recursos causada pela DRU e dificuldades impostas
pelo anacronismo do atual pacto federativo, uma outra questo que constitui grave
desafio ao avano da situao social brasileira diz respeito regressividade da carga
tributria brasileira a ser comprovada no Grfico abaixo.
Grfico 3
Tributao total e participao dos tributos diretos e indiretos na renda total das famlias no Brasil
2008-2009
40
40
32
30
30
25
23
23
22
22
21
21
21
21
20
28
22
19
20
18
17
16
15
15
13
11
10
10
10
Tributao Total
10
Tributao direta
10
Tributao Indireta
Fonte: Ipea (2011).
Em princpio, para o caso de pases como o Brasil seria desejvel que

o sistema tributrio e de gasto fossem redistributivo, mas o fato que, no caso
brasileiro, o sistema tributrio mostra-se regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre
a distribuio de renda. Os dados do Grfico acima constataram ser a carga tributria
mais pesada para os dcimos de menor renda (32% para o 1 dcimo da renda) e mais
leve para os dcimos de maior renda (21% para o ltimo dcimo da renda). Isso
1026
explicado pelo enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos
diretos (renda e patrimnio) - que tendem a ser progressivos, em comparao com
o arrecadado por meio de tributos indiretos (consumo e circulao de mercadorias)
- que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus do tributos diretos crescendo
medida da elevao da renda, seu efeito final no suficiente para contrabalanar o
forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das famlias mais pobres.
Na comparao com outros pases, a tributao no Brasil caminha em
sentido inverso do adotado nos pases desenvolvidos. Comparando o Brasil com
pases da OCDE, v-se que em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios
representaram 46,1% da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6%
da carga tributria encontrados, em mdia, nos pases da OCDE. Inversamente,
enquanto os tributos sobre a renda aqui significaram 20,6% da carga, entre os pases
da OCDE sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da carga. Por fim, tambm
a tributao sobre a propriedade subaproveitada: enquanto nos pases da OCDE
cerca de 5,3% da carga originada por impostos sobre a propriedade, no Brasil
essa base de incidncia responde apenas por 3,8% do total arrecadado como se v
em Brasil (2009). A excessiva carga sobre o consumo e a proporcionalmente menor
carga sobre renda e patrimnio, com certeza, revelam o baixo nvel de solidariedade
fiscal vigente na sociedade brasileira, alm da dificuldade de o Estado enfrentar o
desafio de tributar de modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de
outras fontes que no o trabalho.
O sistema tributrio, portanto, tal como configurado no Brasil, constitui
um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social
brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais
vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato
de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus
principais financiadores. Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e
no contribuintes [sic] perde muito de seu significado, pois todos so contribuintes
e mesmo os mais pobres sustentam a arrecadao tributarias devido tributao
indireta.
3 Poltica social brasileira e desenvolvimento: conexo social
A poltica social, conforme o que foi discutido na seo 1, um fator
fundamental do desenvolvimento e, em sua conexo social, um elemento de
ampliao da justia e coeso social. Conforme exposto nas sees anteriores,
houve uma expanso da estrutura institucional, do gasto social nos ltimos anos,
alm da extenso dos benefcios oferecidos. Consequentemente, espera-se que
tenha ocorrido a alterao no quadro social brasileiro e que pode ser captada em
seus indicadores. Nesse sentido, busca-se a seguir descrever e analisar alguns dos
principais indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados
pelos programas e aes sociais no perodo em especial, os que foram atingidos nas
reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao, questo
agrria e saneamento e habitao.
1027
Tabela 1
Situao social da populao brasileira associada s polticas setoriais
Fonte: Ipea (2010a; 2010c).
No que diz respeito Proteo Social, a rea da Previdncia Social apresenta

duas situaes distintas. Primeiro, diz respeito cobertura da poltica com respeito
Populao em Idade Ativa (PIA) que de apenas 65%. Esse valor indica que um
amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberto pela poltica previdenciria,
1028
tornando-se necessrio e urgente a elaborao e implementao de aes com vista

incluso de tais brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito populao
inativa com alto grau de cobertura e observa que cerca de 93,3% da populao com
mais de 65 anos est coberta pelo sistema. Assim, demostra a efetividade do sistema
para cobrir as necessidades desses brasileiros.
Em funo do ltimo resultado a citada poltica permite existir certo padro
distributivo, principalmente, devido oferta de benefcios para os trabalhadores em
regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor
em torno do salrio mnimo. Quem, ento, se beneficiou foi um amplo conjunto de
trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero
no mercado formal, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais os
quais trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de
suas atividades). Como resultado, caso fosse retirada as rendas da previdncia, os
nmeros da indigncia e pobreza (renda domiciliar per capita inferior a de salrio
mnimo e de salrio minimo), em 2007, seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6
milhes. Da mesma maneira, por conta do referido pagamento, a desigualdade de
renda no pas (medida pelo ndice de Gini) diminuiu 7,4%, evidenciando o carter
distributivo da poltica previdenciria.
Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxe
resultados expressivos populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade.
A disponibilizao do BPC populao idosa e portadora de deficincia vivendo em
extrema pobreza, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a oferta de um
conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de pobreza,
principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da taxa de
extrema pobreza e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado
no Grfico 4.
Grfico 4
Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza 1995-2009
50,0
45,6
45,5
45,3
44,9
45,8
45,4
44,5
46,6
PBF 100 = 131

44,1
1/2 SM = 232
40,6
40,0
PBF 50 = 66
36,2
35,1
32,0
30,0
27,3
27,1
27,3
25,0
26,1
26,1
25,3
25,9
23,6
21,2
17,4
20,0
10,0
10,7
11,5
11,4
10,0
0,0
10,2
10,3
9,1
9,9
8,1
29,2
7,1
5,9
16,3
5,7
14,6
4,9
13,7
4,8
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ipea (2010c).
1029
Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131)

teve reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7%
no ano de 2009. J, a extrema pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 66)
reduziu-se de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009, ou seja,
diminuiu mais que a metade. verdade que no se pode isolar precisamente os efeitos
da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da
poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora
do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000).
De toda forma, os nmeros a respeito da queda da extrema pobreza e da pobreza
consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada nos
anos recentes13.15.
A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos
avanos de um dos principais indicadores que a taxa de mortalidade infantil. Este
indicador reduziu-se de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em
2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a
taxa de mortalidade na infncia que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos
em 1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens
e servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva,
resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria
concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu,
por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer que passou de 68,5 anos em
1995 para 72,1 anos em 2007. Tais indicadores mostram que a poltica protegeu uma
parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado
de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais diversificado de
riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao).
Ainda na rea da proteo social, tm-se as aes da rea de Trabalho e Renda,
principalmente, aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso
em 17% de 1995 a 2007. Na verdade, contudo, mostrou uma estabilidade em sua
taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores
demitidos sem justa-causa do setor formal) em torno de 64%. No obstante, a taxa
de reposio desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos
trabalhadores / valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou
uma tendncia de melhora, passando de 51,0% em 1995 para 68,3% em 2007.
No campo da Promoo Social, a ao pblica na rea de trabalho ampliouse e diversificou-se nos ltimos anos. No que se refere procura por um novo
emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo
Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao
(nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de vagas captadas
(13) Para mais detalhes, ver Ipea (2010c).
1030
pelo Sine) que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o da taxa
de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine
/ nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), sendo de 1,5% em 1995 para
6,8% em 2007.
Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens
e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um
importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e
universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores
como a taxa de frequncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola) que se
expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de frequncia do
grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), as porcentagens aumentaram
de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo.
Apesar dos avanos, a proporo de analfabetos na populao com 15
anos ou mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta
das geraes mais idosas. Apresentou, todavia, tendncia de reduo, progredindo
de 17,2%, da populao com 15 anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. Um
indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio
de anos de estudo para o grupo com 15 anos ou mais que cresceu no perodo em
anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, em tal cenrio, os anos
de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio
pela Constituio (ciclo fundamental completo 8 anos de estudo). No obstante,
eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos
servios educacionais no Brasil em especial, no que se refere populao infantojuvenil que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola.
No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico no Brasil,
a proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com
canalizao interna, em 2008, girava em torno de 91,6%, um aumento de quase 10
p.p. em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento sanitrio, mesmo
tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior cobertura de gua,
embora 80,5% da populao urbana j conta com esgotamento sanitrio por rede
geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 p.p. desde 1992. As desigualdades no
acesso aos servios de saneamento bsico entre os grupos socioeconmicos, as reas
urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo diminudo, ainda continuam
bastante significativas.
Houve, tambm, uma melhora substancial no que se refere s condies
habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com
condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008.
Mesmo assim, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de
algum tipo de carncia habitacional.
1031
No que diz respeito desigualdade na primeira dcada do sculo 21, o

Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada no perodo anterior, combinando
positivamente a reduo do grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda
pessoal (ver Grfico 5, a seguir) com a elevao da participao dos rendimentos
do trabalho na renda nacional. Isso porque houve uma mudana de trajetria e, nas
ltimas dcadas do sculo 20, havia uma trajetria de queda da participao do
rendimento do trabalho na renda nacional, menor ritmo de expanso econmica e
desajustes nas finanas pblicas.No binio 2008/09, por exemplo, o peso do trabalho
na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou
de 40% para 43,6%, considerando-se como rendimento do trabalho a renda dos
ocupados mais as transferncias de renda, conforme Ipea (2010b).
0,538
0,544
0,553
0,560
0,566
0,569
0,581
0,587
0,594
0,592
0,598
0,600
0,600
0,599
0,580
0,602
0,612
Grfico 5
Evoluo da desigualdade pessoal da renda 1990-2009
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: IPEA/Ipeadata.
Em sntese, o Brasil encontra-se em um momento especial do contexto geral

de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento
favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo queles com
menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores
remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional, em
2008, estimulou a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do
emprego nacional, permitindo, assim, evitar a inflexo na trajetria de queda no
grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto foi que
o rendimento do trabalho continuou a recuperar sua participao relativa na renda
nacional, enquanto o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o
Grfico 5.
Em linhas gerais, os dados e indicadores apresentados apontam para uma
melhoria da situao social da populao no perodo atual nos diversos sentidos
apresentados. Esses resultados, em grande parte, so resultantes da ampliao da
1032
poltica social que, mediante o maior volume na utilizao de recursos humanos,

fscos e financeiros por parte do estado, possibilitou ampliar a justia social no
Brasil mediante a maior transferncia de rendas, maior oferta de bens e servios
sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/
gerao de oportunidades para a populao brasileira como os diversos indicadores
reveleram.
4 Poltica social e desenvolvimento: conexo econmica
Tratando-se da conexo econmica, a Poltica Social e o seu correspondente
gasto pblico um dos componentes da demanda agregada e elemento importante
para promover o crescimento econmico e uma melhor distribuio de renda. Isso
ocorre porque a maioria dos gastos sociais, conforme apresentado na Figura 2, so
relativos garantia de renda mediante as transferncias de rendas a pessoas/famlias
(por exemplo, em 2010, foram distribudos cerca de 54 milhes de beneficios ms). A
compra de bens no mercado (livros, computadores, alimentos etc.) e a remunerao
de servidores (auxiliares, tcnicos, professores, mdicos, engenheiros etc.) foram
cerca de 4,7 milhes de empregados diretos em 2010 que, para manterem a si e a
famlia, realizam seus gastos no mercado interno brasileiro, em sua maioria.
O processo de gasto fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois tais
extratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em
maior propenso a consumir, em geral, com mais produtos nacionais, em particular, o
que propicia maiores vendas, mais produo e mais emprego gerado no pas. O gasto
com s polticas sociais, portanto, tem reflexo de carter estritamente econmico
em dois sentidos: i) em termos de seu multiplicador para o crescimento do PIB e
da renda das famlias; ii) tambm na distribuio da renda, que so apresentados a
serguir, tomando como base clculos efetuados em Ipea (2010e).
4.1 Efeito crescimento sobre o PIB e a renda das famlias
Para captar os efeitos da poltica social em sua conexo com a economia,
buscou-se medir o crescimento econmico (sobre o PIB) e da renda das famlias
para choques de gastos em alguns tipos de despesas sociais mediante a reconstruo
de seu ciclo econmico, utilizando uma Matriz de Contabilidade Social para o
Brasil, para o ano de 2006. Aps a simulao de gastos, o ciclo econmico revela a
existncia de um multiplicador do PIB de aproximadamente 1,37, decorrente de um
aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto social.
Isso significa que, a cada novo R$1,00 gasto pelo governo na rea social, podem ser
gerados R$1,37 de PIB, quando se completa o ciclo.
Realizando o ciclo econmico de forma distinta para cada rea social, do
os resultados que so apresentados no Grfico 6. Esses dados mostram que algumas
1033
reas possuem multiplicadores do PIB bem superiores s outras. A rea de educao

e de sade, por exemplo, tm os maiores multiplicadores e os gastos com o RPPS
so aqueles de pior multiplicador, ou seja, gastar em algumas reas sociais melhor
para crescimento da economia que em outras.
Quando se compara os resultados das simulaes para os gastos nas reas
sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo civil,
exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que os gastos de educao
e sade continuam tendo melhores multiplicadores e o PBF e o BPC aproximamse do multiplicador das exportao de commodities. Em contrapartida, esses dados
tambm revelam como os gastos com juros da dvida so ruins ao crescimento, pois
tm o pior multiplicador.
Significa que os resultados demonstram como os principais gastos na rea
social so importantes para dinmica da economia nacional, principalmente, por
seus efeitos sobre o mercado interno.
Grfico 6
Efeito multiplicadordos gastos das reas sociais e outras reas selecionadas no PIB - 2006
2,5
2,5
1,85
1,70
1,44
1,38
1,54
1,23
1,40
0,88
0,0
0,71
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
reas sociais
RGPS
RPPS
Construo Exportao
Civil
Commodities
Juros da
Dvida
Pblica
Outras
Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.
Quanto ao que ocorre com a renda das famlias, as simulaes demostraram

que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados
eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias
constituiu importante parcela do PIB brasileiro. Os resultados para renda das famlias
a cada rea social, apresentados no Grfico 7, mostram resultados bem distintos dos
anteriores. Agora, as transferncias de renda so bem superiores que os demais, por
exemplo os gastos do PBF e do BPC so bem superiores em termos de importncia
para a renda da famlia do que os demais gastos sociais.
1034
Grfico 7
Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas selecionadas na renda das famlias 2006
3,0
3,0
2,25
1,67
0,0
2,20
2,10
1,44
1,86
1,14
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
reas sociais
RGPS
RPPS
1,04
Construo Exportao
Civil
Commodities
Outras
1,34
Juros da
Dvida
Pblica
Fonte: IPEA (2010e). Elaborao prpria.
Quando se compara os resultados das simulaes para os gastos nas reas

sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo civil,
exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que esses gastos tm menor
importncia para renda das famlias do que qualquer gasto das reas sociais.
Os resultados apresentados demonstram que os principais gastos na rea
social so extremamente importantes para a renda das famlias.
4.2 Efeito distribuio
Reconstrudas as novas matrizes de contabilidade social, resultantes dos
diversos incrementos nos gastos que foram simulados, pode-se aferir, no s o
multiplicador mdio da renda das famlias, mas tambm o multiplicador da renda
de cada um dos grupos de famlias investigadas (mesclando o local de residncia e
a escolaridade do chefe). Assim, possvel sabermos a variao na distribuio de
renda ocorrida a partir do incremento de cada tipo de gasto.
O Grfico 8 mostra os efeitos distributivos do gasto social, com base em
variaes do ndice de Gini estilizado. No caso da sade e educao, incorporandose o consumo desses servios renda familiar14,16ambos so progressivos: i)
o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,5% no
ndice de Gini; ii) no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%, devido
educao superior, em que maior a presena de famlias de maior renda. As
exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros, ou seja,
geram crescimento, porm corroborando os altos nveis de desigualdade de renda
em que vivemos.
(14) preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias desses gastos
porque os mesmos se comportam como uma transferncia s famlias dedicadas ao consumo de educao e sade.
Afinal, o consumo do governo no propriamente dele, mas das famlilas que se beneficiam de tal produo/
proviso pblica. Se no no for feito, a comparao dos efeitos dos agregados estudados sobre a distribuio fica
prejudicada, sobreestimando os efeitos das transfernciasdiretas de renda e subestimando o impacto do acesso a
bens e servios sociais.
1035
Grfico 8
Variao percentual do Gini em relao ao ndice inicial, aps as simulaes - 2006
Juros sobre a Dvida Pblica
Exportaes de Com m odities
0,05%
Investim ento em Construo Civil
0,04%
Educao
-1,09%
-1,22%
RGPS
-1,47%
-2,15%
Sade
Program a Bolsa Fam lia
-2,33%
-2,50%
0,11%
Benefcio de Prestao Continuada

-2,00%
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
Variao do Gini em relao a renda inicial
Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.
Entre as transferncias, gastos incrementais no BPC e no PBF so claramente

os que mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de
Gini estilizado, respectivamente). A previdncia social tem efeitos benficos sobre a
desigualdade, reduzindo o ndice em 1,2%.
Nesse ponto, caberia perguntar: so significativas as contribuies de cada
poltica para a queda da desigualdade? Parece que sim. Para que se possa ter um
parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003
e 2008, medida pelo gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano, ou seja,
alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contribuir
substancialmente para a desconcentrao de renda no Brasil.
4.3 Efeitos combinados crescimento e distribuio
Em suma, veem-se resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto
em bens e servios educacional, sade, mais especificamente, das transferncias de
renda direcionadas para os mais pobres. O Grfico 9 mostra o cruzamento dos dados
j comentados, isto , no eixo vertical, h a variao percentual do PIB provocada
pelo choque de 1% em diversas reas sociais e no sociais e no eixo horizontal, temse a variao percentual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque.
1036
Grfico 9
Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas selecionadas sobre o crescimento
econmico e a distribuio da renda - 2006
Maior crescimento
Menor desigualdade
1,0%
Menor crescimento
Maior desigualdade
Fonte: Ipea (2010). Elaborao prpria.
Se for assumido que uma das metas de desenvolvimento nacional conseguir

unir maior crescimento econmico e menor desigualdade de renda, ento todos os
gastos do quadrante esquerda contribuem para esse ideal. Observa-se que no h,
em absoluto, um trade-off entre crescimento e equidade, muito pelo contrrio, pois
o incremento dos gastos em sade e educao pblicas gera desdobramentos muito
positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda. J, o
incremento no gasto do PBF e no BPC, por exemplo, provoca, ao mesmo tempo,
uma grande variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O Regime
Geral da Previdncia Social RGPS fica um pouco atrs em ambos os quesitos, mas
tambm desempenha um papel positivo.
O aumento do investimento no setor de construo civil e as exportaes de
commodities agrcolas e extrativas promovem crescimento do PIB, mas reproduzem
o nvel de desigualdade. Por sua vez, um incremento no pagamento de juros contribui
pouco para o crescimento e aumenta a concentrao de renda.
Tais resultados so importantes para demonstrar que o gasto com as polticas
sociais ao cumprir seu propsito central de proteo e promoo social , ao mesmo
tempo, um elemento muito importante para dinmica da economia nacional, principal
daquele voltado para o mercado interno e diminuio da desigualdade.
1037
Consideraes finais
As informaes anteriores demonstraram a complexidade da Poltica Social
estruturado no Brasil nos ltimos anos. Assim, tambm revelou que no foram
poucos os avanos registrados na situao social da populao brasileira nos ltimos
anos e, em alguma medida, esses avanos esto associados s polticas sociais as
quais exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos
para financiamento de programas e aes.
As polticas sociais puderam contar com a ampliao de recursos fsicos,
financeiros, humanos e institucionais, possibilitando a estruturao de um amplo e
diversificado conjunto de mecanismos de proteo e promoo social fundamentais
para ampliar a justia e coeso social, com melhorias substantivas nas condies
bsicas de vida da populao. Assim, a poltica social transformou-se em um
poderoso instrumento por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou
transferncias de renda e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade,
mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com
capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo.
Dinamizou, portanto, a produo, estimulou o emprego, multiplicando a
renda e reduziu a pobreza e extrema pobreza, diminuindo a desigualdade.
Os resultados apresentados permitem afirmar que a poltica social tem
papel estratgico como alavancadora do desenvolvimento nacional, mediante seus
resultados na ampliao da justia e coeso social, crescimento e distribuio de
renda, reafirmando-se como indispensvel e estratgica, no apenas para enfrentar
situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo
de uma nao econmica e socialmente mais forte.
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Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Jorge Abraho de Castro **1

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

coeso social, at as interaes com a economia potencializando o crescimento e

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

As concepes a respeito da poltica social esto expressas em uma literatura

Na ausncia de um conceito inequvoco de poltica social, ento, as concepes

Jorge Abraho de Castro

O surgimento e aprimoramento das polticas sociais latino-americanas

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

em grande parte dos pases)78aos indivduos, famlias e grupos em determinadas

Jorge Abraho de Castro

Seguindo a perspectiva mencionada, possvel estabelecer um determinado

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

significar melhor distribuio de renda com queda da desigualdade, a depender, no

Jorge Abraho de Castro

encadeamentos so previstos no plano terico, mas precisam ser coadunados com o

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Fonte: IPEA (2010a) - Elaborao prpria .

Para o objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a partir

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

2.1 Abrangncia da poltica social brasileira

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Bolsa Famlia (PBF), voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade. Sua

Fonte: Ipea (2010a) e Ipea/Ipeadata. Elaborao prpria

Alm desse vetor da poltica social outro vetor importante o da Garantia da

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero escolas disponveis

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

relacionadas ao Piso salarial legal, com influncia sobre o mercado de trabalho. No

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

Jorge Abraho de Castro

Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 2, observa-se que

4,31 4,30 4,40

Previdncia Social Beneficios a

0,33 0,45 0,50

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

Os gastos com o RGPS apresentaram um crescimento maior que as demais

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

da Unio (DRU). O mesmo passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em

Fonte: Ipea (2011).

Em princpio, para o caso de pases como o Brasil seria desejvel que

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Jorge Abraho de Castro

Fonte: Ipea (2010a; 2010c).

No que diz respeito Proteo Social, a rea da Previdncia Social apresenta

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

tornando-se necessrio e urgente a elaborao e implementao de aes com vista

PBF 100 = 131

Fonte: Ipea (2010c).