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PBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO

PROFESSORA TNIA LCIA MORATO FANTINI
1 APRESENTAO

Ol, caro estudante:

Dando continuidade preparao para o concurso de Auditor Fiscal do
Ministrio do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina
Administrao Pblica.
Vou fazer uma breve apresentao, j que sou tambm responsvel
pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio.
Psicloga por formao, h 34 anos, quase toda a minha vida
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais instituio
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, tambm sou
docente do curso de especializao em Engenharia de Segurana do
Trabalho da UFMG.
Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento
para empresas pblicas e privadas, tive a oportunidade de conviver
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados.
Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, no so to diferentes,
como pensamos. Em ambas h disputas polticas, muito trabalho,
pessoas esforadas e algumas negligentes. H lealdade e deslealdade.
Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas.
A maior diferena quanto natureza dos problemas que se
apresentam e o tempo que se leva para solucion-los. Enquanto as
empresas privadas so rpidas e decidem sem muito planejamento, as
empresas pblicas so lentas, planejam muito antes de decidir.
Com relao ao concurso, vemos que, com a publicao do edital, a
expectativa de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena
de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparao. Minha
proposta que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os
tpicos do programa de maneira concisa e simples.
Devido a essa exigidade de tempo, no terei como tratar cada tpico
do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais
importantes, que tm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em
provas de Administrao Pblica.

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2 PROGRAMA
No edital, a disciplina Administrao Pblica possui peso 1, com 10
questes. H uma mudana em relao ltima prova, realizada pela
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questes, com peso 2. J a
matria a mesma, no houve nenhuma alterao. So oito tpicos,
mas optei por desenvolv-los em trs aulas (alm desta aula
demonstrativa), da seguinte maneira:
Aula 0 Viso geral sobre a Administrao Pblica. Convergncias e
diferenas entre a gesto pblica e a gesto privada.
Aula 01 A gesto tradicional. As novas tecnologias gerenciais:
reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configurao das
organizaes pblicas e sobre os processos de gesto. Excelncia nos
servios pblicos. Gesto de resultados na produo de servios
pblicos. O paradigma do cliente na gesto pblica.
Aula 02 Gerncia de recursos humanos e gesto estratgica. As
trajetrias de conceitos e prticas relativas ao servidor pblico.
Aula 03 Tecnologia da informao, organizao e cidadania.
Comunicao na gesto pblica e gesto de redes organizacionais.

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AULA 0: VISO GERAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA
Voc, que j est estudando para concursos pblicos, deve possuir uma
boa base para o estudo da disciplina, j que seus fundamentos esto
presentes em todo curso de Direito Administrativo.
O que o edital est cobrando so suas convergncias e diferenas com a
administrao privada e alguns tpicos que tratam da modernizao do
servio pblico, considerado lento, burocratizado, ineficiente.
A ESAF est cobrando tpicos - excelncia nos servios pblicos,
paradigma do cliente na gesto pblica, gesto de resultados na
produo de servios pblicos que, at h bem pouco tempo, no
eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.

1.

INTRODUO

Imagine um rapaz, recm-formado em Direito, com o idealismo de seus

26 anos, em 1831, visitando uma nao, que est se constituindo como
um Estado, cinqenta anos depois de se tornar independente.
Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na
Amrica, alguns anos depois:
Os funcionrios pblicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em
meio multido dos cidados, no tm nem palcios, nem guardas,
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes no se deve
unicamente a uma tendncia particular do esprito americano, mas aos
princpios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o
governo no um bem, um mal necessrio.
...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro
daquela fora interior que se prende mais que ao funcionrio ao homem,
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril
que admiro.
...Nenhum dos funcionrios pblicos dos Estados Unidos tem uma
vestimenta caracterstica, mas todos recebem um salrio (pg. 157).

Imagine se aquele jovem voltasse hoje Amrica. Ele descobriria que

ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionrios
daquela poca passaram a 13 milhes de americanos, em 1970,

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servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu nmero era
igual ao da populao de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com
seu pas - a Frana - e a maioria dos pases do mundo. Quase todos se
tornaram democracias, com milhes de servidores pblicos para faz-las
funcionar bem.
a Administrao Pblica a responsvel pela mquina do Estado. Se a
mquina no anda, o povo fica insatisfeito, ameaando a democracia.
De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo um mal
necessrio democracia. A maioria do povo s v o governo pelos
impostos, os servios pblicos ruins, ou, ento, pelos grandes
escndalos. Mas v tambm o carteiro, a professora do filho, o mdico
do servio pblico. Desconhece o verdadeiro papel de uma
Administrao Pblica eficiente: zelar pela imagem do governo e do
Estado, oferecendo bons servios populao, cumprindo as polticas
pblicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e
reservados, os milhes de servidores pblicos cumprem o seu dever
para com o povo e para com o governo, seja no nvel nacional, estadual
ou municipal.
Os servidores pblicos so aqueles trabalhadores diretamente
envolvidos na prestao de servios governamentais bsicos, fazendo
funcionar a Administrao Pblica: a atividade ligada implementao
das polticas pblicas e/ou a realizao das metas pblicas. Cabe-lhes
executar as leis e realizar os objetivos do Estado.
Mas o que o Estado e o Governo?
O Estado pode ser entendido como uma nao: o Estado Brasileiro. Para
ser reconhecida como um Estado, pelas outras naes, preciso que
uma nao exera o poder e a autoridade. No basta que o chefe da
nao decida fechar uma empresa estrangeira e expuls-la de seu
territrio. Para fazer isso, essa nao precisa se tornar um Estado forte,
ter poder ou soberania. S pela fora poltica ser reconhecido pelos
outros Estados constitudos. O Estado (com letra maiscula) , portanto,
o conjunto de poderes polticos que constituem uma nao: um
organismo poltico administrativo que tem ao soberana, ocupa um
territrio, dirigido por um governo prprio e se constitui pessoa
jurdica de direito pblico internacionalmente reconhecida.
Uma nao precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo
no torna legtimo esse governo, no aceita sua autoridade. Assim, o
Estado precisa de Governo:
a Administrao superior, o poder
executivo.

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Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de faz-las cumprir e
execut-las.
Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo. E o
Governo precisa da Administrao Pblica, para fazer funcionar a
mquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser
feito.
H trs nveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse
modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a
alta administrao federal, estadual e municipal, a mdia, baixa e os
funcionrios.
Portanto, os administradores pblicos ocupam variadas posies nos
rgos do governo. A alta administrao federal, no Brasil, composta
pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de
natureza especial, secretrios nacionais, presidentes e diretores de
fundaes, autarquias, empresas pblicas e estatais. Ao todo, so 1.312
autoridades, regidas pelo Cdigo de Conduta da Alta Administrao,
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comisso de tica Pblica da
Presidncia da Repblica.
Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funes pblicas so
servidores do quadro permanente de funcionrios. Isso ocorre em vrios
pases. Pessoas de fora da Administrao Pblica, sem passar por
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiana).
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou funo pblica, mesmo sem
pertencer ao quadro do funcionalismo, so considerados servidores
pblicos, devendo se pautar pelos mesmos princpios ticos em sua
conduta, podendo ser punidos por atos considerados imprprios
(improbidade administrativa.)
A Administrao tambm uma atividade poltica, porque no se pode
governar sem a diviso de poder e acordos com lideranas polticas. H
impossibilidade de uma administrao estritamente tcnica e
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e
perda de eficincia, pela interferncia nos planos e programas
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administrao.
Com certeza, voc deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os
escndalos nas administraes de vrios pases, em virtude de escolhas
das pessoas erradas para compor o Governo.

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2.

A ADMINISTRAO PBLICA E A ADMINISTRAO

PRIVADA DIFERENAS

Administrao tambm chamada Gesto, assim como administradores

ou gestores so usadas como sinnimos. Do latim Administratione, a
Administrao significa um conjunto de princpios, normas e funes
com o objetivo de ordenar os fatores de produo e controlar sua
produtividade e eficincia, para se obter determinado resultado
(segundo definio do dicionrio Aurlio).
Uma definio da Administrao ou Gesto Pblica, segundo a
abordagem legal, a gesto de bens e interesses qualificados da
comunidade, no mbito federal, estadual ou municipal, segundo
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum
(segundo Hely Meirelles).
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja
feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficincia), em todos
os nveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou
indiretamente ou feita por meio de uma fundao ligada a algum rgo
do Estado.
Alguns autores consideram to diferente a empresa pblica da empresa
privada que no aceitam utilizar o nome empresa para as primeiras.
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que d
idia de negcio e de lucro. Deve-se usar instituio ou organizao
pblica, de acordo com essa opinio. Preferimos, contudo, utilizar a
denominao de empresas pblicas e privadas, apesar de suas
limitaes.
A Administrao pode ser pblica ou privada. Neste ltimo caso,
significa que ela no direcionada a todos, mas voltada para o que
no pblico, aquilo que no se refere ao povo da nao ou cidados de
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos
proprietrios ou dos acionistas de uma empresa.

Podemos entender melhor esta diferena entre a Administrao Pblica

e a das Empresas, pelos princpios gerais que regem os administradores
pblicos:
1 Legalidade: a Administrao Pblica (AP), e, por extenso, o
agente pblico, s pode fazer o que a lei permite e a est uma
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grande diferena da Administrao privada. Esta pode fazer tudo que a
lei no probe.
2 Impessoalidade: o fim da AP o interesse coletivo, da a
necessidade da realizao de compra por licitaes e recrutamento de
pessoal por concursos pblicos. O princpio da impessoalidade tambm
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente pblico so
imputados entidade administrativa em que ele atua.
A Constituio de 1988 ainda prev que a publicidade pblica deva ser
impessoal - a publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes,
smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades
ou servidores pblicos (art 37, XXI, 1 ).
3 Moralidade: representa o elemento tico de todo ato
administrativo. No se reduz moral comum, e sim moral jurdica: o
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,
o justo e o injusto, o bem e o mal...
4 Publicidade: significa a ampla divulgao dos atos praticados pela
AP, seja atravs de dirios oficiais, jornais, publicao de avisos de
licitao e editais, etc. O princpio da publicidade tambm assegura, aos
cidados, o direito de receber, dos rgos pblicos, informaes de
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (art 5,
XXXIII, CF).
5 Eficincia: neste princpio, podemos observar uma convergncia
com a gesto privada, buscando critrios de maior rapidez e presteza no
atendimento ao pblico. Busca-se, com este princpio, uma alternativa
burocracia da AP.
A Administrao de empresa privada no tem princpios to bem
definidos como os que regem a Administrao Pblica. Cada uma
segue sua prpria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores
ou por critrios de responsabilidade social.
Portanto, h uma diferena fundamental na natureza das duas
administraes: enquanto uma voltada para o bem pblico, a
outra voltada para o bem privado, como j falamos. A primeira
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que so
gerados pelo contribuinte (atravs de impostos), portanto, o cuidado ao
lidar com eles representa, na verdade, o zlo pelo patrimnio de todos.

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As empresas privadas lidam com recursos dos prprios donos e
acionistas, ou seja, o cuidado voltado para o interesse de algumas
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um
negcio. O contribuinte, contudo, no pode escolher onde seus impostos
sero aplicados, ele obrigado a aceitar as decises que o afetam.
Portanto, h uma diferena fundamental na natureza da Administrao
pblica e privada.
A terceira diferena quanto ao objetivo das empresas e das
organizaes pblicas. Enquanto as primeiras so empresas, isto ,
empreendimentos que visam lucros, as segundas, no buscam
resultados econmicos em suas atividades. Mesmo que empresas
ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com
suas operaes, como o caso de explorao e refino de petrleo,
energia eltrica, atividades bancrias, entrega de cartas e encomendas
(todas altamente lucrativas), este resultado se d por serem monoplios
estatais, mas elas no podem, a rigor, visar lucros em suas atividades.
Mesmo que o mercado as desfavoream, elas tm de continuar
operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos
ltimos anos.
A quarta diferena quanto ao alcance das decises pblicas e
privadas. Se uma empresa privada lana um produto que prejudica os
consumidores, que podem ser milhes de pessoas, uma deciso pblica
equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um nico
fornecedor de energia, ou remdio, afetar no s as pessoas, mas
indstrias, ou todo o sistema de sade e assistncia populao,
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar
um servio, como a manuteno das estradas ou fiscalizao do
transporte ou saneamento, toda a populao de uma regio inteira e a
economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as
decises na administrao pblica, ao contrrio das empresas, cujo
principal foco a racionalidade econmica e tcnica. A autoridade das
decises pblicas est baseada nesta diferena: o interesse coletivo.
A quinta diferena entre elas a transparncia. Enquanto aceita-se
que os negcios de uma empresa possam ser protegidos, por questes
de competio ou de segredos industriais, o mesmo no ocorre na
administrao pblica, salvo naquelas reas de segurana do Estado.
Outra diferena importante a avaliao do resultado ou
desempenho da organizao pblica e privada. Se uma empresa
privada der prejuzo ou no conseguir margens de lucro que compensem
seus investimentos, ela ir falncia ou ser vendida pelo preo que
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cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc.
No entanto, uma organizao pblica pode funcionar dezenas de anos
com dficits. O resultado econmico ou financeiro uma medida de seu
desempenho, de sua eficcia, porm, no diz se ela atingiu seus
objetivos. Como avaliar se ela efetiva? Ela tem de considerar os fins a
que se prope, porm isso bastante difcil.
Avaliar objetivos pblicos uma tarefa difcil. Saber se os alunos de
uma escola aprenderam a ler mais espinhoso do que ler os balancetes
mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a
produtividade e dizer se uma empresa eficiente simples: basta
avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua
fatia de mercado. Existem vrias maneiras. Nas organizaes pblicas
isso muito difcil. Pode-se avaliar o nmero de atendimentos feitos
pelo nmero de mdicos ou o nmero de alunos atendidos por
professor. Os alunos podem no ter aprendido nada.
Outro ponto de divergncia quanto natureza dos empregos
que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas so
empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa
pblica, so servidores pblicos, com cdigos de conduta e previses de
punio se agirem de forma imprpria.
Outras diferenas existem: a forma de recrutamento e seleo de
pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas
organizaes pblicas, as carreiras e promoes, a remunerao.
Contudo, as diferenas abaixo so as mais importantes:
As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os
objetivos, o alcance e a profundidade das decises, a transparncia, a
avaliao de seus resultados, a natureza dos empregos.

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3.

SERVIDORES PBLICOS E ADMINISTRADORES PBLICOS

J esboamos na Introduo as diferenas e caractersticas de ambos.

No entanto, bom nos aprofundarmos nesta questo, para
compreendermos os limites da Administrao Pblica.
Existem as expresses cargo, emprego e funo pblica, mas elas no
so sinnimos.
Os cargos pblicos no podem ser criados aleatoriamente. Eles so
criados por leis especficas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou
por recrutamento direto (se for cargo de confiana).
Empregos so regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) e
so temporrios ou podem ser transformados em estveis, por lei.
Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos pblicos e para
empregos.
Os servidores pblicos so aqueles que seguem uma carreira j definida,
com planos de carreira, promoes e aumentos salariais de acordo com
essas promoes. Alm disso, so regidos por sistema jurdico prprio, e
no pela CLT, ao contrrio dos empregos. H, portanto, servidores e
empregados pblicos, participando da administrao pblica, mas
regidos por contratos diferentes.
O cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
cometidas a um servidor, com as caractersticas essenciais de criao
por lei, denominao certa, nmero certo, pagamento pelos cofres
pblicos e provimento em carter efetivo ou em comisso. Cargos em
comisso so os cargos de confiana.
Os cargos pblicos s vagam quando o servidor se afasta por algum
motivo (aposentadoria, morte, exonerao, promoo etc.) e, neste
caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos so
chamados vencimentos ou remunerao (vencimentos mais vantagens
permanentes ou temporrias) e tm um teto.
Portanto, o servidor pblico ocupa um cargo pblico e est sob um
regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode
ser nacional, estadual ou municipal.
Quem so os servidores? So todos aqueles que trabalham para os
nveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e
funcionrios administrativos dos poderes legislativo e judicirio,
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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis
especficas em sua conduta como funcionrio, podendo s-lo por
concurso ou nomeao em confiana.
3.1.

Direitos e deveres do servidor pblico civil e militar

Ao ser nomeado para um cargo pblico, os servidores pblicos passam

por um estgio probatrio de trs anos, no qual sero avaliados em seu
desempenho e s ento sero efetivados no cargo.
Isso no significa que os servidores sejam intocveis e no possam ser
demitidos.
Se cometer falta grave, ter direito a se defender em um processo
administrativo. Poder ainda ser demitido se houver sentena judicial
transitada em julgado (quando no cabe mais recurso), no caso de
algum delito. Duas novidades, para o servio pblico, foram criadas com
a avaliao peridica dos servidores pblicos e o corte de despesas,
para se obter maior eficincia. Se o desempenho for considerado de
forma negativa e o servidor no puder se defender justamente, poder
ser demitido, assim como quando houver necessidade de
cortar
despesas com pessoal.
Servidores civis e militares diferem em seu regime jurdico, cada um
tem o seu. Isso porque a administrao pblica voltada para a
sociedade civil bastante diferente da administrao militar e do servio
que esta presta sociedade. So questes de segurana, preparao de
jovens para defender a nao, proteo de fronteiras etc.
Seus direitos e deveres so, por isto, diferentes, como o direito de se
organizar em sindicatos e participao em greves. Enquanto o servidor
civil livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos
grevistas, mas dentro de lei que limita esta participao, o mesmo no
ocorre com os militares. A greve considerada uma falta gravssima no
meio militar, porque coloca em risco a segurana pblica.
Acumular cargos remunerados tambm proibido aos servidores civis,
em qualquer tipo de empresa pblica. As excees permitidas so nos
cargos de mdicos e professores, desde que sejam dois empregos de
mdicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver
acumulao com um cargo de natureza tcnico-cientfica com a de
professor, sempre considerando a compatibilidade de horrios.
A aposentadoria dos servidores pblicos se d por: tempo de servio,
voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A
Constituio lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria
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do servio pblico, dentro do Regime Prprio de Previdncia Social, com
outra, formada pela contribuio dos servidores ativos, aposentados ou
pensionistas. So os Regimes de Previdncia Complementar conhecidos como Fundos de Penso.

3.2.

Tipos de empresas pblicas, relaes com outras

empresas e usurios de seus servios

Para voc ter uma idia da complexidade da Administrao Pblica, h,

segundo o SIORG (servio que centraliza as informaes sobre a
estrutura dos rgos do poder executivo, ligado ao Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto), 53 mil rgos governamentais,
com 49.500 pessoas responsveis, em 1400 cidades do pas.
Diretamente ligadas Presidncia da Repblica, existem 49 rgos,
entre Ministrios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O
prprio governo ignora quantos funcionrios tem.
Quanto aos tipos de empresas pblicas, existem os rgos
governamentais (como os ministrios, por exemplo), as autarquias, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes.
As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrs e a Cemig)
caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detm a
maior parte do controle acionrio) e acionistas particulares. Existem
ainda as fundaes ligadas aos rgos do governo, como por exemplo, a
Fundao Getlio Vargas, que muito conhecida. Elas tm maior
liberdade de captar recursos e oferecer servios remunerados, mas
ainda assim so empresas pblicas, funcionando graas ao rgo
federal, estadual ou municipal ao qual est ligada.
As autarquias so entidades autnomas, auxiliares e descentralizadas da
administrao pblica, sujeita fiscalizao e tutela do Estado, com
patrimnio constitudo por recursos prprios e com os objetivos de
executar servios importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa
Econmica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdncia.
Do mesmo modo que os cargos pblicos, as entidades da Administrao
Pblica Indireta (empresas pblicas, sociedades de economia mista,
autarquias ou fundaes pblica) s podem ser criadas por leis
especficas. Do mesmo modo, suas subsidirias (empresas filiadas) ou
participao de algum rgo pblico em sociedade privada, s podem
ser criadas por lei especfica. Tal conduta visa o bem do patrimnio
pblico e sua proteo.

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As relaes com outras empresas, como o caso de contratos de
compras, obras, servios e vendas de algum bem, passam por uma lei
de licitao pblica, com exceo de alguns casos especificados em lei.
Isso feito para seguir os princpios que regem a Administrao Pblica.
A licitao o processo administrativo pelo qual se seleciona a
proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por
prego - que um leilo de preos - por concorrncia pblica,
por tomada de preos, convite ou concurso. Cada uma dessas
formas tem seu prprio regulamento. Todas essas regras visam
salvaguardar os recursos pblicos e os oramentos.
Contudo, sabemos por vrios fatos veiculados na imprensa que muitas
licitaes so burladas por cartis e quadrilhas que combinam preos e
servios, tornando extremamente difceis os controles sobre os
resultados.
As relaes com os usurios ou clientes dos servios pblicos tambm
so objeto de lei constitucional, visando proteger o cidado ou
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestao de servios. O
Cdigo de Defesa do Consumidor representa uma definio deste direito
na prtica.
Os usurios podem reclamar, buscar informaes sobre atos do governo
e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos servios, periodicamente.
Cabem aes disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou
que abusam de sua autoridade no exerccio do cargo.

3.3. Contratos de gesto

Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender complexidade de
funes e servios exigidos por uma populao to grande, distribuida
por um enorme territrio e uma sociedade cada vez mais consciente de
seus direitos, so feitos contratos com outras empresas para prestar
servios. Um dos exemplos o contrato com as Pioneiras Sociais, que
gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situao em que
cabem contratos de gesto, por exemplo, a coleta de lixo e limpeza de
uma cidade ou transportes coletivos. So difceis de administrar,
exigindo equipamentos, grande nmero de trabalhadores, uniformes,
treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras tm contratos
com empresas licitadas.
Esses contratos tornaram-se possveis constitucionalmente, atravs de
uma emenda que garante autonomia gerencial, oramentria e
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financeira dos rgos da administrao pblica para faz-lo, obedecendo
a certos critrios regidos pela lei (Emenda Constitucional nmero 19, de
1988).
A fixao de metas de desempenho, criando a figura do agente pblico aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de
gesto pblica - permite que estas empresas sejam acompanhadas e
vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade
administrativa, no seguindo os princpios da administrao pblica,
podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer
administrador pblico, assim como as pessoas jurdicas de direito
pblico e privada prestadoras de servios pblicos.
bom lembrar que o agente pblico pode ser acionado,
simultaneamente, nas trs esferas: administrativa, civil e criminal. As
trs responsabilidades so independentes.
Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo
com que a Fazenda Pblica seja obrigada a reparar o dano causado a
terceiros por agentes pblicos.
Depois de mostrar as diferenas entre a Gesto Pblica e Privada e os
fundamentos legais da Administrao Pblica, gostaria de finalizar com
os desafios da Administrao Pblica brasileira.
Recomendo a vocs uma ateno especial aos artigos da Constituio
Federal que se referem Administrao Pblica - artigos 37 a 43 - que
interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo.

4.

OS DESAFIOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administrao Pblica, no

Brasil, sair do formalismo: a diferena entre o que est no papel e o
que acontece na realidade. A Administrao Pblica brasileira um
conjunto de prescries, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem
considerar as caractersticas prprias da sociedade brasileira, por
inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa
histria.
De fato, muitas idias, programas e modelos de servios pblicos so
considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da
Previdncia Social. Contudo, na aplicao prtica, o que se v so filas,
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e
desvios.
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O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um pas imenso, com
grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um
Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrrio,
procuraram descentralizar suas decises, constituindo-se em uma
federao de Estados independentes. Desse modo, sua Constituio
simples e pouco detalhada. Ns, ao contrrio, detalhamos em excesso a
Constituio Federal, exatamente para criar um pensamento nico. O
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo.
Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma
Administrao Pblica criada como uma expresso das elites
dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo
controle baseado em leis. H uma ntida discrepncia entre a conduta
concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer
prever tudo, controlar tudo e todos.
Em minha opinio, o excesso de leis que regulam a Administrao
Pblica brasileira retrato da falta de confiana na sociedade. O
formalismo brasileiro a representao dessa desconfiana.
Embora vrios autores o tenham detectado desde as primeiras
iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.
O formalismo no uma doena ou patologia prpria do nosso pas. Em
geral, acontece com pases colonizados, como foi o nosso (mas no
aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratgia na
relao com o mundo externo. As colnia antigas so receptivas s
influncias dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do
nvel histrico de tais influncias.
Isso faz surgir uma dualidade: o que verdade e o que parece verdade,
mas ningum acredita. So dois opostos que continuamente criam
efeitos mtuos.
A modernizao da Administrao Pblica, por esse motivo, constitui um
problema difcil, exigindo-se uma ao administrativa e poltica
combinada, com o esforo de todos para a superao dos obstculos.
A modernizao, transformao ou mudana da Administrao das
empresas pblicas, qualquer que seja o nome que se d ao seu
aperfeioamento, ter de ser um processo voluntrio e poltico para
superar este passado, marcado por grande decepo de todos os
brasileiros com grande parte dos servios prestados ao povo. claro
que temos gua, luz, educao, servios de sade, segurana, coleta de

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lixo, aposentadoria, muitos dos quais no tnhamos at meados do
sculo XX.
Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos est sendo
bem retribudo com servios?
Existem no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto vrios
projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo
decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de
Qualidade e Participao na Administrao Pblica e a Rede Governo,
visando a criao de uma infra-estrutura integrada de comunicao e
servios.
A busca de qualidade e excelncia na gesto pblica poder dar
resultados porque foca o usurio ou cliente. A gesto da
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois
torna-se importante conhecer esses clientes, quem so e o que
eles necessitam ou desejam.
Teremos que passar de uma administrao tradicional para uma gesto
de qualidade, para buscar maior satisfao do cidado com os servios
prestados e a maior eficincia no uso dos recursos.
A gerncia tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles
no poder mais ser praticada. O modelo burocrtico, com seus
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura
verticalizada j no funciona mais no mundo onde todos se consideram
poderosos. Assim, cidados insatisfeitos quebram guichs, agridem
funcionrios sem saber que estes no podem fazer mais do que fazem
por falta de recursos, pessoal ou materiais. Ser preciso dar poder de
deciso queles que esto na linha de frente do balco e lidam
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e faz-lo
baixar do topo para as bases ser verdadeiramente o desafio que espera
a Administrao no Brasil.
Voc que far parte, em breve, da Administrao Pblica, ter de
conhecer esses desafios e participar dessa transformao. S assim
teremos um pas melhor e mais humano, onde o indivduo mais simples
e humilde seja tratado como cidado respeitado.
E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o pas, no
futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: existe aqui
uma democracia e o governo no um mal, mas um bem.

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Questes de concurso

(AFT ESAF 2003) Assinale a opo correta:

a)
As organizaes da iniciativa privada so criadas por lei,
destinadas a produzir bens e/ou prestar servios, tendo como finalidade
gerar lucro, atuando num mercado competitivo.
b)
As organizaes pblicas so criadas pelo poder pblico,
destinadas a produzir servios, bens e utilidades para a populao, bem
como organizar a realizao de atividades pblicas.
c)
As organizaes pblicas se constituem de entes com
personalidade jurdica prpria, como os estados-membros, sociedades
annimas, sociedades limitadas, fundaes.
d)
As organizaes privadas se constituem de entes com
personalidade jurdica prpria, como autarquias, sociedades de
economia mista, fundaes.
e)
A administrao pblica se
administrao e conselho fiscal; e
administrao direta e indireta.

estrutura em conselho
a administrao privada

de
em

Resposta correta: letra B. De fato, esta a prpria definio de uma

organizao pblica que deve ser criada por lei especfica, pelo poder
pblico.

(AFT ESAF 2003) As opes a seguir apresentam caractersticas

das organizaes da administrao pblica e do setor privado. Assinale a
opo correta:
a)
As organizaes do setor privado se regem por regulamentos e
normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que s podem fazer o
que a regra permite. J as organizaes da administrao pblica
podem fazer tudo, exceto o que as regras cobem. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
b)
So princpios das organizaes do setor privado a legalidade,
impessoalidade, publicidade e eficincia, exigindo dos seus gestores a
observncia de regulamentos e normas.

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c)
As organizaes da administrao pblica se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma genrica e simples, exigindo
de seus gestores criatividade e flexibilidade. J as organizaes do setor
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administrao.
d)
As organizaes da administrao pblica se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que s
podem fazer o que a regra permite. J as organizaes do setor privado
podem fazer tudo, exceto o que as regras cobem. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
e)
So princpios das organizaes da administrao direta a
competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social,
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.
Resposta correta: letra D.
Pela natureza dos negcios da administrao pblica e privada, as
regras sobre eles e como conduz-los so bastante diferentes, como
explicamos na Introduo. A Administrao Pblica sujeita-se ao
princpio da legalidade e s pode fazer o que a lei permite. A
Administrao Privada, ao contrrio, pode fazer tudo o que a lei no
probe.

FONTES DE CONSULTA
CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelncia nos Servios Pblicos.
Qualitymark, 1992.
GUERREIRO RAMOS. Administrao e contexto brasileiro. FGV,1983.
TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na Amrica. USP, 1987.
LAPALOMBARA, Joseph. A Poltica no Interior das Naes. UNB, 1982.
CONSTITUIO BRASILEIRA de 1988.
ESTATUTO DO SERVIDOR PBLICO - site do MPO.

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