TEXTO PARA DISCUSSÃO [S/N]

METODOLOGIA PARA
DESCRIÇÃO E
CARACTERIZAÇÃO DA
POLÍTICA SOCIAL

JORGE ABRAHÃO DE CASTRO∗

RAUL MIRANDA∗∗
ADALBERTO GRASSI**

Brasília, maio de 2002

∗
Pesquisador da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA
∗∗
Consultores da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA
 SUMÁRIO

1 – Introdução ..........................................................................................................1
2 – Política Social ....................................................................................................1
2.1 – Áreas da política social pesquisada e o seu ordenamento ..............................4
2.2 – Etapas da Política Social.................................................................................4
3 – Elementos para caracterização da Política Social..............................................6
3.1 – Abrangência (beneficiários e benefícios)........................................................7
3.2 – Gestão e Organização .....................................................................................7
3.2.1 – A descentralização ou centralização ............................................................8
3.2.2 – Privatização (público X privado).................................................................8
3.2.3 – Critério de distribuição dos recursos (objetividade x particularismo).........9
3.2.4 – Coerência das ações/programas ...................................................................9
3.2.5 – Processos de Avaliação (com avaliação x sem avaliação)...........................9
3.3 - Financiamento da Política Social ....................................................................9
3.4 – Participação Social........................................................................................10
4 – Procedimentos metodológicos .........................................................................10
4.1 – Levantamento e análise documental .............................................................10
4.1.1 – Procedimentos básicos (O que buscar nos documentos?) .........................12
4.1.2 – Caracterização das ações/programas das áreas da Política Social .............16
4.2– Entrevistas......................................................................................................16
4.3 – Síntese...........................................................................................................17
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................18
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

1 – Introdução

A presente metodologia faz parte de uma estratégia para o alcance do

objetivo de descrever e caracterizar as políticas sociais. Pretende-se contribuir
para a elaboração do diagnóstico da situação social do país, de algum estado e ou
município, bem como para a capacitação de técnicos das instituições de pesquisa
locais na análise das informações e bases de dados e, dessa forma, subsidiar o
trabalho dos planejadores e executores de políticas públicas.
Para tanto, foi construído um instrumento cujo objetivo é descrever e
caracterizar as políticas sociais, ordenando-as pelo critério institucional. E
buscando-se uma síntese que ofereça uma visão global e integrada da ação pública
no campo social.
É importante salientar que a reconstrução das políticas e programas
sociais buscou envolver também a reconstituição das estratégias de crescimento,
expansão e diversificação dos serviços sociais, assim como as formas
organizacionais que se julgou as mais adequadas para acolher tais objetivos atuais
e futuros.

2 – Política Social

A literatura sobre a política social é extensa e variada. As concepções em

torno da ação estatal na área social, além de serem numerosas, não apresentam
consenso conceitual. Santos (1987), dando como exemplo T. H. Marshal, diz que
este em capítulo cujo título é nada mais nada menos que “O que é política
social?”, obtém a seguinte resposta: “Política Social é um termo largamente
usado, mas que não se presta a uma definição precisa. O sentido em que é usado
em qualquer contexto particular é em vasta matéria de conveniência ou de
convenção (...) e nem uma, nem outra, explicará de que trata realmente a matéria”.
Outra concepção também citada em Santos (1987), dada por um investigador
politicamente de esquerda, Ramesh Mishra, admite que “política social pode ser
definida em termos relativamente estreitos ou largos. Nada existe de
intrinsecamente certo ou errado em tais definições, na medida em que sejam
apropriadas à tarefa em vista”.
Não obstante à importância dessa pluralidade interpretativa, opta-se aqui
pela definição de alguns elementos básicos em busca de um conceito de Políticas
Sociais que permita a consolidação dos gastos públicos realizados para a
materialidade da ação governamental na área social. Isto porque, o gasto, mesmo
contendo elementos de imprecisão é uma boa aproximação disponível para
mensurar a ação pública nas áreas sociais. Daí tal forma de aferição pode ser
elemento importante para avaliação da adequação do suporte financeiro a um
conjunto de programas e ações destinadas a proporcionar satisfação social à
população. Sabe-se, entretanto, que a política pública não se concretiza apenas em
manifestações contábeis suscetíveis de serem avalizadas enquanto gasto
enumerável quantitativamente.
Para esse intuito, a política social dever ser entendida como sendo um
conjunto de programas e ações do Estado, em geral de forma continuada no
tempo, que tem como objetivo o atendimento das necessidades e direitos sociais

1
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

fundamentais que afetam vários dos elementos que compõem as condições básicas
de vida da população, inclusive aquelas que dizem respeito à pobreza e à
desigualdade. Tais necessidades e direitos surgem a partir do processo histórico de
cada sociedade específica. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma política
social busca atender as demandas por maior igualdade – seja de oportunidade ou
de resultados – entre os indivíduos. Além disso, também objetiva garantir
segurança ao indivíduo em determinadas situações de dependência, dentre as
quais pode-se citar: a incapacidade de ganhar a vida por conta própria devido a
fatores externos, que independem da vontade individual; posição vulnerável no
ciclo vital do ser humano (crianças e idosos, por exemplo); ou situações de risco,
como em caso de acidentes (invalidez por acidente).
As políticas públicas que buscam esses objetivos se circunscrevem no
interior de organismos Estatais que estão minimamente preparados para efetuar a
regulação, provisão, produção e transferência de dinheiro1 para a formulação e
implementação de programas e ações, principalmente de Educação; Saúde;
Alimentação e Nutrição; Saneamento básico; Previdência Social; Assistência
Social; Emprego e Defesa do Trabalhador; Organização Agrária; e Habitação.
As políticas sociais que envolvem gastos públicos são todas desses tipos.
As políticas sociais que envolvem a produção, provisão de bens e transferência
em dinheiro são aquelas que necessitam de gastos mais acentuados. As políticas
de regulação estão ganhando importância crescente no papel a ser desempenhado
pelo Estado, mas ainda constituem-se práticas recentes; por isso, os gastos desse
tipo de ação referem-se apenas à manutenção das atividades do órgão regulador.
O escopo e escala de cobertura dos bens e serviços sociais que podem ser
ofertados mediante Políticas Sociais pelo Estado está diretamente relacionado às
condições econômicas estruturais e conjunturais que determinam a
disponibilidade de recursos2 e ao arranjo político de uma sociedade, pois é

1
Essas formas de atuação do Estado são descritas por Flood (1994) da seguinte forma: (a)
Regulação: baseia-se na fixação de normas que regulem o comportamento dos agentes
econômicos. Um exemplo de mecanismo regulador é o controle de qualidade sobre a produção e
comercialização de medicamentos, alimentos, etc.; (b) Produção: implica na participação direta de
organismos estatais na fabricação de bens e oferta de serviços (exemplo: educação pública); (c)
Provisão de bens e serviços: implica, por parte do Estado, arbitrar os recursos financeiros para
viabilizar bens e serviços à comunidade. A provisão pública não requer necessariamente produção
pública. Por exemplo, o Estado pode garantir através do financiamento público, o atendimento a
um paciente que necessite de uma cirurgia que só pode ser realizada em um hospital particular.
Esta separação requer, contudo, adequada regulação e fiscalização da produção privada para que
esta não se afaste das metas fixadas pelas autoridades públicas; e (d) Transferências de dinheiro:
as transferências monetárias mais comuns são o seguro desemprego e aposentadorias. Consiste em
transferências em dinheiro que os beneficiários podem gastar segundo suas preferências sem
restrições. Essas, contudo, podem não ser transferências incondicionadas, já que os indivíduos
necessitam cumprir certos requisitos para se beneficiarem de alguns programas.
2
Para Schik (1978), as decisões de gasto dependem da escassez de recursos. Neste sentido,
distinguem quatro graus de escassez aos quais se associam diferentes processos decisórios: a)
escassez moderada, quando o governo possui recursos para manter e expandir novos programas.
Os decisores são induzidos a conceber programas de longo prazo e se despreocupar com os
projetos existentes, recaindo a ênfase na racionalização do futuro e desatenção com a utilidade da
aplicação dos recursos já comprometidos; b) escassez crônica, quando existem recursos para dar
continuidade aos programas existentes, mas com expansão limitada, não suficiente para dar início
a programas mais amplos. Ainda, pode ocorrer o negligenciamento da avaliação dos programas
existentes, desde que haja fundos para mantê-los, não cabendo a racionalização do futuro; c)

2
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

justamente a tensão entre o arranjo político e a escassez de recursos que define

opções de ação, direção e cobertura financeira às ações sociais do Estado que
resultam no Gasto Público Social3.
A política social em países federativos envolve tanto as ações que têm
como base os gastos diretamente efetuados4 por cada esfera de governo, quanto
aquelas que se baseiam em transferência voluntária ou negociada5 de recursos a
outros níveis (de uma esfera de governo para a outra) ou a instituições privadas,
referentes a programas de trabalho, projetos e ações desenvolvidos nas diferentes
áreas.
Por último, como ressalta Draibe (1993), deve-se salientar o processo de
mudanças nos modos de produzir e distribuir os bens e serviços sociais que está
ocorrendo na América Latina. “O seu significado maior são profundos processos
sociais que tendem à alteração das relações entre o Estado e o Mercado; o público
e o privado; os sistemas de produção, de um lado, e os de consumo, de outro. As
assim chamadas formas alternativas – os mutirões, as diversas experiências de
ajuda mútua, práticas comunitárias e de vizinhança (na guarda de crianças, no
setor de alimentação, na coleta e processamento do lixo) – são exemplos que se
multiplicam e que correspondem a tantos outros, verificados em todo o mundo, de
participação dos próprios beneficiários e de envolvimento de associações
voluntárias e de redes de ONGs – Organizações Não-Governamentais – no
encaminhamento das políticas sociais. Ora, esses processos expressam novas
formas de sociabilidade, indicando um reordenamento das relações destas partes
da Sociedade com o Estado e a Economia: ali onde antes predominavam o Estado
ou o Mercado (ou os seus vários mix), um espaço passa a ser ocupado por estas
novas formas da solidariedade social, ou se quiser, por uma ampliação da
autonomia dos setores organizados da sociedade”.

escassez aguda, quando os recursos disponíveis não cobrem o aumento incremental dos custos dos
programas. Os decisores, nesse caso, são induzidos a cortes nos programas, a evitar o início de
novos programas e avaliar com cuidado os programas existentes; e d) escassez total, quando o
governo não dispõe de recursos nem mesmo para executar alguns dos programas básicos que
deveria executar. Neste contexto produzem-se orçamentos e planejamentos escapistas, para
atender à estratégia política do governo.
3
Entende-se, que uma das principais linhas de conflitos, interação e alianças entre atores coletivos
é dada pela disputa de posições privilegiadas de acesso à distribuição dos recursos orçamentários e
financeiros do poder público.
4
Consideram-se como diretamente efetuados os gastos com a manutenção, conservação e
expansão dos serviços prestados (tais como escolas e hospitais públicos), mais as transferências de
numerário a pessoas/ famílias (aposentadorias, pensões, bolsas de estudo, auxílios previdenciários
e assistenciais).
5
As transferências negociadas ou voluntárias traduzem uma política governamental de
descentralização de ações, quer seja na direção de outros níveis de governo, quer sejam destinadas
ao setor privado; foram, assim, denominadas para diferenciá-las das transferências obrigatórias –
definidas constitucionalmente –, de recursos para Estados, Distrito Federal e Municípios, os quais
são entregues a outros níveis de governo, e que não foram consideradas como gasto da esfera
arrecadadora, como é o caso da Cota-Parte dos Estados e Distrito Federal no Salário Educação,
que não foi incluída como gasto da União.

3
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

2.1 – Áreas da política social pesquisada e o seu ordenamento

A Constituição Federal discrimina a seguridade social – saúde, previdência

e assistência – como áreas centrais da proteção social. Além dessas, há uma série
de outras ações voltadas para melhoria das condições de vida das pessoas de
modo geral, reconhecidas como direitos e associadas diretamente ao núcleo de
proteção social, que envolve habitação, saneamento básico, educação. E por
último, inseriu-se a organização agrária, dado que esta área para o Brasil ainda é
uma questão social e as políticas do setor são pensadas como estratégias para
diminuir a desigualdade social.
O ponto de partida para o ordenamento desse universo demarcado foi o
critério institucional. Optou-se por essa forma dentre outras possíveis, como o
critério funcional ou por área de atuação, pelo forte condicionamento que a
concepção da política deve às instituições. É preciso saber, por exemplo, como
está organizada e como atua a Secretaria de Estado de Assistência Social, para
chegar a caracterização das políticas de assistência. Dessa forma, explorou-se as
políticas de cada área a partir de como elas são estruturadas e montadas nas
Secretarias de Estado e Ministérios a que estão vinculadas.
Cabe salientar que buscou-se uma cobertura que abrangesse as ações
sociais, tanto da administração direta quanto aquelas desenvolvidas e executadas
por órgãos da administração indireta que dispõem de recursos próprios. Assim,
evitou-se a perda de informações das entidades da administração descentralizada
com atuação social, em todas as esferas de governo.
Além disso, a análise que se pretende desenvolver busca vincular os
aspectos econômicos, fiscais-financeiros, administrativos-institucionais e sócio-
políticos das políticas públicas. Esse enfoque integra as diferentes dimensões do
papel do Estado e aspectos das transformações que ocorreram com ele, de forma a
se ter uma visão estruturada, incorporando os conflitos potenciais entre os vários
objetivos das políticas públicas. Deve-se, também buscar a integração das
distintas dimensões internas de cada área, reconstruindo-se assim a estratégia de
política das áreas realizada pelo Estado.

2.2 – Etapas da Política Social

A metodologia desenvolvida para a execução do presente projeto tem

como objeto as políticas públicas voltadas para a área social. É imprescindível
considerar as etapas por intermédio das quais as políticas se constituem. Sendo
assim, é mister a recapitulação, mesmo que de forma sucinta, dessas etapas,
contemplando as fases de formação, formulação e implementação. Em alguns
casos, inclui-se também uma etapa posterior, a avaliação.
Antes de tudo, é necessário chamar a atenção para o fato de que os
processos e fases não são totalmente lineares e encadeados necessariamente na
ordem aqui apresentada. Há, em todos os momentos, a interdependência entre
fases, por intermédio da qual procedimentos típicos de umas estão presentes em
outras. Isso pode ser exemplificado com a menção de que, pelo menos em
políticas públicas concebidas de forma adequada , em todos as fases há uma
preocupação constante com a avaliação e reformulação.

4
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

Feita essa ressalva, no que diz respeito aos encaminhamentos que

antecedem a implementação de determinada política, duas etapas merecem
destaque: a formação e a formulação.
A chamada “formação” corresponde ao primeiro estágio de uma política
pública, durante o qual há uma disputa entre os diversos atores sociais no intuito
de que suas demandas sejam colocadas na pauta dos debates públicos e,
conseqüentemente, na agenda política. Nessa fase é fundamental para os atores
envolvidos conseguirem que determinada temática assuma relevância e adquira
status de “questão social” e, dessa maneira, possam pleitear, legitimamente, a
inclusão do tema no rol das políticas e programas contemplados pela ação estatal.
Posteriormente, uma vez que os atores sociais tenham sido bem sucedidos
na inclusão das temáticas defendidas na agenda do poder público, inicia-se o
processo de “formulação” da política propriamente dita. Nessa fase os operadores
incumbidos da formulação e concepção das políticas envolvem-se na elaboração
de projetos e programas, por intermédio dos quais determinada política pública se
torna objetiva e ganha existência concreta no interior do aparato estatal, via
agências e/ou órgãos especialmente responsáveis por políticas públicas.
A etapa seguinte da política pública é denominada “implementação”. A
análise do processo de implementação tem constituído procedimento crucial para
explicar o sucesso ou insucesso dos programas governamentais. Por certo, as
particularidades da implementação encontram-se intimamente relacionadas ao
alcance dos objetivos definidos no desenho das políticas públicas. Considerando a
importância do processo de implementação, procura-se aqui entendê-lo não como
uma fase final da política pública, mas sim como uma de suas dimensões. Mais
precisamente, pretende-se conceber a política pública como um processo cíclico e
não linear, o que significa levar em conta os efeitos retroalimentadores que a
implementação possa ter sobre a formulação e o desenho das políticas. Tal
concepção explica-se pelo fato de que, freqüentemente, os problemas enfrentados
na implementação dos programas de ação pública remetem diretamente a
determinados objetivos, estratégias e mecanismos definidos na fase de
formulação. Pode-se tomar como exemplo o fato de os governos enfrentarem uma
multiplicidade de interesses dos diversos grupos sociais, os quais, por meio do
jogo político, influem na aplicação dos programas. Nesse contexto, reconhece-se
que as tentativas tecnocráticas de insular as políticas públicas, mantendo-as
isoladas do jogo político, têm se revelado irrealistas e anti-democráticas. Na
verdade, o jogo político pode ser considerado como essencial à lógica democrática
e fundamental para o controle social da ação do governo. Depreende daí que, na
aplicação dos programas, as imperfeições advindas do embate político podem e
devem ser vistas de maneira positiva e construtiva.
Da mesma maneira que as influências políticas, os problemas surgidos na
fase de implementação, ao invés de serem vistos como “desvios de rotas”, devem
contribuir para o “aprendizado” e para tomada de decisão durante o processo.
Desta forma, na fase de implementação, os nós críticos e as crises associadas à
sustentação política, à coordenação insterinstitucional e à capacidade de mobilizar
recursos, devem ser considerados como elementos de aprendizagem e adaptação
na dinâmica dos programas.
Seguindo essa orientação, a análise de políticas públicas requer um exame
constante das distorções e acertos ocorridos na implementação, comparando-os

5
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

aos objetivos estabelecidos durante a formulação. A todo momento, é preciso

levar em conta que os formuladores e especialistas, além de enfrentarem
limitações cognitivas sobre os fenômenos sociais, deparam-se com
constrangimentos de tempo e disponibilidade de recursos. A grosso modo, são
esses os motivos que freqüentemente provocam incongruências entre os
objetivos estabelecidos nos programas e sua efetiva implementação. É neste
sentido que, na análise do processo de implementação, torna-se central a
identificação dos principais elementos que caracterizam essa incongruência. É
preciso, assim, analisar as relações entre desenho ou formulação, de um lado, e os
formatos que os programas adquirem ao final do processo que os implementou, de
outro. Em suma, a análise da maior ou menor coerência e distância entre os
objetivos e a execução, bem como os movimentos que a condicionam, constitui
problema central para a caracterização do processo de implementação.
Além, da coerência entre objetivos e mecanismos de execução, importa
captar a dimensão temporal do processo de implementação, comparando, em
diversos momentos, os efeitos sobre as organizações em que se processam, sobre
os atores que implementam e as modificações das condições iniciais, reproduzidas
e alteradas pela própria execução.
Nos estudos da fase de implementação é possível ainda identificar, de uma
maneira geral, as condições que propiciam ou entravam todo o processo.
Por fim, passado determinado período desde a implementação da política
pública, muitas vezes procede-se a uma “avaliação” dos seus resultados, a qual
pode estar preocupada em avaliar uma série de elementos, como, por exemplo,
eficácia, eficiência, efetividade, satisfação dos beneficiários etc.
Nessa etapa de avaliação várias modalidades podem ser adotadas. Uma
possibilidade refere-se a um procedimento restrito meramente a questões
institucionais. Outra possibilidade é a adoção de critérios que contemplam a
participação efetiva dos beneficiários e da sociedade civil organizada, por
intermédio de entidades e instituições com algum tipo de envolvimento com tema
da política e/ou programa implantado e executado.

3 – Elementos para caracterização da Política Social

Ao se utilizar a análise documental é de fundamental importância a clara e

objetiva delimitação do objeto de pesquisa. Isso porque, geralmente, a
documentação disponível, acumulada a partir de um levantamento prévio,
costuma ser muito variada e em grande quantidade. Sendo assim, quando os
pesquisadores não têm a devida clareza do querem procurar nos documentos,
ficam expostos ao constante risco de se “perderem” diante da significativa gama
de material e fontes postos à sua disposição. Portanto, a delimitação do objeto,
com a definição precisa de qual informação se vai procurar nos documentos, é o
passo decisivo e basilar para o eventual sucesso ou insucesso do desenvolvimento
posterior da pesquisa e da devida consecução de seus objetivos.
Em face da relevância da delimitação do objeto, sugere-se que se adote
alguns elementos norteadores que guiarão o levantamento e análise documental.
Salienta-se assim, que a identificação dos diagnósticos, das propostas, dos
ambientes jurídico-institucional, social, político e econômico, deve ser

6
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

acompanhada da verificação de certos elementos que estão na base das políticas

sociais e que têm balizado seu funcionamento ao longo da última década. Dentre
os mais relevantes, encontram-se aqueles que relacionam-se com a maioria dos
programas e políticas, independentemente da área de atuação, destacando-se os
seguintes:

3.1 – Abrangência (beneficiários e benefícios)

A ação estatal no campo social pode ser classificada quanto à abrangência

e cobertura da população alvo (em escala e escopo).
Universal – bens e serviços sociais básicos são ofertados indistintamente
para toda a população. Aqui pode-se dizer que uma política social é universal
quando os programas sociais que a compõem são destinados a população em
geral, sem que haja nenhuma restrição ao seu uso. Nesse caso, a política social
além de não discriminar grupos, é realizada no longo prazo, ou seja, não possui
limitação de tempo. Como exemplo pode-se citar uma escola primária ou um
hospital públicos que são abertos a qualquer pessoa independente de seu nível de
renda ou condição social.
Universal com diferenciação positiva – a ação estatal destina-se ao
atendimento das necessidades de todos os cidadãos beneficiários da política, mas
adota um critério adicional para investimentos diferenciados de acordo com a
identificação de necessidades específicas. Exemplo: política de merenda escolar.
Focalizada – realizada no curto prazo, a ação do Estado busca atender de
forma específica a grupos vulneráveis ou precarizados da população. Assim, os
programas focalizados são aqueles expressamente dirigidos a setores da
população que cumprem com uma determinada característica definidas segundo:
(a)sexo, idade, etnia; e (b)renda, educação, saúde. É importante salientar que essas
características não são excludentes, pois podem ser combinados entre si de modo
a gerar ações ainda mais focalizadas por parte do Estado. Por exemplo, um
programa social pode delimitar como população alvo, um grupo feminino de
baixa renda e com idade até 14 anos.

3.2 – Gestão e Organização

Também, como aspecto central das políticas sociais, a literatura

especializada refere-se à institucionalidade que assumem. No plano institucional,
a montagem do aparelho burocrático-administrativo de sustentação das políticas
sociais pode obedecer a lógicas diversas. Segundo Draibe (1988), suas faces
atuais são diferentes. Se há aqueles relativamente bem organizados, leves e ágeis,
gozando de alto grau de racionalidade, a realidade predominante parece ser a de
gigantescas máquinas, marcadas por incoerências, altamente burocratizadas e
feudalizadas, respondendo muito mais a interesses e barganhas corporativos que a
parâmetros mais gerais de racionalidade política, de justiça e equidade social.
Desta forma, no que concerne a gestão e organização, é possível identificar
alguns elementos que caracterizam as políticas sociais.

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 Metodologia para descrição e caracterização da política social

3.2.1 – A descentralização ou centralização

A descentralização ou centralização de uma política social pode-se ser entendida

vertical ou horizontalmente. No aspecto vertical leva-se em conta, em termos
político e financeiro, o nível de centralização dos instrumentos de intervenção do
poder público. Por exemplo, como se dá a concentração na aplicação de recursos
financeiros. Nesse caso assume especial importância a questão federativa. No
aspecto horizontal considera-se principalmente a organização administrativa
decorrente da ação estatal. Assim, as organizações públicas podem estar
concentradas em órgãos centrais ou pulverizadas em uma série de pequenos
órgãos. Aqui assume importância a questão da burocratização e tamanho do
aparelho estatal.

i) Descentralização vertical (centralização X descentralização):

Verificar a centralização ou descentralização política e financeira das ações
sociais do governo e está ligada a questão federativa. Centrar a discussão em onde
estão localizados os instrumentos de intervenção social, perguntas: Concentração
dos recursos; Estabelecimento das normas gerais aplicáveis à política; As
aplicações dos recursos submete-se às decisões de quem?

ii) Descentralização horizontal (Integração/harmonização X

Fragmentação institucional): Verificar se houve o surgimento de organizações
públicas que passaram a se ocupar com as questões sociais. Esta forma de
descentralização pode gerar conseqüências danosas ao aparelho social do Estado:
burocratização; dificuldades para implementação de planos nacionais gerais;
ausência de controle público, facilitando a privatização; e superposição de
programas e de clientelas. Assim, deve-se explicitar se a ação social da
administração direta sofreu reduções, sendo substituída por grande complexos
organizacionais, ou por órgãos menores da administração estatal.

3.2.2 – Privatização (público X privado)

Verificar se na área especifica foram incentivados processos de

privatização seguindo a regra de que cada usuário deve pagar pelo serviço social
recebido – a intervenção social do Estado está baseada na capacidade contributiva
do trabalhador. A penetração dos interesses privados (lobbies) no aparelho de
estado; articulação do setor privado produtor ou fornecedora de bens ou serviços e
o estado; e diminuição relativa do estado na oferta de alguns setores, tais como a
educação, saúde.6

6 A privatização procura deslocar a produção de bens e serviços para o setor privado lucrativo,
como resposta que alivia a crise fiscal, evita irracionalidade no uso de recursos induzida pela
irracionalidade no uso de recursos induzida pela gratuidade de certos serviços e aumenta a
progressividade do gasto público ao evitar que certos setores de maior poder se apropriem de
benefícios não proporcionais à contribuição que realizam para financiá-lo. Outra forma é o
deslocamento da produção e/ou da distribuição de bens e serviços públicos para o setor privado
não-lucrativo. As formas de privatização são: (i) Transferência (venda) para a propriedade
privada de estabelecimentos públicos; (ii) Privatização implícita – desenganjamento do governo
de responsabilidades específicas; (iii) Privatização por atribuição – redução de serviços públicos

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 Metodologia para descrição e caracterização da política social

3.2.3 – Critério de distribuição dos recursos (objetividade x particularismo)

Verificar qual o critério de repartição dos recursos públicos relativos aos

programas das áreas. Se segue critérios transparentes e objetivos ou se os critérios
são políticos permitindo o uso clientelista do aparelho social com vista a
atendimento de necessidades típicas da política de favores e como forma de poder,
recurso inestimável para o governo, os partidos, personalidades.

3.2.4 – Coerência das ações/programas

Comparação entre metas concebidas e efetivamente realizadas: aqui busca-

se verificar o cumprimento das metas em termos da cobertura do público alvo.
Interessa analisar não só a quantidade de pessoas atendidas, mas sobretudo, se as
características dos beneficiários correspondem ao perfil anteriormente delimitado.
Ainda pode-se buscar determinar a eficácia do programa quanto às expectativas
dos beneficiários, ou seja, se suas necessidades foram, de fato, atendidas.
É necessária também a comparação entre a previsão de investimentos e
recursos investidos. Com relação aos recursos investidos, é preciso comparar as
previsões de investimentos ao que foi realmente aplicado, realizando um
detalhamento do processo de gasto via dispêndio orçamentário. Cabe aqui
observar a transparência, controle e acompanhamento do processo de gasto do
programa, identificando o desempenho das instâncias fiscalizadoras e o
enquadramento no aspecto normativo (adequação à leis orçamentárias).

3.2.5 – Processos de Avaliação (com avaliação x sem avaliação)

Ainda no que concerne à gestão e organização das políticas públicas, cabe

destacar suas principais formas de avaliação. Nas últimas décadas, os
procedimentos de avaliação têm tido suma importância nos programas sociais dos
governos, constituindo-se como peças cruciais para o êxito no alcance de seus
objetivos. Assim, conhecer os mecanismos de avaliação tem se tornado
procedimento fundamental para a caracterização de determinada política estatal,
verificando se os diversos programas de ação pública prevêem procedimentos
especiais para avaliação. Se for o caso, o levantamento documental deve
contemplá-los, analisando, principalmente, o grau de independência dos agentes
avaliadores e os mecanismos de retorno aos implementadores e gestores da
política. Deve-se precisar a sistemática de avaliação, identificando os critérios (o
que?), os responsáveis (quem?), e os mecanismos (como?).

3.3 - Financiamento da Política Social

produzidos, conduzindo a demanda para o setor privado; (iv) Financiamento público do consumo
de serviços privados – terceirização ticktes, vales; e (v) Desregulamentação que permite a entrada
de firmas privadas em setores antes monopolizados pelo Estado.

9
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

Financiamento (fiscal X contributivo): Verificar como é realizado o

financiamento das políticas sociais. Ou seja, observar se os recursos da área são
provenientes de fontes fiscais ou se houve criação de fundos específicos para cada
área. Em geral as contribuições sociais são arrecadadas diretamente do
assalariado e principalmente os de baixa renda, ou então, os consumidores em
geral, pois são repassados para os preços. Observar, também se existe a submissão
do gasto social aos critérios econômicos e financeiros de rentabilidade privada
para alocação de recursos (autofinanciamento).

3.4 – Participação Social

Para a caracterização de políticas públicas, também tem assumido

reconhecida importância o grau de participação social e política da sociedade. Não
raro, observa-se a instauração de organismos da sociedade civil que atuam nos
processo de decisão e implementação das políticas sociais dos governos. Esse
fenômeno, freqüentemente, tem sido relacionado ao controle social da ação
estatal. Assim, é importante verificar se existe participação dos organismos da
sociedade civil em todos os processos de decisão sobre a política social
implementada e se passaram a ser tecnocraticamente aferidas.

4 – Procedimentos metodológicos

Não obstante às contribuições que o presente estudo possa dar no sentido

de determinar se a ação estatal tem realmente oferecido soluções para os
problemas sociais do Estado do Ceará, ressalta-se que o objetivo da pesquisa não
é avaliar os programas governamentais, mas, tão somente, descrever e caracterizar
as políticas sociais federais e estaduais implementadas no Ceará. Assim sendo,
justifica-se a utilização de recursos metodológicos que propiciem uma visão
geral das políticas, bem como o detalhamento de determinados aspectos tidos
como essenciais. Por isso, opta-se pela pesquisa documental, estabelecida como
eixo principal do trabalho empírico, que pode ser complementado com a
realização de entrevistas com agentes estratégicos dos programas sociais. Sem
dúvida, esse recurso requer a leitura sistemática dos documentos, com vistas a
explorar ao máximo as possibilidades interpretativas por eles oferecidas. Sendo
ponto fulcral do estudo, a pesquisa documental deve estar balisada por
procedimentos claros e objetivos, os quais encontram-se definidos a seguir.

4.1 – Levantamento e análise documental

O principal recurso metodológico a ser utilizado na presente pesquisa é o

levantamento e análise documental. Esse procedimento contempla tanto a coleta

10
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

quanto, posteriormente, a análise da documentação produzida sobre determinado

tema, a partir de um recorte temporal definido.7
A concepção de política pública que orienta a presente pesquisa prioriza o
aspecto institucional das políticas, ou seja, faz uma “leitura” das mesmas
privilegiando os marcos legais e institucionais por intermédio dos quais as
demandas sociais se transformaram efetivamente e foram objetivadas em
programas e projetos sociais. Em consonância com essa concepção, o recurso à
análise documental é um fértil instrumento metodológico, pois a consulta e análise
da documentação produzida sobre determinado tema permite que se acompanhe o
processo de operacionalização de políticas públicas, em suas diversas fases.
Dessa maneira, ao privilegiar o marco legal, jurídico e institucional que
formaliza as políticas priorizadas pela ação pública, os documentos oficiais,
sejam eles do poder executivo ou legislativo, são as principais fontes a serem
consultadas. Isso porque são eles os instrumentos por intermédio dos quais se
normatiza a intervenção pública, contemplando desde o estabelecimento do
público a ser atendido até a definição dos procedimentos a serem seguidos.
Tendo em vista que um dos objetivos da análise documental é o
acompanhamento dos rumos tomados na operacionalização e gestão das políticas,
em suas diversas modalidades, geralmente o período a ser contemplado,
preferencialmente, deve ser pelo menos de médio prazo8. Após estabelecer o
recorte temporal a ser coberto pela pesquisa é recomendável que se adote uma
dupla perspectiva
Em um primeiro momento, a análise deve levar em consideração a
tentativa de captar os rumos mais gerais que a gestão das políticas tomou ao longo
de todo o período, perpassando as diferentes administrações. Com esse
procedimento é possível verificar se houve continuidade ou rupturas entre os
programas dos diferentes governos para a área em questão. É possível verificar
ainda se existiram aperfeiçoamentos e avanços nas formas de operacionalização,
tais como inovação em termos de financiamento, descentralização de recursos e
ações, criação de mecanismos de controle por parte dos beneficiários etc.
Em outra perspectiva, posterior e complementarmente, a análise deve
recair sobre o processo de operacionalização das políticas públicas no interior de
cada governo, tomado separadamente. Com isso, pode-se acompanhar como cada
administração relacionou-se com o tema da política. Um modo de realizar essa
tarefa é acompanhar o processo, desde os primeiros documentos contendo
diagnósticos e propostas, passando pelas iniciativas de tornar essa propostas em
realidade, e, por fim, averiguando a efetiva implementação das propostas,
expressa em relatórios de atividades e de execução orçamentária.

7 Isso porque, no caso de análise de políticas públicas, geralmente a delimitação é feita levando-se
em consideração um determinado período - por exemplo, uma década -, durante o qual há a
sucessão entre diversas administrações, sob o comando de diferentes mandatários.
8 Não há, obviamente, uma “receita” para estabelecer o recorte temporal. No entanto, pela
especificidade e objetivos que geralmente norteiam a análise de políticas públicas, parece ser mais
adequado que, no mínimo, duas administrações diferentes (no nível federal, estadual ou municipal,
separadamente ou concomitantemente, conforme for o caso) sejam contemplados, o que, no caso
brasileiro, remeteria a um prazo de 8 anos.

11
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

4.1.1 – Procedimentos básicos (O que buscar nos documentos?)

Visto que o levantamento e análise documental é o principal instrumento

para a presente metodologia de análise das políticas públicas, sugere-se aqui a
realização de quatro procedimentos básicos destinados à caracterização da política
social em geral e das diversas áreas que a compõe, a saber 9:
i) Identificar o diagnóstico dos problemas sociais realizado pelo
formulador da política;
ii) Identificar o conjunto de ações propostas pelo formulador;
iii)Identificar o arcabouço jurídico e institucional;
iv) Caracterizar o ambiente social, político e econômico.

De acordo com esses procedimentos o levantamento documental deve

começar pelo rastreamento e leitura dos documentos necessários para a
caracterização do diagnóstico social e das propostas que compõem a política
social global do governo, tomando, em separado, cada gestão a ser analisada.
Desta forma procura-se captar, de maneira geral, a preocupação social de cada
governante, bem como as proposições por ele estabelecidas.

i) Diagnóstico

Seguindo os procedimentos acima colocados, primeiramente, busca-se

identificar como o formulador de uma determinada política percebe os problemas
sociais. Em outros termos, procura-se definir de que maneira o formulador de uma
política delimita seu campo de ação, elegendo um rol de problemas sociais a
serem combatidos. Nesse sentido, importa examinar quais os indicadores e
parâmetros o formulador utiliza para caracterizar os problemas sociais. Para tanto,
examina-se um conjunto de documentos que possam caracterizar, da melhor
maneira possível, o chamado “diagnóstico social” de uma política ou programa
de ação governamental. Geralmente, os documentos que melhor explicitam a
percepção do formulador são: programas de governo; pronunciamentos de
autoridades governamentais responsáveis pelo setor (ministros ou secretários de
Estado, por exemplo); pronunciamentos do presidente da república (nesse caso, as
chamadas mensagens presidenciais são uma importante fonte de pesquisa);
documentos que apresentam propostas e programas setoriais. Deve-se buscar as
possíveis mudanças ocorridas no diagnóstico durante determinada gestão.

ii) Proposições

Além do diagnóstico social, o acompanhamento e estudo de uma

determinada política pública envolve, antes de tudo, o exame das propostas e a
reconstituição das estratégias elaboradas e seguidas pelos atores mais importantes
envolvidos em sua realização, o que tem o significado de um estudo das decisões
cruciais e do campo de conflitos e tensões em que ocorrem, considerada cada etapa
do processo. Desta forma, sugere-se que se tome cada política como portadora de

9 Encontra-se no anexo um formulário contendo as principais questões que compõem cada um dos
procedimentos.

12
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

estratégias e que se entenda estratégia como modelo possível de ser apreendido no

fluxo de decisões de atores e/ou de organizações. Para tanto, faz-se necessário a
identificação dos princípios orientadores das ações, ou seja, as estratégias
desenhadas para nortear o processo. Nesse caso, procura-se examinar: (a)os
objetivos que o formulador pretende alcançar; (b)a consistência da formulação
estratégica para obtenção desses objetivos; e (c)os pontos fortes e fracos da
estratégia na busca de apoio e suporte político, interno e externo à organização;
É importante considerar que a apreciação das propostas requer o exame de
um amplo conjunto de documentos, pois as ações podem estar previstas tanto nos
planos de governo, pronunciamentos, como também, documentos que apresentam
propostas e programas setoriais; relatórios de atividades elaborados por órgãos ou
entidades responsáveis pela execução de programas (no caso da educação, por
exemplo, pode-se consultar os relatórios anuais do FNDE); no caso do processo de
gasto, são importantes as consultas aos documentos que normatizam o uso e
destinação de recursos públicos, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, as sistemáticas de financiamento, que regulamentam as prioridades
de investimentos em setores específicos; a legislação em geral; e, por fim, dados
sobre execução orçamentária, os quais podem ser recolhidos, entre outros
documentos, Balanço Geral da União (BGU), publicado e que formam anualmente
o processo de planejamento do governo10.
Também é preciso considerar que algumas propostas do governante na
verdade são proposições já fixadas em documentos consolidados, sendo necessário
um levantamento que contemple, de maneira abrangente, o arcabouço jurídico-
institucional relacionado às políticas sociais, alvo da tópico a seguir.

iii) Arcabouço jurídico-institucional

Um dos itens a ser considerado remete ao ambiente jurídico-institucional

no qual a operacionalização das políticas públicas tem sua delimitação. É dentro
desse quadro que os formuladores encontrarão as definições em termos de limites
e possibilidades que pautarão a ação pública para a provisão de serviços sociais11,.

10 O Executivo elabora o plano de governo ao início de cada mandato. Este se consolida

constitucionalmente no Plano Plurianual - PPA elaborado no primeiro ano de governo, entrando
em execução a partir do segundo, valendo para os restantes quatro anos de mandato e mais o
primeiro ano do próximo governo. A lei estipula que o PPA contenha "as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada". (Art. 165, parágrafo 1º da Constituição).
O PPA constitui apenas o 1º estágio do processo orçamentário, fornecendo as prioridades e metas
que serão desagregadas e detalhadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Votada
anualmente, dispõe sobre as alterações da legislação tributária a vigorarem no ano seguinte com a
disponibilidade de recursos dentre as macroações (subprogramas) contidas no PPA e seleciona
aquelas que serão executadas no exercício subseqüente. Fazem parte ainda as respectivas metas
físicas, e os critérios de distribuição regional das ações. Sancionada a LDO, cabe ao Executivo
elaborar e encaminhar ao Congresso o Projeto de Lei do Orçamento Anual - PL, cujo conteúdo
deve guardar uma perfeita compatibilidade com a LDO e, por conseqüência, com o PPA (BRASIL
- ENAP - 1993, p. 232 - 233).
11 A estrutura jurídico/institucional, são as restrições impositivas dadas pelo aparato
jurídico/institucional composta por: regras, normas e parâmetros de partilha e vinculação definidas
na legislação fiscal e orçamentária contidas na Constituição Federal e na legislação complementar
e ordinária subseqüente; normas e critérios de prioridade estabelecidos em planos nacionais e

13
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

No que diz respeito aos marcos legais, a análise recai sobre a legislação em
vigor. A investigação devem remontar aos aspectos legais normativos, os quais
definem desde as prioridades a serem contempladas pelo poder público até como
devem ser os procedimentos operacionais, além do processo de gasto,
identificando as fontes de receitas e de financiamento para a política.
A análise de marcos legais mais abrangentes, como é o caso de
constituições, deve contemplar um duplo aspecto: de um lado, a averiguação dos
princípios gerais e fundamentais que estabelecem não apenas os parâmetros para a
ação estatal, mas também para a oferta do conjunto das políticas; de outro lado,
destaca-se a necessidade de recolher as informações referentes à normatização de
áreas específicas da política social, tais como saúde, educação, previdência, etc.
Sendo o Brasil uma república federativa, essa análise da legislação deve
contemplar as diversas instâncias e níveis que compõem o marco jurídico-
institucional brasileiro. Dessa maneira, é imprescindível a consulta,
primeiramente, à Constituição Federal, na qual estão estabelecidos os princípios
que regem o estado nacional, inclusive a forma de interação e cooperação entre os
diferentes níveis de governo (federal, estadual, municipal) e a atribuição de
responsabilidades com as correspondentes fontes de financiamento, em relação ao
suprimento de políticas públicas para a área social.
Complementarmente, deve-se examinar a Constituição Estadual, no intuito
de recuperar as especificidades presentes no arcabouço jurídico-institucional no
âmbito da unidade da federação. Isso porque a própria Constituição Federal abre a
possibilidade para que, em uma série de assuntos e temáticas, cada estado
estabeleça uma legislação própria, desde que, obviamente, não contrarie preceitos
inscritos naquela Carta Magna.
Por fim, destaca-se a necessidade de proceder a uma apreciação das Leis
Orgânicas dos municípios, sempre que a política envolver o poder público
municipal, seja como agente formulador e implementador, seja como mero
executor de programas e projetos oriundos da esfera estadual ou municipal.
Assim sendo, é fundamental a busca de elementos que possam tornar a
operacionalização das políticas públicas, diferenciadas em nível estadual, o que
pode ocorrer, por exemplo, em função de eventuais especificidades regionais.
Outro aspecto relevante para a análise do ambiente jurídico-institucional
remete à estrutura e ao arranjo institucional do nível de governo que for objeto da
pesquisa. Essa preocupação é pertinente em função da importância das questões
envolvendo a estrutura e cultura institucionais em todas as etapas da
operacionalização de políticas públicas. Assim, estruturas e culturas centralizadas
acarretam em formas diferenciadas de formular e implementar políticas públicas
em relação a arranjos institucionais mais descentralizados e flexíveis.
Sendo assim, uma das questões mais prementes diz respeito à necessidade
de verificação se houve iniciativas de implementar reformas administrativas. Se
for o caso, é mister que se investigue de que forma a reforma foi conduzida, quais

setoriais; regras e normas de elaboração e execução orçamentária. Estes elementos são mais
estáveis na dimensão temporal. Os procedimentos político/administrativos, foram processos
decisórios e rotinas burocráticas que ocorrem sob as restrições estabelecidas pelos elementos
estruturais. Incluem, também, aspectos de uma certa cultura burocrática e mecanismos informais de
articulação entre os diversos atores participantes, principalmente, da burocracia estatal com os
agentes privados. Estas variáveis podem sofrer alterações mais rapidamente

14
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

os objetivos que a nortearam, quais as áreas foram as mais afetadas, assim como
em que grau os objetivos foram alcançados.
Pode-se considerar a questão da estrutura e dinâmica institucional e fluxo
decisório. Aqui procura-se as condições institucionais, a partir da configuração
operacional e organizacional do sistema que dá suporte à atividade-fim. O
objetivo é examinar o fluxo decisório e a capacidade administrativa e gerencial
dos órgãos centrais e intermediários na condução do processo de gasto público.
Quais os entraves institucionais no programa, ou seja: estrutura organizacional,
fluxo decisório, recursos físicos e equipamentos, recursos humanos.
Com esta dimensão pretende-se identificar: as hierarquias, o grau de
autonomia ou dependência dos decisores e de seus órgãos; tempo, agilidade e
velocidade da tomada de decisão; os estrangulamentos internos, externos e legais
do processo. Alguns aspectos podem servir como um espécie de indicadores:
- identificação dos órgãos envolvidos e organograma;
- determinação do grau de complexidade da estrutura montada;
- formas de coordenação e controle;
- tipos de resistências e bloqueios;
- qualificação do staff;
- mecanismos de comunicação e divulgação;
- participação dos técnicos, diretores e consultores nas decisões;
- adequação técnico/burocrática para receber recursos e atender
demandas; e
- nível de experiência da equipe envolvida;

iv) Ambiente sócio-econômico e político

Tendo como premissa que a operacionalização de políticas públicas não
ocorre no “vazio”, mas sim em uma conjuntura determinada, a análise deve ser
complementada por um esforço para contextualizá-la sócio, econômica e
politicamente.
No que tange aos aspectos econômicos, sua importância deve-se ao fato de
fornecerem a base para os limites e possibilidades da ação estatal, sendo, em
última instância, os condicionantes para definição de critérios de distribuição e
alocação de recursos entre as diversas áreas e programas de atividades da política
de social12. Dentre os indicadores que podem ser utilizados destacam-se as

12 Para Schik (1978), as decisões sobre as distribuição dos recursos dependem da escassez de
recursos (captação). Neste sentido, distingue quatro graus de escassez aos quais se associam
diferentes processos decisórios: a) escassez moderada, quando o governo possui recursos para
manter e expandir novos programas. Os decisores são induzidos a conceber programas de longo
prazo e se despreocupar com os projetos existentes, a ênfase recai na racionalização do futuro e
desatenção com a utilidade da aplicação dos recursos já comprometidos; b) escassez crônica,
existem recursos para dar continuidade, com a expansão limitada, aos programas existentes, porém
não suficiente para dar início a programas mais amplos. Ainda, pode ocorrer o negligenciamento
da avaliação dos programas existentes, desde que haja fundos para mantê-los, não cabe a
racionalização do futuro; c) escassez aguda, quando os recursos disponíveis não cobrem o
aumento incremental dos custos dos programas. Os decisores são induzidos a cortes nos
programas, evitar início de novos programas e avaliar com cuidado os programas existentes; e d)
escassez total, quando o governo não dispõe de recursos nem mesmo para executar alguns dos
programas básicos que deveria executar. Neste contexto produzem-se orçamentos e planejamentos
escapistas, para atender à estratégia política do governo.

15
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

variações do PIB, crescimento dos setores de serviço e industriais, crescimento da

arrecadação, nível de endividamento do estado, etc.
Em relação aos aspectos sociais, sua importância está relacionada aos
níveis de qualidade de vida da população do estado e/ou município em questão.
Esse elemento pode ser aferido, dentre outros indicadores, pela renda per capita,
expectativa de vida, índices de desigualdade de distribuição de renda e riqueza,
níveis de escolaridade, grau de acesso ao saneamento básico e atendimento
médico-hospitalar, etc.
Por último, a análise da conjuntura política também é fator importante,
pois é por intermédio da mesma que se pode identificar eventuais empecilhos ou
incentivos a determinada política ou ação, sobretudo devido à relevância da
sustentação e legitimidade política requerida pelos formuladores e/ou
implementadores.
Várias são as possibilidades e situações em que a ausência ou insuficiência
dessa base de apoio é fator decisivo para o eventual sucesso ou fracasso de
determinada política pública. A título de ilustração, dois exemplos hipotéticos
podem ser citados. Primeiramente, casos em que a composição do poder
legislativo é de maioria oposicionista em relação à direção do poder executivo.
Quando essa situação ocorre, pode haver bloqueios, por parte do poder legislativo,
de iniciativas do executivo para alterar a legislação que regulamenta e normatiza
determinada política.
Também pode ocorrer que os responsáveis pela implementação estejam de
alguma forma insatisfeitos (baixos salários, por exemplo) ou, pelo menos, não
suficientemente motivados a se engajarem de forma comprometida com o alcance
das metas e objetivos estabelecidos para determinada política, programa ou
projeto.

4.1.2 – Caracterização das ações/programas das áreas da Política Social

Quando se tratar da caracterização das áreas que compõem a políticas social

deve-se proceder também a caracterização dos principais programas envolvidos, de
acordo com o formulário em anexo. Certamente, a identificação dos aspectos
listados até aqui pressupõe um mapeamento prévio dos programas específicos a
serem estudados. Esse mapeamento pode ser visto como uma primeira descrição
abordando os seguintes pontos: Organismo responsável pelo programa, Objetivos
geral e específicos, Marco legal do programa, Esquema de execução, População
alvo e Número de Beneficiários, Metodologia utilizada, Fontes de financiamento,
Processo de Gastos, Parcerias com a sociedade civil, Avaliação e Monitoramento,
Grau de Transparência, Problemas de gestão já detectados e possíveis Mudanças.13

4.2– Entrevistas

Pesquisas que têm como principal recurso metodológico a análise

documental geralmente são complementadas pela utilização de entrevistas. Isso

13 Encontra-se em anexo um guia para apoiar a identificação desses pontos. Na medida do

possível, essa caracterização prévia deve ser guiada pelos elementos descritos no tópico 2.3 desta
metodologia.

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 Metodologia para descrição e caracterização da política social

porque a leitura e análise da documentação normalmente suscitam uma série de

questões e problematizações não sanáveis de forma plena.
Não apenas alguns documentos apresentam insuficiência de informações,
mas, sobretudo, quando se empreende a tentativa de analisar a dinâmica de uma
determinada política ao longo do tempo, por intermédio da documentação
produzida nesse período, algumas vezes esse procedimento sofre limitações.
Dentre as mais freqüentes destaca-se a dificuldade de articular diferentes
documentos de naturezas e objetivos diversos, o que remete ao risco de
incoerência. Desta maneira, o recurso às entrevistas é uma alternativa
imprescindível por motivos. Em primeiro lugar, para sanar dúvidas em torno de
eventuais contradições e incoerências diagnosticadas nos documentos. Em
segundo, para esclarecer pontos obscuros na reconstituição da lógica que norteou
a elaboração e implementação das políticas consideradas.
Para atingir tais objetivos, o público alvo das entrevistas deve ser
composto principalmente pelos formuladores e implementadores de políticas
públicas. A entrevista com os primeiros justifica-se por terem sido responsáveis
pela concepção da política, definição de objetivos, formas de implementação,
beneficiários contemplados etc. No que diz respeito aos implementadores, os seus
relatos são importantes porque permitem que se perceba quais foram os principais
problemas enfrentados e os entraves para a plena consecução dos objetivos, ou
seja, quais foram os elementos que concorreram para o eventual sucesso ou
fracasso de determinada política pública. Complementarmente, pode-se recorrer a
alguns beneficiários, no intuito de ouvir suas “versões” em termos da correção dos
objetivos estipulados, da adequação da forma de implementação, do grau de
satisfação com os serviços prestados etc.
Em resumo, pode-se destacar a importância das entrevistas como um
complemento à análise documental com relação ao que os documentos “não
dizem”, ou pelo menos ao que neles não se encontra explícito.

4.3 – Síntese

A etapa final da análise e complementada com a realização de uma síntese

que contempla os seguintes procedimentos: após a elaboração dos procedimentos
gerais e efetuado o mapeamento dos programas, deve-se realizar uma análise de
cada programa tomando como referência os instrumentos conceituais para
permitir uma síntese das ações/programas, confrontando com
diagnóstico/proposições/arcabouço jurídico-institucional e ambiente sócio-
econômico e político.
Este mesmo procedimento deve ser realizado considerando-se todas as
áreas e confrontado com diagnóstico/proposições/arcabouço jurídico-institucional
e ambiente sócio-econômico e político elaborado para a política social geral.

17
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

BIBLIOGRAFIA

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perspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995.
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Barros. A federação em perspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo:
FUNDAP, 1995. p. 57-76.
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CASASSUS, Juan. Tarefas da educação. Campinas(SP): Autores Associados,
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CASTRO, Jorge Abrahão. O processo de gasto público na área de educação no
Brasil: o Ministério da Educação e Cultura nos anos 80. Campinas (SP):
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MENEZES, Raul Miranda. Discussão conceitual, análise documental e revisão
bibliográfica da gestão do ensino fundamental nos governos Collor de Mello
(1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994). Brasília, julho de 2000. Relatório
de pesquisa nº 1.

18
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

ANEXO 1
QUESTÕES RELEVANTES PARA A CARACTERIZAÇÃO DA
POLÍTICA SOCIAL

QUESTÕES POSSÍVEIS FONTES

I – DIAGNÓSTICO (identificação do problema)

1. Qual a importância dos problemas sociais no programa de governo? – Interlocutor dos órgãos centrais de
Quais as causas declaradas? planejamento do governo;
2. Principais dados e indicadores / caracterização da situação social que se – Interlocutor dos ministérios e
quer enfrentar/solucionar? secretárias;
3. Em que regiões se manifesta mais fortemente o problema social? – Plano de governo para gestão;
4. Qual a camada da população é declarada como sendo aquele que sofre – PPA, LDO, Orçamento e Balanço
mais com as questões sociais? Geral; e
5. Mudou a questão social principal do começo para o final da gestão? – Órgãos de estatísticas

II – PROPOSIÇÃO DE POLÍTICAS
1. Quais foram as proposições de políticas para enfrentar o problema – Interlocutor dos órgãos centrais de
social? planejamento do governo;
2. Qual o público alvo? – Interlocutor dos ministérios e
secretárias;
3. Qual a estratégia de implementação? – Plano de governo para gestão;
4. Qual o impacto das proposições para enfrentar o problema social? – PPA, LDO, Orçamento e Balanço
5. Como se financiou as proposições de políticas? Geral; e
6. Mudou as proposições de políticas sociais do começo para o final da – Órgãos de estatísticas
gestão?
III – ARCABOUÇO JURÍDICO/INSTITUCIONAL

1. Quais foram os constrangimentos legais/institucionais para o – Interlocutor dos órgãos centrais de

desenvolvimento das proposições de enfrentamento da questão social? planejamento do governo;
Foram realizadas alterações? Quais as principais? – Interlocutor dos ministérios e
2. As proposições geraram questionamento quanto a legalidade? secretárias;
3. Foi realizada reforma administrativa? De que tipo? – Plano de governo para gestão;
4. Foram realizadas parcerias com o setor privado, com o terceiro setor, – Procuradoria jurídica, DATALEGIS,
com outros níveis de governo? De que tipo? PRODASEN, etc.
– Constituição Federal e Estadual, Leis
5. As proposições prevêem formas de controle social? Quais?
ordinárias, LDB, NOB´s, LOAS, etc.
6. Houve entraves burocráticos que podiam dificultaram o – Decretos de estrutura dos órgãos e
desenvolvimento das proposições (ex: oferta de pessoal inadequada, respectivas funções
limites orçamentários, etc.). – PPA, LDO, Orçamento e Balanço
Geral; e
IV – AMBIENTE SÓCIO-ECONÔMICO E POLÍTICO
1. Qual a situação social da população do Estado? – Interlocutor dos órgãos centrais de
2. Qual a situação econômica do Estado? O PIB Estadual vem crescendo? planejamento e fazenda do governo
Quais são as áreas econômicas mais dinâmicas? Quais tem gerado mais – Interlocutor dos ministérios e
emprego? secretárias;
3. Como está sua situação fiscal/orçamentária? – Plano de governo para gestão;
4. Existe na área econômica local algum tipo de constrangimento ao – Documentos de governo;
atendimento das demandas sociais? – PPA, LDO, Orçamento e Balanço
Geral; e
5. Quem são os atores que estão colocando o assunto na agenda? – Constituição Federal e Estadual, Leis
6. Quais são os interesses dos diferentes atores? Quais são as alternativas ordinárias, LDB, NOB´s, LOAS, etc.
colocadas pelos diferentes atores? – Jornais, revistas e documentos
7. Como estão organizados e articulados? – Assessorias
8. Existe alguma discussão sobre o assunto na Câmara de Deputados – Parlamentares
Estadual? – Imprensa

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 Metodologia para descrição e caracterização da política social

ANEXO 2

QUESTÕES RELEVANTES PARA A CARACTERIZAÇÃO DAS

AÇÕES/PROGRAMAS DA POLÍTICA SOCIAL

DESCRIÇÃO DA AÇÃO/PROGRAMA
ÁREA SOCIAL: _____________________________________________
AÇÃO/PROGRAMA:__________________________________________
Órgão responsável: _____________________________________

Período de duração: ___/ ___/ ___ a ___/ ___/ ___

É permanente? ( ) sim ( ) não

Responsável:________________________________Tel: ________

QUESTÕES RESPOSTAS

1. DESCRIÇÃO DA AÇÃO/PROGRAMA
1. Objetivo: Identificar o objetivo geral, os objetivos
específicos e as atividades envolvidas no Programa.

2. Atividades desenvolvidas: Identificar as atividades

envolvidas na ação/programa
3. Resultados sociais esperados: Quais os benefícios
que o Programa poderá trazer

2. ARCABOUÇO JURÍDICO
4. Marco Legal do Programa: Qual a legislação que
condiciona a ação/programa? Existe alguma
legislação específica que foi criada para a ação/
Programa.

3. POPULAÇÃO ALVO (Equidade)

e) Perfil da população alvo: Quais são os
beneficiários diretos e indiretos da ação/programa.
Se possível especificar o nível de renda, idade e
sexo, escolaridade e ocupação básica, etc.
f) Expansão e extensão: Houve expansão e/ou
extensão da cobertura da ação/programa? Qual a
dimensão?
g) Critério de escolha da população alvo
(Universalização ou Focalização): Se o programa
for focalizado descreva a metodologia utilizada para
focalizar o programa entre os beneficiários indicados
anteriormente.

4. ESQUEMA DE EXECUÇÃO (gestão eorganização)

h) Centralizado ou descentralizado: O programa foi
executado de forma centralizada (administração
direta ou indireta) ou descentralizada (para quem foi
transferida a responsabilidade – município ou setor
privado)?
i) Integração e harmonização ou fragmentação: A

20
 Metodologia para descrição e caracterização da política social

gestão do ação/programa foi realizada de forma

integrada e harmônica às demais ações na área ou foi
fragmentada?
j) Controle burocrático: Houve a introdução de
mecanismos modernos e participativos de controle
administrativo?
k) Parcerias: Verificar as parcerias com a Sociedade
Civil, Municipios, Ministérios e ONGs (destacar a
finalidade de cada parceria específica indicada no
Programa)

5. ECONÔMICO-FINANCEIRO (financiamento e gasto)

l) Fontes de Financiamento: Descrever a origem
(fiscal ou contributiva) e a natureza dos recursos que
financiam o programa e verificar a evolução nos
últimos anos. Houve redução ou elevação no volume
de recursos? Houve supressão/introdução de fontes?
m) Gastos: Desagregar o Programa por categoria de
gastos (pessoal, custeio ou capital) e verificar a
evolução nos últimos anos.
n) Critério de repartição dos recursos: Descrever
quais os critérios previstos/utilizados na
ação/programa para repartição dos recursos.
o) Privatização: Houve cessação ou restrição na
ação/programa que conduziu a demanda para o setor
privado? O programa financia o consumo de
serviços privados – mediante contratação,
reembolso, tickets e vales?

6. CONTROLE SOCIAL
p) Participação social: Descrever os mecanismos e
critérios de participação. as regras de elegibilidade e
participação do grupo beneficiários no programa.
q) Visibilidade: Descrever os mecanismos de difusão
dos resultados do programa e os mecanismos de
auditoria externa.

7. AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO
r) Avaliação e Monitoramento: Descrever os
mecanismos de avaliação e os Indicadores Utilizados
para monitoramento do programa. Apresente se
possível os resultados alcançados. Indicar os
responsáveis pela avaliação e monitoramento.

8. COERÊNCIA
s) Coerência: A ação/programa sofreu ajustes no
decorrer do período que podem ter desviado da rota
inicial prevista.

9. PROBLEMAS ENFRENTADOS
t) Problemas enfrentados: Descrever os principais
problemas enfrentados na formulação e
implementação da ação/ programa.

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