ADMINISTRAO PBLICA Wagner Rabello ESTRUTURAO DA MQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930: DIMENSES ESTRUTURAIS E CULTURAIS pela perspectiva

va weberiana que podemos ver que o Estado brasileiro tem como caracterstica histrica predominante sua dimenso neopatrimonial, que uma forma de dominao poltica gerada no processo de transio para a modernidade com o passivo de uma burocracia administrativa pesada e uma sociedade civil (classes sociais, grupos religiosos, tnicos, lingsticos, nobreza etc.) fraca e pouco autoritria. (Simon Schwartzman. Bases do autoritarismo brasileiro.)

INTRODUO

Neste toque, vamos sintetizar as dimenses estruturais e culturais das instituies burocrticas (mquina administrativa) desde a dcada de 30 at o advento da chamada Nova Administrao Pblica. Para isso, dividiremos esse perodo de tempo, analisando cada fase separadamente, porm verificando eventuais relaes entre elas, pois desta forma que as bancas costumam cobrar em provas, ou seja, conceitos isolados e/ou entrelaados.

Os perodos foram divididos da seguinte forma:

1930/45 Burocratizao da Era Vargas 1956/60 A administrao paralela de JK 1967 A reforma militar (Dec. Lei 200) 1988 A administrao pblica na nova Constituio 1990 O governo Collor e o desmonte da mquina pblica 1995/2002 O gerencialismo da Era FHC Nova Administrao Pblica (New Public Management)

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ADMINISTRAO PBLICA 1930/45 BUROCRATIZAO DA ERA VARGAS Em decorrncia do sufocante Estado patrimonial1, da falta de qualificao tcnica dos servidores, da crise econmica mundial que explodiu em 1929 e da difuso da teoria keynesiana que pregava a interveno do Estado na Economia , o governo autoritrio de Vargas resolve modernizar a mquina administrativa brasileira atravs dos paradigmas burocrticos difundidos por Max Weber (modelo racional-legal). O auge dessas mudanas ocorre em 1936 com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que tinha como atribuio modernizar a mquina administrativa utilizando como instrumentos a afirmao dos princpios do mrito, a centralizao, a separao entre pblico e privado (em resposta ao patrimonialismo), a hierarquia, a impessoalidade, a rigidez e universalidade das regras e a especializao e qualificao dos servidores. Cabe ressaltar que o Estado produtor ganha impulso durante o governo Vargas, notadamente com a criao da Cia. Siderrgica Nacional. Bizu: embora seja combatida at os dias atuais, a cultura patrimonialista continua a existir no Brasil.

1956/60 A ADMINISTRAO PARALELA DE JK

Mesmo sendo um tema pouco recorrente em concursos pblicos, achamos por bem acrescent-lo, pois este um captulo notvel da histria da administrao pblica no Brasil. Em linhas gerais, a administrao paralela foi um artifcio utilizado pelo governo JK para atingir o seu Plano de Metas (50 anos em 5) e seguir firme no seu projeto desenvolvimentista. Ela surgiu com a criao de estruturas alheias Administrao Direta para, dessa forma, fugir das amarras burocrticas.
__________ 1 Patrimonialismo o termo utilizado para caracterizar a apropriao do pblico pelo privado, ou seja, os homens-pblicos no distinguiam o patrimnio pblico do seu patrimnio particular, fazendo uso daquele como se fora este ltimo.

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ADMINISTRAO PBLICA 1967 A REFORMA MILITAR (DEC. LEI 200/67)

Durante

ditadura

militar,

administrao

pblica

passa

por

novas

transformaes. Trs aspectos podem ser ressaltados nessa poca: a ampliao da funo econmica do Estado com a criao de vrias empresas estatais, a facilidade de implantao de polticas em decorrncia da natureza autoritria do regime , e o aprofundamento da diviso da administrao pblica, mais especificamente atravs do Decreto-Lei 200/67, que distinguiu claramente a Administrao Direta (exercida por rgos diretamente subordinados aos ministrios) da indireta (formada por autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista). A reforma do perodo militar que atingiu bons ndices de modernizao tambm teve como pontos importantes a padronizao e normatizao nas reas de pessoal, compras e execuo oramentria, estabelecendo ainda cinco princpios estruturais da administrao pblica: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncias e controle.

1988 A ADMINISTRAO PBLICA NA NOVA CONSTITUIO

A nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil voltou a fortalecer a Administrao Direta instituindo regras iguais as que deveriam ser seguidas pela administrao pblica indireta, principalmente em relao obrigatoriedade de concursos pblicos para investidura na carreira (o que diminuiu a poltica clientelista) e aos procedimentos de compras pblicas.

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ADMINISTRAO PBLICA 1990 O GOVERNO COLLOR E O DESMONTE DA MQUINA PBLICA

Essa etapa da administrao pblica brasileira marcada pelo desmonte da mquina administrativa pelo governo Collor sem nenhum planejamento , sob o argumento de que os servidores pblicos eram verdadeiros marajs. Pouco tempo depois da posse, o governo promoveu a extino de milhares de cargos de confiana, a reestruturao e a extino de vrios rgos, a demisso de outras dezenas de milhares de servidores sem estabilidade e tantos outros foram colocados em disponibilidade. Segundo estimativas, foram retirados do servio pblico, num curto perodo e sem qualquer planejamento, cerca de 100 mil servidores. Tais fatos resultaram numa avalanche de processos judiciais que perduram at hoje, tendo a maior parte dos servidores conseguido retornar ao servio pblico.

1995/2002 O GERENCIALISMO DA ERA FHC

A reforma administrativa foi o cone do governo FHC em relao administrao pblica brasileira. Inserida no contexto da reforma do Estado e capitaneada por Luis Carlos Bresser-Pereira frente do recm-criado Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE), a chamada reforma gerencial teve como instrumento bsico o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que visava reestruturao do aparelho do Estado para combater, principalmente, a cultura burocrtica. Na pgina seguinte, veremos um trecho do PDRAE no qual so elencados os seus objetivos:
Fonte: http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues/objetivos.htm

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6 - OBJETIVOS A definio dos objetivos e estratgias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do diagnstico e dos pressupostos tericos que presidiram a anlise anterior. Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no apenas garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel complementar ao mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das desigualdades sociais. Reformar o Estado significa melhorar no apenas a organizao e o pessoal do Estado, mas tambm suas finanas e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relao harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitir que seu ncleo estratgico tome decises mais corretas e efetivas, e que seus servios tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estaro apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizaes pblicas no-estatais operem muito mais eficientemente. Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governana, ou seja, maior capacidade de governar, maior condio de implementar as leis e polticas pblicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, atravs da transformao das autarquias em "agncias autnomas", e tornar tambm muito mais eficientes os servios sociais competitivos ao transform-los em organizaes pblicas no-estatais de um tipo especial: as "organizaes sociais". Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos especficos para seus quatro setores.

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6.1 Objetivos Globais:

Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados.

Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada.

Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.

Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

6.2 Objetivos para o Ncleo Estratgico:

Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados.

Para isto, modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica de profissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho.

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Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.

6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas:

Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;

Para isto, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio administrada.

Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.

6.4 Objetivos para os Servios No-exclusivos:

Transferir para o setor publico no-estatal estes servios, atravs de um programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito dotao oramentria.

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Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios.

Lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social.

Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes.

Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor.

6.5 Objetivos para a Produo para o Mercado:

Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho de Desestatizao.

Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios naturais que forem privatizados.

Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.

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Ainda em relao s estruturas, como parte do projeto de diminuio do Estado atravs das privatizaes, o destaque maior foi a criao das Agncias Reguladoras, que foram incumbidas de regulamentar e fiscalizar os setores privatizados, inicialmente nas reas de petrleo, energia eltrica e telecomunicaes. Crticas parte, mesmo no conseguindo eliminar o patrimonialismo e a burocracia irracional, a cultura gerencial foi estabelecida no Brasil, notadamente, a partir da reforma gerencial de 1995.

A NOVA ADMINISTRAO PBLICA (NEW PUBLIC MANAGEMENT)

O movimento reinventando o governo difundido por Osborne e Gaebler nos EUA e a reforma administrativa de 95 importada principalmente da Inglaterra, EUA e Nova Zelndia introduziram no Brasil a cultura do management, trazendo tcnicas do setor privado para o setor pblico e tendo como caractersticas bsicas:

O foco no cliente A reengenharia Governo empreendedor Administrao da qualidade total

Obs.: essas tcnicas sero alvo de uma aula parte.

Bizu: para melhor compreenso do que foi exposto aqui, recomendo que baixem, na ntegra, o PDRAE.

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QUESTES Cespe/UnB

Julgue os itens a seguir:

1. No Brasil, a reao imediata crise do Estado ainda nos anos 80 do sculo XX, logo aps a transio democrtica foi enfrent-la diretamente com a implementao de profundas modificaes estruturais na esfera da

administrao pblica federal.

2. Nos anos 70 do sculo XX, a Secretaria de Modernizao (SEMOR) buscou implantar novas tcnicas gerenciais, com foco central na rea oramentria e na de controles financeiros do governo federal.

3. O aparelho do Estado divide-se em 3 setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas e servios no exclusivos.

4. Um dos objetivos do ncleo estratgico transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo contratos de gesto.

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GABARITO COMENTADO

1. Errada. O enfretamento da crise do Estado foi marcado pela Reforma do Estado em meados dos anos 90, no governo FHC.

2. Errada. Vejam trecho do PDRAE: Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administrao pblica teve incio, com a criao da SEMOR Secretaria da Modernizao. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores pblicos, muitos deles com formao em nvel de psgraduao no exterior, que buscou implantar novas tcnicas de gesto, e particularmente de administrao de recursos humanos, na administrao pblica federal.

3. Errada. So quatro setores. Alm dos trs citados na questo existe o de produo para o mercado.

4. Errada. Vejam nas pginas 6 e 7 os objetivos do ncleo estratgico do governo.

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