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DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
ISSN 0103-1090
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao - CEDOC
SAFS Quadra 4 - Lote 1 - Edifcio Sede - Sala 3
70042-900 Braslia-DF
Fone: (61) 316-7165
Correio Eletrnico: revista@tcu.gov.br
Fundador
Ministro Iber Gilson
Supervisor
Ministro Valmir Campelo
Conselho Editorial
Jos Antonio Barreto de Macedo, Lucas Rocha Furtado, Luciano Carlos Batista,
Eugenio Lisboa Vilar de Melo e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Alexandre Santos Guedes, Ismael Soares Miguel
Indexao
Andra Christina Gusmo Tavares de Oliveira
Capa
Nome
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970- ). -- Braslia:
TCU, 1970-
Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral;
de 1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle Externo - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da
Unio.
CDU 351.9 (81) (05)
CDD 657.835.045
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhes da Rocha
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA 9
OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO CIVIL
Andr Luiz Mendes
Patrcia Reis Leito Bastos ................................................................................ 11
AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS PBLICAS
Arildo da Silva Oliveira
Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues .............................................................. 23
A APURAO DE INDEXADOR BSICO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL -
A RECEITA CORRENTE LQUIDA DO MUNICPIO
Flvio Corra de Toledo Jnior ........................................................................ 50
COOPERATIVAS PODEM PARTICIPAR DE LICITAES
Gina Copola ....................................................................................................... 56
LEGITIMIDADE PASSIVA DE MUNICPIOS NO MBITO DO TCU
Jatir Batista da Cunha ....................................................................................... 59
DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO E A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
Leon Frejda Szklarowsky .................................................................................. 62
ACRDOS E DECISES DO TCU 69
BACEN - SISTEMTICA DE OPERAO DAS CONTAS CC5 - Relatrio de
Auditoria Operacional
Ministro-Relator Adylson Motta ...................................................................... 71
MUNICPIO DE VIOSA/RN - ALEGAO DE CERCEAMENTO DE DEFESA -
Tomada de Contas Especial - Argio de nulidade da Notificao do Acrdo
n 502/99-TCU-2 Cmara
Ministro-Relator Valmir Campelo .................................................................. 202
ECT - CONTESTAO DE MULTAS APLICADAS A RESPONSVEIS - Pedido de
Reexame
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo ....................................... 210
Ministro-Redator Walton Alencar Rodrigues ................................................ 216
TST - EXERCCIO DA JUDICATURA TRABALHISTA TEMPORRIA POR
SUPLENTES - Representao
Ministro-Relator Guilherme Palmeira ........................................................... 220
MINISTRIO DOS TRANSPORTES - IMPOSSIBILIDADE DA CONCESSO DE
APOSENTADORIA ESTATUTRIA EM CARGO EM COMISSO A SERVIDOR
SEM VNCULO EFETIVO COM A ADMINISTRAO PBLICA - Consulta
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues ................................................. 225
INFRAERO - OBRAS DO AEROPORTO DE SALVADOR - Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar .................................................................. 235
PROCURADORIA DA REPBLICA NO MUNICPIO DE RIO GRANDE/RS -
PROCESSO DE ARRENDAMENTO DO TERMINAL DE CONTINERES DO
PORTO DE RIO GRANDE/RS (TECON) - Representao
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha ............................................. 248
COMISSO MISTA DE PLANOS, ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO DO
CONGRESSO NACIONAL - LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA EM OBRAS
PBLICAS - Administrativo
Ministro-Relator Benjamin Zymler ................................................................ 276
ATOS NORMATIVOS 317
RESOLUO N 142, DE 30 DE MAIO DE 2001
Dispe sobre as competncias atribudas ao Tribunal de Contas da Unio
pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal LRF ............................................................ 319
DESTAQUE 323
DISCURSO DE SAUDAO AO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER
Ministro Walton Alencar Rodrigues .............................................................. 325
DISCURSO DO PROCURADOR-GERAL LUCAS ROCHA FURTADO PRONUNCIADO
NA CERIMNIA DE POSSE DE BENJAMIN ZYMLER NO CARGO DE
MINISTRO DO TCU ........................................................................................ 328
DISCURSO DO PRESIDENTE DO TCU NA POSSE DO MINISTRO BENJAMIN
ZYMLER
Ministro Humberto Guimares Souto........................................................... 331
DISCURSO DE POSSE DO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER .............................. 332
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS ATUAIS MUDANAS EM SUA
ESTRUTURA E EM SUA FORMA DE ATUAO
Ministro Humberto Guimares Souto........................................................... 335
POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: CRISE ENERGTICA E O PAPEL
DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Paulo Jos Leite Farias .................................................................................... 346
NDICE REMISSIVO 357
NDICE DE AUTOR 371
DOUTRINA
11 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO
CIVIL
Andr Luiz Mendes
1
Patrcia Reis Leito Bastos
2
I. INTRODUO
Ao analisar oramentos de construo civil, verificamos que ao custo da mo-
de-obra adicionada uma taxa que corresponde s despesas com encargos sociais e
trabalhistas, conforme legislao em vigor.
Essa taxa denominada de Encargos Sociais ou de Leis Sociais e tem sido
objeto de vrios questionamentos, mormente por parte daqueles que controlam os
custos das obras pblicas, devido grande amplitude de valores adotados.
importante ressaltar que, dependendo do setor da economia que se quer
enfocar, os encargos sociais incidentes sobre os salrios pagos so variveis. De um
modo geral, eles incluem as despesas com as obrigaes sociais propriamente ditas
(INSS, FGTS, salrio-educao, etc.) e as despesas referentes remunerao de
tempo no trabalhado (frias, 13 salrio, licenas, abonos, etc.).
No caso do setor da construo civil, podem existir tambm despesas
decorrentes de convenes coletivas regionalizadas que sero incorporadas s taxas
de encargos sociais.
Numa tentativa de se obter uma faixa de valores aceitvel para a taxa de
encargos sociais, propomos a adoo de alguns critrios que originaro um percentual
que servir de parmetro para comparaes com alguns valores que vm sendo
utilizados no mercado da construo civil.
Cabe ressaltar que, a despeito de os ndices utilizados para o cmputo da taxa
de encargos sociais e trabalhistas obedecerem a uma fundamentao legal, os clculos
para estipulao dos percentuais so, em vrios casos, obtidos com utilizao de
estimativas baseadas em dados estatsticos e premissas.
Ademais, como essas estimativas variam de acordo com a fonte e a
metodologia utilizada, e as convenes coletivas e a legislao tambm sofrem
alteraes ao longo do tempo, podem-se obter valores diferenciados para os itens
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, Diretor da 1 Diviso Tcnica da Secretaria
de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB, graduado como Engenheiro Civil
pela Universidade de Braslia (UnB), fazendo atualmente Especializao em Auditoria de
Obras na mesma instituio.
2
Engenheira Civil, Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotada na Secretaria de
Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB.
12 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
que formam a taxa de encargos sociais dependendo da data do oramento e da regio
do pas onde ser executado o servio ao qual ele se refere.
Assim, podem-se encontrar listagens com pequenas variaes nos itens que
compem o valor dos encargos sociais de tal forma que o total adotado seja
ligeiramente diferente do que proporemos a seguir. Caso isso acontea, faz-se
necessrio verificar qual era a legislao em vigor poca da elaborao do
oramento, quais convenes coletivas podem ser consideradas e a fundamentao
das estimativas adotadas.
II. CLCULO DOS ENCARGOS SOCIAIS
Apresentaremos a seguir demonstrativo de clculo da taxa de encargos sociais
para operrios da Construo Civil, a ser aplicada sobre as horas efetivamente
trabalhadas.
Primeiramente, como critrio para estipulao da proporo a ser acrescida
ao custo da mo-de-obra a ttulo de encargos sociais, dividem-se os ndices em quatro
grupos: grupo A, grupo B, grupo C e grupo D.
GRUPO A
No grupo A esto os encargos bsicos, ou seja, aqueles que correspondem s
obrigaes que, conforme a legislao em vigor, incidem diretamente sobre a folha
de pagamentos.
Fazem parte do grupo A:
ITENS DO GRUPO A VALOR FUNDAMENTACO LEGAL
Previdncia Social 20,00% Art. 22, inciso I da Lei n 8212, de 24/07/91
FGTS 8,00% Art. 15 da Lei n 8036 de 11/05/90 e Art. 7,
inciso III da Constituio Federal de 1988.
Salrio Educao 2,50% Art. 3, inciso I do Decreto n 87043/82
SESI e SEBRAE 1,80% Art. 30 da Lei n 8036 de 11/05/90 e art. 1 da Lei
n 8154 de 28/12/90.
SENAI e SEBRAE 1,30% Decreto-Lei n 2318 de 30/12//86 e art. 8 da Lei
n 8029 de 12/04/90, alterado pela Lei n 8154 de
28/12/90.
INCRA 0,20% Art. 1, inciso I, do Decreto-Lei n 1146 de
31/12/70
Seguro para Acidentes de Trabalho 3,00% Art. 22, inciso II, alnea c, da Lei n 8212 de
24/07/91
TOTAL DO GRUPO A 36.80
Podem existir, ainda, componentes decorrentes de clusulas de convenes
coletivas que teriam que ser inseridas no grupo A, dependendo de acordos regionais
entre os sindicatos e as empresas do setor .
13 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
GRUPO B
No grupo B esto os valores pagos como salrio, diretamente ao empregado,
em dias em que no h prestao de servios e, conseqentemente, sofrem incidncia
de encargos classificados no grupo A.
Para o clculo desses direitos pagos como salrio necessrio definir-se o
nmero de horas efetivamente trabalhadas no ano, mediante alguns parmetros.
Esses parmetros so variveis pois levam em considerao alguns dados
estatsticos.
Propomos a adoo dos seguintes parmetros:
a) Cmputo do total de horas de trabalho no ano:
- Horas de trabalho por semana = 44 h
- Horas de trabalho por dia = 446 = 7,3333 h
- Semanas por ms = (36512) 7 = 4,3452
- Horas por semana, incluindo o repouso = 7,3333 x 7 = 51,3331 h
- Horas por ms = 51,3331 x 4,3452 = 223,0526 h
- Semanas por ano = 3657 = 52,1429
Total de horas por ano (incluindo repouso) = 365 x 7,3333 = 2.676,6545 h
b) Cmputo do total de horas remuneradas mas no trabalhadas no ano:
b.1) Repouso semanal remunerado aos domingos (considerando 11 meses
trabalhados no ano) = 4,3452 x 11 x 7,3333 = 350,5112 h
b.2) Feriados considerando uma mdia de 11 por ano com um deles caindo
no domingo = 10 x 7,3333 = 73,3333 h
b.3) Auxlio-enfermidade (considerando uma mdia de 3 faltas justificadas
por ano) = 3 x 7, 3333 = 21,9999 h
b.4) Acidentes de trabalho (considerando uma mdia de 11 dias de afastamento
no ano e uma percentagem de ocorrncia de 15%) = 0,15x11x7,3333 = 12,0999 h
b.5) Frias = 30 x 7,3333 = 219,9990 h
b.6) Licena-paternidade (considerando que a Lei prev 5 dias de licena e
os seguintes dados estatsticos: proporo de homens na faixa etria entre 18 e 60
anos = 95 %, taxa de fecundidade = 3%) = 5 x 0,03 x 0,95 x 7,3333 = 1,0450 h
b.7) Faltas legais mdia de 2 dias de falta no ano dentre os 10 dias de faltas
amparadas por lei (morte do cnjuge, ascendente ou descendente 2 dias; registro
de nascimento do filho 1 dia; casamento 3 dias; doao de sangue 1 dia;
alistamento eleitoral 2 dias; exigncias do servio militar 1 dia) = 2 x 7,3333
= 14,6666 h
Total de horas no trabalhadas = 350,5112 + 73,3333 + 21,9999 + 12,0999 +
219,9990 +1,0450 + 14,6666 = 693,6549 horas
c) Cmputo de horas efetivamente trabalhadas no ano:
Total de horas de trabalho no ano subtrado das horas no trabalhadas =
2.676,6545 693,6549 = 1.982,9996 horas trabalhadas
Com base nos parmetros que acabamos de definir, obtemos o total de cada
ndice que compe os encargos do grupo B.
14 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Fazem parte do grupo B:
ITENS DO GRUPO B CLCULO VALOR FUNDAMENTACO LEGAL
Repouso semanal
remunerado e feriados
350,5112 +73,3333
1.982,9996
21,37% Art. 68 e art. 70 da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT)
Frias 219,9990x1,3333
3
1.982,9996
14,79%
Art. 142 do Decreto-Lei n 5452/43
(CLT) , que aprova a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e Inciso XVII
do Art. 7 da Constituio Federal de
1988
Auxlio-enfermidade
21,9999
1.982,9996
1,11% Art. 18 da Lei 8212, de 24/07/91 e Art.
476 da CLT
13 Salrio 30 x 7,3333
1.982,9996
11,09% Lei n 4090/62, Lei n 7787/89 e Inciso
VIII do Art. 7 da CF/88 e
complementares
Licena paternidade
1,0450
1.982,9996
0,05% Art. 7, inciso XIX da Constituio
Federal de 1988.
Acidente de Trabalho 16,4999
1.982,9996
0,83% Lei 6367/76 e Art. 473 da CLT
Faltas Legais
14,6666
1982,9996 0,74 %
Arts. 473 e 822 da CLT
TOTAL DO GRUPO B 49.98
GRUPO C
O grupo C corresponde incidncia dos encargos sociais bsicos (grupo A)
sobre os encargos sociais sem contraprestao de servios (grupo B).
Como sobre o repouso semanal remunerado, os feriados, as frias, o 13 salrio
e os demais encargos que compem o grupo B tambm incidem os encargos sociais
bsicos, tem-se que:
TOTAL DO GRUPO C = GRUPO A X GRUPO B X 100
TOTAL DO GRUPO C = 0,3680 X 0,4998 X 100 = 18,39%
GRUPO D
No grupo D esto os encargos que so pagos diretamente aos empregados
mas que no so onerados pelos encargos bsicos do grupo A.
Fazem parte do grupo D:
D.1) Depsito por despedida injusta
Conforme o previsto no art. 487 da CLT, no art. 7, inciso I, da Constituio
Federal e no art. 10 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, por ocasio
3
Nas frias computa-se o acrscimo de 1/3 na remunerao, conforme previsto no art. 7,
inciso XVII, da Constituio Federal de 1988.
15 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
da despedida do trabalhador sem justa causa, deve ser pago diretamente ao mesmo
um adicional de 40% sobre o seu depsito em FGTS.
Dessa forma, durante a execuo de uma obra, alm dos 8% que incidem
sobre a remunerao do trabalhador e que so recolhidos mensalmente pelo
empregador ao FGTS, este necessita fazer uma proviso de 40% sobre os 8%
incidentes sobre as horas trabalhadas e as no trabalhadas.
Considerando-se que, dos desligamentos efetivados, 95% so demisses sem
justa causa
4
, tem-se que:
Depsito = 40% x [8% de FGTS + (8% de FGTS x 49,98% (encargos do
grupo B)] x 95%
Depsito = 4,56%
D.2) Indenizao adicional
Segundo o art. 18, 1, da Lei n 8036/90, o empregado dispensado sem justa
causa, no perodo de 30 dias que antecede a data-base de sua correo salarial, tem
direito a uma indenizao adicional equivalente a um salrio mensal, seja ou no
optante pelo FGTS.
Para estipulao do percentual relativo indenizao adicional, devem ser
feitas algumas consideraes:
a) Total de trabalhadores demitidos no decorrer da obra A cada ano, cerca
de 68% dos trabalhadores das construtoras so demitidos
5
.
b) A data-base da correo salarial da categoria anual e a ocorrncia mdia
de demisses no ms que antecede a data-base de 5%
6
.
Conclui-se, portanto, que o percentual referente indenizao adicional
obtido mediante o seguinte clculo:
5% x 30 dias x 7,3333 horas/dia x 68% = 0,38 %
1.982,9996
D.3) Aviso prvio indenizado
Consoante o previsto no art. 487 da CLT e no inciso XXI do art. 7 da
Constituio Federal de 1988, o empregador deve conceder ao empregado demitido
reduo de 2 horas dirias na jornada de trabalho, durante 30 dias, a ttulo de aviso
prvio. O empregador que no conceder o aviso prvio deve pagar como indenizao
os salrios correspondentes ao prazo do aviso, garantido o cmputo desse perodo
no tempo de servio do empregado.
4
Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do
Mobilirio de Braslia (mdia do ano de 1999).
5
Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,
pela Internet, em junho de 2000.
6
Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do
Mobilirio de Braslia.
16 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Cabe ressaltar que o aviso-prvio indenizado no deve ser computado no
recolhimento dos depsitos de FGTS, tendo em vista ser uma parcela de carter
nitidamente indenizatrio.
Para o clculo do aviso prvio indenizado, deve-se primeiramente considerar
sua incidncia no mercado da construo civil. Sabe-se que tem predominado na
construo civil o pagamento de indenizao ao invs do cumprimento de aviso
prvio.
Como estimativa da proporo de aviso prvio indenizado na construo civil,
ser considerado que 68%
7
dos trabalhadores das construtoras so demitidos, em
mdia, a cada ano, e que tem sido praxe pagar indenizao totalidade dos
trabalhadores demitidos, ao invs de conceder o aviso prvio de 30 dias.
Tem-se, portanto, que a proporo anual relativa ao aviso prvio indenizado
o valor resultante do seguinte clculo:
30 dias x 7,3333 horas/dia x 68% = 7,54%
1982,9996
TOTAL DO GRUPO D = 12,48%
TOTALIZAO
Em conformidade com os clculos anteriormente efetuados para obteno do
total de cada grupo, tem-se que o total encontrado como taxa de Encargos Sociais
de 117,65%.
TOTAL = GRUPO A + GRUPO B + GRUPO C + GRUPO D
TOTAL = 36,80% + 49,98% +18,39% + 12,48% = 117,65%
Faz-se necessrio enfatizar que esse percentual encontrado no , em hiptese
alguma, um valor fixo para os encargos sociais, mas apenas serve como parmetro
para que se possa analisar a adequabilidade de outros valores adotados em contratos
de obras de construo civil.
Ademais, durante o clculo dos ndices que compem a taxa de encargos
sociais so feitas algumas estimativas tais como: mdias de faltas justificadas por
ano por motivo de doena; mdia de feriados no ano; mdia de dias de afastamento
por ano decorrentes de acidentes de trabalho e percentual de ocorrncias de acidentes
de trabalho; e percentual de empregados demitidos sem justa causa. Essas estimativas
repercutem no valor obtido para o total de horas efetivamente trabalhadas no ano e,
conseqentemente, alteram os itens que compem os grupos B, C e D.
Dessa forma, podem-se obter percentuais diferentes para os ndices que
compem cada grupo, o que originar taxas de encargos sociais diversificadas.
Para efeito de comparao, relacionamos na tabela a seguir diversos valores
obtidos com sete fontes diferentes de dados, includos os valores anteriormente
calculados, para os ndices que compem a taxa de encargos sociais.
7
Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,
pela Internet, em junho de 2000.
17 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
TAB.1 : COMPARAO DE TAXAS DE ENCARGOS SOCIAIS NA
CONSTRUO CIVIL
DISCRIMINACO
SINDUSCON
8
(SP)
()
SEBRAE
9
()
CBIC
10
()
PINI
11
()
PUBL.
SOBRE
CUSTOS
12
()
M1/
CNPCP
13
()
VALOR
PROPOSTO
()
GRUPO
A
ENCARGOS BSICOS
1 INSS 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00
2 FGTS 8,00 8,00 8,00 8,00 8,00 8,00 8,00
3 Salrio Educao 2,50 2,50 2,50 2,50 2,50 2,50 2,50
4 SESI 1,50 1,60 1,80 1,50 1,50 1,60 1,80
5 SENAI e SEBRAE 1,60 1,10 1,30 1,60 1,00 1,10 1,30
6 INCRA 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20
7 Seguro contra riscos e
acidentes
3,00 -------- 3,00 3,00 2,00 2,00 3,00
8 SECONCI 1,00 1,00 1,00 1,00 -------- ------- --------
SUBTOTAL 37,80 34,40 37,80 37,80 35,20 35,40 36,80
GRUPO
B
ENCARGOS QUE RECEBEM INCIDNCIA DE A
1 Repouso semanal
remunerado e feriados
22,60 22,53 21,71 22,90 22,02 21,46 21,37
2 Frias + 1/3 15,07 14,74 14,97 -------- 14,98 14,85 14,79
3 Auxlio enfermidade e
acidentes de trabalho
2,60 2,83 1,72 0,79 1,87 0,61 1,94
4 13
o
Salrio 11,30 11,08 11,23 10,57 11,24 11,14 11,09
5 Licena paternidade 0,23 0,36 0,06 0,34 0,16 0,10 0,05
6 Faltas justificadas por
motivos diversos
0,75 -------- -------- *4,57 -------- 2,23 0,74
7 Adicional noturno -------- -------- 0,49 -------- -------- -------- --------
8 Aviso prvio
trabalhado
-------- -------- 1,18 -------- -------- 0,84 --------
SUBTOTAL 52,55 51,54 51,36 39,17 50,27 51,23 49,98
GRUPO
C
REINCIDNCIA DE A SOBRE B
19,86 17,73 19,41 14,81 17,70 18,13 18,39
GRUPO
D
ENCARGOS QUE NO SOFREM A INCIDNCIA DE A
1 Aviso prvio e
indenizao adicional
17,92 13,75 20,48 13,12 13,73 15,00 7,92
2 Depsito por
despedida injusta
4,88 4,90 4,10 4,45 4,81 4,84 4,58
3 Frias (indenizadas) -------- -------- -------- 17,45 -------- -------- --------
SUBTOTAL 22,80 18,65 24,58 35,02 18,54 19,84 12,50
GRUPO
E
OUTROS
1 Dias de chuva e
outras dificuldades
1,50 1,50 -------- -------- -------- -------- --------
2 Caf da manh 4,60 -------- -------- -------- -------- -------- --------
3 Almoo 18,15 -------- -------- -------- -------- -------- --------
4 Jantar 6,92 -------- -------- -------- -------- -------- --------
5 Equipamento de
segurana
5,74 -------- -------- -------- -------- 2,71 --------
6 Vale transporte 17,95 -------- -------- -------- -------- -------- --------
7 Seguro de vida e
acidente
0,68 -------- -------- -------- -------- -------- --------
SUBTOTAL 55,54 1,50 -------- -------- -------- 2,71 --------
VALOR TOTAL DOS ENCARGOS SOCIAIS ()
TOTAL GERAL 1 188,55 123,82 133,15 126,80 121,71 124,60 117,67
VALOR TOTAL DOS ENCARGOS SOCIAIS COM EXPURGO DO GRUPO E ()
TOTAL GERAL 2 133,01 122,32 133,15 126,80 121,71 127,31 117,67
8
Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Estado de So Paulo, dados obtidos na internet aos 18 de maio de 2000.
9
Pastore, Jos Encargos Sociais no Brasil e no Exterior, Braslia, Ed. SEBRAE, 1994.
10
Comit Brasileiro das Indstrias da Construo, dados obtidos em maio de 1999.
11
Revista Construo n 2669, Editora PINI, abril de 1999.
12
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e custos na construo, 1
a
edio, So Paulo, Editora Hemus, 1990.
13
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Ministrio da Justia, Diretrizes para Elaborao de Projetos
e Construo de Unidades Penais no Brasil, CNPCP, Braslia, 1995.
18 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
III. COMENTRIOS SOBRE A COMPOSIO DOS ENCARGOS
SOCIAIS
GRUPO A
Analisando-se o grupo A, verifica-se que h alguns ndices com variaes
considerveis entre os valores comparados: seguro contra riscos e acidentes, SESI,
SENAI, SEBRAE e Servio Social da Indstria da Construo e do Mobilirio
(SECONCI).
a) SECONCI
Com relao ao Servio Social da Indstria da Construo e do Mobilirio
(SECONCI), conforme foi citado na introduo desse estudo, por ser uma conveno
coletiva regionalizada, dependendo da regio do Pas onde est sendo executado o
servio, pode ou no haver um acordo entre empresas e empregados da construo
civil que origine essa despesa.
Sabe-se que em So Paulo o SECONCI decorrente de uma conveno
coletiva e foi estipulado em 1%, o que justifica a adoo desse valor pela maioria
das fontes de consulta na tabela 1.
Tendo em vista que pode haver diferenas entre as convenes coletivas de
cada regio como acontece com o SECONCI em So Paulo, aconselha-se, como
critrio para a anlise dos ndices que compem o grupo A de encargos bsicos, que
se verifique o contedo dos acordos coletivos entre sindicatos patronais e de
trabalhadores.
b) Seguro contra riscos e acidentes
O ndice para seguro contra riscos e acidentes obtido tomando-se como
base a Lei 8.212 de 24/07/91 que, em seu art. 22, inciso II, estipula para
financiamento da complementao das prestaes por acidente de trabalho
percentagens sobre o total das remuneraes pagas aos empregados que variam entre
1%, 2% e 3%, de acordo com o nvel de risco da atividade desempenhada pela
empresa.
Conforme o 3, do referido art. 22 da Lei 8212, o enquadramento das
empresas para efeito do clculo do seguro de acidentes do trabalho deve ser feito
pelo Ministrio da Previdncia Social, com base nas estatsticas de acidente do
trabalho.
O Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria do Ministrio da
Justia, no documento Diretrizes para Elaborao de Projetos e Construo de
Unidades Penais no Brasil, e o engenheiro Fernando Morethson Sampaio, no livro
Oramento e Custo na Construo, consideram como sendo mdio o risco
ocorrncia de acidentes de trabalho na construo civil, arbitrando o ndice para
seguro contra riscos e acidentes em 2%.
Entretanto, de acordo com o Anexo V do Regulamento da Previdncia Social,
aprovado pelo Decreto n 3.048, de 06/05/1999, verifica-se que, com relao s
19 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
empresas da construo civil, o risco de ocorrncia de acidente do trabalho tem sido
considerado grave. Portanto, a alquota do seguro contra acidentes do trabalho para
empresas com esse tipo de atividade de 3%.
c) SESI, SENAI e SEBRAE
Com relao aos valores pagos para SESI, SENAI e SEBRAE, tem-se que a
entrada em vigor da Lei n 8154, de 28/12/1990, estipulou alquotas diferentes para
os anos de 1991, 1992 e anos posteriores a 1993.
A incidncia do Servio Social da Indstria SESI era de 1,50% at 28/12/1990.
Com a entrada vigor da Lei n 8154, foram institudos adicionais a essa alquota para
atender poltica de Apoio s Micro e s Pequenas Empresas.
Dessa forma, segundo a Lei n 8154, a alquota do SESI adicionada da
contribuio para a pequena e micro empresa passou a ser de 1,60% no exerccio de
1991, de 1,70% no exerccio de 1992 e de 1,80% a partir de 1993. O que justifica a
disparidade de valores encontrados na tabela1.
Analogamente, a incidncia do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAI era de 1,00% at a entrada em vigor da Lei n 8154, quando passou a sofrer
adicionais para apoio s micro e s pequenas empresas e foi alterada para 1,10% no
exerccio de 1991, 1,20% no exerccio de 1992 e 1,30% a partir de 1993.
GRUPO B
No que diz respeito ao grupo B, verifica-se que h diferenas entre os valores
adotados nas diversas fontes da tabela1, sendo que especificamente nos itens auxlio
enfermidade e acidentes de trabalho e licena paternidade houve grande discrepncia
entre os nmeros encontrados.
Essa diferena se justifica se considerarmos que, conforme citado na
Introduo desse estudo, os clculos para estipulao dos percentuais so obtidos
com utilizao de estimativas baseadas em dados estatsticos e premissas.
H, portanto, vrias estimativas que podem ser feitas e que levam a valores
diferenciados da proporo entre as horas efetivamente trabalhadas no ano e as no
trabalhadas por motivo de doena, acidente de trabalho, licena paternidade, dentre
outros.
a) Adicional noturno
O adicional noturno que , segundo o art. 73 da CLT, um acrscimo relativo
aos servios executados no perodo compreendido entre as 22:00 horas e as 05:00
horas, foi considerado na tabela1 por uma nica fonte de consulta.
Como a utilizao de trabalho noturno nos servios de construo civil
consideravelmente rara, o adicional noturno foi desconsiderado na composio da
taxa de encargos sociais proposta neste estudo. Sugere-se que os casos em que h
necessidade de execuo de trabalhos noturnos sejam analisados individualmente,
verificando-se se o acrscimo relativo aos servios executados no perodo
compreendido entre as 22:00 horas e as 05:00 horas foi computado no grupo B e se
os clculos foram efetuados de acordo com o que dispem o art. 73 da CLT e a
Constituio Federal de 1988.
20 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
b) Aviso Prvio
Como tem sido prtica na construo civil o pagamento de indenizao ao
invs do cumprimento de aviso prvio, conforme faculta a lei, no se considerou o
aviso prvio trabalhado na composio da taxa de encargos sociais proposta neste
estudo.
Entretanto, considerando-se que o art. 488 da CLT prev reduo da jornada
de trabalho nos 30 dias do aviso prvio, sem prejuzo do salrio integral, caso o
aviso prvio seja considerado, deve-se computar essas horas no trabalhadas no grupo
B, bem como a correspondente reduo do aviso prvio indenizado.
c) Faltas justificadas
As faltas justificadas por motivos diversos ou as faltas legais tambm devem
ser consideradas no grupo B, j que a legislao prev casos em que o empregado
pode faltar sem sofrer qualquer reduo proporcional no seu salrio.
GRUPO D
No grupo D, com relao s diferenas observadas na tabela1 para o ndice
de aviso prvio e indenizao adicional, tem-se que aquele est diretamente
relacionado s horas recebidas e s realmente trabalhadas, enquanto esta depende da
porcentagem de empregados dispensados, sem justa causa, no perodo de 30 dias
que antecede a data-base de sua correo salarial.
Assim, dependendo dos dados estatsticos que esto sendo considerados, tm-
se valores diferenciados para o ndice de aviso prvio e a indenizao adicional.
Com relao s frias indenizadas, embora a revista Construo da editora
PINI tenha-as considerado como integrantes do grupo D, elas devem ser includas
no item frias do grupo B, j que so horas remuneradas e no trabalhadas e, com
a ocorrncia da demisso, sero pagas de acordo com a proporo entre os dias
trabalhados e perodo aquisitivo.
GRUPO E
No grupo E foram computados, por algumas das fontes consultadas, vrios
benefcios dos empregados tais como: vale transporte, seguro de vida e acidente,
refeies (caf da manh, almoo e jantar) e equipamentos de segurana.
Quanto s despesas com refeies e transportes, seus valores dependem dos
preos praticados no mercado local onde est sendo executada a obra e de convenes
coletivas entre sindicatos patronais e de empregados.
Enquanto o vale transporte um encargo obrigatrio definido em lei, as
refeies dos empregados dependem de acordos entre sindicatos de classe ou mesmo
de liberalidade das empresas, podendo no haver fornecimento de refeies ou haver
um refeitrio no prprio local de trabalho ou ainda distribuio de vale-refeio. J
quanto ao seguro de vida e acidentes, depende de sua previso no acordo coletivo da
categoria.
21 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Sugere-se, portanto, que, devido a sua grande variabilidade, as despesas com
refeies, transportes e seguro de vida e acidentes, se exigveis, sejam includas
como itens da planilha oramentria, ficando excludas da taxa de encargos sociais.
J as horas no trabalhadas nos dias de chuva podem estar embutidas na taxa
de encargos sociais desde que no tenham sido consideradas na taxa de contingncias
(ou riscos e imprevistos), que muitas vezes compe a porcentagem adotada para
Benefcios e Despesas Indiretas BDI. Como grande parte dos oramentos na
construo civil inclui as despesas com dias de chuva no BDI, comum no consider-
las na taxa de encargos sociais.
IV. CONCLUSO
No h um nmero exato a ser adotado como taxa de encargos sociais, devido
a seus componentes variarem conforme os dados estatsticos utilizados ou em funo
de caractersticas regionais.
A taxa a que se chegou seguindo a metodologia do presente estudo (117,65)
deve ser vista como uma taxa referencial, a partir de cuja composio os valores
adotados nos casos concretos em anlise sejam criticados. Em se encontrando
divergncias deve-se, portanto, avaliar se h alguma peculiaridade que as justifique,
luz dos diversos comentrios inseridos neste texto.
Importante ressaltar, por fim, que este estudo foi elaborado com vistas a se
detectar a taxa de encargos sociais a ser aplicada sobre o salrio horrio de
trabalhadores da construo civil, e apenas sobre as horas efetivamente trabalhadas.
Quando se tratar de taxa a ser aplicada sobre salrio mensal, como o caso da
apropriao de custos relativos a engenheiros, mestres de obra e pessoal
administrativo, devem ser feitos alguns ajustes no grupo B (no incluso do repouso
semanal remunerado e dos feriados, da licena paternidade e das faltas justificadas),
de tal forma que a taxa de encargos sociais proposta passaria a ser da ordem de 85%.
V - BIBLIOGRAFIA
Almonacid, Ruben D. et. al. (1994). A Questo dos Encargos Trabalhistas, in Folhas de So
Paulo, 09/08/1994.
Amadeo, Edward. O Consenso sobre Encargos Trabalhistas, in Folha de So Paulo, 04/06/1994.
Comit Brasileiro das Indstrias da Construo, Dados sobre Encargos Sociais Publicao de
maio de 1999.
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Ministrio da Justia, Diretrizes para
Elaborao de Projetos e Construo de Unidades Penais no Brasil, CNPCP, Braslia, 1995.
Governo do Estado de So Paulo, Estudo de Servios Terceirizados Publicao Verso maio/
1999 Volume I Prestao de servios de limpeza, asseio e conservao predial, cap.
II Encargos Sociais.
22 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Ministrio do Trabalho, Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho
- publicao de junho de 2000.
Pastore, Jos . Encargos Sociais no Brasil e no Exterior, Braslia, Ed. SEBRAE, 1 Edio, 1994.
Revista Construo, Dados sobre Encargos Sociais, n 2669, Editora PINI, abril de 1999.
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e custos na construo, So Paulo, Editora Hemus,
1
a
edio, 1990.
Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Estado de So Paulo, Encargos Sociais publicao
de maio de 2000.
Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do Mobilirio de Braslia, Estudo
sobre Estatsticas na Construo Civil publicao de abril de 2000.
23 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS PBLICAS
Arildo da Silva Oliveira
1
Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues
2
1. Introduo 2. O Tribunal de Contas da Unio e as auditorias ambientais
3.Procedimentos de auditoria ambiental em obras pblicas 4. Questes de auditoria 5. A
prtica do licenciamento ambiental 6. Concluses 7. Referncias bibliogrficas
1. INTRODUO
O Estado um importante agente empreendedor que estabelece diretrizes,
objetivos e metas para despesas freqentemente concretizadas em obras de engenharia.
Embora seja facultada alguma discricionariedade aos gestores pblicos, os
responsveis pela execuo dos recursos devem observar critrios de economicidade
e legitimidade sempre circunscritos aos limites estabelecidos em lei. Dentre as
condicionantes que devem ser ponderadas no processo de tomada de deciso sobre
como, quando e de que forma realizar as despesas, so relevantes as que tm o
propsito de conciliar desenvolvimento e manuteno de um meio ambiente sadio.
Ainda que restries nesse sentido no sejam recentes, percebe-se que nem todos os
administradores pblicos incorporaram plenamente a questo ambiental em sua praxe
porque talvez lhes falte sensibilidade da importncia que o assunto requer. Em parte
isso se explica porque as vinculaes ambientais representam um parmetro a mais
a ser analisado, incorporam custos adicionais e interferem no andamento das
atividades, normalmente dilatando os prazos estabelecidos nos cronogramas dos
trabalhos. A experincia demonstra que a forma tradicional de gerenciamento de
obras pblicas considera as preocupaes ambientais como fatores que impedem ou
dificultam a implementao do empreendimento acima do suportvel. Mas qualquer
que seja o motivo de resistncia s medidas ambientais, observa-se que o gestor
pblico tem dificuldades em compreender a realidade de que h um (no to recente)
paradigma de desenvolvimento que exige uma srie de mudanas na sua forma de
pensar, agir e decidir.
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotado na SECEX/PA, graduado em
Administrao de Empresas, pela Universidade Federal do Par (UFPA), cursando atualmente
a cadeira de Direito na mesma instituio de ensino.
2
Analista de Finanas e Controle Externo, lotado na SECEX/PA, graduado em Engenharia
Aeronutica pelo Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA), possui mestrado em Cincia
Espacial pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e especializao em Polticas
Pblicas e Direito Ambiental pela UFPA.
24 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Conseqentemente, certas medidas devem ser postas em prtica para convencer
os que no despertaram para a relevncia de tal realidade, orientando-os a mudar de
postura ou pelo menos convidando-os a refletir com mais seriedade a respeito. Dentre
essas medidas, a realizao de auditorias ambientais nortearia o gestor pblico quanto
s restries e exigncias ambientais a serem observadas por empreendimentos
pblicos impactantes, cujas razes so mais bem fundamentadas adiante. Se as
instituies so da esfera pblica federal ou administram recursos de origem federal,
o Tribunal de Contas da Unio (TCU) por excelncia o rgo destinado a realizar
esse tipo de atividade, verificando o cumprimento das determinaes ambientais
mais importantes, ditadas pela legislao em vigor e avaliando se a despesa observa
princpios econmicos.
2. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS AUDITORIAS
AMBIENTAIS
Compreende AFFONSO
3
que a atuao do TCU dificulta os abusos na
administrao pblica pela chamada expectativa do controle, tendo as auditorias a
funo pedaggico-preventiva inibidora de irregularidades. As profundas e recentes
alteraes das atribuies do TCU trouxeram como uma das conseqncias mais
importantes a necessidade de examinar os atos administrativos alm do aspecto
meramente formal. As diretrizes estabelecidas nos arts. 70 e 71 da Constituio de
1988 enfatizam fundamentalmente aspectos de legalidade, legitimidade e
economicidade, os dois ltimos sendo resposta s tendncias de tornar mais
conseqentes os atos emanados do administrador pblico. Afinal, to importante
quanto o cumprimento de dispositivos legais, o controle da legitimidade e
economicidade verifica se o emprego dos recursos pblicos ocorre com eficincia,
eficcia e sem desperdcios. Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 19 de
1998 modificou o art. 37 para incluir o princpio da eficincia dentre aqueles a serem
observados pela administrao.
A observncia por si s dos mandamentos legais, embora necessria, no
condio suficiente para assegurar a integridade do meio ambiente. A legitimidade e
a economicidade dos atos devero ser igualmente verificadas porque a legalidade
princpio e no fim da administrao pblica. DI PIETRO
4
acredita que o controle
da economicidade envolve questo de mrito para verificar se a despesa garantiu
uma adequada relao de custo-benefcio. Ou seja, a efetivao da despesa pblica
deve alcanar benefcios sociais relevantes a custos financeiros e, por extenso,
ambientais satisfatrios com vistas a evitar a despesa antieconmica com conseqentes
danos ao Errio, populao e ao meio ambiente.
3
AFFONSO, Sebastio B. Tribunais de Contas no Contexto do Poder Judicirio. In Revista do
Tribunal de Contas da Unio, out/dez, 1997, v. 28, n
o
74, pp. 109-119.
4
DI PIETRO, Maria S. Z. Direito Administrativo. 9
a
ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 490.
25 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Muitos rgos vem-se cada vez mais forados a utilizar os recursos pblicos
condicionando-os s exigncias ambientais presentes na legislao especfica em
vigor. Isso certamente ter conseqncias sobre a atividade fiscalizadora do TCU
que dever preocupar-se no apenas com o fiel cumprimento da lei ou com a eficincia,
a eficcia e a economicidade da utilizao dos recursos pblicos, mas tambm avaliar
as conseqncias ambientais deste ou daquele empreendimento, desta ou daquela
poltica de governo. A incluso dessa nova forma de exame dos gastos pblicos
exige uma reavaliao das aes fiscalizadoras do TCU quanto escolha adequada
do momento de sua realizao e da abordagem mais apropriada.
Particularmente para obras pblicas com repercusso ambiental o exame da
relao custo-benefcio essencial pois, como se ver, se as perdas ambientais so
desconsideradas nessa relao, os resultados podem apontar para a viabilidade de
um empreendimento ambientalmente inadequado. REZENDE
5
enfatiza que, dentre
uma srie de projetos aptos a solucionar determinado problema, a escolha da
alternativa mais vivel se d mediante comparaes entre taxas de retorno estimadas
para cada um deles, a fim de estabelecer qual o que oferece os melhores retornos
sociais. Por sua vez, BUGARIN
6
acredita que o princpio constitucional da
economicidade autoriza o TCU a examinar as decises sobre gastos e investimentos
pblicos, qualificando-os como ganhos ou perdas sociais com vistas a poder evitar a
despesa pblica antieconmica. A incluso da varivel ambiental na anlise dos gastos
pblicos d maior dimenso ao aspecto tradicional do princpio da economicidade,
uma vez que a despesa poder ter, alm de contornos antieconmicos, contornos
antiecolgicos.
O TCU j realizou alguns trabalhos relacionados ao meio ambiente. Um
exemplo foi a auditoria operacional no Departamento Nacional de Produo Mineral
do Estado do Amazonas, em que se analisou o impacto ambiental de cada uma das
fases da minerao sobre a qualidade das guas, do ar e do solo. Constatando a
ausncia de integrao entre os rgos das esferas federal e estadual na regulao da
atividade mineradora, o Plenrio do Tribunal, por meio da Deciso n 444/98,
determinou a execuo de um amplo plano de recuperao ambiental em reas
degradadas pela atividade de minerao no Estado do Amazonas. A estratgia de
atuao para o Controle da Gesto Ambiental encontra-se concretizada pela Portaria
TCU n 383 de 05 de agosto de 1998. Pressupe a atuao do Tribunal sob trs
modalidades:
1. fiscalizao ambiental de aes de rgos e entidades do Sistema Nacional
de Meio Ambiente (SISNAMA);
2. incluso da varivel ambiental na fiscalizao de polticas e programas de
desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradao ambiental;
5
REZENDE, Fernandes. Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1980, pp.111-112.
6
BUGARIN, Paulo S. Reflexes sobre o princpio constitucional da economicidade e o papel do
TCU. In Revista do Tribunal de Contas da Unio, out/dez 1998, v. 29, n. 78, pp. 41-45.
26 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
3. incluso da varivel ambiental no processo de tomada e prestao de contas
de rgos e entidades integrantes do SISNAMA e do prprio governo federal.
Todavia, ainda no dispe o Tribunal de uma sistemtica voltada para a questo
ambiental semelhante aos procedimentos de auditoria existentes para reas como licitao
e obras. Tal sistemtica necessria por padronizar as aes de fiscalizao e por congregar
elementos das tcnicas de auditoria.
Obras pblicas mal conduzidas estejam elas em fase de projeto, implantao ou
operao, podem causar danos ao meio ambiente. Se os rgos responsveis pelo
empreendimento no contemplarem aes ambientais ou se essas forem meramente
formais, os danos podero ser considerveis. JUNK
7
comenta o clebre caso da hidreltrica
de Balbina, onde os impactos ao meio ambiente foram traumticos por falta de maior
preocupao com as conseqncias ecolgicas do empreendimento. A usina produz 225
MW para Manaus, suficientes para atender somente 60% de suas necessidades energticas,
ainda que tenha inundado mais de 1.500km
2
de floresta. Tucuru com pouco mais de
1.200km
2
de rea inundada, produz 4.000 MW, ou seja, quase 30 vezes mais eficiente
que Balbina em termos de MW por km
2
de rea inundada. Caso semelhante de desperdcio
apresentado por MALHEIROS
8
ao analisar o embargo da rodovia BR-156 no Estado
do Amap, em adiantada fase de implantao, porque seu traado atingia rea de
preservao ambiental, fato que no foi devidamente considerado no planejamento do
projeto. Situaes como essas levam a questionar se os recursos foram bem aplicados e
se ofereceram retorno social, ambiental e econmico esperados.
Isso evidencia que se aes ambientais preventivas forem adotadas desde o
princpio, talvez muitas das conseqncias mais nefastas sejam evitadas. Por excelncia,
as instituies responsveis pelo meio ambiente so as mais indicadas a atuar nessas
ocasies. Entretanto, isso no ocorre porque suas estruturas ainda esto longe de permitir
que, num futuro prximo, possam atuar com mais nfase na proteo do meio ambiente
da forma aqui proposta, isto , por meio de auditorias ambientais
9
.
A auditoria de obras uma das formas que o TCU utiliza para zelar pelo patrimnio
pblico, pois verifica a malversao de recursos que pode ocorrer, por exemplo, por
meio da prtica de atos ilegais ou antieconmicos. Ser tanto mais eficiente quanto mais
prxima dos atos desconformes realizados. A experincia do Tribunal mostra resultados
positivos em que foi possvel coibir a tempo o desperdcio dos recursos pblicos (o
inciso X do art. 71 da Constituio Federal de 1988 garante ao TCU a prerrogativa de
sustar a execuo de atos administrativos impugnados, fato que na prtica muitas vezes
ocorre, impedindo o desperdcio de recursos pblicos). Da mesma forma, a auditoria
ambiental de obras pblicas realizada oportunamente pode inibir o dano ao meio ambiente
que determinado empreendimento possa causar. A experincia do TCU, aliada
7
JUNK, W. J. & MELLO, J.A. Impactos ecolgicos das represas hidreltricas na bacia amaznica
brasileira. In USP, Estudos Avanados, v. 4, n. 8, jan/abril, 1990, pp. 126-143.
8
MALHEIROS, Telma M. Anlise da Efetividade da Avaliao de Impactos Ambientais:
uma aplicao em nvel federal. COPPE, UFRJ, 1995, p. 147.
9
Consultar o item 4 para mais detalhes sobre a atuao dos rgos ambientais no processo de
licenciamento.
27 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
versatilidade de seu corpo tcnico, permite que se acrescente a anlise dos procedimentos
ambientais em auditorias de obras mas dada a irreversibilidade da maioria dos impactos
negativos ao meio ambiente, o que torna sua reparao muitas vezes impraticvel a
atuao do TCU dever ser, preferencialmente, de carter preventivo ou simultneo.
Finalmente, pode-se afirmar que a auditoria ambiental de obras pblicas que aqui
se vislumbra o conjunto de procedimentos de avaliao do tratamento dispensado ao
meio ambiente quando do planejamento, implantao e operao de um determinado
empreendimento pblico (obra pblica). Essa avaliao consiste em detectar atitudes
contrrias legislao ambiental em vigor propondo medidas corretivas e em examinar
se os recursos esto sendo utilizados de forma a no causar riscos potencialmente negativos
ao meio ambiente. Dito de outra forma, a auditoria ambiental de obras pblicas avalia
oportunamente a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gesto, desde a
concepo inicial at a concluso do empreendimento, atentando para sua finalidade
maior e para verificao de que ele satisfaz efetivamente as necessidades da populao
afetada sem lhe causar danos maiores que os benefcios.
Pelas consideraes anteriores percebe-se que a necessidade de elaborao de
um procedimento especfico de auditoria ambiental de obras pblicas decorre das seguintes
constataes:
1. alguns empreendimentos pblicos causam impactos danosos ao meio ambiente;
2. ao desconsiderar medidas capazes de reduzir certos impactos negativos que
esses empreendimentos possam causar ao meio ambiente, o administrador permite a
concretizao de prejuzos ambientais e ao Errio;
3. a auditoria ambiental um instrumento eficaz para prevenir esses danos porque
pode evitar a tempo a ocorrncia de atos temerrios, antieconmicos ou ilegais, propondo
medidas corretivas;
4. por diversos motivos, as instituies oficialmente encarregadas da fiscalizao
ambiental no esto preparadas para atuar por meio de auditorias;
5. a experincia do TCU o credencia a incluir o meio ambiente como uma das
reas a serem fiscalizadas nas auditorias de obras;
6. embora possua uma massa crtica de profissionais qualificados a atuar na
rea, falta, contudo, a instrumentalizao de procedimentos semelhantes aos j existentes
para outras reas.
A seguir apresenta-se uma proposta de procedimento de auditoria ambiental para
empreendimentos pblicos sujeitos avaliao de impactos sobre o meio ambiente.
3. PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS
PBLICAS
Auditar significa ouvir e inquirir, utilizando o conhecimento prvio de um
determinado fenmeno para testar a veracidade ou consistncia de certas hipteses, fatos
ou informaes. , portanto, o exerccio de desvendar a verdade pela obteno de
evidncias objetivas. A auditoria, como processo sistemtico de verificao e anlise,
desenvolve-se por etapas que vo desde o planejamento at a execuo dos trabalhos de
campo.
28 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Todo o empreendimento que tenha repercusso ambiental deve, necessariamente,
submeter-se ao correspondente processo de licenciamento. Nos itens a seguir apresentam-
se algumas questes de auditoria fundamentais para verificar se os atos administrativos
obedecem s normas que regulam a matria e cujo descumprimento pode significar ato
contrrio aos princpios da boa gesto dos recursos pblicos. Para cada questo tecem-se
consideraes doutrinrias e de ordem prtica, apresentando e esclarecendo os
fundamentos legais.
3.1. As etapas do empreendimento
Considera-se obra de engenharia, ou simplesmente obra ou empreendimento,
toda atividade que resulte na construo, reforma ou ampliao de instalaes ou
edificaes com vistas a atender alguma finalidade de interesse pblico. Desde a
idealizao do projeto at sua operao final, observa-se que, em geral, os
empreendimentos devem seguir um fluxo decisrio bem delineado. Os diversos
dispositivos da legislao ambiental em vigor influenciam e estabelecem a cronologia
das principais decises a serem tomadas, o que obriga o administrador a ponder-las sob
variveis ambientais, havendo maior ou menor restrio margem de liberdade das
alternativas a escolher na mesma proporo da potencialidade dos impactos advindos do
empreendimento.
Podem-se estruturar as principais etapas do fluxo decisrio do empreendimento
por meio da Figura 1, didaticamente dividida em trs grandes conjuntos. O primeiro diz
respeito aos estudos prvios em que se determinam as caractersticas bsicas do
empreendimento, sua relao com o macroplanejamento regional e com programas
governamentais, alm de consideraes de ordem scio-econmicas e scio-ambientais.
O segundo refere-se concretizao do empreendimento em si, que depender de suas
conseqncias ambientais. Finalmente o terceiro conjunto no qual, considerando-se o
empreendimento em plena atividade, realizam-se trabalhos com o propsito de
diagnosticar o efetivo controle dos impactos ambientais decorrentes.
O fluxo baseia-se numa interpretao dos principais dispositivos referentes
avaliao de impactos ambientais e ao licenciamento de empreendimentos potencialmente
danosos ao meio ambiente. A figura tambm identifica as mais significativas restries
ambientais que a implantao de um empreendimento deve respeitar, de acordo com o
art. 225 da Constituio Federal, Lei n 6.938/81, Lei Ambiental do Estado do Par n
5.887/95, Decreto n 99.274/90 e Resolues Conama n 01/86 e n 237/97,
principalmente. As linhas tracejadas indicam situaes de retroalimentao que podem
ocorrer sempre que atendidas as exigncias que impeam o prosseguimento do processo
quando houver, por algum motivo, inviabilidade temporria do empreendimento. Caso a
inviabilidade seja permanente, encerra-se o processo de licenciamento. A obedincia ao
contedo desse fluxo e a observncia de sua ordem cronolgica so os principais aspectos
analisados pela auditoria ambiental aqui proposta, haja vista que a experincia acumulada
demonstra elevada inobservncia a esses fatores, ocasionando, por exemplo, obras
inacabadas com conseqente prejuzo ao Errio. Breve descrio dos trmites ali
envolvidos feita a seguir e maiores detalhamentos sero dados no decorrer dos itens
seguintes.
29 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
1
Poder
discricionrio
justificado
Projeto bsico
FinaI,
Epia/Rima ou
Raias
Audincias
pbIicas
AvaIiao do
empreendi-
mento
2
InviabiIidade
ou suspenso
temporria
Licena
Prvia?
3
Sim
No
Estudos
prvios
Projeto
bsico
preIiminar
No
ReIatrio de
Ausncia de
Impactos
2
necessrio
EPIA/Rima?
Estudos de
Impacto
Obra ou
aIternativa?
1
No
2
EIaborao do
projeto executivo
AvaIiao
projeto
executivo
3 4
Sim
InviabiIidade
ou suspenso
temporria
No
Licena de
InstaIao?
Sim
FiscaIizao, auditoria ambientaI e
reviso da Iicena
Contrato
de
execuo
4
AvaIiao do
empreendi-
mento
InviabiIidade
ou suspenso
temporria
Licena
Operao?
Sim
No
Incio das
atividades
Financ.
Sim
Figura 1. Principais etapas a serem observadas pela auditoria ambiental
(em destaque, as de responsabilidade do licenciador; as demais, de responsabilidade
do empreendedor).
30 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
As fases na Figura 1 vo alm das previstas no art. 10 da Resoluo Conama
n 237/97. Nesse dispositivo se estabelecem os seguintes trmites de licenciamento
a cargo do rgo ambiental:
1. definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos necessrios ao incio do
licenciamento;
2. requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos
documentos pertinentes;
3. anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, dos
documentos apresentados e realizao de vistorias;
4. solicitao de esclarecimentos ao empreendedor;
5. audincia pblica, quando couber;
6. solicitao de esclarecimentos e complementaes decorrentes de
audincias pblicas;
7. emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; e
8. deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida
publicidade.
O procedimento apresentado na Figura 1 evidencia o fluxo necessrio
obteno das licenas ambientais e pressupe a existncia de um ente com
competncia para expedi-las dotado de prerrogativas que lhe permitam interferir nas
etapas do processo. O licenciamento ambiental definido na Resoluo Conama n
237/97 como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente
licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e
atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou que possam causar
degradao ambiental. Dependendo do caso, podem existir uma ou mais entidades
administrativas responsveis pelo licenciamento. O art. 23 da Constituio de 1988
declara expressamente que as competncias em matria ambiental so de natureza
comum. A comentada Resoluo do Conama estabelece que ao Ibama cabe licenciar
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional
ou regional, especialmente os previstos no art. 4
o
daquela norma. Para os rgos
ambientais estaduais ou do Distrito Federal, o licenciamento compreende as situaes
descritas nos incisos I a IV do art. 5
o
e para os rgos ambientais municipais o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local
e daquelas delegadas pelo Estado por meio de instrumento legal ou convnio. A
redao original da Lei n 6.938/81 estabelecia como regra geral a competncia dos
rgos estaduais para proceder o licenciamento. Com a nova redao dada pela Lei
n 7.804/89, o Ibama passou a atuar em carter supletivo.
3. 2. Questes de auditoria
3.2.1. As etapas do licenciamento seguem o fluxo da Figura 1?
Uma vez que o licenciamento ambiental requer o cumprimento de uma srie
de exigncias ambientais que significam dilatao nos prazos inicialmente previstos
e elevao de custos, observa-se na prtica que nem sempre as etapas da Figura 1 so
31 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
percorridas. Ocorre que a observncia ao fluxo descrito na Figura 1 condio
primeira e essencial para garantir que est sendo dado tratamento ambiental
adequado ao empreendimento. Seu descumprimento sujeita os gestores a aes
administrativas e judiciais, podendo ocasionar at mesmo a paralisao das
atividades at que se corrijam eventuais divergncias.
3.2.2. A concepo inicial do projeto considera o meio ambiente?
Ao mesmo tempo em que visa ao desenvolvimento econmico-social, o
empreendimento pblico deve ser compatvel com a preservao da qualidade do
meio ambiente e do equilbrio ecolgico. o que se deveria esperar de um projeto
adequado aos princpios do desenvolvimento sustentvel. Enquanto o planejamento
tradicional particulariza o crescimento com a mxima eficincia econmica, o
planejamento ambiental privilegia a qualidade de vida por meio do desenvolvimento
regional harmnico. Como a preocupao ambiental deve surgir logo no incio da
concepo do projeto, este dever situar-se em local legalmente permitido,
corresponder a uma relao custo-benefcio satisfatria, a includos os custos
ambientais, e suas atividades no podero ultrapassar o limite imposto pela legislao.
H reas especficas cujo uso vedado, restrito ou que depender de autorizao,
como as de preservao permanente. De outra forma, h certas espcies protegidas
por lei, em particular as ameaadas de extino, que muitas vezes impossibilitam a
realizao do projeto.
Muitas vezes a anlise econmica produzida pelas empresas contratadas para
elaborar o projeto prvio no considera todos os custos envolvidos, principalmente
os ambientais, como foi o caso da anlise de viabilidade da hidrovia Paran-Paraguai
comentada por BUCHER
10
. Os elementos ambientais sujeitos a valorao dependero
da natureza do empreendimento. Por exemplo, no caso de hidreltricas, deve-se
considerar como custo ambiental a perda da cobertura vegetal para dar lugar aos
lagos que a se formam para fornecer energia potencial s turbinas geradoras de
energia eltrica.
Se os custos de longo prazo, em termos de degradao ambiental, ultrapassarem
os benefcios a curto prazo, ento no se pode afirmar que se trata de um projeto
voltado para o desenvolvimento propriamente dito. SACHS
11
mostra que o
desenvolvimento malsucedido fruto de um crescimento imitativo, uma tentativa de
reproduo do caminho histrico seguido por pases industrializados mas que
resultaria na dependncia econmica, financeira e cultural. Arremata aquele pensador
que j no possvel utilizar o indicador tradicional de produto interno bruto por
habitante para medir a qualidade da atividade econmica. O ndice mais aceito
atualmente, justamente por incorporar elementos ambientais, o indicador de
10
BUCHER, Enrique H. et. al. Hidrovia: uma anlise ambiental inicial da Via Fluvial Paraguai-
Paran. Buenos Aires: Humedades Para Las Americas, 1994, p. 44.
11
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So Paulo: Ed. Vrtice, 1986,
p.15.
32 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
desenvolvimento humano que combina poder aquisitivo com expectativa de vida e
nvel de escolaridade, partindo da premissa de que a sociedade tanto mais excelente
quanto maior for a expectativa de vida reflexo do meio ambiente em que vive a
populao maior a possibilidade de acesso a educao e a recursos essenciais
manuteno da vida. Esse ndice revelador no caso brasileiro por ser uma das dez
maiores economias do mundo, medida pelo seu produto interno bruto, mas que ocupa
apenas a qinquagsima posio quando se compara seu ndice de desenvolvimento
humano com o de outros pases. Portanto, perpetuar a anlise econmica sem
considerar a degradao ambiental resultante pode at favorecer o crescimento
econmico, mas custa de uma contrapartida questionvel se os danos ambientais
forem significativos, repercutindo negativamente no ndice de desenvolvimento
humano.
O projeto deve considerar a compatibilidade do local do empreendimento
com o zoneamento ambiental estabelecido e sua relao com os programas de
desenvolvimento mais abrangentes. Essa etapa do empreendimento talvez a de
maior importncia pois se for detectado algum impedimento que comprometa sua
concretizao ele dever ser imediatamente reconsiderado sob pena de representar
futuros prejuzos ao Errio. Essa situao ocorreu numa proposta de empreendimento
que seria realizado em rea virgem de mata Atlntica, com previso de derrubada de
inmeras espcies nativas, conforme relata SOBRANE
12
. O relatrio ambiental
preliminar detectou a existncia de vrias espcies animais e vegetais ameaadas de
extino, a presena de cursos dgua e de vegetao de restinga, de vital importncia
para a preveno de eroses e manuteno do regime hidrogrfico, e a existncia de
cobertura vegetal nos estgios avanados e mdio de regenerao. Ainda assim, foi
o projeto licenciado (licena prvia), contrariando os impedimentos tcnicos e legais
que determinavam o indeferimento imediato do pedido de licenciamento.
3.2.3. O empreendimento requer estudo prvio de impactos ambientais?
Como regra geral, o inciso IV do 1
o
do art. 225 da Constituio Federal
estabelece que sempre que o empreendimento for considerado potencial causador
de significativa degradao ao meio ambiente haver exigncia de estudo prvio de
impacto ambiental. Por sua vez, o anexo da Resoluo Conama n 237/97 enfatiza
que determinados empreendimentos como estradas de rodagem com duas ou mais
faixas de rolamento e usinas de gerao de eletricidade acima de 10MW dependero
de elaborao de estudo de impacto ambiental a ser submetido aprovao dos
rgos ambientais competentes. Portanto, h certos empreendimentos que a priori
necessitam de elaborao daqueles estudos. O art. 3
o
da Resoluo Conama n 237/97
dispe que somente os empreendimentos e atividades considerados efetiva e
potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente dependero
12
SOBRANE, Srgio T. A lei de improbidade administrativa e sua utilizao na proteo das
florestas brasileiras: um caso concreto. In A proteo jurdica das florestas tropicais.
So Paulo; IMESP, 1999, pp. 401-408.
33 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
de prvio estudo de impacto ambiental. O inciso II do art. 3
o
da Lei n 6.938/81
define degradao ambiental como a alterao adversa das caractersticas do meio
ambiente. O inciso III do mesmo dispositivo acrescenta que poluio a degradao
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sade,
a segurana e o bem-estar da populao, afetem desfavoravelmente a biota, criem
condies adversas s atividades sociais e econmicas, dentre outras. O rgo
ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento no
potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente, definir os
estudos pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. MUKAI
13
ensina que a
questo de saber quando determinada atividade pode ou no causar significativa
degradao do meio ambiente da competncia discricionria e exclusiva do rgo
ambiental, no podendo ser objeto de nenhuma reforma judicial sob pena de invaso
da competncia exclusiva dada pela legislao administrao ambiental.
Uma vez que o projeto bsico deve contemplar as repercusses ambientais e
essas somente podem ser conhecidas com base nas caractersticas do projeto,
subtende-se que, para evitar um aparente paradoxo, os estudos de impacto sejam
realizados tomando como referncia o projeto bsico preliminar. De fato, no seria
possvel contratar empresa para elaborar os estudos de impacto sem lhe oferecer
informaes preliminares. Como afirmou MACHADO
14
, elaborar o projeto bsico
tomando como orientao um estudo prvio, evidentemente, supe a anterioridade
desse estudo ao projeto mencionado. Contudo, como o projeto bsico pressupe a
existncia do devido tratamento ambiental, deve-se entender que o comentado autor
est fazendo referncia a projeto bsico preliminar.
Dos estudos tcnicos preliminares resultar a formalizao de um conjunto
de documentos e procedimentos que fornecero os principais requisitos e
especificaes que o anteprojeto bsico ou projeto bsico preliminar do
empreendimento dever observar. Em geral, nesse momento oferecem-se esses dados
tcnicos aos rgos ambientais responsveis pelo licenciamento para que possam
avali-los segundo critrios ambientais. Dependendo do resultado desse exame, duas
situaes mostram-se possveis. Pode-se concluir pela inviabilidade do
empreendimento (por uma srie de fatores) ou pode-se recomendar o prosseguimento
imediato s etapas subseqentes, situao na qual se considerou o empreendimento
vivel a princpio. Ocorrendo a primeira hiptese, haver necessidade de alterar
convenientemente as caractersticas do projeto para torn-lo vivel Na segunda,
poder ocorrer de os rgos ambientais conclurem pela necessidade de elaborao
de estudos ambientais ou pela sua dispensa. Da mesma forma, sero definidas licenas
ambientais especficas.
13
MUKAI, Toshio. Licenciamento ambiental e estudo de impacto ambiental novas regras. In
Boletim de Direito Administrativo, n. 5, mai/99. Ed. NDJ, pp. 316-317.
14
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7
a
ed. So Paulo: Malheiros Editores,
1996, p. 201.
34 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Viu-se que h certos empreendimentos que a priori necessitam de elaborao
de tais estudos. Mas se deve notar que o porte e outras caractersticas do
empreendimento so fatores que determinam sua magnitude e alcance, havendo
necessidade de adequar as dimenses dos estudos ambientais caso a caso. Prev o
pargrafo nico do art. 5
o
da Resoluo Conama 01/86 que o rgo ambiental
competente fixar as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e
caractersticas ambientais da rea, forem julgadas necessrias, inclusive os prazos
para concluso e anlise dos estudos. Portanto, alm das diretrizes gerais constantes
nos arts. 5
o
, 6
o
e 9
o
daquela resoluo, que so obrigatrias sempre que for exigido o
estudo prvio de impacto ambiental, o rgo licenciador baixar as exigncias
adicionais que podem receber o nome de Termo de Referncia, Instruo Tcnica,
Escopo Mnimo etc. Esse procedimento, alm de obrigatrio, discrimina quais as
informaes que os rgos ambientais tm interesse em conhecer, evitando que aps
a apresentao dos estudos ambientais sejam solicitadas informaes adicionais e
novos estudos que no foram previamente contemplados.
3.2.4. H relatrio de ausncia de impactos significativos?
O rgo ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento
vivel, definir os estudos ambientais pertinentes. O inciso III do art. 1
o
da Resoluo
Conama n 237/97 afirma que so estudos de impacto o relatrio ambiental, o plano
e o projeto de controle ambiental, o relatrio ambiental preliminar, o diagnstico
ambiental, o plano de manejo, o plano de recuperao de rea degradada e a anlise
preliminar de risco. Se os rgos de meio ambiente conclurem que o porte do
empreendimento e os impactos decorrentes so de pequena magnitude e por isso no
justificam um estudo ambiental aprofundado, podero ento exigir apenas estudos
simplificados. De qualquer forma, a dispensa dos estudos de impacto com todos os
elementos previstos em lei somente poder acontecer se houver justificativa bem
fundamentada no processo de licenciamento emanada da autoridade ambiental
competente.
3.2.5. H o devido tratamento ambiental no projeto bsico definitivo?
Da conjugao de estudos tcnicos e ambientais e das anlises provenientes
dos rgos ambientais competentes resultar um projeto bsico final ambientalmente
adequado que certamente diferir do inicialmente idealizado. O inciso IX do art. 6
o
da Lei n 8.666/93 define projeto bsico como o conjunto de elementos necessrios
e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio,
ou complexo de obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica, o adequado tratamento
do impacto ambiental, possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos
mtodos e do prazo de execuo. Esse projeto bsico final dever conter todos os
elementos descritos no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93. Verifica-se se houve o
devido tratamento ambiental na elaborao do projeto bsico definitivo caso haja
estudos sobre a sua viabilidade ambiental, localizao adequada e se as condicionantes
35 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
ambientais afetaram a formulao do empreendimento. Claro est que no basta
apenas descrever os ecossistemas do local do empreendimento, fato muito comum
nos estudos de viabilidade ambiental, mas, acima de tudo, formular solues que
tornem o projeto compatvel com a manuteno de um meio ambiente saudvel.
3.2.6. O Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto
Ambiental atenderam todas as exigncias normativas?
A forma como o empreendimento afetar o meio ambiente pode ser estimada
pela realizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (Epia) e respectivo Relatrio
de Impacto Ambiental (Rima), esse ltimo um documento que reflete as concluses
daquele, constituindo-se numa espcie de sntese do Epia, mas escrito de forma
acessvel ao pblico em geral. Os estudos prvios de impacto ambiental tm origem
norte-americana e hoje encontram-se presentes em quase todos os pases do mundo.
Foi aprovado pelo Congresso americano em 1969 em resposta s presses de grupos
ambientalistas. As principais causas que contriburam para a adoo desse instrumento
foram:
a) o crescimento da conscientizao do pblico quanto rpida degradao
ambiental e os problemas sociais decorrentes;
b) a exigncia da sociedade de que os fatores ambientais fossem
expressamente considerados pelos governos ao aprovarem programas de
investimentos e projetos de grande porte;
c) o fato de que os mtodos tradicionais de avaliao de projetos eram
baseados to-somente em critrios econmicos (anlise de custo-benefcio sem
considerar fatores ambientais).
Como dito, o Rima deve refletir as concluses do estudo de impacto ambiental
e ser apresentado de forma objetiva, contendo informaes traduzidas em linguagem
acessvel, de modo que se entendam as vantagens e desvantagens do projeto. O Rima
deve conter, no mnimo:
1. os objetivos e justificativas do projeto, sua relao e compatibilidade com
as polticas setoriais, planos e programas governamentais;
2. a descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais;
3. a sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de
influncia do projeto;
4. a descrio dos provveis impactos ambientais da implantao e operao
da atividade;
5. a caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia,
comparando as diferentes situaes da adio do projeto e suas alternativas, bem
como a hiptese de sua no realizao;
6. a descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em
relao aos impactos negativos;
7. o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; e
8. recomendao quanto alternativa mais favorvel.
36 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Os estudos necessrios ao processo de licenciamento devero ser realizados
por profissionais legalmente habilitados, s expensas do empreendedor e ambos sero
responsveis pelas informaes apresentadas, sujeitando-se s sanes
administrativas, civis e penais. O art. 5
o
da Resoluo Conama n 01/86 dispe que
o estudo de impacto ambiental deve obedecer s seguintes diretrizes:
1. contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto,
confrontando-as com a hiptese de no execuo;
2. identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas
fases de implantao e operao da atividade;
3. definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada
pelos impactos, denominada rea de influncia do projeto, considerando, em todos
os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza;
4. considerar os planos e programas governamentais propostos e em
implantao na rea de influncia do projeto e sua compatibilidade;
Ademais, o estudo de impacto desenvolver, no mnimo, as seguintes
atividades tcnicas previstas no art. 6
o
da Resoluo Conama n 01/86:
1. diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, completa descrio
e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a
caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto,
considerando os meios fsico, biolgico e scio-econmico;
2. anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, por
meio de identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos
provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos,
diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes;
seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio
do nus e benefcios sociais;
3. definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos;
4. elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento dos
impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a serem
considerados.
3.2.7. O Epia/Rima foi elaborado apenas para abonar o projeto previamente
definido?
Trs podem ser as concluses ou recomendaes dos estudos de impacto,
dependendo do arranjo de fatores ambientais envolvidos. Poder haver recomendao
pelo empreendimento tal como proposto, a adoo de uma alternativa ou a concluso
de que o empreendimento de tal forma invivel que no se recomenda sua
implementao. A primeira hiptese apenas corrobora as caractersticas iniciais do
empreendimento, no havendo bices ao seu andamento. A segunda hiptese tem o
desdobramento pela possibilidade de se propor alteraes em algumas caractersticas
do projeto com vistas a reduzir os impactos negativos mais significativos ou abandon-
lo em prol de uma alternativa mais interessante. Nesse ltimo caso, bem provvel
que novos estudos prvios sejam realizados, voltando-se etapa inicial e percorrendo-
37 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
se as etapas subseqentes (confira com o fluxo da Figura 1). Tal situao normalmente
ocorrer se o projeto inicialmente idealizado no esgotou todas as possibilidades
tecnolgicas, de traado e localizao do empreendimento, sendo que apenas
posteriormente, com os estudos de impacto, chegou-se concluso de que h a
possibilidade de uma alternativa mais vantajosa. Por fim, a hiptese pelo abandono
completo do empreendimento ou alternativa representa a situao mais dramtica e
raramente se observa na prtica, pois significa uma interveno fatal no processo de
deciso administrativa.
Contudo, qualquer que seja o posicionamento final dos estudos de impacto, o
rgo ambiental e o empreendedor tm o dever de verificar se ele consistente e
traduz com rigor as implicaes ambientais do projeto. MACHADO
15
comenta que
para acolher ou no as diretrizes do Epia/Rima o rgo ambiental dever fundamentar
sua deciso, verificando com profundidade o estudo apresentado, porque se trata de
uma deciso discricionria. Em tal caso, o Poder Pblico sujeita-se s indicaes
legais ou regulamentares e no pode delas afastar-se sob pena de anulao do ato
praticado. Por sua vez, os atos administrativos discricionrios so exercidos com
liberdade de escolha do seu contedo, destinatrio, convenincia e oportunidade,
desde que legais. A prtica de tais atos implica facultar ao agente pblico a
possibilidade de escolher uma determinada soluo, de um universo de alternativas,
a que melhor corresponda ao desejo da lei. Uma corrente de doutrinadores, dentre
eles BENJAMIN
16
, acredita que a proteo ambiental decorrente dessa interveno
est diretamente relacionada com a questo da discricionariedade administrativa. A
tendncia, acreditam, restringir gradativamente a margem de liberdade de quem
decide ou pelo menos contamin-la com os valores ambientais, minguando a
apreciao de convenincia e oportunidade do ato administrativo, especialmente no
licenciamento de atividades com reflexo ambiental. Diante dessa circunstncia, as
concluses dos estudos ambientais, desde que consistentemente elaborados, devem
ser um elemento considervel a ser ponderado na concretizao de determinado
empreendimento, s quais empreendedor e licenciador dificilmente podero
posicionar-se contrariamente. o mesmo entendimento formulado por ANTUNES
17
para quem a Administrao Pblica fica vinculada ao contedo do Epia/Rima, o que
significa dizer que ela no poder apresentar razo para justificar a implementao
do projeto, ou a negativa de implement-lo, em elementos que dele no constem.
Portanto, qualquer deciso a ser tomada dever, necessariamente, ter como base os
estudos ambientais elaborados e respectiva anlise.
Interessante observar que um Epia/Rima abonador no significa licena para
execuo do projeto. No h previso legal que confira prerrogativas autorizadoras
15
MACHADO, Paulo A. L., op. cit., p. 195.
16
BENJAMIN, Antonio Herman V. Os princpios do estudo de impacto ambiental como limites
da discricionariedade administrativa. In Revista Forense vol. 317/n
os
30-34.
17
ANTUNES, Paulo B. Direito Ambiental, 3
a
ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 1999, p. 202.
38 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
ou licenciadoras a esse instrumento da poltica nacional de meio ambiente. Como
bem disse CHAMBAULT, apud MACHADO
18
, a funo do procedimento de
avaliao no influenciar as decises administrativas sistematicamente a favor das
consideraes ambientais, em detrimento das vantagens econmicas e sociais
suscetveis de advirem do projeto, mas dar s administraes pblicas uma base
sria de informao, de modo a poder pesar os interesses em jogo quando da tomada
de deciso, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma finalidade superior.
Alm disso, os rgos licenciadores competentes, embora baseiem seus estudos na
anlise do Epia/Rima, concedem ou no o licenciamento, independentemente do
resultado do estudo de impactos. Alis, no s o Epia/Rima ser objeto de exame do
licenciador, mas as atas das audincias pblicas e seus anexos serviro de base para
o parecer final quanto aprovao ou no do projeto.
3.2.8. As Audincias Pblicas subsidiaram o processo de tomada de deciso?
A matria referente s audincias pblicas encontra-se regulamentada na
Resoluo Conama n 09/87. Tomando conhecimento de que h um empreendimento
em curso que afetar significativamente o meio ambiente, o rgo ambiental
competente comunicar aos interessados a possibilidade de solicitarem a realizao
das audincias pblicas, divulgando em edital e anunciando pela imprensa local a
abertura do prazo mnimo de 45 dias para a sua solicitao. Podem faz-lo qualquer
entidade civil, Ministrio Pblico ou cinqenta ou mais cidados. As audincias
pblicas tm por finalidade expor aos interessados o contedo do empreendimento
que se deseja implantar e as implicaes ambientais decorrentes, esclarecendo dvidas
e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. A ata da audincia
pblica, seus anexos e estudos de impacto serviro de base para a anlise e parecer
final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto.
Embora facultativa, havendo solicitao para realizao de audincia pblica
o rgo ambiental ver-se- obrigado a efetiv-la, sob pena da licena concedida no
ter validade (situao equivalente ao caso de uma audincia pblica que no tenha
comprido com as exigncias normativas ou deixado de atender o propsito para a
qual se prope). O art. 1
o
da comentada resoluo afirma que se deve expor o contedo
do Rima. Mas o entendimento doutrinrio unnime em considerar que no somente
o Rima, mas o prprio estudo prvio de impacto ambiental deve ser analisado na
audincia pblica, uma vez que o inciso IV do 1
o
do art. 225 da Constituio Federal
fala da publicidade dos estudos de impacto.
3.2.9. satisfatria a avaliao do empreendimento pelos rgos de meio
ambiente?
De posse do projeto bsico final, de eventuais estudos ambientais e das atas
de audincia pblica e seus respectivos anexos, os rgos ambientais podero
examinar o empreendimento com vistas concesso ou no da licena prvia. O
18
MACHADO, Paulo A. L. op. cit., p. 161.
39 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
tempo disponvel para essa anlise varia, dependendo da existncia de estudos
ambientais e da complexidade do empreendimento. O art. 14 da Resoluo Conama
n 237/97 estabelece o prazo mximo de seis meses, a contar do ato de protocolar o
requerimento at o seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que
houver Epia/Rima ou audincias pblicas, quando o prazo ser de doze meses.
Realiza-se a anlise do projeto verificando sua compatibilidade com o de-
senvolvimento econmico-social aliada preservao da qualidade ambiental,
ponderando seus custos e benefcios. importante que essa anlise no se prenda
apenas ao aspecto econmico, porque, como visto, o conceito de desenvolvimento
muito mais que crescimento econmico, uma vez que aquele deve incorporar
dimenses sociais, polticas, culturais e ecolgicas.
3.2.10. Concedeu-se a Licena Prvia no momento oportuno?
O licenciamento ambiental visa ordenar o uso racional dos recursos naturais
para garantir um desenvolvimento scio-econmico em bases sustentveis. , por
assim dizer, uma interveno do Estado na ordem econmica e social. A licena
prvia fornece as condies de contorno do empreendimento, adequando-o aos planos
de desenvolvimento regional, exige o cumprimento de determinados requisitos bsicos
e encontra-se definida no inciso I do art. 19 do Decreto 99.274/90 e no inciso I do
art. 8
o
da Resoluo Conama 237/97. Ser concedida na fase preliminar do
planejamento, aprovando a localizao e concepo do empreendimento e contendo
os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao, observados os planos municipais, estaduais ou federais do uso do
solo. Portanto, a licena prvia ser concedida sempre que os rgos ambientais
julgarem que o empreendimento adequado do ponto de vista ambiental, que as
implicaes dos impactos negativos podem ser assimiladas sem comprometer o meio
e seus benefcios esperados justificam o prosseguimento das demais etapas. Sem
essa anlise, qualquer que seja o empreendimento a que se destina a licena prvia,
essa ser apressada e temerria. Deve-se observar que as condicionantes da licena
prvia os requisitos bsicos a serem atendidos nas prximas fases (implantao e
operao) evidenciam que h uma antecipao das restries s etapas seguintes,
estabelecidas antes mesmo da concesso das suas licenas respectivas. Por esse
motivo, a licena prvia talvez a mais importante delas e sua outorga deve ser
precedida de acurado exame dos impactos ambientais e das conseqncias scio-
econmicas do empreendimento.
Logo, imperioso que o empreendedor cumpra as condies da licena prvia
concedida, sob pena de v-la cassada no por motivo de ilegalidade ou de mrito dos
atos administrativos que a expediram, mas pela mera quebra das exigncias ali
previstas. Assim, se numa determinada auditoria ambiental de empreendimento que
se encontra na fase de estudos e com licena prvia expedida, se constatar a no
observncia das restries estabelecidas, h que se determinar ao rgo ambiental
competente que tome as providncias para cass-la ou fixe prazo para sua
regularizao. No demais relembrar que a expedio da licena prvia somente
40 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
poder ocorrer se j houver projeto bsico suficientemente revisado, adequado s
exigncias ambientais constantes do Epia/Rima e das atas de audincia pblica.
Conced-la sem tal amparo ou em desconformidade seqncia apresentada na Figura
1 , no mnimo, cometimento de ato administrativo passvel de anulao por atropelar
a ordem legalmente estabelecida para o processo de licenciamento.
MACHADO
19
acrescenta que a licena prvia no gera direitos para o
requerente, mesmo s expensas de recursos com o planejamento da obra ou da
atividade. Trata-se de fase de estudo em que no h engajamento definitivo da
Administrao pblica com o pedido. Alm disso, quando o projeto comportar o
estudo de impacto ambiental, qualquer deciso precipitada da Administrao pblica
licenciando antes do Rima nula e a nulidade pode ser pronunciada pela prpria
Administrao pblica ou pelo Judicirio. A licena prvia constitui-se unicamente
em uma anlise preliminar da proposta pela qual o Poder Pblico autoriza o
prosseguimento dos estudos do projeto, fazendo exigncias que julgar necessrias
manuteno de um meio ambiente saudvel, verificando, por exemplo, se a proposta
contempla mecanismos para a preservao ou restaurao de recursos ambientais
com vistas sua utilizao racional. Como conseqncia natural, o licenciamento
concedido no vlido indeterminadamente. Normalmente sua outorga vincula-se a
condies que, se no cumpridas pelo requerente, ensejam a perda do direito
concedido.
3.2.11. Elaborou-se Projeto Executivo somente aps conhecidas as restries
ambientais?
Entendendo os rgos licenciadores que o projeto bsico e demais documentos
e relatrios elaborados podem continuar no processo rumo s demais etapas do
licenciamento, o passo seguinte a contratao de empresa responsvel pelo projeto
executivo. O inciso VII do art.12 da Lei n 8.666/92, com redao dada pela Lei n
8.883, de 08/06/1994, determina que nos projetos bsicos e projetos executivos de
obras e servios ser considerado o seu impacto ambiental. Ensina JUSTEN FILHO
20
que, enquanto o projeto bsico apresenta uma projeo detalhada da futura
contratao, demonstrando a viabilidade e convenincia de sua execuo, o projeto
executivo se destina a disciplinar a execuo da obra ou do servio, cujo detalhamento
definido no inciso X do art. 6
o
da lei de licitaes como o conjunto dos elementos
necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. entendimento
da 5
a
Cmara do Tribunal de Justia de Minas Gerais, ao apreciar a apelao cvel n
62.43/5 de 1996, que a elaborao do projeto executivo somente minimizar as
conseqncias ambientais da execuo da obra se os estudos de impactos forem
previamente realizados, no se admitindo abertura de licitao quando elaborados
19
MACHADO, Paulo A. L., op.cit., p.194.
20
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,
5
a
ed., So Paulo: Ed. Lumen Juris, 1998, p. 98.
41 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
simultaneamente aqueles estudos e o projeto executivo, para se evitar desperdcio de
dinheiro pblico, se, ao final, conclurem os estudos pela inviabilidade do projeto.
De posse do projeto executivo, necessrio submet-lo anlise dos rgos
ambientais competentes para que possam verificar se foram atendidas as restries
estabelecidas na licena prvia no que diz respeito etapa de execuo do
empreendimento. Novamente, essa anlise deve ser acurada para garantir que no
apenas o projeto bsico (o qu fazer), mas o projeto executivo (o como fazer) atendam
s mnimas exigncias ambientais.
3.2.12. Concedeu-se a Licena de Instalao no momento oportuno?
A licena de instalao ser concedida se o projeto executivo for aprovado
pelos rgos licenciadores. Caso contrrio, haver o indeferimento de sua solicitao,
especificando-se os motivos, e inviabilizando temporariamente ou definitivamente o
empreendimento, no importando as despesas efetivadas at ento. O inciso II do
art. 19 do Decreto 99.274/90 expressamente afirma que a licena de instalao autoriza
o incio da implantao do empreendimento, de acordo com as especificaes
constantes do projeto executivo aprovado. Acrescenta o inciso II do art. 8
o
da
Resoluo Conama n 237/97 que dentre essas especificaes incluem-se as medidas
de controle ambiental e demais condicionantes. No se trata de autorizao para
implementao do projeto executivo apresentado pelo empreendedor, mas daquele
resultante de alteraes julgadas necessrias a fim de compatibilizar as obras com a
preservao de um meio ambiente adequado. Haver, assim, a possibilidade de o
projeto executivo sofrer uma reformulao para atender a exigncias decorrentes da
anlise precedida pelos rgos ambientais. Caso isso no seja possvel, inevitvel
ser a inviabilidade permanente do projeto e, por conseqncia, de todo o
empreendimento da por diante.
Na hiptese dos empreendimentos de aproveitamento hidroeltrico, respeitadas
as peculiaridades de cada caso, a licena prvia dever ser requerida no incio do
estudo de viabilidade, a licena de instalao dever ser obtida antes da realizao
da licitao para construo do empreendimento e a licena de operao dever ser
obtida antes do fechamento da barragem, conforme estabelece o art. 3
o
da Resoluo
CONAMA n 006/87.
3.2.13. Concedeu-se a Licena de Operao em momento oportuno?
O inciso III do art. 19 do Decreto 99.274/90 e o inciso III do art. 8
o
da
Resoluo Conama n 237/97 estabelecem que a licena de operao autoriza o
funcionamento das atividades, desde que atendidas as condicionantes expressas nas
licenas anteriores e cumpridas as medidas de controle ambiental determinadas para
a operao. O prazo de validade dessa licena depende dos planos de controle
ambiental, mas dever ser superior a quatro anos e inferior a dez. Na renovao da
licena de operao de um empreendimento, o rgo ambiental competente poder,
mediante deciso motivada, aumentar ou reduzir o seu prazo de validade, aps a
avaliao do seu desempenho ambiental. Essa renovao dever ser requerida com
42 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
antecedncia mnima de cento e vinte dias da expirao de seu prazo de validade,
ficando esse automaticamente prorrogado at a manifestao definitiva do rgo
ambiental competente.
Uma questo importante diz respeito s condies a serem observadas para a
expedio e renovao da licena de operao. Na expedio original h que se
avaliar a efetivao das condicionantes das licenas anteriores. Na renovao da
licena, necessrio verificar se os planos de acompanhamento e monitoramento
dos impactos apresentam os resultados esperados, conformando-os dentro dos limites
previamente estipulados nos estudos ambientais. O Decreto n 99.274/90 prev que
a licena de operao depender do cumprimento daquilo que foi examinado e
deferido nas fases da licena prvia e da licena de instalao. A expresso contida
no item III do art. 19 desse diploma legal aps as verificaes necessrias evidencia
que a licena de operao somente poder ser concedida aps vistoria dos rgos
competentes na qual se constate o cumprimento das exigncias solicitadas nas fases
anteriores.
3.2.14. As fontes de financiamento verificaram se o empreendimento
ambientalmente vivel?
No incomum que projetos de mdio ou grande porte, ou at mesmo os mais
modestos, utilizem recursos oriundos de entidades oficiais de financiamento. A legislao
em vigor disciplina as exigncias para a obteno desses benefcios (art. 23 do Decreto
n 99.274/90). As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais
condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento e
demais exigncias legalmente previstas. Dependendo do caso, essas entidades devero
fazer constar dos projetos a realizao de obras e a aquisio de equipamentos destinados
ao controle de degradao ambiental e melhoria da qualidade do meio ambiente. No
se concebe a concesso desses benefcios anteriormente obteno da licena respectiva.
Embora no haja manifestao legal sobre qual licena seria essa, algumas entidades,
como o Banco da Amaznia (BASA), entendem que a concesso do financiamento
somente ocorrer aps obtidas todas as licenas ambientais cabveis, desde que observadas
as demais exigncias normativas.
concedente cabe um papel importante de analisar o projeto beneficirio a fim
de somente liberar tais recursos nos casos em que o projeto observe as condicionantes
ambientais. Acrescente-se que as instituies federais de crdito e financiamento daro
prioridade aos pedidos destinados melhoria do uso racional do solo e das condies
sanitrias e habitacionais das propriedades situadas em reas de Proteo Ambiental.
MACHADO
21
entende que seria ilegal e passvel de anulao a concesso de
financiamento ou incentivo nos casos em que no houve estudo de impacto sendo esse
obrigatrio. As entidades financiadoras de atividades sujeitas a licenciamento sero
21
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7
a
ed., So Paulo: Malheiros Ed.,
1996, p. 161.
43 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
avisadas pelos rgos competentes sempre que houver implantao e operao de
atividades sem a correspondente expedio das respectivas licenas.
CAIRNCROSS
22
observou que muitas vezes os incentivos destinados ao de-
senvolvimento de atividade potencial ou efetivamente danosa ao meio ambiente
ou a forma como so concedidos so incompatveis com a proteo ambiental. A
destruio de florestas tropicais em parte ocorreria custa de financiamentos mal
concedidos, servindo a propsitos outros que no o interesse pblico. Exemplifica a
autora que num passado recente a extinta Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia ofereceu crditos especiais para grandes investidores urbanos e companhias
que compraram considerveis reas de floresta virgem para fins agrcolas. Uma grande
faixa de terra, que custava mais de um bilho de dlares em 1975-86, foi usada para
fomentar o desmatamento da floresta e sua ocupao com pecuria bovina. Essas
fazendas no alcanaram mais do que 16% de sua produo prevista e muitas
limpavam a rea, pegavam o crdito, mas nunca criaram uma nica junta de bois.
Mais de duas dcadas de experincia demonstraram que os projetos de pecuria tm
sido responsveis por muito dano ambiental e pouco renderam em termos de produo
ou emprego. A maior parte dos benefcios se acumularam com um pequeno grupo de
ricos investidores que usaram esses recursos para se apropriar de grandes faixas de
terra na fronteira agrcola.
Preocupado com a repercusso ambiental desses benefcios, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tomou certas precaues quando
da liberao de recursos para custear empreendimentos potencialmente degradadores,
uma vez que legalmente pode ser co-responsabilizado pelas conseqncias dos danos
ambientais provenientes de sua liberao inadequada. Numa iniciativa que poderia
ser adotada por entidades semelhantes, o BNDES instituiu o Departamento de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Regional, que avalia os projetos de risco ambiental e
faz recomendaes a serem observadas pelas reas operacionais podendo ser includas
como obrigaes especiais, em complemento s exigncias previstas em lei
23
. s
vezes esse departamento manifesta-se contrariamente s concluses dos Epia/Rima
desses empreendimentos e suas respectivas licenas. Exercem, assim, uma espcie
de controle adicional.
Alguns bancos regionais de fomento, como o Banco da Amaznia, possuem
Manuais de Normas para contrataes nos setores rural e industrial listando diversas
atividades danosas ao meio ambiente que no podem ser financiadas, como a
explorao predadora de espcies florestais e da fauna silvestre, empreendimentos
em reas florestadas que impliquem devastao dos recursos naturais e extrao de
madeira, com exceo do manejo sustentado. Tais manuais muitas vezes estabelecem
que o processo para solicitao dos financiamentos para empreendimentos que
desenvolvam atividades utilizadoras de recursos ambientais ou que, sob qualquer
22
CAIRNCROSS, Francis. Meio ambiente: custos e Benefcios, 2
a
ed. So Paulo: Ed. Nobel,
1992, p. 182.
23
BNDES SOCIAL, Fev. 97. Polticas Pblicas: O BNDES e o Meio Ambiente.
44 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
forma, causem degradao ambiental, devero conter as todas as licenas legalmente
previstas e cpia do projeto encaminhado ao respectivo rgo licenciador.
3.2.15. O programa de monitoramento dos impactos satisfatrio?
Estando em operao o empreendimento, o objeto em anlise ser a avaliao
do efetivo cumprimento das medidas mitigadoras e dos programas de
acompanhamento e monitoramento dos impactos. Deve-se atentar de imediato que,
a pretexto de futuras correes poderem ser feitas por meio do monitoramento ou do
programa de acompanhamento, no deve o empreendedor convert-las num salvo-
conduto para a obteno da licena de operao do projeto. As medidas corretivas
dos impactos negativos devem ser tomadas antes desse licenciamento, sendo que o
monitoramento contnuo dever reduzir gradativamente os desvios. Caso contrrio,
poder-se- justificar qualquer empreendimento, mesmo aqueles que mais destroem
o meio natural, porque ser sempre possvel apresentar propostas mitigadoras e
compensatrias de duvidosa implementao.
Tabela 1. Alguns dos procedimentos normativos a observar
$9$/,$d2'(,03$&726$0%,(17$,6
,WHP 5HIHUrQFLDV
(678'26'(,03$&72
Exigncia de EIA/Rima Art. 225, inciso IV C.F. Anexo da Res. 237/97
A recomendao do Rima Res. n 01/86, art. 9
o
, inciso VII
Alternativas locacionais e tecnolgicas Res. n 01/86, art. 5
o
, inciso I e art. 6
o
, inciso II
No realizao do empreendimento Res. n 01/86, art. 5
o
, inciso I
Identificao e avaliao dos impactos Res. n 01/86, art. 5
o
, inciso II
Responsvel pelos custos do EIA/Rima Res. n 237/97, art. 11, par. nico e Dec. 99.274, art. 17, 2
o
Compatibilidade com programas governamentais Res. n 01/86, art. 5
o
, inciso IV
Diagnstico ambiental prvio Res. n 01/86, art. 6, inciso I
Anlise dos impactos ambientais Res. n 01/86, art. 6
o
, inciso II
Definio de medidas mitigadoras e elaborao de programa de
monitoramento
Res. n 01/86, art. 6
o
, incisos III e IV
Caracterizao da qualidade ambiental futura Res. n 01/86, art. 9
o
, inciso V
Efeitos das medidas mitigadoras Res. n 01/86, art. 9
o
, inciso VI
/,&(1d$6$0%,(17$,6
Manifestaces aos orgos ambientais sobre o EIA/Rima Res. n 01/86, art. 10
Requisitos basicos e conaicionantes na LP Res. n 237/97, art. 8
o
, inciso I
Meaiaas ae controle e conaicionantes aeterminaaos nas Licenca
ae Instalaco e ae Operaco
Res. n 237/97, art. 8
o
, incisos II e III
Documentos solicitaaos. peaiaos ae esclarecimento e pareceres
aos orgos ambientais
Res. n 237/97, art. 10
Autorizaco para supresso ae vegetaco e outorga para uso aa
agua
Res. n 237/97, art. 10, inciso I
Acompanhamento aos programas ae monitoramento Res. n 01/86, art. 6
o
, inciso IV
Porte aa obra e proceaimentos a serem seguiaos para a
obtenco aas licencas
Res. n 10/87, art. 1
o
e n 237/97, art. 12, 1
o
Jaliaaae aas licencas conceaiaas e alteraces ae conaicionantes Res. n 237/97, arts. 14, 16, 18 e 19
0(','$60,7,*$'25$6(&203(16$75,$6
Definio de medidas mitigadoras e elaborao de programa de
monitoramento
Res. n 01/86, art. 6
o
, incisos III e IV
Implantaco ae estaco ecologica. face reparaco ae aanos
ambientais
Res. n 10/87, art. 1
o
O valor aa area para a estaco ecologica no sera inferior a
0.5 aos custos totais
Res. n 10/87, art. 2
o
Entiaaae responsavel pelo empreenaimento Res. n 10/87, art. 3
o
$8',1&,$63%/,&$6
Entiaaaes que as solicitam Res. n 09/87, art. 2
o
No realizaco ae auaincias publicas quanao estas forem
requeriaas
Res. n 09/87, art. 2
o
, 2
o
As atas aevero servir para subsiaiar as aecises ao licenciaaor Res. n 10/87, art. 5
o
45 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
4. A PRTICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O item anterior apresentou algumas das questes fundamentais que devem
ser formuladas na etapa de planejamento da auditoria ambiental de um determinado
empreendimento pblico sujeito ao licenciamento ambiental. Neste item abordam-
se os procedimentos efetivamente adotados por empreendedor e rgo ambiental,
ressaltando-se as impropriedades mais freqentes.
Examinando a prtica da avaliao de impactos ambientais e sua relao com
o processo de licenciamento, escolhendo empreendimentos custeados com recursos
da Unio, MALHEIROS
24
concluiu que, dentre 110 atividades submetidas a
licenciamento ambiental pelo Ibama, entre 1982 e 1994, somente 3 tiveram seus
pedidos de licenciamento indeferidos e para apenas 28 exigiu-se Epia/Rima. Todavia,
muitos daqueles empreendimentos enquadravam-se no rol dos que obrigatoriamente
necessitavam de estudos prvios de impacto ambiental. Isso mostra que o Ibama
normalmente determina a dispensa do Epia/Rima, mesmo quando legalmente exigvel.
Convm lembrar que a inexistncia de Epia/Rima, se obrigatrio, vcio que pode
invalidar os atos administrativos subseqentes. Por outro lado, houve situaes em
que os estudos de impacto no preenchiam todos os requisitos legais e ainda assim o
processo de licenciamento avanou para as etapas seguintes. H, por exemplo, caso
de um plo petroqumico onde somente aps a emisso da licena realizou-se o
exame do Epia/Rima, contrariando a ordem lgica discutida, pois o parecer tcnico
emanado pelo Ibama que subsidia a emisso ou no da licena.
MALHEIROS tambm observou que o Ibama s vezes atua como licenciador
em situaes em que no deveria e deixa de s-lo em casos de sua competncia.
Apesar de a instituio possuir superintendncias espalhadas por todos os Estados
da federao, o processo de licenciamento todo centralizado em Braslia,
independentemente de onde se d a obra ou a atividade. Por esse motivo, pode-se
prejudicar a avaliao de todas as conseqncias ambientais de determinado projeto
que somente in loco podem ser constatadas com mais propriedade. Finalmente, de
11 empreendimentos sujeitos avaliao de impactos ambientais, para apenas 4 a
implantao da atividade no se havia iniciado quando do requerimento da licena
ambiental.
Para os empreendimentos da amostra, a maioria de Epias/Rimas no atendeu
s exigncias normativas e poderiam ter sido recusados pela anlise a cargo do Ibama.
Na prtica, contudo, o Ibama solicita sua complementao e reviso, expedindo a
licena respectiva sob a condio de que o Epia/Rima seja complementado at a
expedio da licena seguinte, comprometendo a principal funo desse instrumento
de avaliao ambiental que seria a de subsidiar a priori as decises a serem tomadas
posteriormente. A deficincia dos estudos de impacto e sua aceitao condicionada
certamente comprometem a anlise do empreendimento do ponto de vista ambiental
cujas conseqncias podem ser imprevisveis.
24
MALHEIROS, Telma M. Anlise da Efetividade da Avaliao de Impactos Ambientais:
uma aplicao em nvel federal. COPPE, UFRJ, 1995, p. 108.
46 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
A avaliao de impactos ambientais deveria promover o entendimento pela
elaborao de projetos ambientalmente menos agressivos e no apenas ser utilizada
para justificar medidas tomadas de antemo, da por que muitas vezes a literatura
fala sobre a indstria de Epias/Rimas formulados com o nico propsito de cumprir
com as exigncias ambientais. Percebe-se que essa conduta tem sido freqentemente
adotada pela Administrao Pblica, porque esta no tem sido capaz de assimilar o
novo paradigma do desenvolvimento sustentvel, conforme demonstra a tabela
anterior. Sobre o assunto, SNCHEZ apud MACHADO
25
foi incisivo ao afirmar
que o exame das alternativas tem-se revelado um dos pontos crticos dos estudos de
impacto ambiental, pois que encomendados somente quando o projeto j est
inteiramente definido sob o ponto de vista tcnico, prejudicando ou mesmo impedindo
o estudo das alternativas e fazendo com que as avaliaes de impacto devam ser
elaboradas em carter de urgncia. SADLER e TOMASI, citados por MALHEIROS
26
comentam que, embora haja provas de que alguns Epias/Rimas influenciaram a
concepo dos projetos, a eficincia do processo de avaliao de impactos ambientais
necessita ser revisto porque uma srie de estudos de casos evidenciou que:
1. as anlises tendem a ser mais descritivas do que preditivas, carecendo de
rigor, no sendo seguidas de monitorao e acompanhamento, no cumprindo a
finalidade de auxiliar a gesto, orientando a concepo e o futuro desenvolvimento
do projeto;
2. nem sempre, luz da experincia adquirida, o Epia/Rima tem encorajado
o monitoramento e as modificaes necessrias como medidas de proteo ambiental;
No que se refere ao empreendedor, as falhas ou impropriedades mais
comumente praticadas decorrem, em geral, do desconhecimento da seqncia
apontada na Figura 1 e legislao associada, ocasionando as mais diversas situaes.
No raro observar licitaes para contratao de empresas executoras das obras
sem qualquer preocupao ambiental anterior, no se verificando, sequer, se o projeto
depende de licenciamento ambiental. Quando muito, as etapas do licenciamento so
cumpridas como meras formalidades burocrticas. Em decorrncia, h casos em que
seria necessria a manifestao do rgo ambiental, mas o empreendedor, julgando
desnecessria tal interveno, procede com base em sua percepo pessoal de que o
empreendimento a seu cargo dispensaria maiores cuidados ambientais. Muito comum
observar o atropelamento da ordem lgica dos fatos, por exemplo, solicitando-se
licena prvia antes da elaborao de estudos de impacto ou contratando a empresa
executora das obras antes da expedio da licena de instalao
27
. De forma geral, o
empreendedor desvirtua o sentido do processo de avaliao de impactos,
25
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7
a
ed. So Paulo: Malheiros Editores,
1996, p. 167.
26
MALHEIROS, Telma M., op. cit., pp. 60-62.
27
Fatos semelhantes so analisados nos processos TC n
o
014. 002/1999-0 e o TC n
o
450.027/
1998-7 e versam sobre empreendimentos de grande repercusso ambiental.
47 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
transformando-o num elemento burocrtico sem finalidade de auxili-lo em suas
decises, conformando e condicionando os estudos de impacto aprovao, a qualquer
preo, do projeto previamente definido.
O empreendedor normalmente examina apenas a viabilidade tcnica e
econmica do projeto, mas passa ao longe das conseqncias ambientais, no
mesurando economicamente os impactos. Ocorre que no seguro afirmar que
determinado projeto seja vivel antes de serem conhecidos os condicionantes
ambientais que poderiam at mesmo desaprov-lo. Se o estudo de impactos pr-
requisito para a concesso das licenas ambientais, a contratao de empresa executora
da obra antes de sua elaborao, ou simultaneamente a essa, virtualmente temerria
do ponto de vista de utilizao de recursos pblicos. De fato, uma vez que os estudos
de impacto em geral recomendam alteraes nas caractersticas do empreendimento,
podendo at mesmo consider-lo ambientalmente invivel, o objeto previamente
contratado poder diferir daquele que efetivamente ser implementado, por conta da
adoo das medidas previstas no Epia/Rima, acarretando possveis ressarcimentos
empresa contratada para executar as obras ou resultando numa obra inacabada.
Ademais, mesmo licenciado, o incio das atividades do empreendimento estar
condicionado adoo das medidas compensatrias, medidas mitigadoras e do
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
5. CONCLUSES
Talvez a principal funo dos procedimentos de auditoria tais como aqui
propostos seja a possibilidade de verificar se o gestor observa a ordem estabelecida
pelos dispositivos legais que regem a matria ambiental, segundo o ordenamento
jurdico que dispe sobre o licenciamento de atividades que causem impacto ao
meio ambiente. De fato, basta que a lei seja devidamente cumprida para que muitas
situaes adversas ao Errio e ao meio ambiente sejam evitadas. Isso ocorrer:
1. a partir do momento em que os projetos bsicos e executivos contemplem
as exigncias de repercusso ambiental, conforme preceitua o art. 12, inciso V, da
Lei n 8.666/93, o que deve ser feito antes do procedimento licitatrio para contratao
da executora da obra ou servio;
2. quando a avaliao de impactos ambientais e as audincias pblicas sejam
utilizadas como instrumentos orientadores do processo de tomada de decises de
modo a poder pesar os interesses em jogo, inclusive aqueles do ambiente,
considerando que muitas vezes mais fcil e menos dispendioso ponderar desde o
incio sobre os impactos ao meio ambiente do que remediar um empreendimento que
pode se transformar num desastre ecolgico de conseqncias imprevisveis e
irreversveis;
3. quando o empreendedor perceber que o Epia/Rima previsto no art. 225,
inciso V, da Constituio Federal visa garantir que o empreendimento a ser executado
se adapte s medidas de repercusso ambiental propostas antes de qualquer outra
providncia;
48 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
4. sempre que o empreendedor encomendar os estudos de impacto ambiental
antes da definio final do projeto sob o ponto de vista tcnico, de modo a no
prejudicar ou mesmo impedir o estudo das alternativas, evitando que as avaliaes
de impacto sejam elaboradas em carter de urgncia e com finalidade meramente
burocrtica e abonadora do projeto apresentado.
Viu-se que a avaliao dos critrios ambientais de empreendimentos pblicos
requer uma mudana no processo de tomada de deciso, estendendo-a para alm da
varivel econmica como forma de encontrar o equilbrio entre desenvolvimento e
manuteno da qualidade ambiental adequada. Isso requer aceitar aumento
considervel do tempo despendido para concretizar determinado empreendimento,
uma vez que o processo de avaliao de impactos ambientais pode ser longo e
demorado, ocasionando inclusive acrscimo dos custos. Entretanto, a mquina
administrativa, habituada ao procedimento tripartite de elaborar projetoslicitar
contratar, resiste aos novos procedimentos, procurando adapt-los velha forma de
agir, desvirtuando seu real propsito de ser mais um elemento a auxiliar nas decises
a serem tomadas. A prtica evidencia que no apenas os empreendedores enveredam
por esse caminho, mas os prprios rgos ambientais encontram dificuldades em
fazer cumprir os princpios para o desenvolvimento sustentvel, agindo muitas vezes
em desacordo ao estabelecido nas leis e regulamentos. O quadro atual do processo
de licenciamento ambiental de obras pblicas traduz-se num misto entre o modelo
tradicional de gesto e o desejado, em que a auditoria ambiental pode contribuir
significativamente para melhorar tal situao.
Finalmente, uma ltima palavra deve ser dada sobre as possveis penalidades
a que esto sujeitos todos os que contribuem para a degradao ambiental
irresponsvel. Toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo,
promoo, proteo e recuperao do meio ambiente considerada infrao
administrativa ambiental a ser devidamente identificada pelos trabalhos de auditoria,
se porventura ocorra quando da inspeo dos programas de monitoramento ambiental.
As infraes administrativas, no caso de instalao, construo e operao de obras
pblicas, so punidas com as penalidades previstas no art. 72 da Lei n
o
9.605/98 e
art. 2
o
do Decreto n 3.179/99, que vo desde a advertncia at a suspenso parcial
ou total das atividades. Particularmente, so infraes administrativas, previstas no
art. 14 da Lei n 6.938/81, arts. 33 e 34 do Decreto n 99.274/90, Lei n 9.605/98 e
Decreto n 3.179/99, contribuir para que um corpo dgua fique em categoria de
qualidade inferior prevista na classificao oficial, causar degradao ambiental
mediante assoreamento de colees dgua ou eroso acelerada, nas Unidades de
Conservao e realizar em rea de Proteo Ambiental, sem licena do respectivo
rgo de controle ambiental, abertura de canais ou obras de terraplenagem, com
movimentao de areia, terra ou material rochoso, em volume superior a 100m
3
, que
possam causar degradao ambiental.
A fragilidade das aes fiscalizadoras do Ibama e a falta de maior compromisso
ambiental dos empreendedores reforam a necessidade de haver um acompanhamento
pelo TCU do desenrolar das etapas do procedimento para o licenciamento ambiental
49 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
de obras pblicas. A auditoria ambiental um instrumento adequado para evidenciar
as falhas nesse processo, propondo correes a tempo de impedir que danos ao Errio
e ao meio ambiente sejam cometidos. Observando os princpios da economicidade,
legitimidade, eficcia, eficincia e legalidade, a auditoria ambiental tal como aqui
proposta reveste-se de elementos favorveis para atingir esse fim, considerando seu
carter eminentemente preventivo.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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50 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
A APURAO DE INDEXADOR BSICO DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL - A receita corrente lquida do
Municpio
Flvio Corra de Toledo Jnior
1
A receita corrente lquida o denominador comum de todos os limites da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Sobre ela que sero calculados os percentuais de gasto
de pessoal, de despesas previdencirias, de servios de terceiros, da reserva de
contingncia e da dvida consolidada.
No contexto da verificao da receita corrente lquida RCL podem ocorrer
desdobramentos como corte de pessoal, de servios terceirizados, dentre outros.
Fundamental, portanto, a precisa identificao da RCL.
O esforo tributrio para elevar a arrecadao do Municpio, bvio, tende a
incrementar essa base de clculo e, por isso, deixar a Administrao em situao
mais confortvel quanto aos limites da LRF. Tal lide no se resume receita prpria;
pode estender-se s transferncias do ICMS, item importante na receita de localidades
com base econmica mais dinmica; aqui, o Municpio teria a opo de cooperar
com o ente ao qual se atribui, constitucionalmente, a arrecadao desse imposto, o
Estado-membro. Tal parceria pode se dar na fiscalizao do preenchimento das
DIPAM Declarao de Apurao do ndice de Participao dos Municpios no
ICMS, aumentando, destarte, a quota-parte da Comuna no bolo do ICMS.
O inciso IV, artigo 2, da LRF enumera, uma a uma, toda a composio bruta
da RCL, que nada mais do que o conjunto de fontes da categoria econmica Receita
Corrente, segundo a tipificao do Anexo 3 da L. 4.320, quer isso dizer, afora trs
excees adiante comentadas, a LRF no mandou subtrair qualquer rubrica da
classificao corrente.
Por outro lado, tem-se argumentado que os recursos vindos da Unio e do
Estado, a ttulo de transferncia voluntria (convnios), tm aplicao certa, bem
definida, vinculada (ex.: merenda escolar, programa de renda mnima) no devendo
sobre eles, os recursos de convnios, calcular-se os limites de gasto de pessoal, para
mencionar apenas um deles. Em nosso entendimento, receita de convnios (cdigo
1760.00.00) subfonte de transferncias correntes que, de seu turno, fonte da
categoria receita corrente. A lei no faz aqui qualquer tipo de distino. Baseada em
deciso de Sesso Plenria de 30/08/1995, lapidar citao do Manual do Tribunal de
Contas do Rio Grande do Sul exaure a questo: o que a lei no distingue, no cabe
ao interprete distinguir. Assim, a receita corrente de convnios integra, sim, a RCL,
que, convm ressaltar, no uma base de vinculao mas, to-s, um parmetro de
comparao.
1
Economista. Professor de Oramento e Contabilidade Pblica.
51 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
A receita corrente lquida procura captar a efetiva capacidade de arrecadao
do ente pblico, pois que a outro tipo de receita, a de capital, tem natureza eventual,
fortuita, no traduz ela a normalidade da arrecadao governamental.
Segundo a LRF, receita corrente lquida a soma de doze meses de receita, a
do ms de apurao e a dos onze anteriores, excludas as duplicidades. Assim, quando
a Lei 101 fala em RCL h que se entender, sempre, um agregado de 12 meses de
receita efetivamente arrecadada, os quais, para efeito das avaliaes peridicas de
gastos de pessoal, de estoque da dvida etc., no coincidem, no mais das vezes, com
o exerccio financeiro. E, s poderia ser assim, visto que essas apuraes devem
balizar-se em dados de realidade, de execuo e, no de projeo anualizada, que
pode, ou no, se realizar. Dessa forma, no h que se falar em RCL de um ms, de
trs ou de seis meses, mas, to-s, de 12 meses.
Bimestralmente, a apurao da RCL materializa o primeiro demonstrativo
que acompanha o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (artigo 53, I). Assim,
a primeira receita corrente lquida do ano produto da receita executada em fevereiro
e mais o agregado das receitas de maro do ano anterior at janeiro do exerccio
corrente.
A nosso ver, a Lei Fiscal comete uma inconsistncia quando faculta ao
municpio pequeno o exame semestral dos limites de pessoal e dvida fundada (art.
63, I). Tomando-se como exemplo certa Prefeitura que no final de 2000 superou o
limite mximo de gastos de pessoal. Ter ela 8 meses para retomar esse patamar
(artigo 23, caput). Ora, se literal a interpretao daquele inciso do artigo 63, a
Administrao no faria a decisiva verificao no prazo final, 31 de agosto, mas,
somente, em 31 de dezembro, fato que pode enquadrar o Prefeito em infrao
administrativa contra as finanas pblicas, sujeitando-o multa de 30% sobre seus
vencimentos anuais (art. 5, IV da Lei 10.028, de 20/10/2000).
Como visto, a lei manda descontar as duplicidades no levantamento da receita
corrente lquida, esta comparece, marcadamente, nas transferncias
intragovernamentais, as que se verificam entre entidades de um mesmo nvel de
governo, da Prefeitura para uma autarquia municipal de gua e esgoto, para termos
um exemplo.
Assim, na consolidao do Municpio, no se pode computar a receita corrente
total da Administrao direta e mais toda a receita dos entes descentralizados, sem
que antes se analise a existncia de ingressos oriundos do Tesouro no corpo da receita
de autarquias, fundaes e empresas municipais. Caso contrrio, no clculo da receita
corrente lquida, uma mesma receita ser contada em duplicidade, a primeira vez na
Prefeitura, a outra em cada entidade municipal contemplada com repasses do errio
central.
No nvel local de governo, a receita corrente lquida produto do seguinte
clculo:
Receita Corrente arrecadada pela Prefeitura
(+) Receita Corrente Prpria de autarquias, fundaes e empresas
dependentes (*)
52 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
(-) Receita de anulao de Restos a Pagar
(-) Contribuio dos servidores municipais ao regime prprio de previdncia
(-) Receita de compensao entre os regimes de previdncia (L. 9796/99)
(-) Recebimentos do FUNDEF ou, conforme o caso, 15% do ICMS, FPM e
IPI/Exportao
(=) Receita Corrente Lquida do Municpio.
(*) as empresas dependentes escrituram sua receita pelo regime de
competncia; a nosso ver, devero elas produzir demonstrativo parte, evidenciando
seus ingressos pelo regime de caixa, o mesmo utilizado pela Prefeitura e suas
autarquias (art. 35, I, L. 4.320). Sem essa padronizao no possvel a consolidao
que evidencia a receita corrente lquida de todo o Municpio. De qualquer modo,
vale lembrar, enquanto no implantado o Conselho Nacional de Gesto Fiscal, a
Secretaria do Tesouro Nacional, rgo central de contabilidade que , propor normas
gerais para consolidao das contas pblicas (art. 50, 2, LRF).
A primeira deduo da frmula no vem enunciada na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Foi proposta por uma questo absolutamente lgica, na medida em que restos
a pagar anulados geram uma receita escritural, de papel, fictcia. Procede-se a esse
artifcio contbil porque a lei, expressamente, o determina (artigo 38 da Lei 4.320).
Outra polmica da LRF diz respeito aos dois prximos abatimentos que se
aplicam sobre a receita bruta, o da contribuio dos servidores ao seu sistema de
previdncia e o da receita de compensao entre os regimes de previdncia, que, no
caso do Municpio, tem a ver os com o numerrio repassado pelo INSS em
contrapartida assuno de aposentadorias de servidores que antes contriburam
quele regime geral. Por que realizar esses descontos e, reduzir um denominador
bsico como o a receita corrente lquida?
Para compreender esses dois descontos, h os que procuram faz-lo pela via
estritamente contbil, qual seja, se o regime prprio de previdncia operado por
um fundo especial, a contabilizao oramentria precisa, sempre, constituir uma
receita compensatria, a de contribuio social, que infla, artificialmente, a capacidade
de arrecadao. Tudo isso porque a folha salarial empenhada pelo valor bruto e
conquanto o desconto previdencirio que sobre a folha incide valor que, naquele
momento, no saiu dos cofres municipais, haja vista que o fundo integra,
organicamente, a Administrao direta.
Esse argumento contbil, todavia, no possui maior sustentao, tendo em
conta que a LRF, como visto, j manda subtrair as duplicidades na apurao da
receita corrente lquida ( 3, art. 4). A lei no poderia discriminar, uma a uma,
todas as hipteses de abatimento por dupla contagem de receitas. Tal posicionamento,
o contbil, perde ainda mais consistncia quando o regime prprio comandado por
uma pessoa jurdica diversa da Prefeitura, uma autarquia ou uma fundao, situao
que evidencia, claramente, essa tal duplicidade, posto que sempre haver dupla
contagem no repasse intragovernamental dos recursos previdencirios, notadamente
na parte do empregador, que tem natureza oramentria.
53 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Alm de tudo o que se disse, a justificativa contbil no explica o porqu do
segundo desconto, o das receitas enviadas pelo INSS a mando da Lei 9796/99.
Assim, s se pode motivar essas subtraes frente a outro comando da LRF, o
que exclui essas duas receitas da despesa bruta de pessoal (artigo 19, 1, VI, alneas
a e b). Uma cifra abatida, ao mesmo tempo, da despesa de pessoal e da receita
corrente lquida.
Seno vejamos, na apurao da despesa lquida de pessoal, a LRF precisava,
mesmo, ordenar o expurgo da receita de contribuio funcional, visto que no podia
ela, a Lei Fiscal, incompatibilizar-se com diploma federal anterior, o de n 9.717/98,
que entende despesa lquida com inativos e pensionistas o produto da diferena entre
o gasto previdencirio total e a contribuio dos respectivos segurados (artigo 2,
2). Em resumo, se uma das estratgicas da Lei Fiscal conter a despesa de pessoal,
necessrio estreitar a base de clculo, a RCL, mediante o desconto de uma parcela
que, de qualquer modo, seria subtrada da despesa de pessoal.
Por outro lado e face lei das propores matemticas, um mesmo valor
retirado do numerador e de denominador mais alentado acaba por diminuir o
quociente, o que reduz, ainda que pouco, os percentuais de gasto de pessoal.
Exemplificando:
Em 1999, o Municpio A ultrapassou seu limite global para gasto com o
funcionalismo:
Despesa total de pessoal = 610 = 61%
Receita Corrente Lquida 1.000
Em 2000, aps implantar regime prprio de previdncia, o Municpio A
retomou o limite sem que, para tanto, tivesse que cortar despesas de pessoal:
Despesa total de pessoal contrib. dos servidores = 610 -61 = 58,47%
Receita Corrente Lquida contrib. dos servidores 1.000 - 61
A ltima deduo diz respeito ao 1 do comentado artigo 2 da LRF, mais
precisamente ao jogo contbil do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposies
Constituies Transitrias, o FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, que se constitui de 15% dos
principais itens da receita municipal, o FPM, o ICMS e o IPI/Exportao. Esses
15% no so mais distribudos segundo critrios como Valor Adicionado, Populao,
rea Plantada, rea Inundada, dentre outros, mas conforme o nmero de alunos
matriculados na rede prpria de ensino do Municpio.
Tendo em conta a contabilizao segundo o princpio do oramento bruto, o
empenho FUNDEF de 15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao ocasiona, em
determinadas circunstncias locais, duplicidade no registro da receita. Com efeito,
quando o Municpio dispe de rede prpria de ensino fundamental recebe parte
daqueles 15%, podendo, inclusive, auferir um ganho, um plus, caso atenda mais
54 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
alunos do que a mdia estadual. Nesses dois casos, aquele empenho de 15% , total
ou parcialmente, escritural, no corresponde a uma sada efetiva de recursos
municipais. Se h despesa escritural, existe, de igual modo, receita escritural, aquela
que de fato no adentrou o errio. O no-expurgo dessa entrada fictcia gera dupla
contagem de ingressos financeiros, situao que distorce a apurao da receita corrente
lquida.
Nesse pargrafo 1, foi sbia a Lei Fiscal ao prescrever que o FUNDEF fosse
considerado pelos valores pagos e recebidos ( 1, artigo 2).
Tendo em conta o jogo contbil do Fundo em questo, a apurao da receita
corrente lquida assim se processar:
Municpio que s contribui ao FUNDEF, dele nada recebe: aqui nada
muda. A Comuna s paga ao FUNDEF. Os 15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao
sero, na ntegra, considerados na RCL, visto que coincidem com os valores pagos
ao Fundo. No h interferncia escritural na Receita, visto que o Municpio nada
recebe desse Fundo. No h que se fazer dedues no Balano Geral da Receita
Municpio que recebe do FUNDEF menos do que a ele contribui:
Relativamente situao pr-FUNDEF (antes de 1998), esse Municpio no obteve
ganho lquido de receita.. Nos 15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao j esto inclusos
os valores pagos e recebidos conta do FUNDEF. A receita efetivamente auferida
do Fundo , to-somente, parcela desses 15%. o retorno de um valor que, em
verdade, nunca saiu. Embuti-la na RCL significa dupla contagem de receitas. Em
suma, nesse segundo caso, a receita corrente lquida considerar os 15% de ICMS,
FPM e IPI/Exportao, onde se encontram as cifras pagas e recebidas do FUNDEF,
descartando, ato contnuo, o montante recebido desse Fundo do Ensino Fundamental
Municpio que s recebe do FUNDEF, a ele nada contribui (caso 3 do item
7): Relativamente situao pr-FUNDEF (antes de 1998), este tipo de Municpio
auferiu ganho lquido de receita, o j mencionado plus. Tendo em mira que essa
Comuna s recebe, nada paga ao FUNDEF, natural que, na receita corrente lquida,
s se considerem os valores efetivamente recebidos do FUNDEF, excluindo-se os
15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao que representam, apenas, parte do quinho
auferido do Fundo.
O quadro abaixa sintetiza as 3 hipteses:
Relao financeira
FUNDEF/Municpio
Parcela a ser considerada na receita
corrente lquida RCL
Municpio que s contribui ao
FUNDEF, dele nada recebe
15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao
Municpio que recebe do FUNDEF
menos do que a ele contribui
15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao
Municpio que s recebe do FUNDEF,
a ele nada contribui
FUNDEF efetivamente recebido
55 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional, os modelos de Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal carregam um erro conceitual,
pois que da RCL excluiu-se os 15% pagos ao FUNDEF. Essa Secretaria considera,
apenas, as cifras efetivamente recebidas desse fundo. Assim fazendo, reduz-se as 3
hipteses, antes mostradas, a uma nica frmula. De nossa parte, entendemos que
no se pode, no caso, visualizar apenas o campo da receita, apenas o esquema
financeiro. Deve-se considerar o todo, o aspecto de que o valor perdido para o
FUNDEF , de todo modo, aplicao no ensino do ente perdedor; abate-se ele dos
15%, que o mnimo a ser aplicado no ensino fundamental. Alm do mais, a Lei de
Responsabilidade Fiscal refere-se expresso pagos e recebidos. Municpio que
no tem rede prpria de ensino fundamental s paga quele Fundo, dele nada recebe.
Ora, se a lei determina a incluso dos valores pagos, porque descart-los?
56 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
COOPERATIVAS PODEM PARTICIPAR DE LICITAES
Gina Copola
1
I - Sabe-se que autores existem que tm advogado a impossibilidade de
cooperativas participarem de licitaes e celebrarem contratos com a Administrao
Pblica, alegando que tal participao afronta o princpio da igualdade, uma vez que
as cooperativas no esto obrigadas a recolher tributos, e isso lhes acarretaria injusta
vantagem com relao s demais espcies societrias.
Com a devida vnia, no podemos partilhar de tal entendimento. Em verdade,
afrontar ao princpio da igualdade no permitir que cooperativas regularmente
constitudas participem de licitaes, com o pretexto de que tais instituies so
privilegiadas. Tratar desigualmente S/As, S/C e Cooperativas imprescindvel, na
medida em que essas sociedades so inteiramente desiguais em sua natureza, seus
institutos e seus propsitos.
Anti-isonmico seria, isso sim, atribuir a todas tratamento que no respeitasse
suas desigualdades institucionais.
II - As cooperativas foram criadas pela Lei federal n 5.764, de 16 de dezembro
de 1.971, que define a poltica nacional de cooperativismo, institui o regime jurdico
das sociedades cooperativas, e d outras providncias.
Cooperativas so sociedades de pessoas, sem fins lucrativos, e que no
realizam operaes de comrcio, e, assim, esto isentas do recolhimento de tributos
e no esto obrigadas a efetuarem o pagamento de direitos trabalhistas - no existe
vnculo empregatcio entre as cooperativas e os prestadores de servio, conforme
art. 90, da Lei n 5.764/71 -, vez que so todas elas criadas com o objetivo de prestar
servios aos seus associados, o que no as impede de participar de licitaes, que
fique claro desde j.
Com efeito, se as cooperativas tm condies de apresentar todos os requisitos
exigidos pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1.993, o impedimento de sua participao
em procedimento licitatrio revela-se em restrio ao carter competitivo da licitao,
comportamento este vedado pelo art. 3, 1, inc. I, da Lei n 8.666/93, e assim
sendo, impedir que cooperativas participem de licitaes dar tratamento desigual
aos participantes de uma licitao, isso sim desrespeito ao princpio da igualdade
to ventilado pelos doutrinadores no direito contemporneo.
III - Sobre a possibilidade das cooperativas participarem de licitaes, o
professor Ivan Barbosa Rigolin tivera o ensejo de professar que
A lei permite que o edital estabelea requisitos habilitatrios a serem
atendidos por todos participantes, pena de eliminao do certame.
1
Advogada atuante na rea de direito pblico. Bacharel em Direito pelas Faculdades
Metropolitanas Unidas - FMU.
57 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Se o edital os exigir, e se a cooperativa os atender - naturalmente dentro
daquilo que jurdica e institucionalmente exista nas sociedades cooperativas, uma
vez que a lei de licitaes no permite, nas habilitaes, exigir das empresas licitantes
algo que a sua legislao especfica delas j no exija - ento no se vislumbra em
que, para esse efeito, difere uma cooperativa de uma S/A ou S/C. (...)
De outra parte, descabe Administrao detetivesca ou filosoficamente
investigar a causao profunda de uma ou outra cooperativa que se lhe apresente
como licitante, perquirindo se houve ou no desvio de finalidade na sua constituio,
mas no mximo poder apurar, verificando-o na habilitao dentro do estrito limite
legal, se a sua constituio foi formalmente perfeita. (in IOB-DCAP, n 4, abr./
2.000, p. 27/8, com grifos originais).
IV - cedio que em nosso pas as empresas ou sociedades comerciais
regularmente constitudas efetuam um recolhimento exacerbado a ttulo de tributos,
e as cooperativas - que, repita-se, so criadas para prestar servios a seus associados
-, no se submetem queles recolhimentos tributrios, e, dessa forma, elas possuem
a possibilidade de apresentarem valores mais baixos para suas propostas de preos.
Nesse sentido, se o objetivo da licitao encontrar a proposta mais vantajosa
para a Administrao, e se as cooperativas muitas vezes conseguem apresentar as
propostas de valores mais vantajosos para a Administrao, por que no permitir sua
participao? Onde esto os moralistas de planto que no se manifestam sobre o
proveito para a Administrao ao celebrar contratos com cooperativas?
Ademais, se as propostas apresentadas pelas cooperativas forem to baixas a
ponto de se tornarem manifestamente inexeqveis, a teor do disposto no art. 48, inc.
II, e 1, da Lei n 8.666/93, sero desclassificadas, da mesma forma que a proposta
de qualquer outro licitante, seja S/A, S/C, ou de que natureza for.
V - Sobre a alegao de alguns doutrinadores de que algumas cooperativas
vm sendo constitudas apenas com o propsito de participar de licitaes, no cabe
Administrao realizar tal investigao, mesmo porque a fiscalizao e o controle
das cooperativas so realizados, de acordo com a sua atividade, pelo Banco Central,
pelo Banco Nacional de Habitao, e pelo Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria, conforme preceitua o art. 92, da Lei federal n 5.764/71, sendo
que tais rgos federais de controle tambm esto obrigados a verificar as condies
para a autorizao de funcionamento das cooperativas, conforme reza o art. 17, da
mesma Lei n 5.764/71.
Dessa forma, cabe aos rgos federais de controle e fiscalizao, investigar
sobre a regularidade na constituio das cooperativas, sendo que tal obrigao no
deve nunca ser conferida ao rgo que promove o certame licitatrio.
VI - O mestre em Direito do Estado, dr. Jair Eduardo Santana, e o advogado
Fbio Guimares, em artigo intitulado Podem as cooperativas participar de
licitao?, preconizaram:
Assim, em se considerando que o prprio ordenamento jurdico cria uma
espcie societria com regime prprio que a diferencia das sociedades civis e
comerciais (a cooperativa), importa que o legislador e o administrador atenham-se
aos preceitos constitucionais e legais aplicveis licitao, zelando por sua validade.
58 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
No obstante a diversidade de decises quanto matria, quer-se aqui deixar
seguro o entendimento de que a sociedade cooperativa no pode ser absolutamente
alijada de procedimento licitatrio, devendo ser avaliada sua habilitao e
classificao de acordo com o raciocnio de ponderabilidade que tambm dever
relevar o interesse pblico traduzido pelo objeto da licitao. (in BLC - Boletim de
Licitaes e Contratos, de janeiro/2.000, p. 12, com grifos originais).
VII - A jurisprudncia de contas tambm de destacada importncia.
O e. Tribunal de Contas do Estado do Paran, em protocolo n 293.673/97-
TC, na Resoluo n 13.509/97-TC, j. em 26 de setembro de 1.997, ementara:
Consulta. Impossibilidade de terceirizao de servios pblicos. Possibilidade
de contratao de pessoal atravs de cooperativa, apenas para o desempenho de
funes que no impliquem o exerccio de prerrogativas pblicas. (in BLC - Boletim
de Licitaes e Contratos, setembro/1.998, p. 452).
VIII - O e. Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, em Segunda Cmara,
no proc. n 9046/026/00, julgou em 5/9/00, regulares a concorrncia pblica, os
contratos e os termos de aditamento, bem como legais as despesas decorrentes, para
a aquisio de leite fludo pasteurizado, onde se contratou a cooperativa de laticnios
Campezina, admitindo, conseqentemente, a participao de cooperativas em
licitaes, em r. acrdo publicado no DOE de 15/9/2.000
Em 20/9/2.000, o mesmo e. TCE/SP, tambm em Segunda Cmara, no proc.
n 9048/026/00, em r. acrdo publicado no DOE de 15/9/00, julgou regulares a
concorrncia, os contratos e termos de aditamento ao contrato, onde a contratada foi
a Cooperativa Nacional Agroindustrial.
Nesse sentido tambm foi prolatado o r. acrdo do e. TCE/SP no proc. n
18126/026/97, em Segunda Cmara, com a contratao da Cooperativa Mdica de
Anestesistas de So Paulo, publicado no DOE de 25/11/98.
Por fim, cite-se ainda, mais um r. acrdo no mesmo sentido, tambm do e.
TCE/SP, no proc. n 6448/026/92, em Primeira Cmara, com a contratao da
Cooperativa de Trabalho Mdico Unimed do ABC, publicado no DOE de 26/3/93.
IX - Dessa forma, entendemos j estar pacificado no direito brasileiro, ser
plenamente possvel a participao de cooperativas em licitaes, em respeito ao
princpio da igualdade, e, principalmente, em respeito ao princpio da proposta mais
vantajosa Administrao - que constitui o verdadeiro objeto de qualquer licitao
no Brasil - uma vez que deve sempre procurar encontrar o melhor meio de alcanar
a satisfao de suas atividades quando transfere sua execuo a terceiros.
59 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
LEGITIMIDADE PASSIVA DE MUNICPIOS NO MBITO DO
TCU
Jatir Batista da Cunha
1
No processo TC-400.035/1995-2, debateu-se a questo da legitimidade dos
Municpios para figurarem no plo passivo das decises emanadas do TCU.
Na anlise de contas atinentes a Convnios celebrados com Municpios,
quando configurada a aplicao dos recursos em finalidades distintas do pactuado, a
jurisprudncia desta Casa vem se orientando no sentido de julgar irregulares as contas
e aplicar multa ao responsvel (artigo 58, inciso I, da Lei n 8.443/92), bem como
condenar em dbito o Municpio, na pessoa de seu representante legal, e autorizar a
cobrana judicial da dvida, caso no atendida a notificao, conforme Deciso n
227/97 2 Cmara, in Ata n 29/97 (deciso definitiva ainda no prolatada). Tambm
nessa linha o Acrdo n 290/2000 2 Cmara (contas irregulares e condenao em
dbito do Municpio de Dix-Sept Rosado/RN, in Ata n 18/00) e a Deciso n 25/
2001 2 Cmara (rejeio da defesa do Municpio de Mutum/MG, in Ata n 05/01).
Afigura-se-nos apropriado o caminho que, a respeito da matria, vem trilhando
o Tribunal.
Dvidas poderiam surgir no tocante a uma possvel infringncia ao princpio
federativo. Dada a relevncia do assunto, permitimo-nos, desde logo, tecer alguns
comentrios, de modo a espancar eventuais questionamentos.
O qualificativo federativa, inscrito no nome do Estado Brasileiro (Repblica
Federativa do Brasil), indica ser o Brasil um Estado Federal.
O federalismo, na lio de Jos Afonso da Silva (in Direito Constitucional
Positivo. 12 ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 101), baseia-se na unio
de coletividades polticas autnomas, isto , caracteriza-se pela unio de coletividades
pblicas dotadas de autonomia poltico-constitucional, autonomia federativa.
Por oportuno, convm reproduzir trecho da obra do festejado doutrinador:
Estado federal o todo, dotado de personalidade jurdica de Direito Pblico
internacional. A Unio a entidade federal formada pela reunio das partes
componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma
em relao aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do
Estado brasileiro. Os Estados-membros so entidades federativas componentes,
dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de Direito Pblico interno
...
No Estado federal h que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos
titulares. Houve muita discusso sobre a natureza jurdica do Estado federal, mas,
hoje, j est definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo
1
Subprocurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU
60 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Direito internacional, o nico titular da soberania, considerada poder supremo
consistente na capacidade de autodeterminao. Os Estados federados so titulares
to-s de autonomia, compreendida como governo prprio dentro do crculo de
competncias traadas pela Constituio Federal.
A autonomia federativa assenta-se em dois elementos bsicos: (a) na
existncia de rgos governamentais prprios, isto , que no dependam dos rgos
federais quanto forma de seleo e investidura; (b) na posse de competncias
exclusivas, um mnimo, ao menos, que no seja ridiculamente reduzido. Esses
pressupostos da autonomia federativa esto configurados na Constituio (arts. 17
a 42) (ob. cit., p. 102).
Nessa linha, afirma Jos Afonso da Silva, a autonomia das entidades
federativas pressupe repartio de competncias para o exerccio e desenvolvimento
de sua atividade normativa. Esta distribuio constitucional de poderes o ponto
nuclear da noo de Estado federal ... A Constituio de 1988 estruturou um sistema
que combina competncias exclusivas, privativas e principiolgicas com
competncias comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo
segundo critrios de equilbrio ditados pela experincia histrica (ob. cit., p. 453).
luz dessas consideraes, no vislumbramos bice a que figure o Municpio,
como ente federativo que , assim como os Estados-membros e o Distrito Federal,
no plo passivo das decises emanadas desta Corte, visto que ao TCU, por expressa
previso constitucional, compete, alm de fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, julgar as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao Errio pblico (CF,
artigo 71, incisos II e VI).
No caso de contas irregulares, a deciso definitiva publicada no Dirio Oficial
da Unio constitui ttulo executivo bastante para a cobrana judicial da dvida
decorrente do dbito ou da multa, se no recolhida no prazo pelo responsvel (artigo
23, inciso III, alnea b, da Lei n 8.443/92). Esse ttulo, de natureza extrajudicial,
habilita a execuo contra a Fazenda Pblica.
A possibilidade de execuo de entes federativos, entre si ou por terceiros,
est pacificada no mbito do Judicirio, seja com fundamento em ttulo executivo
judicial ou extrajudicial.
A respeito, transcrevemos ementa de julgado proferido pelo Tribunal Regional
Federal da 1 Regio na Sesso de 17/08/92 (Remessa ex officio n 91.01.14270-4
RO):
EXECUO FISCAL. FAZENDA PBLICA versus FAZENDA PBLICA
(MUNICPIO X UNIO FEDERAL). ART. 730 E 731 DO CPC.
1. A ao prpria para a Fazenda Pblica executar outra Fazenda Pblica
a execuo contra as Fazendas Pblicas, prevista no art. 730 e seguintes do CPC.
61 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
2. Qualquer ttulo previsto no art. 585 do CPC ou outro diploma legal legitima
a execuo da Fazenda Pblica, nos termos do art. 730 do CPC, sendo desnecessrio
um processo de conhecimento para se obter um ttulo executivo judicial, v. g. sentena,
para essa execuo.
3. O art. 100 da CF/88 contenta-se com uma deciso (sentena) na prpria
execuo (art. 731) ordenando o pagamento por meio de precatrio.
4. Remessa provida.
O Tribunal Regional Federal da 4 Regio tambm j se manifestou sobre o
tema, asseverando: 2. Admite-se o ajuizamento de execuo fiscal contra a Fazenda
Pblica, devendo o seu processamento, porque vedada a penhora de bens pblicos,
orientar-se pelo disposto no art. 730 do CPC. 3. Agravo improvido (Agravo de
Instrumento n 91.04.27001-0 RS. Agravante: Municpio de Giru. Agravado:
Instituto Nacional do Seguro Social INSS).
Feitas essas consideraes, entendemos ser adequado, no que se refere a
Municpios, o julgamento pela irregularidade das contas e condenao em dbito,
autorizao para cobrana judicial da dvida, caso no atendida a notificao, e
inscrio no CADIN.
No tocante ao CADIN, que deve conter relao das pessoas fsicas e jurdicas
responsveis por obrigaes pecunirias vencidas e no pagas, para com rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, a possibilidade de
incluso do nome do Municpio resulta do fato de o texto da Medida Provisria n
2.095-72, de 22/02/01, no conter restrio a respeito (o artigo 6, pargrafo nico,
inciso I, do referido diploma ressalva apenas que a obrigatoriedade de consulta prvia
ao CADIN, pelos rgos e entidades acima referidos, para as transaes de que trata
o dispositivo, no se aplica concesso de auxlios a Municpios atingidos por
calamidade pblica reconhecida pelo Governo Federal).
62 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO E A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
Leon Frejda Szklarowsky
1
Consideraes histricas
A questo proposta no cerebrina, nem meramente acadmica, pois tem
implicaes muito importantes, no campo das finanas pblicas e nas relaes com
as unidades federativas
A posio e a natureza jurdica da Capital do Imprio e, posteriormente, da
Repblica, tem variado muito, desde o alvorecer do Brasil independente.
A Constituio imperial de 25 de maro de 1824, introduzida pela Carta de
Lei desta mesma data, no artigo 72, fazia meno Capital do Imprio e o Ato
Adicional Lei 16, de 12 de agosto de 1834, no artigo 1, registrava que a autoridade
da Assemblia Legislativa da Provncia, onde estivesse a Corte, no compreenderia
a Corte nem o seu Municpio.
Joo Barbalho, comentando a Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brazil ( sic), advertia a necessidade do Governo Federal ter sua sede em territrio
neutro, que no pertencesse a nenhum dos Estados, para estar em sua prpria casa. O
artigo 2 da primeira Constituio republicana rezava que cada uma das antigas
provncias formaria um Estado e o antigo Municpio neutro constituiria o Distrito
Federal, continuando a ser a Capital da Unio, enquanto no se desse a execuo da
ordem prevista no artigo 3, isto , a mudana da Capital Federal, para o Planalto
Central. O pargrafo nico fornecia um indicativo que no podia ser ignorado, ao
determinar que, com a mudana, o Distrito Federal constituiria um Estado
2
. O
Congresso Nacional tinha competncia privativa para legislar sobre a organizao
municipal do Distrito Federal, sendo administrado pelas autoridades municipais,
cabendo-lhe as despesas de carter local.
1
O Professor Leon Frejda Szklarowsky Subprocurador - Geral da Fazenda Nacional aposentado,
advogado e juiz de paz e arbitral da American Arbitration Association, de Nova York,
Conselheiro e juiz arbitral da Cmara de Arbitragem da Associao Comercial do Distrito
Federal. Membro da Academia Brasileira de Direito Tributrio, IBAD, IAB, IASP e IADF e
SINPROFAZ. Entre suas obras, destacam-se: Execuo Fiscal, Responsabilidade Tributria e
Medidas Provisrias, ensaios, artigos e pareceres sobre contratos e licitaes, temas de direito
administrativo, constitucional, tributrio , civil, comercial e econmico. Ainda, Hebreus,
histria de um povo, Ed. Elevao, S.P., outubro 2000.
2
Cf. Constituio Federal Brazileira, Commentarios, Rio de Janeiro, Typographia da Companhia
Litho Typografia, em Sapopemba, 1902, pp. 15 usque 17 e 135 e 277. Cf. tambm Curso de
Direito Constitucional, de Manoel Gonalves Ferreira Filho, Edio Saraiva, So Paulo, 1967.p. 77.
63 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Rui Barbosa considerava-o um semi-estado ou quase-estado, visto que no
tinha auto-organizao nem participava, como os Estados, da qualidade de membro
3
.
Ensina Michel Temer que o Distrito Federal, na Constituio de 1891, sucedeu ao
Municpio neutro.
4
Em 1934, a Constituio colocou o Distrito Federal entre os Estados e os
Territrios, constituindo assim os Estados Unidos do Brasil. Fazia parte da unio
indissolvel e perptua dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
J em 1937, a Constituio Federal, conquanto o manteve como parte
indissolvel da unio dos Estados e dos Territrios, paradoxalmente, determinou
que a Unio o administrasse, enquanto sede do Governo da Repblica, por meio de
um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho
Federal. A Lei Constitucional nmero 9, de 28 de fevereiro de 1945, ordenou que o
Distrito federal enquanto sede do Governo da Repblica seria organizado pela Unio.
A Lei Mxima democrtica de 1946, sucessora da Carta centralizadora de
37, alou o Distrito Federal Capital da Unio - mesma posio dos Estados,
como partcipe da Unio, ofertando-lhe autonomia relativa, ao permitir ao DF manter
a Cmara de Vereadores, elegendo os legisladores, mas seu prefeito era nomeado,
pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, e demissvel ad
nutum pelo Chefe do Executivo Federal. Elegia, porm, deputados e senadores. Com
a Emenda Constitucional n 2, de 3 de julho de 1956, o Distrito Federal passou a ser
administrado por um prefeito eleito, pelo sufrgio direto, da mesma forma como o
eram os vereadores. A capital situava-se no Rio de Janeiro, vindo a mudana, para o
planalto, ocorrer em 1961, com o Presidente Juscelino Kubitschek. Pela Emenda
Constitucional n 3, de 8 de junho de 1961, porm, o Distrito Federal passaria
novamente a ser administrado por um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica,
mediante aprovao do Senado da Repblica, mas a Cmara seria eleita pelo povo,
com as funes atribudas pela lei federal. Esse diploma previu a eleio de
representantes para o Senado Federal, Cmara dos Deputados e Cmara do Distrito
Federal. Narra Manoel Gonalves Ferreira Filho que o Distrito Federal ficou sem
representantes, por no haver o Congresso Nacional definido aquela eleio
5
.
A Constituio de 1967 retrocede violentamente e, embora conceda ao Distrito
Federal o status de partcipe, juntamente com os Estados e os Territrios, da Repblica
Federativa do Brasil, novo nome da Repblica brasileira, deixando para trs a
denominao anterior de Estados Unidos do Brasil, recusa-lhe a autonomia e assenta
que a lei dispor sobre sua organizao administrativa e judiciaria, cabendo ao Senado
as funes legislativas sobre matria tributria e oramentria, servios pblicos e
pessoal da administrao. Novamente, o Presidente da Repblica detm a competncia
para nomear o Prefeito, depois da anuncia do Senado. No obstante, -lhe atribuda
competncia para arrecadar os impostos atribudos aos Estados e aos Municpios, da
mesma forma que aos Estados no divididos em Municpios.
3
Cf. Comentrios, volume V, p. 39.
4
Cf. Elementos de Direito Constitucional, Revista dos Tribunais, 1982, pp. 103 e segs.
5
Cf. op. cit., p. 78.
64 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, mantm a mesma
linha da Constituio de 1967, entretanto, essa Emenda mais generosa que a Carta
emendada e concede ao Distrito Federal o status de Estado sui generis, pois o
Presidente da Repblica nomear um governador e no mais um prefeito.
Constituio vigente
Jos Afonso da Silva ensina que o Distrito Federal, atualmente, no Estado
nem Municpio, porm, de certa forma, mais que Estado, mas diminui-lhe o tamanho
poltico - institucional, porque algumas funes pertencem Unio, como o Poder
Judicirio, a Defensoria Pblica, a Polcia e o Ministrio Pblico. Todavia, reconhece-
o como unidade federada, com autonomia parcialmente tutelada, abjurando a condio
de autarquia, segundo sua concepo anterior.
6
A Constituio vigente produz uma significativa revoluo na natureza jurdica
e poltica do Distrito Federal. A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e tambm do Distrito Federal. Eis a novidade
alvissareira: no s o Distrito Federal, mas tambm os Municpios constituem parte
da unio. Compe-na. a nota indicativa do artigo 1.
No se trata de declarao meramente formal, visto que o artigo 18 lhe confere
autonomia poltico-administrativa, como o faz com relao Unio, aos Estados e
aos Municpios, no mesmo p de igualdade. Os Territrios, contudo, no passam de
autarquia, porque integrantes da Unio. Embora no mais existam, podero vir a ser
criados.
Natureza jurdica
7
Sem dvida, o Distrito Federal, na nova feio constitucional, uma unidade
da Federao, conquanto sofra algumas restries que lhe no fere absolutamente as
caractersticas de Estado e de Municpio, desenhadas pela Carta. um Estado e
tambm um Municpio. Da a natureza singular, hbrida. A Carta veda sua diviso
em municpios
8
. A Lei Orgnica do DF prev a criao de regies administrativas,
que integram sua estrutura administrativa, tendo em vista a descentralizao
administrativa, a utilizao racional de recursos para o desenvolvimento scio-
econmico e melhoria da qualidade de vida.
6
Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, 1990.
7
Sobre o assunto, confiram-se nosso Terracap - Empresa Pblica local e no federal, in Revista
de Direito Pblico, Revista dos Tribunais, 1982,volume 61, pp. 93 e segs.; artigo do Ministro
Luiz Rafael Mayer, in Revista de Direito Administrativo, 125/15; artigo de Paulo Seplveda
Pertence, in Revista Doutrina e Jurisprudncia do Tribunal do Distrito Federal, volume 2, 1
semestre, 1967; Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Malheiros Editores,
17 edio, 1992; Acrdo da 2 Turma do STF. RE 61642 DF in Revista de Direito Pblico
cit., 5/228; Distrito Federal, de nossa autoria, in Suplemento Direito & Justia, Correio
Braziliense, 11 setembro 2000).
8
Cf. art. 32 da CF.
65 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
O Texto Constitucional oferece ao Distrito Federal as competncias legislativas
reservadas aos Municpios e aos Estados, elegendo o governador, o vice-governador
e os deputados distritais e tem representao no Congresso Nacional, assim que a
Cmara dos Deputados se compe de representantes do povo eleitos pelo sistema
proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal, enquanto o
Senado Federal integrado por representantes dos Estados e do Distrito Federal
9
. O
Senado Federal a cmara representativa dos Estados federados, da porque a
Constituio atual, como o faziam as Constituies de 1969, 1967, 1946 e 1891,
comanda que o Senado se compor de representantes dos Estados e do Distrito Federal.
A autonomia est expressamente prevista no artigo 32, quando assegura que
se reger pela Lei Orgnica votada e aprovada pela Cmara Legislativa, de
conformidade com os princpios da Constituio. Vale dizer: esto a desenhadas as
capacidades de auto-organizao, autogoverno, auto-administrao e autolegislao.
A Lei Orgnica do Distrito Federal mandamenta que este integra a unio indissolvel
da Repblica Federativa do Brasil e, no pleno exerccio de sua autonomia poltica,
administrativa e financeira, reger-se- por esse diploma, observados os princpios
constitucionais. Braslia capital da Repblica e tambm a sede do governo do
Distrito Federal
10
.
O Distrito Federal acumula as competncias legislativas estadual e municipal.
Exerce atividades atribudas ao Estado e ao Municpio, ou seja, aquelas reservadas a
este pelo artigo 30 e quele, previstas no artigo 25, da CF.
O Poder Legislativo exercido pela Cmara Legislativa, o Executivo, pelo
Governador eleito e o Judicirio, pelos Tribunais e Juzes. Aqui, a anomalia ou o
cochilo do constituinte, pois o artigo 22, inciso XVII, conferiu Unio competncia
privativa para legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao
administrativa destes. Sem qualquer justificativa plausvel, cometeu um retrocesso
imperdovel, com relao a esse Poder, o mesmo ocorrendo com os juizados especiais
e a justia de paz. Isto, porm, no macula a autonomia nem desmancha sua dupla
posio ou identidade de Estado e Municpio.
A Constituio atribui competncia Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios para instituir os tributos previstos no artigo 145 (impostos, taxas e
contribuies de melhoria, decorrentes de obra pblica) e ao Distrito Federal tambm
os impostos municipais. Este participa da repartio das receitas tributrias.
O artigo 169, alterado pela E C 19/98, alerta que a despesa com pessoal ativo
e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder
exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101/ 2000 , no artigo
1, 3, alnea b, inciso II, define que a Estados se entende considerado o Distrito
Federal.
9
Cf. arts. 44 a 47 da CF.
10
Cf. artigos 1, 2 e 6. Da Lei Orgnica do DF.
66 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
de se assinalar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao assemelhar o Distrito
Federal ao Estado, simplesmente repetiu a Constituio, sem lhe retirar tambm as
caractersticas de Municpio, no que concerne aos servios municipais e competncias
que acumula. No o fez e no poderia faz-lo.
Se assim nada mais lgico que interpretar a lei, de forma inteligente, como
quer Carlos Maximiliano, com apoio decisivo de Celso, Savigny, Salvat, Windscheid,
Sutherland, Bozi, Berriat Saint Prix, Fabreguettes e Bernardo Carneiro
11
, no
podendo a exegese conduzir ao absurdo nem chegar a concluso impossvel,
preferindo-se o sentido que se concilie com o resultado mais razovel e que melhor
corresponda s necessidade da prtica e seja mais humano e benigno, suave.
Concluso
Na verdade, em se interpretando corretamente a Constituio, colocando o
Distrito Federal na sua exata condio de Estado e de Municpio, no h o seu
rebaixamento da posio de Estado para Municpio, como se tem propalado, nem se
est ferindo o princpio fundamental da moralidade pblica, um dos mais importantes
e significativos princpios que norteia a Administrao Pblica de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. sem dvida
o mais notvel de todos. Nem se lhe est emprestando privilgio indevidamente, j
que este lhe advm da Carta Maior, quando lhe concede a dupla cidadania ou
identidade.
A quaestio toda deve ser enfocada no pelo ngulo da injustia ou da angstia
ou da pessoalidade das situaes criadas, seno tendo em vista o aspecto da
constitucionalidade e da moralidade.
um eqvoco muito grande e sofisma imperdovel pretender que essa
interpretao produz o rebaixamento do Distrito Federal, se este ostenta a qualidade
dupla e, portanto, exerce a competncia de ambas as entidades polticas e, mais,
exerce as atividades de um e de outro ente, inclusive aquelas que dizem respeito ao
peculiar interesse local. Assim, verifica-se que h um plus impossvel de passar
despercebido. No legisla apenas sobre matria estadual nem exerce somente
atividades prprias do Estado, mas legisla tambm sobre matria municipal e exerce
atividades inerentes ao Municpio.
Com o maior respeito aos que divergem dessa opinio, ressalto que lei
complementar ou ordinria no tem o condo de modificar a Constituio e rasurar
a natureza dplice que lhe foi delineada, por esta. Ser um contra-senso interpretar-
se de maneira diversa. Ofertaria a Lei Mxima maiores atribuies sem lhe dar os
meios respectivos? No h como aceitar esta tese, por mais que se tente extrair da lei
esse entendimento. Seria o mesmo que solicitar a algum que compre dois produtos
com recursos destinados a um s deles. Isto evidentemente contraria os princpios da
lgica e do bom senso e at da matemtica.
11
Cf. Hermenutica e Aplicao do Direito, Freitas Bastos, 6 edio, 1957, pp. 209/211.
67 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
O legislador ordinrio ou complementar no pode ultrapassar a lindes traadas
pelo constituinte nem desvirtuar a natureza que a Constituio lhe fixa.
Destarte, a Lei de Diretrizes Oramentrias do Distrito Federal - Lei 2573, de
27 de julho de 2000, est em prefeita consonncia com a Constituio, quando enuncia,
no 2 do artigo 36, caber ao Poder Legislativo a parcela de seis por cento do limite
de sessenta por cento da receita corrente lquida para a despesa total com pessoal do
Distrito Federal, previsto na LC 102 cit.
12
12
Este pargrafo fora vetado pelo Governador, no obstante, o Legislativo rejeitou o veto.
ACRDOS E DECISES DO TCU
71 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
BACEN - SISTEMTICA DE OPERAO DAS CONTAS CC5
Relatrio de Auditoria Operacional
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo I - Classe V - Plenrio
TC-928.358/1998-4 (sigiloso), c/ 08 volumes
Apensados TC-001.791/1997-4 (c/ 2 volumes e apensado TC-005.467/1997-7),
TC 004.556/1998-4 e TC-007.912/1999-4
Natureza: Relatrio de Auditoria Operacional
Entidade: Banco Central do Brasil Bacen
Responsveis:Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos Maria Ferreira de
Carvalho
Ementa: Relatrio de Auditoria Operacional junto ao Banco Central do Brasil
para apurao de irregularidades na sistemtica de operao das Contas CC5.
Justificativas dos Responsveis no esclareceram os atos irregulares. Multa.
Configurao de ilegalidades graves, ferindo dispositivos das Leis n
os
4.595/64 e
9.069/95, da Resoluo CMN 1.946/92 e da Circular 2.677/96. Determinaes.
Encaminhamento de cpia da Deciso, Relatrio e Voto Comisso de Fiscalizao
Financeira e Controle da Cmara dos Deputados, Comisso de Fiscalizao e
Controle do Senado Federal, ao Ministrio Pblico Federal, Secretaria da Receita
Federal e ao COAF. Juntada dos presentes autos s contas do Banco Central do
Brasil do exerccio de 1996.
RELATRIO
Trata o presente processo de Relatrio de Auditoria Operacional, realizada em
funo de Solicitao formulada pela Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da
Cmara dos Deputados, para apurar denncias de utilizao irregular das Contas CC5.
O Requerimento 331/98, de 21/05/98, feito pelo Deputado Arlindo Chinaglia, deu
origem aludida Solicitao, que props a fiscalizao do funcionamento das reas
responsveis pela execuo, controle e auditoria das operaes cambiais sob
responsabilidade do Banco Central do Brasil.
Transcrevo, in verbis, a excelente instruo da lavra da ento 7 Secretaria de
Controle Externo, atualmente 5 Secretaria, de responsabilidade dos Analistas de Finanas
e Controle Externo Marco Polo Rios Simes e Roseane Nuto Smidt, ratificada pelo Sr.
Diretor da 3 Diviso Tcnica, AFCE Alexandre Valente Xavier, e pelo Sr. Secretrio, Cludio
Sarian Altounian.
Transcreverei, tambm, a clara e bem lanada anlise feita pelo AFCE Junnius
Marques Arifa, relativamente s alegaes de defesa ou razes de justificativa
72 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
apresentadas pelos Responsveis, Srs. Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos
Maria Ferreira de Carvalho, quando da realizao da audincia destes.
INFORMAES SOBRE A AUDITORIA
1.1 ORIGEM DA SOLICITAO
1. Em 03/06/98, o trabalho foi solicitado pela Comisso de Fiscalizao Financeira
e Controle da Cmara dos Deputados, na modalidade auditoria operacional, para apurar
denncias de utilizao irregular das Contas CC5 (a documentao referente solicitao
e autorizao da presente auditoria encontra-se no processo TC 004.556/98-4).
2. A solicitao tem origem no Requerimento 331/98, de 21/05/98, do Deputado
Arlindo Chinaglia, propondo a fiscalizao do funcionamento das reas responsveis
pela execuo, controle e auditoria das operaes cambiais sob responsabilidade do
Banco Central, compreendendo os seguintes aspectos:
a) anlise da eficincia e eficcia do processo de fiscalizao das operaes,
inclusive no que diz respeito s definies das atribuies de cada unidade operacional
envolvida nas atividades;
b) definio objetiva das aes conjuntas de fiscalizao que devem ser realizadas
pelo Banco Central, Secretaria da Receita Federal e Departamento de Polcia Federal para
que se obtenha efetividade do trabalho de controle das operaes;
c) obteno dos documentos que no foram fornecidos pelo Banco Central na
auditoria anterior
1
.
3. Acrescenta o Requerimento que a auditoria teria o propsito de conhecer de
maneira completa o sistema de funcionamento e fiscalizao das Contas CC5, para que
a Cmara dos Deputados possa cumprir o dever constitucional de controle externo dos
atos do Poder Executivo.
4. Em 29/07/98, o Plenrio deste Tribunal proferiu a Deciso 471/98, determinando
a realizao da auditoria, ..com o objetivo de conhecer de maneira completa o sistema
de funcionamento, controle e fiscalizao das chamadas Contas CC5 e apurar possveis
irregularidades em sua utilizao.
5. Em 19/10/98, a Portaria TCU 7 Secretaria 13/98 designou dois servidores
para compor a equipe de auditoria, estabelecendo o prazo do trabalho para o perodo de
19/10/98 a 14/12/98 (Registro SPA 030107/1998-2/00007).
6. Em vista de imprevistos e dificuldades (vide item 1.4), o Ministro-Relator
autorizou a prorrogao do trmino do trabalho para 29/01/1999.
7. O trabalho foi apresentado ao Banco Central em 29/01/99 e 08/02/99 para a
manifestao prevista no item 2.3.3.5 do Manual de Auditorias do Tribunal, tendo sido
concludo sem tal manifestao em 22/02/99.
8. Posteriormente, Deciso do Ministro-Relator de 26/03/99 (fl. 132) determinou
ao Banco Central que procedesse manifestao em 30 dias, o que veio a ocorrer em
21/05/99 (fls. 134/159).
1
Em fins de 1996, foi realizado um primeiro trabalho nas Contas CC5, que teve seus objetivos
prejudicados pelo no fornecimento de informaes pelo Banco Central, sob alegao do
sigilo bancrio.
73 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
9. Aps a anlise do documento encaminhado, s fls. 160/170, a equipe
preparou uma verso final do relatrio, em 21/06/99, tendo corrigido eventuais
impropriedades apontadas, bem como agregado verso final do relatrio as opinies
e esclarecimentos prestados, visando aprimorar o documento a ser encaminhado ao
Congresso Nacional.
1.2 OBJETIVO DA AUDITORIA
Os objetivos do trabalho foram delimitados de forma a atender plenamente ao
solicitado pela Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados,
aos pontos destacados no Requerimento do Deputado Arlindo Chinaglia e Deciso
471/98 deste Tribunal.
10. Embora o foco do trabalho tenha sido dirigido ao Banco Central, o objetivo da
auditoria prendeu-se ao assunto Contas CC5, que guarda relao com a atuao de
outros rgos, entre os quais:
a) Ministrio Pblico Federal MPF;
b) Secretaria da Receita Federal SRF;
c) Departamento de Polcia Federal DPF; e
d) Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF.
11. Pelo fato de a participao do Banco Central encerrar-se aps a comunicao
de indcios de crimes aos rgos competentes (em funo da delimitao de suas
atribuies), o Ministro-Relator autorizou a realizao de diligncias aos rgos acima
relacionados, cujo objetivo era o de conhecer a suficincia das informaes prestadas
pelo Banco Central e o resultado das investigaes na ponta final.
12. Em funo da recente criao do COAF (Lei 9.613, de 03/03/98, regulamentada
pelo Decreto 2.799, de 08/10/98) e da interligao das Contas CC5 com o crime de
lavagem de dinheiro, a equipe de auditoria dedicou ateno a estes temas.
13. Tendo em perspectiva o fornecimento de subsdios para o Poder Legislativo,
entendemos oportuno descrever os entraves fiscalizao das Contas CC5 pelo Poder
Executivo, especialmente os decorrentes da sistemtica instituda para as transferncias
internacionais, bem como o aspecto da cooperao entre os rgos de fiscalizao,
fator de fundamental importncia para o xito da ao do poder pblico.
1.3 FONTES DE INFORMAES
14. Preliminarmente, cumpre esclarecer que o Banco Central atribui ao seu
Departamento de Auditoria Interna DEAUD a funo de conduzir o relacionamento da
Autarquia com o TCU. O trabalho do DEAUD consiste em centralizar a recepo e controle
dos pedidos de informao da equipe de auditoria, identificar os departamentos
competentes para respond-los, distribu-los e encaminhar as respostas, consultando o
Departamento Jurdico DEJUR, relativamente s questes que possam envolver o sigilo
bancrio.
15. Alm do DEAUD, os departamentos do Banco Central que prestaram
informaes auditoria foram os seguintes:
a) DECAM Departamento de Cmbio;
b) DEPAD Departamento de Processos Administrativos;
c) DEFIS Departamento de Fiscalizao; e
74 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
d) DEJUR Departamento Jurdico.
16. Embora o setor do Banco Central mais envolvido com o tema da auditoria
fosse o de cmbio, houve consultas aos demais, acima relacionados, quando
necessrio, cabendo destacar que no constam dos autos informaes amparadas
pelos sigilos bancrio ou fiscal.
1.3.1. ENTREVISTAS
17. As entrevistas foram conduzidas junto aos tcnicos do Banco Central,
Ministrio Pblico, Departamento de Polcia Federal e Conselho de Controle de Atividades
Financeiras COAF.
1.3.2. DILIGNCIAS
18. Foram promovidas diligncias formais junto ao MPF, SRF, DPF e COAF, visando
reunir informaes sobre a atividade de fiscalizao.
1.3.3. PEDIDOS DE INFORMAES
19. Foram formalizados 5 pedidos de informao ao Banco Central e coletadas
as normas e outros documentos sobre o assunto, organizados em Volumes, conforme
consta do ndice do presente relatrio.
1.3.4. OUTRAS FONTES
20. A equipe de auditoria participou do Seminrio Internacional Sobre Lavagem
de Dinheiro, ocorrido nos dias 3 e 4 de dezembro de 1998, no Banco Central (vide Vol. 6,
fls. 22 a 28).
21. Recorreu, tambm, a pesquisas na Internet relativas s matrias divulgadas
na imprensa sobre o assunto.
1.4 DIFICULDADES ENCONTRADAS
1.4.1 SIGILO BANCRIO
22. O DECAM no forneceu equipe de auditoria documentos e acesso aos
processos de fiscalizao (vide Ofcio DECAM/GABIN 98/202, Vol. 2, fl. 11), com base
em interpretao do art. 38 da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que trata da
questo do sigilo bancrio (grifos nossos):
Art. 38 As instituies financeiras conservaro sigilo em suas operaes ativas
e passivas e servios prestados.
1 As informaes e esclarecimentos ordenados pelo Poder Judicirio, prestados
pelo Banco Central do Brasil ou pelas instituies financeiras, e a exibio de livros e
documentos em Juzo, se revestiro sempre do mesmo carter sigiloso, s podendo a
eles ter acesso as partes legtimas na causa, que deles no podero servir-se para fins
estranhos mesma.
2 O Banco Central e as instituies financeiras pblicas prestaro informaes
ao Poder Legislativo, podendo, havendo relevantes motivos, solicitar sejam mantidas
em reserva ou sigilo.
3 As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio da competncia
constitucional e legal de ampla investigao, obtero as informaes que necessitarem
das instituies financeiras, inclusive atravs do Banco Central do Brasil.
4 Os pedidos de informao a que se referem os 2 e 3 deste artigo
devero ser aprovados pelo Plenrio da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e,
75 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
quando se tratar de Comisso Parlamentar de Inqurito, pela maioria absoluta de
seus membros.
5 Os agentes fiscais tributrios do Ministrio da Fazenda e dos Estados
somente podero proceder a exames de documentos, livros e registros de contas de
depsitos, quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados
indispensveis pela autoridade competente.
6 O disposto no pargrafo anterior se aplica igualmente prestao de
esclarecimentos e informes pelas instituies financeiras s autoridades fiscais, devendo
sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, no podendo ser utilizados
seno reservadamente.
7 A quebra de sigilo de que trata este artigo constitui crime e sujeita os
responsveis pena de recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, aplicando-se, no que
couber, o Cdigo Penal e o Cdigo de Processo Penal, sem prejuzo de outras sanes
cabveis. (grifos nossos).
23. Julgando-se amparado pela norma, o Banco Central vem negando o acesso
do Tribunal a informaes que, no seu entender, estariam protegidas pelo sigilo bancrio.
24. No entanto, disposio constitucional de hierarquia superior Lei 4.595/64
atribui ao TCU a seguinte competncia (grifos nossos):
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
...
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias, de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II.
25. No compete equipe de auditoria designada pelo Tribunal para realizar, por
iniciativa de Comisso Tcnica da Cmara dos Deputados, auditoria operacional em
unidade administrativa do Poder Executivo, analisar ou acatar interpretao diversa do
disposto no art. 71 da Constituio Federal, no tocante prestao das informaes
necessrias para o cumprimento das atribuies constitucionais do controle externo.
26. No obstante, a questo do sigilo bancrio objeto de pendncia junto ao
Supremo Tribunal Federal (Mandado de Segurana n 22.801, com liminar deferida em
24/04/97), relativa ao acesso remoto pelo TCU a transaes do sistema SISBACEN.
Embora a equipe no tenha solicitado acesso a transaes desse sistema, o sigilo tem
sido invocado pela Autarquia para negar outros tipos de informaes essenciais ao exame
de vrios de seus atos e omisses, os quais escapam ao controle da sociedade pelos
meios institucionais que lhe foram conferidos pela Constituio.
27. Enquanto no solucionada a divergncia ou sancionado o Projeto de Lei
sobre o sigilo bancrio, ora em tramitao na Cmara dos Deputados, as equipes de
auditoria tm procurado evitar a alternativa de interromper os trabalhos e promover
representao contra o Banco Central, tendo em vista que esse procedimento no
contribui para aumentar o volume de informaes do Congresso sobre assunto de
seu interesse.
76 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
28. Quando o prejuzo causado auditoria no a inviabiliza, a opo que vem
sendo adotada a de buscar atender s solicitaes do Congresso da melhor forma
possvel, contornando as divergncias, mediante a obteno de dados parciais,
codificados ou tarjados, cabendo esclarecer que tal atitude no implica na aceitao por
parte do Tribunal das limitaes impostas e no evita as conseqncias de um ulterior
juzo pelo poder competente, relativamente recusa da prestao de informaes.
1.4.2. OBSTCULOS DE COOPERAO
29. A auditoria iniciou-se em 19/10/98, tendo ocorrido em 22/10/98 a primeira
entrevista com os tcnicos do DECAM, conduzida junto ao Consultor do Departamento
de Cmbio DECAM (o chefe do Departamento estava em frias), tendo participado o
Chefe da Diviso de Monitoramento DIMON, um representante do Departamento de
Auditoria Interna DEAUD e o Diretor da 3 Diviso Tcnica da 7 Secex, alm da equipe
de auditoria. Nessa reunio, apresentou-se os objetivos do trabalho e foram discutidos
os pedidos de informao, que viriam a ser efetuados.
30. Seguiu-se um perodo de turbulncia na rea econmica, em funo da edio
de uma srie de medidas e da deciso de realizao de acordo com o FMI Fundo
Monetrio Internacional, que exigiram demandas adicionais do DECAM, cabendo registrar
a carncia da Autarquia de tcnicos experientes em condies de prestar os
esclarecimentos requeridos pelo trabalho de auditoria, tendo em vista que muitos se
aposentaram, aps a passagem dos funcionrios para o regime estatutrio.
31. Em decorrncia das atribulaes dos tcnicos do DECAM, a 2 reunio, que
havia sido programada para 29/10/98, foi adiada para 06/11/98, tendo sido conduzida
junto aos mesmos tcnicos que participaram da anterior, discutindo-se as diretrizes da
coleta de informaes e a questo do sigilo bancrio. Chegamos a cogitar a hiptese do
adiamento da auditoria, caso a Autarquia entendesse haver motivos que justificassem
esse procedimento, porm os tcnicos estimaram que poderiam completar o atendimento
a todas as demandas at 25/11/98.
32. Nessa entrevista, os tcnicos nos deram cincia de 300 processos com
indcios de irregularidades no valor de R$ 4,8 bilhes, notadamente em Foz do Iguau,
comunicadas ao Ministrio Pblico e Secretaria da Receita Federal (Vol. 2, fls. 192 a
202), informaes que sinalizavam a necessidade de contatos com as regionais desses
rgos e do Banco Central em Curitiba, Foz do Iguau e So Paulo.
33. Nos dias que se seguiram reunio de 06/11, iniciaram-se dificuldades para
sermos recebidos no DECAM e prosseguir os trabalhos. Em 11/11/98, fomos informados
que o Chefe do DECAM havia retornado das frias e tinha recebido um relato sobre o que
havia sido discutido com a equipe de auditoria, sem que, at ento, houvesse ocorrido
um retorno relativamente s propostas da equipe de auditoria.
34. Em vista de nossa inquietao quanto demora na definio das diretrizes
acordadas, foi-nos sugerido a imediata apresentao do pedido de informaes, para
oficializar a demanda e, assim, criar um fato que justificasse uma prioridade sobreposta
s atribulaes dos dirigentes da unidade.
35. Assim, no dia seguinte, em 12/11/98, foi realizada a 3 reunio, na qual
entregamos o primeiro pedido de informaes (Vol. 2, fl. 2) e formalizamos proposta
77 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
cogitada nas entrevistas anteriores, no sentido de evitar tomar o tempo dos dirigentes
mais sobrecarregados, deslocando as entrevistas para escales inferiores e
implementando uma sistemtica de comunicao via Internet, que agilizaria o
esclarecimento de dvidas e proporcionaria um contato proveitoso com as Delegacias
Regionais da Autarquia (Vol. 2, fls. 2/3, itens 7 a 11).
36. Tendo em vista que as discusses prvias no produziram resultado
conclusivo, o prazo de atendimento do pedido foi fixado em 3 dias teis, solicitando-se
ao Banco Central a apresentao de justificativas para os itens que no pudesse atender
neste prazo, indicando a data em que seria possvel encaminhar os documentos, que
no poderia ultrapassar o dia 25/11/98, conforme entendimentos anteriores.
37. Em 18/11/98, o Banco Central ainda no havia formalizado a resposta, porm
adiantou a entrega de alguns documentos. No dia 20/11/98, por telefone, ficamos sabendo
que ainda no havia um posicionamento sobre nossas demandas, razo pela qual
retornamos ao Banco Central para discutir o problema junto ao DEAUD.
38. Havendo-se formado um clima de constrangimento, o DEAUD, de pronto,
promoveu uma reunio com o Chefe-Adjunto do DECAM, na qual nos foi exposto um
entendimento diverso do que tinha sido acordado nas reunies anteriores:
a)foi estimado novo prazo para a entrega final das informaes, que deveria passar
de 25/11/98 para 04/12/98;
b)os contatos e entrevistas da equipe restringir-se-iam ao Chefe-Adjunto do
DECAM;
c)a postura do DECAM era a de negar vistas aos processos, relatrios de
monitoramento e demais informaes abrangidas pelo sigilo bancrio, cujo acesso da
equipe somente ocorreria se houvesse orientao superior.
39. Quanto a esse ltimo aspecto, no obstante o DECAM ter submetido nota ao
Sr. Diretor de Assuntos Internacionais, solicitando orientao, no agilizou as consultas
pertinentes ao assunto, conforme havamos solicitado no item 6, do Pedido de
Informaes 01/98, pois a questo permanecia pendente.
40. Finda a reunio, comunicamos ao DEAUD as dificuldades que se avizinhavam
para a elaborao de um trabalho que atendesse mesmo parcialmente Cmara, em
vista das indefinies, mudanas de postura e de datas de entrega de informaes.
41. Destacamos, tambm, o fato da auditoria j ter completado um ms e a
equipe ainda no havia entrado no DECAM para as costumeiras entrevistas nas divises,
embora tenha tido o cuidado de incluir essas visitas no pedido de informaes (Vol. 2, fl.
8, item 8), providncia raramente necessria. Com a boa vontade costumeira, o DEAUD
comprometeu-se a interceder na questo e obter um posicionamento definitivo.
42. No dia 25/11/98, recebemos a formalizao do atendimento ao pedido de
informaes pelo DECAM (Vol. 2, fl. 11/12), destacando-se os seguintes pontos:
a) os pedidos de informaes, documentos e processos envolvendo bancos e
suas contrapartes nas operaes, esto abrangidos pelas restries do sigilo bancrio
(item 2);
b) no foi fornecido o solicitado cronograma de entrevistas com funcionrios do
DECAM, nem o posicionamento quanto ao uso da Internet, em funo do entendimento
78 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
de ser mais conveniente e adequado a centralizao dos contatos no Chefe-Adjunto
do DECAM (item 3);
c) no foi indicada a data estimada para a entrega das informaes dos itens 4 e
5 do pedido, conforme solicitado, tendo o DECAM dado cincia da possibilidade de
atraso em relao data da entrega originalmente combinada, em funo das dificuldades
decorrentes do reduzido quadro de funcionrios (item 5);
d) foi fornecida uma lista de processos existentes (item 2a do pedido), contendo
apenas 97 processos, sem maiores esclarecimentos (Vol. 2, fls. 21 a 25).
43. Diante das dificuldades, em 26/11/98, levamos ao Banco Central solicitao
no sentido de conhecer o posicionamento da Presidncia da Autarquia em 48 horas,
ante a postura formalmente adotada pelo Chefe do DECAM (Vol. 3, fls. 1).
44. Aps um pedido de prorrogao do prazo (Vol. 3, fl. 2), a resposta ocorreu
em 16/12/98 (Vol. 3, fl. 2), sob a forma da Nota Informal DEJUR 042/98 (Vol. 3, fl. 4/5),
que confirmou o posicionamento do DECAM, quanto a negativa de vista ou obteno de
cpias de documentos que exponham operaes ativas e servios prestados por
instituio financeira.
45. Como o trmino da auditoria estava fixado para 14/12/98, foi necessrio
solicitar seu adiamento para 29/01/99, tendo o Ministro-Relator concedido a prorrogao
(fl. 16).
46. Em vista das limitaes expostas, o conhecimento da realidade de Foz do
Iguau teve de ser suprido via diligncias por carta aos Procuradores do Ministrio Pblico
local e ao Departamento de Polcia Federal em Braslia, que nos atenderam com presteza
(Vol. 5, fls. 13 e 18).
47. A centralizao dos contatos da equipe de auditoria na figura do Chefe-Adjunto
do DECAM acabou prevalecendo at sua entrada em frias de 30 dias, pouco antes do
Natal. Depois dessa data, outros tcnicos passaram a atender s nossas dvidas.
48. Novas dificuldades surgiram, em funo de dezembro e janeiro serem os
meses mais propcios para frias no Banco Central, perodo em que metade do quadro
costuma estar ausente. Em outros rgos pblicos tambm ocorrem afastamentos nesse
perodo, fato que, associado dificuldade de estabelecer um cronograma, contribuiu
para inviabilizar as viagens inicialmente cogitadas (item 33).
49. Porm, o incio do ano no foi uma fase de calmaria, em vista do pedido de
demisso do Presidente da Autarquia, em 12/01/99, seguindo-se uma total reformulao
da poltica cambial, cujas conseqncias assoberbaram os tcnicos do DECAM de tal
forma, que inviabilizaram os contatos com a equipe de auditoria dessa data em diante.
50. Assim, no foi possvel esclarecer as dvidas remanescentes, nem obter a
confirmao documental de informaes colhidas em entrevistas.
51. O DECAM no deixou de atender os pedidos de informao, ainda que com
alguns atrasos, contudo, no demonstrou o esprito de cooperao que tem prevalecido
em auditorias realizadas em outras unidades do Banco Central.
52. Embora as circunstncias possam constituir justificativas aceitveis para a
interrupo dos contatos com a equipe, os tcnicos do DECAM poderiam, ao menos, ter
prestado esclarecimentos finais.
79 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
53. Em consequncia, a equipe no teve outra alternativa a no ser concluir o
trabalho sem uma prvia discusso de pontos chaves com os especialistas do Banco
Central.
1.4.3. DISCUSSO DO TRABALHO COM O BANCO CENTRAL
54. No caso de auditorias de desempenho, que abrangem as modalidades
operacional ou de gesto, o Manual de Auditorias do Tribunal recomenda que as principais
concluses do trabalho sejam apresentadas ao rgo auditado:
2.3.3.5. Comentrios do Gestor
A fim de permitir que os gestores possam agregar comentrios que julguem
pertinentes para a melhor compreenso das questes abordadas no relatrio,
recomendvel que a equipe encaminhe aos gestores uma verso preliminar das principais
concluses da auditoria. Esse encaminhamento deve ser feito por intermdio de
documento oficial, a ser respondido em prazo considerado conveniente pela equipe, de
acordo com a complexidade do tema tratado. A resposta recebida ser analisada pela
equipe e registrada em captulo prprio do relatrio final.
55. Esse procedimento acabou assumindo especial importncia na presente
auditoria operacional, em vista da mencionada interrupo de contatos com o DECAM
na fase final da auditoria.
56. Com isso, decidimos submeter na ntegra a minuta do trabalho aos
especialistas do Banco Central (e no apenas as principais concluses), como forma de
esclarecer as questes remanescentes, que no puderam ser discutidas na ocasio
apropriada ltimo recurso para certificar-mo-nos da qualidade das informaes a serem
prestadas ao Congresso Nacional (vide Volume 8).
57. A minuta foi formalmente apresentada ao Banco Central em 29/01/99 (Vol. 8,
fls. 4/103), com o objetivo de oferecer Autarquia a oportunidade de livre e expressa
manifestao relativamente s concluses finais, bem como apontar eventuais falhas,
confirmar informaes com fonte em entrevistas (caso no contestadas formalmente) e
contribuir para aprimorar o relatrio, agregando informaes ou esclarecimentos que
tenham escapado ao conhecimento da equipe durante a auditoria.
58. Aps a leitura do trabalho pelos tcnicos do DECAM e DEFIS, promovemos
uma reunio com o Chefe do DEAUD, que nos transmitiu observaes preliminares
colhidas junto aos tcnicos do DECAM, apontando o nmero de alguns pargrafos que
poderiam abrigar impropriedades ou falhas tcnicas, sem maiores detalhes.
59. Efetuada uma reviso dos pargrafos apontados, foram promovidas alteraes,
tendo a equipe apresentado uma segunda minuta ao DEAUD em 08/02/99 (fl. 20).
60. Entretanto, a Autarquia optou por no se manifestar sobre o Relatrio de
Auditoria (Vol. 8, fl. 1, item 3).
61. O DEFIS chegou a confirmar algumas informaes prestadas em entrevistas,
abstendo-se de comentar o entendimento da equipe de auditoria expresso no relatrio
(Vol. 8, fl. 2).
62. O DECAM manteve o mesmo entendimento anterior, baseado na primeira
minuta (Vol. 8, fl. 3), tendo indicado ...a existncia de impropriedades de ordem tcnica
e, tambm, avaliaes equivocadas por parte do auditor, constantes do referido
80 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
relatrio..., deixando de coment-lo ...por entender incua a discusso sobre a
matria, considerando o enfoque poltico/ideolgico imprimido ao trabalho...,
afirmando, inclusive, ...haver insinuaes maldosas e distorcidas com relao ao
comportamento do Banco Central no trato da questo....
63. Sobre esses comentrios, julgamos importante destacar:
a) se o trabalho apresenta impropriedades de ordem tcnica e avaliaes
equivocadas, cabia aos especialistas do DECAM apont-las, visto que a discusso sobre
a matria no incua, porque permitiria prestar ao Congresso Nacional informaes de
melhor qualidade;
b) a equipe de auditoria no possui vasta experincia em cmbio, rea cuja
complexidade deve-se, em boa parte, ao hermetismo das normas criadas no mbito do
prprio DECAM, que, por vezes, exigem a edio de Comunicados do Banco Central para
serem entendidas pelos especialistas do mercado financeiro;
c) relativamente aos demais comentrios (enfoque poltico/ideolgico imprimido
ao trabalho e insinuaes maldosas e distorcidas), entendemos incuo polemizar em
tal direo, visto que no foram indicados os pargrafos e se tratava de uma minuta.
64. oportuno ressaltar a importncia da cooperao do rgo auditado, em se
tratando de auditoria de cunho operacional, envolvendo tema polmico e de elevada
complexidade, fatores que recomendam evitar concluses sem a manifestao dos
especialistas na matria, o que acabou ocorrendo.
65. Atendendo s propostas da unidade tcnica (fls. 128/131), o Ministro-Relator
autorizou a realizao de diligncia (fl. 132) junto ao Banco Central, determinando que a
manifestao fosse encaminhada ao Tribunal no prazo de 30 dias.
66. Em conseqncia do atendimento da determinao, por meio do
encaminhamento da documentao de fls. 134/159, este relatrio foi alterado em 21 de
junho de 1999, de forma a contemplar as crticas do DECAM, de acordo com o exposto
na instruo de fls. 160/170.
67. Portanto, as eventuais incorrees ou impropriedades apontadas pelo Banco
Central foram corrigidas.
EVOLUO E SISTEMTICA DAS CONTAS CC5
HISTRICO DAS CONTAS CC5
68. O termo Contas CC5 tem origem na Carta-Circular n 5, editada em 27/02/
1969 (Vol. 1, fls. 27/28), que criou contas de no-residentes na padronizao contbil
das instituies financeiras.
69. Os recursos oriundos do exterior, aps convertidos em moeda nacional, eram
depositados nessas Contas CC5 contas correntes comuns, movimentadas por cheques
e constitudas por depsitos vista.
70. O objetivo da Carta-Circular era aprimorar a transparncia contbil do trnsito
de recursos de no-residentes, bem como controlar o valor de retorno ao pas de origem,
que o art. 57 do Decreto 55.762/65 limitava s sobras no sacadas que houvessem
ingressado naquelas contas especiais, cuja comprovao podia ser feita pelo extrato da
Conta CC5.
81 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
71. At a regulamentao do Mercado de Cmbio de Taxas Flutuantes, em
1989, as contas de no-residentes atendiam ao trnsito de recursos de estrangeiros
que se encontravam a servio no Pas, principalmente diplomatas e, por isso, nunca
movimentaram, at ento, somas relevantes.
72. O texto do instrumento normativo tinha o seguinte teor:
CARTA CIRCULAR N 5
Aos Estabelecimentos Bancrios
Comunicamos que, tendo em vista o que prescrevem o Decreto n 23.258, de
19/10/1933, e Decreto n 55.762, de 17/02/1965, que regulamentou as Leis n 4.131,
de 02/09/1962, e 4.390, de 19/08/1964, especialmente o disposto no art. 57 do citado
regulamento, a Diretoria deste Banco resolveu, em sesso de 26/02/1969, estabelecer
as seguintes normas aplicveis s contas de depsitos em cruzeiros, no Pas, de pessoas
fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior, mantidas
exclusivamente em bancos autorizados a operar em cmbio.
a) sero escrituradas, destacadamente em ttulo de razo prprio 3.01.031
Depsitos de Domiciliados no Exterior observada a contabilizao separada para os
recursos provenientes do exterior, consoante os subttulos criados pela Padronizao
da Contabilidade dos Estabelecimentos Bancrios, a saber:
01 Contas livres (provenientes de vendas de cmbio)
03 Contas livres (de outras origens)
b) tais contas so de livre movimentao no Pas, para fins de interesse dos
prprios titulares, pelo que independe o seu uso de autorizao do Banco Central, devendo-
se registrar sempre, porm, alm da origem dos recursos, a identidade do depositante e
a do favorecido;
c) igualmente livre a transferncia para o exterior do saldo que apresentar o
subttulo 3.01.031.01 Contas livres (provenientes de vendas de cmbio), no qual
sero contabilizados exclusivamente os recursos resultantes de ordens de pagamento
ou crdito em moeda estrangeira aqui negociados com bancos autorizados a operar em
cmbio;
d) nas transferncias de que trata a alnea anterior, caber aos bancos
intervenientes encaminhar ao Banco Central (Gerncia de Fiscalizao e Registro de
Capitais Estrangeiros FIRCE) os respectivos extratos de conta, acompanhados dos
comprovantes das vendas de cmbio de que se originaram os saldos remetidos.
Esclarecemos que continua vedada a realizao de compensaes privadas de
crdito ou valores de qualquer natureza, bem como a utilizao, no Pas, de recursos
pertencentes a pessoas fsicas ou jurdicas residentes ou domiciliadas no exterior em
pagamento por conta de terceiros, quer se refiram a aplicaes ou a liquidao de
despesas, salvo mediante expressa autorizao do Banco Central. (grifos nossos).
73. O Banco Central estabeleceu dois tipos de Contas CC5, classificados nos
seguintes subttulos contbeis:
a) subttulo Contas livres (provenientes de vendas de cmbio) alimentado
exclusivamente por depsitos de recursos oriundos do exterior, permitido o repatriamento
do saldo da conta.
82 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
b) subttulo Contas livres (de outras origens) consistia em conta corrente
comum, que s podia acolher depsitos em moeda nacional, sem a possibilidade de
repatriamento.
74. Os recursos depositados nesses subttulos permaneciam em moeda nacional,
como depsitos vista, sem correo cambial ou outra espcie de remunerao.
75. Se o correntista quisesse repatriar valores alm das sobras, teria que sacar
os recursos em espcie, troc-los por moeda estrangeira no mercado paralelo (o que
consistia contraveno penal) e atravessar a fronteira de posse de seus valores.
76. Embora o art. 17 do Decreto 42.820/57 (Vol. 1, fl. 13) permita ao cidado
entrar e sair do pas portando moeda em espcie, o poder pblico pode exigir dele
comprovao de origem da moeda estrangeira, que deve ser adquirida em estabelecimento
autorizado o art. 1 do Decreto 23.258/33 (Vol. 1, fl. 8) classifica como ilegtimas as
operaes de cmbio que no transitassem pelas instituies autorizadas a operar em
cmbio, caso do mercado paralelo.
77. O prembulo da Carta-Circular indica como amparo legal dois Decretos:
a) Decreto n 23.258, de 19/10/1933 (Vol. 1, fl. 8);
b) Decreto n 55.762, de 17/02/1965, que regulamentou as Leis n 4.131, de 02/
09/1962, e 4.390, de 19/08/1964, especialmente o disposto no art. 57 do citado
regulamento (Vol. 1, fl. 20).
78. Os arts. 1 e 2 do Decreto 23.258/33 definiam como ilegtimas as operaes
de cmbio que no transitassem pelas instituies autorizadas a operar em cmbio.
79. Este Decreto tinha como amparo legal o disposto na Lei 4.182, de 13/11/
1920, cujo artigo 5 (Vol. 1, fl. 1) atribua ao Poder Executivo competncia para estabelecer
as condies e cautelas necessrias para regularizar as operaes cambiais e reprimir o
jogo sobre o cmbio, tendo como principais disposies:
Art. 5 O governo instituir a fiscalizao dos bancos e casas bancrias, para o
fim de prevenir e coibir o jogo sobre o cmbio, assegurando apenas as operaes
legtimas, observado o seguinte:
1 No contrato de compra e venda das cambiais devero sempre ficar declarados
os nomes do comprador e do vendedor;
...
1 Poder o Ministro da Fazenda, quando a convenincia o indicar:
a) exigir provas de que as operaes de compra e venda de cambiais so reais e
legtimas, proibindo-as em caso contrrio;
b) impor multas correspondentes, no mximo, ao dobro da transao, e no mnimo,
de 5:000$, s pessoas ou s instituies que infringirem os preceitos deste artigo e as
instrues do Ministro da Fazenda, tendentes boa execuo da presente lei;
.....
d) estabelecer outras condies e cautelas que forem necessrias para regularizar
as operaes cambiais;
3 Fica o Governo autorizado a expedir os Regulamentos necessrios para a
execuo deste artigo...
83 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
80. Essa Lei ainda est em vigor, sendo aplicada, entre outros casos, na
capitulao de operaes especulativas entre o Mercado de Taxas Livres e o Flutuante,
interpretadas como jogo sobre o cmbio.
81. O art. 57 do segundo decreto liberava as remessas para o exterior do
saldo subsistente nas contas correntes de no-residentes, desde que os recursos fossem
originrios de prvio ingresso de moeda estrangeira no pas:
Art. 57. As contas de depsito, no Pas, de pessoas fsicas ou jurdicas residentes,
domiciliadas ou com sede no exterior, qualquer que seja a sua origem, so de livre
movimentao, independente de qualquer autorizao, prvia ou posterior, quando os
seus saldos provierem exclusivamente de ordens em moeda estrangeira ou de vendas
de cmbio, podero ser livremente transferidas para o exterior, a qualquer tempo,
independentemente de qualquer autorizao. (Decreto n 55.762, de 17/02/1965)
82. A criao das Contas CC5 em 1969 no trouxe alteraes relevantes para a
poltica cambial at o incio de 1989, quando foi regulamentado o Mercado de Cmbio de
Taxas Flutuantes MCTF.
A CRIAO DO MCTF
83. Em 22/12/88, a Resoluo CMN 1.552 (Vol. 1, fls. 61/64) criou
2
o Mercado
de Cmbio de Taxas Flutuantes MCTF, que passaria a existir aps a edio de seu
Regulamento, o que ocorreu uma semana depois.
84. O amparo legal do MCTF a Lei 4.595/64, cujos art. 4, incisos V e XXXI,
delegam ao CMN competncia ampla em matria de poltica cambial:
Art. 4 Compete privativamente ao Conselho Monetrio Nacional:
....
V fixar as diretrizes e normas da poltica cambial, inclusive compra e venda de
ouro e quaisquer operaes em moeda estrangeira;
....
XXXI baixar normas que regulem as operaes de cmbio, inclusive swaps,
fixando limites, taxas, prazos e outras condies.
85. O MCTF significava uma liberalizao do fluxo de capitais com o exterior, at
ento marcado pelo racionamento de divisas, efetuado por meio de rigorosos controles
sobre as remessas ao exterior.
86. Com 5 itens, a Resoluo do CMN autorizava o Banco Central a credenciar
instituies financeiras, agncias de turismo e hotis para realizarem operaes de cmbio
a taxas convencionadas entre as partes, o que criava um mercado interno de moeda
estrangeira.
87. Alm de operarem entre si, essas instituies podiam vender at US$
4.000 aos viajantes e comprar moeda estrangeira sem limites e sem a necessidade de
identificao de origem.
88. Na poca, o MCTF foi apelidado de Dlar Turismo, dada a repercusso
da medida que permitia aos turistas adquirirem, pelas vias oficiais, at US$ 4.000,00
2
Alguns dias antes, em 01/12/88, o MCTF havia sido criado pela Resoluo CMN 1.542 (Vol. 1,
fls. 59/60), logo revogada pela 1.552, que trazia algumas modificaes.
84 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
para seus gastos de viagem. Antes, eram impostos ao viajante brasileiro limites
sabidamente insuficientes para cobertura de suas despesas, tendo o turista que recorrer
ao mercado paralelo de moeda estrangeira para complementar suas necessidades, o
que consistia em contraveno penal.
89. O MCTF marcou o incio de uma poltica de progressiva liberalizao do
fluxo de recursos entre o pas e o exterior, interrompendo uma longa histria de
restries, ocasionadas pela escassez de divisas.
90. Em publicao editada em novembro de 1993 pelo Banco Central,
denominada O Regime Cambial Brasileiro Evoluo Recente e Perspectivas,
tambm conhecida como Cartilha CC5 (Vol. 6, fls. 1/11), a Autarquia justificava
a mudana de rumo com os seguintes argumentos:
a) a partir do incio dos anos 90, a escassez de divisas se transformou em
abundncia, tendo sido reforadas as entradas de capitais no pas e a balana comercial
permanecia registrando os mesmos supervits observados a partir de meados dos anos
80;
b) a taxa de cmbio passou a refletir uma realidade de mercado, especialmente
aps 1990, com a supresso de artifcios que produziam como efeito taxas diferenciadas
para a exportao e importao;
c) a insero da economia brasileira nos circuitos financeiros internacionais, que
requeria maior mobilidade de capitais.
91. Uma consequncia desejada e alcanada pela Autoridade Monetria foi o
progressivo esvaziamento do mercado paralelo de moeda estrangeira, com a gradativa
incluso no MCTF de outros tipos de operaes, alm do turismo. Uma das condies
para que esse objetivo fosse alcanado era haver equivalncia entre a taxa de cmbio do
MCTF e do paralelo, razo pela qual havia necessidade de se autorizar total liberdade de
movimentao de moeda estrangeira entre os dois mercados.
92. Outra condio importante consistia na permisso para que o vendedor no
se identificasse, o que abria uma porta para atrair de volta ao pas recursos de origem
ignorada, pertencentes a brasileiros, que se encontravam depositados no exterior
3
.
93. Cabe observar que, na poca, ainda no estavam bem sedimentados os
esforos internacionais para o combate lavagem de dinheiro, que ganharam fora
aps a Conveno de Viena de 1988.
94. Assim, o MCTF passou a ter as mesmas portas de entrada e sada de moeda
estrangeira que o mercado paralelo tinha, trazendo para dentro do SISBACEN Sistema
de Informaes Banco Central transaes cujos valores eram, antes, desconhecidos
pela Autoridade Monetria.
95. As principais disposies da Resoluo eram as seguintes:
I s instituies financeiras, s agncias de turismo e aos meios de turismo
de hospedagem permitida a realizao de operaes de cmbio a taxas livremente
convencionadas entre as partes, sob as seguintes condies:
3
A partir da edio da Resoluo CMN 1.946, de 29/07/92, a identificao passou a ser
obrigatria para operaes acima de US$ 10 mil.
85 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
a) Credenciamento: a ser especialmente concedido pelo Banco Central, que
estabelecer, entre outros requisitos, o capital mnimo ou patrimnio lquido necessrios;
b) Operaes Contempladas: compra e venda de cmbio de viajantes;
c) Limites:
1. Venda de Cmbio:
em espcie, travellers checks ou ordem de pagamento: at US$ 4.000,00
(quatro mil dlares dos Estados Unidos) ou seu equivalente em outras moedas, por
viajante e por viagem;
pacotes tursticos, como definidos pela Empresa Brasileira de Turismo
EMBRATUR: sem limites;
2. Compra de Cmbio:
sem limites;
d) Restries:
1. Venda de Cmbio:
em espcie, travellers checks ou ordem de pagamento: com identificao
compulsria do comprador, sujeita a comprovao da viagem anterior, dispensada a
exigncia de interstcio mnimo;
pacotes tursticos: permitido s empresas classificadas pela EMBRATUR, sujeitos
comprovao da efetiva venda dos servios, exclusivamente para pagamento atravs
de banco autorizado a operar em cmbio;
2. Compra de Cmbio:
sem identificao compulsria do vendedor, assumindo o comprador o risco
comercial pela boa liquidao do instrumento financeiro adquirido;
e) Posio de Cmbio:
....
a posio comprada pode ser repassada, contra cruzados, a instituies no
exterior com as quais podero igualmente ser efetuadas arbitragens.
96. A importncia dos efeitos dessa ltima disposio, inserida como subitem
do subitem e, do item I da Resoluo do CMN, no foi imediatamente compreendida
ou captada poca pelos meios de comunicao. Tratava-se de medida de grande
amplitude que implicava na adoo de um modelo de liberdade cambial que permitia a
qualquer agncia bancria credenciada, em todo o territrio nacional, enviar recursos
para o exterior, independentemente de consulta a qualquer rgo pblico, sem limites
financeiros.
97. Na Cartilha CC5 consta a explicao que no se permitiu que as pessoas
pudessem enviar diretamente recursos para o exterior ou manter depsitos em moeda
estrangeira para evitar fugas de capital, que poderiam comprometer os esforos de
ordenamento da economia (Vol. 6, fls. 11). Embora o novo regime cambial permitisse
fugas de capital, o mecanismo das CC5 contribua para afastar os pequenos poupadores.
98. O Regulamento do MCTF foi editado em 02 de janeiro de 1989, na Circular
1.402 (Vol. 1, fls. 65/74), j contemplando uma extenso do dlar turismo a outros
86 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
tipos de necessidades de moeda estrangeira
4
, como para cobertura de gastos de viagem
de negcios, fins educacionais, tratamento de sade, cartes de crdito e outros. Ocupava
9 pginas de Dirio Oficial, a maioria tratando de limites financeiros e comprovantes
documentais para as operaes, que deveriam ser mantidos em arquivo at 31/12 do
ano seguinte ao de realizao da operao, para efeito da fiscalizao e controle exercidos
pelo Banco Central
5
.
99. A grande porta de entrada e sada de moeda estrangeira, para a qual no
havia necessidade de comprovao documental, eram as contas de no-residentes
mantidas em bancos brasileiros por instituies financeiras do exterior. O Regulamento
concedia uma autorizao genrica e pblica para que essas contas fossem movimentadas
sem restries.
100. Ao invs de criar uma nova classificao no Plano Contbil das Instituies
do Sistema Financeiro Nacional COSIF para abrigar essa nova conta de livre
movimentao, o Banco Central optou por utilizar a conta Depsitos de Domiciliados no
Exterior, que j existia, considerando que as instituies financeiras do exterior podem
ser consideradas como pessoas jurdicas no-residentes.
101. Embora o Regulamento determinasse o registro individualizado de cada
operao no SISBACEN (captulo III-6, Vol. 1, fl. 67), exigia poucas informaes
6
(captulo
XIV, itens 9 e 10, Vol. 1, fl.69), que no permitiam rastrear a origem e o destino das
transaes.
102. As principais disposies relacionadas com as Contas CC5 eram as
seguintes:
103.
CAPTULO III
Operaes entre Instituies Credenciadas
...
2.As instituies bancrias credenciadas podem, igualmente, realizar operaes
da espcie com instituies no exterior, contra cruzados.
...
CAPTULO XIII
Contas em Moedas Estrangeiras de Livre Movimentao
1. As instituies credenciadas a operar no mercado de taxas flutuantes, aos
estrangeiros transitoriamente no Pas e aos brasileiros residentes no exterior, permitida
a abertura e movimentao de contas em moedas estrangeiras, mantidas junto a bancos
credenciados a operar no segmento de taxas flutuantes.
4
Por exemplo, havia limites de US$ 100.000 para tratamento de sade e US$ 300.000 para
transferncia de patrimnio (heranas, doaes, etc.).
5
Ou seja, esse prazo no aplicvel para efeito de fiscalizao da Secretaria da Receita Federal,
por exemplo.
6
nomes das instituies financeiras compradora/vendedora, pas do vendedor, valor da
operao, cdigo da moeda e taxa de cmbio utilizada.
87 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
2.Referidas contas so de livre movimentao por meio de ordens ou cheques,
observado a respeito que: a) somente podem ser abertas e alimentadas com recursos
em moeda estrangeira; ....
3.A dbito dessas contas podem os bancos depositrios:
a. acatar cheques contra elas emitidos, recebidos em cobrana de banqueiros
no exterior, ou de bancos no Pas autorizados a operar no segmento de taxas
administradas;
b. acolher solicitaes de seus respectivos titulares para:
I saque ou emisso de ordens de pagamento em moeda estrangeira sobre o
exterior;
II efetuar pagamentos de compromissos no Pas a instituies credenciadas a
operar no mercado de cmbio de taxas flutuantes;
III converso a cruzados
104. Em 22 de junho de 1989, o Regulamento foi ampliado, alterado e consolidado
pela Circular 1.500 (Vol. 1, fls. 76 a 92), publicada em 17 pginas de Dirio Oficial (sem
que a Circular 1.402 tivesse sido revogada).
105. As novas disposies incluram no MCTF as transferncias unilaterais, como
doaes, heranas, aposentadorias, entre outras, todas sujeitas a limites e comprovao
documental.
106. Entre vrias modificaes, a Circular esclarecia um pouco melhor as
operaes com instituies financeiras no exterior, tendo acrescentado o seguinte (Vol.
1, fl. 78):
6. As instituies bancrias credenciadas podem, da mesma forma e
independentemente de consulta ao Banco Central, realizar operaes de compra e venda
de moeda estrangeira com instituies financeiras no exterior, contra moeda nacional,
vedada a prtica dessas operaes entre instituies coligadas.
7. As operaes de que trata o item anterior devem ser escrituradas a dbito/
crdito das contas patrimoniais representativas de direitos e obrigaes em moeda
estrangeira, em contrapartida com a rubrica DEPSITOS DE DOMICILIADOS NO
EXTERIOR, em nome do parceiro na transao.
107. Na Cartilha CC5, o Banco Central argumenta que era possvel contornar a
restrio imposta pelo artigo 57 do Decreto 55.762/65, que permitia apenas o
repatriamento dos saldos de Contas CC5.
Art. 57. As contas de depsito, no Pas, de pessoas fsicas ou jurdicas residentes,
domiciliadas ou com sede no exterior, qualquer que seja a sua origem, so de livre
movimentao, independente de qualquer autorizao, prvia ou posterior, quando os
seus saldos provierem exclusivamente de ordens em moeda estrangeira ou de vendas
de cmbio, podero ser livremente transferidas para o exterior, a qualquer tempo,
independentemente de qualquer autorizao. (Decreto n