Economia Poltica da Era Reagan: Corporaes, Ideologia Neoliberal, Polticas Fiscal e Tributria1

Reagans Political Economy: corporations, neoliberal ideology, fiscal and tax policies.
Marcelo SoareS Bandeira de Mello Filho | marcelosbmf@gmail.com Bacharel em Cincias Econmicas pela UFMG, mestre em Economia pelo IE/UFRJ e doutorando em Economia pelo Cedeplar/UFMG.

Recebimento do artigo 04-mai-11 | Aceite 02-dez-11 Resumo objetivo central do presente artigo investigar como foi a experincia neoliberal estadunidense dos anos 1980 em termos de discurso poltico, de mobilizao empresarial e tambm em dois aspectos centrais da poltica econmica, o gasto pblico federal e a tributao federal. A eleio de Reagan no foi apenas fruto da vontade popular, mas est relacionada tambm mobilizao poltica das grandes corporaes americanas, ocorrida desde a dcada de 1970. Apesar de Reagan defender a diminuio do papel do Estado na economia, o que houve foi um corte de impostos que favoreceu aos mais ricos e um aumento dos gastos pblicos com juros e com defesa, sem corte substancial de outras rubricas. Nesse sentido, o neoliberalismo no passa de uma utopia, uma viso simplista e idealizada da realidade, que serve apenas para legitimar a restaurao do poder econmico das elites. Palavras-chave Neoliberalismo, eleies, tributao, gasto pblico. Abstract The main objective of this article is to investigate the experience of U.S. neoliberalism in the 1980s in terms of political discourse, business mobilization and also on two central aspects of economic policy, the federal government spending and federal taxation. Reagan's election was not just a result of the popular will, but was also related to political mobilization of large corporations, which have occurred since the 1970s. Although Reagan defended the diminishing role of the State in the economy, what happened was a tax cut that favored the rich and an increase in government spending on interest and defense without substantial cut of other spendings. In this sense, neoliberalism is just an utopia, a simplistic and idealized vision of reality, which only serves to legitimize the restoration of the economic power of elites. Keywords Neoliberalism, corporations, tax, public spendig.
1 O presente artigo baseado na dissertao de mestrado do autor. Agradeo s sugestes de Esther Dweck, Franklin Serrano e Fbio Freitas na fase inicial da pesquisa. A dissertao beneficiou-se dos comentrios de Maria Malta e Carlos Pinkusfeld e, principalmente da orientao de Carlos Medeiros. Tambm agradeo aos dois pareceristas annimos. Nenhum dos citados se responsabiliza pelo contedo do artigo.
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Introduo
O governo de Ronald Reagan considerado a principal experincia do neoliberalismo estadunidense. objetivo central do presente artigo investigar como foi essa experincia, em termos de discurso poltico, de mobilizao empresarial e tambm em dois aspectos centrais da poltica econmica o gasto pblico federal e a tributao federal. Ser observarado, na retrica do presidente, apresentada criticamente na prxima seo, a defesa de princpios de livre mercado e de diminuio do papel do Estado na economia. A essas ideologias, princpios tericos e prticas que argumentam a ineficincia da ao governamental na economia e promovem ordenaes econmicas com menor interveno estatal, chama-se neoliberalismo. Difere do liberalismo clssico de autores como Smith e Ricardo por ter sua base terica ligada s teorias neoclssica e monetarista da segunda metade do sculo XX e por criticarem algumas experincias de crescimento e desenvolvimento do sculo XX, tanto socialistas quanto keynesianas. Difere tambm do que pensadores estadunidenses chamam de liberalismo2. Segundo essa ltima concepo, no h uma contradio entre a ampliao da interveno do Estado e dos direitos sociais e as liberdades individuais de mercado. Pelo contrrio, a ampliao de direitos corresponde tambm a uma ampliao da liberdade. Segundo as principais teorias por detrs da utopia neoliberal, os mercados autorregulados funcionariam otimamente. A utilizao mais eficiente dos recursos e o maior volume de emprego seriam atingidos automaticamente pela liberalizao dos mercados. Normalmente identifica-se o surgimento do neoliberalismo com a criao da Mont Pelerin Society, nome do spa suo em que um grupo, congregado em torno da figura de Friedrich von Hayek, se reuniu pela primeira vez em 1947 para defender tais tipos de ideias. Entre os membros dessa sociedade, estavam Ludwig von Misses, Milton Friedman e, por algum tempo, Karl Popper (HARVEY, 2008, p. 29). Em sua fundao o grupo defendia que:

2 Utiliza-se, neste trabalho, a palavra liberalismo no sentido tradicional que a literatura brasileira e europeia d ao termo: concepo de mundo que defende a liberdade individual e de mercado. Quando nos referirmos ao sentido americano da palavra, concepo de mundo que defende a ampliao de direitos individuais por meio da ao do Estado, ser utilizada a expresso liberalismo americano.
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Os valores centrais da civilizao se acham em perigo. Em grandes extenses da superfcie da Terra, as condies essenciais da dignidade e da liberdade humanas j desapareceram [...] Ele [o grupo] sustenta ainda que esses desenvolvimentos vm sendo promovidos por um declnio da crena na propriedade privada e no mercado competitivo; porque, sem o poder e a iniciativa difusos associados a essas instituies, torna-se difcil imaginar uma sociedade em que se possa efetivamente preservar a liberdade (citado por HARVEY, 2008, p. 29).

Tais ideias, marginais nas dcadas de 1950 e 1960, comearam a adquirir maior prestgio intelectual com a crise econmica no incio dos anos 1970. Dois defensores de teorias associadas a polticas neoliberais foram laureados com o Prmio Nobel de economia em meados dos anos 1970, Friedrich von Hayek, em 1974, e Milton Friedman, em 1976. O neoliberalismo associa propriedade privada e mercado competitivo liberdade em geral. Como ser destacado na prxima parte do artigo, esse o cerne do discurso econmico de Ronald Reagan. Porm, como se observa nessa mesma seo, no houve, pelo menos desde a Guerra Civil americana, que contribuiu para a generalizao da propriedade privada, do mercado e do assalariamento, portanto do capitalismo, nenhum perodo histrico em que a economia americana se organizou unicamente em torno da liberdade de mercado. De acordo com a ideologia neoliberal defendida pelo presidente Reagan, sua eleio seria fruto de desejos populares e seu mandato marcaria a volta ao individualismo e a diminuio do papel intervencionista do Estado na economia. Na terceira seo, ser constatado que a eleio de Reagan no foi apenas fruto da vontade popular, mas est relacionada tambm mobilizao poltica das grandes corporaes americanas, ocorrida desde a dcada de 1970. Na quarta parte observa-se que as polticas fiscal e tributria defendidas por Reagan em seus discursos no foram implementadas. Na verdade, o que houve foi um corte de impostos que favoreceu aos mais ricos e um aumento dos gastos pblicos com juros e com defesa, sem corte substancial de outras rubricas. Nesse sentido, o neoliberalismo no passa de uma utopia, uma viso simplista e idealizada da realidade, que serve apenas para legitimar a restaurao do poder econmico e de classe das elites enfraquecidas pelo liberalismo americano do ps-Guerra.

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A mitologia neoliberal de Reagan

Como resposta s crises provocadas por Watergate, pela derrota no Vietn e pela estagflao, a direita republicana entregou o que soava como solues direitas e de senso comum para os males nacionais: corte de impostos, contrao dos gastos pblicos, encorajamento dos investimentos privados e manter os militares fortes enquanto ajudavam os estrangeiros que estavam lutando contra a tirania comunista (WILENTZ, 2008, p. 6)3. O grande comunicador, como Reagan era apelidado, utilizava com grande desenvoltura a retrica, ora apaixonada, ora nostlgica, por vezes at inflamada, mas sempre idealista, para procurar apoio e justificar vrias aes do governo. A retrica de Reagan atribui ao talento e criatividade individual o sucesso econmico dos Estados Unidos. Retomando a metfora dos colonizadores solitrios desbravando o Oeste, vislumbrava um pas feito pelo empreendedorismo, onde prevalece o self-made man e no as conquistas coletivas. Os Estados Unidos so retratados, por essa viso de mundo, como a terra com maior liberdade individual, responsabilizada pelo alto grau de prosperidade alcanado pelo pas ao longo de sua histria.
Se ns procurarmos pela resposta de por que, por tantos anos, ns avanamos tanto, prosperamos como nenhum outro povo na Terra, foi porque aqui neste pas ns libertamos a energia e genialidade individual do homem na maior amplitude que j havia sido feita. Liberdade e dignidade para o indivduo tem sido mais acessvel e assegurada aqui que em qualquer outro lugar da Terra (REAGAN, 1981a).

No excerto abaixo o presidente comemora, aps a reforma tributria de 19864, o que seria o retorno aos princpios fundadores dos Estados Unidos, a f no indivduo e na ao individual. A viso idealizada dos colonizadores transplantada para explicar as inovaes tecnolgicas, responsveis por boa parte da prosperidade econmica americana.
Esse pas foi fundado na f no indivduo, no em grupos ou classes, mas f nos recursos e generosidade de cada e todo esprito humano separado.

3 Todas as citaes provenientes de lngua estrangeira apresentam traduo nossa. 4 O Tax Reform Act de 1986 tratado mais a frente.
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A histria dos Estados Unidos da Amrica na realidade uma histria de conquistas individuais. Foi seu trabalho duro que construiu nossas cidades e cultivou nossas pradarias; sua genialidade que continuamente nos empurrou para alm das fronteiras do conhecimento existente, remodelando nosso mundo com o motor a vapor, a vacina anti-plio e o chip de silcio (REAGAN, 1986).

A extrema idealizao da vida individual e comunitria americana propagada pelo presidente, especialmente no que diz respeito ao funcionamento da economia, no encontra respaldo nas slidas evidncias que apontam justamente para o contrrio, para o fato de que, ao longo da histria econmica do pas, o Estado desempenhou um papel central no estmulo industrializao e ao desenvolvimento. Os mitos do Reaganismo desafiam a histria americana. Desde a era de Alexander Hamilton at a era da Internet, inovaes econmicas radicais tm ocorrido neste pas com substancial ajuda e envolvimento governamental (WILENTZ, 2008, p. 137). A retrica neoliberal ignora o papel do protecionismo de Hamilton no estmulo ao surgimento e expanso das primeiras manufaturas no pas, ainda no sculo XVIII. Tambm omite a contradio entre os interesses protecionistas do Norte do pas e o internacionalismo do Sul escravocrata, uma das causas da Guerra Civil, na qual o Norte protecionista saiu vencedor5. Tampouco est presente no discurso individualista a ao das grandes corporaes na formao e expanso do capitalismo americano. Segundo a anlise pioneira de Hobson (1985), no livro A evoluo do capitalismo moderno, surgiu, nos Estados Unidos, um novo tipo de capitalismo (diferente do europeu), caracterizado pelo surgimento quase simultneo da grande agricultura, da grande indstria, das ferrovias continentais e dos grandes bancos. Nesse processo, no se destacaram os idlicos colonos desbravadores, mas os nada honrosos bares ladres, com sua atitude promscua em relao lei e ao Estado (TAVARES; BELLUZZO, 2004; TEIXEIRA, 1999). Grande parte do desenvolvimento econmico do pas foi devido a seu envolvimento em guerras, seja pela construo de navios, ferrovias, canhes e carabinas da Guerra Civil, at o desenvolvimento de uma indstria aeroespacial no perodo da Guerra Fria. A principal fonte das inovaes tecnolgicas do pas, pelo menos
5 Chang (2002) enfoca o papel do protecionismo no desenvolvimento dos EUA e de outros pases.
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desde o ps-guerra, no so os empreendedores como Ford e os irmos Wright. O complexo-militar-industrial-acadmico foi responsvel pela criao do avio a jato, do transistor, das fibras ticas, da energia nuclear, do computador e da internet (MEDEIROS, 2004; HOSSEIN-ZADEH, 2006). Ainda de acordo com os discursos de Reagan, o crescimento excessivo da presena do Estado na economia estaria entrando em conflito com as liberdades individuais e criando ineficincias e problemas para o crescimento econmico. Na presente crise, o governo no a soluo para nossos problemas; o governo o problema (REAGAN, 1981a). Por isso, as polticas indicadas por Reagan para cumprir sua principal meta de governo, a retomada do crescimento econmico sem inflao, passam pela diminuio da presena do Estado na economia. Logo aps tomar posse, Reagan estabeleceu um plano com quatro principais metas para recuperar a economia: corte de impostos e de gastos pblicos, desregulamentao e poltica monetria restritiva.
Logo aps tomar posse, eu vim at vocs para mapear um plano de quatro partes para a recuperao da economia nacional: cortes de impostos para estimular mais crescimento e mais emprego, cortes nos gastos para dar um fim aos contnuos dficits e alta inflao, alvio regulamentar para afrouxar a pesada carga de regras governamentais e burocracia e, finalmente, uma poltica monetria estvel e consistente (REAGAN, 1981b).

Reagan apresenta seu governo como o triunfo do homem comum, do indivduo, que estava insatisfeito com os excessos cometidos pelo Estado intervencionista. De acordo com a argumentao pluralista6 do pensamento poltico, as eleies e as decises polticas ocorrem em condies de equivalncia entre uma mirade de indivduos e grupos polticos concorrendo pela vitria poltica em questes especficas. As empresas poderiam exercer um poder desproporcional na sociedade, mas no o fazem devido a divises internas entre os grupos capitalistas. Na prxima seo investiga-se se, dentre o empresariado em geral, havia, nos Estados Unidos da dcada de 1980, uma concorrncia em torno de opinies divergentes ou se prevalecia uma unio poltica em torno das instituies que defendem os interesses empresariais e dos candidatos a serem financiados. Como essa unio verificada, os argumentos pluralistas no se sustentam e pode-se
6 O pluralismo norte-americano remonta a Tocqueville e o principal autor contemporneo Robert Dahl.
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adotar uma postura que reconhea a discrepncia na capacidade de influenciar o Estado por parte de diferentes grupos sociais.

Mobilizao poltica das corporaes

Neste tpico analisam-se dois dos mais importantes, seno os dois mais importantes, modos encontrados pelas grandes empresas de centralizar suas decises polticas e de influenciar mais decisivamente polticas do Estado americano. Esses dois modos so a fundao de uma instituio, o Business Roundtable, que se prope a ser centralizadora da vontade poltica das grandes empresas, e o aumento do nmero de comits de ao poltica (PACs, political action committees) das corporaes. As diferentes estratgias empresariais e as demandas conflitantes de diferentes setores empresariais americanos tornaram-se menos agudas a partir da segunda metade dos anos 1970 e nos anos 1980. O Business Roundtable foi fundado em 1972 por meio da fuso de trs organizaes, o March Group, composto de diretores executivos (CEOs, chief executive officers) que se encontravam para discutir polticas governamentais, o Construction Users Anti-Inflation Roundtable, organizao direcionada a conter os custos da construo e o Labor Law Study Committee, composto de executivos de relaes de trabalho. Segundo seu site oficial, o Business Roundtable foi fundado por lderes empresariais que viam a necessidade de uma organizao na qual CEOs de empresas lderes pudessem encontrar-se, estudar questes relevantes, tentar desenvolver um consenso, formular posies e advogar essas vises. A instituio visa aumentar a cooperao entre governantes e a comunidade de negcios, promover uma economia mais saudvel e reduzir a intromisso no desejada do governo nos assuntos de negcios (www.businessroundtable.org). O Business Roundtable formado por diretores executivos de boa parte das maiores empresas americanas e procura defend-las como um todo. Engaja-se mais em questes de consenso entre os empresrios, como corte de impostos corporativos, desregulamentao econmica e combate aos sindicatos. Assuntos que dividem os interesses das empresas como protecionismo versus livre-comrcio no so temas centrais. Em 1975, 160 companhias eram representadas, inclusive as dez maiores e setenta das 100 maiores da lista da Fortune 500. No incio dos anos 1980, mais de duzentas corporaes faziam parte da instituio (HIMMELSTEIN, 1990, p. 140).
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Burris (1992) estudou a composio da diretoria dos 12 principais grupos privados de planejamento poltico (policy-planning groups) e encontrou elevado nvel de conexo entre os grupos, com vrios membros comuns nas diretorias. Esse resultado aponta para um alto nvel de coeso e no de concorrncia e embate nos policy-planning groups. As 12 instituies se dividem em oito think tanks, grupos de pesquisa, e quatro lobbying groups, grupos lobistas. As 12 instituies so consideradas ultraconservadoras ou conservadoras moderados. O nmero de membros das diretorias desses institutos varia de menos de dez at mais de cinquenta. Nos trs anos pesquisados pelo autor, 1973, 1980 e 1990, todos os grupos eram conectados direta ou indiretamente.
Tabela 1 | Membros comuns na direo de grupos de planejamento poltico em 1980
Tipo
Lobistas

Nome 19 Business Council 43 Business Roundtable 10 Chamber of Commerce 3 Nat. Association of Manufacturers 17 American Enterprise Ins. 13 Brookings Institution 16 Commitee for Ec. Development 24 Conference Board 10 Council on Foreign Relations 5 Heritage Foundation 8 Hoover Institution 8 Trilateral Commission Sigla

Membros comuns 10 0 0

2 1

2 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 CC NAM 0 2 2 0 1 3 0 AEI

3 5 1 2 1 6 3 11 0 3 0 1 1 1 0 1 BC BRT

1 3 2 0 0 3 BI

3 0 0 1 1 CED

1 0 0 0 0 0 3 CB CFR

Pesquisa

2 0 HF

0 HI

TC

Fonte: Burris, 1992. Elaborao prpria.

A tabela 1 resume os achados de Burris (1992) para o ano de 1980. A tabela apresenta os 12 institutos pesquisados. As colunas indicando os membros comuns cruzam as informaes dos membros das diretorias para as instituies, consideradas duas a duas. A coluna N mostra o nmero total de membros comuns da diretoria de cada instituio com todas as demais. O maior nmero de membros comuns encontrado no Business Council, no American Enterprise Insitution, no Commitee for Economic Development, no Conference Board e, especialmente, no Business Roundtable. Observa-se que o Business Roundtable possui 43 membros em comum com as diretorias dos demais grupos; alm disso, possui conexes com todas as demais instituies. O nmero total de conexes saltou de 43 em 1973 para 88 em 1980; depois, declinou ligeiramente para 81, em 1990 (BURRIS, 1992). O aumento do nmero de membros comuns nas diretorias se deveu s atividades do Business Roundtable,

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que possui membros na diretoria dos mais importantes grupos de planejamento poltico alm de possuir membros na diretoria das maiores empresas americanas. Outros instrumentos que serviram ao aumento de poder das corporaes a partir de meados dos anos 1970 foram os comits de ao poltica, PACs, destinados a financiar parte das campanhas eleitorais. As legislaes e a deciso da Suprema Corte que definiram o financiamento de campanha nos Estados Unidos datam da dcada de 1970. O Federal Election Campaign Act (FECA) de 1971 e suas emendas de 1974, 1976 e 1979, alm da deciso da Suprema Corte no caso Buckley vs. Valeo de 1976, colocaram limites s doaes, obrigaram a publicao das receitas e gastos de campanha e criaram a Federal Election Commission (FEC) como agncia fiscalizadora. Empresas, sindicatos e associaes no podem doar diretamente aos candidatos; por isso, formam os comits de ao poltica, que podem receber dinheiro apenas de indivduos, partidos ou outros PACs. Partidos s podem receber dinheiro das mesmas trs fontes, de modo que todo o financiamento de campanha deve ser originado dos indivduos. Um indivduo pode doar diretamente a um candidato 1.000 dlares por eleio, ou seja, 2.000 dlares contando as eleies primrias. J um PAC pode doar 10.000 dlares para cada candidato, 5.000 dlares para cada ano do ciclo eleitoral. Os valores nunca foram corrigidos (MILYO; PRIMO; GROSECLOSE, 2000, p. 77; CANTO 2003, p. 1). Os defensores dos comits de ao poltica argumentam que a institucionalizao dos PACs trouxe transparncia e os recursos que destinam a eleies no chegam a um tero do total do financiamento de campanha (SABATO, 1990). Milyo, Primo e Groseclose (2000) argumentam que o Lobbying Disclosure Act de 1995 permitiu o acesso a dados de lobby, ficando evidente que, no ciclo eleitoral de 1997-1998, as despesas de lobby foram de 2,6 bilhes de dlares, montante bem maior que o gasto dos PACs. Corporaes e associaes responderam por mais de 90% do valor. Os autores citam a doao pelas empresas de 17 bilhes de dlares para caridade, na mesma poca, para minimizar a importncia dos PACs. Pode-se contra-argumentar afirmando que a influncia dos comits de ao poltica ultrapassa em muito os valores quantitativos doados e que a literatura d maior nfase a essa modalidade de financiamento poltico por ser aquela com melhor base de dados. Os PACs devem ser vistos no s por seu valor monetrio mas tambm como um importante indicador das outras formas de lobby e de influncia poltica no contabilizadas formalmente em perodos anteriores. O prximo grfico mostra a evoluo do nmero e dos tipos de PAC registrados no FEC em datas especficas entre 1974 e 2008.
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Os PACs respondiam por 16% das receitas de campanha do Congresso em 1974. Em 1988, respondiam por 34%. A partir da, houve um pequeno declnio (CANTO, 2003, p. 3). As eleies presidenciais recebem uma frao reduzida inferior a 1% dos recursos dos comits de ao poltica. Em dezembro de 1974, havia 608 PACs, 89 dos quais de corporaes e 201 de sindicatos de trabalhadores7. Observa-se, a partir da, um acelerado aumento do nmero de PACs corporativos, que eram mais de 1.100 em julho de 1980, enquanto o nmero de PACs sindicais era de cerca de 250. Aumentou o grau de mobilizao das empresas, na tentativa de influenciar as eleies a partir de meados da dcada de 1970.
Grfico 1 | Nmero e tipo de PACs registrados por data
2500

2000

1500

1000

500

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Corporaes

Trabalhadores

Associaes

No-Conectados

Fonte: FEC. Elaborao prpria.

Se observarmos a distribuio dos recursos de cada tipo de PAC conforme o partido, Democrata ou Republicano,8 e conforme o tipo de candidato, ocupante do cargo, desafiante ou em cargos sem ocupante tentando se reeleger, nota-se que s os comits dos trabalhadores se identificam quase exclusivamente com um partido poltico. Os comits das empresas possuem maior afinidade com o Partido Republicano, considerado mais pr-negcios; porm esses PACs apresentam um

7 Os PACs das corporaes incluem os das corporaes sem ativos; os PACs das associaes incluem os de comrcio, sade e cooperativas; os PACs no-conectados no se relacionam a empresas ou trabalhadores, sendo parte deles devotados a causas polticas e ideolgicas. Wand (2007) nota que boa parte dos PACs no classificados como corporativos na verdade so ligados a interesses empresariais. 8 As doaes para candidatos independentes so bastante inferiores a 1% e no foram consideradas.
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perfil de doao que pode ser considerado bastante pragmtico, j que boa parte de seus recursos vai para candidatos que j ocupam o cargo, possuindo, portanto, elevada chance de se reeleger.
Tabela 2 | Distribuio das contribuies dos PACs por categoria e ano
Ano Tipo de PAC Corporaes Trabalho Associaes No-Conect. Total Corporaes Trabalho Associaes No-Conect. Total Corporaes Trabalho Associaes No-Conect. Total
1984 1982 1986

Senado Dem. Rep. 30,2 91,7 49,6 44,1 48,9 28,1 92,7 52,7 41,5 46,2 27,9 91,2 54,4 40,7 45,3 42,9 91,5 60,9 49,7 54,8 69,8 8,3 50,4 55,9 51,1 71,9 7,3 47,3 58,5 53,8 72,1 8,8 45,6 59,3 54,7 57,1 8,5 39,1 50,3 45,2

Cmara Dem. Rep. 37,8 95,3 54,7 36,3 52,8 45,0 94,8 54,1 51,7 61,2 48,5 93,0 59,6 52,5 62,6 51,8 92,4 65,0 57,6 65,7 62,2 4,7 45,3 63,7 47,2 55,0 5,2 45,9 48,3 38,8 51,5 7,0 40,4 47,5 37,4 48,2 7,6 35,0 42,4 34,3

Ocup. -----77,0 37,4 50,8 74,7 65,1 64,9 35,2 45,2 64,0 56,5 72,2 53,9 56,9 71,9 66,7

Senado Desaf. -----7,9 41,4 32,7 12,1 18,9 12,9 40,4 29,4 15,6 20,7 11,1 29,0 23,8 11,0 15,9

Vago -----15,1 21,2 16,5 13,2 16,0 22,2 24,5 25,4 20,4 22,7 16,8 17,1 19,3 17,1 17,3

Ocup. -----80,5 72,4 60,2 81,0 75,5 85,2 65,2 60,4 82,8 75,7 90,0 68,4 67,7 86,0 80,3

Cmara Desaf. Vago ----------11,4 8,1 17,6 10,0 27,1 12,7 10,6 8,3 15,1 9,3 4,1 10,7 19,1 15,7 18,6 21,1 5,5 11,7 10,5 13,8 4,1 19,3 17,0 5,4 10,1 5,9 12,3 15,3 8,6 9,6

Corporaes Trabalho Associaes No-Conect. Total

Fonte: FEC. Elaborao prpria.

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Nos quatro ciclos eleitorais pesquisados, os PACs dos trabalhadores doaram mais de 90% de seus recursos para o Partido Democrata, tanto nas eleies da Cmara quanto nas do Senado. Em razo desse perfil, muitas vezes esses PACs destinam grande parte de seus recursos a candidatos com reduzida chance de vitria, os desafiantes. Nas eleies para o Senado de 1984 e 1986, por exemplo, maior parcela foi destinada aos desafiantes, mais de 41% e de 40%, do que aos candidatos a reeleio, pouco mais de 34% e de 35%. Os PACs das corporaes, por outro lado, apresentam um perfil mais republicano, porm mais moderado. A disputa na qual destinaram maior proporo de contribuies a um partido foi a disputa para o Senado em 1986, quando cerca de 72% das doaes foram para os republicanos. Por outro lado, na disputa da Cmara de 1988, destinaram quase 52% das doaes para os democratas. Uma caracterstica presente no comportamento das doaes dos comits das empresas a grande proporo de recursos destinados aos candidatos ocupantes dos cargos. A maior parcela destinada a esse tipo de candidato numa eleio para o Senado foi de 77% em 1984; j numa disputa por
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vagas na Cmara foi de 90% no ciclo de 1988. Tal caracterstica indica averso ao risco e tentativa de influenciar os polticos com maior probabilidade de vitria. Entre 1955 e 1980, os Democratas controlaram as duas Casas do Congresso. Entre 1981 e 1986, os Republicanos conseguiram maioria no Senado enquanto os Democratas tinham maioria na Cmara. Entre 1987 e 1994, novamente os Democratas controlaram as duas Casas e, de 1995 a 2000, os Republicanos controlaram as duas Casas. O apoio dos PACs corporativos ajudou o Partido Republicano a conseguir maioria no Senado entre 1981 e 1986 e influenciou tambm os Democratas, historicamente majoritrios na Cmara. O trabalho de Clawson, Neustadtl, Bearden (1986) estudou o padro de doao das 243 maiores corporaes nas eleies de 1980. Chegou concluso de que, em 73,1% das disputas, as empresas doaram 90% ou mais de seus recursos para um dos dois candidatos a cada vaga. Em outros 20% das disputas, as empresas doaram de 67% a 90% para um mesmo candidato. Em apenas 6,9% das 461 disputas, nenhum dos dois candidatos recebeu mais de 66% dos recursos. Os autores acreditam que exista um elevado nvel de comunicao entre as empresas e os PACs de modo a evitar um embate e garantir a unio da classe capitalista. A ausncia de grande embate entre os capitalistas parece ter sido fruto, dentre outros motivos, da campanha que alguns empresrios e o prprio Business Roundtable fizeram para tentar direcionar o apoio da classe capitalista. A partir de 1978, foi feita uma orientao, por parte de lideranas conservadoras, como Justin Dart e lideranas empresariais, como Donald Kendall, da PepsiCo e do Business Roundtable, para as empresas apoiarem candidatos pr-negcios (CLAWSON; NEUSTADTL; BEARDEN 1986, p. 798). O Business Roundtable, o lobby empresarial e os PACs das corporaes conseguiram reunir boa parte da elite econmica do pas e influenciar decididamente o combate aos sindicatos e aos aumentos salariais, a desregulamentao econmica, os cortes de impostos favorveis aos mais ricos e s corporaes. Segundo autores marxistas, os grupos capitalistas possuem maior capacidade de influenciar as decises do Estado9. No seio das interpretaes marxistas, podem ser identificadas duas grandes tendncias explicativas desse fenmeno. As vises estruturalistas identificam algumas aes do Estado como necessrias manuteno da acumulao de capital e, portanto, da ordem econmica e social.

9 O prprio Marx, alm de autores como Gramsci, Poulantzas e Miliband fazem parte dessa tradio. Para maiores informaes, consulte Wetherly (2005).
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J as vises funcionalistas notam o carter assimtrico da distribuio do poder nas sociedades capitalistas, nas quais as fraes burguesas tm uma grande facilidade para influenciar a poltica (WETHERLY, 2005). A dicotomia entre instrumentalismo e estruturalismo no precisa ser mantida, j que os argumentos instrumentalistas se focam na capacidade dos capitalistas de realizar uma greve de investimento, um ataque especulativo, na capacidade de lobby e tambm nas ntimas relaes entre as elites econmica, poltica e militar. So justificativas para o poder de classe profundamente arraigadas na caracterstica estrutural da posse de riqueza e meios de produo pela burguesia. E a explicao estruturalista para o favorecimento da classe burguesa repousa sobre a racionalidade da classe poltica, obrigada a favorecer a acumulao de capital a fim de promover emprego, bem-estar e, com isso, manter-se no poder (WETHERLY, 2005). Uma vez no poder, os interesses empresariais representados por Reagan no adotaram as prometidas medidas de diminuio dos gastos pblicos e de impostos, mas favoreceram os interesses empresariais, como se observa na prxima parte do artigo.

Polticas fiscal e tributria na Era Reagan

Importantes legislaes foram aprovadas no governo Reagan alterando caractersticas importantes do sistema tributrio estadunidense. Segundo estimativas do Departamento de Tesouro (TEMPALSKY, 2006), o Economic Recovery Tax Act (ERTA) de 1981 apresentou o maior efeito de reduo na arrecadao. Outra legislao de importante efeito (no na arrecadao, mas na estrutura tributria) foi o Tax Reform Act (TRA) de 1986. O Economic Recovery Tax Act de 1981 foi responsvel por uma reduo mdia de mais de 13% na arrecadao federal durante os quatro primeiros anos aps a promulgao da legislao10. Como o prprio nome da lei indica, o ERTA foi elaborado para estimular a recuperao da economia, estabelecendo cortes de impostos de
10 Outra legislao, do ano seguinte ao grande corte de impostos da Era Reagan, teve efeito radicalmente contrrio ao ERTA. O Tax Equity and Fiscal Responsability Act de 1982 ampliou, em mdia, a arrecadao em 5,7% nos quatro primeiros anos posteriores lei, anulando, em parte, a reduo da carga tributria da lei anterior. A TEFRA eliminou a acelerao das dedues de imposto da depreciao e instituiu imposto de 10% sobre juros e dividendos de indivduos, dentre suas medidas principais (TEMPALSKI, 2006, p. 15).
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23% para indivduos de maior alquota de imposto de renda, que caiu de 70% para 50% e para indivduos de menor alquota de imposto, cuja taxa caiu de 14% para 11%. Outras importantes medidas foram o estabelecimento da indexao das faixas de renda, a partir de 1985, a reduo de impostos sobre lucros extraordinrios e a acelerao do tempo de depreciao (SLOAN, 2007, p. 45; TEMPALSKI 2006, p. 15). Como se nota no Grfico 2, de fato a tendncia de aumento da carga tributria federal como parcela do PIB reduzira-se no incio dos anos 1980 vis--vis da segunda metade dos anos 1970. A receita flutuou em torno de 17,5% do PIB entre 1971 e 1976. Nos anos de 1977 e 1978, foi de 18%. Em 1979, subiu a 18,5% e, em 1980 e 1981, foi de, respectivamente, 19% e 19,6%. Mas, em parte devido aos efeitos da ERTA, a tendncia foi revertida e as receitas federais voltaram a flutuar em torno de 17,5% da Renda entre 1983 e 1986. De 1987 a 1989, foram de pouco mais de 18%. Tambm a composio das receitas mudou na dcada de 1980. O imposto de renda para indivduos arrecadava cerca de 9% do PIB nos primeiros anos da dcada de 1980. No fim do perodo, diminuiu sua participao nas arrecadaes para cerca de 8%. O imposto de renda corporativo baixou bastante a parcela da arrecadao, de 2,6% e 2,4% em 1979 e 1980 para 1,5% em 1982, 1984 e 1985. No fim da dcada de 1980, houve um pequeno aumento da parcela do PIB cedido pelas empresas sob a forma de tributos devido ao Tax Reform Act para 1,8% e 1,9% em 1987 e 1988. A fonte de tributos que teve sua parcela acrescida foi a referente aposentadoria e ao servio social. Em 1979 e 1980, foi de 5,6% e 5,8% da Renda, respectivamente, tendo crescido na dcada de 1980 para 6,2% em 1982 e 1984, 6,4% em 1985 e 1986 e 6,7% em 1988 e 1989.
Grfico 2 | Porcentagem das receitas federais em relao ao PIB
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Outras Imposto sobre mercadorias Aposentadoria e Servio Social IR corporativo IR individual

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

Fonte: Historical Tables. Budget of the U.S. government. Fiscal Year 2010. Elaborao prpria.

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A segunda legislao tributria importante que merece destaque nesse trabalho o Tax Reform Act de 1986. Essa lei no implicou em grande mudana na arrecadao, mas alterou drasticamente a estrutura do imposto de renda americano. O Tax Reform Act de 1986 destinava-se a simplificar o sistema tributrio americano. De um lado, facilitou a deduo de impostos, o que aumentou o nmero de americanos isentos de qualquer contribuio para 6 milhes de pessoas. Alm disso, aumentou a tributao sobre ganhos de capital para indivduos de alta renda e ampliou a base tributria das corporaes. Tais propostas atraram o apoio dos Democratas. Por outro lado, a reforma diminuiu o imposto de renda marginal mximo de 50% para 28% (com uma tarifa bolha de 33% para valores intermedirios), reduziu tambm o teto do imposto de renda corporativo de 48% para 34%, alm de ter aumentado a alquota mnima individual de 11% para 15% (SLOAN, 2007, p. 48-49; WILENTZ, 2008, p. 205).
Grfico 3 | Alquota mxima e mnima para o Imposto de Renda de chefes de famlia
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

1930

1950

1970

Fonte: www.taxfoundation.org. Elaborao prpria.

Durante a assinatura do Tax Reform Act, o presidente voltou a falar em nome da liberdade econmica do indivduo, que estaria sendo minada pela mo opressiva do governo. Lembrou que a luta pela independncia do pas surgiu com a a revolta contra as taxas inglesas sobre o ch:
Ao longo da histria, a mo opressiva do governo tem atingido mais pesadamente a vida econmica dos indivduos. E mais frequentemente do que no, so a inflao e os impostos que tm minado os meios de vida

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e constrangido suas liberdades. No devemos esquecer que nossa nao comeou com uma revolta contra a taxao opressiva (REAGAN, 1986).

O Grfico 3 ilustra o comportamento das alquotas mxima e mnima do impostos de renda para chefes de famlia ao longo da histria americana. Desde a reforma no Imposto de Renda (IR) ainda no governo Hoover, o Revenue Act de 1932, as alquotas mximas de IR foram superiores a 60%. Foram de mais de 90% entre o incio da dcada de 1940 e o incio da dcada de 1960. O Revenue Act de 1964, assinado no governo Johnson, reduziu a taxa mxima para 70%. O TRA foi a nica legislao tributria que diminuiu as taxas mximas e aumentou as mnimas simultaneamente. Como decorrncia da viso de Reagan acerca do funcionamento da economia americana e do diagnstico dos principais problemas por que essa economia passava, o combate aos gastos pblicos e, especialmente, aos dficits fiscais, deveria ser uma prioridade. Durante todo o governo, o presidente defendeu o corte de despesas. Em uma reunio com lobistas que defendiam a criao de uma emenda que obrigasse o oramento a ser equilibrado, o presidente declarou que: Ns sabemos que isto no uma medida partidria. uma cruzada do povo (REAGAN, 1982). Em contraste com tal proposta, os anos 1980 foram de grande expanso das despesas federais e ainda maior expanso dos dficits federais, graas ao efeito adicional da reduo da carga tributria. No incio de 1981, o diretor do Office of Management and Budget, David Stockman, lanou uma ofensiva em praticamente todos os segmentos do governo para conseguir as eliminaes de despesas planejadas por ele. A regra geral foi o fracasso. O presidente comprometeu-se a aumentar os gastos em defesa, a no atacar os gastos sociais. Se desconsiderarmos tambm o pagamento de juros, que depende da poltica do FED, restam apenas os gastos com recursos fsicos e os classificados como outras funes. De fato foram as reas que tiveram a participao nos dispndios totais reduzida. Pode-se interpretar a no reduo drstica do papel do Estado na economia como sendo, na verdade, o desejo de muitos dos governadores, ministros e congressistas. Porm, tal desejo finca razes em necessidades mais profundas, dos cidados. Essa foi a grande lio aprendida e passada por Stockman (1986) em seu livro11. Apenas na prtica da atividade poltica, o diretor do OMB compreendeu que diversos segmentos da sociedade no desejavam ver sua renda e, portanto, sua ca11 Veja tambm Greider (2001).
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pacidade de adquirir bens e servios essenciais, totalmente definida apenas pelas regras do mercado. Desse modo possvel entender os dispndios em defesa, com a agricultura, com subsdios e protecionismo, assim como as transferncias de renda, os programas de alimentao e de sade. com base no princpio da proteo social e econmica, tal como descrito por Polanyi (1944), que conseguimos entender o crescimento da parcela do Estado na economia dos pases mais ricos e de nvel intermedirio de riqueza ao longo de todo o sculo XX Nos EUA, de 1975 a 1978, os gastos federais se situaram prximo de 20% do PIB, o saldo negativo nas contas federais foi de 3,4% em 1975 e 4,2% em 1976. Reduziu-se para 2,7% em 1977 e 1978. O ltimo ano com gastos governamentais compondo 20% do Produto Interno foi 1979, tambm o ltimo ano com saldo negativo menor que 2% nas contas pblicas. Em 1980 e 1981 o governo cresceu a 22% da Renda e os dficits ultrapassaram 2,5%. Em 1982 e 1983, o governo federal gastou 23% e 23,5% da Renda e o dficit foi de 4% e 6%. Entre 1984 e 1986, o governo foi responsvel por entre 22% e 23% do PIB. J as despesas fecharam no vermelho em torno de 5%. Nos trs ltimos anos de governo, os gastos retornaram casa de 21% do PIB e os dficits 3% (veja o grfico a seguir). A composio dos gastos federais sofreu importantes alteraes no perodo estudado. Os investimentos em recursos fsicos declinaram de mais de 2% do PIB na segunda metade dos anos 1970 para 1,5% ou menos de 1984 a 1989. Os gastos em recursos humanos, que incluem Previdncia e Servio Social, cresceram muito nos anos 1970, passando de pouco mais de 7% da Renda no comeo da dcada para cerca de 11% no fim do perodo. Na dcada seguinte, esse dispndio manteve-se nessa faixa, oscilando entre 10,5% e 12,5% do PIB.
Grfico 4 | Despesas federais como proporo do PIB
25 20
Outros

15 10 5 0

Juros Liq. Rec. Fsicos Rec. Humanos Defesa

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

Fonte: Historical Tables. Budget of the U.S. government. Fiscal Year 2010. Elaborao prpria.

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As despesas em defesa ampliaram-se na dcada de 1980, depois de uma queda nos anos 1970. No ano de 1970 foi de 8,1% do Produto e de 7,3% no ano seguinte. Com a lenta retirada das tropas do Vietn, os gastos militares foram decaindo. Foram de 5,5% em 1974 e 1975. De 1977 a 1980, flutuaram entre 4,6% e 4,9%. No governo de Ronald Reagan, as despesas militares12 se situaram ao redor de 6% do Produto Interno. Outro gasto que cresceu no governo de Reagan foi o pagamento de juros, 1,5% do PIB entre 1974 e 1977, 1,9% em 1980, 2,6% em 1982 e 1983 e 3% entre 1985 e 1989. A principal razo desse aumento a subida dos juros para o combate inflao e o grande aumento do endividamento pblico federal com a escalada dos dficits13. A dvida pblica federal disparou na dcada de 1980. No incio do governo a dvida era de 32,5% do PIB. No fim do segundo mandato havia aumentado para mais de 53%.
Grfico 5 | Participao dos 10% mais ricos na renda disponvel americana
50 45 40 35 30 25

1925

1945

1965

Fonte: Piketty & Saez, 2003. Elaborao prpria.

Como consequncia da recomposio dos gastos pblicos favoravelmente a defesa e aos juros, da poltica de ataque aos sindicatos, da queda real do valor do salrio mnimo e, especialmente devido a eliminao do carter progressivo da
12 O pas desejava retomar a superioridade militar e tecnolgica, ao mesmo tempo em que pretendia pressionar a URSS. Na era Reagan se destacam o desenvolvimento de msseis de cruzeiro, dos msseis MX e do bombardeiro invisvel B-2. Um importante plano, no desenvolvido, a Iniciativa de Defesa Estratgica. 13 A poltica de juros altos do incio do mandato favoreceu a valorizao do cmbio, fazendo com que as importaes crescessem mais que as exportaes. Quando aumentaram as presses polticas de sindicatos e de industriais para que fossem adotadas medidas protecionistas, o governo preferiu agir diplomaticamente. Assim o Japo voluntariamente decidiu restringir suas exportaes de automveis. E, aps o acordo secreto de Plaza, em 1985, os governos japons e alemo permitiram a valorizao do iene e do marco.
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tributao americana decorrente do Tax Reform Act de 1986, cresceu bastante a disparidade entre os nveis mdios e os mais elevados de renda. A distribuio da renda dos 10% mais ricos na economia americana, ao longo do sculo XX, apresenta a forma aproximada da letra U. No por acaso, o grfico que mostra o comportamento das alquotas mxima e mnima possui a forma da letra U invertida. A diminuio do IR individual, na dcada de 1980, foi um dos mais importantes fatores para ampliar a renda disponvel das classes de maior poder aquisitivo. At a dcada de 1940, os 10% mais ricos possuam entre 40% e 45% da renda total. Com as reformas implantadas pelo governo Roosevelt, a participao diminuiu para uma faixa estvel, entre 31% e 34%, do incio da dcada de 1940 at o incio dos anos 1980. No governo Reagan, a parcela da renda apropriada pelo decil mais rico da sociedade passou de cerca de 33% no ano de 1981 para quase 39% no ano de 1989 e continuaria a subir nos anos seguintes. Em novembro de 1981, o jornalista William Greider publicou um artigo a partir de depoimentos de Stockman, mas sem o seu consentimento na Atlantic Magazine com o ttulo A educao de David Stockman. No artigo, o diretor do OMB afirma que as prprias teorias do lado da oferta seriam mais uma nova roupagem e retrica para uma velha mxima republicana de cortar impostos para os ricos: A parte difcil do corte de impostos supply-side diminuir a taxa mxima de 70 para 50% o resto um assunto secundrio () Mas eu quero dizer, Kemp-Roth sempre foi um cavalo de Troia para abaixar a taxa mxima (citado por GREIDER, 1981, p. 20).

Concluso
O neoliberalismo foi mais um projeto poltico de mudana na estrutura social de acumulao do que o estabelecimento do Estado mnimo. O livre mercado e o Estado mnimo no passam de utopia. Os trabalhadores, os cidados e os prprios capitalistas no querem perder a proteo garantida pelo Estado contra o funcionamento automtico dos mercados. Por isso, o neoliberalismo real utilizou a ideia do Estado mnimo para modificar os gastos pblicos em benefcio das grandes empresas, mas no conseguiu destruir totalmente o Estado de Bem-Estar Social. Uma revoluo econmica ou, melhor dizendo, contrarrevoluo econmica, operou-se na esfera distributiva. O imposto de renda progressivo foi eliminado, ampliaram-se os gastos pblicos de defesa e de rolagem da dvida pblica.
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Cerca de metade dos gastos federais estadunidenses so em sade, educao, previdncia e transferncia de renda e uma poro um pouco menor vai para a defesa, para o pagamento de juros, para infraestrutura, cincia e tecnologia e programas agrcolas. O fato de esses dois montantes uma parte que vai mais para os cidados e uma parte que vai mais para as empresas serem prximos em termos quantitativos, no invalida nosso argumento da relao assimtrica dos capitalistas com o Estado. Pelo contrrio, nosso prprio argumento. As condies mais bsicas da vida na sociedade americana como sade, educao e uma renda mnima so to importantes quanto o funcionamento normal da economia capitalista, tambm responsvel pelo bem-estar da populao. O projeto hegemnico neoliberal s foi possvel porque garantia a continuidade da maior parte dos benefcios sociais e continuou aplicando polticas econmicas de cunho keynesiano para sustentar a demanda. A utopia do Estado mnimo permanece forte ainda nos dias de hoje, mas sua prtica tem se mostrado inexequvel historicamente.

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