Bloqueadores de Celular II: Uma Viso Hipottica de sua Aplicao em Presdios no Brasil Esta srie de tutoriais apresenta uma

reflexo acerca de algumas discusses jurdicas que se estabeleceriam a partir da situao hipottica proposta pelo presente trabalho: a expedio de ato administrativo pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) que consistiria em impor s Operadoras de telefonia mvel a obrigao de instalao, manuteno e atualizao de aparelhos bloqueadores de sinal celular nos presdios do Brasil. Os tutoriais foram preparados a partir do trabalho de concluso de curso Questes Jurdicas Envolvidas na Eventual Emanao de Ato Normativo da Anatel que Impuser s Operadoras de Telefonia Celular a Instalao de Bloqueadores de Sinal Celular em Presdios do Brasil, elaborado pelo autor, apresentado como requisito parcial para a obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Jurdicas e Socais na Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS. Foi orientador do trabalho o Prof. Dr. Pedro Henrique Poli de Figueiredo. Este tutorial parte II coloca em destaque algumas consideraes da avaliao das repercusses no campo do Direito Administrativo Brasileiro a respeito da extenso dos limites do poder regulamentar proveniente das Agncias Reguladoras. Da mesma forma, trata da responsabilidade civil do Estado, dando nfase s questes atinentes responsabilidade objetiva, estabelecendo parmetros para possveis hipteses de responsabilizao das agncias reguladoras e das Operadoras de telefonia celular em razo da ineficcia tcnica dos aparelhos bloqueadores de sinal celular em no conseguirem restringir geograficamente a rea do presdio, o que acarretaria danos aos cidados residentes nas proximidades dos presdios (ausncia de sinal celular nas redondezas).

Marcelo Klein Bacharel em Cincias Jurdicas e Socais na Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS (2009). Atuou como Estagirio no Juizado Especial Cvel da Comarca de Sapucaia do Sul RS, na Secretaria da Fazenda do RS Seo de Licitaes e Contratos, no Escritrio Spader, Gutjahr Advogados e na Assessoria Jurdica da VIVO S/A. Atualmente trabalha como Assistente Jurdico na Assessoria Jurdica da VIVO S/A, exercendo atividades de identificao situaes problemticas a partir dos objetos das aes judiciais, buscando interagir melhorar processos internos da empresa, com foco em resultados financeiros e aprimoramento de prticas que permitam analisar e ajudar a criar indicadores que possibilitem avaliar situaes para propor projetos.

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Alm disso, responsvel pela interface com os escritrios parceiros objetivando avaliar desempenho e coordenar procedimentos que tragam resultados a empresa, e executa atividades dirias relacionadas ao Direito do Consumidor e interface com rgos tais como Ministrio Pblico e Procons. Email: marcelinhoklein@hotmail.com Categorias: Regulamentao, Telefonia Celular Nvel: Introdutrio Durao: 15 minutos Enfoque: Regulatrio Publicado em: 5/3/2010

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Bloqueadores de Celular II: Introduo Noticiadas diariamente nos diversos veculos de comunicao, as aes de violncia praticadas por faces criminosas ocorridas em todo o Brasil independentemente da localidade em que nos encontremos, trazemnos, indiscutivelmente, preocupaes e induzem necessidade de cogentes intervenes estatais. As recentes atuaes criminosas desencadeadas ao mesmo tempo em diversas penitencirias do pas trouxeram tona um questionamento inquietante: como o crime organizado perfectibilizou esta ao em conjunto e de maneira to perfeita? Surge-nos, de pronto, apontar a utilizao de aparelhos celulares como o instrumento desta organizao. Alis, o que mais traz apreenso a todos o fato de observarmos que de notrio conhecimento que tal ferramenta tem sido habitual e sistematicamente utilizada nos estabelecimentos prisionais brasileiros. Muito embora esta situao alarmante haja desencadeado preocupaes que levaram o Poder Legislativo a elaborar projetos de lei (PL) com objetivos diversos por exemplo, como o de criminalizar o ingresso com aparelho celular em presdios sem a autorizao da autoridade competente diante deste cenrio, perfectibilizou-se o debate e a idia de que as Operadoras de telefonia celular, ao permitirem a projeo do sinal celular nas reas internas dos estabelecimentos prisionais, seriam as responsveis pela situao e, por essa razo, nada mais justo seria que estas fossem responsabilizadas com a eventual obrigao de instalao, manuteno e atualizao tecnolgica de bloqueadores de sinal celular em todos os presdios do pas. A partir desta idia, contra a qual o tema-problema do presente trabalho diretamente vinculado, por uma iniciativa do Ministrio Pblico Federal de So Paulo foi proposta Ao Civil Pblica n 2006.61.19.0037330 em face da ANATEL e duas Operadoras de telefonia celular, por meio da qual requer sejam impostas a estas ltimas as obrigaes retro mencionadas, bem como determinar Agncia Reguladora que proceda na regular fiscalizao em cada estabelecimento, a fim de verificar a real eficcia dos aparelhos bloqueadores. Certamente no mnimo plausvel que, dada a facilidade do seu acesso nos presdios, percebemos que gradativamente as aes criminosas tm sido planejadas, ordenadas e coordenadas por meio de aparelhos celulares. Contudo, a pretenso de eventualmente impor s Operadoras de Telefonia Celular obrigaes desta natureza traz baila a necessidade de debate sobre discusses especficas sob o ponto de vista jurdico, uma vez que inexiste, at o presente momento, ato normativo nesse sentido no mbito regulamentar brasileiro, no lhes sendo atribudas legal e nem contratualmente tais obrigaes, tanto em relao ao rgo regulador quanto s concessionrias e autorizatrias. Ao assumir obrigaes e encargos tpicos do aparelho governamental, as Operadoras sofrero efeitos significativos sobre a sua gesto organizacional e financeira caso emanado ato normativo com esta especificidade. Algumas dessas conseqncias, por exemplo, decorrem do fato dessas empresas possurem natureza jurdica de Sociedade por Aes de capital aberto e, por imposio legal, seus administradores tm de prestar satisfaes aos acionistas. Alm disso, o encargo traria significativa alterao no objeto social destas sociedades, pois que este o de disponibilizar ou facilitar o acesso ao uso da telefonia celular, e no restringi-lo, o que vai de encontro finalidade da prestao e, com certeza, necessitaria de uma justificativa contundente aos acionistas da empresa quanto ao dispndio de valores contingenciados fora do objeto social. A isso, acrescente-se que estas empresas participam de licitaes pblicas para adquirir a integralidade das faixas de espectros em que disponibilizaro seus servios, pelas quais pagam valores considerveis ao Governo. Com essa obrigao de instalao de bloqueadores nos estabelecimentos prisionais de todo o pas, haver incontveis reas em que no ser prestado o servio de telefonia, para as quais houve regular procedimento licitatrio, sendo que no havia nenhuma considerao a essa exigncia no edital. O Governo reembolsar as Operadoras por essas incontveis reas em que estas no podero, efetivamente, prestar o servio?

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Pelo fato da Administrao Pblica desenvolver uma atividade precipuamente voltada realizao de interesses da coletividade, resta claro que, por vezes, no momento de escolher os interesses que eventualmente merecem a tutela, no se verifica se o contedo material do ato administrativo emanado ou a ser emanado, como na situao hipottica considerada neste trabalho atenta ou no contra outros bens tutelados, consubstanciados em princpios, regras e valores jurdicos. Mais especificamente sobre o tema proposto na presente pesquisa, a questo que envolve o Poder Regulamentar atribudo s Agncias Reguladoras apresenta uma caracterstica bem particular, porquanto sua atividade e, consequentemente, seus atos normativos juridicamente condicionada pelos princpios da legalidade, celeridade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, impessoalidade, igualdade, devido processo legal, publicidade e moralidade, conforme o dispositivo constante do artigo 38 da Lei n 9.472/97, que dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e funcionamento de um rgo regulador e outros aspectos institucionais. Por via de consequncia, h discusses acerca da amplitude do poder normativo conferido s agncias reguladoras. Criadas com o escopo de controlar as atividades dos respectivos mercados, estas possuem um elevado grau de independncia poltica e administrativa, vez que sua atribuio requer uma posio de imparcialidade em face dos interesses dos usurios, e, principalmente, livre de presses polticas. E em razo disso, devem exercer suas atividades nos limites da sua competncia tcnica, sua funo regulatria. Bem assim, percebemos que, muito embora o Estado esboce iniciativas intervencionistas com o intuito de definir medidas sistematizadas e objetivas para minimizar o problema promulgao de leis, estudos sobre polticas criminais etc. essas medidas, por vezes, no merecem o devido tratamento analtico sob o aspecto jurdico ao desempenhar suas funes. Conforme Bandeira de Mello (2003), e estando em consonncia com o objetivo deste estudo, oportuno debater-se o qu e at onde podem as Agncias Reguladoras regular algo sem estar, com isto, invadindo a competncia legislativa. O presente estudo tem como objetivo avaliar as repercusses no campo do Direito Administrativo Brasileiro a respeito da extenso dos limites do ato regulamentar proveniente das Agncias Reguladoras, especificamente aquele que impuser s Operadoras de Telefonia Celular a instalao de bloqueadores de sinal celular em presdios do Brasil. Pretender-se- realizar uma anlise propriamente sobre esse eventual ato administrativo, delineando uma avaliao terica sobre a limitao discricionariedade desse ato, traando pontos sobre a jurdica adequao ou no desse eventual ato normativo proveniente da ANATEL. Conforme o eminente jurista Freitas (2004), o ato regulamentar, por ser de natureza eminentemente administrativa, fica sujeito ao atendimento aos requisitos da validade e fundamentos do ato administrativo, que deve estar harmonizado com o plexo de princpios. A partir do objetivo geral, fez-se necessrio o estabelecimento de alguns objetivos especficos da pesquisa, dentre eles, examinar o atual panorama em matria de expedio de normatizaes pelas agncias reguladoras, uma vez que h entendimentos diversos sobre a possibilidade ou no de serem expedidos atos normativos pelas Agncias Reguladoras que ampliem ou restrinjam direitos e obrigaes a terceiros no caso, as Operadoras o que seria contedo apenas de lei e no contemplado por meio de resolues normativas. O tutorial parte I abordou a origem histrica das causas da criao das agncias reguladoras, especificamente a partir da adoo dos modelos econmicos assumidos ao longo do tempo e que culminou no processo de desestatizaes iniciado nos anos 90 no Brasil.

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Este tutorial parte II colocar em destaque algumas consideraes da avaliao das repercusses no campo do Direito Administrativo Brasileiro a respeito da extenso dos limites desse poder regulamentar proveniente das Agncias Reguladoras, especificamente comentando sobre a vinculao aos princpios da legalidade e da separao dos poderes, trazendo fundamentos bibliogrficos que serviro como subsdios anlise sobre o tema, uma vez que suas normas trazem, em si, uma inovao ao ordenamento jurdico, contudo, em princpio, somente relativa a normas tcnicas. Outrossim, trataremos da responsabilidade civil do Estado, dando nfase s questes atinentes responsabilidade objetiva, procurando desta forma atender o escopo do presente trabalho monogrfico, estabelecendo parmetros para possveis hipteses de responsabilizao das agncias reguladoras e das Operadoras de telefonia celular em razo da ineficcia tcnica dos aparelhos bloqueadores de sinal celular em no conseguirem restringir geograficamente a rea do presdio, o que acarretaria danos aos cidados residentes nas proximidades dos presdios (ausncia de sinal celular nas redondezas). Toda a discusso a ser exposta propiciar, por via de conseqncia, uma enorme gama de indagaes que contribuiro fundamentalmente para o debate acerca do tema proposto pela presente monografia, sem, de maneira alguma, pretender esgot-lo.

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Bloqueadores de Celular II: Poder Normativo das Agncias O Poder Normativo das Agncias Reguladoras e o Instituto da Responsabilidade Civil Conforme Pinheiro (2005), a interveno do Estado sobre os mercados se faz, prioritariamente, por meio de normas jurdicas, das quais os atos normativos so constantes e, sobretudo, possuem natureza infralegal. Em razo das suas funes institucionais sobre os mercados, as agncias reguladoras encontram-se no centro de um conflito entre a preocupao com a complexidade tcnica de regulao das vrias atividades econmicas e, ao mesmo tempo, a necessidade de atuarem restritamente em vista dos valores protegidos pelo Direito. Em vista disso, percebemos que um dos objetivos das agncias reguladoras o de promover o desenvolvimento da regulao em sintonia com os limites institucionais estabelecidos pelo prprio Estado. Contudo, nem sempre o exerccio do poder normativo pela agncia reguladora cinge-se estritamente aos termos estatudos por suas respectivas leis instituidoras, bem como por vezes no guardam condio e coerncia com princpios e regras gerais do Direito. Neste sentido, Caio Tcito (apud MORAES, 2002, p. 34) destaca que a liberdade decisria das Agncias Reguladoras no dispensa do respeito ao princpio da legalidade e aos demais fixados para a Administrao Pblica, consubstanciados no artigo 37 da Constituio Federal do Brasil. A proposta da presente seo avaliar as repercusses no campo do Direito Administrativo Brasileiro a respeito da extenso dos limites desse poder regulamentar proveniente das Agncias Reguladoras uma vez que suas normas trazem, em si, uma inovao ao ordenamento jurdico, contudo, em princpio, somente relativa a normas tcnicas. Outrossim, abordar-se- aspectos atinentes ao instituto da Responsabilidade Civil quando da ocorrncia de eventuais danos causados aos cidados residentes nas proximidades dos presdios em razo da ausncia de sinal celular (atuao do bloqueador de sinal celular) e desenvolver um estudo acerca da legitimidade passiva do Estado, das Agncias Reguladoras e das Operadoras de telefonia celular. Questionar-se- especificamente aquele ato que eventualmente emanado pela ANATEL impuser s Operadoras de Telefonia Celular a instalao de bloqueadores de sinal celular em presdios do Brasil. Estudo Crtico Acerca do Ato Normativo O estudo sobre a existncia e a configurao do princpio da legalidade e do poder regulamentar no ordenamento jurdico reveste-se relevante na medida em que reflete a prpria extenso dos limites do poder do Estado, especificamente na Administrao Pblica, rea em que mormente existem ocorrncias recorrentes de fundamentaes discricionrias. O que se pretende com essa exposio estudar as margens propcias atuao das Agncias Reguladoras e demonstrar de que modo, dentro do ordenamento jurdico brasileiro, possvel estas ideias serem adequadamente aplicadas. Em relao ao tema, Arago (2003) afirma que a correlao entre o princpio da legalidade e o poder normativo da Administrao Pblica uma das importantes questes presentes atualmente nas discusses contemporneas da Teoria Geral do Estado e do Direito Pblico. A partir dessa discusso posta, Leonel (2003) afirma que no possvel compreender o significado do poder regulamentar e seus limites sem que se tenha em anlise, de maneira paralela, o princpio da legalidade.

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Por meio do princpio da legalidade, evoca-se a ideia de que ningum est obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em razo de lei, concepo identificada no atual contedo do artigo 5, inciso II, da Constituio Federal. A configurao das duas ideias lei e regulamento (da agncia reguladora) variam de acordo com a evoluo dos ordenamentos jurdicos considerados e informados por uma carga valorativa oriunda do contexto scio-econmico-cultural em determinada poca (LEONEL, 2003). Moraes (2002) afirma que exemplo dessa alterao histrica na concepo de Lei foi, por exemplo, sua utilizao no Estado Liberal tendo uma funo definidora da ordem abstrata de Justia, com pretenso de estabilidade e permanncia, em vista da qual poderiam os cidados planejar suas vidas com a segurana necessria, com pleno conhecimento dos seus limites. Nos dias de hoje, diferentemente, a Lei, alm de manter a pretenso de permanncia, busca a resoluo dos problemas concretos, singulares e passageiros, e afirma que: (...) notria a diferena dessas novas normas com o conceito de Lei imaginado pelo pensamento liberal clssico, principalmente em relao ao Direito Administrativo, onde se ordenam polticas pblicas singulares caracterizadas pela contingncia e singularidade dos casos concretos especficos. Garcia Enterra exemplifica essa evoluo histrica, que aproximou a Lei dos meros Regulamentos, com a necessidade de disciplinarem matrias destinadas a articular e organizar o fomento do emprego, crescimento econmico, educao, sade, proteo ao meio ambiente etc. (Moraes, 2002, p. 16). Assim, percebemos que essa evoluo tornou-se imperativa a partir da necessidade de resoluo de conflitos sociais e demais aspectos relacionados diretamente com a dinmica da vida em sociedade. Justamente em razo do panorama econmico nas ltimas dcadas, como j salientado, e em virtude da sua atribuio discricionariamente tcnica, o surgimento das agncias reguladoras trouxe consigo discusses acerca dos limites do seu poder normativo, ao passo que suas normas so pacificamente consideradas de natureza infralegal e, em princpio, devem estar contornadas pelos valores e princpios gerais do Direito. Neste passo, Neto (2004) acrescenta que o rgo regulador deve atuar estritamente no somente com a norma jurdica imposta no caso, resoluo da ANATEL mas de acordo com o ordenamento jurdico como um todo, pelo o que, considerando essa afirmao, a discricionariedade exercida pelo rgo relativa. Na opinio de Bandeira de Mello (2003), no h como conceber racionalmente a noo de discricionariedade sem atrel-la existncia de seus limites, que necessariamente defluem da lei e do sistema legal como um todo, sob pena de reduzi-la a mero arbtrio da Administrao Pblica. Demonstrando preocupao com a abrangncia do princpio da legalidade sobre os regulamentos e atos normativos, afirma Leonel (2003) que muitos autores, em razo da possibilidade de emanao de leis delegadas e medidas provisrias pelo Poder Executivo hiptese de atos normativos editados como fruto do poder de legislar em sentido amplo sugerem para o princpio em exame uma nova dico: princpio da juridicidade. Vale-se no sentido de que ningum est obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, seno em virtude de todo e qualquer ato, inclusive normativo, emanado do poder de legislar, ou mesmo em razo de normas e princpios constitucionais e dos princpios gerais do direito. A respeito do tema, observa, oportunamente, Marco Aurlio Greco (apud CARDOSO, 2006, p. 145), tratando da relao entre a legalidade e a eficincia, intimamente ligada atuao das Agncias Reguladoras:

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(...) o grande tema se devemos repensar o princpio da legalidade, talvez no novo milnio, ou se no devemos repensar o princpio da legalidade. Legalidade, seja por presses, vamos dizer assim, da complexidade das relaes sociais e econmicas, que em certa medida fizeram desaparecer aquele mito do homem universal ressalvados os direitos humanos cujos interesses e necessidades seriam enfrentados por uma norma geral e abstrata, at um dado do direito positivo, que onde vou me fixar, que o nosso artigo 37, que ao lado do princpio da legalidade coloca o princpio da eficincia. E ser que numa interpretao do direito positivo ns no deveramos interpretar legalidade com eficincia, e, bvio, eficincia com legalidade? Mas em que a legalidade deixa de ser um desenho formal para ser um instrumento funcional de obteno de objetivos? E talvez dentro deste contexto e a partir deste desenho que nasceriam essas agncias, com reflexos, automaticamente, no seu poder regulamentar, que em certa medida, acredito que at extravasa a figura do regulamento clssico. Percebe-se que esta nova locuo e questes sugeridas atinentes ao princpio da legalidade abarcariam, em tese, todos os aspectos entrelaados ao cumprimento do Direito, e no simplesmente da Lei. E por essa razo, o ponto mais controvertido a respeito das competncias das Agncias Reguladoras , seguramente, os limites dos contedos produzidos por meio de normas gerais e abstratas. Por certo que o novo perfil de atuao do Estado traduz-se pelo aprimoramento de suas funes ordenadoras, na medida em que este cada vez mais se desvincula das atribuies desempenhadas que visam regulao das atividades econmicas, como, por exemplo, o servio de telecomunicaes. A Separao dos Poderes como Limite Interferncia entre Competncias Idealizada por Aristteles e posteriormente consagrada por Montesquieu na obra O esprito das leis, o ponto central da Separao dos Poderes foi a proibio de uma pessoa ou nico rgo exercer todas as funes referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, o que acarretaria na invaso de competncias (MORAES, 2002). Dentro do esquadro da separao de funes, temos conhecimento que atribuda ao Poder Executivo competncia normativa, e que no se confunde com a competncia legislativa, esta, prpria do Poder Legislativo. Em que pese Bruna (2003, p. 246) expor que a separao de poderes: Representa um princpio de organizao poltica cujos contornos variam, em cada sociedade, de acordo com as foras historicamente manifestadas, das quais podem resultar substanciais modificaes no modelo institucional (...). Trata-se, ademais, de um princpio forjado com vistas limitao e ao controle do poder estatal, finalidade essa que deve presidir a sua interpretao no modelo constitucional brasileiro. Convm salientar que a Constituio Federal de 1988 adotou o princpio da separao dos poderes conforme contornos clssicos oriundos do Ocidente. Este princpio e, sobretudo, o princpio da legalidade, da forma em que se encontram no texto constitucional, para Alexandrino e Paulo (2008), exige boa dose de contorcionismo na maneira de interpret-los para que se possa avaliar e cogitar a possibilidade de elaborao de normas por entidades administrativas integrantes da Administrao Indireta, especificamente as agncias reguladoras. O contorcionismo sugerido acima guarda relao com a necessidade de elaborar normas de carter eminentemente tcnico e especfico pelas agncias reguladoras, tendo em vista a imperativa maior especializao em razo das constantes e complexas evolues tecnolgicas. Contudo, essa normatizao tcnica nem sempre imbuda de imparcialidade, uma vez que o saber tcnico pode perfeitamente ser instrumentalizado em favor de finalidades polticas (ARAGO, 2002).

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Como resultado da complexidade das relaes sociais atuais, que, de fato, so muito diferentes do que eram at dcadas atrs, tem sido cada vez maior o nmero de estudiosos que declaram superado o modelo em que o Legislativo, e somente ele, editava normas, sempre bastantes abstratas. Especialmente nas relaes atinentes aos setores produtivos (as quais vinculam, necessariamente, algumas agncias reguladoras), observa-se tendncia aceitao de que especializados rgos ou entidades criadas precipuamente para a fiscalizao e controle de determinado segmento editam normas sobre assuntos de sua competncia (ALEXANDRINO; PAULO, 2008). Sobre o assunto, Justen Filho (2006) argumenta oportunamente que acolher o fundamento da impossibilidade de atribuio de competncias normativas abstratas para outros rgos administrativos (desvinculados do Poder Legislativo) acarretaria num verdadeiro caos para a Administrao Pblica, uma vez que seria impossvel que o Congresso Nacional concentrasse em suas mos a competncia para editar todas as matrias, inclusive extremamente tcnicas, que envolvessem a consecuo das atividades dos setores significativamente produtivos. Pois bem, conforme Arago (2002), para um determinado rgo ou entidade continuar a ser considerada como reguladora, o seu poder de editar normas intrnseco, sem o qual deixam de ser reguladores para serem apenas rgos ou entidades adjudicatrias, sem qualquer relevncia objetiva. Nesse sentido, a criao da ANATEL, a princpio, foi balizada pela ideia da adequada aplicao da discricionariedade tcnica. Por essa razo, os seus quadros funcionais devem ser ocupados por tcnicos, pessoas imparciais, independentes, dotadas de atribuies cientficas capazes de atribuir-lhes discernimento para relevantes e complexas escolhas, com o objetivo que o setor regulado ganhe a necessria segurana jurdica e estabilidade institucional. No obstante, certo que o atual padro de atuao das agncias reguladoras sedimentado com base na tecnicidade de suas decises e normatizaes especficas, atinentes prestao do servio. Sobre o tema, conveniente explicitar o parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU) n AC 051, aprovado pelo presidente e publicado em junho de 2006. O referido parecer-normativo estabeleceu a possibilidade de os Ministrios reverem os atos normativos emanados pelas agncias reguladoras, seja de ofcio, seja mediante provocao, sempre que este rgo ultrapassar os limites das suas competncias institucionais elaborao e implementao de parmetros tcnicos ou quando violar polticas pblicas estabelecidas pelo poder Executivo. Em ocorrendo essas circunstncias, sustentado pelo parecer a possibilidade de interveno dos Ministrios no caso do presente trabalho, o Ministrio das Comunicaes revogando ou anulando eventuais atos normativos que impusessem, por exemplo, obrigaes reservadas lei ou emanarem normatizaes no-tcnicas (ARAGO, 2007). Nesse nterim, Arago (2002) complementa afirmando que o carter tcnico da atuao da agncia reguladora se revela por meio dos requisitos de formao tcnico-cientfica que a prpria lei impe s atribuies dos seus gerentes. Em virtude de seus atos e normas demandarem profundos e especficos conhecimentos para que possam ser legalmente emanados, cada vez mais se percebe a necessidade de juristas-bilogos, juristas-economistas, juristas-engenheiros, etc. A princpio, no restam dvidas de que agncia reguladora cabe dispor sobre a execuo das normas insertas na Lei Geral de Telecomunicaes LGT. Todavia, deve faz-lo em consonncia com os atuais valores constantes no ordenamento jurdico, o que significa dizer que deve observar os princpios jurdicos relacionados iniciativa da ANATEL em emanar eventual ato normativo sobre a instalao de bloqueadores de sinal celular em presdios do pas.

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Bloqueadores de Celular II: Posicionamento de Autores Apresenta-se a seguir o posicionamento de alguns autores acerca da possibilidade de ato normativo emanado por agncias reguladoras inovar na ordem jurdica. Eduardo Garcia de Enterra Para Enterra (1991), os limites ao poder regulamentar das agncias reguladoras so identificados a partir de requisitos formais e substanciais (ou de contedo). Como limites formais, indica: a) a competncia para emanar atos normativos; b) hierarquia normativa; e c) o correto procedimento para a sua elaborao. A respeito dos limites substanciais, refere: a) o respeito aos princpios gerais do direito; b) controle da discricionariedade (ou constitucionalidade); c) matria regulamentar; e d) irretroatividade. Considerando o tema proposto nesta monografia, restringiremo-nos ao estudo sobre os limites substanciais (ou de contedo) do ato normativo necessrios a sua validade e executoriedade no mundo jurdico especificamente acerca dos princpios gerais do direito e sobre a matria regulamentar, traando uma relao entre estas duas especificidades. A respeito dos princpios gerais de Direito, afirma Enterra (1991) que resta necessrio superar a mera ideia de legalismo positivista, ao passo que os atos normativos devem conformar-se ao Direito, e no somente em relao lei formalmente considerada. O autor salienta que essa discusso decorre da tendncia atual de se ampliar o mbito e atribuies dos atos normativos, o que evoca no somente a necessidade de controle de constitucionalidade, como tambm o controle de legalidade, sendo realizados tendo como parmetros a Constituio e os princpios gerais de Direito. A partir da ideia exposta acima, e considerando as atribuies das agncias reguladoras, possvel perceber o objetivo de evitarem-se arbitrariedades quando emanados atos normativos desviados de seu real escopo, como, por exemplo: medidas desproporcionais com os objetivos colimados; contrrios natureza do procedimento habitual, adotando-se solues manifestadamente injustas, desnecessrias, desvirtuadas, contrrias boa-f etc. Aproveitando a sequncia do contedo exposto, especificamente sobre a necessidade de ponderao de princpios e em vista da discusso proposta deste trabalho, qual seja, a possibilidade ou no da ANATEL emanar ato normativo que determine s Operadoras de telefonia celular instalarem bloqueadores de sinal celular em presdios, esse tema traz tona, tambm, critrios de anlise sobre: a) o exame do princpio da razoabilidade ou proporcionalidade, sinteticamente esquematizado atravs do trinmio adequao necessidade - proporcionalidade em sentido estrito; b) anlise sobre o princpio da discricionariedade (meio, fim e relao de adequao do ato normativo) em face do princpio da razoabilidade (como limite a essa discricionariedade) e do princpio da eficincia (relao entre o resultado obtido com a medida e o meio empregado); c) o enfrentamento de eventual discusso entre princpio da supremacia do interesse pblico e o interesse coletivo, quando da eventual leso a determinada coletividade residente nas adjacncias e que, em razo da impossibilidade tcnica dos equipamentos bloqueadores de sinal celular restringirem somente a rea pretendida (presdio), pode sofrer dificuldades na disponibilidade de sinal celular, ocasionando, por via de consequncia, fato gerador do dano material e moral. Em que pese eventual anlise pormenorizada sobre a relao entre os princpios, o que demandaria quem sabe complexidade que abarcaria a integralidade de uma monografia, o exposto acima refere, exatamente, o questionamento acerca do contedo material do ato normativo, sobre o qual comenta Enterra (1991) que h determinados assuntos que, por sua natureza, no comportam regulamentao justamente por lidar com matrias internas e domsticas da administrao, na medida em que so absolutamente estranhos atividade da administrao pblica por interferir na vida particular das pessoas.

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Portanto, para o autor, o contedo do eventual ato regulamentar que impuser s Operadoras de telefonia celular a instalao de bloqueadores de sinal celular em presdios inadequada, uma vez que extrapola os limites materiais de sua competncia, no podendo regular e impor obrigaes a particulares (e empresas privadas) no perfectibilizadas em lei especfica. Maral Justen Filho Para Justen Filho (2006), sendo a agncia reguladora independente titular da competncia regulatria setorial, tem, em razo disso, poder de editar normas abstratas infralegais, bem como adotar decises discricionrias e compor conflitos em um determinado setor econmico, sendo-lhe incumbido dirimi-los com e entre particulares. O autor afirma que as agncias reguladoras so investidas de competncia discricionria para decidir a soluo mais adequada em face do caso concreto, objeto da qual compreende questes tcnicas e regulatrias tocante prestao do servio pblico e disciplina de atividades econmicas, no sendo adequadas para impor eventuais obrigaes cujo contedo somente seria possvel por meio de lei. Salienta que na quase totalidade dos casos a Constituio alberga o princpio da legalidade comum, de maneira que, para que se criem direitos e deveres e se estabeleam os limites da disciplina das condutas consideradas como obrigatrias, proibidas ou permitidas, h necessidade de lei que assim determine. Determinadas as hipteses, poder esta lei conferir autoridade administrativa (agncias reguladoras) competncia para eleger critrios para formular suas escolhas com vistas pretenso de satisfazer e atender o interesse pblico, sem que tal atribuio legislativa infrinja qualquer instituto constitucional nem se confunda com eventual arbitrariedade (Justen Filho apud CARDOSO, 2006). O mesmo autor refere a afastabilidade do entendimento de existir atribuio de competncia normativa primria s agncias reguladoras, ao passo que defender a existncia dessa competncia envolveria reconhecer que dita competncia teria sido retirada do Poder Legislativo, sendo, em outras palavras, que a Constituio Federal teria transferido do Legislativo para o Poder Executivo determinadas competncias legiferantes. Finaliza seu raciocnio complementando que resta afastada a competncia normativa primria pela necessidade de uma lei que estabelea limites para que o Executivo figure como ente normativo e regulador (Justen Filho apud CARDOSO, 2006). Maria Sylvia Zanella Di Pietro Para Di Pietro (2002), o surgimento das agncias reguladoras um fenmeno vinculado a fatores econmicos e sociolgicos relacionados globalizao, ao dinamismo da mutao das relaes econmicas da sociedade industrial, bem como de uma necessria flexibilidade e discricionariedade tcnica e desvinculao aos ditames meramente polticos. Salienta que o poder regulamentar dos rgos hierarquicamente subordinados ao poder Executivo os Ministrios e outros de nvel inferior (agncia reguladora) tm efeitos apenas internos, referindo-se a aspectos essencialmente tcnicos, no podendo regulamentar leis, nem muito menos, por meio de atos normativos, regular matrias atinentes de natureza legal, inovando a ordem jurdica. A justificativa para a tcnica da delegao legislativa ao Executivo foi com o objetivo de se evitar que decises meramente tcnicas ficassem fixadas em lei e se tornassem rapidamente obsoletas e desatualizadas. A partir dessa ideia, os atos normativos emanados por agncias reguladoras (...) somente so vlidos se dispuserem sobre aspectos exclusivamente tcnicos, muitas vezes fora do alcance do legislador e sem contedo inovador (...) (Di Pietro apud CARDOSO, 2006, p. 246).

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Geraldo Ataliba Para o autor Geraldo Ataliba (apud LEONEL, 2003), oportunamente salienta que o que caracteriza o limite do poder regulamentar das agncias reguladoras so, sinteticamente, a natureza infralegal do ato administrativo; necessidade de prvia lei que imponha eventual obrigao; o regulamento, seja por portaria, decreto, resoluo etc., no inova na ordem jurdica; e que somente matria administrativa comporta regulamentao e atos normativos, ficando excludas normas processuais, civis, penais etc. Relacionando a exposio acima com a questo proposta, abstrai-se que se justifica o poder normativo, alm da especialidade tcnica, tambm pela impossibilidade de que a lei realize a previso de todas as situaes fticas a sua executoriedade. Dessa maneira, complementa o autor (apud LEONEL, 2003) demonstrando que a legalidade acaba por funcionar como um mecanismo de habilitao edio do ato normativo, a partir do qual se exercer discricionariedade puramente tcnica, sem poderes para a emisso de normas primrias. Alexandre Santos Arago Para Arago (2002), as leis atributivas de poder normativo s agncias reguladoras independentes possuem baixa densidade normativa, com o escopo de propiciar, por meio do estabelecimento de finalidades e critrios, o desenvolvimento de normas meramente setoriais aptas a regular a atividade econmica qual esta vinculada. Estas leis operacionalizam-se propriamente por matrias de particular complexidade tcnica e esto sujeitas constantemente s mudanas econmicas e tecnolgicas do mundo atual. Complementa o autor afirmando que estas leis no do maiores elementos pelos quais o administrador deva pautar a sua atuao regulamentar. A lei, portanto, sem apresentar exaustiva normatizao completa sobre a matria, estabelece apenas parmetros gerais, que sero orientaes a serem realizadas pelo ente regulador independente (ARAGO, 2002). No entanto, em razo da normatizao de matrias de particular complexidade tcnica e dos setores suscetveis a constantes alteraes econmicas e tecnolgicas, entende o autor que isso confere administrao pblica um grande poder de integrao do contedo da verdadeira vontade do legislador. Ainda, expe que a relao entre lei e as normas da autoridade independente to atpica que faz com que se questione se estas esto realmente subordinadas quela, reconhecendo que, de fato, a normatizao da agncia reguladora tem fora primria (Arago apud CARDOSO, 2006, p. 210). Contudo, a execuo dos ditames estabelecidos na lei no concerne apenas a determinado diploma legislativo, mas, sim, ao conjunto do ordenamento jurdico como um todo, no tornando os atos normativos das agncias reguladoras isentos de controle acerca da legalidade e constitucionalidade (ARAGO, 2002). Alexandre de Moraes Razes como a falta de tempo do Parlamento, sobrecarga das matrias, carter tcnico de certos assuntos, e aspectos imprevisveis de certas matrias a serem reguladas, levam necessidade ftica das delegaes legislativas ao Poder Executivo, que atribui a rgos promoverem a adequada normatizao e regulao de determinadas matrias. Contudo, h de se ter em mente o critrio que absolutamente vedado s agncias reguladoras atuar em desrespeito s normas legais delimitadoras de sua competncia normativa, no podendo, de maneira alguma, inovarem a ordem jurdica de maneira primria equivalente lei (Moraes apud CARDOSO, 2006). As normatizaes emanadas pelas agncias reguladoras devero ser apenas operacionais; regras que s vezes, aparentemente autnomas, se prendem a disposies legais efetivamente existentes, e comumente guardam relao com situaes que costumam ser englobadas na chamada autonomia tcnica da agncia reguladora ou discricionariedade tcnica, para definir as regras e os parmetros tcnicos referentes a essas atividades (MORAES, 2002).

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Portanto, para Moraes (apud CARDOSO, 2006), as normas das agncias reguladoras so tratadas como de regulamentao exclusiva em razo da existente delegao legislativa e da descentralizao da administrao direta para a indireta. Assim, com vistas promoo da eficincia, as agncias possuem competncia para normatizar o setor que lhe foi determinado por exemplo, telecomunicaes dentro dos parmetros estabelecidos na lei instituidora sem qualquer possibilidade de inovao na ordem jurdica. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo De acordo com Alexandrino e Paulo (2008), o exerccio da competncia normativa pelo Poder Executivo tem sido denominado como exerccio de discricionariedade tcnica. O nvel de interveno que modernamente se exige do Estado, por exemplo, na prestao de servios pblicos, incompatvel com a simples edio de normas genricas e abstratas, ao passo que necessrio um planejamento por meio do qual se demonstre que, em nenhuma hiptese, esse ato normativo poderia ser exercido adequadamente pelo Poder Legislativo. Os mesmos autores salientam que a lei no caso, falamos da LGT deve estabelecer diretrizes bsicas relativas ao setor regulado, pelo que orientar a agncia reguladora a editar as pertinentes normas especficas. Ao mesmo tempo, a lei deve informar, limitar e condicionar o exerccio do seu poder normativo, pelo que se exige que determinados dispositivos constitucionais sejam interpretados amplamente e em alto grau de elasticidade, o que faz com que a corrente mais tradicional da doutrina considere totalmente inconstitucionais essas atribuies. O poder normativo das agncias reguladoras no abrange o poder de regulamentar leis competncia especfica do poder Legislativo e, especialmente, em razo disso, no pode inovar na ordem jurdica ou contrari-la. Inovando, significaria legislar, e isso fere os princpios da legalidade e da separao dos poderes. Paulo Roberto Ferreira Motta Para Paulo Roberto Ferreira Motta (2003), restariam para as agncias reguladoras, apenas e to somente, no dispondo inovao ordem jurdica, editar atos administrativos sobre matrias estritamente tcnicas. Ao mesmo tempo, o autor afirma que a partir da tradicional e rgida separao dos Poderes impede a sintonia de acordo com as necessidades propostas pelos agentes reguladores da economia, e, por via de consequncia, o panorama jurdico-legal do pas caracterizado com notvel instabilidade legal, uma vez que permanece em aberto a discusso sobre a questo do exerccio limitado das funes normativas pelas agncias reguladoras. A partir deste raciocnio, salienta que na emisso de normas, as agncias reguladoras devem levar em considerao todo o conjunto legal que lhe imposto na lei instituidora (MOTTA, 2003).

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Bloqueadores de Celular II: Responsabilidade Civil O Fato Gerador da Responsabilidade Civil quando da Eventual Ausncia do Sinal Celular dos Lindeiros aos Presdios em razo da Atuao dos Aparelhos Bloqueadores de Sinal Celular Habitualmente, so veiculadas na mdia notcias sobre situaes em que condutas omissivas ou comissivas do Estado ocasionam danos a particulares, causando-lhes prejuzos de variadas propores. Essas situaes, quando levadas ao Poder Judicirio, freqentemente do ensejo a inovaes interpretativas com base na fundamentao de teorias, contudo, vinculadas sempre a circunstncias concretas. Focado nessa perspectiva, aps estudarmos as agncias reguladoras e os limites do seu poder normativo, a presente subseo tem por objetivo analisar a Responsabilidade Civil do Estado e a eventual responsabilidade das agncias reguladoras exclusivamente em relao ANATEL, vez que vinculada situao hipottica inicialmente levantada pelo presente trabalho, qual seja, em que se expedido um ato normativo por essa agncia reguladora impondo que as Operadoras de telefonia mvel realizem a instalao de aparelhos bloqueadores de sinal celular nos presdios, mesmo que comprovada a ineficcia tcnica dos aparelhos em conseguirem restringir geograficamente a rea do presdio. Por oportuno, convm salientar que a anlise sobre o instituto da responsabilidade civil dar-se- com nfase responsabilidade civil objetiva, atravs do estudo individualizado sobre a eventual ausncia de sinal celular como fato gerador do dano cuja responsabilizao envolva a ANATEL, o Estado e as Operadoras de telefonia mvel. Contudo, as presentes consideraes no tm o condo de exaurir por completo as questes e discusses jurdicas que a matria e essa situao comportaria. Segundo Di Pietro (2003b), em se tratando de anlise sobre a responsabilidade civil do Estado, lembramos de suas atribuies fundamentais operacionalizao do governo, determinadas em nossa Constituio Federal: a executiva, a legislativa e a judiciria. A mesma autora frisa que, em relao funo executiva, que o foco proposto pelo tema do presente trabalho, esta perfectibiliza-se por meio de atos administrativos, sempre tendo em mente que dentre as prerrogativas do poder estatal est a da responsabilidade civil em face dos atos de seus agentes, Fica claro que entre as prerrogativas do poder pblico est a da responsabilidade civil perante atos de seus agentes, e, dentro desta categoria, inclumos os rgos pblicos, como as autarquias, e as prestadoras de servios pblicos. Noes e Prerrogativas sobre a Responsabilidade Civil (objetiva) do Estado e Discusses acerca da (Im)possibilidade Responsabilizar o Estado por Atos das Agncias Reguladoras O instituto da responsabilidade civil do Estado um tema h muito comentado na doutrina, vez que a responsabilizao das pessoas jurdicas de direito pblico tem trazido debates acerca dos seus sujeitos quando da prtica de atos por seus gestores que causem prejuzos a terceiros. Oportuno que se diferencie a responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito privado e a responsabilidade civil proveniente de atos das pessoas jurdicas de direito pblico. Nesta ltima, h o intuito de reparao, justamente porque acolhida independentemente de culpa (do agente ou em razo da falha na prestao do servio), ao passo que naquela o objetivo assegurar a observncia das regras de comportamentos (STOCO, 2001).

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A conceitualizao de responsabilidade civil, para Diniz (2005, p. 29), definida como: A aplicao de medidas que obriguem uma pessoa a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razo de ato por ela mesma praticado, por pessoa por quem ela responde, por alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposio legal. Para Stoco (2001), responsabilidade civil, num sentido amplo, a imposio estabelecida pelo meio social e por meio de regras, pelas quais os integrantes da sociedade tero o dever de responder por seus atos danosos, referindo, ainda, que o meio e modo de exteriorizao da prpria Justia e a responsabilidade nada mais que a traduo para o sistema jurdico do dever moral de no prejudicar a outro. Especificamente sobre a responsabilidade civil do Estado, Gasparini (2006, p.825), conceitualiza salientando que : A obrigao que se lhe atribui, no decorrente de contrato nem de lei especfica, para recompor os danos causados a terceiros em razo de comportamento comissivo ou omissivo, legtimo ou ilegtimo que lhe seja imputvel. Independentemente de ser vinculada esfera privada ou pblica, ressalta Stoco (2001) que no haver responsabilidade civil sem que o determinado comportamento humano seja, de fato, contrrio ordem jurdica, salientando que, ao violar-se a norma jurdica, assim feita atravs de um facere (ao) ou de um non facere (omisso), muito embora existam autores que possuem o entendimento que na responsabilidade objetiva so, tambm, objeto de responsabilizao os atos legais, legtimos e adequados ao ordenamento jurdico. Nesta senda, para que determinemos o ocasionamento da responsabilidade do Estado necessrio que haja a incidncia dos requisitos que, conforme Oliveira (2003), so a perfectibilizao do evento danoso, a qualidade estatal do agente causador e a existncia do nexo causal entre o dano e a atividade de competncia do Estado ou do prestador de servio pblico. Em se tratando de prestao de servios pblicos, irrelevante que o ato praticado seja de natureza lcita ou ilcita. O dano, quando ocorrido, deve ultrapassar o limite que o administrado deva suportar em favor da coletividade, desde que afete uma ou um conjunto de pessoas (Oliveira, 2003). Percebe-se que, vinculando o comentrio da doutrina situao hipottica lanada no trabalho, o dano seria ocasionado s pessoas vizinhas aos presdios nos quais tivessem sido instalados bloqueadores de sinal celular e que, em virtude de impossibilidades tcnicas, fossem afetadas pelos efeitos destes aparelhos. Em relao conduta e qualidade do agente que cometer o ato omissivo ou comissivo, a Constituio Federal do Brasil estabelece que: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

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Percebe-se que a denominao "agente", empregada no pargrafo em comento, como no poderia deixar de ser, abarca todas as pessoas jurdicas que tenham atribuies vinculadas s entidades ou rgos mencionados, compreendendo os que, de forma definitiva ou transitria, prestarem servios ao Estado, includas, tambm, as entidades autrquicas, como por exemplo, as agncias reguladoras. Quanto ao nexo de causalidade entre a ao ou omisso praticada e o dano, convm salientar comentrio da doutrinadora Oliveira (2003), para quem a leso ocasionada ao terceiro que for usurio do servio pblico dever ter uma consequncia para o Estado ou a entidade pblica ou privada que preste o servio, sem que haja necessidade de se investigar a ocorrncia de elementos subjetivos, vez que justamente por estar desvinculado de culpa, o elo existente entre o nexo de causalidade e o dano e a ao ou omisso praticada por entes estatais, suficiente para se perfectibilizar as suas responsabilizaes. Sobre o tema, Stoco (2001) salienta que caso verse a controvrsia sobre ato comissivo, incidir a responsabilidade objetiva, vez que somente ser obrigado ao ofendido demonstrar a culpa ou dolo do agente caso se trate de uma ocorrncia de ato omissivo. Especificamente em relao responsabilizao das agncias reguladoras, considerando o grau de autonomia financeiro-administrativa, consistida na ausncia de subordinao e fixao da estabilidade dos seus diretores, para Oliveira (2003), a responsabilidade desses entes pode ser dividida de acordo com a natureza do seu ato: se omissivo por ausncia de fiscalizao, por exemplo; ou comissivo havendo a possibilidade da responsabilidade advinda dos danos ocasionados em razo do planejamento, do desequilbrio econmicofinanceiro dos contratos firmados com a Administrao Pblica, e pela ausncia de cuidado pela concorrncia. Traando um alinhamento com a situao que, dentre as acima mencionadas, guarda relao com o tema proposto no trabalho, qual seja, que eventual ato normativo da ANATEL imponha obrigaes s Operadoras, Oliveira (2003) salienta que a responsabilidade das agncias reguladoras por atos comissivos est prevista no artigo 174 da Constituio Federal, estabelecendo que como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Nesse sentido, estabelece-se o entendimento que, em ocorrendo uma imprudente normatizao mal projetada pela agncia reguladora, o planejamento individual das empresas e dos consumidores restaria prejudicado, o que traria efeitos econmicos relevantes, como, por exemplo, o dispndio de vultosos valores em razo das Operadoras terem que adquirir, instalar, realizar a manuteno e atualizar os aparelhos bloqueadores de sinal celular. Nesta mesma linha, Oliveira (2003, p. 210): Entendemos que, se for apurado e comprovado que usurios ou terceiros tenham sofrido algum dano diretamente relacionado com a prestao do servio, e que esse dano foi ocasionado em razo das clausulas de organizao e funcionamento fixadas pelo Concedente (ou omisso), no h possibilidade de responsabilizar o concessionrio ou o permissionrio, mas quem responde por esse prejuzo aquele que lhe deu causa, ou seja, o Poder Concedente. Quanto possibilidade de responsabilizar o Estado por atos das agncias reguladoras, entende Di Pietro (2003) que assiste coerncia em admiti-la, inclusive, quando esgotar o patrimnio destas ou se extinta, em eventual ressarcimento, poder o demandante ingressar com ao fundamentando responsabilidade subsidiria (agncia reguladora e, aps, o Estado).

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Complementa assegurando que: O que se tem defendido pela doutrina a possibilidade de o Estado responder subsidiariamente quando se exaure o patrimnio da entidade; esse entendimento estava consagrado em lei, no tocante s sociedades de economia mista, pois o artigo 242 da Lei das Sociedades por Aes determinava que elas "no esto sujeitas falncia, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa jurdica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes" (Di Pietro apud NETO, 2004). Oliveira (2003), em contrapartida, entende que esta responsabilidade solidria, vez que ao lesado restar um nmero maior de envolvidos aos quais poder requerer a devida reparao do dano suportado, sendo considerado que as atribuies originalmente estatais foram repassadas s agncias reguladoras. Em que pese entendimentos distintos, e muito embora o assunto carea de referncias bibliogrficas especficas, o art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor, que trata especificamente sobre a essencialidade do contnuo fornecimento do servio de telecomunicaes, estabelece que os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos, e que em caso de eventual descumprimento desta disposio sero as pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste cdigo.

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Bloqueadores de Celular II: Consideraes finais A partir da exposio sobre a origem histrica das Agncias Reguladoras, percebeu-se que o Estado, verificando sua incapacidade de prover, de maneira eficaz, atribuies atinentes s necessidades da coletividade, achou por bem transferir responsabilidades ao setor privado, vez que por vezes se mostrou competente para a realizao deste tipo de tarefa e melhor preparado diante das adaptaes s constantes mudanas ocorridas no mercado econmico. As Agncias Reguladoras foram criadas para controlar e fiscalizar as atividades pblicas a serem realizadas por empresas do setor privado, justamente com o fito de conter os abusos do poder econmico e manter a qualidade e os preos dos servios prestados. Essa alternativa vem sendo praticada por muitos pases a parir de meados da dcada de 80, uma vez que descentraliza as obrigaes estatais, permitindo com que o Estado possa se atentar, de maneira exclusiva, nas atividades primordialmente sociais. Ao encontro disso, conforme anteriormente mencionado, o processo de privatizaes que acabou por provocar a criao das agncias reguladoras gerou uma grande economia para as contas pblicas e diminuio da dvida do Estado. Muito embora algumas no salientadas no trabalho, as questes jurdicas que afloram sobre o tema abarcam uma srie de pontos controversos, envolvendo desde o poder normativo e a independncia das agncias reguladoras at a descaracterizao dos servios pblicos e seu regime como forma de regulamentao da atividade privada na prestao de servios pblicos. Como conseqncia da exposio dos contedos, fatos e registros mencionados neste trabalho, a partir da necessidade de se enfrentar a complexidade e rapidez no surgimento e mutao dos problemas existentes no cenrio mundial, vem sendo observado o fenmeno do surgimento e o gradativo fortalecimento das Agncias Reguladoras, que, muito embora o sistema de regulao adotado no Brasil apresente-se, aparentemente, correto e eficiente, surgem questes atinentes amplitude de seus poderes, que ainda no esto bem definidas na doutrina. O poder normativo das agncias reguladoras objeto de constantes anlises pelos mais respeitados juristas do pas. H uma busca para interpretar dispositivos que atribuem funo normativa s agncias com o cuidado de no se contrariar a Constituio Federal. Tais questionamentos se do em razo de que as agncias reguladoras renem um plexo de funes administrativas de composio de conflitos e de expedio de normas que desafia algumas concepes clssicas mais conservadoras relacionadas teoria da separao dos poderes. A discusso se deve, tambm, em parte, gama de atribuies das agncias reguladoras, que ora so instrumentos de regulao econmica, ora so intimamente relacionadas prestao de servios pblicos, ao passo que estas ltimas esto relacionadas, basicamente, ao Direito Administrativo, e, via de regra, as atividades e atos administrativos vinculados ao poder estatal so habitualmente objeto de questionamentos sobre o verdadeiro processo de avaliao quanto oportunidade, convenincia e determinao do contedo do ato, cujos fundamentos so necessrios ocorrncia correta da discricionariedade. A partir de tudo o que foi exposto, percebeu-se que as agncias reguladoras so entes de Direito Pblico com inmeras peculiaridades quando comparadas com os outros entes administrativos, e foi salientado que a problemtica atualmente encontrada no que se refere s agncias reguladoras delimitar, com exatido e de maneira confortvel (sem dvidas), a sua competncia de atuao, especificamente acerca do seu poder de regular.

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Em que pese a exposio da discusso, conclui-se, mormente frente ao princpio da legalidade (artigo 5, inciso II da Constituio Federal), que os atos administrativos provenientes das regulaes emanadas pelas agncias reguladoras devem observar os mandamentos legais e princpios de Direito. Deste modo, ficando com a atuao estrita e especificamente no campo tcnico, jamais contrariando ou inovando os textos legais, em que pese eventualmente existam regramentos emanados que no respeitam estas premissas, como no caso de uma possvel resoluo da ANATEL que imponha a obrigao de as Operadoras instalarem e realizarem a manuteno dos bloqueadores de sinal celular em presdios. O texto Constitucional ptrio, em seu art. 5, inciso II, expressamente estabelece Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Note-se que nada refere em relao ao decreto, regulamento, portaria ou resoluo. Com fundamento no que foi exposto, entende a maioria da doutrina que necessria a exigncia de lei para que o Poder Pblico possa impor obrigaes aos administrados. Apesar das inmeras tentativas em fundamentar e explicitar a funo normativa das agncias reguladoras tem-se a ideia que no possvel aceitar justificativas que deixem de respeitar a diviso de competncias dispostas na Constituio Federal entre os poderes estaduais, nem, ao menos, de considerar a vinculao entre os entes da Administrao Pblica ao princpio da legalidade (DI PIETRO, 2003). Muito embora, em muitos casos, as regulaes extrapolam esse limite constitucional e legal, criando situaes novas e/ou contrariando o texto legal, certo que, de fato, se reconhece que atualmente a dificuldade da definio exata dos limites da competncia normativa das agncias reguladoras. Nesta senda, conforme Di Pietro (2003), o que as agncias no esto autorizadas por falta de fundamento constitucional ter a atribuio de baixar regras de conduta, unilateralmente, inovando na ordem jurdica, afetando direitos individuais, substituindo, assim, a atividade legislativa. Esclarece que esse obstculo constitui-se no mnimo indispensvel para preservar o princpio da legalidade e o princpio da segurana jurdica, vez que no podem as agncias reguladoras emanar normas que afetem os direitos individuais, impondo deveres, obrigaes, penalidades, ou mesmo outorgando benefcios, sem previso de lei (trata-se de reserva de lei), conforme artigo 5, inciso II, da Constituio Federal. Conforme Bernardes Rocha (2003), ao contrrio de se desenvolverem debates acerca da eventual flexibilizao do princpio da legalidade, como assim querem alguns autores, seria mais razovel modificar o ordenamento jurdico por meio de uma emenda constitucional, de modo que possibilitasse a efetiva (e constitucional) funo reguladora das agncias reguladoras, concedendo-lhes, desta maneira, a necessria flexibilidade na sua atuao sem afronta ao sistema legal vigente. A partir da ideia exposta no presente trabalho, temos que a eventual pretenso da ANATEL em impor s Operadoras de Telefonia Celular, por meio de resoluo, quaisquer obrigaes atinentes instalao e manuteno de bloqueadores de sinal celular em presdios do Brasil, violaria o princpio da legalidade e da separao dos poderes, uma vez que no so atribudas legal nem contratualmente tais obrigaes, hiptese em que esse eventual ato normativo equivocadamente inovaria na ordem jurdica (criaria obrigaes que somente o poderia por meio de lei). Isso sem comentar na ocorrncia do fato gerador da responsabilidade civil em razo da ineficcia tcnica dos aparelhos bloqueadores de sinal celular no conseguirem restringir geograficamente a rea do presdio. Na medida em que entes administrativos e empresas prestadoras de servios pblicos passam a desempenhar funes estatais, o instituto da responsabilidade civil estatal passa a ter contornos e discusses mais apuradas, sendo um tema muito debatido atualmente.

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Foi abordado que em relao responsabilizao das agncias reguladoras, a responsabilidade desses entes depender a partir da sua atuao omissiva ou comissiva. Considerando uma abordagem especfica sobre a ocorrncia de ato comissivo, a prpria Constituio Federal estabelece, em seu art.174, que como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Desta maneira, tem-se que eventual m projeo de normatizao pela agncia reguladora, acarretaria s empresas concessionrias e autorizatrias prejuzos financeiros, vez que no planejados anteriormente. Assim, considerando serem as agncias reguladoras entes pblicos, plausvel que se busque ressarcimento, num eventual cenrio de ausncia de sinal celular nos contornos de presdios em que estejam instalados bloqueadores, contra o Estado e da Agncia Reguladora. No distante de toda a exposio monogrfica, percebe-se que diante de uma situao em que o Estado se mostra totalmente incapaz e sem eficincia alguma para reagir, este pretende transferir para terceiros os encargos e responsabilidades que lhe competem por meio dos seus rgos de Administrao. Aos administradores pblicos falta-lhes, quem sabe, discernimento (ou mesmo vontade poltica) para constatarem que o verdadeiro problema est no aperfeioamento efetivo da fiscalizao na entrada de aparelhos nas reas sensveis dos presdios, que com meros equipamentos de deteco de metais (o que, alis, atribuio legal do Estado, inclusive positivada no artigo 3 da Lei n 10.792/2003) e uma vistoria rigorosa teriam maior eficcia que os bloqueadores, no gerariam quaisquer eventuais consequncias aos cidados residentes nas proximidades dos presdios (ausncia de sinal celular nas reas adjacentes ao presdio). O objetivo do presente trabalho trazer contribuio para a construo de uma dogmtica jurdica da atividade regulatria no Brasil, especificamente sobre a sua limitao normativa, limitao esta que tem representado um desafio para muitos doutrinadores, justamente em razo da no-demonstrao, por vezes, do emprego da razoabilidade quando da expedio de atos administrativos, bem como em virtude da tradicional centralizao poltica e administrativa com as quais o pas sempre conviveu.

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Bloqueadores de Celular II: Teste seu entendimento 1. Para Eduardo Garcia de Enterra, quais so os limites formais ao poder regulamentar das agncias reguladoras? A competncia para emanar atos normativos. Hierarquia normativa. O correto procedimento para a sua elaborao. Todas as alternativas anteriores. 2. Considerando a abordagem de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, qual das alternativas abaixo no representa um dos fatores econmicos e sociolgicos vinculados ao fenmeno que promoveu o surgimento das agncias reguladoras? Globalizao. A atuao do poder executivo sobre o mercado consumidor de forma ditatorial. Dinamismo da mutao das relaes econmicas da sociedade industrial. A necessria flexibilidade e discricionariedade tcnica e desvinculao aos ditames meramente polticos. 3. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo como deve se comportar o poder normativo das agncias reguladoras? No deve abranger o poder de regulamentar leis competncia especfica do poder Legislativo e no pode inovar na ordem jurdica ou contrari-la. Deve abranger o poder de regulamentar leis competncia tambm atribuda ao poder Legislativo mas no pode inovar na ordem jurdica ou contrari-la. No deve abranger o poder de regulamentar leis competncia especfica do poder Legislativo mas pode inovar na ordem jurdica. No deve abranger o poder de regulamentar leis competncia especfica do poder Executivo e pode inovar na ordem jurdica sem contudo contrari-la.

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