Instituto Serzedello Corra

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

Unidade 1 Planejamento Governamental Aula 2 Ferramentas de apoio ao planejamento

Leonardo Rodrigues Albernaz

Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra 1 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias Servio de Planejamento e Projetos Educacionais CONTEUDISTA Leonardo Rodrigues Albernaz TRATAMENTO PEDAGGICO Flvio Sposto Pompeo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU PROJETO GRFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudncio Soares Brando Filho Vivian Campelo Fernandes DIAGRAMAO Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Planejamento governamental e gesto oramentria e financeira - 2.ed./ Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Leonardo Rodrigues Albernaz. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 21 p. Contedo: Unidade 1: Planejamento governamental. Aula 2 : Ferramentas de apoio ao planejamento. 1. Planejamento administrativo - Brasil. 2. Planejamento econmico Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 2: Ferramentas de Apoio ao Planejamento

Quais so as principais ferramentas de apoio ao planejamento? Em que situaes e como essas ferramentas devem ser utilizadas? Na aula passada, foram apresentados o ciclo das polticas pblicas e a estrutura do planejamento governamental no Brasil, descrevendo como ocorre a atuao pbica por meio de programas de governo e planos plurianuais da Unio, dos Estados e dos Municpios. Tambm tratamos da elaborao de planos nos diversos nveis de uma organizao pblica ou privada (estratgico, ttico e operacional), analisando elementos essenciais ao sucesso da atividade de planejamento: indicadores, metas e avaliao. Nesta aula, enfatizando o aspecto prtico do curso, estudaremos algumas ferramentas teis para auxiliar o processo de planejamento. So instrumentos cujo maior mrito permitir uma compreenso mais ntida das questes a serem enfrentadas, organizando os processos de raciocnio e facilitando a visualizao das alternativas. Assim, no devem ser tomados como geradores de solues ou criadores de planos, pois seu papel no elimina o elemento fundamental de todo processo de planejamento: o raciocnio analtico e a criatividade dos indivduos e das equipes.
Aula 2: Ferramentas de Apoio ao Planejamento 3 1. rvore de problemas 4 2. Grfico de Gantt 8 3. Anlise Stakeholder 11 4. Mapa de processos 14 5. Anlise SWOT 18 Sntese 20 Referncias bibliogrficas 21

Para facilitar o estudo, esta aula est organizada da seguinte forma:

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Aula 2: Ferramentas de Apoio ao Planejamento

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1. rvore de problemas
A elaborao de planos operacionais est, com frequncia, relacionada necessidade de enfrentar um determinado problema. No entanto, embora no haja muitas complicaes na identificao de uma situao indesejada, nem sempre fcil visualizar e compreender a rede de causas e efeitos que se relacionam com tal situao. Por isso, a rvore de problemas prope a elaborao de um diagrama em que seja registrado o problema a ser atacado, e, a partir dele, reveladas, de um lado, as causas que o geraram, e, de outro, as consequncias que dele advm. Para utilizar essa ferramenta, o primeiro passo definir o problema a ser enfrentado. preciso tomar cuidado para no confundir a existncia de um problema com a ausncia de uma soluo especfica. Um exemplo clssico ajudar a entendermos melhor esse alerta: caso esteja havendo grande perda em uma lavoura, para o agricultor esse precisamente o problema a ser resolvido; uma abordagem equivocada seria afirmar que o problema a falta de pesticidas. No caso em questo, a utilizao de pesticidas seria meramente uma possvel soluo, e no deve ser entendida como o problema a ser resolvido, caso contrrio, seria prejudicado o entendimento das relaes causais em torno da questo e reduzida a possibilidade de identificao de alternativas de soluo. Vamos analisar um caso concreto. Em um determinado servio municipal, os cidados esto insatisfeitos com o atendimento recebido, porque tm esperado muito tempo em filas de espera. Para desenhar a rvore de problemas, delimitaremos, primeiramente, o problema a ser enfrentado; a seguir, vamos identificar as causas que originam a situao indesejada. Problema: Atendimento lento, ocasionando a formao de filas e longo tempo de espera. Causas: dimensionamento insuficiente de recursos para o servio; funcionrios sem preparado adequado s funes exercidas; existncia de gargalos no processo de trabalho, causando atrasos; falta de sistemas informatizados.
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Com essas informaes, podemos ento iniciar o desenho da rvore de problemas, estabelecendo a relao entre o problema e as principais causas.

Figura 1. Identificao de um problema e suas causas. A seguir, podemos pensar nas consequncias que decorrem desse problema: Problemas: insatisfao dos clientes; prejuzo imagem pblica do rgo prestador do servio; parte da populao desiste e permanece sem atendimento; sobrecarga de outros rgos que prestam o mesmo servio. Finalmente, podemos retomar o desenho da rvore de problemas, identificando, agora, as consequncias verificadas e as relaes com a situao a ser resolvida. o que est retratado na Figura 2, a seguir.

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Figura 2. Identificao de um problema e suas consequncias.

Figura 3. rvore de problemas completa.

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A seguir, na figura abaixo, podemos exemplificar de que forma a visualizao das relaes causais pode contribuir para a identificao de alternativas de soluo, de forma a atacar, preferencialmente, as causas que esto ocasionando um determinado problema. Com a definio dos dois lados da rvore de problemas, conseguimos estabelecer as relaes causais em torno da questo a ser enfrentada, de tal forma que podemos visualizar a situao de uma forma mais abrangente, o que dever criar condies mais propcias ao encaminhamento adequado de solues e planos.

Figura 4. Utilizao da rvore de problemas para identificar possveis solues.

Concluindo, devemos ressaltar que a rvore de problemas um modelo para descrever uma situao, e, como tal, trata-se de uma simplificao da realidade existente. Assim, preciso cuidar para que a elaborao de planos conte, sempre que for o caso, com anlises e estudos adicionais de forma a suprir o processo de tomada de deciso com mais elementos, contemplando de forma adequada a complexidade de determinadas circunstncias.

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2. Grfico de Gantt
Conforme estudamos anteriormente, o processo de planejamento operacional envolve um conjunto de etapas: 1. definio e anlise dos objetivos e metas; 2. programao das atividades ao longo do tempo;
Cronograma uma ferramenta de planejamento e controle em que so definidas e detalhadas as atividades a serem executadas ao longo de um tempo definido.

3. planejamento dos recursos necessrios; 4. avaliao dos riscos; 5. definio dos meios de controle e avaliao. Especificamente para tratar da atividade relativa Programao das atividades ao longo do tempo, podemos contar com uma ferramenta bsica de extrema utilidade: o Grfico de Gantt, ou, mais simplesmente, o cronograma, cuja base apresentamos na ilustrao a seguir:
J
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Figura 5. Estrutura para elaborao de um cronograma: no eixo horizontal, esto assinalados os marcos temporais; no eixo vertical, so reservadas linhas para as atividades a serem programadas.
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Utilizamos o Diagrama de Gantt para representar graficamente a programao das diferentes etapas de um projeto, ao longo do tempo disponvel. Assim, os perodos de tempos compreendidos entre o incio e fim de cada fase devero aparecer como barras dispostas ao longo do eixo horizontal do grfico. Para exemplificar, vamos considerar uma situao em que um rgo municipal de sade deseje empreender uma campanha de vacinao. Uma vez que estejam estabelecidos os objetivos e metas a serem alcanados, preciso identificar as atividades e os recursos que sero necessrios. Com as atividades especificadas, torna-se necessrio distribulas ao longo do tempo, a fim de que elas ocorram na sequncia lgica necessria e seja possvel assegurar que as datas estipuladas para as metas sejam devidamente cumpridas. Em casos simples, um cronograma pode ser estabelecido com relativa facilidade. No entanto, em situaes mais complexas, que envolvam um elevado nmero de atividades, muitas vezes com relaes internas de dependncia, ser mais trabalhosa a programao das aes, motivo pelo qual o Grfico de Gantt poder ser bastante til. Retomando o caso em que estamos trabalhando, da campanha de vacinao, possvel estabelecermos quais as atividades que devero ser realizadas, registradas a seguir de maneira sucinta: adquirir as doses de vacina; estabelecer convnios com entidades para atendimento de toda a populao; capacitar o pessoal que ir conduzir o processo; informar a populao da importncia da vacinao e do calendrio de aplicao das doses; distribuir vacinas para todos os postos de atendimento; aplicar as doses no perodo pr-determinado; acompanhar os resultados dos trabalhos. A seguir, preciso definir a data de concluso das atividades, a partir do prazo de realizao da meta. Com isso, o cronograma deve ser preenchido com uma tica do futuro para o passado, de forma a encaixar as atividades no tempo do fim para o comeo, assegurando que a programao contemple o cumprimento do prazo estabelecido para a meta. Alm disso, preciso considerar as relaes de dependncia entre as atividades: algumas s podem ser iniciadas quando outras tiverem sido concludas. No possvel, por exemplo, iniciar a aplicao das doses caso o treinamento das enfermeiras no tenha sido concludo.
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Na ilustrao abaixo, exemplificamos como as atividades acima podem ser distribudas ao longo do tempo, formando o Grfico de Gantt da hipottica campanha de vacinao.

Figura 6. Grfico de Gantt para uma campanha de vacinao pblica.

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3. Anlise Stakeholder
No contexto aqui estudado, a palavra stakeholder refere-se s pessoas, grupos e instituies que tm algum interesse em determinado programa de governo. O conceito inclui os atores afetados pelo programa, positiva ou negativamente, e ainda os atores envolvidos na prestao dos prprios servios pblicos. Por possurem interesses diversos relacionados realizao da ao governamental, tais grupos podero atuar para influenciar a formulao e execuo do programa, e por isso devem ser considerados pelos planejadores pblicos quando da concepo de alguma ao direcionada sociedade. Para facilitar a compreenso das influncias dos grupos sobre um determinado programa, pode-se proceder denominada Anlise Stakeholder, que permitir relacionar os atores envolvidos e identificar, para cada um deles: os interesses; a participao; o nvel de influncia; e os possveis impactos caso o programa no atenda aos requisitos. Com isso, almeja-se fornecer aos formuladores de polticas e programas um instrumento que seja til desde o momento da discusso de alternativas de atuao governamental, com vistas ao atendimento de uma demanda da sociedade, assim como prover um meio para a compreenso da dinmica do programa posto em prtica, facilitando muito o trabalho dos avaliadores das aes pblicas.
++ + 0 _ __ IMPACTO se o programa no atender aos interesses do Stakeholder PAPEL do Stakeholder no programa

STAKEHOLDER

INTERESSE no programa

Figura 7. Tabela para elaborao da Anlise Stakeholder, demonstrando as colunas a serem preenchidas. (Fonte: Tcnicas de Auditoria - Anlise Stakeholder / Tribunal de Contas da Unio) Para o preenchimento da tabela, deve-se proceder s seguintes etapas: 1. Na primeira coluna, listar todas as pessoas que tenham ou possam vir a ter algum tipo de envolvimento com o programa.
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2. Na segunda coluna, relacionar os interesses que cada stakeholder tenha em relao ao programa em anlise. preciso considerar que um mesmo stakeholder pode ter mais de um interesse associado. 3. Na terceira coluna, estimar o nvel de influncia associado aos interesses do stakeholder, de forma a classific-lo em: (++) altamente a favor, (+) levemente a favor, (0) indiferente ou indeciso, (-) levemente contra e (--) altamente contra. 4. Na quarta coluna, identificar os impactos positivos e negativos caso o programa no atenda aos interesses do stakeholder. 5. Na quinta coluna, identificar o papel exercido pelo stkaholder no programa. Uma vez que a tabela preenchida com o levantamento dos dados requeridos acerca de um determinado programa, a Anlise Stakeholder permitir ao planejador e ao analista: identificar os diversos atores - pessoas, grupos ou instituies - que tenham interesse na realizao ou no do programa, podendo atuar de forma favorvel ou prejudicial em relao ao desempenho das aes pblicas; identificar possveis conflitos de interesses entre os atores relacionados com o programa, permitindo a atuao com vistas desativao das divergncias que poderiam afetar o bom andamento das aes; compreender melhor as relaes de interesse e os nveis de influncia dos atores sobre o programa, de forma a identificar as foras com maior potencial de risco boa execuo das aes; Compreender as razes que levam o programa a atingir um determinado nvel de desempenho. Para ilustramos o emprego da Anlise Stakeholder, podemos utilizar o modelo de tabela fornecido, assim como o roteiro de passos para seu preenchimento, de forma a construirmos um exemplo de anlise a partir de um hipottico programa de estmulo leitura, cuja principal ao seja a distribuio de exemplares de clssicos da literatura nacional nas escolas pblicas de ensino mdio.

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STAKEHOLDER

INTERESSE no programa

++ + 0 _ __

IMPACTO se o programa no atender aos interesses do stakeholder Estudantes sem material adequado para prtica da leitura Desenvolvimento educacional prejudicado Professores no qualificados

PAPEL do Stakeholder no programa

Estudantes

Receber os livros

Praticar a leitura

Professores

Ser capacitado para utilizar os livros com os alunos

+ Orientao aos alunos prejudicada Escola no participante do programa ++ Desequilbrios dentro da prpria escola Reduo das vendas associada descontinuidade do programa

Utilizar livros e orientar alunos

Diretores de escolas

Receber livros suficientes para toda a escola

Distribuir livros aos professores

Editoras

Realizar vendas de livros

++

Fornecer os livros

Figura 8. Exemplo de Anlise Stakeholder.

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4. Mapa de processos
Podemos definir um processo como a sequncia de atividades produtivas logicamente encadeadas para transformar insumos recebidos do ambiente e, por meio de mecanismos de agregao de valor, gerar produtos e servios para os clientes. A rigor, todo o trabalho desenvolvido em uma organizao pode ser entendido como um conjunto de processos, coordenados de forma a assegurar o cumprimento dos objetivos organizacionais. Pensemos em uma indstria de sapatos, por exemplo. possvel identificar uma srie de processos de trabalho que devem ser realizados nessa fbrica, tais como: administrar pessoas; realizar compras e contrataes; administrar materiais; realizar a gesto oramentria e financeira; manter a contabilidade; fornecer segurana humana e patrimonial; manter condies ambientais adequadas; realizar vendas e, naturalmente, fabricar sapatos. Ou seja, cada organizao pode ser compreendida como uma coleo de processos, que se dividem de acordo com as funes, podendo ser diretamente relacionados s atividades-fim da organizao, como o caso dos processos produtivos em geral, ou estarem associados a processos de apoio (ex: logstica, recursos humanos, TI) e de gesto e controle (ex: planejamento, controladoria). Para representar um processo e permitir a visualizao dos fluxos de trabalho, materiais e informaes na organizao, recorre-se a uma ferramenta denominada mapa de processo. Tambm conhecido como fluxograma, trata-se de um diagrama que representa a sequncia de atividades necessrias para processar insumos e gerar produtos. Vamos trabalhar com um exemplo para compreender melhor como essa ferramenta utilizada. Consideremos uma autarquia que participa de uma campanha de valorizao e incentivo contratao de estagirios provenientes de instituies pblicas de ensino superior e mdio pelas empresas locais. Na distribuio de tarefas entre as entidades envolvidas nesta campanha, coube autarquia a incumbncia de produzir peas grficas, como folhetos e cartazes para fixao em pontos estratgicos, definidos em conformidade com o pblico-alvo da campanha. Assim, para elaborar um cartaz, por exemplo, a autarquia deve considerar essencialmente os seguintes passos: definir precisamente o
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Mapa de processos, ou simplesmente fluxograma, uma ferramenta para representar graficamente a sequncia de atividades realizadas na organizao para processar os insumos e transform-los em produtos e servios.

pblico-alvo da pea grfica; definir a mensagem que a pea veicular; redigir o texto do cartaz e elaborar as ilustraes; realizar a diagramao e produzir o lay-out; submeter o cartaz aprovao da direo da entidade; encaminhar o material revisado e aprovado para uma grfica, para impresso. Podemos, agora, descrever estes passos como um fluxograma, utilizando retngulos para representar as aes, losangos para identificar as decises (ou alternativas de caminho) e as setas para indicar a direo do fluxo.

Figura 9. Fluxograma da elaborao de um cartaz em uma entidade.

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Este pequeno mapa de processo permite visualizar, com clareza, quais so as etapas a serem cumpridas para que, ao final da sequncia de atividades, a organizao consiga obter o resultado projetado. O fluxo de aes, materiais e informaes pode ser mais facilmente compreendido e, conforme o caso, ajustado. Alm disso, pode-se aprimorar a representao do processo no fluxograma, atribuindo cada uma das atividades ao respectivo setor responsvel. A ttulo de ilustrao, vamos utilizar o mesmo fluxo acima desenhado e representar as atividades associadas aos atores do processo.

Figura 10. Mapa de processo da elaborao de um cartaz em uma entidade, com identificao das unidades responsveis por cada atividade. Com esse novo diagrama, pode-se visualizar, alm das unidades responsveis por cada etapa do processo, as interfaces entre elas, compreendendo de que forma e em que ocasies elas se relacionam. Essa representao permite analisar o fluxo de materiais e informaes entre
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as estruturas administrativas que atuam no contexto de um mesmo processo, contribuindo para a gerao de um determinado produto para a organizao. Por fim, devemos ressaltar que os mapas de processo podem ser empregados com diversas finalidades: na concepo de um programa ou projeto, podem ser utilizados para facilitar a visualizao e a compreenso de quais so as atividades necessrias consecuo de um objetivo e gerao de determinado produto ou servio; so muito teis para entender as diversas relaes fornecedorcliente que compem um determinado processo, permitindo identificar quais so os insumos e os produtos de cada uma das atividades que integram a sequncia de produo; facilitam anlises que podem permitir a reformulao dos processos organizacionais, a partir da identificao de focos de ineficincia ou pontos passveis de aprimoramento; caso o processo apresente algum problema, como consumo excessivo de recursos e de tempo, ou obteno de produtos em desconformidade com os projetos, possvel visualizar as atividades ou interfaces em que se originam a falta de produtividade ou de qualidade; para o treinamento das pessoas que atuaro no processo, os fluxogramas permitem assimilar, de forma mais rpida, uma viso sistmica das atividades, bem como compreender a responsabilidade de cada um para o sucesso global do trabalho desenvolvido na organizao; constituem uma forma de registro, armazenamento e propagao do conhecimento organizacional, permitindo a descrio formal, a documentao e o aprendizado dos processos de trabalho.

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5. Anlise SWOT
A sigla SWOT, que d nome a esta anlise, vem de quatro palavras inglesas: S - Strengths (Foras) W - Weaknesess (Fraquezas) O - Opportunities (Oportunidades) T - Threats (Ameaas) Esse modelo de anlise constitui uma ferramenta de apoio ao planejamento, sobretudo de carter estratgico, para auxiliar a organizao a mapear seus ambientes internos e externos. No ambiente interno, ela deve ser capaz de conhecer as prprias foras e fraquezas; no ambiente externo, deve identificar as oportunidades sua disposio e as ameaas que podem prejudicar a consecuo dos objetivos. No caso da formulao de uma poltica pblica ou de um programa de governo, a Anlise SWOT pode contribuir para que os planejadores, ao deterem mais conhecimento sobre o ambiente em que iro atuar, tenham uma maior possibilidade de acerto no momento de traar diretrizes, estabelecer objetivos e metas, definir atividades e programar a utilizao de recursos. Para proceder Anlise SWOT com preciso, devemos considerar as seguintes definies: Foras: referem-se s caractersticas positivas que uma organizao encontra internamente e podem ajud-la a atingir as suas metas. Ex.: fora de trabalho qualificada, domnio de tecnologias avanadas, disponibilidade de recursos em caixa. Fraquezas: so as caractersticas negativas internas da organizao, que podem prejudicar a realizao dos objetivos. Ex.: baixa capacidade de adaptao s mudanas, estrutura interna burocratizada, concentrao excessiva de trabalhadores em final de carreira. Oportunidades: so caractersticas favorveis identificadas no ambiente externo, no controlveis pela organizao, que podem ajudla a crescer e atingir objetivos. Ex.: aumento do poder aquisitivo da populao, abertura de mercados externos, opinio pblica favorvel.
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Ameaas: referem-se a caractersticas negativas do ambiente externo, no controlveis pela organizao, que podem prejudicar a execuo dos planos e o cumprimento das metas. Ex.: entrada de novos concorrentes no mercado, aumento da tributao e crise econmica. Utilizando essas definies, vamos exemplificar com uma anlise dos ambientes interno e externo de uma organizao pblica cuja principal diretriz estratgica no momento seja contratar uma fora de trabalho qualificada para o atendimento ao cidado:

Figura 11. Matriz produzida a partir da Anlise SWOT.

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Sntese
Nesta aula, conhecemos algumas das mais importantes e utilizadas ferramentas de apoio ao planejamento, especialmente para as atividades de elaborao de planos operacionais. As ferramentas descritas podem ser empregadas de forma cotidiana, para aprimorar o trabalho de gesto no mbito do setor pblico, permitindo aos gestores organizar sua atuao por meio da utilizao de diagramas e conjuntos de procedimentos para anlise: rvore de Problemas: permite visualizar os problemas a serem tratados, assim como as causas e as consequncias, identificando as relaes entre os fatores e orientando a tomada de decises. Grfico de Gantt: auxilia na distribuio das atividades a serem desenvolvidas ao longo do tempo, organizando a sequncia de atividades e orientando a programao do uso de recursos para atingir um objetivo estabelecido. Anlise Stakeholder: contribui para identificar, em relao a determinado programa, os atores envolvidos, cada um deles: os interesses, a participao, o nvel de influncia e os possveis impactos caso o programa no atenda aos requisitos. Mapa de Processos: permite descrever uma sequncia de atividades logicamente encadeadas, por meio das quais so consumidos insumos e gerados produtos para clientes especficos, possibilitando o aprimoramento do trabalho realizado em uma organizao. Anlise SWOT: sistematiza a anlise do ambiente interno e externo para uma determinada organizao, subsidiando a escolha de estratgias e a elaborao de planos de ao.

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Referncias bibliogrficas
1.ARAUJO, Luis Csar, GARCIA, Adriana Amadeu e MARTINES, Simone. Gesto de Processos - Melhores Resultados e Excelncia Organizacional. So Paulo: Atlas, 2011. 2.MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru. Introduo Administrao. So Paulo: Atlas, 2007. 3.CERTO, Samuel & PETER, J. Paul. Administrao Estratgica: Planejamento e Implantao da Estratgia. So Paulo: Prentice Hall, 2005. 4.Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Tcnicas de Auditoria: Anlise Stakeholder / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo, 2001.

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