AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA: ESTUDOS DE CASO DO DIREITO AMBIENTAL

Resumo O presente trabalho tem como objetivo analisar dois casos concretos, transitados em julgado, em face das leis 4.717/65 (Lei de Ao Popular) e 7.347/85 (Lei de Ao Civil Pblica), focalizando-se o fato motivador da propositura das referidas aes e expondo-se as principais caractersticas definidoras, a partir de uma anlise comparativa que privilegia no somente os seus conceitos, mas, os objetivos e finalidades, requisitos, partes, competncias, procedimentos, sentenas, recursos e execuo. Alm disso, cria-se a oportunidade se estabelecer comentrios, mais ou menos aprofundados, em relao ao meio ambiente no Brasil, sempre luz da legislao, doutrina e jurisprudncia.

Ao Popular A Ao Popular um remdio constitucional que possibilita ao cidado brasileiro, em pleno gozo dos direitos polticos, tutelar interesse da coletividade, de forma a prevenir ou reformar atos lesivos praticados por agente pblicos ou a eles equiparados, na proteo do patrimnio pblico bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico e turstico (Costa, 2012). Com relao aos requisitos, o magistrado deve verificar, primeiramente, se o autor cidado brasileiro. Sendo que a prova desta condio, nos moldes do art. 1, 3, da Lei n 4.717/65 (Lei de Ao Popular), ser feita com o ttulo eleitoral ou com documento que a ele corresponda. Por exemplo, as pessoas com idade superior a 70 anos podem, simplesmente, apresentar uma certido de quitao obtida junto justia eleitoral. Apurando-se, em seguida, se o ato praticado realmente ilegal, lesivo e/ou apresente relevante ameaa a direito. Proposta a ao, facultado a qualquer cidado habilitar-se como

litisconsorte ou assistente do autor. Cabendo-se ressaltar que, conforme o art. 6, 3, da Lei n 4.717/65, o Ministrio Pblico dever acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar a produo da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hiptese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores. A princpio, a ao ser interposta na justia comum de primeira instncia, no foro do lugar da ocorrncia do dano, restando-se analisar o juzo de competncia. O artigo 5 da referida lei determina que em se tratando de Estado e Municpio a competncia ser definida pela organizao judiciria do Tribunal Estadual. Mas se leso afetar, simultaneamente, bens de interesse da Unio, a competncia ser definida de acordo com o art. 109 da Constituio Federal. A ao popular obedecer ao procedimento ordinrio, previsto no Cdigo de Processo Civil, observadas algumas particularidades impostas pela Lei de Ao Popular, tais como: i) citao editalcia e nominal dos beneficiados; ii) a participao do Ministrio Pblico; e iii) o prazo comum para contestao de vinte dias, prorrogveis por igual perodo, segundo a apreciao do magistrado quanto dificuldade de defesa. Sendo possvel o provimento liminar, caso sejam observados os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Se julgada procedente a ao, o ente da administrao pblica ser compelido a corrigir o ato anulado, restabelecendo-se o status quo ante. Mas quando isto no for possvel, responder patrimonialmente pelos danos causados, com a possibilidade de se impetrar ao regressiva contra os agentes administrativos responsveis e os favorecidos pelo ato impugnado. No caso da ao receber sentena final desfavorvel sua pretenso e no for comprovada a m-f o autor, ser a mesma, isenta de custas, emolumentos e honorrios. Isso porque, o legislador originrio quis assegurar ao povo a efetiva possibilidade de se valer do uso deste instrumento. Quanto aos recursos, so eles oportunos tanto para o juzo a quo, quanto para juzo ad quem. Recebendo o recurso da sentena apenas o efeito devolutivo 1. De tal modo que a sentena improcedente s produzira efeitos aps o recurso ordinrio. E caso as partes no recorreram, abrir possibilidade para o recurso de ofcio, estando o Ministrio Pblico impossibilitado de interpor recurso contra
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Efeito do recurso que enseja ao tribunal que o aprecia o exame da matria decidida pelo juzo recorrido; a ao no sofre interrupo em seu andamento. O recurso, em efeito meramente devolutivo, no obsta a que o recorrido providencie de imediato a execuo da deciso que o favoreceu (Guimares, 2010, p. 281).

sentena favorvel ao autor. Ao Civil Pblica O art. 1 da Lei 7.347/85 (Lei de Ao Civil Pblica) estabelece ser este o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, protegendo, assim, interesses coletivos e difusos. Numa leitura bastante tranquila do art. 5 da referida lei, percebe-se que a ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, Unio, Estados, Municpios, autarquias, empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia mista e associaes. Sendo que no caso de associao, requer-se que esta esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo aos interesses metaindividuais referidos no artigo 1 (Lei 7.347/85). Em relao ao Ministrio Pblico, caso este no intervenha no processo como parte, dever atuar, obrigatoriamente, como fiscal da lei. Resguardando-se ao poder pblico e s demais entidades que possuam capacidade postulatria, o direito de habilitarem-se como litisconsortes de quaisquer das partes. Segundo posio doutrinria e jurisprudencial, a ACP intentada pelo Ministrio Pblico no deve ser utilizada somente para o ressarcimento de danos ao errio, pois isso no se amolda s suas finalidades sociais. De acordo com Lus Roberto Barroso (apud Costa, 2012) a alternatividade que o dispositivo enseja no impede a cumulao, numa mesma ao, dos pedidos de prestar ou no algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro. Sendo que, alm dos fins previstos na Lei de Ao Civil Pblica, outras normas preveem o emprego dessa ao. Exemplarmente, o Cdigo de Defesa do Consumidor estabelece a utilizao da ACP para a invalidao de clusulas abusivas, criando-se assim, uma situao jurdica nova (Lei 8.078/90, artigo 51, 4). Quanto ao foro competente para processar a ACP, reza o art. 2 da Lei 7.347/85, o do local onde ocorreu o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa. Isso porque, o legislador originrio considerou que o juiz do local do dano ter maior facilidade para colher as provas necessrias ao julgamento da causa. Entretanto, a Lei 8.078/90 (CDC) prev exceo regra do local do dano, quando o mesmo for nacional ou regional, abrangendo mais de uma

regio ou estado. Como ocorre em relao Ao Popular, a ACP segue o rito ordinrio do processo civil, cabendo provimento liminar quando estiverem presentes os pressupostos de aparncia do fumus boni iuris e do periculum in mora. Todavia, o art. 4 da Lei de ACP tambm prev a tutela antecipada, especialmente defendida pelos doutrinadores, nas aes que tenham por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Uma disposio que se apresenta desnecessria, diante da previso de subsidiariedade do Cdigo de Processo Civil Ao Civil Pblica (art. 19, Lei 7.347/85). Incidindo-se, neste aspecto, as regras pertinentes aos processos cautelares inespecficos (art. 796 a 812, CPC). Se julgada procedente, a ACP segue a regra da Ao Popular, no que tange ao ente da administrao pblica se compelido a corrigir o ato anulado, restabelecendo-se o status quo ante. E caso no seja possvel, responder patrimonialmente pelos danos causados, no sendo descartada a possibilidade de ao regressiva contra terceiros responsveis e solidrios do ato impugnado. Alm disso, o legislador previu, conforme redao do art. 13, a possibilidade da indenizao ser revertida para um fundo prprio, criado para subvencionar os interesses difusos da sociedade. No havendo este fundo regulamentado, o dinheiro ficar depositado em estabelecimento oficial de crdito, em conta com correo monetria. Tambm conforme os ditames da Ao Popular, os recursos tanto para o juiz a quo, quanto para o juiz ad quem so admitidos. Porm, no possuem apenas o efeito devolutivo, sendo cabvel efeito suspensivo, caso o magistrado o atribua na inteno de evitar danos irreparveis parte. Primeiro caso Trata-se de uma apelao movida por Jos Antnio de Moraes e outros contra deciso decorrente de Ao Popular movida por Josu Cordeiro Alpio com a finalidade de ver paralisada a produo de carvo em propriedade prxima a imvel a ele pertencente, ante a ocorrncia de inmeros inconvenientes e danos ambientais. Consta dos autos que o Juiz Alusio Moreira Bueno, da Comarca de Santa Isabel, estado de So Paulo, proferiu sentena em desfavor dos apelantes,

condenando-os, solidariamente: i) apresentarem, no prazo mximo de 60 dias, um projeto de recuperao de rea degradada, que dever conter a demolio das construes erigidas na rea questo e a remoo do respectivo entulho, bem como a retirada de vegetao extica e o replantio de mudas de espcies nativas da Mata Atlntica, em carter heterogneo; ii) absterem-se de explorar a rea com produo de carvo; iii) pagarem indenizao correspondente aos danos ambientais irrecuperveis, cujo valor ser destinado ao Fundo Estadual de Reparao dos Interesses Difusos Lesados; e iv) sujeitarem-se multa diria de R$ 1.000,00 em caso de descumprimento de sentena. Todavia, os vencidos apelaram sob as alegaes que: i) dispem de autorizao para a produo de carvo vegetal; ii) os autos de inspeo mencionados na petio inicial so anteriores outorga das licenas de instalao e funcionamento; iii) os filtros instalados atendem s exigncias da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So Paulo; e iv) a rea de litgio no de preservao permanente, mas de proteo ambiental. Apesar do parecer da Procuradoria Geral de Justia ser pela reforma da sentena, os desembargadores do TJSP negaram provimento ao recurso, em conformidade com o voto do relator, que destacou em sua fundamentao que: i) as licenas de instalao e funcionamento foram expedidas a ttulo precrio pelo prazo de 180 dias e no comprovam, por si s, a inocorrncia de danos ao meio ambiente; ii) uma unidade territorial que goza de especial proteo, ainda que com tolerncia de ocupao humana, destina-se a preservar bem importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas; iii) no h notcia nos autos sobre a existncia de Relatrio de Impacto Ambiental; iv) o laudo pericial do Instituto de Criminalstica aponta que houve desmatamento de mata nativa para a construo de fornos de carvo vegetal; e v) finalmente, uma questo que afeta o meio ambiente e a sade pblica no pode ceder a interesses meramente econmicos. Segundo caso Trata-se de uma apelao movida pela Prefeitura Municipal do Guaruj contra deciso decorrente de Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico. Consta dos autos que o Juiz Daniel Carnio Costa, da Comarca do Guaruj, estado de So Paulo, proferiu sentena em desfavor da apelante, condenando-a a se abster de realizar, patrocinar, promover, autorizar, aquiescer, concordar ou

permitir que se faam obras, empreendimentos ou atividades relacionadas alterao do meio ambiente na rea do imvel objeto da ao, sob pena de pagamento de multa diria de 500 (quinhentas) UFESP's por descumprimento da obrigao de no fazer, bem como a elaborar avaliao de contaminao do solo e d'gua subterrnea e plano de recuperao ambiental da rea degradada no prazo de 60 dias, bem como posterior execuo das obras necessrias para restabelecer o imvel em questo ao "status quo ante" no prazo de 24 meses, sob pena de pagamento de multa diria de 500 (quinhentas) UFESP's por descumprimento da obrigao de fazer, e finalmente, ao pagamento de indenizao pelos danos ambientais irreversveis, segundo constatado pelos rgos ambientais responsveis, em valor a ser destinado ao Fundo Estadual de Reparao aos Interesses Difusos Lesados, condenada a municipalidade s verbas de sucumbncia e honorrios de 20% sobre o valor da causa. Todavia, a autora da apelao alega, entre outras coisas, que: i) o Ministrio Pblico carecedor da ao; ii) inexiste vedao legal para a inteno na vegetao daquela rea especfica, no sendo aplicvel o Cdigo Florestal, uma vez que no existem no florestas no local; iii) a falta de licenciamento ambiental para funcionamento do lixo mera irregularidade administrativa, perfeitamente sanvel; e iv) no h que se falar em condenao em honorrios advocatcios, sendo que o Parquet no recebe tais verbas. Consultada, a Procuradoria Geral de Justia propugnou pelo parcial provimento do recurso interposto, to somente para que se retirasse a condenao em verba honorria. O que foi considerado pelo relator e demais desembargadores, que deram provimento parcial ao recurso, reformando a sentena do eminente juiz de primeira instncia apenas no que se referiu condenao honorria sobre o valor da causa. At porque, segundo a fundamentao dos nobres desembargadores: i) o Ministrio Pblico parte legtima para propor a ao, pois a esta instituio compete, por disposies legais e constitucionais, defender o meio ambiente e demais interesses difusos e coletivos; ii) a municipalidade deve responder pelos danos causados, uma vez que confessadamente utilizou a rea para depsito irregular de lixos caracterizado, inclusive, por percias, laudos e fotos; iii) a rea afetada possui cobertura vegetal de capoeira e restinga em estgio de regenerao, no entorno de curso dgua que serve as adjacncias; iv) no foram observadas as formalidades tcnicas necessrias ao isolamento dos resduos, trazendo riscos sade pblica; v) a falta de licenciamento ambiental no mera irregularidade

administrativa perfeitamente sanvel; e finalmente, vi) as imposies constantes da sentena esto muito bem afixadas, especialmente em relao aos prazos a serem observados. Concluso Entende-se que, em ambos os casos, os pedidos iniciais eram juridicamente possveis e louvveis, uma vez que se encontram amparados pelo ordenamento ptrio, sobretudo no que se refere recomposio do meio ambiente degradado, em observncia aos ditames do art. 225 da Constituio Federal. O referido dispositivo claro ao estabelecer que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Os pargrafos e incisos insertos neste artigo determinam que para assegurar a efetividade deste direito, incumbe ao Poder Pblico: preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; e proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade. Sendo assim, os fatos motivadores dos casos estudados ensejaram, perfeitamente, propositura das aes. Alm disso, os autores foram identificados como partes legtimas, optando os nobres aplicadores do direito pela defesa incondicionada do meio ambiente direito metaindividual e intergeracional consagrado pela Constituio Federal. Em relao s sentenas, percebe-se que ambas seguiram as normas definidas pelos diplomas legais estudados, cabendo-se numa delas, o provimento parcial de recurso, apenas no que se referiu condenao em honorrios advocatcios uma vez que o Ministrio Pblico no recebe tais verbas. Outro

aspecto relevante que se refere s imposies constantes das sentenas que elas foram muito bem fixadas, especialmente no que diz respeito aos prazos fixados e as respectivas multas a serem aplicadas, inclusive, no caso daqueles serem descumpridos. Ressalte-se ainda, que a Constituio Federal (art. 225, 3) determina que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. E que maioria das controvrsias cinge-se ocorrncia ou no do dano ambiental, j que se trata de responsabilidade objetiva, albergada pela Constituio Federal e consagrada pela legislao infraconstitucional. Marcelo Abelha Rodrigues (apud Souza, 2012)2, examinando esse dispositivo, diz que este princpio determina que na aplicao da sano civil no h a necessidade de aferio da culpa do poluidor. At porque, o constituinte no fez nenhuma exigncia de culpa para determinar a responsabilidade civil. Pelo contrrio, j que utilizou do vocbulo poluir e a expresso reparar os danos causados. No oponente, a responsabilidade objetiva foi regulamentada na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), respeitando a Carta Magna e expondo a afirmativa da adoo da responsabilidade objetiva no dano ambiental, encontrada em seu art. 14, 1, in verbis:
Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente (Lei 6.938/81, art. 14, 1).

Nesse sentido, o art. 170 da CF, no qual a ordem econmica na livre iniciativa e segundo o princpio do direito propriedade tende a ser relativizado. Sobretudo, pois, o princpio de defesa do meio ambiente encontra-se no mesmo rol. Estando este mais ligado ao princpio da dignidade humana, cuja supremacia em relao aos demais crassa dentro do constitucionalismo moderno. Ainda em relao defesa do meio ambiente, destaca-se ainda, que a Emenda Constitucional n 42/2003 acrescentou-lhe o tratamento diferenciado conforme o impacto
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Disponvel em http://www.saraivajur.com.br. Acesso em: 22/10/2012.

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ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao.

(...) Observa-se, assim, que fundamentalmente na dimenso processual que h um dficit legislativo e doutrinrio, responsvel pela escassa efetividade das normas de direito material sobre meio ambiente, que em geral so bastante razoveis, ficando-se espera de que sejam observadas (Guerra Filho, 2001, p. 117).

Seguindo-se o feixe principiolgico adotado pelo direito brasileiro, tambm merece nfase os princpios da precauo e da preveo, incidente sobre tudo aquilo que causa dano ao meio ambiente, sobrelevando-se em relao aos interesses meramente econmicos e particulares que se traduz na adaptao do conhecido brocarbo latino: in dbio pro ambiente. At porque, o direito ao meio ambiente saudvel constitui-se como sendo uma garantia fundamental irrevogvel e de terceira gerao. Referncias BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. BRASIL. Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003. BRASIL. Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 (Lei de Ao Popular). BRASIL, Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973 (Cdigo de Processo Civil). BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente). BRASIL. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei de Ao Civil Pblica). BRASIL, Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor). BRITO, Fernando de Azevdo Alves. Ao Popular Ambiental: uma abordagem crtica. So Paulo: Nelpa, 2007. COSTA, Kalleo Castilho. Ao Popular e Ao Civil Pblica. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br>. Acesso em: 22/10/2012. GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; SANTOS FILHO, Ronaldo Fenelon. Ao Popular Ambiental. So Paulo: RCS, 2006. GUIMARES, Deocleciano Torrieri. Dicionrio Tcnico Jurdico. 13. ed. So Paulo: Rideel, 2010. SO PAULO, Tribunal de Justia, Ap. 636.264-5/5-00, Relator: Des. Regina Capistrano, 2008.

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SO PAULO, Tribunal de Justia, Ap. 0004697-22.2002.8.26.0543, Relator: Des. Renato Nalini, 2011. SOUZA, Luiz Antnio de. Responsabilidade civil ambiental, objetiva e solidria. Disponvel em: <http://www.saraivajur.com.br>. Acesso em: 23/10/2012.