Instituto de Planejamento e Economia Agrcola de Santa Catarina

AVALIAO DO PROJETO MICROBACIAS Componente: Controle de Eroso ao longo de Estradas Rurais

- Relatrio de Avaliao Final -

Microbacia Lageado Guilherme (Concrdia-SC)

Maro de 1999

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GOVERNO DO ESTADO DE SANTA CATARINA GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA Esperidio Amin Helou Filho VICE-GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA Paulo Roberto Bauer SECRETRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DA AGRICULTURA Deputado Odacir Zonta SECRETRIO ADJUNTO Otto Luiz Kiehn GERENTE DO PROJETO MICROBACIAS - SDA Maurlio Corra da Silva

AVALIAO DO PROJETO INSTITUTO CEPA/SC - Instituto de Planejamento e Economia Agrcola de Santa Catarina SECRETRIO EXECUTIVO Djalma Rogrio Guimares GERENTE DE PROGRAMAO E ORAMENTO Walter A. Casagrande

EQUIPE TCNICA Luiz Toresan - Coorderandor Geral 1. Avaliao Socioeconmica . Janice Maria Waintuch Reiter . Rubens Altmann 2. Avaliao Econmica-Financeira . Vitrio Manoel Varaschim . Luiz Carlos Echeverria . Luiz Toresan . Rubens Altmann 3. Mudana Comportamental . Mrcia Janice F. Varaschin . Francisco Carlos Heiden 4. Impacto do Projeto na Indstria de Mquinas e Equipamentos Agrcolas . Francisco Carlos Heiden 5. Avaliao do Prossolo . Marcelo Alexandre de S Digitao - Sidaura Lessa Graciosa - Neusa Maria dos Santos Copidesque - Joares A. Segalin - Editorao - Zlia Alves Silvestrini 6. Avaliao da Qualidade da gua . Luiz Toresan . Lauro Bassi - Epagri . Gilberto Tassinari - Epagri 7. Avaliao do Componente Estradas . Luiz Toresan 8. Avaliao do Plantio Direto . Luiz Toresan . Francisco Carlos Heiden 9. Estudo de Caso - A Experincia Sunos-Peixe . Mrcia Janice F. Varaschin 10. Estudo de Caso - Parque Serra do Tabuleiro . Jos Maria Paul

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APRESENTAO

A avaliao do Projeto Microbacias-Bird (Emprstimo 3160 BR), sob responsabilidade do Instituto Cepa/SC, contempla trs momentos: o incio, o meio e o final da implementao. A avaliao inicial (ex-ante), realizada em 1991, ano de incio da implantao do projeto, junto a 221 agricultores, analisou os principais aspectos socioeconmicos das microbacias. Na avaliao de meio prazo, realizada em 1995, foram entrevistados 712 agricultores para verificar os avanos do projeto e avaliar seus impactos socioeconmicos intermedirios. A avaliao final (ex-post), em andamento, busca avaliar os principais impactos e resultados alcanados pelo projeto. Alm dos resultados socioeconmicos finais, levantados atravs de uma amostra de 1.386 agricultores beneficiados pelo projeto, esta avaliao foi ampliada, contemplando outras nove reas de interesse: avaliao econmico-financeira, mudana comportamental das pessoas e instituies envolvidas, impactos na indstria catarinense de mquinas e equipamentos agrcolas, Prosolo, qualidade da gua no meio rural, componente estradas, comparativo do plantio direto com sistema convencional de manejo do solo, a experincia da criao combinada de sunos e peixes e a experincia de implantao do Parque Estadual Serra do Tabuleiro. Este documento contm o relatrio de avaliao final do componente Controle de Eroso ao Longo das Estradas Rurais com anlise do desempenho do , projeto junto s estradas, seus impactos econmicos, sociais e ambientais, seus pontos positivos, falhas e deficincias. Ao final fazem-se algumas propostas de melhoria de aes futuras de adequao das estradas rurais. Atravs desta avaliao espera-se contribuir para melhorar e aperfeioar novos projetos de desenvolvimento do meio rural catarinense.

Djalma Rogrio Guimares Secretrio Executivo

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Verso apresentao

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SUMRIO
1 - CARACTERIZAO DO COMPONENTE............................................................................. 7 2 - OBJETIVO ....................................................................................................................... 8 3 - METODOLOGIA ............................................................................................................... 8 4 - DESEMPENHO FSICO-FINANCEIRO ................................................................................ 9 5 - IMPORTNCIA AMBIENTAL, ECONMICA E SOCIAL DAS OBRAS REALIZADAS ................................................................................................................ 11 6 - ASPECTOS INSTITUCIONAIS ........................................................................................... 12 7 - ASPECTOS TCNICO-OPERACIONAIS ............................................................................. 14 7.1 - Estratgia Tcnica e Operacional............................................................................... 14 7.2 - Seleo das Microbacias e dos Trechos de Estrada Trabalhados ...................................... 15 7.3 - Participao das Prefeituras Municipais....................................................................... 16 7.4 - Participao da Comunidade .................................................................................... 17 7.5 - As Condies dos Trechos de Estrada Trabalhados ....................................................... 18 7.6 - Conservao das Estradas Aps a Implementao das Obras .......................................................................................................... 19 8 - PRINCIPAIS PROBLEMAS E DIFICULDADES ENCONTRADOS NA IMPLEMENTAO DO COMPONENTE ............................................................................. 19 9 - INOVAES, MUDANAS E ADAPTAES ADOTADAS AO LONGO DA IMPLEMENTAO DO COMPONENTE .......................................................................................................... 22 10 - RESULTADOS ALCANADOS E SUSTENTABILIDADE DAS AES REALIZADAS ................................................................................................................ 23 11 - CONCLUSES ............................................................................................................... 26 12 - PROPOSIES PARA AES FUTURAS ........................................................................ 29 ANEXO ................................................................................................................................ 31 LISTA DE FIGURAS .........................................................................................................................35 LISTA DE TABELAS .........................................................................................................................35

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verso sumrio

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1 - CARACTERIZAO DO COMPONENTE
As ms condies de drenagem e conservao e a falta de revestimento primrio das estradas rurais de Santa Catarina so apontadas como fatores de agravamento dos problemas de eroso do solo agrcola e de carreamento de materiais para as lavouras ou para os leitos dos rios. No contexto do Projeto Microbacias-Bird (Emprstimo 3160-BR), estabeleceu-se um conjunto de aes que permitissem s estradas rurais ter uma melhor conformao da plataforma, da drenagem superficial, do revestimento primrio (ensaibramento) e pequenas obras complementares de drenagem, com o objetivo de controlar a eroso ao longo do percurso e em seu entorno. Esse conjunto, chamado Componente Estradas foi concebido para atuar de forma , integrada e complementar s demais aes do projeto nas microbacias hidrogrficas trabalhadas. Em cada microbacia onde o componente atuou, a meta era readequar cerca de 8 quilmetros de estradas com investimentos da ordem de US$ 40.000,00. Alm de complementar as aes de controle da eroso nas propriedades agrcolas, a interveno do projeto em determinados trechos de estrada tinha por objetivo transferir tecnologia aos municpios na adequao de suas estradas rurais servindo como modelo e referncia. Outro objetivo era melhorar as condies de trfego e facilitar o transporte de insumos para as propriedades agrcolas e o escoamento das safras. Sua sustentabilidade apoiava-se no compromisso das prefeituras de realizar os servios de conservao necessrios. As metas inicialmente planejadas para o componente previam investimentos de US$ 21.123,50 mil em 520 microbacias hidrogrficas para a adequao de 3.900 quilmetros de estradas vicinais alimentadoras. Atrasos na implementao do componente, especialmente no repasse dos recursos financeiros para a execuo das obras, levaram reprogramao das metas globais para 3.386 Km de estradas a serem trabalhadas em 406 microbacias hidrogrficas com investimentos de US$ 18.555,70 mil. A responsabilidade pela implementao do componente ficou com o Departamento de Estradas e Rodagens do Estado de Santa Catarina DER/SC, ao qual coube a elaborao dos projetos, o processo licitatrio, a contratao, a fiscalizao, a aprovao e o pagamento das obras s empreiteiras contratadas para a execuo. A estratgia tcnica de implementao do componente buscou uma atuao integrada do DER-SC com a Epagri e as prefeituras municipais tanto, na seleo das microbacias e trechos a serem trabalhados, quanto na execuo das obras propriamente ditas. O compromisso das prefeituras municipais de manter em bom estado de conservao os trechos trabalhados por pelo menos cinco anos foi pr-condio para a realizao das obras nas estradas das microbacias beneficiadas pelo projeto. Os principais resultados esperados da implementao do componente so: reduo dos nveis de eroso ao longo das estradas rurais nas microbacias trabalhadas; 7
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melhoria das condies de trnsito e de transporte de insumos e produtos agrcolas; criao de referncia e transferncia de tecnologia s prefeituras municipais para a adequao e manuteno de estradas rurais; reduo dos custos de manuteno e de conservao das estradas rurais adequadas.

2 - OBJETIVO
O objetivo da avaliao do Componente Estradas do Projeto Microbacias verificar o grau de alcance das metas e objetivos, os resultados obtidos e sua sustentabilidade, os problemas encontrados na implementao, as mudanas e adaptaes realizadas, bem como propor aes futuras de apoio melhoria das condies das estradas no meio rural.

3 - METODOLOGIA
Para se avaliar o componente estradas do Projeto Microbacias, foram realizados estudos de caso em cinco dos trechos trabalhados. Os trechos foram selecionados por sua representatividade geogrfica e pelo tipo de obra realizada, de preferncia em municpios em que as prefeituras pudessem dispor de informaes sobre as operaes de conservao das estradas rurais e de maneira a cobrir todo o estado. As microbacias objeto dos estudos de caso, com respectivos municpios e as regies a que pertencem, so: Nova Galcia (Major Gercino, Litoral Centro), Lageado Bonito (Ibicar, Meio Oeste), Ribeiro Matilde (Atalanta, Alto Vale do Itaja), Saudades I (Saudades, Oeste) e Rio gua Verde (Canoinhas, Planalto Norte) (mapa anexo). Alm uma visita aos trechos selecionados, foram entrevistados os secretrios municipais de obras e/ou os prefeitos municipais e, sempre que possvel, os operadores de mquinas das equipes de conservao de estradas. Junto s prefeituras levantaram-se informaes sobre a importncia econmica e social do trecho readeaquado, operaes e custos de manuteno do trecho antes e depois das obras, forma de participao da prefeitura nas obras, uso do trecho trabalhado como modelo-referncia para outras estradas no interior do municpio, treinamentos realizados para os operadores das mquinas de conservao das estradas de terra, problemas existentes no trecho de estrada trabalhado antes da realizao das obras e os benefcios diretos e indiretos que as obras trouxeram. Em cada um dos trechos visitados foram entrevistados trs agricultores, usurios diretos da estrada, visando identificar o grau de prioridade da obra para a comunidade, sua participao na escolha e conservao do trecho trabalhado, as condies de trfego antes e depois das obras e os benefcios trazidos pela readequao Foram entrevistados tambm o Gerente Estadual de Microbacias do DER-SC e os tcnicos de campo envolvidos com o projeto em 6 dos 22 distritos rodovirios do DER-SC. Nestas entrevistas, buscou-se identificar a forma de escolha dos trechos trabalhados, o grau de interao entre as diversas instituies, a atuao das prefeituras municipais, a participao da comunidade, os problemas e dificuldades encontrados, a forma de transmisso de tecnologia para as prefeituras, as mudanas comportamentais provocadas pelo projeto, a aprendizagem adquirida e as mudanas e adaptaes adotadas em sua implementao.

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Para a verificao das condies de conservao das estradas trabalhadas, foram utilizados alm das observaes diretas e das entrevistas com agricultores, tcnicos e prefeituras municipais os relatrios de inspeo da manuteno/conservao elaborados e aplicados pelo DER-SC. Esta avaliao, concebida para ser realizada semestralmente a partir de 1994, ocorreu de modo no-sistemtico e em apenas parte das microbacias onde o componente atuou. Atravs dos relatrios de inspeo, os tcnicos do DER atribuam notas parciais aos subtrechos das estradas trabalhadas, avaliando a qualidade da conservao do revestimento primrio, da conformao da plataforma, do sistema de drenagem (bueiros) e da drenagem superficial. Aps ponderao das notas pela extenso dos trechos, cada estrada recebeu uma avaliao final variando de 2 a 10, sendo 7 a nota global mnima para que a estrada pudesse ser considerada satisfatoriamente conservada (resultados na tabela 1).

4 - DESEMPENHO FSICO-FINANCEIRO
As meta iniciais do componente previam a execuo de 520 projetos rodovirios em 520 microbacias hidrogrficas trabalhadas pelo projeto, com execuo de obras em 3.900 quilmetros de estradas rurais, perfazendo investimentos totais de US$ 21.123,5 mil. Na rea de treinamento foram previstos investimentos de US$ 108,3 mil em 21 eventos de capacitao profissional para engenheiros do DER e equipes municipais de manuteno de estradas (operadores de mquinas e equipamentos). Atrasos no incio da operao do componente e no fluxo de liberao dos recursos durante sua execuo levaram, no ano de 1997, a uma reprogramao das metas fsicas e financeiras de 406 obras a serem executadas com investimentos de US$ 18.555,7 mil. Os constantes atrasos na liberao dos recursos da contrapartida estadual levaram a um retardo no cronograma de execuo do componente, contribuindo para a conseqente prorrogao do prazo de concluso do projeto para junho de 1999. No perodo de 1995 a 1998, ocorreu a fase de intensificao das aes do projeto, com contratao mdia de trs milhes de dlares por ano, sendo este o perodo mais sentido no atraso de repasses dos recursos, levando vrias vezes paralisao de contratos em andamento. As mudanas nos processos de licitao recomendadas pelo Banco Mundial na fase final do projeto contriburam para o retardo no cronograma de execuo do componente ao provocar paralisao nos editais de concorrncia por um perodo de nove meses no ano de 1997. O fluxo irregular e a insuficincia dos recursos repassados para obras contratadas, alm de ter comprometido o prazo de concluso das aes do componente, geraram uma srie de transtornos em sua operao, como: concentrao de contratos em determinados perodos, com conseqente acmulo de contratos com algumas empreiteiras, gerando subcontrataes; prejuzos e falncias de vrias empreiteiras experientes e bem conceituadas, dando espao a outras de menor capacidade tcnica; retardos na contratao de projetos aprovados e adiamentos na autorizao de obras contratadas, gerando incertezas junto aos tcnicos de campo, s prefeituras e empreiteiras e descrditos junto s comunidades quanto concretizao de vrios dos projetos rodovirios. At 31 de dezembro de 1998 haviam sido concludos 327 projetos de adequao de estradas em 2.777 quilmetros tendo sido investidos US$ 14.011,33, perfazendo,

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respectivamente, 81%, 82% e 76% das metas estabelecidas. As principais metas fsicas e financeiras do componente (iniciais e reprogramadas) e sua realizao at dezembro de 1998 podem ser vistas no quadro 1.
TABELA 1 METAS FSICO-FINANCEIRAS PROGRAMADAS E REALIZADAS PELO COMPONENTE ESTRADAS AT DEZEMBRO DE 1998 DISCRIMINAO Metas fsicas Microbacias atendidas Obras executadas Obras executadas - Conformao da plataforma - Revestimento primrio - Acesso s propriedades - Murunduns - Bueiros - Caixas de reteno Treinamento e capacitao profissional - Viagens de estudos e treinamento de tcnicos - Treinamento para equipes de manuteno Metas Financeiras Recursos do governo estadual Recursos do Bird Treinamento e capacitao profissional - Viagens de estudos e treinamento de tcnicos - Treinamento para equipes de manuteno Total de Recursos Financeiros
FONTE: DER/SC. UNIDADE PREVISTA DE MEDIDA REPROGRAMADA REALIZADA % REALIZADO

Nmero Nmero Km Km Km Nmero Nmero Nmero Nmero Viagens Eventos (US$ mil) (US$ mil) (US$ mil) (US$ mil) (US$ mil)

520 520 3.900 3.900 975 10.000 780 12.000 9.000 6 15 10.561,65 10.561,65

406 406 3.386 3.386 3.386 8.682 677 10.418 7.814 6 15 9.277,85 9.277,85

327 327 2.777 2.345 2.143 3.417 55 11.387 520 2 0 6.373,45 7.637,88

80,50 80,50 82,01 69,26 63,29 39,36 8,12 109,30 6,65 33,33 0 68,69 82,32 99,00 0 75,22

28,40 28,40 28,00 79,90 79,90 21.231,80 18.664,00 14.039,33

Alguns ajustes importantes foram operados no transcorrer da implementao do componente em relao s aes inicialmente previstas. A meta inicial previa revestimento primrio de apenas 975 quilmetros de estrada. A pouca participao das prefeituras municipais no revestimento das estradas e os descontentamentos por parte das comunidades beneficiadas levaram a equipe gerenciadora do projeto a decidir pela convenincia de passar a executar integralmente o revestimento primrio, o que levou o projeto a atingir metas bem superiores nesta ao em relao ao inicialmente previsto. A construo de bueiros tambm j suplantou em 10% as metas previstas apenas com as obras j concludas (80% do total programado). Por outro lado, a construo de murunduns e caixas de reteno ficou bem aqum do inicialmente previsto (menos de 10%). No caso dos murunduns, se deveu ao pouco uso desta prtica tambm nas lavouras. J com relao s caixas de reteno, a presena de solos argilosos de baixa permeabilidade, a necessidade de utilizar espao fora da rea de domnio das estradas e os problemas com segurana das pessoas e animais desencorajaram o uso desta prtica. A adequao dos acessos s propriedades agrcolas havia atingido, at dezembro de 1998, apenas 39% da meta inicial estipulada. Estas metas foram claramente superestimadas em sua previso inicial, uma vez que no existiam um nmero to elevado de propriedades ao longo dos trechos trabalhados.

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As 79 obras necessrias ao cumprimento integral das metas reprogramadas em 1997 (609 quilmetros de estradas) esto todas contratadas e em fase de execuo ou paralisadas ou, ainda, aguardando ordem de servio para iniciar a execuo. O cumprimento integral das metas at o prazo final do projeto (junho de 1999) est na dependncia da liberao dos recursos financeiros necessrios. O mapa em anexo mostra a localizao, nos diferentes municpios de Santa Catarina, das microbacias que sofreram interveno nas estradas, bem como as microbacias cujos projetos ainda no foram concludos.

5 - IMPORTNCIA AMBIENTAL, ECONMICA E SOCIAL DAS OBRAS REALIZADAS

As deficincias na infra-estrutura de transporte no meio rural tm como resultado o aumento do tempo e dos custos de transporte, dificuldade de escoamento e perda de produtos agrcolas, dificuldade de acesso aos mercados e aos servios essenciais, desestmulo s atividades produtivas, isolamento econmico e social dos agricultores e, por fim, estmulo ao xodo rural. O traado inadequado, a conduo das guas das lavouras para as estradas, o despejo inadequado das guas coletadas nas estradas e as ms condies de drenagem e conservao das estradas rurais determinam condies favorveis atividade erosiva das guas ao longo dessas estradas, contribuindo para a elevao dos custos de sua manuteno e ao agravamento dos problemas de eroso do solo no meio rural. As ms condies de trfego nas estradas antes da realizao das obras (pistas de rolamento muito estreitas, curvas acentuadas, eroso, alagamentos, atoleiros, etc.) dificultavam enormemente o trnsito de veculos (especialmente veculos pesados), comprometendo o transporte de produtos e insumos agrcolas e de passageiros. Muitos trechos no permitiam a passagem de veculos em dias de chuva, interrompendo os servios de transporte de passageiros, de coleta de leite, de entrega de insumos e de recolhimento de produtos agrcolas. As dificuldades e interrupes no trnsito em perodo chuvosos causavam uma srie de transtornos aos agricultores afetados e suas famlias, como: perda de dias letivos ou ausncia de linhas de transporte, necessidade de rebocamento de veculos e de baldeaes de insumos e produtos agrcolas; adiamentos e perdas de oportunidades de negcio; necessidade de usar desvios, com aumento do tempo e dos custos de locomoo; adiamentos de viagens e maiores dificuldades de acesso aos servios urbanos e suspenso de linhas de coleta de produtos por parte das agroindstrias. Em algumas localidades, onde a infra-estrutura de transporte era mais precria, alguns sistemas de integrao agroindustrial nem sequer existiam devido aos elevados custos de transporte e s dificuldades de estabelecimento de linhas regulares de coleta. A grande maioria dos trechos trabalhados constitui roteiro para as agroindstrias que atuam sob o sistema de integrao com os agricultores, servindo ao transporte regular de insumos agrcolas e coleta sistemtica de produtos como leite, sunos, aves e fumo. Da mesma forma, a quase totalidade das estradas trabalhadas constituda de linhas de transporte coletivo de passageiros e escolares para a sede dos municpios.

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De um modo geral, tais trechos interligam comunidades rurais ou municpios. Em valores mdios, pelos cinco trechos pesquisados no estudo de caso so transportadas 8.400 toneladas anuais de produtos agrcolas e trafegam diariamente 60 veculos. O nmero mdio de agricultores usurios diretos destes trechos 147. As obras de conformao de plataforma, drenagem, revestimento primrio e melhoria dos acessos s propriedades, atuando de modo complementar e integrado s demais aes do projeto, permitiram no s um maior controle da eroso no leito das estradas, como tambm uma reduo do potencial erosivo da gua retirada das estradas, na medida em que o sistema de drenagem buscou dar um destino final adequado gua conduzida para fora da estrada. Este impacto teria sido mais positivo se trabalho semelhante tivesse sido realizado nos caminhos internos das propriedades agrcolas, os quais, freqentemente, so responsveis pela conduo de gua carregando material erodido para as estradas. Em que pese a importncia ambiental da interveno nas estradas rurais concebida na estratgia tcnica do componente, o trabalho de adequao das estradas teve importncia econmica e social ainda maior para as comunidades afetadas, na medida em que a maior parte dos problemas de trnsito que existiam foram resolvidos. Os agricultores entrevistados declararam, unanimemente, que o trabalho realizado nas estradas rurais pelo projeto representava alta prioridade para as comunidades beneficiadas. As obras realizadas permitiram reduzir os custos e o tempo de viagem, o desgaste e os custos de operao e manuteno dos veculos, os custos de transporte das safras e dos insumos. A melhoria das condies de trnsito decorrente das obras realizadas facilitou o acesso dos agricultores aos mercados, aos servios urbanos e s atividades sociais e viabilizou a agregao de atividades mais dependentes de sistemas regulares de transporte como leite, sunos e aves. A adequao das estradas rurais resultou numa expressiva reduo dos custos de conservao dos trechos trabalhados. Levantamentos efetuados junto s prefeituras responsveis pela conservao dos cinco trechos estudados mostraram uma grande reduo tanto no nmero quanto no tempo das operaes de mquinas para a conservao dos trechos aps as obras realizadas. O consumo anual de leo diesel e o custo anual de conservao destas estradas foram reduzidos em mais de 80% aps as obras de adequao das estradas (ver item 7.5). As melhorias introduzidas pelo projeto permitiram tambm uma reduo dos custos de transporte escolar realizado pelas prefeituras nestes trechos, bem como diminuiu as operaes de socorro com mquinas em aes remediadoras que as prefeituras realizavam nos pontos crticos destas estradas durante os perodos de chuvas intensas.

6 - ASPECTOS INSTITUCIONAIS
A implementao do componente esteve sob responsabilidade do DER-SC, ao qual coube elaborar os projetos, fazer as licitaes, contratar as empresas empreiteiras, supervisionar e a fiscalizar as obras. Alm do DER-SC e das empreiteiras, o componente envolveu diversas instituies, nomeadamente a Epagri (seleo das microbacias e dos trechos a serem trabalhados), prefeituras municipais (seleo das microbacias e dos trechos a serem trabalhados, disposio das jazidas de material para revestimento e conservao dos

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trechos aps a realizao das obras), comisses municipais de microbacias (seleo das microbacias e dos trechos a serem trabalhados) e a SDA (coordenao geral do projeto, integrao do componente com os demais e repasse dos recursos financeiros ao DER). A estratgia multidisciplinar e multiinstitucional da operacionalizao do componente possibilitou um bom nvel de aprendizado para as pessoas e instituies envolvidas. Embora o nvel de interao e envolvimento das instituies tenha variado de uma regio para outra, a integrao entre as instituies, na opinio dos envolvidos, foi satisfatria no geral. Para a maioria das pessoas entrevistadas, a interao entre pessoas e entre instituies foi bastante positiva, como sintetiza o depoimento de um engenheiro do DER: O projeto conseguiu integrar vrios organismos do estado, trabalhando em conjunto. Eu acho que isso nunca tinha acontecido no estado antes da execuo do Projeto Microbacias. Hoje j se usa isso como concepo de vrios outros projetos, trabalhar em conjunto, vrios rgos. Tem essa inovao que o Projeto Microbacias trouxe . Antes da execuo do projeto, o DER se limitava a interagir com as prefeituras municipais. No projeto, desenvolveu a capacidade de atuar de modo interdisciplinar e interinstitucional. A experincia no projeto provocou mudanas na forma de atuao do rgo e no comportamento dos engenheiros e tcnicos envolvidos. At ento acostumado a atuar em projetos de pavimentao envolvendo grandes somas de recursos, o DER atuou no Projeto Microbacias em pequenos e numerosos projetos, o que lhe exigiu adaptaes metodolgicooperacionais. O objetivo social e ambiental das obras realizadas e o carter artesanal dos projetos tcnicos exigiu muita criatividade e mudanas na forma de pensar e atuar dos engenheiros. A preocupao com os aspectos ambientais do entorno das estradas e a necessidade de implantar sistemas de drenagem com adequado destino final das guas fez com que outros aspectos at ento negligenciados nas obras com estradas fossem considerados. Engenheiros que no incio resistiam em trabalhar no projeto por consider-lo muito pequeno e trabalhoso mostram-se hoje bastante satisfeitos com a experincia e o aprendizado adquirido e gratificados com os resultados alcanados. A interao com muitas empresas na elaborao dos projetos e na execuo das obras permitiu ao DER trocar experincias e contribuir para a melhoria do nvel tcnico de outras obras e das empreiteiras executoras. Muitas inovaes e conhecimentos adquiridos ao longo do perodo de implementao do projeto so utilizados pelo DER na conservao das estradas intermunicipais sob sua jurisdio no pavimentadas. A integrao das prefeituras municipais com as demais instituies na implementao do componente ficou aqum do desejado na opinio dos tcnicos entrevistados. De um modo geral, as prefeituras pouco se envolveram na execuo e acompanhamento das obras, limitando-se a cumprir seus compromissos formais com o componente (colocar as jazidas disposio). A idia inicial de utilizao dos trechos trabalhados como modelo de referncia para as demais estradas municipais foi aproveitada por poucas prefeituras. O motivo comumente alegado a insuficincia de recursos financeiros. O pouco envolvimento das prefeituras na execuo das obras e a falta de treinamento das equipes municipais na manuteno de estradas dificultou o repasse de tecnologia s prefeituras para execuo de obras desta natureza.

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A participao de empresas privadas na elaborao de parte dos projetos rodovirios constitui importante mecanismo de troca de experincias com o DER e de melhoria do nvel tcnico dos projetos realizados. Do mesmo modo, dado o grande nmero de empreiteiras envolvidas, o projeto, alm de abrir mercado para novas empresas, permitiu uma melhoria substancial na qualificao tcnica destas empresas. Todavia, a irregularidade dos repasses dos recursos gerou acmulo de contratos em determinados perodos, concentrando contratos em poucas empresas e abrindo espao para subcontrataes de empresas de baixo nvel tcnico e financeiro, comprometendo, em alguns casos, a qualidade dos servios prestados.

7 - ASPECTOS TCNICO-OPERACIONAIS 7.1 ESTRATGIA TCNICA E OPERACIONAL

A estratgia tcnica de implementao do componente visou adequar oito quilmetros de estradas rurais em microbacias trabalhadas pelo projeto, com investimento de US$ 40.000,00 por trecho trabalhado, distribudos de forma mais ou menos uniforme entre os municpios beneficiados pelo projeto, tendo como objetivo complementar as aes de controle da eroso nas propriedades agrcolas, atravs do controle da eroso ao longo do leito das estradas e em seu entorno. A interveno do projeto com o componente estradas em todos os municpios trabalhados visou incentivar o engajamento das prefeituras e permitir a transferncia de tecnologia a um maior nmero possvel de municpios. Embora a estratgia tcnica do componente adequava-se perfeitamente estratgia tcnica do projeto como um todo (complementar as aes de controle da eroso no meio rural) sua abrangncia se mostrou um tanto limitada. As obras realizadas ao longo das estradas rurais no obtiveram eficcia plena no controle da eroso, uma vez que muitos acessos s lavouras no foram trabalhados, assim como no foram includos nos projetos os caminhos internos das propriedades agrcolas. A movimentao de mquinas agrcolas nos caminhos desprotegidos, com traados inadequados e greides muito acentuados, tem contribudo para facilitar a atividade erosiva e o carreamento de solo pela chuva, provocando deposies de material nas intersees destes caminhos com as estradas. Uma readequao dos acessos s lavouras e dos caminhos internos das propriedades agrcolas em conformidade aos PIPs (planejamento individual de propriedades) complementaria o trabalho com as estradas e melhoraria a eficcia das demais aes de controle da eroso no mbito das microbacias trabalhadas pelo projeto. Ao tratar de modo semelhante situaes muitas vezes bastante distintas, o projeto acabou realizando obras em trechos onde as condies das estradas estavam razoavelmente satisfatrias e deixando de beneficiar comunidades onde as estradas eram bastante precrias. Isto porque foram beneficiados com valores semelhantes municpios de pequenas dimenses geogrficas e com pouca extenso de estradas rurais em relao a outros que possuem grandes extenses de estradas sob sua jurisdio. Os impactos socioeconmicos do componente teriam sido maiores se tivesse havido maior flexibilidade na distribuio dos trechos trabalhados por municpio, privilegiando aqueles em que as deficincias eram maiores, sem comprometer o objetivo de causar efeito demonstrativo para um grande nmero de prefeituras.

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A fixao de limites para a extenso das obras e para os valores investidos em cada microbacia trabalhada, ainda que admitida uma certa flexibilidade por parte do DER, acabou limitando a eficcia dos servios realizados em alguns trechos. Embora os servios tenham sido, em geral, de boa qualidade tcnica, em alguns casos esta restrio dificultou a realizao de servios de retificao e relocao de traado e de correo de greide ou ainda a extenso das obras a trechos igualmente precrios existentes na malha viria das microbacias trabalhadas, gerando alguns descontentamentos nas comunidades afetadas. Uma menor rigidez nestes parmetros, com maior flexibilidade na extenso trabalhada e nos valores investidos, teria melhorado a efetividade do conjunto das aes desenvolvidas. A transferncia de tecnologia para os municpios na realizao de obras de adequao de estradas rurais ficou um pouco prejudicada, uma vez que o envolvimento das secretarias municipais de obras na elaborao dos projetos e em sua execuo foi muito pequeno, quando no ausente. A execuo direta de um projeto-piloto pelo DER e pela prefeitura de forma compartilhada em um trecho de estrada por municpio possibilitaria a transferncia direta de tecnologia para os municpios, requalificando tecnicamente as equipes municipais e ampliando as possibilidades de utilizao deste trecho como modelo na adequao das demais estradas rurais do municpio. Muitos prefeitos reivindicam a realizao de obras de adequao das estradas rurais pelas prprias prefeituras, sob a argumentao de que elas com o mesmo volume de recursos realizariam mais do que as empresas privadas, j que no visariam lucro, no incorreriam em custos de locomoo de equipamentos e de instalao das equipes, alm de, conhecerem melhor os problemas das estradas vicinais. A idia de contratao direta das prefeituras para a realizao das obras no bem vista pelo quadro tcnico do DER, sob a argumentao de que a operacionalizao do componente sofreria mais facilmente interferncia de critrios polticos, muitas prefeituras no possuem capacidade tcnica para obras desta natureza e que em alguns casos parte dos recursos poderia ser utilizada para outros fins, como se tem verificado em experincias anteriores. A experincia de um projeto semelhante executado no estado do Paran mostrou que os custos das obras realizadas diretamente pelas prefeituras foram em mdia 53% superiores aos das obras executadas pelo DER-PR ou via contratao de empreiteiras. A estes argumentos pode-se acrescentar a tendncia de as prefeituras buscarem, com estes recursos, intervir numa maior extenso de estrada (dado que em muitos deles as condies gerais de todas as estradas rurais so bastante ruins), o que poderia comprometer a qualidade tcnica e a durabilidade dos servios realizados, distanciando-se dos objetivos iniciais do componente.

7.2 - SELEO DAS MICROBACIAS E DOS TRECHOS DE ESTRADA

TRABALHADOS
A seleo das microbacias para atuao do componente em conformidade ao desenho original do projeto ficou sob a responsabilidade da comisso municipal de microbacias integrada por representantes da Epagri, das prefeituras municipais e dos agricultores, membros da comunidade das microbacias beneficiadas.

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A responsabilidade pela escolha dos trechos ficou, nos primeiros anos, bastante concentrada no tcnico local da Epagri, responsvel pelo componente extenso rural. Em alguns casos, os trechos prioritrios eram definidos de comum acordo com a prefeitura municipal; em outros, esta tarefa era simplesmente delegada ao prefeito municipal. Aps o aparecimento de alguns problemas, como a escolha de trechos no necessariamente prioritrios face aos problemas existentes e ao descontentamento das comunidades com a arbitrariedade das escolhas, sentiu-se a necessidade de estabelecer critrios mais objetivos para a seleo de tais trechos. Por sugesto e colaborao da consultoria tcnica do Bird, o DER desenvolveu uma metodologia para seleo dos trechos com base num conjunto de critrios. Esta mudana na sistemtica de seleo dos trechos consistiu na indicao, por parte da comisso municipal de microbacias, no mais dos oito quilmetros a serem trabalhados mas de um conjunto de segmentos perfazendo pelo menos o dobro da extenso efetiva a ser trabalhada. Numa segunda etapa, eram selecionados os trechos efetivamente trabalhados segundo uma escala de prioridades definida por critrios aplicados em toda a extenso previamente selecionada. Nesta etapa, uma comisso de avaliao composta pelo tcnico da Epagri, por um engenheiro do DER, um representante da prefeitura municipal e um representante da comisso municipal de microbacias, estabelecia a escala de prioridade dos segmentos atribuindo notas a cada segmento, levando em conta parmetros como: famlias beneficiadas, grau de eroso, cobertura vegetal e poluio do entorno do segmento, declividade, condies de drenagem, trafegabilidade, posio na malha viria da microbacia, etc. Uma vez hierarquizados os segmentos segundo a escala de prioridades, os projetos eram elaborados a partir dos segmentos de maior prioridade, at alcanar os limites de extenso e o oramento definido para os projetos. Esta inovao metodolgica mostrou-se bastante positiva, uma vez que deu maior objetividade ao processo, conferiu maior credibilidade s suas aes, aumentou o nvel de satisfao das comunidades beneficiadas e evitou interferncias e desvios de objetivos, muitas vezes presentes na aplicao de recursos pblicos.

7.3 - PARTICIPAO DAS PREFEITURAS MUNICIPAIS

Atravs de convnio com o DER as prefeituras municipais assumiram o compromisso de colocar disposio jazidas de material (cascalheiras) para o revestimento das estradas e realizar adequadamente os servios de conservao destes trechos. Nos locais onde no se dispusesse de jazidas de boa qualidade e prximas ao trecho, as prefeituras comprometiamse formalmente a fornecer solues alternativas, como participar do transporte do material ou fornecer brita. De um modo geral, o envolvimento das prefeituras se limitou ao cumprimento dos compromissos formais assumidos, mesmo assim, de modo insatisfatrio em alguns casos (ver item 7.6). Na percepo dos tcnicos do DER que participaram do projeto as prefeituras municipais mantiveram-se, em geral, um tanto quanto ausentes na operacionalizao dos trabalhos, pouco se envolvendo no acompanhamento e fiscalizao das obras.

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O envolvimento das prefeituras na execuo dos trabalhos foi, em geral, muito pequeno. Em alguns casos, os municpios participaram com o fornecimento de mquinas, tubos para construo de bueiros e outros materiais e no transporte do material de revestimento em troca da realizao de servios complementares, como melhoria dos acessos s lavouras ou aumento da extenso de estrada readequada por parte das empreiteiras. O pouco comprometimento operacional das prefeituras na realizao das obras dificultou o processo de transferncia de tecnologia aos municpios para intervenes desta natureza. Embora a maioria delas tenha declarado utilizar os trechos trabalhados como modelo para sua atuao nas demais estradas do municpio, foram relativamente poucas as que deram prosseguimento a este trabalho dentro da concepo adotada pelo projeto. As srias restries financeiras da maioria dos municpios nos ltimos anos seguramente limitaram o efeito multiplicador esperado da atuao do componente no meio rural catarinense. A adoo de parcerias mais efetivas entre o DER e as prefeituras na realizao deste tipo de trabalho, com participao direta das prefeituras na execuo, inclusive com compartilhamento dos investimentos necessrios, incluindo os acessos s lavouras e os caminhos internos das propriedades agrcolas, certamente traria maior impacto ao componente tanto em termos econmico-sociais quanto ambientais e daria maiores bases de sustentao s aes realizadas.

7.4 - PARTICIPAO DA COMUNIDADE

A participao das comunidades beneficiadas ocorreu, principalmente atravs de representantes na comisso municipal de microbacias, qual coube indicar os trechos a serem trabalhados. Embora tenha havido preocupao por parte da comisso e do DER em envolver a comunidade na escolha dos trechos e na divulgao junto aos agricultores dos projetos de melhoria das estradas atravs de reunies, distribuio de folders explicativos e contatos diretos, boa parte dos agricultores entrevistados nas cinco microbacias visitadas declaram no ter havido ou no ter conhecimento da existncia de participao da comunidade na escolha do trecho trabalhado, bem como da apresentao do projeto de adequao da estrada aos agricultores. O pouco envolvimento da comunidade foi apontado tambm por boa parte dos tcnicos do DER entrevistados. Nas entrevistas com os agricultores, constatou-se que os trabalhos realizados nas estradas foram percebidos pela comunidade mais como soluo dos problemas de trnsito do que como atividade complementar e integrada ao projeto para o controle de eroso do solo nas microbacias. Isto reflete, por um lado a precariedade da infra-estrutura de transporte existente no interior dos municpios e, por outro, a deficiente integrao das aes desenvolvidas no mbito do projeto, tanto para conferir organicidade s atividades desenvolvidas quanto para garantir o envolvimento sinrgico da comunidade. Um envolvimento mais efetivo desta ltima na elaborao dos projetos teria corrigido pequenas falhas tcnicas constatadas pelos prprios agricultores no sistema de drenagem de alguns trechos, como subdimensionamento dos dispositivos, insuficincia de bueiros e colocao em local imprprio. Contudo, o pouco envolvimento dos agricultores se refletiu mais negativamente na conservao das estradas. Pequenas aes pontuais que executassem junto s estradas que cortam suas propriedades, como roada das margens,

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limpeza de sarjetas, desentupimento de bueiros, etc., teriam dado grande contribuio para a manuteno da infra-estrutura de drenagem. A incluso dos caminhos internos das propriedades rurais na estratgia tcnica do componente, com o compartilhamento de aes e responsabilidades entre o DER, prefeituras e os agricultores, poderia assegurar a colaborao e o engajamento das comunidades no processo de controle da eroso ao longo das estradas rurais, tornando mais efetivas e sustentveis as aes implementadas.

7.5 - AS CONDIES DOS TRECHOS DE ESTRADA TRABALHADOS

Os problemas mais sentidos nas estradas rurais de Santa Catarina esto relacionados s restries de trnsito em pocas de chuva. Na pesquisa final de avaliao socioeconmica do Projeto Microbacias conduzida pelo Instituto Cepa/SC, foram entrevistados 1.386 agricultores em todas as regies do estado. Nesta amostra, um em cada quatro agricultores declarou que as estradas rurais que servem ao escoamento da produo em suas comunidades no tm condies de trnsito em perodos chuvosos. Nas entrevistas realizadas junto s prefeituras e aos agricultores para os estudos de caso procurou-se verificar as condies gerais dos trechos trabalhados antes e depois das obras do projeto. Os principais problemas com as estradas antes das obras de adequao eram: trnsito dificultado para veculos pesados devido curvas acentuadas e a pistas de rolamento muito estreitas; falta de revestimento primrio em diversos pontos crticos provocando encalhe de veculos em dias de chuva, com necessidade de rebocamentos constantes; deficincias gerais nos sistemas de drenagem; formao de atoleiros e alagamentos nas baixadas devido s ms condies de drenagem; escorrimento de gua das lavouras para as estradas com transporte de solo erodido; eroso e formao de sulcos no leito das estradas com deposio do material nos rios ou outros locais imprprios; escorrimento de gua das estradas para as reas de seu entorno, sem maiores preocupaes com seu destino, provocando eroso nas terras cultivadas; elevao dos custos de transporte em geral devido ao maior desgaste de veculos, ao uso de baldeaes, a rebocamentos e desvios; dificuldade de acesso a sistemas de integrao com as agroindstrias devido precariedade das estradas e aos riscos de interrupes no trnsito; interrupes constantes do trnsito de veculos em perodos chuvosos provocando; interrupes dos servios de transporte de pessoas e de produtos agrcolas; necessidade constante de baldeaes;

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adiamento de carregamentos de produtos com perda de oportunidades de mercado e, s vezes, de produtos perecveis; dificuldades de acesso das pessoas da comunidade aos servios pblicos e s atividades sociais e religiosas; uso de tratores no transporte em substituio aos veculos, agravando ainda mais os problemas existentes; necessidade de desvios no trnsito para outras rotas, com aumento do tempo e dos custos de deslocamento. Todos estes transtornos, causados pela inadequao das estradas rurais, alm de encarecer e dificultar o escoamento das safras e desencorajar a introduo ou ampliao de atividades agrcolas, privavam muitas vezes as pessoas das comunidades rurais do direito de ir e vir, princpio bsico da liberdade. Estes problemas, associados baixa rentabilidade das atividades, servem de estmulo ao xodo rural de membros da comunidade. A interveno do projeto nos trechos prioritrios das microbacias trabalhadas modificou radicalmente as condies de trnsito destas estradas. Em todos os casos, tanto as prefeituras como as comunidades beneficiadas consideram solucionados os principais problemas. Os projetos foram integralmente cumpridos e a maioria dos entrevistados consideram-nos suficientes para resolver os problemas mais urgentes das estradas da microbacia. De um modo geral, as comunidades ficaram satisfeitas com as melhorias promovidas. As condies de trfego so consideradas satisfatrias por todos os entrevistados. As deficincias apontadas em relao a algumas obras so, especificamente, a permanncia de aclives muito acentuados, segmentos com pista muito estreita e, principalmente, falta de manuteno e conservao da infra-estrutura de drenagem. Alguns problemas j se fazem presentes, como formao de sulcos por eroso, entupimento de bueiros e formao de atoleiros em alguns pontos.

7.6 - CONSERVAO DAS ESTRADAS APS A IMPLEMENTAO DAS

OBRAS
As prefeituras dos municpios beneficiados pelo componente, atravs de convnios firmados com o DER-SC, comprometeram-se em manter adequadamente conservados os trechos trabalhados por um perodo de cinco anos aps a concluso das obras. O treinamento das equipes municipais de conservao de estradas rurais (principalmente operadores de mquinas) tinha por objetivo reduzir os custos das operaes, melhorar a qualidade dos servios e dar maior sustentabilidade ao projeto na medida em que passariam a intervir de forma mais apropriada e com aes preventivas. A partir de 1994, o DER passou a monitorar a qualidade da conservao dos trechos trabalhados atravs de vistorias sistemticas para avaliar o estado de conservao do revestimento primrio, da conformao da plataforma, do sistema de drenagem superficial e dos bueiros. Atravs de notas atribudas a estes itens, os trechos foram avaliados com valores variando de 2 a 10, sendo sete a nota mnima satisfatria. Por problemas de ordem

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operacional, o monitoramento foi realizado em apenas uma parcela dos trechos trabalhados pelo projeto e foi praticamente abandonado a partir de meados de 1998. A evoluo do estado de conservao das estradas avaliadas pode ser vista na tabela 1. A nota mdia para o estado de conservao dos trechos no atingiu 8,0 em sete dos nove momentos (semestres) avaliados. Embora grande parte das prefeituras venha cumprindo satisfatoriamente o compromisso de manter conservadas as estradas, uma parcela expressiva delas deixou a desejar. Na avaliao de 1988, cerca de 30% dos trechos apresentaram condies de conservao insatisfatrias. Alguns municpios, onde as extenses e os problemas com as estradas rurais so maiores, diante das srias restries oramentrias pelas quais vm passando, agem de modo corretivo e em pontos crticos das estradas com operaes de socorro como define o , prefeito de um dos municpios visitados.
TABELA 2 AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DAS MICROBACIAS TRABALHADAS 1994 1995 1996 1997 1 sem 2 sem 1 sem 2 sem 1 sem 2 sem 1 sem 2 sem Mb. trabalhadas (existentes) 42 42 80 80 156 156 229 229 Microbacias avaliadas 8 24 18 64 28 59 47 51 Percentual de Mb. avaliadas 19,0 57,1 22,5 80,0 17,9 37,8 20,5 22,3 Nota mdia 8,3 7,6 7,3 7,9 8,1 7,8 7,7 7,9 Notas < 7,0 1 6 3 4 0 3 4 5 Percentual de Mb. reprovadas 12,5 25,0 16,7 6,3 0,0 5,1 8,5 9,8 ITEM
FONTE: DER-SC Avaliao do estado de conservao das estradas.

1998 1 sem 278 36 12,9 7,3 11 30,6

O projeto no foi contemplado com mecanismos de monitoramento de seus impactos econmicos e de apurao dos custos de manuteno e conservao das estradas antes e depois de sua interveno. Nos estudos de caso realizados, procurou-se levantar as mudanas na freqncia e no tempo de operao das principais mquinas envolvidas nos trabalhos de conservao, tendo por objetivo estimar-se os custos. Como se pode visualizar na tabela 2, os custos mdios com operao de todas as mquinas reduziram-se fortemente aps a adequao da estrada, representando uma reduo de mais de 80% do total anual mdio de conservao dos referidos trechos. Admitindo-se uma reduo mdia de US$ 794,00 no custo anual do quilmetro conservado, assumindo dez anos como tempo de durao dos investimentos1 (vida til) e atribuindo uma taxa de desconto (atratividade) de 7% a.a., o valor presente lquido (VPL) dos investimentos do componente por quilmetro de estrada de US$ 580,00 (US$ 4.640,00 por microbacia trabalhada). Isto significa que a reduo dos custos de manuteno dos trechos trabalhados pelo projeto cobrem todos os investimentos realizados e ainda geram um supervit de 4,6 mil dlares por projeto rodovirio executado. No esto computados aqui os benefcios econmicos da reduo do custo do desgaste e da manuteno de veculos, o que certamente tornaria ainda maior a relao benefcio/custo do projeto do ponto de vista econmico.
1

Considerou-se uma vida til de 2 anos para a drenagem superficial, 5 anos para o revestimento primrio, 15 anos para a conformao da plataforma e de 15 anos para as obras de arte corrente. O tempo de vida til mdio foi obtido ponderando-se o valor investido por tipo de obra segundo seu tempo de vida til.

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TABELA 3 - CUSTO MDIO ANUAL ESTIMADO COM CONSERVAO DE CINCO TRECHOS DE ESTRADAS RURAIS ADEQUADOS PELO PROJETO MICROBACIAS, SEGUNDO O EQUIPAMENTO UTILIZADO CUSTO DE OPERAO (US$/km/ano) EQUIPAMENTO Antes das obras Aps as obras(1) % de reduo Motoniveladora (patrol) 363,77 107,33 70,50 Retroescavadeira 111,78 5,82 94,79 Carregadeira 215,82 22,96 89,36 Trator de esteira 113,10 0,00 100,00 Caamba 140,99 14,81 89,50 TOTAL 945,46 150,92 84,04
FONTE: Levantamentos de campo junto s prefeituras municipais. (1) Estimado para um perodo de cinco anos.

As economias indicadas pelas prefeituras com conservao das estradas face s obras de adequao esto provavelmente superestimadas, uma vez que, como j indicado, em alguns trechos os servios de conservao deixaram a desejar, da a grande reduo do nmero e do tempo de operao das mquinas utilizadas nas atividades de conservao. O monitoramento de 30 trechos pelo DER-PR, em experincia semelhante de adequao de estradas rurais no estado do Paran, revelou que os custos de manuteno reduziram-se em 50% a partir da execuo do projeto. Se as estradas estudadas tivessem sido mais adequadamente conservadas, com operaes de manuteno preventiva, os nveis de reduo dos custos de conservao certamente se aproximariam mais realisticamente dos 50% apurados pelo DER-PR. A falta de treinamento das equipes de manuteno prejudicou a qualidade e a adequao dos servios de conservao. O despreparo de alguns operadores de mquina - fenmeno percebido pelos prprios agricultores - leva a procedimentos inapropriados, como passagem de motoniveladoras com retirada do abaulamento do leito da estrada e deposio dos materiais na sarjeta, o que contribui para a degenerao da qualidade e a reduo da durabilidade das obras realizadas. Uma contribuio importante para a manuteno das estradas rurais em bom estado de conservao, no adequadamente explorada pelo projeto, poderia ter sido obtida pelo envolvimento direto da comunidade. Atravs da motivao dos agricultores pela conscientizao e concesso de benefcios (por exemplo, adequar os caminhos internos de suas propriedades), teria sido possvel viabilizar sua participao colaborativa na conservao das estradas, especialmente na manuteno da infra-estrutura de drenagem. Com poucas horas de trabalho em pequenas aes de roada das margens, limpeza de sarjetas e bueiros no trecho que atravessa suas propriedades, os agricultores poderiam contribuir muito para a melhoria da eficincia do sistema de drenagem das estradas e para a sustentao social dos objetivos das aes implementadas pelo projeto.

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8 - PRINCIPAIS PROBLEMAS E DIFICULDADES ENCONTRADOS NA IMPLEMENTAO DO COMPONENTE

No decorrer da implementao do componente, foram encontrados alguns problemas e dificuldades, alguns dos quais afetaram seu desempenho. As principais dificuldades encontradas foram: atrasos na definio dos trechos de estradas a serem adequados pelo componente na fase inicial do projeto, devido a dificuldades operacionais enfrentadas pela Epagri na alocao dos tcnicos de campo para atuar no componente extenso rural; insuficincia e irregularidade dos fluxos financeiros devido a atrasos e a interrupes nos repasses, levando paralisao de obras em andamento, a adiamentos na contratao de obras, a acmulos de servios em determinados perodos e ao comprometimento do desempenho do componente como um todo; inadequao dos manuais tcnicos definidos para o componente, provocando dificuldades e insatisfaes junto ao pessoal tcnico envolvido na elaborao dos projetos, gerando projetos pouco padronizados e de diferentes nveis tcnicos; mudanas nos processos de licitao das obras por recomendao dos tcnicos do Banco Mundial em 1997, quando grande parte dos projetos j havia sido executada, provocando dificuldades operacionais e de ordem legal, tendo como conseqncia uma interrupo da emisso de editais de concorrncia por um perodo de nove meses, o que contribuiu para novos atrasos na evoluo das aes; acmulo de contratos em determinados perodos, gerando problemas operacionais para o DER, facilitando a concentrao de contratos em determinadas empreiteiras e abrindo espao subcontratao de empresas de capacidade tcnica questionvel; contratao de empresas de baixo nvel tcnico comprometendo a qualidade tcnica de alguns dos projetos executados, uma vez que o processo licitatrio no dispunha de mecanismos para exigir delas comprovao de capacidade tcnica e operacional; limitao do volume de recursos aplicados por microbacia, impedindo, em alguns casos, a realizao de obras de relocao de traado e correo de greide necessrias adequao completa dos trechos trabalhados.

9 - INOVAES, MUDANAS E ADAPTAES ADOTADAS AO LONGO DA IMPLEMENTAO DO COMPONENTE

Ao longo do processo de implementao do componente, uma srie de ajustes e adaptaes foi necessria tanto ao nvel das aes quanto ao nvel metodolgicooperacional. A meta inicial previa o revestimento primrio de apenas 25% dos trechos trabalhados (os mais crticos), na expectativa de que as prefeituras municipais realizassem o restante. A discordncia das prefeituras em complementar este servio e a insatisfao das comunidades com o revestimento parcial dos primeiros trechos trabalhados levou a equipe gerenciadora do projeto, com a anuncia do Banco Mundial, a decidir pela convenincia de executar o revestimento integral dos trechos sob interveno.

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No mbito metodolgico e operacional vrias inovaes foram introduzidas no decorrer da implementao do componente, por recomendao dos tcnicos e consultores do Bird ou fruto do aprendizado e da experincia adquirida pelo DER nas fases iniciais. As mais importantes foram: elaborao de instrues normativas para a definio de padres de elaborao dos projetos rodovirios de adequao das estradas rurais; implantao de uma metodologia para seleo dos trechos de estrada a serem trabalhados com base em parmetros e critrios tcnicos, econmicos, sociais e ambientais; Flexibilizao dos valores investidos por microbacia trabalhada, a partir de 1996. criao do documento de aprovao do projeto rodovirio de adequao da estrada rural assinado pelo DER, pela Epagri, pela prefeitura municipal e pela Comisso Municipal de Microbacias; definio e elaborao de editais-padro para os processos licitatrios nas modalidades Carta Convite, Tomada de Preos e Concorrncia; licitao dos projetos de adequao das estradas em lotes com agrupamento de duas a trs microbacias por lote; utilizao da modalidade Carta Convite em alguns processos de licitao; instituio do Termo de Recebimento Definitivo da Obra subscrito pelo DER, pela Epagri, pela prefeitura municipal e pela Comisso Municipal de Microbacias, dando conformidade e aceite s obras realizadas; definio de uma metodologia de avaliao do estado de conservao dos trechos de estrada trabalhados.

10 - RESULTADOS ALCANADOS E SUSTENTABILIDADE DAS AES REALIZADAS

Do ponto de vista tcnico, o tipo de interveno realizada pelo projeto junto s estradas rurais das microbacias trabalhadas recebeu a aprovao unnime de todos os atores envolvidos (DER, Epagri, SDA, prefeituras municipais, comisses municipais de microbacias e agricultores). Ao contrrio da postura geralmente assumida pelas prefeituras municipais no trabalho com as estradas rurais, o projeto procurou realizar obras de carter preventivo e duradouro como indica a declarao do gerente estadual do projeto microbacias do DERSC: Diferentemente da postura que os municpios historicamente adotavam, que eles s intervinham numa melhoria naquele trecho de uma forma remediadora, corretiva e no preventiva. Ento ele no tinha cuidado com a infra-estrutura de uma maneira geral, toda a drenagem, verificar os problemas que tinham de drenagem para poder construir obras adequadas de drenagem, conformao de plataforma, etc. E ns fazamos todo esse trabalho . Nos aspectos ambientais, a interveno do projeto junto s estradas das microbacias trabalhadas propiciou uma reduo bastante significativa nos nveis de eroso ao longo das estradas rurais. Os trabalhos de conformao da plataforma, de construo de infra-

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estrutura de drenagem e o revestimento primrio das estradas permitiram no s um controle satisfatrio da eroso ao longo do leito, como tambm dar um destino adequado s guas que escorrem para fora das estradas, minimizando seu potencial erosivo na superfcie das lavouras e o carreamento de materiais slidos ao leito dos rios.

Figura 1 - Microbacia A. Guavirova antes das obras (Lajeado Grande-SC)

Figura 2 - Microbacia A. Guavirova aps as obras (Lajeado Grande-SC)

A precariedade das condies de trnsito existente em grande parte dos trechos trabalhados fez com que os impactos mais positivos do componente fossem sentidos em sua dimenso social. Os benefcios mais importantes dizem respeito s modificaes nas condies de manuteno das estradas e de trnsito e transporte de insumos e produtos agrcolas. Na pesquisa de campo junto aos agricultores para avaliao socioeconmica final do projeto 46,6% dos entrevistados declararam como principal benefcio das melhorias realizadas a permanncia das estradas em bom estado de conservao. Outros 35,8% vem como principal benefcio o fato de as estradas estarem permitindo trnsito em qualquer tempo. Nas entrevistas realizadas com 15 agricultores usurios dos trechos objeto dos estudos de caso, a melhoria das condies de trafegabilidade das estradas tambm foi o impacto mais percebido. Os principais benefcios do trabalho com as estradas sentidos pelos agricultores e pelas prefeituras entrevistadas foram: reduo do tempo de viagem, do desgaste e dos custos de operao e manuteno de veculos; maior facilidade e segurana no deslocamento de veculos; maior facilidade de acesso de caminhes s propriedades e reduo dos custos de transporte de insumos, produtos e pessoas; reduo dos custos de comercializao de produtos agrcolas e das perdas de oportunidade de mercado; conquista da liberdade de ir e vir em qualquer momento, independente das condies climticas; maior disponibilidade e regularidade dos servios de transporte de passageiros, de escolares e de coleta de leite; menor presena de p e barro nas estradas;

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viabilizao de contratos de integrao com as agroindstrias de sunos e aves pela garantia de regularidade do transporte; Maior facilidade de acesso da comunidade aos servios urbanos e s atividade sociais e religiosas; maior integrao entre as pessoas da comunidade e entre comunidades; estmulo ao surgimento de outras atividades na comunidade (explorao de produtos florestais, jazidas de pedra, jazidas de barro para olarias, etc.). Outro benefcio importante trazido pela adequao das estradas foi a reduo dos custos de manuteno e conservao. Nos levantamentos efetuados junto s prefeituras responsveis pela conservao dos cinco trechos estudados, foi possvel apurar uma reduo expressiva aps as obras, tanto no nmero quanto no tempo de operao das principais mquinas utilizadas para este tipo de servio. O custo mdio anual estimado com conservao destes trechos reduziu-se em mais de 80%, passando de US$ 945,00/Km (antes da adequao) para US$ 151,00/Km (aps a adequao). Os custos de manuteno destas estradas apurados aps a interveno do projeto esto provavelmente subestimados j que algumas prefeituras no esto conservando adequadamente estes trechos (ver item 7.6). Uma postura mais proativa das prefeituras levaria a uma maior freqncia das operaes de conservao e os nveis de reduo destes custos certamente se aproximariam mais realisticamente dos verificados pelo DER-PR no monitoramento de trechos de estradas que sofreram semelhante processo de interveno. No plano tcnico-institucional, a experincia de adequao das estradas rurais trouxe uma srie de benefcios s entidades e pessoas envolvidas. A estratgia de atuao multidisciplinar e multiistitucional na operacionalizao do componente possibilitou um bom nvel de aprendizado e desejadas mudanas comportamentais das pessoas e entidades envolvidas. As organizaes lograram, de um modo geral, um bom nvel de integrao e aprendizado, com troca de conhecimentos tcnicos e metodologias operacionais. O objetivo social e ambiental das obras e o carter artesanal dos projetos tcnicos valorizou a criatividade das pessoas e provocou mudanas em sua forma de pensar e agir. Para os tcnicos do DER, da Epagri e das prefeituras municipais envolvidos, a preocupao com os aspectos sociais e ambientais, at ento um pouco negligenciados em intervenes desta natureza, trouxe muito aprendizado e satisfao com o trabalho realizado e com os resultados alcanados. A sustentabilidade das aes desenvolvidas pelo projeto junto s estradas estava alicerada na transferncia de know-how aos municpios para obras desta natureza, no compromisso dos municpios em manter as estradas conservadas e no treinamento das equipes municipais em conservao de estradas rurais. A transferncia de tecnologia aos municpios em adequao de estradas de terra ficou um tanto prejudicada, uma vez que, de um modo geral, as prefeituras pouco se envolveram na realizao das obras em razo da prpria estratgia operacional, que no previu seu envolvimento direto na execuo. Algumas delas tiveram maior interesse em acompanhar a execuo dos projetos e/ou tiveram alguma participao em sua execuo, o que permitiu conhecer novos conceitos em adequao de estradas, tais como tipos de corte, conformao de leito, forma e espessura de revestimento, tcnicas de drenagem, etc.

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A durabilidade dos servios realizados e a sustentabilidade das aes implementadas estavam assentadas no compromisso das prefeituras em conservar adequadamente os trechos trabalhados. Sua dedicao e efetividade nos trabalhos de conservao deixou a desejar em boa parte dos casos. Enquanto alguns municpios seguiram risca os procedimentos necessrios, utilizando, inclusive, as aes do projeto como modelo adequao de outras estradas do municpio, outros vm-se limitando a aes remediadoras em operaes de socorro sem maiores preocupaes preventivas. , Algumas autoridades municipais deixam explcito seu desleixo com a conservao dos trechos ao declarar como benefcio da adequao da estrada pelo projeto a dispensa de manuteno por parte da prefeitura O motivo por elas alegado quando os servios de . conservao foram pouco efetivos sempre a restrio financeira. Em muitos destes casos, as condies de trnsito das demais estradas rurais so bastante precrias e o poder pblico municipal tem optado por concentrar sua interveno onde os problemas so mais urgentes. O estado insatisfatrio de conservao de boa parte dos trechos adequados pelo projeto no se deve apenas falta de comprometimento e limitao financeira das prefeituras, mas tambm ao despreparo dos operadores de mquinas na realizao dos servios, o que acaba reduzindo a durabilidade das obras realizadas, exigindo maior freqncia de operaes de manuteno. O uso inadequado de motoniveladoras resulta no afrouxamento do cascalho na pista de rolamento, retirada do abaulamento do leito da estrada e transporte de material para as sarjetas, o que acaba comprometendo o sistema de drenagem e encurtando a vida til dos investimentos realizados.

11 - CONCLUSES
Os resultados e impactos do Projeto Microbacias em seu Componente Adequao das Estradas Rurais devem ser vistos em sua dimenso econmica, social e ambiental. importante, tambm, que se avalie seu desempenho tcnico-operacional no que se refere ao cumprimento dos objetivos, alcance das metas, pontos positivos, falhas e deficincias, de modo que se possam tirar lies e sugestes de melhoria das estratgias de futuras intervenes desta natureza. Nos aspectos tcnicos, a atuao do componente estradas se mostrou adequada estratgia geral do projeto, uma vez que permitiu um melhor controle da eroso ao longo das estradas rurais trabalhadas e de seu entorno. Porm, seus impactos no controle da eroso teriam sido bem mais significativos se o trabalho tivesse sido complementado pela adequao dos acessos s lavouras e dos caminhos internos das propriedades agrcolas, locais de importantes focos de eroso do solo no meio rural. O impacto mais importante da adequao das estradas rurais pelo Projeto Microbacias onde seus benefcios foram mais bem percebidos por todos os atores envolvidos ocorreu no campo social. Os trechos de estradas adequados com recursos de projeto apresentavam, em geral, pssimas condies de trnsito, especialmente nos perodos de chuva. As estradas trabalhadas, freqentemente, possuam pontos de interrupo de trfego em perodos chuvosos, com pesados transtornos e prejuzos aos moradores das comunidades rurais afetadas.

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No por acaso a grande maioria dos agricultores (mais de 80%) avalia como benefcios mais importantes do trabalho realizado nas estradas a permanncia de boas condies de trafegabilidade e a possibilidade de trnsito em qualquer tempo2. Maior facilidade de acesso aos servios urbanos e s atividades sociais e religiosas, reduo do tempo de viagem, do p e do barro nas estradas, maior facilidade e segurana no deslocamento, maior disponibilidade e regularidade dos servios de transporte de passageiros e de escolares e maior integrao entre as pessoas e entre as comunidades so os principais benefcios sociais do trabalho de adequao das estradas, na avaliao tanto dos tcnicos envolvidos quanto dos agricultores. O impacto econmico do componente estradas foi bastante positivo para os servios de manuteno das estradas rurais e tambm para os usurios destes trechos. Com base nos estudos de caso realizados, estimou-se uma reduo dos custos anuais mdios com conservao das estradas trabalhadas em cerca de 80% (cerca de trs milhes de dlares em toda a extenso adequada). Tal estimativa est provavelmente superestimada, j que algumas prefeituras deixaram um pouco de lado a manuteno e conservao de alguns trechos. A criao de condies apropriadas de transporte e locomoo nas estradas rurais trouxe para a comunidade uma srie de benefcios econmicos de difcil quantificao. A reduo do desgaste e dos custos de operao e manuteno de veculos, a reduo dos custos de transporte e de comercializao de produtos agrcolas, dos custos de aquisio de insumos, a maior disponibilidade e regularidade dos servios de coleta de leite, a garantia de regularidade no transporte, o estmulo realizao de parcerias com as agroindstrias de sunos e aves, o estmulo ao surgimento de novas atividades na comunidade e a criao de novas oportunidades de mercado so alguns dos benefcios econmicos identificados e percebidos pelos agricultores. Atrasos no processo inicial de implantao do componente e insuficincia e irregularidade dos fluxos de recursos comprometeram seu desempenho fsico-financeiro e provocou prorrogaes de prazo de finalizao do projeto. At o presente momento, o cumprimento das principais metas alcanou mais de 80% do programado. O cumprimento integral das grandes metas do componente at junho de 1999 (trmino do projeto) est na dependncia exclusiva da liberao dos recursos necessrios. Alguns ajustes nas metas fizeram-se necessrios ao longo de sua implementao face s reais demandas encontradas na execuo, o que fez com que algumas metas fossem suplantadas e outras tivessem alcance limitado, sem prejuzo dos propsitos gerais do componente. Cabe salientar os esforos dispensados pelo DER-SC e sua capacidade de flexibilizar procedimentos no intuito de cumprir satisfatoriamente os objetivos e as metas programadas. Alguns pontos positivos da operacionalizao merecem destaque, uma vez que se constituram em fatores-chaves para o sucesso da atuao do componente. So eles: boa qualidade tcnica da maior parte dos projetos executados, assentada no carter preventivo e duradouro das obras, vindo a merecer aprovao unnime de todos os atores envolvidos (DER-SC, Epagri, SDA, prefeituras municipais, comisses municipais de microbacias e agricultores);

FONTE: Instituto Cepa/SC, Pesquisa Socioeconmica de Avaliao Final do Projeto Microbacias.

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multidisciplinaridade e multiinstitucionalidade da estratgia operacional adotada, possibilitando trocas de experincia e aprendizado para as pessoas e instituies envolvidas, com mudanas positivas em sua forma de pensar e atuar, traduzindo-se em maior preocupao ambiental e social nas intervenes junto s estradas; introduo, pelo DER-SC, de uma srie de inovaes e ajustes ao longo da implementao do componente, que permitiram aprimorar e agilizar os procedimentos metodolgico-operacionais e melhorar a qualidade e a aceitao dos servios realizados; alto grau de satisfao sentido pelas pessoas que se envolveram com o componente, pelo aprendizado adquirido e pelos resultados sociais e ambientais alcanados. As falhas e deficincias observadas na atuao do componente em decorrncia de sua estratgia tcnica e operacional foram: excluso dos acessos s lavouras e dos caminhos internos das propriedades agrcolas dos trabalhos de adequao, o que reduziu a eficcia do controle da eroso tanto ao longo das estradas quanto no interior das propriedades agrcolas; pouca flexibilidade quanto distribuio dos projetos por municpio, extenso trabalhada e aos valores investidos (esta relativa rigidez operacional acabou beneficiando microbacias onde as estradas j se apresentavam razoavelmente adequadas, em detrimento de outras cujas condies eram bastante precrias, dificultando a realizao de servios de retificao e relocao de traado ou correo de greide e deixando de estender as obras a trechos igualmente precrios existentes na malha viria das microbacias trabalhadas); baixo nvel de integrao e envolvimento da maioria das prefeituras municipais na execuo, acompanhamento e fiscalizao das obras, dificultando o repasse de tecnologia para as prefeituras na realizao de obras desta natureza; insuficincia e irregularidade dos fluxos financeiros devido a atrasos e interrupes nos repasses, provocando paralisao de obras em andamento, adiamentos na contratao de obras e acmulos de servios em determinados perodos, abrindo espao concentrao de contratos em determinadas empreiteiras e subcontratao de empresas de qualidade tcnica questionvel; pouco envolvimento e participao das comunidades, tanto na escolha dos trechos a serem trabalhados e no acompanhamento e execuo das obras, quanto na conservao das estradas aps sua adequao, o que gerou um certo descomprometimento dos agricultores com as aes do projeto e sua sustentabilidade; atuao deficiente de boa parte das prefeituras municipais na conservao das estradas trabalhadas, apesar do comprometimento formal assumido atravs de convnio com o DER-SC; falta de treinamento das equipes municipais responsveis pela conservao das estradas rurais (especialmente operadores de mquinas), permitindo a reproduo de procedimentos inapropriados com operao de mquinas prejudicando a qualidade e adequao dos servios de conservao;

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falta de monitoramento dos custos incorridos pelas prefeituras na conservao das estradas antes e depois da realizao das obras e de um acompanhamento mais efetivo do estado de conservao dos trechos trabalhados. A sustentabilidade das aes desenvolvidas pelo componente parece um pouco prejudicada, em boa parte dos municpios, pela pouca dedicao das prefeituras na conservao das estradas trabalhadas e pelo despreparo dos operadores de mquinas, o que contribui para a reduo da durabilidade das obras realizadas. Enquanto em alguns municpios, as aes empreendidas pelas prefeituras vm possibilitando condies satisfatrias para que as estradas se mantenham adequadas por um longo perodo de tempo, noutros, o estado de conservao e a forma como so realizadas as operaes pertinentes deixam clara a opo por atitudes remediadoras na manuteno das estradas rurais. Melhores condies de sustentabilidade para as aes de adequao de estradas rurais poderiam ser garantidas pela participao efetiva das prefeituras municipais e das comunidades afetadas, compartilhando conhecimentos, custos e responsabilidades.

12 - PROPOSIES PARA AES FUTURAS

Com base nos problemas, nas deficincias e nas falhas identificadas na implementao do componente Controle de Eroso ao Longo das Estradas Rurais, as principais sugestes de melhoria para futuras aes nesta rea so: Flexibilizar os parmetros utilizados nos projetos de adequao de estradas rurais (nmero de projetos por municpio, extenso trabalhada, valores investidos, tipo de obra contemplada, etc.), de modo a priorizar reas mais deficitrias e realizar obras imprescindveis de retificao e relocao de traado e de correo de greide, ampliando, assim, o alcance social das aes realizadas. Ampliar as aes de adequao das estradas rurais atravs da incluso dos acessos s lavouras e dos caminhos internos das propriedades agrcolas, com base no planejamento individual de propriedades (PIPs), para aumentar a eficcia do controle da eroso, melhorar a operacionalidade das tarefas agrcolas, o bem estar e a satisfao dos agricultores. Aprimorar as normas e padres de elaborao de projetos rodovirios de adequao das estradas para uniformizar conceitos e procedimentos e elevar o nvel tcnico dos projetos executados. Assegurar a participao de empresas privadas de consultoria tcnica na elaborao e fiscalizao dos projetos rodovirios, com o objetivo de incorporar novos conceitos e tcnicas e melhorar a qualidade tcnica dos servios. Aprimorar a metodologia de seleo dos trechos de estrada a serem trabalhados, atravs da definio de parmetros e critrios objetivos de priorizao, com a participao das prefeituras e das comunidades de modo a aumentar a transparncia e a aceitao da forma de escolha dos trechos para interveno.

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Assegurar, atravs de parcerias, a participao e o comprometimento das prefeituras municipais em todas as fases de implantao dos projetos (escolha dos trechos, elaborao, execuo, acompanhamento e fiscalizao), compartilhando, inclusive, custos, buscando viabilizar a transferncia de tecnologia aos municpios para intervenes desta natureza e garantir seu engajamento efetivo. Criar mecanismos eficazes de garantia aos servios de manuteno e conservao das estradas aps a execuo dos projetos de adequao. Realizar treinamento para as equipes municipais responsveis pelos trabalhos junto s estradas rurais, com o objetivo de repassar tecnologias e procedimentos adequados para a conservao e manuteno das estradas e criar condies de melhoria da qualidade e durabilidade das obras de adequao. Envolver as comunidades rurais na conservao das estradas aps a adequao como forma de obter a colaborao dos agricultores e fortalecer os mecanismos de sustentabilidade das aes. Ampliar o nvel de intercmbio e troca de experincias entre regies e organizaes para disseminar novas metodologias e procedimentos operacionais. Implantar um sistema de monitoramento do componente e de acompanhamento dos servios municipais de conservao das estradas rurais, com o objetivo de apurar a freqncia, a intensidade e os custos de conservao dos trechos de estrada antes e depois das obras, verificar o efeito demonstrao dos servios realizados (extenso das melhorias, pela prefeitura, a outros trechos), verificar a vida til das obras realizadas e, por fim, monitorar a qualidade e o estado de conservao destes trechos nos anos subseqentes interveno.

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ANEXO

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Verso folha anexo

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Verso Mapa

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LISTA DE FIGURAS
1. Microbacia A. Guavirova antes das obras (Lajeado Grande-SC) .............................................. 24 2. Microbacia A. Guavirova aps as obras (Lajeado Grande-SC) .................................................. 24

LISTA DE TABELAS
1. Metas fsico-financeiras programadas e realizadas pelo componente estradas at dezembro de 1998.................................................................................................................................... 10

2. Avaliao do estado de conservao das microbacias trabalhadas ........................................... 20 3 - Custo mdio anual estimado com conservao de cinco trechos de estra-das rurais adequados pelo projeto microbacias, segundo o equipamento utilizado ................................... 21

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