O nepotismo Emerson Garcia emersongarcia814@hotmail.com Sumrio: I. A origem do termo. II. O nepotismo e os vcios que enseja. II.I.

O nepotismo e o princpio da moralidade. II.II. O nepotismo e o princpio da legalidade. II.III. O nepotismo e o desvio de finalidade. III. guisa de concluso. I. A origem do termo Etimologicamente, nepotismo deriva do latim nepos, nepotis, significando, respectivamente, neto, sobrinho. Nepos tambm indica os descendentes, a posteridade, podendo ser igualmente utilizado no sentido de dissipador, prdigo, perdulrio e devasso.1 A divulgao do vocbulo (ao qual foi acrescido o sufixo ismo), no sentido hoje difundido em todo o mundo, em muito se deve aos pontfices da Igreja Catlica. Alguns papas tinham por hbito conceder cargos, ddivas e favores aos seus parentes mais prximos, terminando por lapidar os elementos intrnsecos ao nepotismo, que, nos dias atuais, passou a ser associado conduta dos agentes pblicos que abusivamente fazem tais concesses aos seus familiares.2 O nepotismo, em alguns casos, est relacionado lealdade e confiana existente entre o "benemrito" e o favorecido, sendo praticado com o fim precpuo de resguardar os interesses daquele. Essa vertente pode ser visualizada na conduta de Napoleo, que nomeou seu irmo, Napoleo III, para governar a ustria, que abrangia a Frana, a Espanha e a Itlia. Com isto, em muito diminuam as chances de uma possvel traio, permitindo a subsistncia do imprio napolenico. Em outras situaes, o "benemrito" to-somente beneficia determinadas pessoas a quem grato, o que, longe de garantir a primazia de seus interesses, busca recompens-las por condutas pretritas ou mesmo agrad-las. Como ilustrao, pode ser mencionada a conduta de Luiz XI, que presenteou sua amante Ana Passeleu com terras e at com um marido (Joo de Brosse), o que permitiu que fosse elevada nobreza.3 Nepotismo, em essncia, significa favorecimento. Somente os agentes que ostentem grande equilbrio e retido de carter conseguem manter inclume a dicotomia entre o pblico e o privado, impedindo que sentimentos de ordem pessoal contaminem e desvirtuem a atividade pblica que se propuseram a desempenhar. II. O nepotismo e os vcios que enseja O nepotismo, por vezes, institucionalizado, do que exemplo o mau-vezo de se outorgar s primeiras damas a atribuio de conduzir instituies sem fins lucrativos, no raras vezes dotadas de vultoso patrimnio e de incomensurvel importncia para determinadas classes da populao. No seria esta uma modalidade de nepotismo ex vi legis? A este questionamento respondemos com outros mais: as primeiras damas exercem a representatividade popular? Qual o fundamento de legitimidade de sua atuao? So competentes ou possuem uma "competncia reflexa" oriunda do Chefe do Executivo? Certamente, qualquer resposta chegar a uma concluso comum: no fosse esta anmala situao inerente "coisa pblica", certamente arrancaria boas risadas acaso suscitada no mbito da iniciativa privada! Sob outra vertente, a preocupao com o favorecimento h muito est sedimentada no direito positivo ptrio, do que exemplo a causa de inelegibilidade prevista no art. 14, 7, da Constituio da Repblica, que alcana o cnjuge e os parentes, consangneos ou afins, at o segundo grau ou por adoo, do Chefe do Executivo ou de quem o tenha substitudo nos seis

meses anteriores ao pleito, salvo se j titular de mandato eletivo e candidato reeleio. Identificada a prtica do nepotismo, ter-se-, de imediato, a violao ao princpio da impessoalidade, j que privilegiados interesses individuais em detrimento do interesse coletivo. Na violao impessoalidade, no entanto, no se exaurem os efeitos do nepotismo, tendo, ao nosso ver, dimenso mais ampla. Nesta linha, de forma correlata aos efeitos imediatos do ato, refletidos no injustificvel tratamento diferenciado dos administrados, tem-se o fundamento tico-normativo por ele violado. Este, por sua vez, poderia ser refletido em trs vertentes, cuja pertinncia passaremos a analisar. Para melhor facilitar a compreenso do tema, ser ele direcionado ao provimento dos cargos em comisso, no raras vezes ocupados por parentes dos responsveis pela nomeao. II.I. O nepotismo e o princpio da moralidade Em um primeiro momento, a conduta acima mencionada (nomeao de parentes para o provimento de cargos em comisso) poderia ser considerada como dissonante do princpio da moralidade administrativa, pois fere o senso comum imaginar que a administrao pblica possa ser transformada em um negcio de famlia. Este argumento, no obstante o seu acentuado cunho tico, no subsiste por si s. Com efeito, a partir do momento em que o Constituinte originrio consagrou a existncia das funes de confiana e dos cargos em comisso4 , tarefa assaz difcil sustentar que os valores que informam a moralidade administrativa, originrios das normas que disciplinam o ambiente institucional, no autorizam que o agente nomeie um parente no qual tenha ampla e irrestrita confiana.5 Note-se que nos referimos moralidade administrativa, princpio densificado a partir dos standards de conduta colhidos no ambiente institucional e inerentes ao bom-administrador.6 Situao diversa ocorrer quando a nomeao recair sobre pessoa que seja credora do agente pblico ou cujos interesses pessoais estiverem diretamente relacionados ao exerccio do cargo para o qual fora nomeado, caminhando em norte contrrio a ele. Como exemplo, podemos mencionar a nomeao do proprietrio da maior rede hospitalar privada do Municpio para o cargo de Secretrio Municipal de Sade; neste caso, seria do interesse do Secretrio o aprimoramento do atendimento nos hospitais pblicos? Contribuiria ele para o decrscimo de seus prprios lucros? Em situaes como essa, entendemos ser patente a violao moralidade administrativa, o que j no ocorre pelo simples fato de o ocupante do cargo ser parente do agente que o nomeou. II.II. O nepotismo e o princpio da legalidade Buscando contornar o bice acima exposto, tem sido comum a edio de normas vedando a nomeao de parentes para o preenchimento de cargos em comisso. Esse tipo de norma em muito contribui para a preservao do princpio da moralidade, pois evita que as nomeaes terminem por ser desvirtuadas da satisfao do interesse pblico e direcionadas ao atendimento de interesses a ele estranhos. guisa de ilustrao, podem ser mencionados: a) o Estatuto dos Servidores da Unio (Lei n 8.112/90), cujo art. 117, VII, veda ao agente "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheira ou parente at o segundo grau civil"; b) o Regime Jurdico dos Servidores do Poder Judicirio da Unio (Lei n 9.427/96), em seu art. 10, veda a nomeao de cnjuge, companheiro ou de parentes at o terceiro grau, pelos membros de tribunais e juzes, a eles vinculados, salvo os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo das carreiras judicirias; c) os arts. 355, 7 e 357, pargrafo nico, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal restringem a nomeao de parentes como forma de combate ao nepotismo;

d) o art. 326 do Regimento Interno do Tribunal Regional Federal da 4 Regio veicula comando semelhante; e) a Lei n 9.165/95, que disciplina o funcionalismo no mbito do Tribunal de Contas da Unio, tambm veicula restries nomeao de parentes; f) o Provimento n 84/96, da Ordem dos Advogados do Brasil, em seu art. 1, "veda a contratao de servidores pela OAB, independente do prazo de durao do pacto laboral, vinculados por relao de parentesco a Conselheiros Federais, Membros Honorrios Vitalcios, Conselheiros Estaduais ou integrantes de qualquer rgo deliberativo, assistencial, diretivo ou consultivo da OAB, no mbito do Conselho Federal, dos Conselhos Seccionais e das Subsees", acrescendo o pargrafo primeiro que "a vedao a que se refere o caput desse artigo se aplica aos cnjuges, companheiros e parentes em linha reta ou na colateral at o terceiro grau"; g) o art. 4, pargrafo nico, da Lei Estadual n 7.451, de 1 de julho de 1991, que criou cargos no quadro do Tribunal de Justia de So Paulo e vedou a nomeao, como assistente jurdico, "de cnjuge, de afim e de parente em linha reta ou colateral, at o 3 grau, inclusive, de qualquer dos integrantes do Poder Judicirio do Estado de So Paulo"; e h) o art. 20, 5, da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, com a redao determinada pela Emenda n 12/95, estabeleceu restries nomeao de parentes no mbito da administrao direta e indireta dos trs Poderes, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. Existindo vedao legal e sendo ela descumprida, ter-se- a violao ao princpio da legalidade e, ipso iure, um relevante indcio da prtica de ato de improbidade. Neste caso, tem-se um impedimento legal ao exerccio da funo pblica, o qual, apesar de restringir a esfera jurdica dos parentes do agente pblico, em nada compromete a isonomia que deve existir entre estes e os demais, isto porque a restrio razovel e pontual, evitando que os laos de afinidade terminem por preterir outros pretendentes qui melhor preparados.8 A efetividade de normas como essa, no entanto, pressupe que tenham amplitude semelhante s da Constituio gacha, o que evitar que colegas do agente contratem os parentes deste e este os daqueles, conferindo uma aparente legalidade ao ato. necessrio, ainda, que a matria seja regida de forma linear e igualitria, alcanando toda a estrutura administrativa de determinada esfera da Federao, o que evitar qualquer discriminao dos servidores conforme o Poder ou o rgo perante o qual atuem. de todo aconselhvel que a norma dispense tratamento diferenciado queles parentes que, aps regular aprovao em concurso pblico, sejam ocupantes de cargo efetivo. Em casos tais, a vedao deve restringir-se impossibilidade de ocuparem cargos em que estejam diretamente subordinados ao agente com o qual mantenham o vnculo de parentesco. Esse entendimento, alis, foi encampado pelos arts. 355, 7 e 357, pargrafo nico, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Nessa linha, a Lei Estadual n 3.899, de 19 de julho de 2002, que disps sobre o quadro permanente de servios auxiliares do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, estatuiu, em seu art. 25, que " vedada a nomeao ou designao para exercer Cargo em Comisso de cnjuge, companheiro ou parente at o 3 (terceiro) grau, inclusive, de membros do Ministrio Pblico, salvo se servidor do Quadro Permanente dos Servios Auxiliares, caso em que a vedao restrita nomeao ou designao para servir junto ao membro determinante da incompatibilidade". Com isto, evita-se que o agente que ascendeu por mritos prprios ao funcionalismo pblico deixe

de ocupar uma posio de igualdade em relao aos demais; e, pior, ainda seja penalizado por ter um parente em posio de superioridade no escalonamento funcional. II.III. O nepotismo e o desvio de finalidade Por derradeiro, o nepotismo poder ser associado ao desvio de finalidade, o que demandar a anlise do contexto probatrio, diga-se de passagem, nem sempre fcil de ser construdo. O provimento de determinado cargo, ainda que sujeito subjetividade daquele que escolher o seu ocupante, sempre se destinar consecuo de uma atividade de interesse pblico. Assim, necessrio que haja um perfeito encadeamento entre a natureza do cargo, o agente que o ocupar e a atividade a ser desenvolvida. Rompido esse elo, ter-se- o desvio de finalidade e, normalmente, a paralela violao ao princpio da moralidade. Os exemplos, alis, so mltiplos: um cargo que exija o uso das mos no pode ser ocupado por quem no as possua; uma pessoa que sequer alfabetizada no pode ocupar um cargo que exija conhecimentos tcnico-cientficos; um adolescente, filho ou sobrinho de Desembargador, que sequer concluiu o ciclo bsico de estudos, no deve ser nomeado Assessor deste, mxime quando estuda em outro Estado da Federao9 ; etc. Em situaes como estas, restar claro que ao nomear um parente para a ocupao do cargo buscou o agente unicamente benefici-lo, j que suas limitadas aptides inviabilizavam o exerccio das funes inerentes ao cargo para o qual fora nomeado. O Superior Tribunal de Justia reconheceu a prtica do nepotismo na remoo por permuta realizada entre pai e filha, respectivamente titular de Ofcio de Cartrio de Imveis da Capital, em vias de se aposentar, e Escriv Distrital, j que, ante a inexperincia desta, no se verificava a satisfao de qualquer interesse da Justia em tal permuta, sendo flagrante que o ato visava mera satisfao do interesse pessoal dos envolvidos.10 III. guisa de concluso Identificada a ocorrncia do nepotismo, prtica de todo reprovvel aos olhos da populao, devem ser objeto de apurao as causas da nomeao, as aptides do nomeado, a razoabilidade da remunerao recebida e a consecuo do interesse pblico. A partir da aferio desses elementos, ser possvel identificar a possvel inadequao do ato aos princpios da legalidade e da moralidade, bem como a presena do desvio de finalidade, o que ser indcio veemente da consubstanciao de ato de improbidade. Rio de Janeiro, 22 de julho de 2002. Notas de rodap convertidas em notas de fim, e referncias 1 (1) Cf. Francisco Torrinha, Dicionrio Latino Portugus, pp. 550/551. 2 "Nepotismo s.m. 1. Poltica adotada por certos papas que consistia em favorecer sistematicamente suas famlias. - 2. Abuso de crdito em favor de parentes ou amigos. - 3. Favoritismo, proteo escandalosa, filhotismo." (Grande Enciclopdia Larousse Cultural, p. 4187). "Npotisme e.m (it. nepotismo, du lat. nepos "neveu")> 1. Attitude de certains papes qui accordaient des faveurs particulires leurs parents. 2. Abus quun homme en place fait de son crdit em faveur de sa famille: Il a eu ce poste de haut fonctionnaire par npotisme". (Dictionnaire Encyclopdique Illustr pour la matrise de la langue franaise, la culture classique et contemporaine, p. 1074). 3 Cf. Alusio de Souza Lima, Viso do Nepotismo numa Perspectiva Histrica, Poltica e Sociolgica, Revista Cearense Independente do Ministrio Pblico, p. 9.

4 Art. 37, II e V. 5 A 5 Turma do STJ, no entanto, ao julgar o REsp. n 150.897-SC, sendo relator o Min. Jorge Scartezzini, ressaltou que a nomeao de parentes para a ocupao de cargos em comisso violava os princpios da moralidade e da impessoalidade na administrao, ainda que, diversamente do caso sub judice, no houvesse lei que proibisse as nomeaes (j. em 13.11.00, DJ de 18.02.02). O TJRS decidiu da seguinte forma: "Constitucional e administrativo. Cargos Pblicos. Investidura de agentes polticos e de servidores em cargos e em funes de confiana. Nepotismo. Inverossimilhana da restrio ao direito fundamental de acesso a cargos pblicos pela falta de norma legal restritiva e pelo princpio da moralidade. 1. O acesso aos cargos pblicos s pode ser restringido por lei em sentido formal. No se aplicando aos municpios o art. 20, 5, da CE/89, em razo de sua autonomia, por igual, o 130, X, da Lei Orgnica do Municpio de Capo da Canoa aos poderes do Chefe do Executivo local, no infringe ao princpio da legalidade. Por outro lado, a exteriorizao do valores da comunidade, que preenchero os fluidos princpios da moralidade e da impessoalidade, matria de prova. Inverossimilhana da pretenso antecipatria. 2. Agravo de instrumento desprovido." (4 CC., AI n 70003412020, rel. Des. Araken de Assis, j. em 28/12/01). 6 Para maior desenvolvimento do tema, vide a obra de nossa autoria intitulada Improbidade Administrativa, sendo a segunda parte da lavra de Rogrio Pacheco Alves, 1 ed., 2 tiragem, Rio: Editora Lumen Juris, 2002, pp. 38/52. 7 Ser admissvel, inclusive, a perquirio do ato de improbidade previsto no art. 10, XII, da Lei n 8.429/92 ("permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente."), que configura um plus em relao mera violao aos princpios regentes da atividade estatal. Para maior desenvolvimento do tema, que apresenta mltiplas variantes, remetemos o leitor obra de nossa autoria intitulada Improbidade Administrativa, sendo a segunda parte da lavra de Rogrio Pacheco Alves, pp. 290/297. 8 O STF proferiu deciso do seguinte teor: "Cargos de confiana. Parentesco. Nomeao e exerccio. Proibio. Emenda Constitucional. Adi. Liminar. A concesso de liminar pressupe a relevncia do pedido formulado e o risco de manter-se com plena eficcia o preceito. Isso no ocorre quando o dispositivo atacado, de ndole constitucional, confere ao tema chamado "nepotismo" tratamento uniforme nos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, proibindo o exerccio do cargo pelos parentes consangneos e afins at o segundo grau, no mbito de cada Poder, dispondo sobre os procedimentos a serem adotados para a cessao das situaes existentes (...). (Pleno, ADIMC n 1.521/RS, rel. Min. Marco Aurlio, j. em 12.03.97, RTJ n 173/424). O STJ, do mesmo modo, assim decidiu: "Constitucional. Recurso em mandado de segurana. Alegao de inconstitucionalidade de norma estadual que veda a contratao de parentes dos magistrados para cargos do Judicirio Paulista. Improvimento. I. O princpio atacado no inconstitucional. Ao contrrio, visa defender os princpios da moralidade no servio pblico e os do Estado Republicano, combatendo o nepotismo e reforando, mesmo, a idia de isonomia, j que para provimento de tais cargos no h concurso pblico. E o prprio artigo 37, inc. I, da CF, diz que o acesso de brasileiros aos cargos pblicos deve obedecer aos requisitos estabelecidos em lei. II. Recurso improvido." (6 T., ROMS n 2.284/SP, rel. Min, Pedro Acioli, j. em 25/04/94, DJ de 16/05/94, p. 11.785). 9 O exemplo foi colhido do Jornal do Brasil, edio de 27 de junho de 2002, p. 2, sendo a reportagem de autoria de Diego Escosteguy. Segundo o peridico, uma juza do TRT de Roraima, em 1988, teve a filha, ento com 14 anos de idade e cursando a 8 srie do 1 grau, contratada para trabalhar em seu gabinete. Dois meses depois foi a vez de sua sobrinha, de 12 anos de idade e que cursava a 6 srie. Foram exoneradas em 1989, por ordem do ento Presidente do TRT e readmitidas em 1991, tendo recebido salrios e gratificaes at 1997. Em 1995, a filha foi promovida condio de chefe de gabinete da me, poca Presidente do TRT-RO. A sobrinha,

por sua vez, teve seus vencimentos aumentados por sua benemrita trs dias aps a assuno da Presidncia do Tribunal. O curioso que, durante boa parte deste perodo, estudavam em Ribeiro Preto, a 2.759 Km de Porto Velho. Os fatos foram investigados pelo Ministrio Pblico e encaminhados ao TCU, o qual fixou o prazo de 15 dias para apresentao de defesa ou devoluo das importncias recebidas. No julgamento da Petio n 1.576-3, tambm oriunda de Roraima, sendo relator o Min. Nelson Jobim, o STF reconheceu a suspeio de cinco dos sete Desembargadores do Tribunal de Justia local - cujos parentes foram nomeados para cargos em comisso no Tribunal e, posteriormente, afastados por deciso de Juiz de Direito, atendendo pleito do Ministrio Pblico em ao civil pblica - para apreciar representao ofertada por um deles contra o Juiz de 1 instncia que proferiu deciso contrria aos interesses de seus parentes. No procedimento disciplinar, o Juiz chegou a ser afastado de suas funes sob a acusao de "insubordinao, excesso de linguagem e atitude desrespeitosa". Como frisou o relator: "em tribunal suspeito, no existe desembargador legitimado" (Pleno, unnime, j. em 24.09.98, DJ de 18.02.00). Hiptese similar ao primeiro caso mencionado foi julgada pelo TJGO: " Ao Civil Pblica. Atos de improbidade administrativa. Defesa do patrimnio pblico. Legitimidade do Ministrio Pblico. O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica que objetiva a proteo do errio municipal. 2. Sentena ultra e extra petita. No h se falar em sentena ultra ou extra petita quando ela proferida nos estritos limites do petitum. 3. Nomeao de menor impbere para o exerccio de cargo comissionado. Caracteriza-se ato de improbidade administrativa a nomeao de filho menor de 18 anos para a funo pblica, uma vez que ofende os princpios da administrao. Apelo conhecido e improvido. Deciso unnime". (2 CC, AP n 54530-7/188, rel. Des. Fenelon Teodoro Reis, j. em 21/11/00, DJ de 06/12/00, p. 6). 10 2 T., ROMS n 1.751/PR, rel. Min. Amrico Luz, j. em 02.04.94, R