AS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE E A QUESTO URBANA

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Consultora Legislativa da rea XI Geografia, Desenvolvimento Regional, Ecologia e Direito Ambiental, Urbanismo, Habitao, Saneamento

ESTUDO
AGOSTO/2002

Cmara dos Deputados Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Praa dos 3 Poderes Braslia - DF

NDICE

1. CONSIDERAES INICIAIS .................................................................................................. 3 2. A LEGISLAO SOBRE O TEMA ......................................................................................... 4 3. OS ASSENTAMENTOS HUMANOS INFORMAIS ................................................................ 8 4. OS PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO .......................................................................... 9 5. OS AJUSTES NECESSRIOS NA LEGISLAO ................................................................ 10 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................................................... 12

2002 Cmara dos Deputados.

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AS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE E A QUESTO URBANA

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

1. CONSIDERAES INICIAIS s reas de Preservao Permanente - APP so reas nas quais, por imposio da lei, a vegetao deve ser mantida intacta, tendo em vista garantir a preservao dos recursos hdricos, da estabilidade geolgica e da biodiversidade, bem como o bem-estar das populaes humanas. O regime de proteo das APP bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida excepcionalmente a supresso da vegetao apenas nos casos de utilidade pblica ou interesse social legalmente previstos. As cidades, no raro, nascem e crescem a partir de rios, por motivos bvios, quais sejam, alm de funcionar como canal de comunicao, os rios do suporte a servios essenciais, que incluem o abastecimento de gua potvel e a eliminao dos efluentes sanitrios e industriais. Ao longo desses cursos dgua, em tese, deveriam ser observadas todas as normas que regulam as APP. Na prtica, todavia, essas e outras APP tm sido simplesmente ignoradas na maioria de nossos ncleos urbanos, realidade que se associa a graves prejuzos ambientais, como o assoreamento dos corpos dgua, e a eventos que acarretam srios riscos para as populaes humanas, como as enchentes e os deslizamentos de encostas. Afirma-se que as normas que regulam as APP esto entre as interfaces mais mal trabalhadas entre a legislao ambiental federal e a questo urbana. As falhas presentes na legislao so apontadas como um dos fatores que mais contribuem para o descumprimento dessas normas em reas urbanas. Intenta-se, aqui, analisar a pertinncia, ou no, dessas afirmaes.

2. A LEGISLAO SOBRE O TEMA A Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal), apresenta dois tipos de APP, as criadas pela prpria lei e as por ela previstas, mas que demandam ato declaratrio especfico do Poder Pblico para sua criao. No seu art. 2, fica estabelecido que:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser: 1 - de 30 (trinta) metros para os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de largura; 2 - de 50 (cinqenta) metros para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqenta) metros de largura; 3 - de 100 (cem) metros para os cursos dgua que tenham de 50 (cinqenta) a 200 (duzentos) metros de largura; 4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais; h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao. Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, obervar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.

Nos casos previstos pelo caput do art. 2 e suas alneas, o Cdigo Florestal cria as APP, definindo seus limites, caso das faixas de proteo ao longo dos cursos dgua, ou deixando seus limites para regulamentao, caso das faixas no entorno de reservatrios, nas encostas, etc.1 As APP do art. 2 da lei tm natureza jurdica de limitao administrativa e, assim, em regra no geram direito a indenizao. Em relao s APP em reas urbanas, a lei apresenta redao que tem gerado srias controvrsias. H posies totalmente antagnicas em relao ao termo limites presente no pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal. Por um lado, tem-se a seguinte afirmao:
Esse termo no pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numricas contidas na norma federal, pois assim no seria a lei municipal seno mera repetio daquela. No pode tambm ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mnimo a ser
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obedecido pelo legislador local, que assim s poderia estatuir restries maiores. Isso porque tal situao redundaria no paradoxo de se impor para o espao urbano padres mais rigorosos do que para o natural. Por conseguinte, a expresso limites apenas pode significar que a lei municipal no pode fixar padres mais rigorosos do que os contidos na federal, que constitui, por assim dizer, o seu teto. Esse critrio visaria assegurar que no fosse a propriedade urbana mais onerada que a rural pelas restries impostas sua utilizao em prol da preservao ambiental.2

Na mesma publicao, insere-se posio diametralmente oposta:

H quem sustente que os limites referidos no art. 2, do Cdigo Florestal, so limites mximos para a propriedade urbana, ou seja, as leis locais poderiam estabelecer faixas inferiores. Na verdade, no o so. Ao contrrio, so limites mnimos.3

H, ainda, autores que defendem a simples inaplicabilidade dos limites para APPs constantes do Cdigo Florestal s reas urbanas, remetendo o assunto legislao urbanstica:
Portanto, as faixas indicadas na letra a do artigo 2 do Cdigo Florestal variam de acordo com a largura dos rios ou cursos dgua, sendo de trinta metros a faixa mnima, em ambos os lados, medida das suas margens e de um raio mnimo de cinqenta metros nas nascentes e nos chamados olhos dgua. Ao redor de lagoas, lagos ou reservatrios de gua naturais ou artificiais as faixas mnimas variam de acordo com a utilizao desses mananciais. O nosso entendimento o de que essas exigncias so para imveis situados na zona rural, no s pelo que estipula o pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal, anteriormente transcrito, como pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos, uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das guas correntes e dormentes.4

Saliente-se que o pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal foi acrescido pela Lei n 7.803, de 1989 e , portanto, posterior ao inciso III do art. 4 da Lei n 6.766, de 1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano), que prev a mencionada reserva da faixa non aedificandi de 15 metros ao longo das guas correntes e dormentes. A redao da Lei 6.766/79, inclusive, ressalva explicitamente maiores exigncias estabelecidas por legislao especfica, e a legislao de proteo ambiental pode ser considerada especfica. No seu art. 3, dispe o Cdigo Florestal:
Art. 3 Consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas: a) a atenuar a eroso das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h) a assegurar condies de bem-estar pblico. 1 A supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente s ser admitida com prvia autorizao do Poder Executivo Federal, quando for necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social. 2 As florestas que integram o Patrimnio Indgena ficam sujeitas ao regime de preservao permanente (letra g) pelo s efeito desta Lei.

Esse artigo da lei traz, assim, os casos em que, observadas as finalidades explicitadas nas alneas a a h do caput, o Poder Pblico pode criar APP.

Merece anlise particular o contedo do 1 do art. 3. Antes da alterao do Cdigo Florestal por meio da srie de medidas provisrias que hoje vigem na forma da Medida Provisria n 2.166-67, de 2001, a possibilidade de supresso de vegetao em APP constava apenas desse dispositivo. Pressupondo que a Lei 4.771/65 houvesse sido redigida com observncia das normas que regem a boa tcnica legislativa, em princpio s as APP de que trata o art. 3 poderiam ter sua vegetao suprimida. Esse era o entendimento, por exemplo, do jurista Paulo Affonso de Leme Machado, quando afirmava que as florestas de preservao permanente do art. 2 do Cdigo Florestal, constitudas pelo prprio Cdigo, s podero ser alteradas ou suprimidas parcial ou totalmente por fora de lei. Incompetente o Poder Executivo federal, estadual ou municipal para autorizar a supresso parcial ou total dessas florestas ou formas de vegetao5. Admitida essa interpretao, a vegetao das margens dos rios, por exemplo, no poderia em hiptese alguma - at a alterao do Cdigo Florestal por medida provisria - ser objeto de supresso, a menos que uma lei federal viesse a revogar expressamente o art. 2 do Cdigo Florestal para casos especiais. Essa nunca foi, todavia, a interpretao rgo federal executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. O IBAMA sempre entendeu que a possibilidade de supresso prevista no 1 do art. 3 tambm se aplicava vegetao de preservao permanente nas APP criadas pelo art. 2 do Cdigo Florestal. E no poderia ser diferente. No parece de bom senso defender uma posio que, em ltima anlise, teria que ter imposto medidas como a derrubada de todas as pontes que cruzam os rios brasileiros construdas aps a entrada em vigor do Cdigo Florestal, com a correspondente recomposio da vegetao. Esse problema no dizia respeito apenas implantao de infra-estrutura, mas sim a qualquer tipo de ocupao das margens dos rios, encostas, etc. Mencione-se que a Resoluo CONAMA n 237, de 1997, que dispe sobre o licenciamento ambiental, estabelece, no seu art. 5, inciso II, que: Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais (grifei). Como se pode ver, o Conselho entendia que tambm as florestas de preservao permanente do art. 2 do Cdigo Florestal podiam ser suprimidas em determinados casos. O Poder Executivo federal eliminou essa dvida, ao dar fora de lei a seu entendimento. O art. 4 do Cdigo Florestal, com a redao adotada pela MP 2.166-67/01, hoje dispe:
Art. 4 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto. 1 A supresso de que trata o caput deste artigo depender de autorizao do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do rgo federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2 deste artigo. 2 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente situada em rea urbana, depender de autorizao do rgo ambiental competente, desde que o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente fundamentada em parecer tcnico. 3 O rgo ambiental competente poder autorizar a supresso eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetao em rea de preservao permanente. 4 O rgo ambiental competente indicar, previamente emisso da autorizao para a supresso de vegetao em rea de preservao permanente, as medidas mitigadoras e compensatrias que -devero ser adotadas pelo empreendedor. 5 A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam,
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respectivamente, as alneas c e f do art. 2 deste Cdigo, somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica. 6o Na implantao de reservatrio artificial obrigatria a desapropriao ou aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao permanente criadas no seu entorno, cujos parmetros e regime de uso sero definidos por resoluo do CONAMA. 7 permitido o acesso de pessoas e animais s reas de preservao permanente, para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno a longo prazo da vegetao nativa.

A MP no revoga expressamente o 1 do art. 3 do Cdigo Florestal. A partir dessa opo do legislador, pode-se sustentar que as regras trazidas pelo art. 4 referem-se apenas s APP criadas pelo art. 2 da lei. Fica o impasse, diante do texto pouco claro trazido pela MP. Vigem hoje, ento, as seguintes normas para a supresso de vegetao em APP situadas em reas urbanas: a autorizao compete ao rgo ambiental municipal, desde que o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e plano diretor; exige-se anuncia prvia do rgo ambiental estadual. No mais, valem as regras gerais, ou seja, impe-se procedimento administrativo prprio que comprove a utilidade pblica ou o interesse social, bem como a inexistncia de alternativa tcnica ou locacional ao empreendimento proposto. Observe-se que a deciso sobre a utilidade pblica ou o interesse social no se situa apenas no campo de discricionariedade do rgo competente pela autorizao, mas est atualmente, antes de tudo, condicionada s definies trazidas pelo art. 1 do Cdigo Florestal, acrescido pela MP 2.166-67/01, a saber:
Art. 1........................................................................................... IV - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA; .....................................................................................................

A redao do art. 4 trazida pela MP 2.166-67/01 problemtica em relao a vrios aspectos. No que se refere a reas urbanas, a anuncia do rgo estadual pode ser entendida tanto como um ato especfico para cada procedimento administrativo, quanto como um ato genrico que ateste que o Municpio tem capacidade para conceder autorizaes para supresso de vegetao em APP. No que se refere a reas rurais, ou a reas urbanas em municpios que no contam com conselho de meio ambiente ou plano diretor, no h como saber quando cabe a anuncia prvia do rgo federal ou municipal de meio ambiente ( 1 do art. 4). Alm disso, a vedao supresso de vegetao em nascentes, dunas e mangues em casos de interesse social no tem uma justificativa evidente.

Em relao vegetao das APP previstas pelo art. 3 do Cdigo Florestal e criadas pelo Poder Executivo federal, h que se ponderar se a Constituio Federal de 1988 no teria retirado do IBAMA a competncia para autorizar a sua supresso. As APP assim declaradas pelo Poder Pblico assemelham-se em tudo aos espaos territoriais especialmente protegidos do art. 225, 1, inciso III, da Constituio Federal. E diz a Constituio que esses espaos, uma vez criados por decreto ou por lei, s podem ser alterados ou suprimidos mediante lei. Mas h quem entenda que a lei de que fala a Constituio, no caso das APP, o prprio Cdigo Florestal, que delega genericamente essa competncia ao rgo federal. Por fim, cabe dizer que a infrao s normas que regulam as APP gera sanes penais, por fora dos arts. 38 e 39 da Lei n 9.605, de 1998 (Lei de Crimes Ambientais - LCA):
Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo: Pena - deteno, de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente. Pargrafo nico. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade. Art. 39. Cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente: Pena - deteno, de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.

H impreciso na redao desses dois tipos penais, que pode restringir o seu campo de aplicao. Note-se que o texto fala apenas em floresta considerada de preservao permanente, e no faz referncia a outras formas de vegetao. Assim, parece que apenas as infraes relacionadas a tipologias florestais podero vir a ser objeto de sano na esfera penal. No se admite interpretao extensiva em sede de Direito Penal. 3. OS ASSENTAMENTOS HUMANOS INFORMAIS Por fora de uma srie de normas federais, estaduais e municipais, parte das reas urbanas deve manter sua vegetao natural protegida. Como, entre outros motivos, a estrutura de fiscalizao dos rgos que compem o SISNAMA bastante deficiente, as reas protegidas so, muitas vezes, ocupadas por assentamentos humanos informais. A situao atinge hoje nveis insustentveis em muitas das cidades brasileiras. Numa megacidade como So Paulo, por exemplo, estima-se que mais de um milho de pessoas vivem em reas que deveriam ter pouca ou nenhuma ocupao por fora da legislao de proteo de mananciais. Entre as reas ambientalmente protegidas que so comumente ocupadas de forma irregular pela populao de baixa renda, as APP tm lugar de relevo. Essa situao apresenta repercusses diretas nas iniciativas de regularizao urbanstica promovidas pelos rgos pblicos dos diferentes nveis de governo. Tais iniciativas so, ou deveriam ser, objeto de um procedimento administrativo de licenciamento ambiental, incluindo a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental e, no raro, as normas de proteo ambiental inviabilizam a concesso da licena para a regularizao. Diante desse problema, so freqentes atritos entre os atores envolvidos com a regularizao fundiria de favelas e os atores que lutam pela proteo do meio ambiente. O conflito, negativo para ambos os lados, pode ser sentido at mesmo em documentos oficiais do Governo Federal:
It is also verified that the environmental legislation is used, in an improper way, in the conflicts related to tenure and use of the urban land. This position of the Judiciary has been resulting in the non-implementation of the housing right,
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through judicial decisions that result in evictions and removals of poor families. (...) The execution of housing programs of social interest is embarrassed by the existent conflicts with the environmental legislation, whose parameters are based on the Forest Code, which doesnt include contents concerning to urban development .6

No que se refere a assentamentos humanos informais e APP, importante perceber que, por fora dos arts. 38 e 39 da LCA, se uma pessoa, aps a entrada em vigor dessa lei, suprimir vegetao, por exemplo, de uma encosta na cidade do Rio de Janeiro, ela estar cometendo, sem dvida alguma, um crime. certo que ser um crime raramente punido. A legislao ambiental brasileira bastante rigorosa em suas normas, mas muitas vezes permanece inaplicada, pela j comentada capacidade precria de fiscalizao dos agentes pblicos, pela omisso desses agentes associada em alguns casos corrupo e tambm, enfatize-se, pela inviabilidade concreta de serem efetivadas aes mais rigorosas de controle diante de uma realidade social como as gigantescas favelas. Diga-se, a propsito, que j se percebe um maior rigor na aplicao das normas de proteo ambiental aps a entrada em vigor da LCA, talvez em razo dessa lei prever penas especficas para os agentes pblicos que negligenciam as suas obrigaes estabelecidas pela legislao ambiental. evidente que muitos assentamentos humanos informais no podero ser regularizados exatamente no mesmo local em que se encontram. H que fazer uma ponderao caso a caso do impacto potencialmente gerado pela permanncia na populao, que inclua os efeitos ambientais negativos e os efeitos sociais positivos.
As favelas, em seu processo de organizao socioterritorial, ao se localizarem em encostas, devastam florestas; em manguezais, os transformam em pntanos; nas vrzeas dos rios, alteram o seu equilbrio e poluem as guas, conduzindo ao comprometimento ambiental e degradao das condies de existncia de amplos segmentos populacionais, incluindo o da populao favelada (grifei).

Esse debate esteve bastante presente na ltima fase de tramitao no Congresso Nacional do projeto que gerou a Lei n 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade). Entre as objees levantadas em relao concesso de uso especial para fins de moradia, estavam os seus efeitos ambientais negativos. Os dispositivos referentes a esse instrumento foram vetados pelo Presidente da Repblica, mas foram recuperados, com ajustes, mediante a adoo da Medida Provisria n 2.220, de 2001. Segundo essa medida provisria, no caso de imvel de interesse da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais, o que inclui as APP, o Poder Pblico tem a faculdade de transferir os ocupantes para local diverso. 4. OS PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO Tramitam nesta Casa vrios projetos de lei pretendendo enfrentar o tema APP em reas

urbanas:

Projeto de Lei n 775, de 1999, do Sr. Edinho Bez, que estabelece que, no caso de cursos dgua com menos de 2 metros de largura situados em reas urbanas, as condies para supresso e uso da vegetao de preservao permanente sero estabelecidas por lei municipal; Projeto de Lei n 1.876, de 1999, do Sr. Srgio Carvalho, que prope uma total reformulao do Cdigo Florestal e, em relao s APP em reas urbanas, determina que se observe o respectivo plano diretor e a legislao urbanstica dele derivada, respeitados os limites fixados especificamente para reas urbanas pelo CONAMA e pelos Estados;

 Projeto de Lei n 1.972, de 1999, do Sr. Marcos Cintra, que dispe que os limites das APP ao longo de corpos dgua em reas urbanas sero definidos pela lei municipal do plano diretor e pela legislao urbanstica dela derivada, respeitado o mnimo de 15 metros e as normas especficas sobre APP em reas urbanas fixadas pelo CONAMA, no caso de guas de domnio federal, e pelos Estados, no caso de guas de domnio estadual; Projeto de Lei n 2.838, de 2000 (apenso ao PL 1.972/99), do Sr. Vicente Caropreso, que dispe que as normas sobre APP em reas urbanas sero definidas pelo respectivo plano diretor e leis de uso do solo locais, no se aplicando o Cdigo Florestal; Projeto de Lei n 2.995, de 2000 (apenso ao PL 1.972/99), do Sr. Fernando Coruja, com contedo idntico ao PL 2.838/00; Projeto de Lei n 4.893, de 2001 (apenso ao PL 1.972/99), do Sr. Mrio de Oliveira, que dispe especificamente sobre as APP no entorno de reservatrios, prevendo uma faixa de 30 metros no caso de reas urbanas; Projeto de Lei n 5.927, de 2001 (apenso ao PL 1.972/99), do Sr. Corauci Sobrinho, que pretende regularizar a situao dos clubes de lazer e recreao, ranchos e chcaras que desmataram APP. H outros projetos relacionados s APP, mas que no tm disposies especficas sobre reas urbanas. O nmero de proposies sobre o assunto apresenta-se, sem dvida, como um indicador da insatisfao de parte da sociedade com a legislao atual. Deve ser dito, todavia, que os debates no apenas sobre as APP, mas sobre todos os institutos jurdicos presentes no Cdigo Florestal, tmse concentrado na MP 2.166-67/01. Diante disso, difcil fazer afirmaes sobre as perspectivas de votao dos projetos acima mencionados. 5. OS AJUSTES NECESSRIOS NA LEGISLAO Os aplicadores da lei tm enfrentado permanentes dificuldades em interpretar as normas que regulam as APP em reas urbanas. No sem razo, diante dos problemas de impreciso e omisso j aqui descritos. evidente que esses problemas no justificam, sozinhos, as inmeras transgresses s regras de proteo da vegetao ao longo dos corpos dgua e nas encostas em reas urbanas. Mas, inegvel, a legislao atual carece de aperfeioamento. Pela construo do texto do Cdigo Florestal, parece que as faixas estabelecidos por seu art. 2 para as APP ao longo dos corpos dgua so mnimas e aplicam-se integralmente, ou pelo menos deveriam aplicar-se, a reas urbanas. No faz sentido a legislao federal determinar limites mximos, uma vez que a preocupao primeira a proteo ambiental e no o nus imposto ao proprietrio do imvel. Por outro lado, se o legislador pretendesse que, em reas urbanas, fosse observado apenas o fixado por lei municipal, no teria feito referncia a limites no pargrafo nico do art. 2 da Lei 4.771/65. H que se ponderar que o principal objetivo perseguido por essas APP, a proteo dos recursos hdricos, no diferencia reas urbanas e reas rurais. Em cidades com alto grau de impermeabilizao do solo, a manuteno das APP talvez assuma importncia ainda maior do que em reas rurais. Mas, foroso reconhecer, as faixas de proteo entre 30 e 500 metros fixadas pela lei no tm aplicao fcil quando se analisa a realidade de uma cidade. O estabelecimento de limite mnimo menos rigoroso para as reas urbanas, proposta constante de alguns dos projetos de lei em tramitao, desaconselhvel do ponto de vista do meio ambiente, mas no totalmente desprovido de justificativa.
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Alternativa a ser analisada a flexibilizao das normas que regulam as APP, em reas urbanas, no no que se refere a limites, mas sim no que se refere ao uso. Nas cidades, o uso das APP ao longo dos corpos dgua para implantao de infra-estrutura de atividades a serem desenvolvidas ao ar livre, se garantida a preservao de cobertura vegetal que assegure o cumprimento dos objetivos da APP, parece medida positiva. A melhor soluo tcnica, no apenas em reas urbanas, mas tambm em reas rurais, passaria por uma anlise caso a caso, a partir de um plano de ocupao da bacia hidrogrfica, no qual fossem analisados o regime hdrico, a geologia, as atividades econmicas e sociais predominantes, etc. O problema que, se a legislao federal for omissa a respeito de limites mnimos para as APP e tais planos no vierem a ser elaborados, provavelmente haver a supresso da maior parte da vegetao que hoje protege os corpos dgua. Uma opo seria estabelecer que os limites atualmente constantes do Cdigo Florestal valem transitoriamente at a aprovao do respectivo plano de ocupao da bacia hidrogrgica. Mas essa opo no to simples. Quem ficaria responsvel pela aprovao do plano, os comits de bacia previstos pela Lei n 9.433, de 1997? O comit de bacia tem legitimidade para definir um zoneamento que apresenta interferncia direta nas atividades econmicas e sociais? Qual seria a relao entre o plano de ocupao da bacia hidrogrfica, os zoneamentos ecolgico-econmicos que vm sendo aprovados por algumas leis estaduais e o plano diretor aprovado por lei municipal? So perguntas em aberto. Talvez mais importante do que ajustar os dispositivos referentes aos limites mnimos para as APP, seja solucionar as imprecises relacionadas autorizao com vistas supresso de vegetao. As normas trazidas pela MP 2.166-67/01 so corretas do ponto de vista da descentralizao de competncias, mas apresentam problemas evidentes de operacionalizao. O mais simples, em reas urbanas e rurais, seria prever que o rgo responsvel pelo licenciamento ambiental do empreendimento que se pretende implantar responda, tambm, pelas eventuais autorizaes para supresso de vegetao em APP. Evidentemente, para tanto devero ser observados os casos de utilidade pblica ou interesse social previstos na forma da lei, bem como os limites para APP fixados em nvel federal, estadual e municipal. No parece lgico que, em reas urbanas, as autorizaes sejam em regra municipais, uma vez que a licena ambiental na maior parte das vezes ainda estadual, por fora da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Por fim, mencione-se que a realidade nacional de incontveis assentamentos humanos irregularmente implantados em APP impe que a regularizao urbanstica conste do rol dos casos em que se admite, em carter excepcional, a supresso da vegetao. Note-se que a definio de interesse social trazida pela MP 2.166-67/01 no traz essa previso, o que poder ainda vir a ser feito por meio de resoluo do CONAMA. O principal problema, hoje, para a efetivao dos ajustes necessrios nas normas que regulam as APP que, conforme j foi dito, os debates esto concentrados na MP 2.166-67/01. No momento, no se vislumbram perspectivas de acordo para votao final dessa medida provisria, em funo das acirradas polmicas ambientalistas versus ruralistas referentes no s APP, mas principalmente reserva legal. Como essa medida provisria anterior Emenda Constitucional n 32, de 2001, ela ganhou um carter de definitividade que tem desestimulado ainda mais a efetivao de qualquer acordo.

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6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 1. ARAJO, Suely & RIBEIRO, Vera. Interference of urban and environmental norms in urban spatial segregation: the case of Brazilian federal legislation. Texto preparado para seminrio sobre segregao social em reas urbanas ocorrido em julho de 2001 no Lincoln Institute of Land Policy, Boston, EUA. 2. AMADEI, Vicente Celeste & AMADEI, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais. So Paulo: Universidade SECOVI SP, 2001. 3. BALASSIANO, Helena Maria. As Favelas e o Comprometimento Ambiental. In Geografia e a Questo Ambiental. Rio de Janeiro: FIBGE, 1993. 4. Brazilian National Report for the General Assembly of the United Nations Istanbul + 5, maio de 2001 (mimeo). 5. FINK, Daniel Roberto & PEREIRA, Mrcio Silva. Vegetao de preservao permanente e meio ambiente urbano. In: Revista de Direito Ambiental, ano 1, vol. 2. So Paulo: Revista dos Tribunais, junho de 1996. 6. LORENZETTI, Slvia & ARAJO, Suely. Legislao Federal de Interesse Urbanstico: o Estatuto da Cidade suficiente? In: Avaliando o Estatuto da Cidade/ II Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002. 7. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 7 edio. So Paulo: Malheiros Editores, 1999. 8. MAGRI, Ronald Victor Romero & BORGES, Ana Lcia Moreira. Vegetao de Preservao permanente e rea urbana uma interpretao do pargrafo nico, do art. 2, do Cdigo Florestal. In: Revista de Direito Ambiental, ano 1, vol. 2. So Paulo: Revista dos Tribunais, junho de 1996. 9. Manifestao de voto do Deputado Adolfo Marinho ao Projeto de Lei n 1.972, de 1999, apresentada na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados. NOTAS DE REFERNCIAS A regulamentao veio por meio da Resoluo n 04, de 1985, do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, hoje substituda pelas Resolues CONAMA n 302 e 303, de 2002. 2 Magri, Ronald Victor Romero & Borges, Ana Lcia Moreira. Vegetao de Preservao permanente e rea urbana uma interpretao do pargrafo nico, do art. 2, do Cdigo Florestal. 3 Fink, Daniel Roberto & Pereira, Mrcio Silva. Vegetao de preservao permanente e meio ambiente urbano. 4 Amadei, Vicente Celeste & Amadei, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais. 5 Direito Ambiental Brasileiro, p. 623. 6 Brazilian National Report for the General Assembly of the United Nations Istanbul + 5.
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