ECONOMIA E IDEOLOGIA

Notas de aula de um curso de Introduo Economia Poltica

Segundo Captulo 2. A economia positiva e a economia normativa Eu no posso ensinar nada a algum, eu s posso faz-lo pensar (Scrates).

Cada cincia tem uma linguagem peculiar. A economia no diferente. Entretanto, com o objetivo de produzir um material didtico acessvel a alunos que no cursem economia, evitarei, sempre que possvel, o famoso economs. Essa simplificao no reduz a qualidade da informao, pelo contrrio, tenta produzir uma maior interao entre o texto e o leitor. O objetivo atender o principio do mtodo cientifico conhecido como navalha de Occam que, muito resumidamente, diz que no se deve complicar demais o que pode ser apresentado de modo mais simples. Dentro dessa ideia, vejamos uma recomendao de um filosofo chamado Karl Popper1. A tarefa mais importante de um cientista certamente contribuir para o avano de sua rea de conhecimento. A segunda tarefa mais importante escapar da viso estreita de uma especializao excessiva, interessandose ativamente por outros campos em busca do aperfeioamento pelo saber que a misso cultural da cincia. A terceira tarefa estender aos demais a compreenso de seus conhecimentos, reduzindo ao mnimo o jargo cientfico, do qual muitos de ns temos orgulho. Um orgulho desse tipo compreensvel. Mas ele um erro. Deveria ser nosso orgulho ensinar a ns mesmos, da melhor forma possvel, a sempre falar to simplesmente, claramente e despretensiosamente quanto possvel, evitando como uma praga a sugesto de que estamos de posse de um conhecimento que muito profundo para ser expresso de maneira clara e simples. Esta, , eu acredito, uma das maiores e mais urgentes responsabilidades sociais dos cientistas. Talvez a maior. Porque esta tarefa est intimamente ligada sobrevivncia da sociedade aberta e da democracia. Uma sociedade aberta (isto , uma sociedade baseada na ideia de no apenas tolerar opinies dissidentes mas de respeit-las) e uma democracia (isto , uma forma de governo devotado proteo de uma sociedade aberta) no podem florescer se a cincia torna-se a propriedade exclusiva de um conjunto fechado de cientistas. Eu acredito que o hbito de sempre declarar to claramente quanto possvel nosso problema, assim como o estado atual de discusso desse problema, faria muito em favor da tarefa importante de fazer a cincia - isto , as ideias cientficas - ser melhor e mais amplamente compreendida [POPPER, 1994: p. 109].

2.1. Argumentos positivos e normativos A econmica utiliza-se de argumentos positivos (economia positiva) e argumentos normativos (economia normativa). A economia normativa contm um juzo de valor, subjetivo. A economia positiva o conjunto de conhecimentos objetivos, que respeita todos os cnones cientficos. Os argumentos normativos referem-se ao que deveria ser e os argumentos positivos ao que . Por exemplo, quando dizemos que deveria ocorrer uma melhoria na distribuio de renda, expressamos um juzo de valor em que acreditamos, isto , a melhoria de distribuio de renda uma coisa boa. Esse um argumento da economia normativa. A economia positiva ajudar a escolher um instrumento de poltica econmica adequado para diminuir a concentrao de renda (poltica tributria, monetria, de renda) procurando avaliar aspectos positivos e negativos dessa poltica, como por exemplo, os impactos sobre gastos pblicos e sobre os ganhos dos cidados. A economia positiva tenta dar explicaes sobre como os agentes atuam no mundo real, considerando o funcionamento dos mercados. A economia normativa modifica o mundo. Ela prev na legislao (na lei) como a sociedade deve se conduzir, considerando juzos de valores que se pressupem corretos. Para a economia positiva, a questo relevante se depois da mudana provocada pela norma, o bem-estar da sociedade aumentou. A modificao exigida pela lei produz uma redistribuio da renda, escolhendo o pblico alvo que receber o benefcio. Melhora para alguns em detrimento de outros. Vejamos um exemplo tpico de regulamentao e seus efeitos. Foi votado e aprovado, em 15 de fevereiro de 2012, em 1 turno, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei do Estatuto da Juventude (PL 4529/04). Destacaremos dois artigos do referido estatuto: Art. 1 Esta lei institui o Estatuto da Juventude destinado a regular os direitos assegurados s pessoas com idade entre quinze e vinte e nove anos, sem prejuzo do disposto na Lei n 8.069, de 12 de julho de 1990 e dos demais diplomas legais pertinentes. (...) Art. 33. Fica assegurado aos jovens o desconto de cinquenta por cento do valor do preo da entrada em eventos de natureza artstico-cultural, de entretenimento e lazer, em todo o territrio nacional, sem prejuzo aos estudantes regularmente matriculados em qualquer nvel ou modalidade de ensino.

Em seu primeiro artigo, a lei amplia o que o senso comum conhece como juventude e fixa uma faixa etria mais ampla. Ser que uma pessoa de 28 ou 29 anos pode ser, justificadamente, enquadrada no grupo dos jovens, ao mesmo ttulo que um estudante adolescente? Essa mudana altera a ideia central da lei, que seria de tratar a exceo, dar uma vantagem a um grupo que, em tese, desfavorecido. A pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios 1999/2009, realizada pelo IBGE, mostra que 52% da populao brasileira esta includa na faixa etria de menos de 30 anos. Ou seja, pela nova definio da lei, a maioria da populao brasileira composta de jovens. Essa maioria tem assegurado, pelo artigo 33, um desconto de cinquenta por cento no preo da entrada para eventos de natureza artstico-cultural, de entretenimento e lazer, que, combinado com o direito meia-entrada dos maiores de 60 anos (13% da populao), faz com que 65% da populao tenha assegurado o direito meia-entrada. Agregando a esse contingente os demais beneficirios da meia-entrada (estudantes, professores, agentes da lei) e considerando que a frequncia do pblico jovem nos eventos elencados pela lei , proporcionalmente, maior do que o das pessoas com idade no intervalo de 30 a 59, conclu-se que cabe a uma minoria o pagamento do valor cheio do ingresso. Caso o legislador, bem intencionado, estivesse pensando em implantar um subsdio cruzado, no qual os que pagam entrada inteira financiam os que pagam meiaentrada, ele no atingiu seu objetivo, pois vo faltar pagantes de entrada inteira, que, em tese, deveriam pagar a conta. Na verdade, o que j acontece que o mercado se ajustar a lei. O que se v na maioria dos eventos que todos pagam um preo nico. Os mais diversos instrumentos so utilizados: pagamento de meia-entrada para quem trouxer um quilo de alimentos; a no verificao de qualquer tipo de documento quando do acesso ao evento etc. Em outras palavras, ao expandir o beneficio da meia-entrada para uma populao muito grande, o mercado reage e cria artifcios para que todos paguem uma entrada nica, chamando-a de meia-entrada. Se o instrumento de aplicao da economia normativa a norma legal, qual o instrumento de anlise da economia positiva? O principal instrumento que a economia positiva utiliza para analisar a realidade so os modelos. Os modelos so simplificaes da realidade, que buscam captar sua essncia. Os modelos tm de ser logicamente consistentes e podem ser apresentados de muitas formas: verbais, algbricos, por representao grfica etc. Os modelos captam algum aspecto relevante da realidade.

Voltaremos discusso dos modelos no quarto captulo. Vamos nos concentrar agora na dicotomia entre questes positivas e normativas. habito nos manuais de economia, primeiro ensinar a teoria e, depois, aplicar os conhecimentos tericos na prtica. Percebo que essa forma de apresentao no motivadora. Os alunos no entendem o motivo de estudar a tal teoria. Proponho uma inverso dessa lgica. Primeiro veremos o problema prtico, depois a teoria que tenta melhor a compreenso sobre a questo em pauta. Se ela consegue cumprir bem essa tarefa, ento, ela uma boa teoria.

2.2. Um exemplo prtico A Lei n 9.656 foi sancionada, em 3 de junho de 1998, pelo Presidente da Repblica. No dia seguinte publicao, editou-se a Medida Provisria n 1.665, para alterar o texto original, segundo acordado com o Senado. O marco legal da regulao passou a ser a combinao da Lei n 9.656/98 com a MP n 1.665/98. A Lei normatizou aspectos relevantes para o funcionamento do mercado de sade suplementar: (a) definiu o plano de referncia, que restringe a segmentao do mercado; (b) padronizou os produtos oferecidos no mercado, determinando a transparncia dos contratos, delimitando a carncia e vedando excluses e limitaes na cobertura assistencial; (c) (d) (e) instituiu o controle de preos dos produtos; vetou a discriminao de consumidores; estabeleceu regras de autorizao de funcionamento para as operadoras, entre elas a necessidade de demonstrar a viabilidade econmico-financeira e a obrigatoriedade de publicao das demonstraes financeiras. Quadro I Comparao do mercado antes e aps a regulamentao

Antes da regulamentao
Livre Atuao
Livre definio da cobertura assistencial; Seleo de risco; Livre excluso de usurios (rompimento de contratos); Livre definio de carncias; Livre definio de reajustes.

Aps a regulamentao
Atuao Controlada
Autorizao de funcionamento; Regras de operao uniformes; Sujeitas interveno e a liquidao; Exigncias de reservas (garantias financeiras); Assistncia integral sade obrigatria; Proibio da seleo de risco; Proibio da resciso unilateral dos contratos; 5 Definio e limitao das carncias.

Supe-se que o objetivo do regulador melhorar a situao (o bem-estar) dos consumidores. A interferncia da regulao no setor de sade suplementar fez-se sentir de forma acentuada mediante a obrigatoriedade de assistncia integral sade, a proibio de seleo de risco, a proibio da resciso unilateral dos contratos e a regulamentao dos prazos de carncia e dos reajustes de preos. A medida mais importante foi implementao do plano-referncia, que restringe segmentao da oferta de planos de sade. Em princpio, o regulador bem-intencionado, desenha medidas que objetivam limitar os ganhos das empresas e elevar a utilidade dos usurios. Entretanto, as empresas reguladas reagem regulao e o que interessa o resultado final para o bem-estar dos consumidores. Ento, a pergunta a ser respondida : a implementao do plano-referncia, que restringe segmentao, produz uma melhoria no bem-estar dos consumidores? As seguradoras calculam os prmios de acordo com os gastos esperados para cada indivduo. Esse sistema de tarifao denominado experience rating. Ele tem como consequncia o pagamento de prmios mais elevados por indivduos de maior grau de risco, o que determina a excluso de alguns grupos sociais do mercado de servios de sade. Na tentativa de proteger os grupos sociais mais vulnerveis, a regulamentao produz algumas normas com o objetivo de evitar a discriminao entre os indivduos. A regulao tenta induzir um rateio pela mdia do risco dos compradores de planos e seguros de sade. o sistema de tarifao denominado community rating. Caso a regulao permita ampla segmentao, as operadoras produziro mecanismos de discriminao de usurios, excluindo-se os de mais alto risco, como os idosos, as mulheres em idade frtil, os portadores de doenas preexistentes e de doenas crnicas. Se a regulamentao no permitir a discriminao, somente os usurios de risco mais elevado aderem aos planos, pois o mecanismo de community rating elevaria seus preos, expulsando os usurios de baixo risco, como os indivduos jovens e saudveis do sexo masculino. A agncia reguladora brasileira, em busca da equidade entre os contratos, estipulou que as operadoras podem oferecer apenas segmentos do plano-referncia, ou seja, plano ambulatorial, internao hospitalar, odontolgico e obsttrico. Dentro de cada segmento a cobertura deve ser completa, no permitindo a excluso de doenas preexistentes, porm, permitem-se tempos de carncia, pois, de outra forma, indivduos que sabidamente vo precisar de algum servio de sade poderiam entrar no plano para

utilizar o servio e, sair logo em seguida2, deixando o dficit para sinquotizao entre os outros usurios. Ento, o risco da implantao da community rating de os indivduos que compem o grupo de baixo risco sarem da operadora, por no estarem dispostos a pagar um preo mais elevado, permanecendo os indivduos de risco elevado, o que pode ter impacto negativo na estrutura de custos da empresa. No modelo anterior (experience rating) as operadoras conseguem segmentar o mercado e ofertar contratos diferenciados para consumidores com riscos distintos. Esses contratos so feitos de forma que o prprio indivduo, ao escolher entre contratos diferenciados de seguro, revele seu grau de risco. A oferta de contratos no diferenciados, em geral, implica perda de bem-estar. Os consumidores com risco mais baixo no poderiam desfrutar de cobertura plena, pois teriam de pagar o preo dos indivduos de maior risco. A perda de bem-estar pode tambm ocorrer para os mais pobres. Aps a regulao, o mercado no oferece planos de cobertura reduzida, que eram os nicos que sua renda possibilitava a compra. A situao econmico-financeira das operadoras tambm foi objeto de preocupao da regulao. O rgo regulador passou a controlar a solvncia das operadoras e determinar a obrigatoriedade da divulgao das demonstraes contbeis. Para alguns, apenas a possibilidade das empresas quebrarem e no cumprirem seus compromissos, anteriormente assumidos com os compradores dos planos de sade, seria suficiente para ilustrar a necessidade e a importncia da regulao no mercado de sade suplementar. O fato que o mercado reage regulao e o que importa para o consumidor o resultado final, ou seja, se o seu nvel de bem-estar melhorou. O problema que realizar a mensurao deste nvel de bem-estar no uma questo trivial e o resultado final, quase sempre, implica em ganhos para determinados setores e custos adicionais para outros segmentos da sociedade. Vejamos agora o que diz a teoria a respeito do emprego da economia normativa ou da regulao econmica dos mercados.

2.3. Livre mercado ou regulao: as falhas do mercado3 Na dcada de 60 a teoria econmica nos ensinava que a interveno, ou regulao deveria ser empregada quando houvesse falhas de mercado. Um claro exemplo de falha de mercado o monoplio natural, que aponta uma situao na qual apenas um produtor mais eficiente que muitos. Por exemplo, apenas uma empresa 7

para coleta do esgoto na sua rua pode ser mais eficiente do que muitas empresas, pois o custo fixo necessrio para execuo desse servio torna invivel sua oferta por mais de um fornecedor. Esse conjunto de ideias foi denominado anlise normativa como uma teoria positiva. Para essa escola a regulao um problema tcnico, de controle de engenharia e deve ser instituda para melhorar o funcionamento dos mercados e defender o interesse pblico contra as perdas de bem-estar oriundas da ocorrncia das falhas de mercado. Concentremo-nos no exemplo do Monoplio4. A principal falha de mercado associada ao monoplio a ineficincia. Ela pode ser esttica ou dinmica. Ineficincia esttica est relacionada cobrana de preos muito acima dos custos marginais, gerando lucros extraordinrios. Ineficincia dinmica associada a no existncia de incentivos para melhorar os produtos e servios produzidos devido falta de investimentos e de inovao tecnolgica. A principal crtica anlise normativa como uma teoria positiva a simplificao. Ela abstrai as instituies polticas e econmicas na construo do desenho regulatrio. Ento, a crtica que a regulao deveria prestar mais ateno no funcionamento das instituies.

2.4. As falhas de governo na regulao da economia Na dcada de setenta, pesquisadores comearam a perceber as limitaes do emprego de solues normativas para a regulao. Essa linha de pensamento chamada de teoria econmica da regulao. Ela representa uma inflexo crtica ideia de um estado benevolente e comea a identificar as falhas de governo. Um nome importante desta escola George Stigler. Para Stigler, h duas vises alternativas sobre a regulao. Um delas a de que a regulao instituda para a proteo e benefcio da sociedade ou de parcela da sociedade que se encontre em uma situao de fragilidade. Nessa tica, os custos da regulao so compensados por um objetivo social. A outra percepo a de que a regulao essencialmente desenhada por um processo poltico. Este processo, nem sempre, possui uma lgica racional. Ele representa um conjunto de interesses de diversas naturezas, que podem, ou no, ser caraterizados por virtudes morais: a poltica o impondervel. A teoria econmica da regulao passa a considerar a dimenso das instituies em sua anlise. Fica ntido que, acima de tudo, a formulao e a implementao de uma poltica regulatria implicam em redistribuio de renda. Ela, necessariamente, gera 8

custos para alguns grupos e benefcios para outros. A regulao passa a ser vista como um bem econmico. Assim, existir um mercado com oferta e demanda por este bem e a ao regulatria a resultante da interao de interesses privados, orientados pela busca de benefcios. O modelo funciona assim: indstrias reguladas querem se proteger da concorrncia. Os demais agentes buscam benefcios, criando uma demanda regulatria. Os reguladores criam a oferta de regulao em troca de apoio poltico. Surge um mercado para a regulao, que no tem, necessariamente, nenhuma relao com o interesse pblico.

2.5. A teoria da escolha pblica A teoria da escolha publica (TEP) procura estudar os processos de deciso poltica numa democracia, utilizando o instrumental analtico da economia: comportamento racional e auto interesse da ao humana. O argumento bsico que os indivduos comportam-se sempre movidos pelo interesse prprio. Assim, as polticas pblicas no seriam conduzidas em nome de alguma entidade abstrata (o interesse pblico), mas por motivaes de interesse pessoal dos envolvidos no processo: empresas, polticos, burocratas, lobistas, consumidores. Supe-se que a poltica seja um sistema que consiste em quatro grupos de tomadores de decises: eleitores, polticos, burocratas e grupos de interesses. Os eleitores so maximizadores racionais de utilidade e buscam benefcios do sistema poltico. Os polticos buscam a reeleio. Os burocratas maiores salrios, segurana no trabalho e oramentos. Os grupos de interesse buscam ampliar seus ganhos. As instituies e regras polticas so centrais para a TEP, pois elas estruturam o comportamento no jogo poltico. atravs delas que os envolvidos no processo buscam seus interesses. A teoria da escolha pblica ctica quanto possibilidade da escolha coletiva ser eficiente. Os processos polticos ocorrem dentro de um quadro institucional estabelecido, repleto de incentivos perversos, com informaes caras e tendenciosas, tornando a escolha coletiva economicamente ineficiente. As polticas democrticas, em consequncia, no so realmente o governo do povo. Elas so uma competio intensa por poder mediante votos entre polticos competindo entre si. Desta forma, o arranjo democrtico incapaz de responder s demandas da sociedade. A reduo do intervencionismo estatal , ento, a nica soluo vivel, pois o modelo de 9

representatividade democrtico distorce o funcionamento do mercado e no produz os incentivos corretos para a alocao eficiente de recursos.

2.6. Uma sntese sobre regulao Sintetizando as ideias sobre regulao, podemos dizer que na anlise normativa como uma teoria positiva h uma preocupao no que deve ser a regulao econmica (economia normativa). H tambm uma preocupao entre a distncia dos objetivos da regulao e a dinmica prpria dos entes regulatrios, condicionada s motivaes de diversos grupos de interesse. Entretanto, a nfase normativa, baseada nas falhas de mercado que devem ser corrigidas pelo governo por meio de atividades regulatrias. A teoria econmica da regulao se preocupa em analisar as falhas de governo que dificultam a implementao de polticas que, em princpio, solucionariam as falhas de mercado. A contribuio importante dessa escola a percepo de que as polticas regulatrias implicam em redistribuio de renda, gerando benefcios para alguns e perdas para outros. A teoria da escolha pblica no vislumbra a possibilidade da ao do go verno como regulador promover um maior bem-estar social. A ideia que o livre mercado seja mais eficiente na produo de incentivos que levem a economia para a eficincia, ento, o mercado acaba representando, melhor que a regulao, o prprio interesse pblico.

2.7 Questes para discusso 2.7.1 Diferencie economia normativa e a economia positiva. Tente identificar exemplos prticos de normas que afetam o funcionamento dos mercados. Identifique os prs (desejo do legislador) e os contras (efeitos no mercado) dos seus exemplos.

2.7.2 Faa uma pesquisa sobre o Direito do Trabalho no Brasil. Em princpio, o arcabouo legal previsto pela Lei direcionado proteo do trabalhador. Seria possvel identificar alguma reao do mercado a esse arcabouo legal? Em caso positivo tente explicitar quais so essas reaes? Em um segundo momento, tente, tambm, identificar quem arca com o nus da imposio legal?

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2.7.3. Da discusso sobre a anlise normativa como uma teoria positiva, da teoria econmica da regulao e da teoria da escolha pblica, pergunta-se: a) Qual das anlises representa melhor o modelo de regulao que acontece no Brasil? Justifique sua resposta.

Karl Raimund Popper (1902/1994) foi um filsofo da cincia austraco naturalizado britnico. considerado por muitos como o filsofo mais influente do sculo XX a tematizar a cincia. Foi tambm um filsofo social e poltico de estatura considervel, um grande defensor da democracia liberal e um oponente implacvel do totalitarismo.
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Por exemplo, as internaes para procedimentos obsttricos, como o parto cesariano.

Redao dos itens 2.4 a 2.7 foi inspirada na leitura de CAMPOS, Humberto Alves: Falhas de mercado e falhas de governo: uma reviso da literatura sobre regulao econmica. In Prismas: Direito, Politicas Pblicas e Mundializao. Braslia, v.5, n.2, p.341-370. Jul./dez.2008. Disponvel em: http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/artigos/prismas-regulacao-economica.
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H outras importantes falhas de mercado: as externalidades, a assimetria de informao e a proviso de bens pblicos. Bibliografia Referenciada CAMPOS, H. A. Falhas de mercado e falhas de governo: uma reviso da literatura sobre regulao econmica. In Prismas: Direito, Politicas Pblicas e Mundializao. Braslia, v.5, n.2, p.341-370. Jul./dez.2008. Disponvel em: http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/artigos/prismas-regulacao-economica LEI 9656, de 03 de Junho de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9656.htm. 1998. Disponvel em:

POPPER, K. R. The Myth of the Framework. Edited by M. A. Notturno. London: Routledge, 1994, p. 109.

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