LL.

M Litigation Novos Desafios dos Contenciosos

Processo Administrativo Regulatrio

Sesso IV

PROGRAMA DE EDUCAO CONTINUADA FGV DIREITO RIO

Todos os direitos reservados Fundao Getulio Vargas. Organizadores Pesquisadores: RMY, Alain Souto. Professores: FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu.

Processo Administrativo Regulatrio

Atualizada em: janeiro de 2013.

Verificao de plgio pelo sistema EPHORUS

Bibliografia, Editora FGV, Rio de Janeiro.

A presente apostila tem por intuito orientar o estudo individual acerca do tema de que trata, antecipando-se aula que lhe correspondente, com a estrita finalidade de oferecer diretrizes doutrinrias e indicaes bibliogrficas

relacionadas aos temas em anlise. Nesse sentido, este trabalho no corresponde necessariamente abordagem conferida pelo professor em sala de aula, tampouco tenciona esgotar a temtica sobre a qual versa, prestando-se exclusivamente funo de base para estudo preliminar e referncia de consulta.

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SUMRIO Sesso IV Processos de Regulao no Setor Valores Mobilirios .................. 4 ROTEIRO DE ESTUDO....................................................................................... 7 1 A Comisso de Valores Mobilirios Introduo ........................................... 7 2 Atribuies e universo regulado ........................................................................ 7 2.1 Valores mobilirios .......................................................................................... 8 2.2 Disclosure e mercados primrio e secundrio ............................................. 10 3 Instrumentos de arrecadao e fiscalizao ................................................... 14 4 Processo administrativo investigativo e sancionador .................................... 19 4.1 Prescrio ....................................................................................................... 21 4.2 Atenuantes ...................................................................................................... 22 5 Termo de compromisso .................................................................................... 22 6 Fundo de Garantia ............................................................................................ 25 QUESTES DE AUTOMONITORAMENTO ................................................. 26 REFERNCIAS ................................................................................................... 27 Bibliogrficas ........................................................................................................ 27 1 Utilizadas ........................................................................................................... 27 2 Complementares ............................................................................................... 27 Eletrnicas ............................................................................................................ 29 Jurisprudenciais ................................................................................................... 30 Legislativas ........................................................................................................... 30

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Sesso IV Processos de Regulao no Setor Valores Mobilirios

CASO GERADOR Em virtude do Processo Administrativo n SP-200X-XXX, a Gerncia de Acompanhamento de Mercado 2 GMA-2, junto Comisso de Valores Mobilirios (CVM), apurou indcios de materialidade de intermediao irregular de valores mobilirios e vestgios suficientes de autoria por parte de um grupo de pessoas fsicas, clientes de PAX ROMANA CORRETORA DE VALORES E CMBIO LTDA., dentre os quais apontou como supostos autores CAIO TCITO e TITO LVIO. Diante de tais constataes, a CVM emitiu, ad cautelam, stop orders determinando a imediata suspenso de todas as operaes, objeto do Processo Administrativo n SP-200X-XXX, sob pena de multa cominatria diria de R$ 5.000,00, com fundamento legal no art. 9, II, combinado com o art. 11, 11, ambos da Lei n 6.385/1976. Procedida a uma inspeo na PAX ROMANA CORRETORA DE VALORES E CMBIO LTDA., apurou-se que CAIO TCITO e TITO LVIO haviam descumprido suas respectivas stop orders, uma vez que os mesmos transferiram aes de sua titularidade posteriormente cincia da deciso da CVM, operando no mercado por um perodo de 60 dias, fato este que culminou em aplicao de multa cominatria por parte da Superintendncia de Relaes com o Mercado e Intermedirios SMI, totalizando R$ 300.000,00. As referidas multas cominatrias foram devidamente encaminhadas

Subprocuradoria Jurdica de Dvida Ativa GJU-3, sendo inscritas, ajuizadas, autuadas e distribudas respectivamente Justia Federal. Em face das circunstncias materiais acima apontadas, instaurou-se o processo administrativo n SP-200Y-YYY Termo de Acusao. Em decorrncia da instruo probatria efetuada no referido processo sancionador, foi apurado por parte do rgo inquisidor que no se encontravam presentes os requisitos bsicos para a configurao da atividade de intermediao irregular de valores mobilirios, a saber, habitualidade e profissionalismo, por parte de CAIO TCITO e TITO LVIO. Assim, a Gerncia de Anlise de Negcios GMN concluiu que no havia indcios suficientes de materialidade, tampouco vestgios de autoria que _______________________________________________________________ Processo Administrativo Regulatrio 4

caracterizassem intermediao irregular de valores mobilirios por parte de CAIO TCITO e TITO LVIO que justificasse a incluso dos mesmos no polo passivo do processo administrativo n SP-200Y-YYY Termo de Acusao. Ao serem surpreendidos pelos respectivos processos de execuo fiscal, CAIO TCITO e TITO LVIO, na ordem de R$ 300.000,00, respectivamente, procuram seus prstimos de advogado, a fim de orient-los em como proceder melhor defesa administrativa e/ou judicial, no sentido de elidir a cobrana das multas cominatrias.

Casos adicionais sugeridos Alm do caso gerador acima, recomenda-se a leitura da seguinte notcia referente ao caso de insider trading por ocasio da pulverizao de aes da Embraer, que levou o Credit Suisse a pagar 19,2 milhes de reais CVM, disponvel em: 1 <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=11405>.

Subsidiariamente, sugere-se a leitura das seguintes notcias: 2) <http://www.jusbrasil.com.br/noticias/35469/claudio-lembo-e-punido-pela-

cvm-por-divulgar-fato-sigiloso-da-nossa-caixa>. Acesso em: 29 jul. 2011. 3) <http://www.prsp.mpf.gov.br/sala-de-imprensa/noticias_prsp/noticia-10987/>. Acesso em: 29 jul. 2011. 4) <http://www.valoronline.com.br/?online/investimentos/12/5436852/excontrolador -da-tenda-fecha-acordo-com-cvm-para-encerrar-processo>. Acesso em: 29 jul. 2011. 5) <http://www2.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/consumidor-e-ordem-

economica/mpf-go-quer-a-dissolucao-de-empresa-que-funciona-sem-autorizacaoda-cvm>

Por fim, sugere-se a leitura da sentena proferida nos autos do processo n. 0017585-47.2010.4.02.5101 (na numerao antiga: 2010.51.01.017585-7) pelo juzo da 16 Vara Federal do Rio de Janeiro, mandado de segurana impetrado contra coao considerada ilegal pela sentena perpetrada por agentes da _______________________________________________________________ Processo Administrativo Regulatrio 5

CVM

no

Processo

Administrativo

Sancionador

06/2007:

<http://www.jfrj.jus.br> (Consulta processual). Acesso em: 21 jul. 2011.

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ROTEIRO DE ESTUDO 1 A Comisso de Valores Mobilirios Introduo A Comisso de Valores Mobilirios uma autarquia federal de regime especial, vinculada ao Ministrio da Fazenda, cuja finalidade promover a regulamentao, o desenvolvimento, o controle e a fiscalizao do mercado de valores mobilirios do pas, regulando-o de forma tcnica, independente e apoltica. Utiliza-se de experincia reguladora importada do direito comparado norte-americano e seu funcionamento inspirado na Securities and Exchange Commission (SEC), rgo congnere dos Estados Unidos.1 Na qualidade de ente pblico regulador de setor de relevante interesse econmico do Estado brasileiro, a Comisso de Valores Mobilirios possui as seguintes caractersticas que lhes so outorgadas por lei: autoridade administrativa independente, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e estvel de seus dirigentes, e autonomia financeira e oramentria (Lei n 6.385/1976, art. 5). Conquanto haja significativas opinies no sentido de no ser a CVM uma agncia reguladora propriamente dita uma vez que seus atos so passveis de reviso pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), no tocante legislao societria, e pelo Ministro da Fazenda, no tocante Lei n 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro) mesmo a eventual procedncia dessa assertiva no interfere no objetivo destes apontamentos. Por isso e pela desnecessidade de reiterao das noes gerais de direito administrativo e constitucional referentes ao fenmeno regulatrio e seus agentes, remete-se s anteriores sesses do curso sobre o assunto.

2 Atribuies e universo regulado Se todas as unidades econmicas (indivduos, famlias, organizaes e governos) poupassem e investissem no mesmo montante, no haveria utilidade no financiamento nem razo para ativos financeiros. Todos seriam autossuficientes. A criao de ativos financeiros decorre da necessidade de investimento em valores superiores prpria capacidade de poupar, por parte de uns, e da abundncia de recursos disponveis para esse investimento, por parte de outros.

Para maiores detalhes, confira-se: DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011.

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Nesse contexto, preciso garantir que as relaes de troca realizadas no mercado financeiro sejam efetuadas de forma clara e transparente divulgao plena e exata das principais informaes aos investidores2 ou disclosure , garantindo-se uma alocao eficiente de recursos para as diversas atividades econmicas, tais como a bancria e a industrial, aliada ao retorno e pagamento do capital aplicado pelos respectivos investidores. Para tanto, a CVM exerce as funes de: assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balco; proteger os titulares de valores mobilirios; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulao no mercado; assegurar o acesso do pblico informaes sobre valores mobilirios negociados e sobre as companhias que os tenham emitido; assegurar a observncia de prticas comerciais equitativas no mercado de valores mobilirios; estimular a formao de poupana e sua aplicao em valores mobilirios; promover a expanso e o funcionamento eficiente e regular do mercado de aes e estimular as aplicaes permanentes em aes do capital social das companhias abertas. O art. 1 da Lei n 6.385/1976 dispe quais sero as atividades reguladas:
Art. 1 Sero disciplinadas e fiscalizadas de acordo com esta Lei as seguintes atividades: I - a emisso e distribuio de valores mobilirios no mercado; II - a negociao e intermediao no mercado de valores mobilirios; III - a negociao e intermediao no mercado de derivativos; IV - a organizao, o funcionamento e as operaes das Bolsas de Valores; V - a organizao, o funcionamento e as operaes das Bolsas de Mercadorias e Futuros; VI - a administrao de carteiras e a custdia de valores mobilirios; VII - a auditoria das companhias abertas; VIII - os servios de consultor e analista de valores mobilirios.

2.1 Valores mobilirios Para a delimitao do universo regulado, crucial a conceituao de valores mobilirios, cuja definio evoluiu de maneira a abranger um espectro maior de ttulos negociveis a cada vez. [N]osso sistema jurdico, no passado, preferiu adotar uma conceituao estrita e at restrita de valores mobilirios, ao contrrio de outros regimes presentes no direito comparado, que se notabilizam por conferir-lhes alcance e significado
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WALD, Arnoldo. A CVM e a Evoluo do Mercado de Capitais no Brasil. In: Revista Forense. Rio de Janeiro, v. 363, pp. 3-16, set./out. 2002.

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abrangente. o caso da legislao federal sobre valores mobilirios (securities) nos Estados Unidos e a tendncia dominante na atual legislao brasileira. Com efeito, o art. 2 da Lei n 6.385/1976 dispunha, originalmente, de forma casusta:
Art. 2 So valores mobilirios sujeitos ao regime desta Lei: I - as aes, partes beneficirias e debntures, os cupes desses ttulos e os bnus de subscrio; II - os certificados de depsito de valores mobilirios; III - outros ttulos criados ou emitidos pelas sociedades annimas, a critrio do Conselho Monetrio Nacional. Pargrafo nico - Excluem-se no regime desta Lei: I - os ttulos da dvida pblica federal, estadual ou municipal; II - os ttulos cambiais de responsabilidade de instituio financeira, exceto as debntures.

Posteriormente, a Medida Provisria n 1.637/1998 adotou a Howey definition, originria da jurisprudncia dos Estados Unidos iniciada pelo julgamento do caso SEC vs. W. J. Howey & Co. pela Suprema Corte (328 US 293, 298-299, 1946), quase em traduo literal:
Art. 1 Constituem valores mobilirios, sujeitos ao regime da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, quando ofertados publicamente, os ttulos ou contratos de investimento coletivo, que gerem direito de participao, de parceria ou de remunerao, inclusive resultante da prestao de servios, cujos rendimentos advm do esforo do empreendedor ou de terceiros3

Atualmente, o art. 2 da Lei n 6.385/1976, j com a redao dada pela Lei n 10.303/2001, assim dispe:
Art. 2 So valores mobilirios sujeitos ao regime desta Lei: I - as aes, debntures e bnus de subscrio; II - os cupons, direitos, recibos de subscrio e certificados de desdobramento relativos aos valores mobilirios referidos no inciso II; III - os certificados de depsito de valores mobilirios; IV - as cdulas de debntures; V - as cotas de fundos de investimento em valores mobilirios ou de clubes de investimento em quaisquer ativos; VI - as notas comerciais; VII - os contratos futuros, de opes e outros derivativos, cujos ativos subjacentes sejam valores mobilirios; VIII - outros contratos derivativos, independentemente dos ativos subjacentes; e IX - quando ofertados publicamente, quaisquer outros ttulos ou contratos de investimento coletivo, que gerem direito de participao, de parceria ou de remunerao, inclusive resultante de prestao de A definio original sedimentada a de que uma security (valor mobilirio) a contract, transaction or scheme whereby a person invests his money in a common enterprise and is led to expect profits solely from the efforts of the promoter or a third party.
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servios, cujos rendimentos advm do esforo do empreendedor ou de terceiros. 1 Excluem-se do regime desta Lei: I - os ttulos da dvida pblica federal, estadual ou municipal; II - os ttulos cambiais de responsabilidade de instituio financeira, exceto as debntures. (Grifo nosso)

A presena de valores mobilirios em determinado mercado ou operao o primeiro dos elementos necessrios fixao da rea de atuao da Comisso de Valores Mobilirios. Contudo, no basta. Para justificar o exerccio do poder de polcia pela CVM, necessria, ainda, a negociao pblica de tais valores mobilirios, pois somente quando se atinge a poupana popular que se justifica a atuao do Estado, zelando pelos interesses do investidor. Alis, os ttulos acima listados tm algumas caractersticas em comum. Primeiro, eles representam, regra geral, um investimento de risco, visando ao lucro e tendo por objeto um empreendimento em comum. Subjacente ao investimento, existe uma relao jurdica direta entre o investidor (o agente econmico superavitrio, o poupador) e o gestor de recursos (o tomador de recursos, o agente econmico deficitrio), assumindo este uma posio jurdica de fidcia para com aquele. Essa seria uma segunda caracterstica comum entre esses ttulos. Uma terceira caracterstica de serem os valores mobilirios ttulos de massa, isto , ttulos padronizados, cujos direitos e deveres so os mesmos, independente de quem seja seu possuidor, emitidos em quantidade, passveis de circulao.4

2.2 Disclosure e mercados primrio e secundrio por meio de uma poltica de divulgao de informaes (disclosure) que determina que as companhias abertas divulguem determinadas informaes peridicas e eventuais, que se obtm a eficincia na formao do preo dos valores mobilirios. Tais informaes devem ser verdadeiras, completas e precisas, e devem ser divulgadas a todo o mercado de forma simultnea, permitindo que a cotao dos valores mobilirios reflita precisamente o teor das informaes disponibilizadas ao mercado, e que todos negociem em igualdade de condies.
CAMARGO, Joo Laudo de. Comisso de Valores Mobilirios Organizao Competncia Atuao. In: Simpsio sobre Direito dos Valores Mobilirios. Braslia: CJF, 1998. Srie Cadernos do CEJ; v. 15. Disponvel em: <http://www.cjf.jus.br/revista/seriecadernos/VOL15-5.htm.>. Acesso em: 9 mar. 2010.
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O Mercado Primrio compreende o lanamento de novas aes no mercado, com aporte de recursos companhia. Uma vez ocorrendo o lanamento inicial ao mercado, as aes passam a ser negociadas no Mercado Secundrio, que compreende mercados de balco, organizados ou no, e bolsas de valores. Operaes como a colocao inicial, junto ao pblico, de grande lote de aes detido por um acionista podem caracterizar operaes de abertura de capital, exigindo registro na CVM. Contudo, apesar da semelhana com o mercado primrio, os recursos captados vo para o acionista vendedor, no para a companhia, o que caracteriza uma distribuio no Mercado Secundrio. O registro de companhia aberta e o registro de oferta pblica de distribuio de valores mobilirios so juntos, os principais instrumentos de concretizao da poltica de divulgao de informaes (disclosure), que consiste na ampla disponibilizao pelas companhias das informaes necessrias avaliao de cada oportunidade de investimento. A propsito, Jlio Ramalho Dubeux esclarece:
Inspirado no modelo dos Estados Unidos, o modelo regulatrio brasileiro no atribuiu CVM o poder para, a partir do mrito do investimento, aprovar ou desaprovar o Registro de companhia aberta ou o Registro de oferta pblica de distribuio de ttulos. Nelson Eizirik nos ensina que o modelo regulatrio adotado considera no caber ao Estado se substituir aos investidores na anlise da qualidade das empresas e dos seus ttulos, no havendo razo para se cogitar que o aparato estatal pudesse analisar melhor o mrito dos investimentos do que os efetivos participantes do mercado. Alm disso, a anlise do mrito da companhia ou dos seus valores mobilirios pela entidade reguladora abriria ensejo responsabilizao civil do Estado por prejuzos decorrentes de investimentos mal sucedidos, o que sem dvida no pretenso da regulao. [] Nesse sentido, Louis Loss frisa: The Commission has no authority to approve any security or to pass on its merits. Its sole function is to assure that the registration statement is accurate and complete.5

Contudo, ressalva:
Apenas excepcionalmente o registro pode ser indeferido pela CVM a partir da anlise do mrito do investimento. To-somente na hiptese de constituio de nova companhia mediante subscrio pblica, circunstncia expressamente prevista pela Lei 6.404/76. Nesse particular, o pedido ser denegado caso a entidade reguladora

DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, pp. 4344. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>.

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reconhea a inviabilidade ou temeridade do empreendimento, ou ainda caso reconhea a inidoneidade dos seus fundadores.6

As Leis n 6.385/1976 (art. 21, 1) e n 6.404/1976 (art. 4, 1) estabelecem que apenas as companhias registradas na CVM podem ter seus valores negociados no mercado de valores mobilirios. O registro de companhia aberta hoje minuciosamente disciplinado pela Instruo CVM n 480/2009. Em suma, o registro o que diferencia as companhias abertas das companhias fechadas. Embora a alta ou baixa no valor das aes de uma companhia no a afete diretamente, por serem esses valores de propriedade dos investidores, h um efeito indireto, consistente na facilidade e no custo com que essas empresas tm para colocar no mercado novas aes ou outros ttulos novos. O cenrio em que tudo isso se desenvolve o das bolsas de valores e dos mercados de balco. As bolsas so associaes de corretoras em cujo seio se operam as transaes, bem como nas quais se desenvolvem mecanismos de autorregulao, sempre compatveis ou mesmo fiscalizados pela prpria CVM.7 Quanto ao mercado de balco:8
O mercado de balco formado pelos intermedirios financeiros com atuao fora das bolsas de valores. Considera-se negociao de valores mobilirios no mercado de balco a transao feita com a intermediao de bancos de investimentos, bancos mltiplos com carteira de investimento, sociedades corretoras, sociedades distribuidoras e agentes autnomos credenciados por essas instituies. O mercado de balco funciona fundamentalmente como mercado primrio, pois nele que feita a negociao dos novos valores mobilirios emitidos publicamente pelas companhias. Mas pode acontecer tambm de no balco dessas instituies serem negociados valores mobilirios que j esto no domnio dos investidores. Desse modo, o mercado de balco pode servir tanto como mercado primrio, quanto como secundrio. Vale ressaltar, ainda, que valores mobilirios no admitidos bolsa so negociados unicamente no mercado de balco.9

O regime de disclosure permanente. Assim, no obstante concedido o registro de companhia aberta, no cessa o dever de transparncia. As informaes

DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, p. 5859. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011. 7 Instruo CVM n. 461/2007. 8 Instruo CVM n. 243/1996. 9 DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, p. 47 Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011.

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a serem prestadas, por sua vez, so consideradas peridicas e.g., as demonstraes financeiras, editais de convocao e atas de assembleia geral ordinria e estatuto social atualizado ou eventuais e.g., os editais de convocao e atas de assembleia geral extraordinria ou especial, conveno de constituio de grupo de sociedades de que participe balanos intermedirios, informaes sobre recuperao judicial ou falncia, e os fatos ou atos relevantes.10 Apesar da importncia da prestao de informaes para o mercado de capitais, deve-se atentar que, alm do alto custo para produo destas informaes, a divulgao de negociaes estrategicamente sigilosas pode culminar na perda de oportunidades de negcios. A Instruo CVM n 358/2002, que regulamenta a divulgao de fatos relevantes, sensvel a essa situao, excepcionando a obrigatoriedade da divulgao de informaes quando a sua divulgao colocar interesse legtimo da companhia em risco, desde que no haja vazamento da informao, ocasio em que se verifica oscilao atpica na cotao dos valores mobilirios da companhia, e a informao deve ser imediatamente divulgada.11 O registro de oferta pblica de distribuio de valores mobilirios, previsto no art. 19, caput, da Lei n 6.385/1976 e no art. 4, 2, da Lei n 6.404/1976, hoje disciplinado pela Instruo CVM n 400/2003, havendo obrigatoriedade de registro de toda e qualquer emisso pblica, e to somente se for pblica.12 As ofertas privadas no sofrem o mesmo controle, j que a poupana coletiva bem jurdico protegido pela regulao em questo no est envolvida, seno a poupana dos especficos destinatrios da oferta. A oferta se caracteriza como pblica pela indeterminao dos seus destinatrios. O pedido deve ser feito conjuntamente pelo ofertante emissor dos ttulos e pela instituio financeira lder da distribuio (underwriter), que compartem,
Lei n 6.404/1976, art. 157, 4 e Instruo CVM n. 358/2002. Conferir entendimento manifestado no julgamento do Processo Administrativo Sancionador n. 2006/4776 em 17/01/2007, 43 a 64. Disponvel em: <http://www.cvm.gov.br/port/inqueritos/2007/rordinario/inqueritos/01_17_RJ2006-4776.asp>. Acesso em: 9 mar. 2010. 11 Instruo CVM n 358/2002, art. 6. 12 Como assinala Dubeux, A legislao brasileira se utiliza das expresses oferta pblica, distribuio pblica, colocao pblica ou emisso pblica com o mesmo significado, qual seja o de designar o oferecimento de valores mobilirios aos investidores. No direito comparado, o termo consagrado placement (colocao). DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, p. 53. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011.
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ainda, a responsabilidade pela veracidade, consistncia, qualidade e suficincia das informaes prestadas por ocasio do registro e fornecidas ao mercado durante a distribuio.13 A CVM possui a prerrogativa de suspender ou cancelar qualquer oferta de distribuio pblica, ainda que j obtido o registro, caso se verifique estar ocorrendo em disparidade com as informaes registradas, fraudulenta ou de outra forma ilegal. No h, portanto, uma precluso administrativa. A CVM normatiza, ainda, os registros dos intermedirios do mercado e normatiza suas condutas; normatiza a atividade de auditoria independente; normatiza a constituio e o funcionamento das entidades autorreguladoras; e tipifica operaes fraudulentas, prticas manipulatrias e outras prticas no equitativas, assuntos cuja anlise no cabe neste espao.14 De todo modo, toda rea normatizada , por definio, rea a ser fiscalizada.

3 Instrumentos de arrecadao e fiscalizao A fim de garantir a autonomia financeira e oramentria da CVM, a prpria lei lhe outorga a capacidade de arrecadar receitas que lhes so prprias, a fim de poder realizar os gastos inerentes consecuo de suas misses institucionais. Observe-se que o rol de receitas da autarquia encontra-se previsto

DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, p. 57. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011. 14 V., e.g., Instruo CVM n. 306/1999 (administrao de carteira de valores mobilirios); Instruo CVM n. 434/2006 (agente autnomo de investimento); Instruo CVM n. 028/1983, Nota Explicativa n. 27/1983 (agente fiducirio de debenturistas); Instrues CVM n. 308/1999, 381/2003, Deliberao CVM n. 466/2003, Nota Explicativa n. 308/1999 (auditoria independente); Instrues CVM n. 388/2003, 412/2004, 430/2006 (analista de valores mobilirios); Instruo CVM n. 424/2005 (bancos e cooperativas de crdito); Instrues CVM n. 116/1990 e 117/1990, Deliberaes CVM n. 20/1985, 105/1991, 372/2001 (corretoras e distribuidoras de valores mobilirios); Instruo CVM n. 402/2004 (corretoras de mercadorias); Instruo CVM n. 348/2001, Deliberao CVM n. 372/2001 (intermedirios no autorizados); Instruo CVM n. 333/2000 (operaes irregulares no mercado de valores mobilirios); Instrues CVM n. 40/1984, 259/1997, 280/1998, 396/2003 (clubes de investimento); Instrues CVM n. 409/2004, 438/2006, 472/2008, 398/2003, 186/1992, 432/2006, 356/2001, 444/2006, 399/2003, 391/2003, 406/204, 279/1998, 359/2002, 426/2005, 153/1991, 92/1988, 134/1990, 200/1993, 209/1994, 13/1980, 278/1998, 459/2007, 460/2007 (fundos de investimento); Instruo CVM n. 317/1999 (depositary receipts, para negociao no exterior); Instruo CVM n. 361/2002 (ofertas pblicas de opes de aquisio de aes); Instrues CVM n. 400/2003, 429/2006, 471/2008, 476/2009, Pareceres de Orientao n. 001/1978, 005/1979 (ofertas pblicas de distribuio de valores mobilirios); Instruo CVM n. 315/1999 (procedimento de anlise preliminar confidencial de pedidos de registro de emisso de valores mobilirios e de companhia aberta); Instruo 404/2004 (registro e padres de clusulas de debntures).

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_______________________________________________________________ 14 Processo Administrativo Regulatrio

no art. 7 da Lei n 6.385/1976, que so de sua titularidade ativa exclusiva, a quem compete a cobrana e arrecadao:
Lei n. 6.385/1976. Art. 7 A Comisso custear as despesas necessrias ao seu funcionamento com os recursos provenientes de: I - dotaes das reservas monetrias a que se refere o Art. 12 da Lei n. 5.143, de 20 de outubro de 1966, alterado pelo Decreto-lei n. 1.342, de 28 de agosto de 1974 que lhe forem atribudas pelo Conselho Monetrio Nacional; II - dotaes que lhe forem consignadas no oramento federal; III - receitas provenientes da prestao de servios pela Comisso, observada a tabela aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional; IV - renda de bens patrimoniais e receitas eventuais. V - receitas de taxas decorrentes do exerccio de seu poder de polcia, nos termos da lei.

O art. 39, 2 da Lei n 4.320/1964 agrupa os crditos pblicos em tributrios e no tributrios. Especificamente em relao CVM, podemos identificar os seguintes:15 a) taxa de fiscalizao do mercado de ttulos e valores mobilirios: crdito de natureza tributria destinado a garantir a autonomia financeira da Comisso de Valores Mobilirios, cuja incidncia decorre do exerccio de poder de polcia preventivo e repressivo sobre o setor regulado, instituda pela Lei n 7.940/1989, cujo procedimento administrativo-fiscal est regulado pela Deliberao CVM n 507/2006 e parcelamento pela Deliberao CVM n 447/2002; b) multa: sano administrativa de carter pecunirio, no-tributrio, aplicada em virtude de violao legislao ou aos comandos oriundos do poder de polcia administrativa da autarquia, tendo como fundamento legal o art. 11 e da Lei n 6.385/1976; c) multa cominatria: astreinte administrativo, de carter coercitivo, no qual objetiva-se dar cogncia s condutas impostas pela Comisso de Valores Mobilirios ao mercado de capitais e seus operadores, tendo fundamento legal no art. 9, II, combinado com o art. 11, 11, ambos da Lei n 6.385/1976, estando regulada pela Instruo CVM n 273/1998. No que se refere taxa de fiscalizao do mercado de ttulos e valores mobilirios, em que pese controvrsia inicial que envolveu a exao em comento, a constitucionalidade e juridicidade de sua tributao restou reconhecida e sumulada por parte do Pretrio Excelso, conforme o seguinte enunciado, in
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Parecer MEMO/PFE-GJU-3/LVF/n 1125/2008. Parecer elaborado em 07/10/2009 em resposta ao MEMO/CVM/SMI/GMN/n.60/2008.
15

_______________________________________________________________ 15 Processo Administrativo Regulatrio

verbis: 665. constitucional a Taxa de Fiscalizao dos Mercados de Ttulos e Valores Mobilirios instituda pela Lei 7.940/1989. A utilizao da multa em carter repressivo ser efetuada quando a autarquia detectar infraes lei e suas normas, nos termos do art. 11, II, 1, da Lei n 6.385/1976, tais como emisso ou operao irregular com valores mobilirios, ou, ainda, negociaes anormais na bolsa ou no mercado de balco com a finalidade de obteno de vantagens patrimoniais indevidas, em detrimento do setor regulado e demais investidores, por exemplo. Por sua vez, a sano pecuniria de titularidade da Comisso de Valores Mobilirios com funo coercitiva assume ntido carter de astreinte administrativo, nos termos do art. 9, II, combinado com o art. 11, 11, ambos da Lei n 6.385/1976, traduzindo-se em medida cominatria em face do administrado para compeli-lo ao cumprimento dos comandos da autarquia, oriunda de seu poder de polcia administrativa, com o fito de garantir simetria informativa ao investidor e ao mercado, mediante abertura e disponibilizao de informaes, para fins de maior transparncia. A multa cominatria no substitutiva; tem por objetivo que se cumpra uma obrigao de fazer (positiva) ou deixar de fazer (negativa) alguma coisa, que se revela a obrigao principal. No se considera, como j dito, uma penalidade, uma vez que est voltada para o futuro, com o fito de obter um resultado predeterminado, em norma, ordem ou deciso. Assim, sua aplicao sequer est condicionada a prvio processo administrativo sancionador:
Lei n. 6.385/1976. Art. 11. [...] 11. A multa cominada pela inexecuo de ordem da Comisso de Valores Mobilirios, nos termos do inciso II do caput do art. 9 e do inciso IV de seu 1., no exceder a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicao independe do inqurito administrativo previsto no inciso V do caput do mesmo artigo.

Atualmente, encontra-se disciplinada pela Instruo CVM n 457/2007, que classifica a multa cominatria em duas espcies, a saber: a) multa ordinria, assim entendida a multa cominatria pelo atraso na prestao de informaes peridicas ou eventuais, cuja incidncia esteja prevista em ato normativo, com fixao de seu valor dirio; e

_______________________________________________________________ 16 Processo Administrativo Regulatrio

b) multa extraordinria, assim entendida a multa cominatria pelo no cumprimento de ordem especfica emitida pela CVM nos casos e formas legais. A CVM pode examinar e extrair cpias de registros contbeis, livros ou documentos, programas eletrnicos, arquivos magnticos, arquivos pticos ou de qualquer outra natureza de todas as pessoas que esto sujeitas sua regulao. E por estas se entende, em ltima anlise, quaisquer pessoas que tenham atuado no mercado de capitais (Lei n 6.385/1976, art. 9, I). Pode, ainda, intim-las a prestarem informaes, inclusive com multa cominatria diria por atraso. Ademais, tem o poder de requisitar informaes a entidades ou rgos pblicos, bem como de firmar convnios, nacional e internacionalmente.16,17 Com relao aos prprios regulados, pode mandar que sejam republiquem informaes com retificaes ou complementaes, sem prejuzo de medidas mais drsticas, como suspenso da negociao de determinados valores mobilirios. Esse procedimento est regulado na Instruo CVM n 297/1998, quando ocorrerem as situaes anormais de mercado descritas na Resoluo CMN n 702/1981. Pode chegar mesmo decretao de recesso na bolsa de valores, bem como, evidentemente, suspender e cancelar registros anteriormente outorgados. Em especial, a CVM tem o poder de promover atos de superviso, a exemplo da stop order, que objetiva estancar cautelarmente o exerccio de atividade irregular no mercado de valores mobilirios, a teor do art. 9, 1, IV da Lei n 6.385/1976:
1 Com o fim de prevenir ou corrigir situaes anormais do mercado, a Comisso poder: I - suspender a negociao de determinado valor mobilirio ou decretar o recesso de bolsa de valores; II - suspender ou cancelar os registros de que trata esta Lei; III - divulgar informaes ou recomendaes com o fim de esclarecer ou orientar os participantes do mercado; IV - proibir aos participantes do mercado, sob cominao de multa, a prtica de atos que especificar, prejudiciais ao seu funcionamento regular.

Por outro lado, de maneira mais sutil, mas no menos eficaz:

A CVM tem tambm se valido amide de manifestaes de entendimento, elaboradas por suas diversas Superintendncias tcnicas. As manifestaes de entendimento consistem em comunicao remetida aos participantes do mercado, em princpio A lista de convnios se encontra disponvel, inclusive para acesso aos respectivos termos, em: <http://www.cvm.gov.br/port/redir.asp?subpage=convenioato>. Acesso em: 29 jul. 2011. 17 Cf. <http://www.cvm.gov.br/port/protinv/caderno1(new).asp>. Acesso em: 29 jul. 2011.
16

_______________________________________________________________ 17 Processo Administrativo Regulatrio

expedidas pelas reas tcnicas da CVM, que revelam a sua interpretao sobre a ocorrncia ou no de violao de normas do mercado em relao a determinado fato. Dizemos em princpio expedidas pelas reas tcnicas, porque contra a manifestao de entendimento das Superintendncias cabe recurso ao Colegiado da CVM, cabendo assim ao Colegiado dar a palavra final sobre o assunto, ratificando ou contrariando a manifestao de entendimento das Superintendncias.18

Esse recurso ao Colegiado est previsto na Deliberao CVM n 463/2003,19 item I. E, complementando o autor, ainda a respeito das manifestaes de entendimento:
Cabe acrescentar que as manifestaes de entendimento no se confundem, em absoluto, com o processo administrativo sancionador, este que pressuposto para a imposio de sanes administrativas contra os participantes do mercado de capitais. Muito diferentemente, as manifestaes de entendimento no infligem qualquer sano aos particulares, constituindo apenas um juzo a priori da entidade reguladora, que eventualmente pode at ser modificado em face das razes apresentadas pelos interessados. Cabe tambm acrescentar que as manifestaes de entendimento tm se mostrado extremamente eficientes, muitas vezes evitando processos administrativos futuros, outras vezes evitando a consumao de atos que j na origem se v serem viciados por ilegalidade.20

Certamente,

prprio

processo

administrativo

investigativo

ou

sancionador mais vezes ainda, suficiente para coibir prticas desaprovadas no mercado. Ser visto logo abaixo. Por fim, cabe mencionar aqui, ainda, o art. 124, 5, I e II, da Lei n 6.404/1976, regulamentado pela Instruo CVM 372/2002, um mecanismo que confere CVM competncia para, excepcionalmente, intervir na vida societria das companhias abertas in verbis:
5 A Comisso de Valores Mobilirios poder, a seu exclusivo critrio, mediante deciso fundamentada de seu Colegiado, a pedido de qualquer acionista, e ouvida a companhia: I - aumentar, para at 30 (trinta) dias, a contar da data em que os documentos relativos s matrias a serem deliberadas forem colocados
18

DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, pp. 6566. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011. 19 Prev recursos de decises dos Superintendentes para o Colegiado, inclusive quanto a efeito suspensivo, em carter geral: X - O procedimento previsto nesta deliberao tambm ser aplicvel s opinies, manifestaes de entendimentos e pareceres das reas tcnicas da CVM, nos quais poder ser requerido o exame da questo pelo Colegiado. 20 DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, p. 7. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011.

_______________________________________________________________ 18 Processo Administrativo Regulatrio

 disposio dos acionistas, o prazo de antecedncia de publicao do primeiro anncio de convocao da assemblia geral de companhia aberta, quando esta tiver por objeto operaes que, por sua complexidade, exijam maior prazo para que possam ser conhecidas e analisadas pelos acionistas; II - interromper, por at 15 (quinze) dias, o curso do prazo de antecedncia da convocao de assemblia geral extraordinria de companhia aberta, a fim de conhecer e analisar as propostas a serem submetidas assemblia e, se for o caso, informar companhia, at o trmino da interrupo, as razes pelas quais entende que a deliberao proposta assemblia viola dispositivos legais ou regulamentares.

4 Processo administrativo investigativo e sancionador A CVM pode aplicar o seguinte rol de penalidades:
Lei n. 6.385/1876. Art. 11. A Comisso de Valores Mobilirios poder impor aos infratores das normas desta Lei, da lei de sociedades por aes, das suas resolues, bem como de outras normas legais cujo cumprimento lhe incumba fiscalizar, as seguintes penalidades: I - advertncia; II - multa; III - suspenso do exerccio do cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, de entidade do sistema de distribuio ou de outras entidades que dependam de autorizao ou registro na Comisso de Valores Mobilirios; IV - inabilitao temporria, at o mximo de vinte anos, para o exerccio dos cargos referidos no inciso anterior; V - suspenso da autorizao ou registro para o exerccio das atividades de que trata esta Lei; VI - cassao da autorizao ou registro indicados no inciso anterior. VI - cassao de autorizao ou registro, para o exerccio das atividades de que trata esta Lei; VII - proibio temporria, at o mximo de vinte anos, de praticar determinadas atividades ou operaes, para os integrantes do sistema de distribuio ou de outras entidades que dependam de autorizao ou registro na Comisso de Valores Mobilirios; VIII - proibio temporria, at o mximo de dez anos, de atuar, direta ou indiretamente, em uma ou mais modalidades de operao no mercado de valores mobilirios.

Contudo, devem ser evidentemente, precedidas do devido processo legal. No mbito federal, a Unio disciplinou seu processo administrativo por intermdio da Lei n 9.784/1999, padronizando-o para todos os entes e rgos integrantes da Administrao Pblica Federal. Desnecessria a reiterao de noes gerais, pelo que se passa s peculiaridades da CVM, registrando-se a aplicao informadora e subsidiria desse diploma geral nos processos conduzidos pela CVM. A sua lei de criao outorgou-lhe poderes especficos para apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e prticas no equitativas de

_______________________________________________________________ 19 Processo Administrativo Regulatrio

administradores, membros do conselho fiscal e acionistas de companhias abertas, dos intermedirios e dos demais participantes do mercado (Lei n 6.385/1976, art. 9, V). A CVM pode instaurar inqurito administrativo, o qual conduzido por uma Comisso de Inqurito, com membros designados pelo Colegiado da entidade. presidida por um dos Superintendentes da CVM e deve ter no mnimo outros trs membros, contando obrigatoriamente com um Procurador Federal, a quem incumbir prestar assessoria jurdica e exercer o controle interno da legalidade dos atos praticados pela Comisso.21
A toda evidncia, o inqurito administrativo da CVM se assemelha materialmente ao inqurito policial, visto que se trata de procedimento inquisitorial destinado a reunir os elementos necessrios apurao da prtica ilcita e de sua autoria. A diferena bsica consiste em perseguir o ilcito administrativo, e no o ilcito penal. Apenas eventualmente que a infrao pode ser ao mesmo tempo administrativa e penal. Cabe acrescentar que o inqurito administrativo pode inclusive ser conduzido sob sigilo.22

Como no processo penal, o processo administrativo sancionador da CVM inicia-se com uma pea de acusao, que tanto pode ser um Relatrio do inqurito administrativo conduzido pela Superintendncia de Processos Sancionadores (SPS) em conjunto com a Procuradoria Federal Especializada (PFE), quanto um Termo de Acusao elaborado por qualquer das Superintendncias da CVM, quando, no desempenho das suas atividades, encontrarem ilcitos com elementos de autoria e materialidade suficientes. Em ambos os casos, a formalizao da acusao necessariamente dever indicar: (i) nome e qualificao do acusado; (ii) narrativa dos fatos investigados que demonstre a materialidade das infraes apuradas; (iii) anlise da autoria das infraes apuradas, com a respectiva individualizao da conduta dos acusados, indicando as provas que a corroboram; e (iv) a indicao dos dispositivos legais ou regulamentares infringidos. No procedimento de rito ordinrio (regido pela Resoluo CMN n 454/1977 e Deliberao CVM n 538/2008), aps concludo o inqurito ou oferecido o Termo de Acusao, os autos seguiro para a Coordenao de
21 22

Resoluo CMN n. 454/1977; Deliberao CVM n. 457/2002. DUBEUX, Jlio Ramalho. A Comisso de Valores Mobilirios e os principais instrumentos regulatrios do mercado de capitais brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2006, pp. 78. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/>. Acesso em: 29 jul. 2011.

_______________________________________________________________ 20 Processo Administrativo Regulatrio

Controle de Processo Administrativo (CCP), que encaminhar a intimao aos acusados para a apresentao de defesa ou proposta de Termo de Compromisso, no prazo de 30 (trinta) dias. O julgamento dos processos administrativos sancionadores ser realizado pelo Colegiado da CVM, em sesso pblica convocada com pelo menos 15 (quinze) dias de antecedncia e presidida pelo Presidente da CVM, ocasio em que se admitir sustentao oral da defesa, com a respectiva rplica pela acusao. Da deciso proferida pelo Colegiado e publicada no Dirio Oficial da Unio, cabe recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) e ao Ministrio da Fazenda, dependendo da natureza da irregularidade apreciada. O rito sumrio, por sua vez, regido pela Resoluo CMN n 1.657/1989, com alteraes introduzidas pela Resoluo CMN n 2.785/2000, e pelas Instrues CVM n 251/1996 e 335/2000, tem suas hipteses de cabimento exaustivamente listadas na Instruo CVM n 251/1996, nas quais existe a chamada natureza objetiva, termo este empregado pela CVM para casos em que a materialidade est de plano comprovada, como, por exemplo, quando no h publicao das demonstraes financeiras da companhia. Nestes casos, no existe prvio inqurito e o processo instaurado e julgado diretamente pela Superintendncia afeita ao mrito do processo, ou seja, a prpria rea tcnica da CVM quem aprecia a defesa, que tem prazo de 10 dias em vez dos 30 dias admitidos no rito ordinrio, e decide o processo, podendo, contudo, aplicar somente a penalidade de multa. Da deciso da Superintendncia cabe recurso ao Colegiado da CVM, tambm em 10 dias, e, se este mantiver a deciso, o acusado poder, ainda, recorrer ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. Com efeito, a Lei n 3.685/1976 admite expressamente que da imposio de penalidades pela CVM seja interposto recurso ao CRSFN, rgo do Ministrio da Fazenda que julgar em ltima instncia. A prtica da CVM tem sido a de, nos casos de absolvio, interpor recurso de ofcio ao Conselho.

4.1 Prescrio A prescrio uma novidade introduzida pela Lei n 9.457/1997. Havia uma discusso se os ilcitos administrativos ocorridos no mbito de mercado de capitais seriam prescritveis ou no. E para cessar essa dvida, introduziu-se a _______________________________________________________________ 21 Processo Administrativo Regulatrio

figura da prescrio no Mercado de Valores Mobilirios, fixando-se o seu prazo em oito anos, e o da prescrio intercorrente em quatro anos. Para os processos em andamento, o incio da contagem do prazo de oito anos ocorre a partir da edio da lei. Para aqueles que entendem que a prescrio no existia num mbito do mercado de capitais, a aplicao dessas normas no acarreta qualquer dificuldade. Porm, para aqueles que entendiam que a prescrio nesse segmento era de cinco anos, a nova lei no poder agravar a situao jurdica anteriormente constituda.

4.2 Atenuantes Pela mesma Lei n 9.457/1997 foi inserido o 9 no art. 11 da Lei n 6.385/1976, que passou a contar, assim, com quatro circunstncias atenuantes: a) o arrependimento eficaz, que seria o comportamento do agente que, diante de um ilcito mais grave e antes da sua ocorrncia, se arrepende e deixa de pratic-lo: os ilcitos que tenham sido cometidos antes do arrependimento recebem o favor de atenuao; b) o arrependimento posterior que seria a antecipao do agente em sanar a falta cometida antes do incio da fiscalizao do rgo regulador, (neste caso, o agente se antecipa, procurando sanar os efeitos do ato ilcito cometido); c) confisso do ilcito; e d) prestao de informaes sobre a materialidade desse ilcito, facilitando, assim, a evidenciao do ilcito pela CVM.

5 Termo de compromisso J previsto em outras normas brasileiras,23 o chamado Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) foi introduzido no sistema de regulao e fiscalizao do mercado de capitais pela Lei n 9.457/1997, constituindo um importante instrumento para a soluo consensual de questes administrativas no mbito da atuao sancionadora da CVM:
5 A Comisso de Valores Mobilirios poder, a seu exclusivo critrio, se o interesse pblico permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apurao de infraes da legislao do mercado de valores mobilirios, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:
23

Conferir, e.g., Lei 7.347/1985 (Lei da Ao Civil Pblica) e Lei n. 8.884/1994 (Lei do CADE).

_______________________________________________________________ 22 Processo Administrativo Regulatrio

I - cessar a prtica de atividades ou atos considerados ilcitos pela Comisso de Valores Mobilirios; e II - corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuzos. 6 O compromisso a que se refere o pargrafo anterior no importar confisso quanto matria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta analisada. 7 O termo de compromisso dever ser publicado no Dirio Oficial da Unio, discriminando o prazo para cumprimento das obrigaes eventualmente assumidas, e constituir ttulo executivo extrajudicial.

A respeito, confira-se trecho de artigo de autoria do Procurador-Chefe da Procuradoria Federal Especializada junto CVM:
Com efeito, aps ouvida a PFE/CVM a respeito da legalidade das propostas, os autos so encaminhados ao referido Comit, que elabora um parecer pela aceitao ou rejeio do proposto e o submete ao Colegiado da Autarquia (o Procurador-Chefe da PFE/CVM no vota no mbito do Comit, eis que, tambm ali, a sua atuao diz respeito ao controle da legalidade dos atos praticados). Previamente emisso do seu parecer, o Comit pode, inclusive, na forma do 4 do art. 8 da Deliberao CVM n 390/01, negociar com o administrado interessado. Ou seja, muito embora a deciso final a respeito da aceitao ou no do termo de compromisso proposto compita ao Colegiado, existe todo um trabalho anterior de anlise e preparao que, alm de facilitar o trmite da matria e agregar-lhe valor, busca imprimir maior uniformidade e previsibilidade sob as perspectivas de todos os envolvidos, com a emisso de opinies coerentes, aderentes a precedentes do Colegiado e cada vez mais tcnicas e apuradas. Por outro lado, zela-se para que o administrado no tenha condies de antever a exata contrapartida que lhe ser exigida no caso de incorrer em desvio de conduta e, eventualmente, tentar arbitrar com o instituto do ajuste. De fato, resta sempre clara a possibilidade de, luz das peculiaridades do caso e do prprio momento da apresentao de uma proposta de termo, o Comit ou o prprio Colegiado exigirem algo vlido apenas para a situao especfica. importante ressaltar tambm que, no mbito do trabalho coordenado que ora realiza com o Ministrio Pblico Federal (MPF), o qual inclusive objeto de um Termo de Cooperao firmado em 08 de maio de 2008, a CVM celebrou, em conjunto com aquele rgo ministerial, dois Termos de Compromisso e de Ajustamento de Conduta com possveis envolvidos com a prtica de insider trading.24

importante considerar que a crescente participao do Ministrio Pblico no TAC deve ser aprovada e incentivada. Ainda que haja independncia funcional dos membros do MP e que o prprio TAC no seja imune a controle judicial, sua

SANTOS, Alexandre Pinheiro dos. Por que defender os termos de compromisso no mercado de capitais? Disponvel em: <http://www.bmfbovespa.com.br/juridico/noticias-eentrevistas/Noticias/100106NotA.asp>. Conferir a ntegra para notas comparativas entre o termo de compromisso e o consent decree norte-americano. Acesso em: 9 mar. 2010.

24

_______________________________________________________________ 23 Processo Administrativo Regulatrio

presena no acordo inibe significativa e satisfatoriamente iniciativas contenciosas por parte da instituio.25 Mesmo que sequer esteja em curso na Autarquia qualquer procedimento investigatrio preliminar, a celebrao de termo de compromisso revela-se juridicamente vivel. Outrossim, importante frisar que a indenizao mencionada no art. 11, 5, II da Lei n 6.385/1976 no se refere somente aos participantes do mercado de valores mobilirios. O Colegiado tem o entendimento de que o ressarcimento pode ser feito tambm das despesas empreendidas pelo prprio Regulador, ou seja, a CVM. Tais despesas decorrem da implementao de investigaes adicionais e procedimentos administrativos provocados pelo administrado. No que tange ao requisito inserto no inciso II do 5 do art. 11 da Lei n 6.385/1976, cumpre diferenciar duas situaes ftico-jurdicas que, comumente, so submetidas apreciao do Colegiado da Autarquia reguladora do mercado de capitais. A primeira, e mais simples, ocorre quando possvel extrair dos autos ou da prpria pea acusatria a quantificao de um prejuzo sofrido diretamente por um ou mais investidores. Nesse caso, a possibilidade jurdica de aceitao da proposta pela CVM est condicionada apresentao de compromisso que contemple a respectiva indenizao aos investidores potencialmente lesados. No entanto, bastante comum que o ilcito perpetrado pelo proponente seja daqueles que, apesar de no gerarem danos a investidores individualizados, acarretam, em tese, danos aos interesses difusos ou coletivos no mbito do mercado de capitais, notadamente potencial leso integridade, transparncia e confiabilidade, que so valores essenciais no mercado de que se cuida. Assim, e considerando que a lei exige a indenizao de todos os prejuzos causados pela suposta prtica ilcita, a PFE-CVM tem opinado sistematicamente pela juridicidade de propostas de recomposio de danos por meio de medida(s)
25

Conferir exemplos em: <http://www.cvm.gov.br/port/inqueritos/Termos/inqueritos/RJ20090428%20JOS%C3%89%20OLAVO%20MOUR%C3%83O%20ALVES%20PINTO%20%28TEN DA%29.asp> (cuja descrio consta dos links de leitura sugerida na seo de casos geradores, supra) e <http://www.cvm.gov.br/port/infos/TERMODECOMPROMISSOEDEAJUSTAMENTODECON DUTA.pdf> (cuja descrio foi noticiada em: <http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias-dosite/consumidor-e-ordem-economica/mpf-rj-e-cvm-firmam-compromisso-sobre-caso-de-venda-deacoes-da-suzano-petroquimica-s-a/>). Acessos em: 9 mar. 2010.

_______________________________________________________________ 24 Processo Administrativo Regulatrio

diretamente direcionadas ao mercado mobilirio como um todo, ou mesmo indiretamente, na pessoa do seu rgo regulador (CVM), que tem como um dos seus objetivos legais a promoo da expanso e do funcionamento eficiente do mercado de capitais (art. 4 da Lei n 6.385/1976). A Deliberao CVM n 390/2001 estabelece, ainda, a possibilidade de notificao de investidores potencialmente lesados, para que forneam informaes acerca dos prejuzos em tese sofridos (art. 10), inclusive por editais, publicados s expensas do interessado no termo de compromisso, no caso de investidores prejudicados em nmero indeterminado e de identidade desconhecida (art. 11).

6 Fundo de Garantia Os Fundos de Garantia das bolsas de valores tm base legal na Resoluo n 2.690/2000 do Conselho Monetrio Nacional, arts. 40 a 59 do Regulamento Anexo, com as alteraes da Resoluo CMN n 2.774/2000:26
Art. 40. As bolsas de valores devem manter Fundo de Garantia, com finalidade exclusiva de assegurar aos investidores do mercado de valores mobilirios, at o limite do Fundo, ressarcimento de prejuzos decorrentes da atuao de administradores, empregados ou prepostos de sociedade membro ou permissionria, em relao intermediao de negociaes realizadas em bolsa e aos servios de custdia, especialmente nas seguintes hipteses: I - inexecuo ou infiel execuo de ordens; II - uso inadequado de numerrio, de ttulos ou de valores mobilirios, inclusive em relao a operaes de financiamento ou de emprstimos de aes para a compra ou venda em bolsa (conta margem); III - entrega ao investidor de ttulos ou valores mobilirios ilegtimos ou de circulao proibida; IV - inautenticidade de endosso em ttulo ou em valor mobilirio ou ilegitimidade de procurao ou documento necessrio transferncia dos mesmos; V - decretao de liquidao extrajudicial pelo Banco Central do Brasil; e VI - encerramento das atividades. Pargrafo nico. A negociao com os ttulos mencionados no art. 33 deste Regulamento em recinto ou sistema de bolsa de valores no se encontra abarcada pelo disposto neste artigo.

O investidor lesado ter seis meses para encaminhar sua reclamao ao Fundo de Garantia da bolsa cuja corretora participante tenha ocasionado prejuzo, contados da ao ou omisso que tenha causado o prejuzo ou do mesmo prazo a partir da data de conhecimento, pelo comitente, do prejuzo experimentado. Cabe
26

Ver tambm Instruo CVM n. 461/2007.

_______________________________________________________________ 25 Processo Administrativo Regulatrio

 Comisso Especial do Fundo de Garantia, no prazo de noventa dias, promover a uma anlise sumria do pleito e encaminhar relatrio conclusivo ao Conselho de Administrao da bolsa, que ter, ento, quinze dias para deliberar. Se o Conselho de Administrao negar o pedido do reclamante, a deciso dever ser submetida CVM no prazo de dez dias. Tal procedimento no impede o reclamante de promover seu prprio recurso CVM, tambm no prazo de dez dias corridos a partir da data em que for comunicado da deciso da bolsa de valores. A CVM ter noventa dias corridos para exarar sua deciso sobre o recurso. Tal deciso proferida pelo Colegiado da Autarquia. O prazo para pagamento, a partir da deciso e comunicao pela CVM, de trs dias teis para numerrios e quinze dias teis para ressarcimento em ttulos ou valores mobilirios. O ressarcimento efetuado pelo Fundo de Garantia no impede nem suspende eventual ao sancionadora da CVM relativa ao ilcito praticado. Diferentemente das normas que regem o Termo de Compromisso, no h autorizativo para que a suspenso ou extino do Processo Administrativo Sancionador.

QUESTES DE AUTOMONITORAMENTO 1. Aps ler o material, voc capaz de resumir o caso gerador, identificando as partes envolvidas, os problemas atinentes e as possveis solues cabveis? 2. Quais as principais atribuies exercidas pela CVM? 3. Quais os tipos de multa disposio da CVM para exerccio de suas atribuies e o que as diferencia? 4. Como funciona o processo administrativo sancionador na CVM? 5. Como opera o Termo de Compromisso no mercado de valores mobilirios? 6. Em que consiste o Fundo de Garantia obrigatrio de bolsas de valores? 7. Pense e descreva, mentalmente, outras alternativas para a soluo dos casos geradores.

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REFERNCIAS Bibliogrficas 1 Utilizadas YAZBEK, Otavio. Regulao do Mercado Financeiro e de Capitais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. WALD, Arnoldo. A CVM e a Evoluo do Mercado de Capitais no Brasil. In: Revista Forense. Rio de Janeiro, v. 363, p. 3-16, set./out. 2002.

2 Complementares ADIERS, Leandro Bittencourt. Valores Mobilirios, Especulao e

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BRASIL. Lei n 10.303, de 31 de outubro de 2001. BRASIL. Medida Provisria n 1.637/1998. BRASIL. Resoluo CMN 454/1977. BRASIL. Resoluo CMN n 702/1981. BRASIL. Resoluo CMN n 1.657/1989. BRASIL. Resoluo CMN n 2.690/2000. BRASIL. Resoluo CMN n 2.774/2000. BRASIL. Resoluo CMN n 2.785/2000.

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