UMA AVALIAO DA LEI DE INFORMTICA E DE SEUS RESULTADOS COMO INSTRUMENTO INDUTOR DE DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO E INDUSTRIAL

Renato Garcia Departamento de Engenharia de Produo, Escola Politcnica da USP, Av. Prof. Luciano Gualberto, travessa 3, n 380, CEP 05508-900, So Paulo, SP e-mail: renato.garcia@poli.usp.br Jos Eduardo Roselino Instituto de Economia, UNICAMP Cidade Universitria Zeferino Vaz, C.P. 6135, CEP 13083-970, Campinas, SP e-mail: jose@roselino.com

v.11, n.2, p.177-185, mai.-ago. 2004

Recebido em 03/6/2003 Aceito em 10/5/2004

Resumo
Este trabalho apresenta um conjunto de consideraes a respeito de alguns dos resultados da Lei de Informtica sobre o complexo eletrnico brasileiro, a partir da anlise dos seus efeitos sobre o desempenho de um conjunto de empresas que se beneciam dos estmulos scais da lei. Apresentam-se aqui algumas reexes crticas a respeito da eccia e adequao deste instrumento para o desenvolvimento tecnolgico do complexo eletrnico brasileiro.
Palavras-chave: poltica de cincia, tecnologia e inovao, complexo eletrnico, Lei de Informtica.

1. Introduo
A Lei de Informtica vigente resultado de uma redenio dos rumos da poltica industrial para o complexo eletrnico, ocorrida no incio dos anos noventa. Este instrumento benecia hoje um considervel nmero de empresas voltadas para atividades intensamente tecnolgicas. A concesso de benefcios scais prevista na legislao vincula-se , por um lado, realizao de esforos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) por parte das empresas em seus prprios departamentos de pesquisa, mas tambm em convnio com outras instituies. Por outro lado, est associada ao cumprimento dos requisitos do Processo Produtivo Bsico (PPB), como forma de garantir internalizao de etapas do processo de produo. Muito embora estas exigncias representem importantes iniciativas para o desenvolvimento tecnolgico e industrial brasileiro, este instrumento tem se mostrado ineciente no sentido de superar alguns importantes entraves para o desenvolvimento brasileiro, bem como para atenuar o problema estrutural do dcit comercial do complexo eletrnico no Brasil. Para desenvolver esse argumento, o texto apresenta, na primeira seo, uma breve reviso da bibliograa principal sobre poltica industrial, procurando ressaltar a importncia

das formas de apoio do setor pblico ao desenvolvimento industrial e tecnolgico. Em seguida, na Seo 2, so apresentadas as principais caractersticas da Lei de Informtica. Na Seo 3, so relacionados os principais efeitos da lei, em termos da atrao de investimentos internacionais ao setor, e da formao de capacitaes locais, a partir dos esforos tecnolgicos das empresas. A anlise dos efeitos da Lei de Informtica sobre o complexo eletrnico brasileiro culmina na discusso das insucincias dos incentivos sobre a atividade produtiva, especialmente sobre sua incapacidade de adensar a cadeia produtiva brasileira (Seo 4), e sobre os esforos tecnolgicos (Seo 5). Por m, so traadas consideraes nais. Vale observar que parte das informaes apresentadas no trabalho foi coletada a partir da participao dos autores em uma pesquisa coletiva, que envolveu visitas a empresas da regio de Campinas (Suzigan et al., 2001). A amostra foi formada por doze empresas, e incluiu atores dos diversos elos das cadeias produtivas das indstrias de tecnologia de informao e comunicao, desde grandes empresas globais at rmas nacionais de menor porte. A circunscrio da amostra regio de Campinas certamente um vis que no pode ser desconsiderado.

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2. O papel e a importncia da poltica industrial

Em primeiro lugar, antes da avaliao dos efeitos da Lei de Informtica sobre a indstria brasileira, mais especicamente sobre a cadeia eletroeletrnica no Brasil, preciso denir claramente o papel e a importncia da poltica industrial na promoo do desenvolvimento do setor produtivo de um pas. Desde logo, importante destacar que a poltica industrial exerce efeitos muito importantes sobre a economia como um todo, ao promover a competitividade da indstria domstica e contribuir na gerao de emprego e renda, alm dos efeitos positivos sobre a balana comercial. Todavia, essa viso da poltica industrial no unnime entre os autores. Para os autores mais ortodoxos, como Hayek (1949, citado por Chang, 1994), a interveno governamental sobre as foras de mercado tem como nico efeito a criao de falhas de governo (government failures), j que desvia o sistema econmico da trajetria em direo ao grau mximo de ecincia alocativa. Como apontaram Shapiro e Taylor (1990), a principal crtica ortodoxa ao da poltica industrial est relacionada com a gerao das chamadas government failure. A interveno governamental sobre a estrutura produtiva, alm de ter efeitos neutros sobre as falhas do mercado - market failure, acaba por gerar novas falhas de governo, as government failures. H ainda um outro conjunto de autores, como Chang (1994) e Krugman (1993), que se afastam da tradio ortodoxa de interpretao do sistema econmico e entendem que a interveno estatal tem efeitos positivos na correo de market failure, o que justica a sua ao. Nesse caso, admitido o uso de instrumentos de apoio ao sistema produtivo, porm tal interveno deve ser restrita correo das imperfeies de mercado, no sentido de sanar as falhas decorrentes da coordenao dos recursos, por meio do mecanismo de preos, e buscar a ecincia em termos alocativos. Suzigan e Villela (1997) chamaram essa abordagem de enfoque restrito da poltica industrial, j que para esses autores a ao governamental deve ser voltada exclusivamente correo de falhas de mercado. Em contraposio ao enfoque restrito de poltica industrial, preciso investigar o que Suzigan e Villela (1997) chamaram de enfoque abrangente de poltica industrial. Dentre os principais trabalhos que se inserem nessa tradio, destacam-se os de Dosi (1988), Dosi et al. (1990), Corden (1980), Shapiro e Taylor (1990), Baptista (2000), alm de Suzigan e Villela (1997). Para esses autores, a poltica industrial deve ser denida em um sentido amplo, que inclui no apenas medidas especcas indstria, mas tambm polticas mais gerais (macroeconmicas e outras) que afetam a competitividade das empresas. Dessa forma, a poltica industrial deve ser focalizada para indstrias ou setores especcos, mas deve sempre procurar contribuir no processo de gerao de vantagens competitivas para a indstria. Dosi (1988) destaca que a poltica industrial deve agir sobre a atividade econmica de forma a criar vantagens com-

petitivas baseadas na gerao de novas tecnologias, buscando a ecincia dinmica, mesmo que tenha que abrir mo da ecincia alocativa. Em termos de insero internacional, a poltica industrial, ao estimular o incremento da competitividade sistmica, estar imprimindo um carter ativo insero internacional do pas, ao contrrio do carter passivo vericado quando se busca a ecincia em termos alocativos. Como apontou Dosi et al. (1990), nenhum analista diria que, ao nal da Segunda Guerra Mundial, um dos setores em que o Japo apresentava vantagens comparativas era a indstria eletrnica. Porm, a adoo de uma estratgia agressiva e consistente de poltica industrial pde fazer com que fossem criadas vantagens competitivas nessa rea. Portanto, preciso deixar clara a importncia de polticas de desenvolvimento industrial e de promoo de substituio de importaes. Polticas que visam a internalizao de capacitaes e mesmo capacidades produtivas devem ser apoiadas e estimuladas, pelos seus efeitos diretos em termos de gerao de renda, emprego e comrcio, como tambm pelos efeitos indiretos de transbordamentos (spill-overs) sobre a economia local. Porm, tais polticas, por meio da concesso de incentivos, devem conter elementos virtuosos que promovam o desenvolvimento de capacitaes locais. Para isso, devem ser capazes de atrair atividades geradoras de valor, principalmente pela criao de irreversibilidades que colaborem para a plena explorao dos benefcios que so gerados por tais aes.

3. Poltica industrial no Brasil recente: A Lei de Informtica

As caractersticas da atual legislao de estmulo s atividades de P&D, que compe a chamada nova lei de informtica, foram denidas aps o nal do perodo de vigncia da reserva de informtica, no incio da dcada de noventa. A indstria brasileira de componentes eletrnicos foi contemplada nos anos 80, assim como diversas outras atividades do complexo eletrnico, com um considervel aparato de proteo durante o perodo de vigncia da reserva. A antiga Lei de Informtica de 1984 garantia reserva de mercado para empresas de capital nacional nos oito anos seguintes, para a quase totalidade dos produtos e servios relacionados s atividades de informtica. Naquele contexto, o desenvolvimento de componentes apoiava-se em uma poltica de proteo ao similar nacional para os segmentos voltados aos equipamentos de pequeno e mdio porte. O desmonte da estrutura protecionista nos anos 90 resultado da mudana de postura do governo brasileiro frente ofensiva das presses internacionais e nacionais, e objetivava remover os mecanismos regulatrios restritivos. No ano de 1990 ocorreu uma reforma administrativa que transformou a antes poderosa SEI (Secretaria Especial de Informtica) em um esvaziado departamento do MCT (Ministrio de Cincia e Tecnologia). Este evento representou o incio da exibilizao e da posterior desmobilizao da proteo indstria nacional.

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O m efetivo da reserva, em outubro de 1992, deixou o conjunto de atividades do complexo eletrnico sem um arcabouo institucional mnimo em relao fabricao, desenvolvimento e comercializao de bens e servios (Tigre, 1993). A indstria nacional passou, desde ento, por profundas transformaes, adaptando-se a um regime consideravelmente novo, em que o protecionismo deu lugar a uma poltica que visava a remoo de protees no-tarifrias, bem como a reduo no nvel e disperso das alquotas do imposto de importao. O incio da dcada de 90 caracteriza-se assim por uma mudana expressiva rumo a um modelo mais aberto e desregulamentado. Embora a denio de novas regras para o setor tenha ocorrido com a aprovao da Lei 8.248/91 em outubro de 1991, sua vigncia efetiva inicia-se apenas com a regulamentao em 1993. Esta legislao eliminou as restries anteriores ao capital estrangeiro e deniu uma nova poltica de estmulo centrada na obrigatoriedade de esforos mnimos em P&D. Esta legislao ocupou, desde ento, parte do vazio institucional deixado pelo desmonte do aparato da poltica de informtica. A denio deste novo regime deu-se ainda com o lanamento de programas governamentais, com enfoques mais restritos no incio dos anos 90, como parte integrante de um projeto maior denominado DESI (Desenvolvimento Estratgico em Informtica), que incorporava os seguintes projetos prioritrios correlatos (MCT, 2002): Rede Nacional de Pesquisa RNP, com a misso de desenvolver e implementar a infra-estrutura para a internet com ns acadmicos;
Programa Temtico Multiinstitucional em Cincia da Computao ProTeM-CC, articulando projetos de pesquisa consorciados entre a comunidade acadmica e setor privado; Programa Nacional de Software para Exportao SOFTEX, que tinha como objetivo ampliar a presena do software nacional no mercado internacional; e Sistema Nacional de Processamento de Alto Desempenho, SINAPAD, que visava criar centros de prestadores de servios de supercomputao no Pas.

empresas, resultou em signicativos valores investidos em P&D durante sua vigncia. Vale aqui sublinhar que este tipo de poltica bastante diferente da que caracterizava o perodo da reserva de informtica. Os instrumentos de estmulo e contrapartida, que compem esta legislao, esto em sintonia com o novo ambiente competitivo de economia aberta e com a intensicao das relaes comerciais internacionais mesmo com o intensivo uso de comrcio intrarma. Este novo arcabouo institucional no apresenta os mesmos objetivos de substituio de importaes do perodo anterior, mas, por outro lado, no faz recair sobre o consumo, os custos do esforo tecnolgico exigido. Assim, estas caractersticas apontam para uma pretensa neutralidade no freqente conito entre a busca de ecincia dinmica e alocativa, resultando at em efeitos positivos sobre o preo nal dos produtos incentivados. O nus do esforo tecnolgico recairia integralmente, neste novo modelo, sobre a receita scal da Unio. Estima-se que no perodo 1993-2000 o montante acumulado destes investimentos tenha atingido R$ 3 bilhes, provenientes das empresas que operam em todo o territrio nacional (com exceo da Zona Franca de Manaus) (MCT, 2000). O Figura 1 apresenta a distribuio destes investimentos entre as Unidades da Federao, evidenciando a concentrao de cerca de 2/3 do valor total no Estado de So Paulo. Este valor investido foi distribudo entre esforos de pesquisa na prpria empresa (cerca de R$ 2 bilhes), em instituies de ensino e pesquisa (que caram com pouco menos de R$ 1 bilho) e ainda recursos direcionados aos programas prioritrios do MCT (SOFTEX, RNP e ProTeM-CC com R$ 128 milhes). Ainda, conforme informaes do MCT (2000), os benefcios foram concentrados em poucas empresas com elevados faturamentos. Do volume total de benefcios concedidos, 83% relacionaram-se com as atividades de apenas 30 empresas, sendo que as dez empresas com maiores valores receberam o equivalente a 61% dos benefcios totais. Outra observao que se deve fazer que difcil precisar o montante de recursos direcionados para atividades
Minas Gerais 2%

Com a implementao da Lei 8.248/91, as atividades relacionadas informtica passaram a contar com uma poltica de incentivos scais vinculados realizao de esforos de P&D no pas. Esta lei permitia s empresas localizadas fora da Zona Franca de Manaus gozarem de incentivos scais, obtidos pela iseno de IPI (da ordem de 15% para a maioria dos produtos incentivados). Como contrapartida, exigia a realizao de investimentos equivalentes a 5% do faturamento bruto das empresas em pesquisa e desenvolvimento no pas, bem como a observncia das diretrizes do Processo Produtivo Bsico (PPB), determinando as etapas mnimas do processo produtivo a serem realizadas no Brasil. A aplicao desta legislao, e a aceitao desta pelas

Rio Grande do Sul 3% Paran 12%

Outros Estados 3%

Rio de Janeiro 16%

So Paulo 64%

Figura 1200 1. Distribuio por UFs dos Investimentos em P&D das empresas benecirias de incentivos da Lei de Infor1016 1000 mtica (1993-97). Fonte: MCT, 1998.
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efetivas em P&D, uma vez que as empresas buscam, por vezes, enquadrar diversas outras atividades nesta conta. Durante o perodo, algumas empresas criaram instituies de pesquisa com identidade jurdica independente na forma de fundaes, para direcionar os investimentos exigidos em instituies de pesquisa. Com o m da vigncia da Lei 8.248/91, aprovou-se, aps um intenso debate entre os parlamentares e outros grupos polticos, uma nova legislao pertinente ao tema, a Lei 10.176/01, aprovada em 27 de dezembro de 2000 e sancionada no dia 11 de janeiro de 2001. Este instrumento mantm o mesmo esprito da lei anterior, ou seja, baseia-se na concesso de estmulos scais mediante o atendimento de obrigaes relativas realizao de investimentos internos em P&D. A nova Lei de Informtica estendeu os benefcios at o ano de 2009, aprimorando alguns aspectos da legislao anterior, na medida em que instituiu a obrigatoriedade de credenciamento das instituies habilitadas a realizar convnios, bem como uma poltica de desenvolvimento regional, que estabelece critrios geogrcos para a destinao de parcela dos recursos investidos. Para gozar plenamente dos benefcios previstos em lei, a empresa deve investir no mnimo 5% de sua receita bruta em P&D, obedecendo seguinte distribuio: a empresa pode investir internamente 2,7% de seu faturamento. O restante (2,3%) deve ser alocado em centros ou institutos de pesquisa ou educao (1%), sendo, uma parte, obrigatoriamente, nas regies Nordeste, Amaznica ou no Centro-Oeste (0,8%) e parte, depositado no Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico FNDCT. Pela forma de diviso apresentada, evidencia-se a preocupao da lei em no apenas estimular as atividades de P&D corporativo, mas tambm vincular os incentivos a formas de cooperao entre as empresas beneciadas e universidades e institutos de pesquisa, numa estratgia deliberada de enraizar os esforos de desenvolvimento tecnolgico, e provocar uma multiplicao dos transbordamentos de conhecimento associados aos investimentos.

4. Efeitos da Lei de Informtica sobre o complexo eletrnico

A Lei de Informtica representou, portanto, uma tentativa deliberada do governo brasileiro de estimular o estabelecimento no Brasil de empreendimentos ligados ao complexo eletrnico. Vale ressaltar que a lei contempla incentivos voltados promoo da atividade tecnolgica no Brasil (que se expressa na exigncia de gastos em P&D), mas tambm inclui uma preocupao com a nacionalizao do processo produtivo, ao condicionar a concesso dos incentivos aos atendimentos dos requisitos do PPB. Os resultados dessa poltica, de acordo com a verso ocial, podem ser considerados um sucesso. Segundo dados do MCT (2000), so mais de 200 empresas que gozaram dos benefcios da lei, o que se traduz em investimentos que atin-

giram, como apontado, a casa de R$ 3 bilhes no perodo que vai de 1993 a 2001. Todas as atividades pertencentes ao complexo eletrnico podem gozar dos incentivos previstos na Lei de Informtica. Dentre as 50 maiores empresas beneciadas, 21 so produtoras de telequipamentos. Alm disso, a poltica de incentivos ao complexo eletrnico foi capaz de fomentar um processo de formao e consolidao de capacitaes, por meio, principalmente, das interaes com institutos locais de pesquisa. Nesse sentido, destacam-se as interaes com instituies de pesquisa e prestao de servios s empresas, com imenso destaque ao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD), do antigo sistema Telebrs. Algumas empresas de capital nacional at tiveram participao importante nesse processo, j que foram capazes de se aproveitar das interaes com o CPqD, para fomentar um processo endgeno de formao e acumulao de capacitaes, que lhes permitiu inserir nas redes de fornecimento de equipamentos as operadoras de servios de telecomunicaes. Nesse sentido, alm da Lei de Informtica, dois aspectos precisam ser ressaltados. Primeiro, a importncia da proximidade geogrca das empresas e o CPqD, j que diversas dessas empresas estavam localizadas na regio de Campinas. Conforma-se uma clara situao, na qual os produtores aproveitaram dos efeitos locais de transbordamento e da proximidade geogrca com o CPqD. Alm disso, muitas dessas empresas aproveitaram-se de capacitaes formadas pelo centro de pesquisa, por meio da contratao de prossionais oriundos do CPqD. Deve-se ressaltar a importncia das interaes locais para a formao do Plo Tecnolgico de Campinas, dada a existncia de amplo aparato institucional na regio, com efeitos expressivos em termos da formao de habilidades e competncias que foram extensivamente utilizadas pelas empresas (ver Garcia 2000). O segundo aspecto que essas empresas de equipamentos de telecomunicaes foram fortemente beneciadas, at a privatizao do sistema Telebrs, pela poltica de compras das empresas estatais operadoras de servios de telecomunicaes. Havia uma clara preferncia pela compra de equipamentos que incorporassem tecnologia nacional, o que beneciava os organismos locais de pesquisa (o CPqD especicamente) e as empresas que mantinham interaes com esses organismos. Isso permitiu o estabelecimento de empresas e de capacitaes, que foram capazes de atender demanda por equipamentos eletrnicos, especialmente de telecomunicaes. Casos como os das empresas Promon, Zetax (ambas na regio de Campinas) e Batik corroboram a importncia desse processo para a formao de competncias locais. Outro caso interessante o da empresa AsGa. Aps uma ampla reformulao de suas atividades, a empresa abandonou algumas linhas e concentrou-se em alguns produtos especcos, que so fornecidos para, praticamente, todas as operadoras brasileiras de servios de telecomunicaes e, ainda, para as grandes empresas internacionais produtoras de equipamentos.

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Nesse sentido, a partir de esforos tecnolgicos relevantes (a empresa gasta cerca de 10% do seu faturamento em P&D), vem colhendo frutos positivos com a continuidade dos esforos de desenvolvimento de produtos com tecnologia nacional. Nesse caso, a Lei de Informtica vem exercendo papel fundamental (assim como outras iniciativas pblicas, especialmente na rea do nanciamento) para a dinmica da empresa e para seus projetos de internacionalizao. Alm disso, a Lei de Informtica exerceu papel fundamental na atrao de empreendimentos de grandes empresas internacionais do complexo eletrnico, tanto de equipamentos para telecomunicaes (como Lucent, Motorola, Nokia, Siemens, NEC, Ericsson), como informtica (Compaq, Texas Instruments). Foi responsvel, tambm, pelo estabelecimento de uma rede de fornecedores locais, especialmente de empresas de manufatura (como Celestica, Solectron, Flextronics). Todas essas empresas declaram ter sido de fundamental importncia a Lei de Informtica, para a atrao dos investimentos e para o estabelecimento desses empreendimentos no Brasil. Por m, ainda pode ser apontado um ltimo efeito positivo da Lei de Informtica sobre a economia brasileira. Algumas dessas empresas passaram a exportar parte dos produtos fabricados no Brasil, o que serviu para, principalmente, a partir de 2000, atenuar o dcit comercial do complexo eletrnico. Tal processo pode ser percebido pelas vendas externas de estaes radiobase e sobretudo terminais celulares, que ultrapassaram a casa de US$ 1 bilho em 2002 (dados da SECEX/MDIC). Portanto, os elementos apontados revelam o carter virtuoso da poltica de incentivos ao complexo eletrnico, expressa por meio da Lei de Informtica. Porm, outros fatores, que levariam a qualicar a importncia da Lei de Informtica, precisam ser incorporados ao debate, especialmente a forma como ela est desenhada, como elementos incentivadores do estabelecimento de atividades produtivas e tecnolgicas na economia brasileira.

4.1 Efeitos sobre a cadeia produtiva

A avaliao do atual arcabouo institucional relacionado com a Lei de Informtica constituda nos anos noventa (Lei 8.248/91), bem como sua substitutiva mais recente (Lei 10.176/01), s pode ser realizada a partir de uma perspectiva que incorpore os elementos histricos e institucionais que marcaram a evoluo do setor. Nesse sentido, o exame da eccia da Lei de Informtica na construo de capacitaes domsticas no complexo eletrnico e no adensamento da cadeia produtiva do setor deve ser contextualizado. A atrao de importantes investimentos, nos segmentos das indstrias do complexo eletrnico, no perodo recente, est vinculada existncia de fatores de atratividade que foram constitudos no perodo anterior, marcado pelo protecionismo e pela forte presena estatal. Assim, no segmento de telecomunicaes, o desenvolvimento de capacitaes locais no pode ser creditado como resulta-

do da verso atual da legislao de informtica, mas sim como resultado de uma poltica deliberada e centralizada do antigo sistema Telebrs, que, por meio da criao e da manuteno do CPqD, conseguiu formar um conjunto de capacitaes, que foram repassadas a empresas locais, tendo como exemplos mais exitosos o desenvolvimento das centrais Trpico, da tecnologia de bra tica e do carto telefnico. Vale ressaltar, neste sentido, o duplo papel desempenhado pelo sistema Telebrs: (i) nanciamento direto do esforo de pesquisa; e (ii) poltica deliberada de compras junto s empresas domsticas. A importncia deste papel no passado ressaltada ainda pelo (quase) desmantelamento dessas capacitaes aps a privatizao do sistema. Dentre as empresas analisadas, e citadas no item anterior, podemos recolher evidncias sobre os efeitos deletrios destas polticas, ao observarmos a drstica reduo da participao no mercado da Promon/Trpico, bem como os destinos da Xtal, Batik e Zetax. Essas empresas perderam importncia aps a privatizao do sistema Telebrs. A Promon deu origem a empresa Trpico S/A, criada a partir de uma jointventure com o CPqD (que deixou de ser organismo estatal de pesquisa, passando a ser uma fundao). J a Zetax e a Batik foram adquiridas pela empresa estadunidense Lucent. A trajetria da AsGa apresenta caractersticas bastante interessantes. Esta empresa soube redirecionar o seu foco (abandonando at mesmo a produo de componentes eletrnicos) para um nicho de mercado, e apresenta, atualmente, perspectivas promissoras. Os incentivos da Lei de Informtica foram importantes, mas a sobrevivncia desta empresa no teria sido possvel sem a existncia de linhas de crdito obtidas por meio de instituies ociais (Finep, BNDES e Fapesp). Deve-se considerar, ainda, que a atrao das grandes empresas internacionais de equipamentos para telecomunicaes, no contexto da privatizao, esteve muito mais vinculada perspectiva de expanso da demanda (comandada pelas operadoras de servios e pelos requisitos da Lei Geral das Telecomunicaes) do que com os mecanismos de estmulos promovidos pela Lei de Informtica. Esse ponto deve ser ressaltado pela nova estrutura da oferta de servios de telecomunicaes, fortemente concentrada nas mos do capital estrangeiro, cujas empresas tm recorrido aos seus fornecedores internacionais, agravando o dcit comercial do setor. Outro aspecto merecedor de ateno o que trata da utilizao dos benefcios scais previstos na Lei de Informtica, para as empresas de manufatura (as chamadas CEMs Contracting Equipment Manufacturing), que so fornecedoras globais de servios para as empresas de equipamentos (informtica, telecomunicaes e outros ramos do complexo eletrnico). Estas empresas so contratadas das empresas de equipamentos para realizar apenas a etapa da manufatura, j que o desenvolvimento e o projeto dos produtos so de responsabilidade do contratante. Sturgeon (2002), em sua anlise sobre a indstria eletrnica estadunidense, mostra que, nessa forma de organizao industrial, as empresas partici-

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pantes dessa relao, acabam por concentrar suas atividades em etapas especcas do processo de concepo, manufatura e comercializao dos equipamentos, aproveitando-se das economias e das sinergias obtidas pela especializao dos agentes. A atividade destas empresas pouco representa em termos de desenvolvimento tecnolgico, pois se trata de uma atividade desprovida de capacidades inovativas mais densas e de esforos de desenvolvimento de produto mais expressivos. Essas empresas manufatureiras realizam, em suas atividades no Brasil, os investimentos exigidos pela lei para a obteno dos benefcios scais, direcionando 5% de seu faturamento em P&D. Ocorre que estas empresas investem, mesmo em suas matrizes, valores signicativamente menores em esforo tecnolgico, pelas prprias caractersticas da atividade em que atuam. Podemos citar, por exemplo, o caso de duas das mais representativas empresas do ramo. A Celestica que investiu globalmente US$ 17 milhes em P&D no ano de 2001 (correspondendo a 0,2% de seu faturamento), e a Solectron que apresentou gastos equivalentes, da ordem de 0,4% de seu faturamento no mesmo ano. A incluso destas empresas dentre as benecirias da Lei de Informtica, com a aplicao de 5% do faturamento em P&D, certamente uma distoro provocada pela lei, uma vez que os benefcios concedidos so contabilmente atraentes, beneciando empresas que no dedicam, em suas estratgias corporativas mundiais, tais volumes de recursos para a atividade de P&D. Em termos gerais, os investimentos em P&D presentes nestas atividades so estreis em termos de internalizao de novas capacitaes. Os eventuais de transbordamento de atividades ligadas ao complexo eletrnico no so vericados neste contexto, j que as manufatureiras so subcontratadas globais das empresas produtoras de equipamentos, para a

realizao de atividades pouco signicativas na cadeia de valor destes segmentos (Christensen et al., 2001). Mais do que isso, essas empresas so utilizadas como colcho de amortecimento das oscilaes da demanda nal, como comprovam as elevadas capacidades ociosas, que so vericadas quando das retraes das vendas desses produtos. Outro ponto que merece comentrios o que trata da utilizao do Processo Produtivo Bsico PPB, como referncia para concesso de benefcios. Todas essas empresas, apesar de terem estabelecido no Brasil apenas processos de montagem de placa (o que chamado de manufatura), no tiveram problemas no cumprimento dos requisitos mnimos exigidos. Nesse sentido, somente a montagem das placas e dos equipamentos j se mostrou suciente para atender s necessidades de internalizao da produo, o que um indicador de inadequao do instrumento de apoio e de incentivos pblicos. Alm do mais, outra observao crtica muito importante, que se faz ao atual aparato institucional, est, no entanto, relacionada inadequao deste aos objetivos de equilbrio da balana comercial do setor, e o decorrente adensamento da cadeia produtiva local de componentes eletrnicos (Tabela 1). Frente a esses vultosos dcits na balana comercial do setor, provocados principalmente pelas importaes de componentes em especial semicondutores, a atual poltica no apresenta eccia. Ou seja, a obrigatoriedade dos investimentos em P&D e o PPB constantes na lei no tm sido sucientes para internalizar partes mais relevantes da cadeia produtiva, principalmente no que se refere produo de componentes em territrio nacional. A nfase da legislao, que se seguiu ao desmonte da reserva de mercado, na internalizaco das atividades de P&D, parece advir da considerao explicitada no documento do MCT (2002) de que o desenvolvimento de produtos para novos mercados, ajuda a criar localmente

Tabela 1. Balana Comercial do Complexo Eletrnico - 1996/2000 (em US$ milhes).

Discriminao Importaes Informtica Eletrnica de Consumo Telecomunicaes Componentes Exportaes Informtica Eletrnica de Consumo Telecomunicaes Componentes Dcit 1996 6.480,5 1.454,3 1.037,1 1.925,2 2.036,9 1.006,2 280,7 386,1 154,1 185,3 5.474,0 1997 7.536,3 1.461,3 1.048,4 2.664,2 2.362,4 1.157,5 264,1 411,5 288,1 193,8 6.379,0 1998 6.833,2 1.511,0 622,8 2.578,7 2.120,7 1.153,1 246,9 371,0 329,1 206,1 5.680,0 1999 6.561,8 1.426,7 370,6 2.540,3 2.224,2 1.403,7 336,1 353,5 484,2 229,9 5.158,0 2000 8.747,5 1.852,8 411,5 3.155,9 3.327,2 2.452,5 374,7 433,7 1.310,2 333,9 6.295,0 2001 8.335,8 1.715,6 342,7 3.468,9 2.808,6 2.531,3 293,0 384,8 1.547,9 305,6 5.804,5 2002 5.507,5 1.292,1 407,4 1.437,2 2.370,8 2.360,3 163,4 277,2 1.541,6 378,2 3.147,1

Fonte: Secex/MDIC. Nota: Realizado at dezembro de 2000.

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a cultura da inovao, contribuindo para o crescimento auto-sustentado de longo prazo deste setor produtivo no pas. Como o principal valor agregado no est na produo propriamente dita, a competitividade produtiva que permitir uma equao de viabilidade de exportao destes bens. Esta armao apenas parcialmente verdadeira, uma vez que o desenvolvimento internalizado de atividades de P&D no garante per se a internalizao das etapas produtivas dos produtos aqui desenvolvidos. Em outras palavras, a realizao de importantes atividades de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos no necessariamente resulta (e no vem resultando) no estabelecimento de atividades produtivas mais relevantes, e mais geradoras de valor, dessas empresas no Brasil. Pode-se citar como exemplo desta realidade a atividade de design de componentes de elevado valor agregado pela Motorola (contando ainda com a participao do CenPRA Centro de Pesquisa Renato Archer) na regio de Campinas. So desenvolvidos prottipos de circuitos integrados no Brasil, que so, posteriormente, produzidos em srie em outros pases, resultando em quase nenhuma apropriao de resultados nanceiros por parte da lial brasileira, ou mesmo, das contas externas do pas. Ocorre nesses setores um crescente descasamento geogrco entre as atividades de concepo e design e o processo produtivo propriamente dito, resultando em uma situao em que as atividades localizadas no Brasil, mesmo tendo evidente importncia tcnica, no resultem em rendimentos proporcionais para a unidade local, nem para o balano de pagamentos do pas. A inexistncia de obrigaes relativas a internalizao de etapas produtivas mais densas nas cadeias de valor acaba restringindo os efeitos da Lei de Informtica potencializao de capacitaes internas, gerao de empregos qualicados (notadamente engenheiros empregados nos departamentos de P&D) e demais efeitos de transbordamento . Alm do mais, pode-se diagnosticar um problema signicativo no que se refere existncia de vultosos buracos na cadeia produtiva do setor, como claramente demonstram os dados de comrcio externo (Tabela 1). Longe de desconsiderar a importncia destes fatores, busca-se apontar a necessidade de se constituir mecanismos complementares mais efetivos no sentido de se adensar as estruturas produtivas locais, para fazer frente at mesmo questo do elevado dcit destes segmentos. No que se refere, por exemplo, produo de componentes, um dos maiores responsveis pelo dcit comercial do setor, a Lei de Informtica foi incapaz de estimular a internalizao de capacidade produtiva. Isso ocorreu seja pela ausncia de escala para a produo desses insumos no pas, seja pela incapacidade, pelos instrumentos existentes, de atrair empresas internacionais do setor ou de formar empresas domsticas capazes de suprir tal demanda (Amato et al. 2002).

4.2 Caracterizao dos esforos tecnolgicos resultantes da Lei de Informtica

Um ltimo indicador da insucincia e da inadequao da Lei de Informtica, no que se refere a objetivos mais ambiciosos da poltica de incentivos, refere-se ao carter das atividades tecnolgicas desenvolvidas pelas empresas internacionais produtoras de equipamentos, tanto de telecomunicaes como de informtica. A anlise dos esforos tecnolgicos dessas empresas indica que se tratam, majoritariamente, de investimentos em laboratrios voltados ao desenvolvimento de software, que apresentam custos de instalao muito menores, relativamente aos centros de desenvolvimento de hardware. Nesse sentido, as empresas procuram atender aos requisitos da poltica de incentivo, em termos das atividades de P&D, por meio de esforos em laboratrios de fcil desmobilizao, o que reduz signicativamente os custos de sada para essas empresas. O direcionamento dos investimentos de P&D, para o desenvolvimento de software, poderia at ser interpretado como um indicativo de que as atividades tecnolgicas estariam voltadas para atividades mais nobres do esforo inovativo destas indstrias, visto que a importncia do software crescente e cada vez mais crucial, para todas as atividades de tecnologia da informao e comunicao. No entanto, a pesquisa de campo que subsidia este trabalho, corroborada pelas pesquisas de Galina (2003) e Roselino e Gomes (2003), indicou que as atividades desenvolvidas no Brasil so voltadas ao desenvolvimento de software de menor valor agregado, raramente gozando de alguma autonomia com relao s estratgias tecnolgicas da corporao. Em reforo a esse argumento, pode-se citar que as atividades so normalmente voltadas codicao e programao, e raramente incluem a arquitetura de sistemas mais complexos. A Tabela 2 fundamenta este argumento, demonstrando

Tabela 2. Gastos em P&D das empresas benecirias por destino (1993-99).

Aplicao Desenvolvimento de Sistema Desenvolvimento de Software Desenvolvimento de Hardware Treinamento em C&T Sistema de Qualidade Laboratrios de P&D Pesquisa Programas Prioritrios Desenvolvimento de PPB Servios de C&T Transferncia Tecnolgica Desenvolvimento de Componentes Outros Valor Participao (R$ Milhes) 603 518 237 161 146 108 101 100 96 73 37 25 24 27,05% 23,24% 10,63% 7,22% 6,55% 4,85% 4,53% 4,49% 4,31% 3,28% 1,66% 1,12% 1,08%

Fonte: Senado Federal (2000).

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que a grande maioria dos investimentos direcionada para atividades como o desenvolvimento de sistemas e software, bem como a participao relativamente menor de atividades relativas componentes e hardware. Isso justicado, em parte, pela incerteza acerca da manuteno dos incentivos, o que certamente inibe investimentos mais robustos. Uma prova disso que, durante o perodo em que a nova lei no esteve vigente, vericou-se uma signicativa reduo nos novos investimentos das empresas do setor. Porm, parece razovel supor que se trata de uma estratgia deliberada das grandes empresas internacionais do setor, que gozam dos benefcios da Lei de Informtica, de no criar irreversibilidades relevantes. Isso lhes permite desmobilizar rapidamente os esforos locais de desenvolvimento tecnolgico, de acordo com as estratgias denidas no mbito da matriz e a manuteno do arcabouo institucional de incentivos. No se pode deixar de observar a existncia de uma tendncia descentralizao das atividades tecnolgicas em nvel internacional, j que muitas empresas tm procurado instalar laboratrios de desenvolvimento em outros pases, buscando aproveitar-se, por um lado, de competncias locais e, por outro, de vantagens de custos associadas a pases com salrios mais reduzidos. Mesmo assim, observa-se que os esforos de P&D continuam concentrados nos pases centrais, em especial nos pases de origem do capital. Conforme conrmado por Gomes (2003), identica-se uma clara estratgia dessasMinas empresas de elevar os investimentos de Gerais P&D forado do pas de origem. As possveis razes para isso so Rio Grande Sul 2% Outros Estados 3% as tentativas de aproveitamento de competncias locais (fora 3% do pas de origem) ou mesmo a busca de custos mais baixos Paran dessas atividades em outras regies o que em grande parte 12% explica a elevao dos gastos no Brasil. Adicionalmente, importante considerar a elevada renncia scal associada a esta poltica, conforme o exposto no Figura 2. Rio Janeiro Ode grco acima sugere ainda, uma perda relativa de eciSo Paulo ncia16% da Lei de Informtica como indutora de investimen64% tos em P&D por parte das empresas beneciadas como
1200 1000 800 600 400 200 0 108 127 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 299 300 346 340 396 582 462 441 762 511 491

proporo da renncia scal que ela proporciona. Isso se verica, com base nos dados apresentados, pela reduo dos valores empregados em P&D em relao renncia scal associada, j que o crescimento da concesso dos benefcios no esteve associado ao menos proporcionalmente elevao dos investimentos em P&D. Observa-se, por outro lado, um crescente descolamento entre o volume dos benefcios scais concedidos e o montante relativo ao benefcio scal concedido.

5. Consideraes nais
O exame dos principais efeitos da Lei de Informtica, sobre a cadeia produtiva do complexo eletrnico brasileiro, revela sua importncia na atrao de empreendimentos de grandes empresas internacionais do setor, e no apoio de algumas iniciativas locais de estabelecimento de unidades de produo e de desenvolvimento tecnolgico de empresas brasileiras. Porm, do ponto de vista de uma poltica mais ambiciosa de desenvolvimento do complexo eletrnico no Brasil, a Lei de Informtica tem sido insuciente para a formao de capacitaes no setor. Os desenvolvimentos tecnolgicos mais importantes foram resultados de um amplo aparato institucional voltado ao desenvolvimento do setor, que foi constitudo ao longo do perodo anterior. Nesse sentido, preciso questionar a eccia da Lei de Informtica na atrao desses empreendimentos. No caso do segmento de equipamentos para telecomunicaes, por exemplo, a privatizao do Sistema Telebrs e a existncia de um vasto potencial de mercado, garantido pelas metas de universalizao dos servios de telecomunicaes, poderiam j ter sido sucientes para a atrao dos grandes atores globais. Alm do mais, a Lei de Informtica no tem sido suciente para estimular um maior adensamento da cadeia produtiva do setor, como mostram os vultosos dcits nas contas externas do complexo eletrnico. Adicionalmente, pode-se argumentar que os esforos tecnolgicos direcionados ao Brasil nos ltimos anos, com a constituio de laboratrios de pesquisa de empresas transnacionais, no podem ser creditados como sendo resultados exclusivos da Lei de Informtica, j que foram beneciados tambm pela existncia de uma tendncia mundial de descentralizao das atividades de P&D nas grandes empresas globais. Deve-se considerar ainda que este instrumento tem resultado em crescente e signicativa renncia, sem uma evoluo correspondente nos valores relativos aos investimentos em P&D. So diversos, portanto, os fatores que concorrem para explicar, por um lado, o ingresso expressivo das grandes empresas internacionais produtoras de equipamentos para telecomunicaes e informtica no Brasil. Por outro lado, os efeitos locais de transbordamento de conhecimento e de tecnologia esto muito mais fortemente associados ao contexto institucional do perodo pr-privatizao do sistema Telebrs do que com os incentivos da Lei de Informtica muito embora tenham sido apoiados por ela.

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Investimentos em P&D

Renncia Fiscal

Figura 2. Investimentos em P&D e Renncia Fiscal relacionados com a Lei de Informtica (1993-99) (R$ milhes). Fonte: Senado Federal (2000).

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Considera-se, ento, que instrumentos de poltica industrial, como a Lei de Informtica, so de fundamental importncia para a promoo do desenvolvimento industrial e tecnolgico em pases de economia perifrica como o Brasil. No entanto, estas polticas precisam ser direcionadas no sentido

de se estabelecer um vnculo mais forte entre as atividades de P&D e a internalizao de etapas produtivas associadas ao esforo inovativo.

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AN ANALYSIS OF THE LAW OF INFORMATICS AND ITS EFFECTS AS AN INSTRUMENT TO FOSTER INDUSTRIAL AND TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT
Abstract
This paper analyzes some of the effects of the Law of Informatics on Brazils electronics industry, based on an evaluation of its results on the performance of a group of companies beneting from the laws tax incentives. Some critical reections are also made about the effectiveness and appropriateness of this instrument for the technological development of Brazils electronics industry.
Keywords: innovation policy, electronics industry, Law of Informatics.