A TRAJETRIA DO MUNDO AGRRIO NORTE-AMERICANO*

Cadernos Cedec n 83 (Edio Especial Cedec/INEU) Dezembro 2009

Reginaldo Moraes**e Mait de Paula e Silva***

* Esta publicao contou com o apoio financeiro do CNPq, atravs do Programa INCTs (Institutos Nacionais de Cincia e Tecnologia) (Processo n 573860/2008-4), e da FAPESP (Processo n 2008/57710-1). ** Professor titular de Cincia Poltica do IFCH-Unicamp e pesquisador do Instituto Nacional de Estudos sobre os Estados Unidos (INEU) (e.mail: remoraes@terra.com.br). *** Mestre em Cincia Poltica pela Unicamp.

CADERNOS CEDEC/INEU N 83

CONSELHO EDITORIAL DOS CADERNOS

Adrin Gurza Lavalle, Alvaro de Vita, Amlia Cohn, Brasilio Sallum Jr., Cicero Araujo, Elide Rugai Bastos, Gabriel Cohn, Gildo Maral Brando, Lencio Martins Rodrigues Netto, Marco Aurlio Garcia, Miguel Chaia, Paulo Eduardo Elias, Sebastio Velasco e Cruz, Tullo Vigevani

DIRETORIA Presidente: Sebastio C. Velasco e Cruz Vice-presidente: Gildo Maral Brando Diretor-tesoureiro: Reginaldo Moraes Diretor-secretrio: Maria Ins Barreto

Cadernos Cedec Centro de Estudos de Cultura Contempornea So Paulo: Cedec, dezembro de 2009 Periodicidade: Irregular ISSN: 0101-7780

APRESENTAO

Os Cadernos Cedec tm como objetivo a divulgao dos resultados das pesquisas e reflexes desenvolvidas na instituio. Suas atividades incluem projetos de pesquisa, seminrios, encontros e workshops, uma linha de publicaes em que se destaca a revista Lua Nova, e a promoo de eventos em conjunto com fundaes culturais, rgos pblicos como o Memorial da Amrica Latina, e centros de pesquisa e universidades como a USP, com a qual mantm convnio de cooperao. O desenvolvimento desse conjunto de atividades consoante os seus compromissos de origem com a cidadania, a democracia e a esfera pblica confere ao Cedec um perfil institucional que o qualifica como interlocutor de mltiplos segmentos da sociedade, de setores da administrao pblica em todos os nveis, de parlamentares e dirigentes polticos, do mundo acadmico e da comunidade cientfica.

SUMRIO

NOTA PRVIA: POR QUE ESTUDAR O DESENVOLVIMENTO AGRRIO NORTE-AMERICANO? ...................6 PARTE I UM ESBOO HISTRICO.............................................................................................................9 DISPOSIO DO DOMNIO PBLICO: ESPECULAO E LIMITES PARA A AGRICULTURA ............9 O sculo XIX .....................................................................................................................................12 Agricultura comercial e o fechamento da fronteira ...............................................................12 Homestead Act .............................................................................................................................13 O sculo XX ......................................................................................................................................16 O USDA no sculo XX....................................................................................................................16 Os colleges agrcolas.................................................................................................................17 Desenvolvimentos tecnolgicos do sculo XX .............................................................................18 Crise .............................................................................................................................................19 Crdito e cooperao ...................................................................................................................20 Tecnologia ...................................................................................................................................23 Concentrao e comercializao da produo agrcola............................................................24 A abundncia como problema .................................................................................................26 O mercado mundial: integrao e instabilidade ........................................................................28 Concentrao, industrializao e subsdios ...............................................................................31 O sculo XXI .....................................................................................................................................35 Continuidades? ............................................................................................................................35 PARTE II - QUADRO DAS POLTICAS PARA A AGROPECURIA E PARA O MUNDO RURAL .......................37 A. POLTICAS DE INFRAESTRUTURA ...............................................................................................37 1. Gerao e distribuio de energia .............................................................................................37 TVA ...............................................................................................................................................37 REA ...............................................................................................................................................38

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2. Telecomunicaes.......................................................................................................................39 Telefonia ......................................................................................................................................39 Internet ........................................................................................................................................40 Servio Postal...............................................................................................................................45 3. Transportes .................................................................................................................................46 4. Irrigao ......................................................................................................................................50 B. POLTICAS DE CRDITO E FINANCIAMENTO..............................................................................52 C. EDUCAO AGRCOLA E OS LAND GRANT COLLEGES ...............................................................56 1. Educao agrcola .......................................................................................................................57 2. Ensino, pesquisa e extenso.......................................................................................................59 BIBLIOGRAFIA...........................................................................................................................................67

NOTA PRVIA: POR QUE ESTUDAR O DESENVOLVIMENTO AGRRIO NORTE-AMERICANO?

No respondemos a essa pergunta apenas com a bvia constatao de que h diversas semelhanas e contrastes reveladores, entre Brasil e Estados Unidos. Ou por serem, ambos, pases com exponencial produo e exportao de bens de origem agropecuria. H bem mais do que isso, desde logo. No sculo XX, por excelncia o sculo norteamericano, a agricultura dos EUA determinou um padro para grande parte do mundo. Sua cadeia agroalimentar, mais ainda. Alm disso, se esse pas decisivo na histria do mundo recente, o mundo pesa sobre os EUA: a cadeia agroindustrial tem papel relevante na definio de sua poltica comercial exterior, seja atravs de suas exportaes, seja dos programas de ajuda. E, por a, desempenha papel tambm relevante na definio de seus equilbrios e desequilbrios polticos domsticos. Os problemas do mundo rural ianque antecipam, em escala e visibilidade marcantes, potencialidades e problemas que so e sero encontrados, guardadas as propores, por outros pases. No apenas os EUA so responsveis por mais da metade das commodities agropecurias negociadas internacionalmente. Suas traders controlam uma boa parte da outra metade, aquela que produzida e vendida pelos outros pases. Apenas isto j nos daria a importncia do caso. Repita-se: h mais do que isso, porm. A agricultura ianque impe-se no mundo tambm pelo carter pioneiro. Avanou um modo de organizao que tem impacto no restante do globo. Com isso, coloca diante de ns uma trajetria-padro de solues... e de problemas. No se trata de dizer que aquele pas, como sntese da modernidade, antecipa a histria dos demais, moda das fases de desenvolvimento de Rostow. Nem que pretenda (ou realize, no-deliberadamente) replicar-se em cada histria nacional. A expanso ianque no mundo est longe das crenas da primeira teoria da modernizao (a do imediato ps-guerra), a teoria da rplica. De fato, a expanso est mais prxima da ideia de integrao e subordinao, no de rplica: o pas est para os demais como um sol para o sistema. Alguns dos outros elementos do sistema talvez se configurem como

7 estrelas (menores), outros como planetas ou satlites de planetas, alguns, ainda, como cometas e asterides. o sol, porm, que, em grande medida, destaque-se, d luz, cor, forma e trajetria aos elementos do conjunto. A indstria do mundo, no sculo XX, passou a ser compreendida a partir daquilo que no sculo XIX se tornou conhecido como sistema americano de manufatura. A agricultura do mundo, idem. Como irmo maior e mais velho, o pas pioneiro abre caminho e indica alguns dos traos dos irmos mais jovens. Estes, por sua vez, no necessariamente reproduzem seu tamanho e todas as suas feies. Por vezes, o mais velho apenas subordina e integra o comportamento dos mais jovens a suas inclinaes, interesses, desejos e fobias. assim que encaramos o estudo da agricultura ianque e, mais do que isso, da cadeia agro-alimento-fibra que inclui elos a jusante e a montante da fazenda. Fazemos uma leitura seletiva dessa experincia, destacando fatos estilizados que permitem sugerir muitas das potencialidades e problemas que sero encontrados nos demais pases. Um desses fatos: a industrializao da agricultura, que decolou nos EUA, a seguir se expandiu e se replicou, em diferentes graus e com diferentes intensidades. Outro fato decisivo: a cadeia agroindustrial centrada nos Estados Unidos em grande medida subordina e integra os demais sistemas nacionais, desenhando suas possibilidades, seus limites, seus impasses. Este texto sobre os EUA tem um carter fundamentalmente introdutrio e descritivo. Contudo, vai adiantando, progressivamente, alguns problemas mais complexos, que transcendem o caso americano algo compreensvel at pelo fato de que, enfatize-se, pela posio daquele pas no sistema internacional, no h caso americano que deixe de transcender suas fronteiras. O texto foi elaborado, quase que integralmente, por Mait de Paula e Silva, ainda que me caiba a pauta das questes e as referncias bsicas. Trabalhamos, basicamente, com fontes secundrias (literatura impressa e virtual). Algumas passagens (tabelas, mapas, grficos) ainda esto em idiomas estrangeiros (francs ou ingls). Pretendemos reescrever este texto para produzir material didtico publicvel e utilizvel em programas de formao de nosso Instituto e, por isso, faremos a seguir as devidas tradues. A primeira parte esboa uma aproximao histrica do desenvolvimento agrrio norte-americano. A segunda parte narra, de forma introdutria e descritiva em grande parte, as polticas que adotou o estado americano (nas vrias dimenses que seu

8 federalismo comporta). O texto aborda, inicialmente, as polticas de infraestrutura considerando o impacto que elas tm na capacitao dos agentes para o desenvolvimento. Depois, descreve sinteticamente as polticas de crdito e financiamento. Enfim, registra a poltica de educao para o mundo rural, que teve notvel desenvolvimento naquele pas.

R. M.

PS: Resta informar que este trabalho resultado de pesquisa muito mais ampla, realizada graas ao apoio do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA) e do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (Nead) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

PARTE I UM ESBOO HISTRICO

DISPOSIO DO DOMNIO PBLICO: ESPECULAO E LIMITES PARA A AGRICULTURA Durante a Guerra da Independncia, foi estabelecido um sistema de livre posse da terra (em oposio a um sistema feudal) atravs de vrias polticas de terras adotadas pelos estados. Ao invs de concentrar as terras em propriedades estatais, os estados buscaram coloc-las nas mos de indivduos empreendedores bem como vend-las em pequenos lotes e em condies favorveis o mais rpido possvel. Os Estados Unidos adquiriram um domnio pblico nacional em 1784, quando o Congresso aceitou a cesso por parte da Virgnia de seus direitos sobre a maior parte das terras ao norte do Rio Ohio. Cinco outros estados seguiram a Virgnia na cesso, aos Estados Unidos, de seus direitos a terras ocidentais. Entre 1802, quando a Gergia cedeu seus direitos a terras ocidentais, e 1898, quando da anexao formal do Hava, os EUA assumiram a sua forma fsica atual atravs de oito principais aquisies de territrio: o territrio da Luisiana, comprado da Frana em 1803; a Flrida, obtida em tratado com a Espanha em 1819; a repblica do Texas, anexada como estado em 1845; o territrio do Oregon, anexado por tratado com a Gr-Bretanha em 1846; a cesso do Mxico, adquirida atravs de conquista militar sobre o Mxico, em 1848; a compra Gadsden, obtida do Mxico em 1853; a compra do Alaska, adquirido da Rssia em 1867; a anexao do Hava, ratificada em 1898. Em 1853, com a compra Gadsden, os EUA continental cobriam uma rea de 1,9 bilhes de acres, 72% dos quais eram domnio pblico. Mas, embora em 1853 mais de dois teros das terras ainda fosse de domnio pblico, muitas decises sobre a sua disposio j tinham sido tomadas. Dois pontos de vista diferentes emergiram sobre a melhor forma de distribuio das terras. Advogados de uma viso conservadora davam preferncia venda das terras pblicas em grandes extenses, a preos altos e em dinheiro, enquanto que advogados de

10 uma viso liberal preferiam colocar a terra ao alcance de todos atravs da venda em pequenos lotes, a preos baixos e com crdito facilitado. De modo geral, a viso conservadora prevaleceu dando margem especulao com as terras pblicas. Mas a venda de pequenos lotes, a preos altos e a crdito por parte dos especuladores no foi, de modo geral, muito bem-sucedida, j que o pioneiro colonizador tpico no tinha dinheiro. Assim, entre 1785 e 1862, em um processo poltico longo e cheio de reviravoltas, os termos de venda e disposio do domnio pblico foram liberalizados. Em 1785, um Mandato do Congresso aprovou a execuo de um levantamento do domnio pblico para servir de base para a distribuio das terras pblicas. O Mandato tambm estabelecia a venda das terras federais em leiles pblicos para pessoas fsicas, em lotes mnimos de 640 acres, a um preo no inferior a US$ 1,00 por acre, em dinheiro. Cinco sees de cada municpio deveriam ser reservadas: quatro para os EUA e uma para o apoio pblico de escolas pblicas nos municpios.

Esquema de levantamento de terras pelo Mandato de 1785

Fonte: Cochrane, W. W. The development of American agriculture - a historical analysis. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1979 (p.43).

11 Alm de problemas srios com os ndios, a colonizao dos territrios do nordeste dos EUA foi muito lenta porque a compra mnima (US$ 640,00 por 640 acres) excedia em muito o que um tpico e pobre colonizador podia pagar. Assim, as compras do domnio pblico eram geralmente feitas por especuladores que esperavam revender as terras a preos muito mais altos. Os pioneiros que no conseguiam comprar terras simplesmente ocupavam terras vazias ou no inspecionadas e buscavam, por meios legais ou ilegais, proteger seu investimento. Entre 1799 e 1830, conforme o Oeste ganhou fora poltica no Congresso, foram aprovadas mais de 30 leis regularizando a posse destas terras ocupadas, dando aos pioneiros o direito de adquiri-las pelo preo mnimo ou sem ter que fazer lances por elas em leiles pblicos. Em 1841, com a Lei de Direito de Posse, os westerners conseguiram o direito de posse potencial, que tornava legal a ocupao de terras pblicas antes que elas fossem abertas para venda. Uma vez que os problemas com os ndios foram resolvidos1 o governo federal ficou ansioso para aumentar sua renda com a venda das terras no domnio pblico. Mas a Lei de Terras de 1796 representou mais uma vitria da viso conservadora: a compra mnima permaneceu em 640 acres, o preo subiu para US$ 2,00 por acre, mas o comprador tinha um ano para pagar pela terra. Esta Lei institucionalizou o processo de distribuio de terras criando um Agrimensor Geral e um Corpo de Agrimensores para conduzir o levantamento de terras de forma sistemtica e permanente. Escritrios de terras foram estabelecidos perto de onde elas estavam sendo vendidas e uma pequena burocracia foi criada para lidar com esses problemas. As vendas de terras continuaram muito tmidas e houve movimentao no Congresso por parte de representantes do sul agrrio e do oeste para liberalizar as provises do programa de disposio de terras. Uma nova lei de terras foi aprovada no Congresso em 1800, mantendo o preo mnimo de US$ 2,00 por acre, mas reduzindo a compra mnima a 320 acres e estabelecendo quatro anos para o pagamento. As vendas foram estimuladas, mas no o suficiente para satisfazer o Oeste. Em 1804 o Congresso reduziu o preo mnimo para US$ 1,64 por acre e a compra mnima para 160 acres, o que, com o crdito de quatro anos, estava se aproximando do que muitos pioneiros podiam pagar.

Durante a dcada de 1830 uma poltica foi formulada para remover os ndios remanescentes para um territrio indgena. Qualquer ndio que permanecesse na sua terra ancestral seria considerado criminoso e tratado como tal.

12 Mas as Leis de Terras de 1800 e 1804 estimularam no s a venda de terras, como tambm a especulao. Quando os agricultores e especuladores descobriram que no podiam pagar suas prestaes buscaram ajuda no Congresso americano. Neste perodo, o Congresso estava praticamente referendando a especulao de terras para qualquer um que pudesse dar uma entrada na compra de 160 acres: em 1819 s a metade das terras compradas tinha sido paga e doze leis de auxlio aos devedores foram aprovadas2. Na tentativa de sanar os males causados pelo crdito estendido e pela especulao, a Lei de Terras de 1820 aboliu o crdito para a compra de terras retornando ao pagamento em dinheiro, vista. Por outro lado, o preo e a compra mnima foram reduzidos para US$ 1,25 por acre e 80 acres, respectivamente. Dadas as condies de terra abundante e barata, falta de mo de obra e falta de infra-estrutura para o comrcio (mercado, estradas etc.), no havia muito incentivo para o pioneiro se tornar um agricultor eficiente e produtivo. Seu produto mais comercializvel era sua terra com as melhorias nela executadas: uma casa, cercas, um celeiro ou estbulo e alguns acres limpos (rvores removidas). Deste modo, segundo Cochrane (1979, p. 54), ... a especulao nas terras do oeste foi uma doena nacional durante o perodo 1785-1820. (...) Todo o mundo, desde o patriarca George Washington at o mais humilde pioneiro foi apanhado na febre da especulao de terras.

O sculo XIX
Agricultura comercial e o fechamento da fronteira A situao da comercializao da produo comeou a mudar com a introduo do barco a vapor. Em 1820, eles j estavam circulando regularmente no litoral leste, nos Grandes Lagos e nos rios ocidentais, ampliando assim o mercado para a produo agrcola. Entre 1815 e 1840, principalmente atravs de patrocnio dos governos estaduais, teve incio um grande programa de construo de canais. Embora o nico canal bem sucedido comercialmente tenha sido o Canal Eirie (iniciado em 1817 e completado em 1825), o desenvolvimento do transporte via canais reduziu consideravelmente o custo de deslocamento de fretes pesados, um fator importante no desenvolvimento da indstria pesada e da agricultura nos territrios do nordeste e a oeste das Montanhas Apalaches.

As leis de auxlio (payment relief) permitiam desde a devoluo das terras compradas e no pagas at o fornecimento de crdito pela terra devolvida e crdito estendido por mais oito anos.

13 Alm de melhorias no transporte, um princpio de mecanizao da agricultura ajudou a aumentar a produtividade e proporcionar um excedente comercializvel. O primeiro equipamento a surgir foi o arado, em 1797, sendo constantemente melhorado nas dcadas seguintes at que, no final da dcada de 1850, um arado eficiente, relativamente barato, feito de ferro fundido e ao, j estava disposio dos agricultores americanos. Uma srie de equipamentos para a preparao do solo, semeadura, colheita e debulha de gros surgiu na primeira metade do sculo XIX, reduzindo grandemente as horas de trabalho necessrias a estas atividades. De modo geral, os equipamentos foram desenvolvidos nas dcadas de 1820-30, foram adotados comercialmente em escala limitada na dcada de 1840 e se tornaram de uso comum na dcada seguinte. No sul, aps a inveno da descaroadora de algodo em 1793, poucos agricultores adotaram os equipamentos desenvolvidos na primeira metade do sculo XIX, recorrendo na maior parte ao trabalhador escravo com ferramentas manuais simples. Pode-se dizer que, em meados do sculo XIX, j havia amplos cintures de agricultura comercial e reas altamente especializadas de agricultura comercial estabelecidos. Embora a maioria dos agricultores ainda fosse composta de pioneiros desenvolvendo uma agricultura de subsistncia, um grande nmero de agricultores a leste do Mississipi j estavam produzindo um excedente para a venda. Este excedente foi criado e um estgio de comercializao foi atingido, no atravs do aumento da produo por acre, mas atravs do cultivo de tantos acres quanto tecnicamente possvel. A agricultura comercial nos EUA neste perodo era uma agricultura extensiva. Homestead Act Com exceo de alguns poucos vales na costa do Pacfico e alguns povoamentos mrmons, todo o grande oeste ainda esperava pela explorao agrcola em 1860, e ela teve incio com a Homestead Act de 1862. Com a rebelio do sul, os republicanos tiveram votos suficientes no Congresso para promulgar esta lei e por fim a uma longa e amarga luta pela terra livre. Pela Homestead Act, qualquer pessoa podia requerer 160 acres de terras pblicas no apropriadas se: 1. fosse um cidado americano, ou tivesse dado entrada na documentao para se tornar um; 2. tivesse 21 anos ou mais, ou fosse o chefe da famlia, ou tivesse servido quatorze dias no exrcito dos EUA; e

14 3. nunca tivesse lutado contra os EUA. Em 1866 foi removida esta ltima condio, pensada para excluir os sulistas do Exrcito Confederado, e qualquer pessoa que fizesse uma requisio por 160 acres de terras obteria o seu ttulo de propriedade quando: 1. tivesse residido ou cultivado as terras pretendidas por cinco anos consecutivos depois de requer-la; 2. tivesse se tornado um cidado americano; e 3. tivesse pago as taxas necessrias (que nos primeiros anos eram de US$ 10,00). Dadas as condies climticas e de solo e as extensas doaes de terras feitas s ferrovias e aos estados durante a dcada de 1860, havia pouca terra de primeira qualidade para a agricultura nas dcadas de 1870-80. E, nas Grandes Plancies americanas, 160 acres eram uma unidade muito pequena para que o empreendimento fosse economicamente vivel. Nos anos 1900 esta clusula foi alterada para permitir a requisio de 320 acres para agricultura ou 640 para pastagem. Mas durante a dcada de 1870, as quatro principais leis dispondo sobre a venda de terras favoreciam claramente os interesses de grupos especiais no Oeste grandes criadores de gado e grandes madeireiros.

Apesar da fama, um erro pensar que a maior parte do domnio pblico foi distribuda sob a Homestead Act. Dos 500 milhes de acres distribudos entre 1860 e 1900, s 80 milhes o foram pela Homestead Act. Mais de 350 milhes de acres tiveram que ser adquiridos por compras feitas de especuladores de terras, ferrovias, do prprio

15 governo ou de outros indivduos (Cochrane, 1979, p. 84). importante notar tambm que, antes da Homestead Act, grandes extenses de terras foram simplesmente doadas (e no vendidas) aos soldados que lutaram no Exrcito Continental durante a Guerra da Independncia, e aos que serviram o Exrcito e a Marinha na Guerra Anglo-Americana de 1812. Em grande medida, os homens que lutaram nestas guerras foram induzidos a fazlo sob a promessa de receber terras de graa aps a vitria na guerra (Box 1). USDA o Departamento de Agricultura dos EUA Embora tenha sido oficialmente estabelecido em 1862, o USDA (U.S. Department of Agriculture) tem suas razes j em 1839, com a criao de uma unidade dentro do Escritrio de Patentes, com um oramento de US$ 1.000,00 para coletar dados estatsticos sobre a agricultura, entre outros propsitos agrcolas. O primeiro diretor do USDA esboou os objetivos do novo departamento no seu primeiro relatrio: 1. coletar, organizar e publicar estatsticas e outras informaes agrcolas teis; 2. introduzir novas plantas e animais3; 3. responder a dvidas dos agricultores; 4. testar implementos agrcolas; 5. realizar anlises qumicas do solo, gros, frutas, plantas, vegetais, e esterco; 6. estabelecer um curso de botnica e entomologia; e 7. criar uma biblioteca e um museu da agricultura.

Na administrao presidencial de John Quincy Adams todos os cnsules americanos eram instrudos para que remetessem plantas e sementes raras a Washington. Bons produtores de animais foram tambm, muitas vezes, enviados pelos representantes norte-americanos no exterior. Em 1836, o comissrio de patentes comeou a distribuir as sementes obtidas no estrangeiro aos agricultores empreendedores (South, 1968, p. 61).

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Distribuio de terras de domnio pblico, pelo governo federal, at 1956

Em 1889, num esforo para melhorar o status do USDA, uma lei foi aprovada no Congresso tornando o seu diretor um secretrio da agricultura. Embora (Millions) diretores Land disposals Direct grants to railroads (b) o USDA com o estabelecimento de outras 131.0 sucessores tenham ampliado unidades de
Grants to states to support education (c) 99.0 Grants to states to support transport and other internal improvements 125.0 land bounties (d) 73.5 e Military 1896. Neste perodo, o departamento estava se tornando uma agncia de produo Homestead and related grants (e) 147.0 cientfica do governo e no era uma agncia orientada para a ao nem, portanto, para Sales and grants primarily to private individuals (f) 455.5 ----------------lidar com os problemas econmicos dos agricultores. Total disposals 1,031.0 Land Category No. of Acres

pesquisa e regulao, sua agenda bsica permaneceu praticamente inalterada entre 1862

A base de conhecimento sobre a qual se desenvolveria posteriormente uma

agricultura cientfica estava e as Indian tribal and trust lands sendo construda no perodo 1897-1933. As pessoas 52.8
187.8 170.6 comeando a ser reconhecidas, e as instituies que treinariam as pessoas e dariam apoio ----------------Grand total original public domain 1,442.2 Unreserved and unappropriated public domain
Source: Department of Agriculture, 1958). This material was developed in turn from the U.S. Department of

disciplinas que desenvolveriam e expandiriam esta base de conhecimento estavam

Reserved for national forests, parks, wildlife, defense, and other purposes

s disciplinas, contribuindo para a expanso da base de conhecimento, estavam se

Adapted No from tabular sentido, material on Land. 1958 Yearbook Agriculture (U.S. estabelecendo. mesmo o page fato 48 de of que muitos recursosofnaturais estavam Interior, Report of the escassos Director oflevou Land ao Management, Statistical de Appendix, June diferente 30, 1956; sobre U.S. comeando a se tornar desenvolvimento uma viso Congress, Senate, Inventory Report on Real Property Owned by U.S. Congress, the United States, Sen.

os recursos naturais e sua Senate, Inventory Repor t on explorao. Federal Real Property of theUnitedStates,9Sen. Doc. 100, 84th Cong., 2nd
sess., June 30, 1955. O conceito de que o pblico tinha interesse United na gesto the forty-eight contiguous states of the Continental States.adequada dos recursos b This number varies widely depending upon definitions and the authors' interpretations of naturais do domnio pblico (terras, gua, minerais e madeira) desenvolveu-se muito definitional language in old government documents. For example, some authors place the figure as low as 91 nos million. Professor Fred A. Shannon in ao Theuso Farmer's Last Frontier: Agriculture, 1860-1897 lentamente EUA. A nfase com respeito de recursos era na explorao privada, states that over 183 million acres were given to or reserved for railroad companies. c Includes to support primary, de secondary, andpblico, higher education. de 1607 atgrants 1891. Mas o conceito interesse e do papel do governo na proteo d This is a much disputed figure. Some authors argue that the figure was as low as 61.0 million deste interesse, ganhou aceitao nas dcadas de 1880-90, levando a aes protetoras e acres. e This figure varies from 96 million to the number included in the table above depending upon conservacionistas nas primeiras dcadas do sculo XX. Num exemplo disto, por volta de definitions and authors' interpretations of definitional language in old government documents. f This figure is a residual in the above table. It will be larger, for example, if the acreage 1907, j era aceita a ideia de que era funo do governo federal realizar programas de disposal figure for military land bounties is decreased, and it will be smaller if the acreage disposal figure for grants to railroads is increased. obras pblicas para o controle de crregos e rios, levando realizao de obras de
a Includes

Reproduzido de Cochrane, 1979 (p.175). irrigao e construo de reservatrios e hidreltricas.

O sculo XX
O USDA no sculo XX Com a nomeao de James Wilson para secretrio da Agricultura teve incio uma nova era no USDA. Tendo sido professor de agricultura e diretor da estao experimental no Iowa State College, bem como deputado estadual e federal, ele acreditava

17 fervorosamente no poder da pesquisa cientfica e sabia como atingir seus objetivos de pesquisa atravs da ao poltica. Sob a sua diretoria (1897-1913) as atividades de pesquisa do Departamento foram ampliadas, fortalecidas e reorganizadas, transformando o USDA numa grande instituio de produo cientfica. As novas divises geraram novos departamentos (Bureaus) setor de plantas, entomologia, qumica, solos, estatsticas, florestas, pesquisa biolgica e suas descobertas levaram adoo de medidas regulatrias. Os trabalhos de extenso foram expandidos e institucionalizados com a Lei Smith-Lever (1914) e trabalhos de demonstrao de descobertas cientficas nas fazendas e de educao para adultos foram desenvolvidos e estimulados. A nfase bsica em pesquisa, educao e regulao fixada na estrutura do USDA por James Wilson no foi alterada nos anos 1914-33. Embora tenham sido iniciados trabalhos econmicos de gesto e comercializao agrcola que geraram o Departamento (Bureau) de Economia Agrcola em 1922 , de modo geral o departamento no estava pronto, ou ainda no tinha uma equipe com a capacidade necessria para lidar com os problemas econmicos que, poca, assolavam os agricultores. Os colleges agrcolas Logo depois da Guerra Civil, o governo federal deu partida ao sistema de ensino superior criado pela Lei Morril a lei dos land-grant colleges, que fomentou faculdades e universidades de A&M, isto , voltadas sobretudo para a expanso do ensino de agricultura e mecnica. Esses colleges instituies de ensino superior no necessariamente universitrios, por vezes vocacionais e oferecendo cursos de curta durao, 3 anos tornaram-se a marca do ensino superior americano, de sua capilarizao e democratizao de acesso. Os colleges agrcolas do sistema de universidades Land-Grant amadureceram no perodo 1897-1914. No incio do sculo XX j tinham sido estabelecidas as disciplinas agrcolas padro e j havia um conhecimento substancial em cada disciplina para ensinar e aprofundar as pesquisas. As disciplinas incluam: solos, agronomia, patologia de plantas, horticultura, criao de animais, medicina veterinria e um pouco de economia aplicada agricultura. As pesquisas nestas reas se desenvolveram rapidamente no incio do sculo e os agricultores tinham muito interesse nas descobertas e resultados prticos, de modo que os colleges logo desenvolveram cursos de inverno e todo tipo de tcnicas de educao

18 para adultos para transmitir aos agricultores os resultados prticos dos trabalhos de pesquisa que aconteciam nos colleges e nas estaes experimentais (criadas pela Lei Hatch 1887) a eles associadas. Em 1914, a Lei Smith-Lever institucionalizou os programas de extenso dos colleges agrcolas estaduais, criando um servio de extenso cooperado entre estado e governo federal. Alm do seu papel de produtor de conhecimento cientfico, um papel menos discutido dos colleges foi o de servir como um canal extremamente eficiente para ajudar jovens a se transferir da agricultura para outras atividades no-agrcolas. Vale a pena citar a descrio de um conhecido estudioso do tema:
Cada Estado recebeu terras pblicas, dentro de seus limites, na base de 30.000 acres para cada um de seus senadores e deputados no Congresso. O produto da venda dessas terras devia ser investido e a renda aplicada na criao e manuteno de faculdades. Na fase inicial, a maioria dessas faculdades de agronomia comeou a olhar fora de seu campus para a populao agrcola como campo de aprendizado. Na passagem do sculo a organizao de cursos de extenso agrcola estava firmemente implantada. Essas faculdades mantinham cursos rpidos e difundiam os conhecimentos do "campus" populao rural atravs de conferncias, correspondncia, publicao de boletins, demonstraes e exposies. Ao mesmo tempo, essas faculdades se transformavam em centros de pesquisa agrcola. Em 1887 o Congresso aprovou uma lei que estabelecia as estaes experimentais (experiment stations) de carter cooperativo entre a Unio e o Estado, para realizar experincias em condies prticas, que viessem a beneficiar os fazendeiros. Em 1893, o nmero dessas estaes cresceu para 49. Em adio s doaes iniciais de terra, o governo federal logo comeou a destinar verbas para ajudar a financiar o sistema de instruo agrcola. Mas somente em 1914 aprovou a legislao que estabelecia o sistema Unio-estado das universidades populares. Jamais conseguiremos exagerar quo importante foi para o desenvolvimento agrcola o alto valor emprestado pelos americanos instruo (South, 1968, p.65).

Desenvolvimentos tecnolgicos do sculo XX Entre os desenvolvimentos tecnolgicos significativos do incio do sculo XX esto o uso crescente de fertilizantes comerciais, calcrio e adubo animal, e os avanos no melhoramento gentico de plantas e no controle de doenas animais. Mas o desenvolvimento tecnolgico mais importante do perodo foi o trator a gasolina. O maquinrio agrcola no incio do sculo XX estava se tornando maior e mais eficiente, e precisava de uma fonte de energia mais eficiente do que o motor a vapor e as mulas e cavalos. O primeiro motor de combusto interna montado em um veculo surgiu nos EUA em 1889 e, ao longo da dcada de 1890, sua potncia foi aumentada, seu tamanho e seu peso diminudos at a construo, em 1901, do primeiro trator a gasolina. No perodo 1910-20 o trator foi rapidamente melhorado em termos de design e eficincia

19 e seu uso tambm cresceu rapidamente. Ao fornecer uma fonte de energia confivel para operar o maquinrio de preparao do solo e colheita, eles liberaram milhes de acres usados para a produo de forragem animal, substituram uma fora de trabalho cada vez mais escassa na agricultura e contriburam par aumentar a produo por unidade de insumo. Crise Embora a produo agrcola tenha crescido lenta mas constantemente no perodo 1897-1933, a demanda por esta produo flutuou bastante. O crescimento da produo no perodo 1897-1933 resultou em parte de um pequeno aumento no nmero de acres cultivados e em parte de algum crescimento na produtividade agrcola, que, por sua vez, resultou de um aumento na mecanizao. O fator desestabilizador da economia agrcola era o mercado (demanda) para seus produtos, levando-a da depresso prosperidade e de volta depresso. O aumento da populao, acima do aumento da produo agrcola, somado a I Guerra Mundial e ao consequente aumento da demanda por produtos agrcolas causaram a disparada dos preos agrcolas entre 1916-19. Mas com a reduo da demanda externa, os preos caram vertiginosamente e a Crise de 1929 piorou a situao. O processo de mecanizao agrcola se acelerou na segunda metade do sculo XIX uma vez que a falta de mo de obra durante a Guerra Civil e a abertura de grandes extenses de terra para a produo agrcola no Oeste ajudaram a manter e expandir a forte demanda por maquinrio. O resultado da associao entre maquinrio, mais terras sob produo e especializao da produo foi que a produo agrcola mais do que dobrou entre 1870 e 1900. Mas foi um perodo, ainda, de crescimento extensivo. Do fim da Guerra Civil at 1896 os preos que os agricultores recebiam por sua produo caram irregular mas consistentemente. Embora os preos dos produtos no agrcolas estivessem caindo na mesma marcha, as prestaes que os agricultores tinham que pagar por suas terras e equipamentos no estavam. O problema todo neste perodo girava em torno da superproduo. A produo agrcola total, (...) cresceu 53% entre 1870 e 1880, mas a populao dos EUA cresceu s 26%. Em outras palavras, cerca de metade do aumento da produo agrcola na dcada de 1870 tinha que encontrar um mercado, externo ou na forma de um aumento do consumo domstico per capita de alimentos. (Cochrane, 1979, p. 94). E, embora tanto a exportao agrcola quanto o

20 consumo domstico de alimentos tenham aumentado no perodo, eles simplesmente no aumentaram na mesma medida que a produo agrcola, reduzindo os preos dos produtos agrcolas e a renda dos agricultores. A resposta dos agricultores s dificuldades das dcadas de 1870-80 e 90 foi a organizao coletiva nos negcios e na poltica. Associaes de agricultores comearam a se formar por todo o pas e foram bem-sucedidas na formao do Partido Populista e na eleio, em 1894, de sete deputados e seis senadores para o Congresso americano. Estes movimentos conseguiram aprovar legislao nos estados para a regulao das ferrovias (preos dos fretes) e estabelecer cooperativas de comercializao, compra,

processamento e manufatura para seus membros. Entre 1897 e 1910, a agricultura americana passou por um perodo de recuperao econmica sustentada. Os preos agrcolas subiram todos os anos, regularmente e em relao aos preos dos produtos no agrcolas. Com a I Guerra Mundial, o grande aumento da demanda por gneros alimentcios e da sua exportao, os preos agrcolas mais do que dobraram em 1920. Neste contexto, os agricultores comearam uma corrida por terras agriculturveis, que j tinham se tornado escassas em 1915, elevando fortemente o seu preo. Com o fim da ajuda do ps-guerra, os preos agrcolas comearam a cair nos EUA j no fim de 1920 e, em um ano, haviam cado pela metade. Mas os agricultores tinham que pagar pela terra comprada a crdito contando com uma renda que representava apenas a metade daquela que eles previam quando a compraram. Assim, milhares deles foram falncia. Esse perodo de depresso s piorou com a quebra da Bolsa de Nova Iorque, em 1929. Entre 1929 e 1933, o desemprego aumentou at atingir 25% da fora de trabalho, os preos agrcolas foram reduzidos ainda mais. Crdito e cooperao Durante a maior parte do sculo XIX, a falta de crdito e a inadequao dos mercados existentes foram os maiores problemas enfrentados pelos agricultores, tendo sido os principais responsveis pelas revoltas dos anos 1870, 1880 e 1890. No sculo XX, no entanto, eles comearam a encontrar respostas. A Comisso sobre a Vida no Campo, nomeada pelo presidente Theodore Roosevelt em 1908, apontou a falta de um sistema de crdito agrcola como o principal problema no campo. Em 1913, o presidente Wilson enviou uma comisso Europa para pesquisar

21 formas de crdito e cooperao agrcola. Seu relatrio gerou a Lei de Crdito Agrcola de 1916, que autorizava a organizao de um sistema cooperado de doze land banks4 federais e um sistema corporativo de land banks a ser constitudo com capital privado para fins lucrativos. O governo fornecia parte dos fundos para o sistema corporativo e regulava as taxas de juros que podiam ser cobradas aos tomadores de emprstimo em ambos os sistemas. Mas no incio da dcada de 1930, os bancos corporativos encontraram dificuldades e, aps a total reorganizao das agncias de crdito agrcola em 1933, os ltimos land banks corporativos foram liquidados. Neste mesmo ano, a Lei de Hipoteca Agrcola de Emergncia disponibilizou vrias formas de crdito aos agricultores atravs da expanso da atividade dos land banks federais e dos fundos fornecidos a eles pelo governo federal. A mesma Lei criou uma associao de crdito de produo para emprstimos de curto e mdio prazo, doze bancos distritais e um central para a extenso do crdito s associaes cooperativas de agricultores. Quanto questo da comercializao, diversas agncias de comrcio surgiram no sculo XIX: as primeiras associaes cooperativas agrcolas bem-sucedidas tiveram incio nos anos 1890 e continuaram at os anos 1920. Elas eram inicialmente locais e focadas na melhoria da qualidade de seus produtos e na eficincia do seu manuseio, estocagem e distribuio. Mas conforme elas foram se transformando em organizaes de mbito nacional, tornou-se necessrio esclarecer o seu status legal para eximi-las das vrias leis antitruste, o que foi feito com a Lei Capper-Volstead, de 1922. Esta lei forneceu a autoridade legal para os agricultores participarem de um movimento (Sapiro Movement) que buscava obter controle monopolstico sobre a comercializao de seus produtos. A ideia era que eles passariam a integrar cooperativas de comercializao fortemente centralizadas, legalmente autorizadas a estabelecer contratos vinculativos entre seus membros, pelos quais eles eram obrigados a entregar toda a sua produo para a cooperativa por um nmero de anos. Se a cooperativa conseguisse unir deste modo a maioria dos produtores de uma commodity, ela poderia estabelecer um monoplio sobre a sua comercializao. Deste modo, os agricultores assim associados estariam em posio de ditar o preo de venda de sua produo, obtendo ganhos monopolsticos do mercado.

Land banks so bancos que emprestam dinheiro aos agricultores hipotecando e tomando como garantia suas terras.

22 Algumas organizaes de produtores foram estabelecidas segundo este modelo, funcionaram por alguns anos, mas fracassaram uma depois da outra. Entre as principais dificuldades encontradas na sua manuteno estava o fato de que a maioria dos agricultores no estava disposta a assinar contratos vinculativos. Com o aprofundamento da recesso agrcola em 1920-21, as associaes agrcolas se uniram para pressionar o Congresso a aprovar legislao que livrasse os agricultores das dificuldades econmicas em que se encontravam. Embora tenham sido bemsucedidos neste intento, as cinco leis aprovadas em 1921 simplesmente no podiam resolver a reduo na demanda agregada por alimentos resultante, principalmente, da reduo na demanda externa. Os esforos para aliviar a recesso agrcola deram origem, em 1922, ao conceito de paridade de preos, isto , do restabelecimento e conservao dos termos de troca entre preos agrcolas e preos industriais vigentes antes da Primeira Guerra, mais precisamente entre 1910 e 1914. O plano de ao, denominado Igualdade para a Agricultura, propunha trs medidas essenciais: 1. a produo total de cada cultivo seria dividida em duas partes, uma para ser vendida no mercado domstico numa quantidade tal que, dada a demanda domstica, geraria para os agricultores uma paridade de preos; 2. a outra parte seria vendida no mercado mundial por qualquer preo que se conseguisse; 3. as perdas sofridas pela venda da segunda parte da produo a preos mundiais mais baixos seria absorvida pelos produtores de cada cultivo. Uma proposta de lei com base neste plano foi apresentada ao Congresso vrias vezes, de 1924 a 1928, e derrubada seguidamente. O presidente Hoover acreditava que o problema agrcola podia ser resolvido atravs de uma comercializao interna e externa mais eficiente dos produtos agrcolas, da reduo da especulao com os produtos agrcolas e da melhoria na eficincia do sistema de mercados agrcolas. Deste modo, a Lei de Comercializao Agrcola foi aprovada em 1929, estabelecendo um Conselho Agrcola com autoridade para fazer emprstimos s cooperativas visando realizar este objetivos. Mas com a crise de 1929, os preos agrcolas caram quase 50%. Como o Conselho simplesmente no dispunha de fundos suficientes para estabilizar os mercados, acabou sendo desativado no auge da crise, em 1932.

23 Em 1933, a administrao Roosevelt reconheceu o desespero dos agricultores e aprovou a Lei de Ajustamento Agrcola (AAA, em ingls). Esta lei autorizava o governo federal a negociar com os agricultores o controle da produo atravs da reduo dos acres dedicados aos cultivos bsicos; a estocar estes cultivos no campo e a fazer pagamentos adiantados por eles; a fazer acordos comerciais com os produtores e distribuidores de forma a estabilizar os preos dos produtos, e a cobrar impostos sobre o processamento para financiar o programa de reduo de cultivo. Os programas de controle de produo desenvolvidos sob a AAA (Lei de Ajustamento Agrcola, de 1933) foram suspensos pela Suprema Corte, em 1936. O tribunal fez objees ao levantamento de impostos para financiar o programa, obrigando o governo a alterar a lei, em 1938, reservando fundos do Tesouro Nacional para sua execuo. A depresso profunda que assolou a economia americana durante a dcada de 1930 teve uma longa pausa com a II Guerra Mundial. A guerra reforou a demanda externa por alimentos e fibras, e a melhoria do nvel de emprego e dos salrios aumentou a demanda interna por estes produtos. Assim, os preos e a renda agrcolas comearam a subir em 1940 e s voltaram a cair aps o fim da Guerra com a Coria, em 1951. Tecnologia O perodo de prosperidade durante e aps a II Guerra Mundial durou o suficiente para produzir outros efeitos na agricultura, alm de elevar temporariamente a renda e os preos agrcolas. As tecnologias descobertas pelo USDA, pelos colleges agrcolas e por empresas privadas durante os anos 1930, e que no haviam sido adotadas por falta de recursos, passaram a ser utilizadas crescentemente durante e aps a II Guerra. Considerando que, de 1939 a 1953, a populao rural sofreu um decrscimo de 35%, a maioria dessas tecnologias provocou aquilo que as revolues anteriores tinham gerado: a substituio da mo de obra por maquinrio. A demanda militar por recursos humanos, associada demanda industrial por fora de trabalho, conseguiu sugar todo o excedente de mo de obra que se acumulara nas reas rurais durante o perodo de crise. A maior parte dos desenvolvimentos tecnolgicos ocorridos foi mecnica, mas, a partir da melhoria do trator, em termos da relao peso/potncia, eles impulsionaram uma srie de melhorias no maquinrio agrcola. Mas alm da revoluo mecnica, ocorreu uma revoluo biolgica e qumica. O melhoramento gentico e a descoberta de novas

24 variedades de trigo, milho e outros cultivos levaram ao desenvolvimento de plantas mais resistentes e que produziam duas ou trs vezes mais. Ao mesmo tempo, o aumento no uso de fertilizantes comerciais e as novas tecnologias para o controle de doenas, insetos e pragas tiveram o efeito no s de aumentar a produtividade por acre, mas tambm de reduzir o trabalho necessrio ao plantio. As melhorias no controle de doenas animais atravs da adoo de medidas preventivas e das vacinas tambm ocorreram de forma intensiva, bem como aquelas voltadas para a nutrio animal e a converso alimentar. Uma revoluo administrativa atingiu uma pequena parcela dos agricultores, que passaram a utilizar informao sistematizada, contratos futuros, contratos para a cobertura de riscos futuros e a desenvolver estratgias frente a impostos e taxas. Eles se tornaram os grandes, inovadores e agressivos agricultores que, mais tarde, produziriam e venderiam a maior parte da agricultura comercial americana. Concentrao e comercializao da produo agrcola At 1933, os prprios agricultores produziam a maior parte de seus insumos, mas isto mudou entre 1933 e 1970, quando eles passaram a recorrer cada vez mais ao mercado para adquiri-los. Neste mesmo perodo, a mo de obra empregada na agricultura caiu 70% e o uso de maquinrio aumentou 212%; o uso de insumos qumicos aumentou 1.800%, e o de sementes, forragem e animais comprados, mais de 270%. Essa forte substituio do trabalho pelo capital foi acompanhada de duas outras transformaes: o aumento no tamanho da propriedade agrcola mdia e a reduo correspondente no nmero de propriedades: de 1935 a 1970, elas foram reduzidas em 56%5. Esta ltima transformao ocorreu atravs da compra, por parte dos produtores maiores e mais agressivos, das propriedades dos agricultores menos eficientes. Paralelamente a essa crescente concentrao, desenvolveram-se duas indstrias, uma atrs da agricultura, outra sua frente. A indstria de insumos fornecia aos agricultores uma grande variedade de bens intermedirios e servios; e a indstria de processamento e distribuio levava os produtos do campo para o consumidor. Ao final dos anos 1960, o setor de comercializao de alimentos j havia superado em muito o setor de produo agrcola, em termos de tamanho e importncia econmica. O sistema de comercializao de alimentos nos EUA cresceu enormemente neste perodo, pois na medida em que aumentou a renda dos consumidores, eles passaram a demandar mais e
5

Todos os dados foram retirados de Cochrane, 1979, p. 132.

25 mais servios associados aos produtos alimentcios: alimentos congelados (frutas, vegetais, pratos prontos), misturas para bolo. Passaram tambm a se alimentar fora de casa.

26

Reproduzido de Cochrane, 1979, pp. 135 e 161, respectivamente.

Na dcada de 1970, a tendncia comercializao da atividade agrcola e concentrao da propriedade agrcola continuou. Em 1976, o valor agregado pelo sistema de comercializao aos produtos alimentcios e s fibras que chegavam ao consumidor era aproximadamente seis vezes o valor agregado pelo setor produtivo (as figuras acima mostram este crescimento entre os anos de 1968 e 1976); em 1977, 19% de todos os agricultores eram responsveis por 78% de toda a comercializao agrcola. Mas a concentrao passou a atingir propriedades mdias e pequenas ao invs de s as muito pequenas, em grande medida devido ao fato de que estes pequenos agricultores passaram cada vez mais a complementar sua renda agrcola por meio de renda rural no agrcola. A abundncia como problema Apesar de os preos agrcolas terem se estabilizado entre 1950-60, os agricultores continuaram a adotar as novas tecnologias e a aumentar sua produtividade: a produo agrcola total cresceu 25% nos anos 1940, 20% nos anos 1950 e 17% nos anos 1960 (Cochrane, 1979, p. 137). No entanto, com a reduo da demanda externa aps o fim da Guerra com a Coria e com o fim dos programas de ajuda do ps II Guerra, os preos

27 agrcolas comearam a cair. Mas caram menos do que nos anos 1920-21, e por uma razo muito simples: eles passaram a se apoiar em programas de manuteno de preos do governo, associados a estoques governamentais, programas de controle de produo e de disposio do excedente, sem os quais, estima-se, teriam baixado de 20 a 40%. O governo federal recorria a duas estratgias para lidar com a produo excedente. Atravs de programas de controle de produo, pagava aos agricultores para no produzir; os cultivos produzidos em excesso que levariam os preos a cair abaixo do preo mnimo anunciado pelo governo caso permanecessem no mercado eram comprados pelo governo federal e removidos dos canais de comercializao. Inicialmente estocados, estes excedentes eram posteriormente distribudos atravs de vrios programas, sendo o mais importante o de distribuio externa. Os custos de estocagem se tornaram exorbitantes com o passar do tempo, mas a alternativa de lidar com preos agrcolas reduzidos em 20 a 40% no era exatamente aquilo que nenhum presidente ou congressista da poca queria. Assim, a economia agrcola americana passou a viver uma situao de excedente crnico. Esta situao deu origem, em 1947, a um debate sobre a poltica agrcola em que se opunham, de um lado, os que apoiavam tanto a reduo dos preos mnimos quanto a extenso da interferncia do governo na economia agrcola ou a pura e simples eliminao do programa; de outro,os que advogavam a manuteno de preos mnimos altos visando manter a renda dos agricultores e que aceitavam qualquer tipo de programa de interveno governamental necessrio para isso (embora sempre defendendo formas de controle de produo o mais frgeis possvel). Legislao sobre manuteno de preos agrcolas mnimos e apoio renda dos agricultores foi aprovada quase que anualmente entre 1948 e 1965, variando no grau do apoio e no nmero de programas, conforme um ou outros destes campos ganhava fora poltica. Um meio termo entre muita interferncia e interferncia nenhuma foi atingido com a Lei Agrcola de 1965: 1. os nveis de preos mnimos, cultivo por cultivo, foram reduzidos a nveis mundiais de equilbrio; assim, o mecanismo desses preos foi transformado de mecanismo de aumento de renda em mecanismo de estabilizao de preos; 2. a renda agrcola seria apoiada, se necessrio, atravs de pagamentos aos agricultores, mas tais pagamentos s seriam feitos se eles participassem nos

28 programas autorizados de controle de produo quando as reservas comeassem a se tornar incmodas; 3. os programas de estocagem e disposio do excedente seriam continuados para lidar com o excedente no disposto descrito no item 2. acima, e com futuras situaes de escassez dentro e fora dos EUA. A este respeito faz-se necessrio um ltimo comentrio. O desenvolvimento agrcola proporcionado pela revoluo tecnolgica (mecnica, qumica, biolgica e administrativa), e responsvel pela situao de excedente crnico, excluiu, no entanto, um nmero grande de pessoas: em 1965, havia 14 milhes de pessoas vivendo na pobreza nas reas rurais americanas. Esse quadro resultou de vrios motivos, dentre os quais a queda na demanda por mo de obra agrcola, a perda de terras devido falta de competitividade e a Grande Depresso. Para estes pobres do campo, as condies de moradia, educao e sade eram muito precrias; alm de serem ignorados pelos principais programas sociais e de bem-estar. Ao contrrio dos pobres das reas urbanas, eles no eram organizados, e a legislao agrcola aprovada no perodo visava socorrer os agricultores comerciais, e no a eles. O mercado mundial: integrao e instabilidade A Lei Agrcola de 1965 reduziu os preos mnimos de vrios cultivos importantes a nveis de preo mundiais, liberando-os assim da necessidade de subsdios para exportao. Entre 1965 e 1970, o volume de exportaes total cresceu apenas 6%, mas de 1970 a 1976 ele cresceu quase 70% (Cochrane, 1979, pp. 150-151). Em meados da dcada de 1970, o mercado mundial passou a ser extremamente importante para os EUA, tendo o pas se transformado em seu mais importante fornecedor, com quase 30% de todos os acres sendo cultivados para exportao. A integrao com esse mercado acarretou, no entanto, custos e benefcios: ela contribuiu para a expanso da demanda de produtos agrcolas do pas, mas tambm exps a agricultura americana instabilidade de preos no mbito mundial. Ao longo de 1952-71 os preos dos gros permaneceram razoavelmente estveis interna e externamente, com a ajuda do programa americano de preos mnimos. Em 1972, com a desvalorizao do dlar, o preo dos produtos agrcolas americanos para os pases importadores caiu fortemente. Ao mesmo tempo, uma colheita ruim na URSS e no sul e sudeste da sia, e a corrida ao mercado mundial para repor as perdas domsticas

29 levaram a um forte aumento das exportaes americanas de gros, reduzindo perigosamente seu estoque de excedentes. Espalhou-se nos mercados o temor de que outro evento inesperado pudesse piorar ainda mais a situao dos estoques; assim, teve incio uma corrida por gros no mercado mundial que levou seus preos s alturas. Nesse perodo, os programas do governo americano reduziam o risco de superproduo dos agricultores. Na verdade, programas de crdito e emprstimo generosos encorajavam a expanso. As taxas de juros eram altas mas a inflao estava mais alta ainda, tornando mnimo o custo do emprstimo ao longo da maior parte da dcada de 1970. Neste ambiente, os preos das terras agrcolas atingiram recordes ano aps ano: a terra era considerada um investimento seguro e, assim, uma slida garantia para os emprstimos. Mas com a recomposio dos estoques mundiais, em 1975-77 os preos caram fortemente nos EUA e no mundo. Alm disso, uma srie de situaes conjunturais dificultou ainda mais a situao dos agricultores: 1. o embargo imposto pelo presidente Carter URSS em represlia invaso do Afeganisto custou aos agricultores um mercado importante num momento decisivo; 2. os choques do petrleo da dcada de 1970 elevaram os preos de muitos insumos agrcolas6, reduzindo ao mesmo tempo a demanda domstica e internacional por alimentos; 3. o subsdio agricultura americana tornava seus produtos caros para o mercado externo; e 4. a pesada dvida externa dos pases em desenvolvimento tornava difcil para estes comprar os produtos agrcolas americanos, especialmente no incio da dcada de 1980, quando polticas de controle inflacionrio nos EUA (restrio monetria e altas taxas de juros) valorizaram fortemente o dlar em relao a moedas estrangeiras.

A forte dependncia da agricultura americana em relao ao petrleo para o fornecimento de insumos (fertilizantes, pesticidas etc.) e para o seu manejo (mecanizao) a torna extremamente suscetvel a variaes nos preos desse produto. Um interessante artigo sobre o assunto pode ser encontrado em http://www.fromthewilderness.com/free/ww3/100303_eating_oil.html, Dale Allen Pfeiffer. Eating fossil fuels, 2004.
6

30 Os agricultores que compraram terras a preos altos nos anos 1973-75, quando as cotaes dos produtos agrcolas estavam bastante elevadas, no final da dcada de 1970 e incio da de 1980 comearam a enfrentar srias dificuldades para pagar os emprstimos feitos no s para comprar as terras como para comprar os (caros) insumos para produo. Com a queda nos preos das terras e o aumento das taxas de juros, os agricultores comearam a ter dificuldades para pagar seus emprstimos e conseguir novos emprstimos com a hipoteca de suas propriedades. A bolha agrcola estourou e teve incio uma onda de falncias no campo que s contribuiu para aumentar a j forte tendncia concentrao da riqueza e para e tirar mais pequenos agricultores do negcio.7 Na segunda metade da dcada de 1990, outra crise de superproduo/queda nos
concentrao A lgica da da inovao inovaoeeda da concentrao A imagem do treadmil usada por Cochrane (1979) para descrever a situao dos agricultores em relao inovao tecnolgica e produo de excedente. Inicialmente, apenas alguns, os mais agressivos, adotam as novas tecnologias e conseguem, com isso, aumentar sua produtividade e ganhar competitividade. Mas conforme o uso da inovao comea a se espalhar entre os agricultores e todos aumentam sua produtividade, a margem competitiva desaparece porque o aumento da oferta reduz os preos dos produtos. Isto o que ocorreria numa situao de livre mercado. Numa situao de preos mnimos sustentados pelo governo, a margem competitiva perdida pelo aumento do custo do capital fixo: terras. Os lucros criados pelo aumento da produtividade obtida com a adoo da nova tecnologia levam os agricultores mais agressivos a querer expandir suas operaes absorvendo as terras de agricultores menos produtivos e aumentar mais ainda a sua produo. Mas a competio pelas terras escassas aumenta seu preo, aumentando os custos de produo e reduzindo a margem de lucro.

preos agrcolas foi alimentada pela crise asitica e pelos choques financeiros na Rssia e Amrica Latina, reduzindo fortemente a demanda pelos produtos americanos8. agrcolas Tanto o

presidente Reagan, nos anos 1980, quanto o presidente Clinton, nos anos 1990,

tentaram pr fim ao programa de preos mnimos e reduzir os subsdios agricultura que alimentavam as crises de

superproduo, mas nenhum deles conseguiu furar a barreira estabelecida pelos blocos agrcolas no Congresso. Ao longo das duas dcadas, vrias medidas de
importante notar que a quebra de um grande nmero destes pequenos agricultores teve um impacto significativo que foi alm destas famlias: no s o setor de insumos agrcolas, mas tambm o comrcio local nas pequenas comunidades rurais foi afetado. 8 Segundo o sub-secretrio do USDA para Farm and Foreing Agricultural Services, poca (1998) a sia representava 40% das exportaes agrcolas americanas. (depoimento Comisso de Agricultura do Congresso: http://www.fas.usda.gov/info/speeches/CT020498.html).
7

31 emergncia foram tomadas visando liberar uma grande quantidade de dinheiro federal para salvar os agricultores da bancarrota. As crises levaram os agricultores ao desespero e a apostar cada vez mais em qualquer tipo de inovao que aumentasse seus lucros e renda, acelerando assim o passo do moinho: maior produtividade, mais excedente, preos mais baixos. Concentrao, industrializao e subsdios Alm da concentrao das propriedades agrcolas, as crises comearam a produzir integrao vertical e concentrao no setor de processamento de alimentos, com consequncias muito mais importantes: na tentativa de estabilizar sua renda, muitos agricultores comearam a produzir sob contrato e a vender sua produo a preos fixos para as grandes corporaes agrcolas. Como grandes empreendimentos, estas corporaes tm vantagens na compra de insumos e na comercializao e distribuio de seus produtos. No geral, essas vantagens levam a mais concentrao e, finalmente, a uma situao em que algumas poucas empresas controlam o mercado agrcola. Em 1986, quatro empresas respondiam por 80% das vendas de tratores; em 1998, quatro delas respondiam por 67% das vendas de sementes de milho, 49% das sementes de soja e 87% das sementes de algodo. Entre os anos 1980 e 2000, a concentrao no processamento de carnes variou entre 20 e 82%. No setor de atacado, no final da dcada de 1990, as quatro maiores empresas eram responsveis por 40% das vendas, enquanto que no setor de varejo as quatro maiores representavam 72% das vendas. O surgimento desses cartis tem reduzido a competio e permitido o controle dos preos de compra de insumos (baixos) pagos aos produtores e dos preos de venda dos produtos (altos) oferecidos aos consumidores.9 Em certa medida, podemos dizer que os agricultores so colocados numa encruzilhada: de um lado, oligoplios lhes vendem insumos (a preos de varejo...); de outro, oligopsnios compram seus produtos (a preos de atacado...).

Depoimento de Keith Collins, economista chefe do USDA, ao subcomit do Senado sobre Agricultura, Desenvolvimento Rural e Agncias Relacionadas em 17/05/2001. Disponvel em http://www.usda.gov/oce/newsroom/archives/testimony/2005-1997files/051701co.html.

32 Datando sculo corporaes XIX, do as

Propriedades agrcolas americanas segundo a classificao do USDA Pequenas propriedades familiares (vendas de at US$ 250.000,00) 1. Propriedades de aposentadoria pequenas propriedades cujos operadores se declaram aposentados (exclui propriedades de recursos limitados operadas por aposentados). 2. Propriedades residenciais - pequenas propriedades cujos operadores declaram que a principal ocupao outra que no a agricultura (exclui propriedades de recursos limitados). 3. Propriedades de recursos limitados qualquer pequena propriedade com: vendas brutas de menos de US$ 100.000,00, bens totais de menos de US$ 150.000,00 e renda familiar total inferior a US$ 20.000,00. 4. Principal ocupao agricultura/propriedades de vendas reduzidas - pequenas propriedades com vendas de menos de US$ 100.000,00 cujos operadores declaram que a principal ocupao a agricultura (exclui propriedades de recursos limitados cujos operadores declaram que a principal ocupao a agricultura). 5. Principal ocupao agricultura/propriedades de vendas elevadas - pequenas propriedades com vendas entre US$ 100.000,00 e US$ 249.000,00 cujos operadores declaram que a principal ocupao a agricultura.

agrcolas

no so novidade nos EUA , mas as primeiras corporaes sucedidas primeira so metade bemda do

sculo XX. Em 1968, o USDA fez a primeira tentativa de medi-las como uma categoria em mbito nacional e, no censo de 1969,

encontrou 12% de todas as comerciais corporaes propriedades sendo e

contabilizando 8,1% das terras cultivadas. As

corporaes

agrcolas

podem ser: familiares, familiares maiores do que uma famlia, e no familiares. Nesta ltima categoria esto os com

conglomerados, aes

Outras propriedades 6. Grandes propriedades familiares propriedades com vendas entre US$ 250.000,00 e US$ 499.999,00. 7. Propriedades familiares muito grandes propriedades com vendas de US$ 500.000,00 ou mais. 8. Propriedades no familiares propriedades organizadas como corporaes no familiares ou cooperativas, bem como propriedades operadas por administradores contratados

comercializadas

nas Bolsas de valores; embora sejam em pequeno nmero, elas negociam grandes operaes no mercado agrcola. No Censo da Agricultura de 1997, as corporaes agrcolas eram 3% de todas as propriedades, e 90% destas eram familiares. H uma percepo de que a maioria dos subsdios agricultura vai para estas grandes corporaes, e ela no incorreta: ao longo das duas ltimas dcadas, os

33 programas de subsdio tm se concentrado em alguns cultivos, em alguns estados e em alguns produtores apenas, sendo os maiores beneficiados aqueles de maior renda. No incio da dcada de 1980, havia cerca de dois milhes de propriedades agrcolas, 50% das quais produziam menos de US$ 10.000,00 anuais; mais de 70% das propriedades agrcolas geravam apenas 7% da renda familiar do agricultor, sendo o restante, a maior parte dela, gerada em empregos no agrcolas10. Assim, em 1981, as propriedades verdadeiramente comerciais representavam apenas 30% de todas as propriedades agrcolas nos EUA. Em 1990, 15% de todas as propriedades eram responsveis por quase 80% da produo, com vendas anuais superiores a US$ 100.000,00. Ou seja, estes agricultores eram na verdade homens de negcios que no precisavam de subsdios. No entanto, 73% dos benefcios dos subsdios agrcolas foram para as propriedades includas entre as 15% mais ricas (Ward, 2008, pp. 29-30). Essa situao levou vrios estados do meio-oeste americano a aprovar, durante os anos 1970-80, leis sobre agricultura corporativa projetadas para proteger a agricultura familiar tradicional da competio com as grandes corporaes. Embora as provises destas leis variassem bastante, elas geralmente restringiam a agricultura e/ou a posse de terra por parte de corporaes no familiares. Mas ao longo da dcada de 1990, a maioria destas leis foi relaxada para permitir a atividade corporativa em alguns counties ou em parte do estado, numa tentativa de competir com estados vizinhos pelos negcios.

10

Outro resultado das presses sofridas pelos pequenos agricultores foi o aumento da importncia da renda no agrcola. No final da dcada de 1990, quase 90% dos agricultores recebiam renda no agrcola: mais da metade deles tinha na agricultura sua principal fonte de renda.

34

Fonte: Babcock, 2001, p. 9.

35

Fonte: USDA. 1989. Farm Costs and Returns Survey and 2002 Agricultural Resource Management Survey.

O sculo XXI
Continuidades? Desde a Guerra com a Coria, as principais caractersticas da poltica agrcola federal foram a expanso das exportaes, o aumento do consumo domstico de alimentos, o aumento do auxlio externo (food aid), programas de preos mnimos prximos aos preos mundiais para os cultivos bsicos, pagamentos diretos para suplementar a renda dos agricultores que participassem nos programas de controle voluntrio de produo, e programas de controle de produo de acres plantados (ligados a melhores taxas de emprstimos e pagamentos diretos). O problema de superproduo agrcola e preos baixos permaneceu sem soluo. Os anos 2000 no viram muitas mudanas nas tendncias observadas na segunda metade do sculo XX: concentrao e crise. No perodo 2000-2007, o PIB mundial cresceu a uma mdia de 3% ao ano, com as economias emergentes (China, ndia e Rssia) crescendo o dobro disso. A agricultura americana foi beneficiada por essa prosperidade mundial na forma de exportaes e preos agrcolas recordes: a renda agrcola real nos EUA aumentou 43% entre 2000 e 2007. A novidade do etanol e o consequente desvio do milho como gro de alimentao para a produo de combustvel (mais significativo e impactante do que o desvio da soja) elevaram enormemente os preos dos gros de modo geral nos ltimos anos antes da atual crise, e o dlar fraco ajudou a manter os agricultores americanos competitivos. Mais uma vez, como num replay da crise de 1970-80, os preos das terras agrcolas

36 dispararam, e o governo encorajou a expanso para a produo de etanol atravs de subsdios e crditos generosos. As taxas de juros estavam baixas em relao inflao e os altos preos das terras estimularam o seu uso como garantia para os emprstimos. E ento a bolha imobiliria estourou. A crise rapidamente se espalhou por toda a economia americana e pelo mundo. Dada a dependncia da exportao, o USDA11 prev que a agricultura americana ser fortemente afetada pela reduo nas importaes de alimentos em todo o mundo, resultante da queda na renda global somada apreciao do dlar. Isto se traduzir em reduo dos preos agrcolas, queda na renda e no emprego agrcola e no agrcola, e reduo dos valores das terras. Por outro lado, o Departamento acredita que, tendo entrado na crise com preos, renda e exportaes recordes, o setor tende ressentir-se menos que outros setores da economia americana. Mas isto algo ainda difcil de avaliar.

11

The 2008/2009 World Economic Crisis - What It Means for U.S. Agriculture, a report from the Economic Research Service ERS/USDA, March 2009 (http://www.ers.usda.gov/Publications/WRS0902/WRS0902.pdf).

37

PARTE II - QUADRO DAS POLTICAS PARA A AGROPECURIA E PARA O MUNDO RURAL A. POLTICAS DE INFRAESTRUTURA
1. Gerao e distribuio de energia
TVA Embora quase 90% dos residentes urbanos dispusessem de eletricidade na dcada de 1920, somente 10% dos residentes rurais tinham acesso a este benefcio. As concessionrias privadas, que forneciam energia eltrica maioria dos consumidores americanos, consideravam proibitivo o custo de estender as linhas s propriedades rurais isoladas. Mas o governo Roosevelt acreditava que se as empresas privadas no podiam fornecer energia eltrica s pessoas, era ento dever do governo faz-lo. A primeira agncia do governo com esta incumbncia foi a Tennessee Valley Authority (TVA), estabelecida em 1933 para proporcionar controle de navegao e enchentes, gerao de eletricidade, fabricao de fertilizantes e desenvolvimento econmico no Vale do Tennessee, uma regio particularmente afetada pela Grande Depresso. Como fornecedora de energia eltrica, a TVA foi autorizada a firmar contratos de longo prazo (20 anos) para a venda de energia a agncias do governo e entidades privadas, a construir linhas de transmisso de energia para reas sem fornecimento e a estabelecer regras e regulamentos para a venda e distribuio de energia12. As prticas agrcolas no Vale do Tennessee, como as de vrias outras comunidades agrcolas, tentavam extrair o mximo de produtividade possvel das terras frgeis, com resultados frequentemente destrutivos. Assim, a TVA desenvolveu programas para ensinar aos agricultores como melhorar a produtividade, replantar florestas e melhorar o habitat dos peixes e animais selvagens. Ela trabalhou para mudar as velhas prticas agrcolas e ensinou os agricultores a substituir nitratos por plantas, como alfafa e cravo, que adicionam nitrognio ao solo naturalmente. Seus programas de extenso
Ao longo da dcada de 1930 a TVA foi acionada judicialmente diversas vezes, questionada sobre o envolvimento do governo no fornecimento de um servio de utilidade pblica. Em 1936, a Suprema Corte americana decidiu pela constitucionalidade da TVA, com base no argumento de que a gerao de energia era um produto adicional do controle de navegao e enchentes, que estaria includo na funo de controlar o comrcio interestadual. Em 1941, ela j havia se tornado a maior produtora de energia dos EUA, gerando forte oposio das empresas privadas do setor.
12

38 introduziram a prtica de aragem em curvas de nvel, a rotao de culturas, o uso de fertilizantes de fosfato e a plantao de cultivos de cobertura para a conservao do solo. A TVA tambm implantou fazendas de demonstrao para ensinar os agricultores sobre novas tcnicas e produtos agrcolas. Quando os agricultores comearam a ter acesso energia eltrica, suas compras de aparelhos eltricos ajudaram a aumentar as vendas de comerciantes locais. Alm disso, os residentes rurais utilizavam mais energia do que os urbanos, contribuindo para compensar o custo extra envolvido na extenso de linhas eltricas at o campo. Para ajudar os agricultores a comprar os principais eletrodomsticos, a TVA estabeleceu a Electric Home and Farm Authority (EHFA), que fazia acordos com os fabricantes para fornecer foges eltricos, geladeiras e aquecedores de gua a preos acessveis. Estes aparelhos eram vendidos nas companhias de energia locais e nas cooperativas de eletricidade, e os agricultores podiam compr-las com emprstimos oferecidos pela EHFA, que fornecia financiamento a baixo custo. REA Em 1935, uma segunda agncia do governo foi criada com a incumbncia de facilitar o fornecimento de energia eltrica: a REA (Rural Electrification Administration). Inicialmente parte de um programa geral de combate ao desemprego, ela tinha o objetivo de assegurar a disponibilidade de verbas para a eletrificao rural. No entanto, logo se tornou claro que a tarefa de estender servios eltricos das estaes centrais s reas rurais exigia habilidades muito especializadas (engenharia, administrao etc.) que seriam muito difceis de atrair operando sob as restries da autorizao para combate ao desemprego. Em 1936, a Lei de Eletrificao Rural estabeleceu sua regulamentao tornando-a uma agncia permanente e, em 1939, ela se tornou parte do USDA. Atualmente, sua funo auxiliar organizaes rurais de telefonia e eletricidade a obter o financiamento necessrio para fornecer servios telefnicos e eltricos em reas rurais. A assistncia financeira pode incluir: a) emprstimos da REA; b) garantia de emprstimos feitos por outros e; c) aprovao por parte da REA de questes de segurana que permitem que o emprestador obtenha o financiamento de outros credores sem uma garantia. Embora concessionrias privadas pudessem solicitar emprstimos, as cooperativas de consumidores e as organizaes sem fins lucrativos tinham prioridade.

39

2. Telecomunicaes
Telefonia Por volta de 1950, quase 80% das propriedades agrcolas contavam com eletricidade, mas menos de 40% delas dispunham de servios telefnicos este nmero chegou a 50% em 1954, e somente em 1976 chegou a 90%. Alguns fatores podem explicar esta diferena: a) inicialmente, os agricultores no tinham muito interesse nos telefones; b) a baixa renda familiar de muitos agricultores pode t-los impedido de adquirir e/ou manter as linhas telefnicas; c) as comunidades rurais no conseguiam organizar o servio ou as empresas privadas no podiam ou no queriam fornec-lo s comunidades rurais a taxas comparveis quelas pagas pelas comunidades urbanas. Assim, em 1949, os objetivos da REA foram expandidos com uma autorizao para que a agncia fizesse emprstimos para servios telefnicos nas reas rurais (Lei de Telefonia Rural ou Lei Hill-Poage). Os antigos oponentes do programa de eletrificao rural se tornaram os novos oponentes do programa de telefonia rural. No seu programa de eletrificao, a REA havia desenvolvido cooperativas, ao invs de trabalhar com empresas privadas principalmente porque a maioria destas no tinha interesse na tarefa , e ela esperava encorajar cooperativas novamente, gerando oposio por parte das empresas privadas. No Congresso, a oposio era expressa principalmente em termos ideolgicos, favorecendo o livre mercado. Mas, assim como no caso da eletricidade, ficou claro que os residentes rurais no teriam acesso a servios telefnicos adequados e confiveis a menos que lhes fosse garantido apoio federal. Quando a REA entrou no campo de telefonia rural, a quantidade de instalaes fsicas necessrias para conectar residncias rurais extremamente esparsas tornava o custo de construo muito alto. Era premente encontrar um modo de reduzir esses custos, fosse por meio de modificao das prticas de construo ou do desenvolvimento de novos equipamentos. Ao longo do perodo 1950-70, a REA continuou buscando alcanar esse objetivo, principalmente atravs da reduo do tamanho dos fios e cabos e do aumento de sua capacidade de carregar o sinal. Grandes progressos tecnolgicos foram obtidos nessa rea como resultado de pesquisas e desenvolvimentos financiados pela agncia. medida que o servio telefnico foi disponibilizado maioria dos residentes rurais do pas, intensificaram-se as demandas para que os subsdios pblicos fossem encerrados com base no argumento de que a REA j havia cumprido sua misso. Assim,

40 atravs de uma emenda na Lei de Eletrificao Rural em 1971, foi fundado o RTB (Rural Telephone Bank). Os fundos do banco eram assegurados atravs de debntures compradas pela Secretaria do Tesouro ao invs de verbas apropriadas pelo Congresso para a REA. Ele se tornou a principal fonte de financiamento suplementar para as crescentes necessidades de capital dos sistemas telefnicos rurais e, com o tempo, deixou de ser uma agncia do governo, sendo fechado em 2008. Ainda sob presso para pr fim aos subsdios pblicos para a rea, em 1973 outra emenda Lei de Eletrificao Rural estabeleceu o RETRF (Rural Electrification and Telephone Revolving Fund) com o objetivo de fazer emprstimos aos muturios da REA para eletricidade e telefonia. Alm de estabelecer o RETRF, a emenda aumentou a taxa de juros de emprstimos REA de 2% para 5%13 e autorizou a agncia a garantir emprstimos feitos por outros credores. Estas operaes passaram a representar a maior parte dos fundos obtidos pelos emprestadores de eletrificao. Em 1994, a REA foi abolida e suas funes assumidas pelo Servio de Utilidades Pblicas Rurais (RUS, na sigla em ingls). Internet Servios de comunicao e informao, atravs de sistemas como telefone e internet, tornaram-se cada vez mais importantes no crescimento da economia, apesar da recente volatilidade no setor. Assim como em outros desenvolvimentos tecnolgicos, contudo, a difuso dos servios de comunicao e informao varia no tempo e no espao, com implicaes especficas para as reas e lares rurais. De modo geral, a difuso e adoo dos servios de comunicao obedecem a duas conhecidas leis econmicas: as empresas investem no fornecimento de novos servios quando obtm maiores retornos para o seu investimento; e as pessoas adotam novos servios se podem pagar por eles e se precisam deles ou os querem. Quando estes princpios fracassam no fornecimento do nvel de servios de telecomunicaes considerado necessrio ou justo, polticas de governo tm sido desenvolvidas para encorajar ou exigir um fornecimento mais amplo ou mais barato. Foi assim no caso da telefonia, e a internet parece seguir o mesmo caminho.

13

Inicialmente, os emprstimos eram feitos a taxas de juros que flutuavam com o custo do dinheiro para o governo. Foi s em 1944 que o Congresso estabeleceu uma taxa de juros fixa de 2% que, poca, era o custo aproximado do dinheiro para o governo.

41 Pode-se dizer que os negcios rurais e agrcolas se beneficiariam mais do uso da internet do que os urbanos. A internet compensaria sua distncia dos principais mercados, alm de aumentar as escolhas de mercado, fontes de informao e oportunidades de educao continuada. Mas estes benefcios no se traduzem, necessria e automaticamente, em maior demanda, uma vez que esta depende de uma srie de fatores, tais como renda, nvel de escolaridade e idade dos administradores. O uso da internet tem crescido em todas as regies e grupos de renda dos EUA, independentemente de serem rurais ou urbanos. Metade de todas as residncias americanas tem assinatura de algum servio de internet e mais de 40% dos lares rurais tambm. Embora esta diferena tenda a ser reduzida com o tempo, as reas rurais ainda so retardatrias na adoo da internet devido a questes crticas no fornecimento do servio, bem como a limitaes de renda dos usurios rurais.

42

Fonte: Stenberg, 2002, pp. 24 e 25, respectivamente.

43 A renda uma questo mais importante para as residncias rurais do que para as urbanas. As concessionrias locais tm custos maiores para fornecer servios de telecomunicaes s reas rurais, devido baixa densidade populacional: quanto menos pessoas para compartilhar os custos do fornecimento do servio, mais caro ele fica. Alm disso, os custos com manuteno e reparos so maiores nas reas rurais em relao ao custo nas reas urbanas. Para facilitar a difuso de novos servios de comunicao e informao, a Lei de Telecomunicaes de 1996 desregulamentou o setor e atualizou as provises de servio universal, que levaram a uma disponibilidade quase universal de um nvel mnimo de servio a preos acessveis. Comisso Federal de Comunicaes (FCC, na sigla em ingls) coube determinar o que acessvel. A desregulamentao do setor de servios de informao e comunicao tem a inteno de melhorar a eficincia econmica do setor ao reduzir a superviso governamental, facilitar a formao de novas empresas e a fuso das antigas e permitir s empresas entrar em novos mercados. A Lei tambm ordenou que, no futuro, a palavra telefonia tenha sua definio ampliada para incluir o fornecimento de servios de internet, cabendo FCC determinar quando fazer esta incluso no programa de servio universal.14 As mudanas mais recentes na poltica federal para o setor esto incorporadas na Lei Agrcola de Segurana e Investimento Rural, de 2002. Ela enfatizou o desenvolvimento rural e autorizou a liberao de US$ 100 milhes para subvenes, emprstimos e garantia de emprstimos para a melhoria do acesso aos servios de telecomunicao de banda larga nas reas rurais, com verbas destinadas construo, melhoria e compra de equipamentos e instalaes para estes servios em comunidades qualificadas. Alm disso, a definio da palavra servio de banda larga seria revisada regularmente para adaptar-se s mudanas na tecnologia. Em 2000, o USDA, atravs de sua Agncia de Desenvolvimento Rural, havia dado incio a um programa piloto de banda larga. Estabelecido com um emprstimo de US$ 100 milhes autorizados pelo Presidente e pelo Congresso, ele fornecia fundos para emprstimos a comunidades rurais com at 20.000 habitantes. Embora 30% dos emprstimos piloto no tivessem sido pagos em 2007 e ainda estivessem sendo
14

Nem todas as polticas federais facilitam a difuso dos servios de telecomunicaes. Em conflito com a determinao para torn-los mais acessveis estabelecida pela Lei de 1996, diversos impostos federais, estaduais e municipais encarecem esse servio.

44 renegociados o programa foi considerado bem-sucedido. Com a Lei Agrcola de 2002, foi estabelecido um Programa de Banda Larga, projetado para facilitar o fornecimento deste servio populao rural americana. A demanda pela participao no programa alta, com uma fila de espera por emprstimos que, em 2007, chegava a quase US$ 1 bilho de dlares. Com o tempo, o nmero de pedidos comeou a diminuir, mas passaram a ser dirigidos a projetos multicomunitrios ou grandes projetos regionais, que, em mdia, requerem quantias maiores.

Fonte: RD/USDA, May 2007, p. 5

A disponibilizao de servios de internet de banda larga beneficia as comunidades que obtm estes emprstimos de muitas formas diferentes: pequenas bibliotecas se transformam em centros de aprendizagem, fornecendo programas de extenso comunitria, ensino distncia, laboratrios de informtica, entre outros; pequenos negcios crescem, atraindo clientes e trabalhadores; novas empresas so atradas e outras permanecem nas comunidades em que esto e que teriam de deixar caso no tivessem acesso a esta importante ferramenta para os negcios atuais , mantendo-se economicamente ativas.

45 Em 2009, foi aprovada a Lei de Recuperao e Reinvestimento, projetada para impulsionar a economia americana, abalada pela crise de 2008, ajudando a criar ou a salvar milhes de empregos. A lei inclui medidas para modernizar a infraestrutura do pas, melhorar a independncia energtica, expandir oportunidades educacionais, preservar, melhorar e tornar acessvel o sistema de sade, fornecer reduo de impostos e proteger os necessitados. Entre as medidas de modernizao da infraestrutura do pas, a expanso dos servios de internet de banda larga foi beneficiada pela disponibilidade de US$ 4 milhes iniciais para emprstimos e subvenes. A Lei de Recuperao concedeu um total de US$ 7,2 bilhes Administrao Nacional de Telecomunicaes e Informao (NTIA, na sigla em ingls), do Departamento de Comrcio, e ao Servio de Utilidades Pblicas Rurais (RUS), do USDA, para acelerar a disponibilizao de servios de banda larga em vrias reas do pas. Desta verba, a NTIA utilizar US$ 4,7 bilhes para construir infraestrutura em reas do pas que no contam com servio de banda larga ou que ele no adequado; expandir a capacidade de centros de computao pblicos, e encorajar a adoo sustentvel de servios de banda larga. O RUS vai investir US$ 2,5 bilhes para facilitar a implantao de servio de banda larga nas comunidades rurais. Segundo o vice-presidente Joe Binden, o limite, no d para funcionar uma nao no pode competir no sculo XXI sem acesso imediato e de alta qualidade a tudo, desde transmisso contnua (streaming) de vdeo informao overline (sic).15 Servio Postal Em 1890, 65% da populao americana vivia em reas rurais; enquanto os residentes urbanos dispunham de entrega postal gratuita desde 1863, os residentes rurais tinham que coletar suas cartas no escritrio local do correio. Em 1890, o Congresso autorizou financiamento para testar a entrega postal em pequenas cidades (de 300 a 5.000 habitantes) e distritos rurais adjacentes. Em 1896, a entrega rural gratuita (RFD, na sigla em ingls) teve incio em West Virginia e, em um ano, expandiu-se para 29 estados. Em 1902, a RDF se tornou um servio permanente. Durante os seis anos experimentais antes disso, o Departamento Postal teve tempo para verificar o que seria necessrio para que o servio fosse vivel: boas estradas, caixas de correio

Discurso na Seneca High School, prxima ao lago Erie, primeira parada do tour rural nacional do presidente (Rules set for distribution of broad and stimulus funds. The Wall Street Journal, July 1, 2009).
15

46 padronizadas, e um exrcito de carteiros que serviam como escritrios postais ambulantes. Um importante subproduto da RDF foi o estmulo que ela deu ao desenvolvimento dos grandes sistemas de estradas e rodovias. Depois que centenas de peties para entrega rural foram negadas pelo Servio Postal devido a estradas inacessveis ou impraticveis, os governos locais responsveis por elas comearam a expandir e melhorar as rodovias existentes. Alm disso, o impacto da RDF como agente social e cultural para milhes de americanos no pode ser subestimado. Ainda hoje, a entrega rural possibilita uma ligao extremamente importante entre a Amrica rural e urbana, com quase 40 milhes de lares e empresas servidos pelo Servio Postal.

3. Transportes
Estradas Os condados e municpios foram os primeiros a responder necessidade dos produtores agrcolas de levar seus produtos ao mercado e conseqente demanda por melhores estradas. Impostos e ttulos do governo forneceram aos municpios a verba para realizar as melhorias. Os governos estaduais comearam a se envolver na tarefa inicialmente atravs do planejamento de sistemas estaduais abrangendo as estradas j existentes, e ento financiando melhoramentos nessas estradas. Com a Lei de Ajuda Federal s Estradas, de 1916, o governo federal criou, para os estados que ainda no tinham um Departamento de Rodovias, um incentivo para cri-los. Assim, quando o trabalho com as rodovias tivesse ultrapassado a capacidade dos municpios, a legislatura estadual podia autorizar verbas para a construo e encarregar a nova agncia estadual de assumir o sistema de rodovias quanto sua manuteno e melhoria. Conforme o sistema cresceu, novas fontes de verbas foram criadas para a construo e manuteno das rodovias: taxas de licenciamento, multas, impostos, etc. Com a srie de Leis de Ajuda Federal s Estradas do sculo XX, o governo federal se tornou parceiro dos estados no desenvolvimento do sistema rodovirio. Hidrovias e Ferrovias Ferrovias Desde muito cedo (e numa larga escala), o governo federal estimulou a implantao de ferrovias principalmente atravs da poltica de doao de terras. Marie-France Toinet calcula que o volume de terras doados para a construo de

47 ferrovias e escolas foi maior do que o territrio da Frana! Tambm os estados e municpios entraram nessa faina, competindo pela criao de linhas e companhias. Atravs da compra ou da garantia concedida aos ttulos das estradas, da concesso de impostos e de outras polticas de estmulo construo de instalaes. J registramos, mais acima, um balano da distribuio de terras, onde se pode verificar o peso das ferrovias. Contudo, uma inspeo visual, no mapa abaixo, mostra as evidncias dessa forma de ocupao do territrio a oeste dos Apalaches.

Reproduzido de Robertson, 1967, p. 335.

E transporte era algo decisivo, para a ocupao do territrio e, claro, para o desenvolvimento da atividade agropecuria. Segundo depoimento do administrador do Agricultural Marketing Service do USDA ao Senado, em 200416,
Pesquisa do USDA mostra que o custo do transporte, da fazenda ao consumidor final, representa quase a metade do custo dos gros americanos no seu destino final em mercados asiticos. Portanto, a disponibilidade e o custo do transporte afeta a capacidade dos nossos agricultores de ganhar e manter mercados externos. Do ponto de vista do expedidor, o transporte em barcaas a poro mais barata da conta do transporte para os gros indo de Minneapolis, Minnesota, aos portos do Golfo para transporte at o Japo. As taxas das
16

Depoimento de A. J. Yates diante do Comit do Senado sobre Transportes e Infraestrutura, Subcomit sobre Recursos Hdricos e Meio Ambiente, junho de 2004 (http://www.ams.usda.gov/AMSv1.0/getfile?dDocName=STELDEV3015171, acessado em 07/08/09).

48
barcaas so mais baratas que as das ferrovias; e estas so trs vezes mais baratas do que as dos caminhes. Segundo a American Waterways Operators Association, de 25.000 a 60.000 empregos esto ligados somente ao transporte em barcaas nas hidrovias do pas. Cada US$ 1 bilho em exportaes agrcolas gera 15.000 empregos nos EUA. Investir sabiamente para o futuro de interesse nacional. Recomendamos investimentos slidos na infra-estrutura de transporte do pas para assegurar o que desfrutamos no passado: nossa posio como lder global na produo e no comrcio agrcolas.

O depoimento visava discutir a oposio de alguns setores da sociedade ao investimento nas hidrovias do pas, com base na ideia de que as ferrovias poderiam absorver a demanda crescente por transporte dos produtos agrcolas. Mas, segundo declarao de 2008 da Associao Nacional de Departamentos Estaduais de Agricultura (NASDA, na sigla em ingls)17, os agricultores americanos dependem enormemente das hidrovias americanas: 50% de toda a exportao de gros dos EUA (cerca de 70% da soja, 60% do trigo e 65% do milho) so transportados por barcaas. Alm disso, o controle sobre as ferrovias tem sido fraco e os preos cobrados por elas para o transporte dos produtos agrcolas deixam muitos produtores na dependncia de um servio no confivel e caro, sem que tenham, muitas vezes, uma alternativa de transporte. Entre o comeo da corrida em busca do ouro na Califrnia (1849) e o incio da Guerra da Secesso (1860), a rede ferroviria bsica ao leste do Mississipi j havia ficado pronta. Do final de 1848 a 1860, a extenso da rede ferroviria nos EUA foi quintuplicada, sendo particularmente importantes a concluso das grandes linhas leste-oeste e das ferrovias no Territrio Noroeste. A rede ferroviria crescera rapidamente, sobretudo devido necessidade de se contar com um meio de transporte eficiente, tanto para atender demanda criada pela corrente migratria para o oeste aps 1815, quanto pela imposio de transportar melhor as colheitas, abastecer os agricultores e abrir novas reas agricultura comercial na costa atlntica. A iniciativa da regulamentao pblica para as ferrovias resultou, principalmente, do movimento dos granjeiros, que tentavam impor fretes razoveis atravs da criao de legislao direta e de comisses estaduais para impor servios sem discriminao de clientes. Mas as intervenes obtidas nunca eram duradouras. Os interesses ferrovirios reconquistavam o controle dos legislativos estaduais, conseguindo a revogao das leis

NASDA, 10.3 Agricultural Transportation. In: Policy Statement, (http://www.nasda.org/cms/7196/9017/9344/7891.aspx, acessado em 14/08/09).
17

September

2008,

49 regulamentadoras dos servios ferrovirios, ou combatiam as comisses estaduais sobre o problema atravs de processos judiciais. O fracasso das legislaes estaduais levou as organizaes de agricultores do Centro-oeste a reivindicar uma regulamentao federal, modificao de ttica ocasionada pela convico de que o problema fugia competncia dos estados individualmente e indicada pela opinio da Suprema Corte de que somente o Congresso poderia regulamentar fretes e servios estaduais (caso Wabash18, de 1886). Essa deciso serviu apenas para dar o impulso final a um movimento j forte em favor da legislao federal e que, em 1887, resultou na aprovao da Lei do Comrcio Interestadual, decretando que as tarifas deviam ser "honestas e justas", proibindo prticas discriminatrias e criando a Comisso de Comrcio Interestadual. Recentemente, no entanto, a preocupao do governo federal se voltou para a questo da capacidade nas ferrovias. At a Lei Ferroviria Staggers, de 1980, as ferrovias eram vistas como tendo capacidade em excesso muitas linhas, muitos vages, muitas locomotivas, e muitos empregados. Mas a Lei reduziu significativamente a regulao em todas as fases das operaes ferrovirias, encorajando o estabelecimento de preos atravs da competio, o que acabou levando a uma onda de fuses no setor e reduo da competio. Depois de duas dcadas de enxugamento da crise ferroviria de 1997-9819 e da expanso da economia americana ao longo dos anos 1990 , as ferrovias americanas parecem estar atingindo o limite real de sua capacidade produtiva. Isto , a menos que grandes investimentos sejam feitos, as ferrovias no podero lidar com o crescimento do trfego previsto para o futuro prximo. O mesmo parece estar acontecendo com os portos e hidrovias: a falta de investimento est levando a gargalos que podem reduzir se no eliminar as vantagens desfrutadas pelos EUA durante tanto tempo. Segundo representante da Associao Norte-Americana de Exportadores de Gros,
Por uma srie de razes, este sistema de transportes americano est se transformando de uma fora em uma potencial fraqueza. Devido aos custos mais altos de combustveis e energia, congestionamentos nas estradas e ferrovias, a falta de investimento na modernizao e manuteno dos sistemas hidrovirios do interior, o custo de transportar produtos agrcolas para os mercados est aumentando acentuadamente nos EUA. Ao mesmo
Em Wabash, St. Louis, and Pacific Railroad Company v. Illinois (1886), a Corte voltou atrs em sua deciso anterior (Munn v. Illinois, 1879) que permitia aos estados regulamentar as ferrovias. A nova deciso vetava aos estados a regulamentao do comrcio interestadual, afirmando que tal tarefa cabia apenas ao governo federal. 19 Vrias interrupes e atrasos no servio que s foram resolvidos mais de um ano aps o seu incio.
18

50
tempo, alguns dos nossos maiores competidores na Amrica do Sul e em outros lugares esto construindo infra-estrutura para tornar seus sistemas de transporte mais eficientes. Estas tendncias podem ser revertidas? Embora haja algumas coisas que possam ser feitas para ajudar a corrigir esta perda na posio competitiva dos EUA, sero necessrios muitos anos, mesmo se a deciso de avanar for tomada logo. Mas eu aviso que, em nossa opinio, no est claro se os EUA algum dia sero capazes de restabelecer na logstica de transportes a antiga vantagem competitiva de que desfrutamos no passado. (Calhoun, 2005).

4. Irrigao
A falta de chuva em quantidade adequada no Oeste americano exigiu que os pioneiros usassem a irrigao para a agricultura. Inicialmente, eles simplesmente desviavam a gua de crregos, mas em muitas reas a demanda superava a oferta. Conforme a demanda por gua cresceu, os colonizadores comearam a querer estocar a gua das chuvas e da neve derretida para posterior utilizao, maximizando assim seu uso com a disponibilizao de gua nas estaes mais secas. poca, as iniciativas de estoque de gua e irrigao, privadas e patrocinadas pelos estados, frequentemente falhavam devido falta de dinheiro e/ou de tcnicas de engenharia adequadas. A presso para que o governo federal assumisse esse tipo de projetos aumentou. O Congresso j havia investido na infraestrutura do pas atravs de subsdios para estradas, canais, portos navegao fluvial e ferrovias. Os westerners queriam que o governo tambm investisse em projetos de irrigao no Oeste. Em 1902, o Congresso aprovou a Lei de Recuperao (Reclamation Act)20, que requeria que os usurios da gua pagassem os custos da construo que os beneficiaria. No mesmo ano, o Servio de Recuperao dos EUA foi estabelecido dentro do Departamento de Pesquisa Geolgica. O novo Servio de Recuperao estudava potenciais projetos de desenvolvimento hdrico em cada estado com terras federais a verba derivada da venda de terras federais serviu como fonte de financiamento inicial do programa. Entre 1902 e 1907, cerca de 30 projetos tiveram incio nos estados ocidentais. Em 1907, o Servio de Recuperao foi separado do Departamento de Pesquisa Geolgica e realocado como um escritrio independente no Departamento do Interior. Nos primeiros anos, vrios projetos tiveram problemas: terras e solos includos nos projetos no eram adequados para irrigao; a especulao de terras algumas vezes gerou colonizao inadequada; os cronogramas de pagamento no eram cumpridos pelos agricultores, com custos muito altos de estrutura
No jargo da poca, os projetos de irrigao eram conhecidos como projetos de recuperao (reclamation projects). Os que apoiavam a irrigao acreditavam que ela recuperaria as terras ridas para uso pelo homem e que os programas de recuperao encorajariam a colonizao do Oeste.
20

51 fsica e preparao de terras; os colonizadores no tinham experincia com a agricultura irrigada; o alagamento de terras irrigveis exigia projetos de drenagem muito caros; e os projetos eram construdos em reas que poderiam receber apenas cultivos de pouco valor. Em 1923, a agncia foi renomeada como Bureau of Reclamation e, em 1924, um relatrio sobre essas dificuldades levou aprovao da Lei Fact Finders, que buscava resolver alguns dos problemas, sobretudo financeiros. O auge das construes de infraestrutura de irrigao ocorreu durante a Grande Depresso e ao longo de trinta e cinco anos aps a II Guerra Mundial. A ltima grande apropriao de verbas para projetos de construo se deu nos anos 1960, ao mesmo tempo em que a evoluo e o desenvolvimento paralelos do movimento ambientalista americano comearam a gerar forte oposio a projetos de desenvolvimento hdrico. Entre 1988 e 1994, o Bureau passou por uma grande reestruturao, mudando a nfase dos programas: de construo para operao e manuteno das instalaes. Atualmente, o Bureau opera cerca de 180 projetos nos dezessete estados do Oeste. Cerca de 5% da rea do Oeste americano irrigada e o Bureau fornece a gua para aproximadamente 20% desta rea, sendo ainda um grande gerador de eletricidade, com mais de cinquenta usinas hidreltricas. A agricultura a principal usuria de gua nos EUA, representando 80% do consumo de gua do pas e mais de 90% em muito estados do Oeste americano. Embora apenas 16% de toda a terra agrcola americana seja irrigada, esta porcentagem gera quase a metade do valor de todos os cultivos vendidos. A irrigao particularmente importante no Oeste dos EUA: as propriedades nos 17 estados ocidentais usam uma variedade de sistemas de irrigao, baseados seja na gravidade ou em sistemas de presso mais eficientes. Para melhorar a eficincia da irrigao, agncias estaduais e federais, bem como distritos locais de administrao da gua fornecem pagamentos de partilha dos custos para melhorar a entrega de gua s propriedades e/ou para promover tecnologias mais eficientes. A maioria das propriedades irrigadas so pequenas (menos de US$ 250.000,00 em vendas anuais), como tambm a maioria daquelas que recebem os pagamentos de partilha dos custos, mas as propriedades maiores usam a maior parte da gua de irrigao; as 10% maiores propriedades irrigadas (US$ 500.00,00 ou mais em vendas anuais) so responsveis por metade de toda a gua aplicada. Devido ao grande consumo

52 de gua, a atividade agrcola fundamental no desafio de equilibrar as demandas por gua entre vrios usos alternativos, como ambientais, urbanos e industriais.

B. POLTICAS DE CRDITO E FINANCIAMENTO

O conceito de fonte de crdito confivel para os agricultores americanos data de 1732, quando o primeiro sistema de crdito cooperativo foi organizado em New London, Connecticut. A interveno do governo para atender esta necessidade, no entanto, especialmente crdito de longo-prazo para a compra de terras, s comeou no incio do sculo XIX, quando a maior parte da terra disponvel no Oeste foi comprada sob a Lei do Homestead, de 1862, e os agricultores estavam precisando de crdito de longo prazo para a compra de terras. Contudo, embora o crdito de bancos comerciais estivesse sempre disponvel para os negcios e a indstria, ele era sempre escasso, de curto prazo e a altas taxas de juros para os agricultores. A partir de 1908, na administrao do presidente Theodore Roosevelt, a Comisso sobre a Vida no Campo e comits do Congresso estudaram os problemas que se apresentavam s famlias rurais, que, poca, consistiam na maioria dos lares americanos. Entre as principais recomendaes feitas pela Comisso estava o desenvolvimento de mais cooperativas e sistemas de crdito cooperativo para os agricultores. Em 1912-13, os presidentes Taft e Wilson enviaram comisses de embaixadores Europa para estudar os bancos de hipotecas cooperativas sobre a terra, os sindicatos de crdito rural e outras instituies que promoviam a agricultura e o desenvolvimento rural. A comisso Wilson recomendou um sistema de bancos agrcolas para fornecer crdito tanto de longo prazo quanto crdito de hipoteca sobre a terra e crdito de curto prazo para fazer frente a necessidades recorrentes. O Congresso respondeu com a Lei de Emprstimo Agrcola de 1916, que criou doze Bancos de Terras Federais (FLBs, na sigla em ingls) em doze distritos do pas, bem como centenas de Associaes Nacionais de Crdito Agrcola, que funcionavam como agentes para os Bancos de Terras, fornecendo crdito de longo-prazo para os agricultores desenvolverem e expandirem suas propriedades. Uma parte do emprstimo de cada agricultor era reservada para a compra de aes da associao, o que os tornava co-proprietrios dela. Mas Lei de 1916 faltava uma proviso para emprstimos de curto prazo. A crescente mecanizao na produo agrcola no ps I Guerra que criou presses de

53 custo e a competio com a produo agrcola europia na dcada de 1920 estimularam a necessidade de crdito de curto prazo. A resposta do Congresso se deu sob a forma da promulgao da Lei de Crditos Agrcolas, de 1923, que criou doze Bancos Federais de Crdito Intermedirio (FICBs, na sigla em ingls), um em cada um dos doze distritos estabelecidos pela Lei de 1916. Esses bancos no emprestavam diretamente aos indivduos, mas serviam como bancos de descontos para cooperativas agrcolas, bancos comerciais e outras instituies credoras. As expectativas de que os bancos comerciais participassem em grande nmero no se realizaram, contudo, e assim os FICBs no foram capazes de melhorar significativamente o fluxo de crdito de curto prazo para os agricultores. Logo depois, no entanto, o pas mergulhou na Grande Depresso: os preos para as commodities agrcolas, que j vinham declinando durante toda a dcada de 1920, caram ainda mais. Incapazes de pagar seus dbitos, os agricultores abandonaram suas propriedades, deixando os FLBs endividados. At 1933, quase metade das Associaes Nacionais de Crdito Agrcola havia falido, e os leiles de propriedades endividadas passaram a ser comuns. Para reverter esse quadro, o Congresso apresentou duas novas leis: a Lei de Hipoteca Agrcola Emergencial e a Lei de Crdito Agrcola. A primeira delas tentava salvar as propriedades de agricultores endividados atravs da extenso dos cronogramas de pagamento e oferecendo financiamento de emergncia. A segunda estabeleceu o Sistema de Crdito Agrcola (FCS, na sigla em ingls) como um grupo de instituies credoras cooperadas para fornecer emprstimos agrcolas de curto, mdio e longo prazos, a serem disponibilizados em cada distrito agrcola. Resumindo, a lei estabelecia o seguinte sistema: doze FLBs para emprstimo agrcola imobilirio de longo prazo atravs de Associaes FLB; doze FICBs para crdito de curto e mdio prazo para as Associaes de Crdito Produtivo (PCAs, na sigla em ingls) locais e outras instituies credoras que serviam produtores agrcolas; doze Bancos para Cooperativas (BCs) para fornecer crdito s cooperativas de agricultores; um Banco Central para Cooperativas para participar com os BCs distritais nos emprstimos que excedessem sua capacidade de crdito.

54 Uma ordem executiva do presidente Roosevelt, em 1933, colocou todas as organizaes de crdito agrcola sob a superviso de uma nova agncia: a Administrao de Crdito Agrcola (FCA). A FCA foi independente at 1939, quando se tornou parte do USDA (Departamento de Agricultura dos EUA), mas voltou a ser independente novamente com a Lei de Crdito Agrcola de 1953. Esta Lei criou uma Comisso Federal de Crdito Agrcola com treze membros um de cada um dos doze distritos agrcolas e um indicado pelo secretrio de Agricultura para desenvolver a poltica da FCA, dando aos agricultores-emprestadores uma voz em mbito nacional. Em 1968, todo o capital do governo para a FCS havia sido pago, transformando os agricultores-emprestadores em proprietrios das instituies FCS. A FCA determinou ento que sua autoridade e tambm a das FCS precisavam ser expandidas para fazer frente s necessidades de crdito cambiantes dos agricultores e comunidades rurais. A Lei de Crdito Agrcola de 1971 facultou aos bancos e associaes maior flexibilidade nos emprstimos para a produo agrcola,autorizando que eles fossem feitos tambm para pescadores comerciais e proprietrios rurais. Em 1980, a lei foi emendada para encorajar os emprstimos para jovens, iniciantes e pequenos agricultores. As instituies do FCS cresceram rapidamente nos anos 1970 e incio dos anos 1980, quando os agricultores emprestavam muito para expandir suas operaes e fazer frente forte demanda externa por produtos agrcolas especialmente para a URSS, onde a seca havia provocado uma severa falta de gros. Mas uma inflao de dois dgitos aumentou os preos dos produtos agrcolas e fez disparar o valor da terra. O fim da bonana teve incio em 1979, com o aperto monetrio imposto pelo Federal Reserve Board para segurar a inflao. No incio e at a metade dos anos 1980, as taxas de juros dispararam e a demanda externa por produtos agrcolas americanos caiu brutalmente frente competio europia e dos pases em desenvolvimento. A alta inflao levou a taxas de cmbio desfavorveis, tornando os produtos americanos mais caros para os pases importadores. A crise da dvida externa em vrios pases menos desenvolvidos contribuiu para restringir a importao de produtos americanos. Essa mudana dramtica na poltica macroeconmica ocorreu depois que os agricultores americanos haviam se preparado para dar conta da demanda da dcada de 1970. Assim, a inexistncia de demanda criou enormes excedentes de produo, a preos bem mais baixos, o que impediu o pagamento dos emprstimos feitos. Em 1985, centenas de milhares de agricultores tinham ido falncia e os valores das terras haviam cado

55 drasticamente, colocando a viabilidade financeira das FCS em risco e levando a uma nova interveno do Congresso. A Lei de 1985 reestruturou a FCA, outorgando-lhe maiores poderes de superviso, regulao e fiscalizao, similares queles de outras instituies federais de regulao financeira. A Agncia passou a ter que examinar cada instituio de crdito direto pelo menos uma vez por ano,podendo usar sua nova autoridade de fiscalizao para estimular prticas bancrias slidas e seguras em instituies com problemas e para corrigir quaisquer violaes das regras. A Lei de 1985 tambm criou a Corporao de Capital do Sistema de Crdito Agrcola, que visava dar assistncia financeira a instituies FCS financeiramente fracas, bem como a seus emprestadores. No entanto, logo ficou claro que Corporao de Capital no estava preparada para lidar com os problemas monumentais que atingiam muitos dos emprestadores das FCS e que algum tipo de ajuda federal direta era necessria. A Lei de Crdito Agrcola de 1987 autorizou at US$ 4 bilhes em auxlio federal para as instituies com problemas. Ela tambm criou a Corporao de Seguro do Sistema de Crdito Agrcola (FCSIC, na sigla em ingls) para assegurar o pagamento em dia das obrigaes emitidas pelos bancos do FCS e fortalecer, de diversas formas, os direitos dos muturios. A Lei determinou ainda a realizao de mudanas estruturais nas instituies FCS, incluindo a fuso dos FLBs e FICBs em cada distrito num Banco de Crdito Agrcola (FCB, na sigla em ingls) distrital. As PCAs e FLBAs no mesmo territrio tiveram permisso para se fundir voluntariamente numa nova entidade, a Associao de Crdito Agrcola (ACA), e os BCs tambm tiveram a oportunidade de se fundir. Foram criadas Associaes de Crdito de Terras Federais (FLCAs, na sigla em ingls) como credoras diretas que podiam fazer emprstimos hipotecrios de longo prazo. Todas estas mudanas acabaram por tornar o FCS mais eficiente. A Lei tambm criou a Corporao Federal de Hipoteca Agrcola (Farmer Mac) para estabelecer um mercado secundrio para as terras agrcolas e as hipotecas de casas rurais. A Lei de Reforma do Sistema de Crdito Agrcola, de 1996, concedeu Farmer Mac autoridade adicional para comprar e fundir emprstimos e emitir ttulos afianados por hipotecas com pagamento garantido do principal e dos juros, ao invs de simplesmente garantir estes ttulos emitidos por outros credores no varejo.

56 A assistncia financeira do governo e das novas polticas e poderes de fiscalizao da FCA ajudaram as instituies FCS a se recuperarem dos anos de crise da dcada de 1980, a retomar prticas seguras e slidas e a se tornarem mais eficientes. Uma economia mais forte entre os anos 1990 e 2000 ajudou a estabilizar as instituies FCS, na medida em que os preos e a renda agrcolas aumentaram. Nos ltimos anos, aumentou a fatia detida pelas FCS sobre o mercado de dvida agrcola, representando atualmente um tero desse mercado. Em 2005, toda a ajuda financeira governamental foi paga, com juros, e, atualmente, a prpria FCA no recebe mais verbas do governo, sendo suas operaes financiadas atravs de pagamentos das instituies FCS.

C. EDUCAO AGRCOLA E OS LAND GRANT COLLEGES

Desde o seu estabelecimento, os Land Grant Colleges e Universidades se desenvolveram para representar um sistema nico de educao superior amplamente acessvel. No perodo colonial dos EUA, o ensino superior era disponibilizado por umas poucas instituies (Harvard e Yale, entre elas). Em diferentes pocas, estas instituies estiveram sujeitas a diferentes graus de controle pblico, mas eram essencialmente controladas por entes privados. Aps a Guerra da Independncia, os estados comearam a organizar universidades como instituies publicamente controladas. Elas no diferiam na essncia de sua orientao acadmica das universidades privadas, que poca tinham se tornado relativamente fortes e estavam estabelecendo o passo para o desenvolvimento da educao atravs de colleges por todo o pas. Durante a primeira metade do sculo XIX, os dois tipos de colleges e universidades de controle pblico e privado se desenvolveram lado a lado, ambos fortemente influenciados pelas universidades europeias, que tinham educado muitos de seus principais professores. Mas estas universidades europeias estavam organizadas para servir uma sociedade que no era predominantemente democrtica: a educao universitria era para os homens com tempo livre, lderes de governo e profissionais. Inicialmente, as instituies americanas, funcionando similarmente, ofereciam principalmente os currculos das profisses clssicas. Embora a importncia da cincia estivesse ganhando reconhecimento, a educao cientfica no estava amplamente disponvel. Mas por volta de meados do sculo XIX, a imprensa geral e cientfica estava demandando mais educao tcnica e agrcola. E sociedades agrcolas em muitos estados insistiam em que se disponibilizassem colleges onde se pudesse estudar agricultura.

57 O congressista Justin Smith Morrill apresentou a sua primeira proposta de lei para a criao destes colleges em 1857. Aps um ano de manobras legislativas, o Congresso aprovou a Lei Morrill, em 1859. Ela foi vetada pelo presidente Buchanan (eleito com apoio dos sulistas) sob a alegao de que violava a poltica federal tradicional de deixar o controle da educao aos estados. Morrill reapresentou a lei em 1861, com a incluso de uma proposta para que as instituies ensinassem tticas militares, entre outras alteraes. Com a Guerra Civil, e a ausncia dos congressistas dos estados do sul separados da Unio o ambiente no Congresso se tornou mais favorvel e a Lei Morrill foi aprovada, em 1862, com o objetivo fundamental de oferecer uma oportunidade em cada estado para mais educao liberal a mais pessoas, e no apenas quelas destinadas s profisses sedentrias. O apoio federal previsto na Lei Morrill era a renda de terras pblicas (30.000 acres ou o recibo neste valor de cada congressista e senador) disponibilizado para cada estado, que por sua vez devia contribuir para a manuteno de sua instituio Land Grant, bem como providenciar seus edifcios. Partindo deste incio modesto, o governo federal expandiu significativamente suas contribuies para o sistema Land Grant. Atualmente, alm da renda original dos Land Grants, as verbas federais para ajudar os estados na manuteno das instituies somam mais de US$ 550 milhes anuais. Estas verbas so distribudas aos estados com base em diferentes critrios: alguns vo para os estados em quantidades iguais, outros so divididos com base em sua populao rural, outros ainda com base na proporo de sua populao em relao populao total dos EUA. O USDA (United States Department of Agriculture) tem um papel-chave tanto na administrao dos fundos para o sistema Land Grant quanto na coordenao das atividades do sistema em mbito nacional.

1. Educao agrcola
Antes da Guerra Civil, os estados do sul tinham bloqueado qualquer auxlio governamental aos agricultores devido a crenas polticas e econmicas. Mas quando os estados do sul se separaram da Unio, em 1861, abriu-se caminho para a criao do Departamento de Agricultura. O presidente Lincoln e o partido Republicano apoiaram a sua criao e, em 1862, o congresso aprovou uma lei estabelecendo o USDA e autorizando-o a adquirir, testar e distribuir novas sementes e plantas, a conduzir

58 experimentos prticos e cientficos, a coletar estatsticas e outras informaes agrcolas, e a publicar relatrios anuais e outros que pudessem melhorar a agricultura. Sob seu primeiro diretor, Isaac Newton, o Departamento enfatizou a pesquisa e a educao para ajudar os agricultores a melhorar suas atividades e, at o final do sculo XIX, seus oficiais, tcnicos e cientistas se dedicaram a aumentar a produtividade da agricultura americana. Durante o final da dcada de 1860 e incio da de 1870, o Departamento expandiu seu trabalho cientfico, com nfase em nutrio e patologia animal e vegetal, e tiveram incio experincias com produtos qumicos para controlar ou evitar o ataque de insetos s plantaes. A partir da dcada de 1880, a poltica do Departamento comeou a mudar para a nfase no controle sanitrio e regulao de produtos agrcolas. Ao longo da dcada de 1890, alm de legislao dando poderes de inspeo sanitria ao Departamento, teve incio um trabalho de melhoria nas estradas rurais para auxiliar os agricultores a atingir seus mercados, bem como um trabalho contnuo de busca e expanso de mercados estrangeiros para os produtos agrcolas americanos. No final do sculo XIX, a direo do Departamento iniciou um trabalho para tornar suas descobertas cientficas disponveis aos agricultores de todo o pas, para o que tornava-se necessrio um sistema de educao agrcola. J havia apoio para o estabelecimento de tal sistema desde o incio da dcada de 1850, mas a oposio dos congressistas sulistas que temiam o aumento do poder federal frente aos dos estados derrubou a primeira proposta de um sistema de Land Grant Colleges, em 1857. A Guerra Civil proporcionou a chance necessria e, em 1862, o Congresso americano aprovou a Lei Morrill, que dava terras pblicas aos estados para que elas fossem usadas (diretamente ou atravs de sua venda) para o estabelecimento de pelo menos um college que ensinaria agricultura e engenharia:
() each State which may take and claim the benefit of this act, to the endowment, support, and maintenance of at least one college where the leading object shall be, without excluding other scientific and classical studies, and including military tactics, to teach such branches of learning as are related to agriculture and the mechanic arts, () [The First Morrill Act (1862), section 4]

Embora universidades pblicas j existissem em alguns estados, a maioria deles respondeu lei com legislao para o estabelecimento de novos colleges, ao invs de simplesmente dotar os j existentes com os recursos recebidos. Com o tempo, colleges de agricultura foram estabelecidos tambm em instituies no Land Grant.

59 A falta de pessoal capacitado e a base de conhecimento insuficiente para o ensino da agricultura levaram o sistema a ser fortemente criticado por no atender as necessidades dos agricultores; para resolver estes problemas, o Congresso criou, em 1875, as estaes experimentais agrcolas. Elas s se tornaram efetivas, no entanto, com a aprovao da Lei Hatch, em 1887, fornecendo apoio federal anual para a pesquisa agrcola, pura e aplicada, em cada estado. Estas estaes eram intimamente ligadas aos colleges agrcolas e emitiam boletins de pesquisa para ajudar os agricultores a aprender sobre as novas, e teis, descobertas cientficas. A maioria deles no lia estes boletins, contudo, e a comunicao das descobertas agrcolas aos agricultores permaneceu um problema at o desenvolvimento do sistema de extenso agrcola, no incio do sculo XX. Quase que imediatamente aps a aprovao da Lei Hatch foi estabelecida uma estreita relao entre as estaes experimentais e a educao secundria em agricultura. Em 1889, depois de forte insatisfao com o nvel college de educao agrcola na Universidade de Minnesota, uma escola de nvel inferior ao college foi estabelecida no local de sua estao experimental agrcola, com cinco de seus oito professores sendo funcionrios desta. A escola foi muito bem-sucedida e ficou inexoravelmente conectada estao. Outro modelo de educao agrcola de nvel secundrio teve origem no Alabama, tambm em 1889: escolas agrcolas secundrias foram estabelecidas junto a filiais de estaes experimentais. A razo para combinar as escolas e estaes foi, aparentemente, uma tentativa de financi-las com as verbas Hatch. Estes dois tipos de educao agrcola de nvel secundrio serviram de modelo para outros estados criarem suas escolas agrcolas e, por volta de 1914, a educao agrcola j estava firmemente estabelecida nas escolas pblicas, sendo ensinada, em 1916, em 4.000 escolas secundrias somando 90.000 alunos. Com a aprovao da Lei Smith-Hughes, em 1917, os estados passaram a receber verbas federais especificamente para o financiamento do ensino da agricultura.

2. Ensino, pesquisa e extenso

A Lei Morrill de 1862 instrua os colleges para ensinar e a funo de pesquisa foi adquirida em 1887 com a Lei Hatch, que reconheceu a necessidade de que pesquisa original estivesse na base do ensino da agricultura e ajudasse a desenvolver as inovaes agrcolas. A legislao forneceu fundos para um sistema de estaes agrcolas experimentais estaduais (SAESs, na sigla em ingls), a maioria das quais foi estabelecida

60 sob a direo dos Land Grant colleges de 1862. Atualmente, as SAES operam conjuntamente com os colleges de agricultura e, na maioria dos casos, dentro deles. A maioria dos docentes dos Land Grant colleges tem cargos nas SAES, o que lhes d acesso aos fundos de pesquisa Hatch, que so administrados pelo USDA. Em 1862, praticamente no havia pessoas treinadas fosse na agricultura ou nas cincias a ela relacionadas. Assim, os colleges tiveram que desenvolver seus prprios quadros, frequentemente atravs de tentativa e erro e, s vezes, recrutando agricultores altamente capazes. Mas estes agricultores, embora especialistas na produo animal ou agrcola, no tinham o conhecimento necessrio em ambos os campos, de modo que, logo no incio, os Land Grant colleges passaram dos generalistas aos especialistas em agricultura. Ao final do sculo XIX, a maioria dos colleges agrcolas j tinha diversos departamentos em sua estrutura administrativa e, com a aprovao da Lei Hatch estabelecendo a necessidade de pesquisa nas SAESs, o grau de especializao e o nmero de especialistas cresceram exponencialmente no sculo XX, conforme a base de conhecimento se expandiu. Devido ao financiamento inadequado dos colleges estabelecidos pela lei de 1862, a Segunda Lei Morrill, de 1890, estabeleceu verbas anuais para cada estado para o financiamento de seus Land Grant colleges. Alm disso, incluindo os estados do sul no sistema, a lei proibia a discriminao racial na poltica de admisses dos colleges que recebiam estes fundos federais. Esta proviso acabou levando ao estabelecimento de instituies Land Grant para afro-americanos (conhecidas como instituies 1890) que, no entanto, sofriam de discriminao e sub-financiamento crnicos, servindo de meras escolas preparatrias ou secundrias ainda no sculo XX. Com a lei Smith-Lever de 1914, os colleges assumiram uma terceira funo, chamada extenso, projetada para disseminar o conhecimento gerado nos colleges agrcolas para alm dos campi, nas fazendas e junto aos consumidores. A extenso deveria ser uma atividade cooperativa entre os governos federal (atravs do USDA) e estadual (atravs dos Land Grant colleges). Os governos municipais, atravs de uma rede de agentes de extenso, logo se tornaram parceiros na extenso. Atualmente, especialistas em extenso agrcola esto geralmente lotados nos colleges de agricultura e tm a funo de interagir com os pesquisadores e retransmitir o conhecimento ali gerado, cientfico ou outro, aos agricultores e outros usurios.

61 Escolas e colleges de gerenciamento florestal e medicina veterinria, geralmente localizados nas universidades Land Grant, vieram somar-se ao sistema de colleges agrcolas. Os colleges de medicina veterinria comearam sua afiliao com as universidades Land Grant em 1879, com a abertura do college de medicina veterinria na Universidade Estadual de Iowa. Atualmente, a maioria dos estados que no tem colleges de medicina veterinria, e alguns dos que os tm, mantm programas importantes de cincia veterinria em departamentos de seus colleges de agricultura. Quanto aos programas de gerenciamento florestal, a maioria est localizada nos Land Grant colleges. A aprovao da Lei McIntire-Stennis em 1962, que disponibilizou fundos federais para pesquisa de gerenciamento florestal, deu origem a mais da metade dos programas que atualmente existem nesta rea, embora a maioria dos fundos para pesquisa neste campo seja parte do oramento do Servio de Florestas do USDA. A misso tripartite ensino, pesquisa e extenso tem sido uma marca do sistema de Land Grant colleges de agricultura. Ao longo das dcadas, uma srie de leis (ANEXO I) dotou os colleges com as funes de ensino, pesquisa e extenso, expandiu o financiamento para o sistema de colleges, reforou os mecanismos de financiamento, expandiu ou refinou as provises para o uso de fundos federais, e at adicionou instituies ao sistema: 1925 Lei Purnell: deu nova nfase ao papel do sistema na melhoria da habitao e da vida rural; 1935 Lei Bankhead-Jones: estabeleceu a frmula original para a alocao de dos fundos de pesquisa Hatch entre as SAES; 1946 Lei de Pesquisa e Comercializao: reforou a frmula e introduziu um comit consultivo nacional; 1962 Lei McIntire-Stennis: criou fundos adicionais para a pesquisa em gerenciamento florestal; 1977 Lei de Poltica Nacional de Pesquisa, Extenso e Ensino Agrcola (lei agrcola de 1977): instituiu fundos para pesquisa nos colleges estabelecidos pela Lei de 1890, fundos para programas de pesquisa em sade animal, e um novo programa competitivo de bolsas a ser administrado pelo USDA, mas aberto a todos os cientistas dentro e fora do sistema Land Grant; 1990 Lei de Comrcio e Conservao de Alimentos e Agricultura (lei agrcola de 1990): expandiu o programa de bolsas competitivas de 1977 atravs do mandato para a Iniciativa Nacional para Pesquisa em Agricultura Alimentos e Meio Ambiente (NRI, na sigla em ingls);

62 1994 Lei de Educao Elementar e Secundria: conferiu status Land Grant a vinte e nove colleges nativo-americanos (instituies 1994) e autorizou o financiamento para seus programas de educao e extenso em agricultura e recursos naturais. Em 1860, dcada em que os Land Grant colleges foram estabelecidos, metade da populao americana vivia no campo e mais da metade da fora de trabalho era empregada na agricultura. Os nmeros das propriedades agrcolas aumentaram at 1920, mas depois disso, comearam a cair e a populao rural comeou a diminuir vertiginosamente: em 1990 a populao rural era menos de um tero do que era em 1960 e, em 1992, o nmero de propriedades agrcolas era um pouco menor do que o de 1860. Mas a produtividade agrcola melhorou tanto desde a criao dos Land Grant colleges e como resultado de sua criao que o mesmo nmero de propriedades agrcolas e de agricultores pode alimentar hoje um nmero muito maior de pessoas do que h 100 anos. Alm disso, a pesquisa para melhorar a produtividade agrcola beneficiou consumidores nos EUA e fora deles proporcionando-lhes alimentos mais baratos21. Mais adiante reproduzimos trs mapas mostrando a evoluo do sistema de Land Grant colleges e universidades, ao longo do tempo.

Muitos cidados americanos no tm conscincia dos benefcios que recebem, continuamente, como resultado das pesquisas para melhorar a produtividade agrcola. Isto se deve ao fato de que o componente de matria-prima nos alimentos adquiridos no varejo representa uma parte muito diminuta de seu custo em comparao com os custos muito superiores de processamento, embalagem, comercializao, transporte etc. Os agricultores americanos recebiam, em 1994, apenas 21% do que os consumidores americanos pagavam pelos alimentos produzidos no pas (comparados a 41%, em 1950) (National Research Council, 1995).
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