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ESTATUTO DO IDOSO: AVANOS COM CONTRADIES

Ana Amlia Camarano

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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, junho de 2013

ESTATUTO DO IDOSO: AVANOS COM CONTRADIES*

Ana Amlia Camarano**

* A autora agradece a Eloisa Adler, Marcelo Caetano, Daniele Fernandes, Solange Kanso e Maria Tereza Pasinato pela leitura cuidadosa e pelos comentrios deles advindos. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Texto para

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

JEL: J14; J18.

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO...........................................................................................................7 2 O ESTATUTO DO IDOSO.............................................................................................8 3 A DEFINIO DE POPULAO IDOSA: FICOU VELHA?.............................................10 4 VISES DE POPULAO IDOSA...............................................................................12 5 A PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA: OS BENEFCIOS PARA A SUA REPOSIO...16 6 SADE E CUIDADOS...............................................................................................19 7 FINANCIAMENTO DAS AES PROPOSTAS.............................................................22 8 MUITAS CONQUISTAS: UMA SOCIEDADE PARA TODAS AS IDADES?........................23 REFERNCIAS............................................................................................................25 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................26

SITES CONSULTADOS DOS PLANOS DE SADE...........................................................27

SINOPSE
O artigo discute avanos e contradies de algumas aes propostas pelo Estatuto do Idoso, considerando que, em 2013, este completar dez anos. Tem como objetivo principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses. Apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis e polticas previamente aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um tratamento integral ao estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bem-estar dos idosos, com uma viso de longo prazo. A essncia do Estatuto est nas normas gerais que dispem sobre a proteo integral aos idosos. Afirma que estes gozam de todos os direitos inerentes pessoa humana e que o envelhecimento um direito personalssimo e a sua proteo, um direito social. Os principais direitos estabelecidos so: direito vida, proteo, sade, ao trabalho, previdncia social, educao, cultura, ao lazer, moradia e ao voto. Muito embora as leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no sentido de polticas sociais de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades para a sua implementao nem fontes para o seu financiamento. Por isso, os custos de algumas das medidas propostas esto sendo divididos com a sociedade, o que pode ameaar a solidariedade intergeracional. Sugerem-se algumas mudanas no Estatuto do Idoso visando adequ-lo nova realidade demogrfica e social, tendo como parmetro o princpio bsico do Plano de Madri. Dentre elas, citam-se: a mudana no limite inferior da idade que define a populao idosa de 60 para 65 anos; o estabelecimento de fontes de financiamento para cada medida proposta; medidas que ajudem a famlia a cuidar do idoso dependente, tanto no domiclio quanto no hospital; e a incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma morte digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal. Palavras-chave: envelhecimento populacional; polticas para idosos; direitos dos idosos.

ABSTRACTi
This article discusses advances and contradictions of some proposed actions by Elders Bill of Rights. This Bill was approved in 2003. Its main objective is to regulate the rights of older people in multiple spheres and dimensions. It gathers in a single document many of the bills and policies previously passed. It incorporates new elements, looking to establish measures to provide the welfare of the elderly in the long run. The essence of the Bill is the general rules which provide for the full protection for the elderly. It sets that they should have all the rights inherent to the human beings and that aging is a highly personal right and their protection a social right. The main established rights are: the right to life, protection, health, labor, social security, social assistance, education, culture, leisure, housing and voting. Although the actions proposed mean great advances towards social inclusion of the elderly, it has not been established priorities for their implementation and nor sources for their founding. Therefore, the costs of some of the proposed measures are being shared with the society, which could threaten intergenerational solidarity. It is suggested some changes in the Bill in order to adapt it to demographic and social changes, having as parameter the basic principle of the Madrid Plan. They are: changes in the lower limit of the age that defines elderly population, from 60 to 65 years, the establishment of funding sources for each proposed action, help for families to take care of the dependent elderly, both at home and in the hospital. It also considers the need of the health services to offer actions that can promote a dignified death for those who are suffering from a terminal illness. Keywords: economics of the elderly; economics of the handicapped; non-labor market discrimination; public policy.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

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1 INTRODUO
Uma questo que permeia a concepo de polticas pblicas em quase todos os pases do mundo se estas deveriam focar as necessidades ou a idade. A idade cronolgica tem sido utilizada para regular a participao da populao em diversos eventos, como a entrada obrigatria na escola, a proibio do trabalho infantil e o direito ao voto e aposentadoria, a incluindo a aposentadoria compulsria. No Brasil, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e o Estatuto do Idoso constituem um reconhecimento por parte do Estado de que estes grupos etrios tm necessidades prprias e, por isto, so alvo de polticas pblicas especficas. A aprovao do Estatuto do Idoso se constitui em um avano socio-jurdico de grande importncia na defesa dos direitos da populao idosa (Paz e Goldman, 2006). A sua necessidade se justifica pelo no cumprimento de vrios dos direitos expressos em outras peas legais, como a Constituio de 1988 (CF/1988). Muito embora as leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no sentido de polticas sociais de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades para a sua implementao (Mendona, 2005) nem fontes para o seu financiamento. Este artigo discute avanos e contradies de algumas determinaes do Estatuto do Idoso. Considerando que este completar dez anos em outubro de 2013, sugerem-se algumas mudanas para adequ-lo nova realidade econmica e demogrfica. Assim, est organizado em oito sees, sendo a primeira esta introduo, a segunda uma descrio breve do estatuto e a terceira a utilizao do corte etrio de 60 anos ou mais para definir a populao idosa. A quarta apresenta as vises que essa pea legal tem a respeito dessa populao e as polticas que dela derivam. Na quinta seo, discutem-se as aes propostas para repor a renda de quem perde a capacidade laborativa pela idade avanada. A sexta lista algumas aes propostas para sade e cuidados de longa durao e a stima, a questo do financiamento. Finalmente, na ltima seo, apresentam-se alguns comentrios sobre os desafios que uma pea legal como o Estatuto do Idoso enfrenta para assegurar os direitos da populao idosa no contexto de uma sociedade para todas as idades.

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2 O ESTATUTO DO IDOSO1
At o princpio da dcada passada, a legislao relativa ateno dos idosos era fragmentada em ordenamentos jurdicos setoriais ou em instrumentos de gesto poltica. Aps sete anos de tramitao no Congresso Nacional, foi sancionado o Estatuto do Idoso em 2003 (Lei no 10.741/2003), que entrou em vigor em 1o de janeiro de 2004 e tem como objetivo principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses. Este foi fruto da organizao e mobilizao dos aposentados, pensionistas e idosos vinculados Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas (COBAP) e ao Movimento de Servidores Aposentados e Pensionistas (MOSAP), de representantes da Associao Nacional de Gerontologia (ANG) e de diversas sees estaduais, de representantes da Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG), da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), de representantes religiosos, em especial, da Pastoral Nacional e pastorais de diversos estados e de federaes e associaes de aposentados. O Estatuto do Idoso apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis e polticas previamente aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um tratamento integral ao estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bemestar dos idosos e com uma viso de longo prazo. Esse novo instrumento conta com 118 artigos versando sobre diversas reas dos direitos fundamentais e das necessidades de proteo dos idosos, objetivando reforar as diretrizes contidas na Poltica Nacional do Idoso, muitas j asseguradas pela CF/1988 (Camarano e Pasinato, 2004). A aprovao do Estatuto do Idoso representa um passo importante da legislao brasileira no contexto de sua adequao s orientaes do Plano de Ao para o Envelhecimento de Madri de 2002. De acordo com Uriona e Hakkert (2002), uma lei geral voltada especificamente para os idosos consoante com a construo de um entorno propcio e favorvel para as pessoas de todas as idades.2 Ao se considerar a populao idosa como um subgrupo populacional demandante de regras especficas,

1. Para uma descrio detalhada do processo de mobilizao que resultou na aprovao do referido estatuto, consulte Paz e Goldman (2006). 2. Este constitui um dos trs princpios do Plano de Ao para o Envelhecimento de Madri.

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est se assumindo que a sua capacidade de conseguir resultados diferente da de outros grupos etrios. Assim, as aes propostas so especficas para esse grupo etrio e tm por objetivo reduzir as diferenas nas capacidades dos diversos grupos etrios.3 A essncia do estatuto est nas normas gerais que dispem sobre a proteo integral aos idosos. Afirma que estes gozam de todos os direitos inerentes pessoa humana (Artigo 2o) e que o envelhecimento um direito personalssimo e a sua proteo, um direito social (Artigo 8o). Os principais direitos estabelecidos so: direito vida, proteo, sade, ao trabalho, previdncia social, assistncia social, educao, cultura, ao lazer, moradia e ao voto. Apesar de o Estatuto considerar que os seus beneficirios so pessoas que vivem a ltima fase da vida, o direito a uma morte digna no est includo nos direitos assegurados por ele. O grande avano do Estatuto do Idoso est na previso do estabelecimento de crimes e sanes administrativas para o no cumprimento dos ditames legais. No caso da violao destes ditames, caber ao Ministrio Pblico (MP) agir para a garantia dos mesmos. O Artigo 4o determina que todos esto obrigados a prevenir a ameaa ou violao dos direitos do idoso. Aqueles que no cumprirem com esse dever sero responsabilizados, sejam pessoas fsicas ou jurdicas (empresas, instituies, entidades governamentais etc.). Esta responsabilidade no apenas criminal, mas tambm civil. O Artigo 6o estabelece que:
Art. 6. Todo cidado tem o dever de comunicar autoridade competente qualquer forma de violao a esta Lei que tenha testemunhado ou de que tenha conhecimento.

O Artigo 5o refere-se punio do omisso, implicando o dever do mesmo de pagar indenizao por ameaa ou violao aos direitos do idoso. O Artigo 19 refere-se especificamente obrigao dos profissionais de sade em comunicar s autoridades policiais, MP , conselhos de idosos os casos de suspeita ou confirmao de maus-tratos contra idosos. Este artigo foi substitudo pela Lei no 12.461, de julho de 2011, que inclui, tambm, a necessidade de comunicao de suspeita ou confirmao de violncia, alm das autoridades mencionadas no estatuto, s autoridades sanitrias.

3. Isto est baseado na abordagem das capacidades proposta por Sen (1999).

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3 A DEFINIO DE POPULAO IDOSA: FICOU VELHA?

Referendando o que j fora estabelecido pela Poltica Nacional do Idoso de 1994, o estatuto define como idosa a populao de 60 anos ou mais (Artigo 1o). Esta definio de populao idosa ratificou o patamar estabelecido pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1982, na I Assembleia Mundial sobre Envelhecimento em Viena. Em 1994, a esperana de vida ao nascer da populao brasileira foi estimada em 68,1 anos. Entre 1994 e 2010, este indicador aumentou 5,3 anos e entre 2003 e 2010, 2,1 anos; alcanando 73,4 anos em 2010. J a esperana de vida aos 60 anos foi estimada em 23,1 anos para 2010. Esse aumento tem sido acompanhado por uma melhoria das condies de sade fsica, cognitiva e mental da populao idosa bem como de sua participao social. Por exemplo, em 2011, 57,2% dos homens de 60 a 64 anos participavam das atividades econmicas. No entanto, 60 anos continua sendo a idade que classifica a populao como idosa. Esse aumento da esperana de vida e as mudanas nos papis dos idosos implicam uma rediscusso do conceito de idoso. Duas questes se colocam. A primeira advm do critrio utilizado para separar indivduos nas vrias fases da vida. A segunda est relacionada ao contedo da classificao de um indivduo como idoso. O critrio de classificao uma regra que permite agrupar indivduos a partir de uma ou mais caractersticas comuns encontradas em todos eles. Para o estabelecimento da regra, cabe definir o contedo do grupo populacional criado em termos de outras dimenses alm das utilizadas para classificao, dimenses estas que so muitas vezes inferidas e no observadas. Em outras palavras, o grupo social idoso, mesmo quando definido apenas pela idade, no se refere apenas a um conjunto de pessoas com muita idade, mas a pessoas com determinadas caractersticas sociais e biolgicas (Camarano e Medeiros, 1999). A outra questo diz respeito ao contedo do conceito de idoso. Em geral, esse conceito associado a caractersticas biolgicas. O limite etrio seria o momento a partir do qual os indivduos poderiam ser considerados velhos, isto , comeariam a apresentar sinais de incapacidade fsica, cognitiva ou mental, o que os torna, neste aspecto, diferentes dos indivduos de menor idade. Porm, acredita-se que idoso identifica no somente indivduos em um determinado ponto do ciclo de vida orgnico, mas em um determinado ponto do curso de vida social, pois a classificao de idoso

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situa os indivduos em diversas esferas da vida social, tais como o trabalho, a famlia etc. (Camarano e Medeiros, 1999). Por outro lado, no existe um divisor de guas claro entre as vrias fases da vida. O que se sabe que a definio de idoso contm um elevado poder prescritivo. O status de idoso pode ser atribudo a indivduos com determinada idade, mesmo que estes no apresentem caractersticas de dependncias associadas velhice e que recusem esse status. Por outro lado, a sociedade cria expectativas em relao aos papis sociais daqueles com o status de idoso e exerce diversas formas de coero para que esses papis se cumpram, independentemente de caractersticas particulares dos indivduos (Laslett, 1996). Um exemplo a aposentadoria compulsria presente nos regimes de aposentadorias de vrios pases do mundo, inclusive no Brasil (Camarano e Medeiros, 1999). No entanto, para a formulao de polticas pblicas, a demarcao de grupos populacionais extremamente importante. Por meio dela possvel identificar beneficirios para focalizar recursos e conceder direitos, o que requer algum grau de pragmatismo nos conceitos utilizados. Como toda classificao, a de idoso simplifica a heterogeneidade desse segmento e, por isso, est sujeita a incluir indivduos que no necessitam de tais polticas ou a excluir aqueles que necessitam. A grande vantagem do critrio etrio para a definio pblico-alvo para as polticas pblicas reside na facilidade de sua verificao (Camarano e Medeiros, 1999). Embora, como mencionado, a populao idosa brasileira seja definida como a de 60 anos ou mais, algumas polticas consideram 65 anos como a idade mnima para o seu incio. Por exemplo, a legislao previdenciria considera que a perda da capacidade laborativa para fins do benefcio da aposentadoria urbana por idade ocorre aos 65 anos para homens e aos 60 para as mulheres. Da mesma forma, o benefcio assistencial por idade avanada requer uma idade mnima de 65 anos para a sua concesso, tanto para homens quanto para mulheres. A CF/1988 assegura o transporte urbano gratuito para os maiores de 65 anos. Outro ponto a ser ressaltado que 60 anos define uma fase da vida bastante longa; aproximadamente 23 anos, em mdia. uma fase mais longa que a infncia e a adolescncia juntas. Ou seja, fala-se em idosos com 60, 70, 80 e 90 anos. Isto faz com que esse seja um grupo muito heterogneo, o que configura necessidades diferenciadas.

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Esta heterogeneidade reforada pelo fato de esses indivduos terem vivenciado trajetrias de vidas diversas. O velho brasileiro no existe. Existem vrias realidades de velhice referenciadas a diferentes condies de qualidade de vida individual e social (Neri, 1993, p. 39).

4 VISES DE POPULAO IDOSA

Outro critrio definidor das polticas pblicas a viso que se tem do grupo-alvo. O impacto do envelhecimento populacional no desenvolvimento econmico e a necessidade de polticas pblicas so fortemente afetados pelas condies de sade e autonomia da populao idosa. O esteretipo de idosos como um grupo homogneo com necessidades especiais tem predominado nas polticas pblicas. A viso predominante dessa populao a de um grupo homogneo que vivencia a ltima fase da vida, composto por uma populao frgil, tanto do ponto de vista econmico quanto de sua sade e que necessita de proteo social especfica. O reconhecimento de que esse grupo etrio vivencia a proximidade da morte justifica a existncia dos itens I e IX do Artigo 3o das Disposies Preliminares, que estabelece:
Art. 3 I - atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos rgos pblicos e privados prestadores de servios populao. IX - prioridade no recebimento da restituio do imposto de renda.4

Esta viso tambm justifica a existncia do Artigo 71:

Art. 71. assegurada prioridade na tramitao dos processos e procedimentos e na execuo dos atos e diligncias judiciais em que figure como parte ou interveniente pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, em qualquer instncia.5

4. Grifos nossos. 5. Grifos nossos.

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A fragilidade econmica fundamenta o dispositivo que assegura meia-entrada nas atividades culturais e de lazer (Artigo 23) e a gratuidade dos transportes coletivos pblicos urbanos e semiurbanos (Artigo 39):
Art. 23. A participao dos idosos em atividades culturais e de lazer ser proporcionada mediante descontos de pelo menos 50% (cinquenta por cento) nos ingressos para eventos artsticos, culturais, esportivos e de lazer, bem como o acesso preferencial aos respectivos locais. Art. 39. Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a gratuidade dos transportes coletivos pblicos urbanos e semi urbanos.

O mrito destes dispositivos para promover a integrao e a participao social da populao idosa indiscutvel. No entanto, h que se reconhecer os grandes avanos da CF/1988 na ampliao da cobertura dos benefcios da seguridade social, o que resultou em uma dissociao entre envelhecimento e pobreza. Com isto, no se pode mais dizer que a populao idosa mais pobre do que a dos demais grupos etrios, o que a faria jus de benefcios compensatrios especiais. Por exemplo, em 2011, 6,0% da populao idosa podia ser considerada pobre; a proporo comparvel para a populao de 20 a 59 anos foi de 27,3%.6 Um ponto a se avaliar quo diferentes so as necessidades da populao idosa vis--vis a de outros grupos, o que justificaria essas medidas. No caso do transporte coletivo interestadual, o Artigo 40 estabelece a gratuidade ou um desconto de 50% para idosos considerados pobres:
Art. 40 I a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veculo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salrios-mnimos; II desconto de 50% (cinquenta por cento), no mnimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salrios-mnimos.

No entanto, o que se considera mais importante, nesse caso, o fato de o estatuto no ter estipulado fontes de financiamento para os dispositivos estabelecidos, o que est resultando no encarecimento generalizado das entradas de cinema, teatro, eventos esportivos e transporte pblico. Em outras palavras, os custos decorrentes dessa reduo
6. Medidas calculadas com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2011, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

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de tarifas esto sendo compartilhados com toda a sociedade, o que pode gerar conflitos intergeracionais. Isto contradiz o objetivo principal do Plano de Madri, que o de construir uma sociedade para todas as idades. No caso da meia-entrada, est em ltima instncia de tramitao na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados um projeto de lei que visa regulamentar o desconto de 50% dado a idosos e estudantes em eventos culturais e esportivos. Fixa uma cota de, no mnimo, 40% dos ingressos para atender a idosos e estudantes. Esta nova lei pretende informar aos produtores o total de meias-entradas venda, o que lhes permitir um melhor dimensionamento das receitas a serem obtidas. Pretende-se, com isto, garantir aos beneficiados o seu direito de desconto e, ao mesmo tempo, estimular uma reduo dos preos no setor. Outra ao proposta pelo estatuto, tambm baseada na fragilidade econmica dos idosos, de carter ainda mais controverso, foi a proibio da cobrana pelos planos de sade de valores diferenciados para os maiores de 60 anos, como estipulado no pargrafo 3o do Artigo 15. O estatuto no permite a existncia de uma faixa de preo especfica e mais elevada para os idosos. A eliminao da discriminao etria nos planos de sade vista pelos seus gestores como um fator provvel de seu encarecimento, pois os aumentos dos custos decorrentes do envelhecimento dos segurados passaro a ser compartilhados com os demais participantes dos planos (Camarano e Pasinato, 2004). Alm disso, essa medida pode inviabilizar muitos seguros de sade. Os gastos de sade crescem com a idade, o que justifica o crescimento das mensalidades cobradas por idade. O grfico 1 apresenta o valor mdio nas mensalidades cobradas pelos planos de sade e os incrementos relativos que ocorrem com o avano da idade. Estes valores e incrementos foram calculados por meio dos valores mdios cobrados pelos planos bsico e superior das seguintes seguradoras: Amil, Golden Cross, Sul Amrica e UNIMED. Os incrementos so sempre positivos e oscilando em torno de 20% at os 58 anos. Dado que as mensalidades no podem ser aumentadas a partir dos 60 anos, para minimizar o risco da sua inviabilidade, as seguradoras estipulam um aumento proporcionalmente muito maior para aqueles que completam 59 anos comparativamente ao praticado para os grupos etrios inferiores. Ao completar 54 anos, um indivduo incorre em um aumento mdio de 20% no valor a ser pago ao seu plano. Ao completar 59 anos, esse aumento passa para 70%. Isto significa que entre

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54 e 58 anos, um indivduo paga, em mdia, R$ 1.143,35 e quando completa 59 anos passa a pagar R$ 1.911,43. Ou seja, em vez de os custos serem diludos ao longo do intervalo etrio que caracteriza a populao idosa, eles se concentram nos 59 anos.
GRFICO 1

Incremento mdio percentual do valor da mensalidade e valor mdio cobrado por vrios planos de sade por grupos de idade
Incremento mdio Valor mdio (R$)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% <= 18 19 a 23 24 a 28 29 a 33 34 a 38 39 a 43 44 a 48 49 a 53 54 a 58 >= 59

Valor mdio

2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0

Variao da faixa etria

Fonte: Valores consultados nos sites dos planos de sade. Elaborao da autora.

De qualquer forma, os percentuais de variao seguem a condio estipulada pela Resoluo Normativa no 63 da Agncia Nacional de Sade (ANS) (Artigo 3) que estabelece que o valor fixado para a ltima faixa etria no poder ser superior a seis vezes o valor da primeira faixa etria. Resumindo, os benefcios que visam compensar os idosos pela sua pobreza terminam no os beneficiando e impondo custos adicionais para o restante da sociedade. Ou seja, uma medida que no beneficia ningum, tendo em vista que a lgica das seguradoras privadas a do lucro. A viso de fragilidade fsica do idoso utilizada para fundamentar trs outras disposies apresentadas no estatuto nos Artigos 39, 41 e 42. Tratam da reserva de

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assentos nos veculos de transporte coletivo e nos estacionamentos e da prioridade do embarque do idoso nos transportes coletivos:
Art. 39 2 Nos veculos de transporte coletivo de que trata este artigo, sero reservados 10% (dez por cento) dos assentos para os idosos, devidamente identificados com a placa de reservado preferencialmente para idosos. Art. 41. assegurada a reserva, para os idosos, nos termos da lei local, de 5% (cinco por cento) das vagas nos estacionamentos pblicos e privados, as quais devero ser posicionadas de forma a garantir a melhor comodidade ao idoso. Art. 42. assegurada a prioridade do idoso no embarque no sistema de transporte coletivo.

Sem dvida, as medidas listadas nessas sees so importantes para os indivduos pobres e com dificuldades de locomoo. Mas nem todos os idosos encontram-se nessa situao. Para estes ltimos, a existncia desses direitos pode se constituir em um privilgio em relao aos demais indivduos. Pergunta-se se, no caso desses direitos, estes deveriam ser assegurados por necessidade em vez de idade. A exigncia de reserva de assentos em uma pea legal deve-se, tambm, percepo de que, de uma forma geral, os indivduos no tm mais a preocupao de ajudar aqueles com dificuldades de locomoo e/ou com necessidades similares. Questiona-se se essa reserva obrigatria de assentos no desresponsabiliza os indivduos de ajudar aqueles que precisam. Apenas os assentos reservados so utilizados com tal finalidade. Resumindo, isto pode agir como um desincentivo formao de uma cultura de solidariedade na sociedade brasileira.

5 A PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA: OS BENEFCIOS PARA A SUA REPOSIO

A perda da capacidade laborativa e de gerao de renda uma caracterstica da populao em idade avanada. O seu reconhecimento levou a que, em quase todo o mundo, fossem criados sistemas de seguridade social com vistas reposio dessa renda. O Brasil avanou muito com a CF/1988 na garantia de uma renda para a populao idosa, seja por meio de mecanismos contributivos (previdncia social) ou no contributivos (assistncia social) para a populao indigente, aqui considerada a

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residente em domiclios com renda mensal per capita inferior a um quarto do salrio mnimo (SM). Com relao aos benefcios contributivos, o estatuto segue a legislao previdenciria em vigor: os benefcios de aposentadoria e penso do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) observaro, na sua concesso, critrios de clculo que preservem o valor real dos salrios sobre os quais incidiram contribuio, nos termos da legislao vigente. Este artigo no afetou a forma de clculo do benefcio previdencirio, que baseada na Lei no 9.876/1999. Para aqueles que se aposentam por tempo de contribuio, 33,1% do total de beneficirios de 2012, o benefcio a ser recebido calculado considerando a mdia de 80% dos maiores salrios de contribuio do segurado, sob o que incidir o fator previdencirio. Este considera o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa de sobrevida, e resulta em uma reduo do valor do benefcio proporcional diferena entre a idade ao requerer o benefcio e a esperana de vida ao nascer, para quem requer a aposentadoria com idade inferior esperana de vida ao nascer. J para quem requer o benefcio com idade superior esperana de vida, o fator pode aumentar o valor do benefcio. Para os que se aposentam por idade, a aplicao do fator opcional. Em geral, ela utilizada no caso de beneficiar o aposentado. A regulamentao do benefcio assistencial Benefcio de Prestao Continuada (BPC) feita pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) que, dentre outras coisas, estabeleceu uma idade mnima de 67 anos para o direito ao benefcio. O Artigo 34 do estatuto traz duas mudanas em relao ao estipulado:
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam meios para prover sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia, assegurado o benefcio mensal de 1 (um) salrio-mnimo, nos termos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas. Pargrafo nico. O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos termos do caput no ser computado para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.

O resultado imediato desse artigo foi a reduo da idade mnima para o requerimento do benefcio assistencial de 67 para 65 anos, o que foi implantado j em 2004. A equiparao da idade mnima requerida para esse benefcio com a requerida

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para o de aposentadoria por idade dos trabalhadores urbanos do sexo masculino no foi muito bem aceita por uma parte dos economistas do setor pblico. Estes acreditam que ela pode agir como um fator de desincentivo contribuio para o sistema previdencirio, principalmente entre os trabalhadores de baixa renda. Por outro lado, h que se reconhecer que estes trabalhadores (de baixa renda) encontram-se, em grande maioria, na informalidade, no podendo, portanto, contar com uma renda estvel, sendo-lhes praticamente impossvel dispor, mensalmente, de 11% ou 5% de um SM para contriburem para o sistema previdencirio na condio de contribuinte individual autnomo. Acredita-se que o maior desincentivo para esses indivduos ocasionado pela falta de renda disponvel. Alm disso, assumindo-se que o BPC tem a funo de repor renda para os que perderam a capacidade laborativa, h que se reconhecer que coerente que a idade mnima para o seu requerimento seja igual estipulada para a aposentadoria por idade avanada, ou seja, 65 anos. Mas esta idade requerida se aplica apenas aos homens, pois para as mulheres requer-se 60 anos no caso da aposentadoria por idade e 65 anos para o BPC. A igualdade das idades mnimas entre os dois sexos para o caso do BPC mais coerente com a esperana de vida ao nascer mais elevada das mulheres. Ressalta-se, no entanto, que essa coerncia s se verifica se se considerar que as condies de sade/autonomia so iguais entre os dois tipos de beneficirios. Acredita-se que os potenciais beneficirios do BPC, dada condio de pobreza/indigncia com que devem ter passado a vida, percam essa capacidade antes daqueles que contriburam visando receber a aposentadoria por idade. A outra ao proposta pelo estatuto no pargrafo nico do Artigo 34 apresenta, de fato, um carter controverso. Trata-se da excluso no cmputo da renda familiar do recebimento do BPC por parte de outros idosos, membros da famlia, para fins de aferio dos critrios de elegibilidade. Esta excluso tida como um avano social, pois a posse de uma renda prpria entendida como um ganho em termos de cidadania e autoestima por parte dos idosos. Ressalta-se, no entanto, que essa excluso se aplica apenas ao benefcio assistencial recebido e no a outros benefcios contributivos. Isto pode, de fato, gerar desincentivos contribuio desde que os potenciais contribuintes ao longo da sua vida ativa estejam informados da existncia do BPC e dessa possibilidade.

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6 SADE E CUIDADOS
O Artigo 9o da referida pea legal afirma que:
Art. 9 obrigao do Estado garantir pessoa idosa a proteo vida e sade, mediante efetivao de polticas sociais pblicas que permitam um envelhecimento saudvel e em condies de dignidade.

O Artigo 15 estabelece que o idoso tem direito ateno integral sade, por intermdio do Sistema nico de Sade (SUS):
Art. 15. assegurada a ateno integral sade do idoso, por intermdio do Sistema nico de Sade SUS, garantindo-lhe o acesso universal e igualitrio, em conjunto articulado e contnuo das aes e servios, para a preveno, promoo, proteo e recuperao da sade, incluindo a ateno especial s doenas que afetam preferencialmente os idosos.

Para isso, importante a alocao de recursos adicionais para atender a novas exigncias criadas como:
Art. 15 II atendimento geritrico e gerontolgico em ambulatrios; III unidades geritricas de referncia, com pessoal especializado nas reas de geriatria e gerontologia social; IV atendimento domiciliar, incluindo a internao, para a populao que dele necessitar e esteja impossibilitada de se locomover, inclusive para idosos abrigados e acolhidos por instituies pblicas, filantrpicas ou sem fins lucrativos e eventualmente conveniadas com o Poder Pblico, nos meios urbano e rural; V reabilitao orientada pela geriatria e gerontologia, para reduo das sequelas decorrentes do agravo da sade.

Alm disso, o pargrafo 2o:

Art. 15. 2 Incumbe ao Poder Pblico fornecer aos idosos, gratuitamente, medicamentos, especialmente os de uso continuado, assim como prteses, rteses e outros recursos relativos ao tratamento, habilitao ou reabilitao.

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Essas novas exigncias visam ampliar a cobertura da assistncia sade e melhorar e sua qualidade, mas podem criar conflitos nas relaes com o prprio poder pblico, especialmente no SUS, pois exigiro recursos que precisam ser retirados de outras reas. Isso significa que a ampliao da cobertura s pessoas idosas pode diminuir a cobertura a outros grupos (Paz e Goldman, 2006). Isto remete questo no resolvida no estatuto, que o estabelecimento de aes sem a alocao das fontes de financiamento. Como em outras situaes, um dos resultados no previstos pode ser a gerao de conflitos intergeracionais. inegvel a importncia do direito sade e vida, mas dado que essa pea legal refere-se s pessoas que vivenciam a ltima fase da vida, importante que se inclua, tambm, o direito a uma morte digna. Para isto, os sistemas de sade devem estar preparados para garantir uma morte digna para todos quando chegar o momento. Isto requer, dentre outros fatores, a considerao da declarao de vontade antecipada, aprovada pelo Conselho Federal de Medicina (CFM), em 31 de agosto de 2012. Esta estabelece os critrios para que qualquer pessoa, desde que maior de idade e plenamente consciente, possa definir com seu mdico os limites teraputicos na sua fase terminal. A importncia da famlia na recuperao da sade do idoso recebeu uma ateno especial por parte do Estatuto do Idoso, visando preservao dos vnculos familiares. O Artigo 16 estabelece que:
Art. 16. Ao idoso internado ou em observao assegurado o direito a acompanhante, devendo o rgo de sade proporcionar as condies adequadas para a sua permanncia em tempo integral, segundo o critrio mdico.

Embora o referido artigo refira-se ao direito a acompanhante, os hospitais, em especial os pblicos, esto exigindo a presena contnua de um acompanhante. Este passa a ser responsvel por tarefas antes exercida por funcionrios do hospital, como dar banho e alimentar o idoso. Ou seja, a preocupao do estatuto em proteger o idoso e manter os vnculos familiares resulta em mais responsabilidade e sobrecarga sobre os seus familiares.

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Tambm no que diz respeito responsabilizao e maior sobrecarga para a famlia, o pargrafo nico do Artigo 3o fala da:
Art. 3 V - priorizao do atendimento do idoso por sua prpria famlia, em detrimento do atendimento asilar, exceto dos que no a possuam ou caream de condies de manuteno da prpria sobrevivncia.

Neste caso, o estatuto responsabiliza a famlia pelo cuidado do idoso dependente, sem lhe oferecer nenhuma ajuda. Dados os valores culturais, o cuidado recai sobre a mulher, ou seja, desresponsabiliza o Estado da funo de cuidar, mas lhe atribui a responsabilidade de fiscalizar e punir. Isto significa desconsiderar as mudanas na famlia, no papel social da mulher e no envelhecimento da prpria populao idosa.
[...] no novo papel atribudo famlia est presente uma hipocrisia social. No apenas porque se desconhecem as diferentes formas de famlia e unidades domsticas, ou porque no se avalia adequadamente o impacto do envelhecimento populacional na configurao das famlias. A hipocrisia social reside tambm na viso anacrnica de que a famlia o refgio num mundo sem corao e que desejo dos velhos viverem na casa dos filhos e por eles serem cuidados at o fim da vida. Essa viso impede a emergncia de outras formas criativas de dar dignidade s etapas mais avanadas do curso da vida (Debert e Simes, 2011, p. 1.571).

Ressalta-se, tambm, que viver com os filhos no garantia de respeito, cuidado adequado e ausncia de maus-tratos. Debert (1999) cita exemplos de denncias de violncia fsica contra idosos que so mais frequentes quando diferentes geraes convivem no mesmo domiclio. Salienta, tambm, que a famlia uma instituio idealizada; um espao de disputa de poder entre gnero e geraes. Quanto s instituies de longa permanncia, os pargrafos 1o e 2 facultam s entidades filantrpicas ou casa-lar a cobrana de participao do idoso no custeio da entidade. Esta participao deve ser estabelecida pelo Conselho Municipal do Idoso ou de assistncia social, mas no poder exceder 70%. Esta participao tem sido cobrada e tem constitudo uma parcela importante do oramento dessas instituies, 46,6%. Aproximadamente 95% das instituies filantrpicas recebem alguma contribuio. Por outro lado, o estatuto no menciona as instituies pblicas. Quase todas, 90,8% do seu total, tm recebido contribuio dos residentes, o que constitui 25% do total do

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seu oramento (Camarano et al., 2010). Isto parece uma incoerncia, dado que estas so instituies de assistncia social. Estas instituies, pela legislao constitucional, so no contributivas.

7 FINANCIAMENTO DAS AES PROPOSTAS

A implementao de qualquer poltica depende fundamentalmente da alocao de recursos para tal. Como j se discutiu anteriormente, o estabelecimento de medidas sem a definio de uma fonte pagadora pode resultar na sua no implementao e/ou gerar conflitos intergeracionais. Como mencionado anteriormente, vrias das medidas propostas pelo estatuto no foram acompanhadas pelo estabelecimento de uma fonte pagadora. o caso, por exemplo, da meia-entrada nas atividades culturais e de lazer. O idoso paga 50%, mas no ficou definido quem pagar os outros 50%. Como o Estado no subsidia os proprietrios de estabelecimentos de cinema, os produtores de teatro, de eventos esportivos etc., essa diferena repassada para a sociedade por meio do aumento do preo. O valor de uma meia-entrada equivalente ao de uma entrada inteira e o de uma inteira, a duas meias-entradas. Ou seja, ningum ganha e a solidariedade intergeracional fica ameaada. No entanto, o item III do pargrafo nico do Artigo 3o do estatuto fala em:
Art. 3 III - destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo ao idoso.

Este item fala em destinao privilegiada de recursos pblicos para a proteo social do idoso. Mas, como se mencionou, a amplitude do intervalo etrio resulta em uma populao idosa bastante heterognea e com necessidades diferenciadas, o que implicaria a necessidade do estabelecimento de prioridades. O Artigo 115 fala que:
Art. 115 O oramento da seguridade social destinar ao fundo nacional de assistncia social, at que o fundo nacional do idoso seja criado, os recursos necessrios, em cada exerccio financeiro, para aplicao em programas e aes relativos ao idoso.

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Embora o estatuto tenha sido promulgado em 2003, apenas em janeiro de 2010, foi publicada a lei que instituiu o Fundo Nacional do Idoso, com vigncia a partir de 1o de janeiro de 2011. Mas nem no estatuto nem na lei de criao do fundo foram explicitados os programas e aes que deveriam ser prioritrias dentro das aes propostas para a populao idosa. Ressalta-se, tambm, que a fonte de pagamento dos BPCs j o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).

8 MUITAS CONQUISTAS: UMA SOCIEDADE PARA TODAS AS IDADES?

Nas ltimas trs dcadas, muitos foram os avanos nas agendas internacional e nacional na formulao de polticas para a populao idosa. A legislao brasileira incorporou grande parte das sugestes das assembleias internacionais e o Estatuto do Idoso rene a grande maioria dos instrumentos legais preexistentes. Apesar de o envelhecimento populacional ser reconhecido como uma das principais conquistas sociais do sculo XX, sabe-se, tambm, que este traz grandes desafios para as polticas pblicas, a sociedade e a famlia. Um dos mais importantes o de assegurar que o processo de desenvolvimento econmico e social ocorra com base em princpios capazes de garantir um patamar econmico mnimo tanto para a manuteno da dignidade humana quanto para a equidade entre os grupos etrios na partilha dos recursos, direitos e responsabilidades sociais.7 No caso de sociedades como a brasileira, s novas demandas trazidas pelo processo de envelhecimento se somam as necessidades sociais bsicas no resolvidas como educao, sade e segurana para o conjunto da populao. As polticas para a populao idosa devem promover a solidariedade entre geraes. Isto significa equilibrar as prioridades das aes para os idosos com a de outros grupos populacionais. No se tem dvida da importncia de polticas diferenciadas para cada fase da vida, pois cada uma delas tem demandas e necessidades especficas. No caso da populao idosa, as condies de sade/autonomia tm um papel fundamental na determinao dessas demandas. No entanto, o seu reconhecimento no justifica
7. Na verdade, esta preocupao j estava expressa nos documentos internacionais desde o Plano de Viena em 1982. Ver, por exemplo, Camarano e Pasinato (2004).

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a existncia de preconceitos, nem de privilgios para os idosos, pois estes no vivem isolados na sociedade. O seu bem-estar depende do bem-estar de toda a sociedade. O Plano de Madri estabelece como uma de suas trs metas a participao ativa dos idosos na sociedade e no desenvolvimento econmico. Isso significa que qualquer poltica dirigida populao idosa deve fazer parte de uma poltica nacional de desenvolvimento sustentvel objetivando o bem-estar de toda a populao. Um primeiro passo requer o ajuste das atuais polticas e instituies, mercado de trabalho, sade, seguridade social e polticas para reduo da pobreza, que considere o aumento da populao idosa e a possibilidade de sua insero como um insumo para o desenvolvimento. Polticas para manuteno da renda e proteo social, com vnculo contributivo ou no, so essenciais para a prosperidade econmica e a coeso social (Camarano e Pasinato, 2004). Sugerem-se, portanto, algumas mudanas no Estatuto do Idoso visando adequ-lo nova realidade demogrfica e social, tendo como parmetro o princpio bsico do Plano de Madri, que a construo de uma sociedade para todas as idades. A primeira delas a mudana na idade que define a populao idosa. Reconhece-se a dificuldade de estipular uma idade que determine a entrada na ltima fase da vida. A heterogeneidade da populao idosa e a ausncia de um critrio que distinga a velhice do estgio de vida anterior faz com que no exista um divisor de guas entre estas duas fases. Ou seja, o que faz um indivduo ser idoso e necessitar de proteo social? Visto que velhice no significa apenas um ponto no ciclo de vida orgnico, mas, tambm, social, na Europa, a idade aposentadoria marcava o incio da velhice at os anos 1970. Dado o aumento da esperana de vida e a preocupao com a coerncia com outras polticas para idosos, j mencionadas, como idade considerada avanada para o trabalho e o transporte pblico gratuito, sugere-se 65 anos como essa idade. Considerando uma estimativa de esperana de vida aos 65 anos de 19,7 anos em 2010, essa idade proposta define, tambm, uma longa fase da vida, o que ainda tornar esse grupo heterogneo. Outros pontos que devem ser levados em conta em uma reavaliao do estatuto: o estabelecimento de fontes de financiamento para cada medida proposta, medidas que ajudem a famlia a cuidar do idoso dependente tanto no domiclio8 quanto no

8. Para isso, ver Camarano (2010).

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hospital, incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma morte digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal. Refora-se a importncia da alocao de recursos financeiros para as medidas propostas, pois isto o primeiro passo para a sua implementao e transparncia. Todas as medidas propostas devem ter como referncia a Constituio Nacional. Finalmente, acredita-se que a implementao efetiva do Estatuto do Idoso dever ser pensada em um contexto mais amplo onde se leve em conta a necessidade de mecanismos de proteo social para os vrios grupos etrios. No se pode perder de vista o principal amlgama social a solidariedade em nenhuma de suas modalidades intergeracional, familiar e social ao pensar mecanismos viveis para a promoo do bem-estar social (Camarano e Pasinato, 2004). J em 1969, Beauvoir (1990) afirmava no ser possvel pensar em uma sociedade justa para os velhos numa sociedade marcada por injustias sociais.
REFERNCIAS

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