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REVISTA LE MONDE DIPLOMATIQUE BRASIL O DESAFIO DA DESIGUALDADE

As lies do desenvolvimento social recente no Brasil


O maior legado de Lula no s o Bolsa Famlia. O principal mrito de seu governo foi montar uma estratgia macroeconmica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento, na gerao de emprego e renda, na valorizao do salrio mnimo, no aumento do gasto social, no incentivo s polticas universais
por Eduardo Fagnani

A pobreza declinou sensivelmente nos ltimos nove anos. Mais de 28 milhes de brasileiros suplantaram a linha de pobreza monetria definida pelo Banco Mundial (US$ 2 por dia). O contingente de pobres caiu de 36% para 20% da populao total. A desigualdade social tambm refluiu: a renda domiciliar per capitados estratos mais pobres cresceu 50%, ante 12% auferidos pelos mais ricos. O que justifica esse progresso? Muitos atribuem apenas ao programa Bolsa Famlia. Essa explicao minimalista endossada pelas organizaes internacionais. Na divulgao do relatrio da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) foi ressaltado que jamais se viu a pobreza e a desigualdade carem to depressa como no Brasil. Esse avano foi motivado pelo crescimento e pelo Bolsa Famlia, um exemplo de poltica social copiado no mundo inteiro, inclusive em pases mais desenvolvidos .1 A contribuio do salrio mnimo e da Seguridade Social foi nula. Mais grave, o relatrio prega

nova reforma ortodoxa na Previdncia e minimizam o papel do crescimento e seus reflexos no mundo do trabalho. Esse reducionismo no fruto de desconhecimento: o buraco mais embaixo. Nova embalagem do Estado mnimo De forma dissimulada, observa-se, em escala global, o desenvolvimento de uma astuta estratgia de marketing visando transformar o programa brasileiro numa soluo milagrosa para erradicar a po breza no mundo. Furtivamente, procuram elev-lo ao status de case internacional de sucesso a ser difundido em todo o mundo. Usam-no como a nova embalagem do fracassado Estado mnimo. A lgica aparente impor a focalizao como um teto para todos os pases subdesenvolvidos, cujos sistemas de proteo social foram destrudos pelo tsunami neoliberal. Mas tambm pretendem utiliz-la como moeda de troca para a iminente reforma dos regimes de welfare state europeus medida de austeridade para fazer frente crise fiscal. O objetivo pode no ser garantir padres mnimos de seguridade, mas assegurar padres mximos de gasto social. Programas dessa natureza so relativamente baratos como porcentagem do PIB. Esto trocando a embalagem, mas preservando o contedo. De forma subreptcia, ressuscitam a famigerada proposta dos trs pilares elaborada pelo Banco Mundial nos anos 1990.2 O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passou a denominar propostas dessa natureza de universalizao bsica.3 No seria melhor chamar de focalizao para todos? A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) elaborou a proposta do Piso de Proteo Social Bsica.4 Em sntese, defende que todos os pases do mundo deveriam oferecer um conjunto de servios sociais para pobres, desempregados, idosos, vivos, rfos e invlidos. Tambm deveriam incluir o pagamento de um benefcio monetrio para famlias com crianas, a exemplo do que o governo brasileiro garante com o pagamento do Bolsa Famlia. A proposta inspira-se nos programas focalizados adotados no Mxico, Chile, Nambia e Nepal, entre outros. Mas a grande estrela global, sem dvida, o case brasileiro, considerado o maior programa de transferncia social em escala mundial que beneficia 46 milhes de pessoas com um custo que equivale aproximadamente a 0,4% do PIB. A despeito de ser um retrocesso em relao Conveno 102 da OIT, datada de 1953, o Piso de Proteo Social Bsica foi aprovado pela ONU e recebeu apoio entusistico de uma multiplicidade de organismos. Formou-se uma coalizo global favorvel que rene diversos rgos da ONU (FAO, Pnud, Unesco, Unicef, entre inmeros outros), o FMI, o Banco Mundial e o BID. Com a crise, os pases do G20 tambm endossam a iniciativa, vista como importante estabilizador

econmico. No Brasil, o quadro no diferente. Setores da oposio lutam incansavelmente pela paternidade do filho prdigo. Setores do governo tambm reproduzem a viso minimalista do sucesso recente, sobretudo no cenrio internacional. Incompreenso e reducionismo Essas vises demonstram incompreenso acerca das caractersticas do complexo sistema de proteo social brasileiro consagrado em 1988. Alm disso, apequenam o legado do ex-presidente Lula, que foi muito alm do meritrio programa Bolsa Famlia. Seu maior legado foi montar uma estratgia macroeconmica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento econmico, na gerao de emprego e renda, na valorizao do salrio mnimo, no aumento do gasto social, no incentivo s polticas universais e no avano das polticas voltadas para o combate pobreza, com destaque para o Bolsa Famlia. Mais que isso, superamos etapa estril em que focalizao (Estado mnimo) e universalizao (Estado de bem-estar) eram vistas como paradigmas excludentes. Passamos a consider-las estratgias complementares e convergentes. O programa Brasil sem Misria, recm-lanado pelo governo federal, caminha nesse sentido. O que explica o desenvolvimento social recente? A questo social foi eleita como um dos eixos do desenvolvimento. Conjugaramse, com xito, estabilidade econmica, crescimento, distribuio de renda e incluso social. Essa estratgia est ancorada em seis ncleos sumarizados a seguir. 1. Crescimento econmico O crescimento a mais efetiva das polticas sociais. ele que explica a reduo da pobreza na China de 57% para 14% entre 1980 e 2005. Vistos como estratgia nica, programas focalizados so limitados. Caso contrrio, a pobreza no Mxico no alcanaria metade de sua populao. O PIB do Brasil, aps crescer mais de 7% ao ano (1950-1980), caiu para a medocre taxa mdia anual de 2,1% (1981-2003). Estudos recentes da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) mostram uma inquestionvel correlao entre crescimento do PIB per capita e reduo da incidncia da pobreza em dezenove pases da Amrica Latina e Caribe. A renda per capita brasileira praticamente ficou estagnada entre 1980 e 2003 enquanto setuplicou na China e dobrou na ndia. Aps 25 anos, a partir de 2006 o crescimento econmico voltou a ter destaque

na agenda. Uma sinalizao foi o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), visando coordenao de investimentos pblicos e privados na infraestrutura econmica e social. Com a crise internacional, essa postura foi reforada, e medidas anticclicas foram adotadas. Setores estratgicos tiveram reduo de impostos. A meta de supervit primrio foi reduzida. A poltica monetria foi afrouxada pela reduo dos juros e dos compulsrios. Os bancos pblicos ampliaram a oferta de crdito (que praticamente dobrou em relao ao PIB). Papel central foi desempenhado pelo BNDES, cujos desembolsos quase triplicaram na segunda metade da dcada passada. Em parte, o crdito pessoal foi direcionado para pequenos empreendedores urbanos, para a agricultura familiar e para os funcionrios pblicos e aposentados, realimentando a cadeia do consumo e impulsionando o mercado interno. O PIB cresceu a taxas mdias anuais de 5% (o dobro da mdia das dcadas anteriores). O PIB per capita quase triplicou entre 2002 e 2010 (de US$ 2.870 para US$ 8.217). A arrecadao cresceu, e as contas pblicas melhoraram (a relao dvida lquida/PIB declinou de 60% para 40%). O crescimento deflagrou uma espiral virtuosa de gerao de emprego e renda que realimenta o consumo, a produo e os investimentos. 2. Gerao de emprego e renda O crescimento impulsionou o mundo do trabalho. A taxa de desemprego caiu pela metade. Mais de 12 milhes de empregos formais foram criados. A renda domiciliar per capitacresceu com vigor. O rendimento mdio real dos trabalhadores e o consumo das famlias voltaram a crescer, aps longos perodos de encolhimento. 3. Aumento do gasto social O crescimento ampliou as fontes de financiamento da poltica social, abrindo espaos para o aumento do gasto social federal, que duplicou, em termos reais, entre 2002 e 2009; em proporo do PIB, passou de 13% para 16%; o gasto per capita subiu 60%. 4. Valorizao do salrio mnimo A estratgia tambm privilegiou a valorizao do salrio mnimo, que experimentou aumento real de mais de 80% entre 2003 e 2011. Em So Paulo, o custo da cesta bsica como proporo do salrio mnimo caiu pela metade (1995-2010). Muitos iluminados diziam que o aumento do salrio mnimo quebraria a Previdncia Social. Ocorreu o contrrio. 5. Polticas universais

A experincia brasileira de proteo social singular. Nos ltimos anos da dcada de 1970 at 1988, caminhamos na contramo do mundo. Seguimos a rota inversa do neoliberalismo. Fomos salvos pelo movimento poltico. O notvel movimento social que lutava pela redemocratizao do pas construiu uma agenda de mudanas que visava, em ltima instncia, acertar contas com a ditadura militar. Naquele momento, no havia solo frtil para germinar a investida neoliberal. A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Aps uma rdua marcha, a Constituio da Repblica aprovada em 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um sistema de proteo social inspirado no Estado de bem-estar social europeu, ancorado nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania. verdade que, entre 1990 e 2005, os ventos liberalizantes tambm sopraram por aqui. Passada essa longa fase de tenses, a inflexo ocorrida na poltica econmica a partir de 2006 comeou por aplicar o pilar inconcluso do projeto de reformas desenhado pelas foras que lutavam contra a ditadura militar, apoiado em trs ncleos centrais:5 a restaurao do Estado democrtico de direito; a construo de um sistema de proteo social, inspirado nos princpios do Estado de bem-estar social; e a concepo de uma nova estratgia macroeconmica, direcionada para o crescimento econmico com distribuio de renda. A Constituio de 1988 consagrou os dois primeiros. Todavia, a sociedade foi incapaz de viabilizar o terceiro. Com o crescimento, a partir de 2006, comeamos a constru-lo. No pode haver dvidas sobre o papel desempenhado pela Seguridade Social no desenvolvimento social recente. Sem ela, 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza ante os atuais 10%. Observe-se que em meados de 2011 a Seguridade Social concedeu 34,8 milhes de benefcios diretos, assim distribudos: Previdncia Urbana (16,6 milhes); Previdncia Rural (8,4 milhes); proteo aos idosos pobres e pessoas com deficincia (3,8 milhes); e Seguro-Desemprego (6 milhes). O carter distributivo desses programas fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direto h dois indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a Seguridade Social favorece, direta e indiretamente, cerca de 104 milhes de pessoas, a metade da populao do pas. Mais de dois teros desses benefcios equivalem ao piso do salrio mnimo. A notvel elevao real do mnimo ampliou a renda dessas famlias o que tambm explica o motor do crescimento baseado no consumo interno. 6. Polticas focalizadas de combate pobreza Finalmente, o sexto ncleo da estratgia de desenvolvimento social foi a

expanso dos programas de combate pobreza, com destaque para o Bolsa Famlia. verdade que milhes de pessoas pobres saram dessa condio pela simples fuga para empregos e salrios mais elevados, aproveitando as oportunidades abertas pelo mercado de trabalho. A reduo da pobreza tambm foi fruto de uma gama enorme de outros programas sociais, com destaque para o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Grande parte da pobreza brasileira concentra-se na rea rural. Na ltima dcada, o PIB da agricultura cresceu mais que o PIB nacional. A queda do ndice Gini no campo foi maior que no meio urbano. A chamada nova classe mdia no campo passou de 21% para 35% da populao rural. Em dez anos, a migrao rural caiu pela metade. No ranking do ndice de felicidade futura medido pelo Gallup World Poll (132 pases), o Brasil rural o terceiro colocado. Passamos a Dinamarca, que era recordista mundial. Em parte, essa melhora explicada pelas oportunidades abertas no mercado de trabalho, pelo Bolsa Famlia e demais programas sociais (Previdncia Rural, Benefcio de Prestao Continuada, Pronaf, entre outros). A lio brasileira A partir de 2006, caminhamos no sentido de construir uma nova estratgia de desenvolvimento social articulada com a poltica econmica. Essa a lio que muitos brasileiros e o mundo deveriam aprender e que expressa o verdadeiro legado de Lula. A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, no aquela que os organismos internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central consolidar as conquistas de 1988, bem como os avanos e convergncias obtidos recentemente. Isso depende de uma durssima corrida de superao de obstculos. Um deles a reduo das despesas financeiras, o maior item do gasto pblico. Somos lderes mundiais em taxa real de juros e vice-lderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporo do PIB. Se Macunama vivesse hoje, certamente diria: Ou o Brasil acaba com os juros, ou os juros acabam com o Brasil!.

Eduardo Fagnani professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Cesit (Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho).

Ilustrao: Alves

1 Andr Barrocal, OCDE: Brasil tem avano extraordinrio e reduo da pobreza indita, Carta Maior, 26 out. 2011. 2 Ver Banco Mundial, Envejecimiento sin crisis: polticas para la proteccin de los ancianos y la promocin del crecimiento, Oxford University Press, 1994; e World Bank, Investing in health [Investindo em sade], Oxford University Press, 1993. 3 Banco Interamericano de Desenvolvimento, Universalismo bsico: una nueva poltica social para Amrica Latina, Washington, 2006. 4 M. Cichon, C. Behrendt e V. Wodsak, La iniciativa del Piso de Proteccin Social de las Naciones Unidas, Alemanha, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2011. 5 Esperana e mudana: uma proposta de governo para o Brasil, Revista do PMDB, ano II, n.4, Rio de Janeiro, Fundao Pedroso Horta, 1982.
Palavras chave: Sociedade, Estado, pobreza, crescimento, Bolsa Famlia, emprego, salrio mnimo, PIB,economia, polticas, desenvolviemnto, Brasil