Olíticas Subnacionais de Desenvolvimento E Guerra Fiscal Contextos E Elementos Diferenciadores

POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL: CONTEXTOS E ELEMENTOS DIFERENCIADORES XXXVII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA FOZ DO IGUAU (PARAN)
) DEZEMBRO DE 2009 ANPEC
POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL:

CONTEXTOS E ELEMENTOS DIFERENCIADORES
REA 9 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA
DANILO JORGE VIEIRA MESTRE E DOUTORANDO EM DESENVOLVIMENTO ECONMICO INSTITUTO DE ECONOMIA UNICAMP
RESUMO: O artigo busca qualificar a dinmica da guerra fiscal, argumentando que as polticas subnacionais de fomento assumem teor competitivo por conta da forma como so implementadas, os seus contextos poltico-institucionais e macroeconmicos de operao. Dois determinantes considerados centrais so tratados: a territorialidade impositiva da grande empresa transfronteirizada e a fragilizao da capacidade interventora e reguladora do Estado. Como ser discutido, esses elementos esto imbricados e superpostos, apontando, como alternativa guerra fiscal, o fortalecimento do setor pblico de forma geral, o que exige a recuperao do poder de comandar gastos das trs esferas de governo e o concomitante estabelecimento de uma nova institucionalidade que as articule sinergicamente em torno de um projeto nacional de desenvolvimento. PALAVRAS-CHAVE: Guerra fiscal, federalismo, espao econmico, desenvolvimento local
ABSTRACT: The article is meant to qualify the dynamics of the fiscal war, arguing that the subnational development policies are competitive because of two central reasons: i) the dynamics spatial of the big capitalist corporation and ii) the decline of the power interventionist and regulatory of national State. These elements are articulated, suggesting as an alternative to "fiscal war ", the strengthening of public sector and new institutions to coordinate entities of the federation on a national development plan. . Tax competition, federalism, economic space, local development JEL: H20, H77, R00, R11
KEYWORDS:
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POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL: CONTEXTOS E ELEMENTOS DIFERENCIADORES XXXVII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA FOZ DO IGUAU (PARAN) DEZEMBRO DE 2009 ANPEC
POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL:

CONTEXTOS E ELEMENTOS DIFERENCIADORES
1. INTRODUO A guerra fiscal tem sido objeto de diversos estudos que, por diferentes linhas interpretativas, sublinham o seu carter perverso. De maneira geral, os principais argumentos arrolados buscam demonstrar como a disputa por investimentos travada entre entes federativos implica na degradao crescente do sistema tributrio nacional; em desperdcio de vultosos recursos pblicos; no empenho de parte substantiva do oramento a favor de grandes empresas em detrimento de gastos na rea social; na gerao de empregos por meio de desemprego, ao estimular a relocalizao territorial de plantas produtivas; num crescimento regional fragmentado e desarticulado do conjunto do pas; no comprometimento das condies fiscais, etc 1 . Um complicador que anuvia o debate sobre o tema diz respeito ao fato de que as polticas subnacionais de fomento so, via de regra, identificadas como aes tpicas de guerra fiscal, estando assentadas tanto uma quanto as outras numa viso endgena de desenvolvimento, na qual predominam objetivos pontuais de promoo e transformao das bases econmicas locais. Partindo do entendimento de que tais crticas, embora corretas em seus fundamentos, so insuficientes e conduzem muitos observadores a uma generalizao perigosa que questiona a funcionalidade e a legitimidade de estratgias fomentadoras patrocinadas por instncias inferiores de governo, quaisquer que sejam elas, o presente artigo tem a pretenso de contribuir para qualificar melhor a dinmica da guerra fiscal. A idia central exposta ao longo do trabalho que as polticas autnomas de fomento assumem teor hostil e predatrio por conta da forma como so implementadas, os seus contextos poltico-institucionais e macroeconmicos de operao. De modo mais claro, a viso aqui defendida a de que a guerra fiscal, em verdade, resulta de um processo de desvirtuamento das estratgias subnacionais de fomento, ocasionado por uma srie de condies. Em tal perspectiva, pode-se dizer que a guerra fiscal um fenmeno complexamente determinado. Basta verificar, preliminarmente, que tal fenmeno eclodiu em momentos bastante distintos da histria recente do pas. Emergiu, grosso modo, nos dez primeiros anos posteriores reforma tributria de 1966, num quadro ainda de predominncia da rgida organizao fordista de produo em massa e do nacionaldesenvolvimentismo, herdando todo o legado intervencionista das teorias do desenvolvimento econmico formuladas no ps-guerra e encontrando condies fiscais e financeiras robustas para prosperar entre os estados e macro-regies, muitas vezes com o apoio e o consentimento velado da Unio. Na dcada de 1980, a guerra fiscal tambm se insinuou, mas num contexto completamente adverso: no s os paradigmas tericos antes dominantes foram postos em xeque em mbito mundial, devido afirmao dos processos de desestatizao e de reestruturao produtiva da grande indstria em direo a mtodos fabris mais flexveis, mas o prprio Estado e o modelo de financiamento do desenvolvimento brasileiro tiveram as suas bases erodidas. Diante das dificuldades verificadas (altas e explosivas taxas inflacionrias e uma evoluo errtica do PIB), que afetaram as decises de investimento, as aes fomentadoras levadas adiante pelos governos estaduais ficaram represadas. Recuperaram flego e assumiram dimenso predatria e concorrencial na segunda metade da dcada seguinte, num ambiente macroeconmico, poltico-institucional e ideolgico totalmente diferenciado. Sob as orientaes liberais que passaram a prevalecer e a dinmica oriunda da abertura e da desregulamentao da economia, cobradas como pr-requisitos reinsero do pas ao mercado financeiro mundializado e que redundaram na desarticulao dos instrumentos de planejamento e induo ao desenvolvimento econmico, a guerra fiscal foi intensificada, contrapondo estados (e muitos municpios) numa desenfreada disputa por investimentos produtivos privados, cujos fluxos foram retomados a partir da estabilizao derivada do Plano Real. A pontual e descritiva trajetria resumida acima basta, por ora, para inferir o comentado carter complexamente determinado da guerra fiscal. Fica evidente que o fenmeno tem durabilidade extensiva e dinmica adaptvel: coaduna tanto com um sistema produtivo fortemente verticalizado e com polticas econmicas baseadas em diretrizes intervencionistas de inspirao keynesiana quanto com as estratgias de desenvolvimento coerentes com as novas exigncias impostas pelo modelo de acumulao flexvel e assentadas na supremacia dos mercados e do poder local cujos pressupostos bsicos prevalecentes passaram a ser, contrariamente aos anteriores, o empalidecimento das fronteiras nacionais, a dissoluo do
A referncia so os trabalhos de Arbix (2002), Calciolari (2006), Cavalcanti & Prado (1998), Piancastelli & Perobelli (1996), Prado (1999), Varsano (1997) e, numa perspectiva internacional, OECD (2001) e Wells & Allen (2001).
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Estado-Nao centralizado a favor de regies e localidades mais autnomas e o entendimento de que a ao livre e desimpedida dos agentes privados capaz de promover a alocao espacial e setorial dos investimentos de forma mais eficiente. A questo que decorre dessas breves observaes introdutrias diz respeito aos fatores condicionantes da guerra fiscal; ou posto de outra maneira, interessa discutir as variveis decisivas que impelem as polticas subnacionais de fomento a assumirem teor competitivo, desagregador e fragmentrio. Dois determinantes considerados centrais sero tratados: i) a territorialidade impositiva da grande empresa transfronteirizada e ii) a fragilizao da capacidade interventora e reguladora do Estado. Como ser discutido, esses elementos esto imbricados e superpostos, apontando, como alternativa guerra fiscal, o fortalecimento do setor pblico de forma geral, o que exige a recuperao do poder de comandar gastos das trs esferas de governo e o concomitante estabelecimento de uma nova institucionalidade que as articule sinergicamente em torno de um projeto nacional de desenvolvimento. O texto est dividido em trs sees, alm da parte introdutria. A discusso proposta a seguir busca identificar o contexto contemporneo da guerra fiscal. Para tanto, feita, resumidamente, uma abordagem das transformaes ocorridas nas polticas de desenvolvimento, buscando correspond-las s mudanas nas formas de organizao dos Estados federativos. O propsito indicar que a crescente predominncia da endogenia no campo do desenvolvimento, valorizando a capacidade das escalas territoriais inferiores (regional, local) de encetarem o prprio crescimento, foi acompanhada igualmente pela ascendncia das instncias de governo inferiores (subnacionais) no mbito do federalismo, no bojo de processos descentralizadores e de reestruturao patrimonial e de redefinio do papel do setor pblico no domnio econmico. A idia que foi esse movimento combinado que criou o quadro contextual para a emergncia atual do fenmeno da guerra fiscal, em bases mais persistentes e competitivas. Na terceira seo, a ateno recai sobre o papel decisivo da grande empresa capitalista mundializada de agente indutor da concorrncia travada no plano territorial, com o fito de assegurar suas condies de acumulao, o que explica o fator determinante e fundamental da guerra fiscal na verdade, uma guerra de lugares. Na ltima parte so feitas algumas consideraes finais. 2. DO EXGENO AO ENDGENO O ECLIPSE DO DESENVOLVIMENTO E A CRISE DA FEDERAO A retomada recente do interesse acerca da questo regional, ocorrida em meio a uma extraordinria liberalizao e integrao dos mercados nacionais, foi marcada pela emergncia e a supremacia inconteste das hipteses endgenas do desenvolvimento, em contraste com os paradigmas que, no perodo anterior, imantaram a ao mais estruturante dos Estados, consubstanciada em polticas econmicas intervencionistas e reguladoras de inspirao keynesiana. De um momento ao outro, pareceu ser possvel assentar, em bases estritamente locais, as transformaes das estruturas produtivas e sociais dos territrios, que expostos doravante a um mercado aberto escala global deveriam seguir um receiturio especfico e testado com sucesso em outros lugares como forma de se credenciarem como espaos aptos recepo de capitais, cuja dinmica mais caracterstica nos tempos atuais de mundializao do capitalismo seria a sua ampla mobilidade transfronteiria. Sob tal perspectiva, faz sentido associar a presente revalorizao do local a outros fenmenos correlatos contemporneos, como a globalizao, a desestatizao e a desregulamentao. Foram tais processos, afinal, que tornaram cada vez mais evanescente o papel antes atribudo ao Estado nacional de articular e impulsionar as foras produtivas de cada pas, recuperando, ao mesmo tempo, a importncia geoeconmica imputada localidade, que passou a ser considerada a arena por excelncia onde efetivamente se produz a riqueza das Naes. Isso no deve, entretanto, obscurecer o entendimento prvio de que da prpria dinmica da acumulao capitalista que derivam foras que buscam, constantemente, adequar a geografia sua lgica imperativa, cobrando a uniformizao dos espaos no sentido de que os territrios so necessariamente impelidos a se aparelhar para permitir o processo permanente de valorizao do capital, como sublinhou Santos (2003, p.139):
A escala local no mais a das decises que o afetam. Os espaos aparecem cada vez mais como se diferenciando por sua carga de capital, pelo lucro que engendram e, em ltima anlise, por seu desigual poder de atrair capital.
A produo capitalista, portanto, organiza o espao segundo as suas prprias determinaes de lucro, requerendo dos lugares a disponibilidade de fatores dormentes (infra-estruturas) e produtivos (mo-deobra, insumos, mquinas etc.) em condies apropriadas para a sua realizao aspecto crucial para a compreenso da guerra fiscal, medida que contrape domnios espaciais uns contra os outros com o fito de
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satisfazer as condies necessrias reproduo ampliada dos capitais invertidos, como ser discutido mais detidamente na seo seguinte. Por ora, basta assinalar que essa dinmica intrnseca de desenvolvimento desigual patenteia uma diviso do trabalho que ordena o territrio hierarquicamente, induzindo o crescimento desbalanceado das regies. Evidencia, assim, a inexistncia de mecanismos automticos e espontneos que propiciem a equalizao regional, cobrando, por isso mesmo, a interposio de uma fora exgena a fim de contrabalanar os efeitos diferenciadores gerados pelo sistema no seu prprio modo de funcionar. Tal entendimento a respeito da tendncia do capitalismo de criar e aprofundar crescentemente disparidades econmicas e sociais, caso deixado sob as orientaes anrquicas e fragmentadas do mercado, permeou as principais proposies tericas sobre o desenvolvimento econmico no ps-guerra, temtica que havia sido retomada naquele contexto histrico de prevalncia dos paradigmas de inspirao keynesiana e de reconstruo econmica. A viso favorvel interveno estatal no sentido de contrarrestar essas foras concentradoras da renda se imps como relativo consenso, influenciando planos nacionais de industrializao ao redor do mundo2, bem como a discusso regional3, que havia sido igualmente revigorada no perodo. No cabe aqui colocar em revista o conjunto das teorias propostas no mbito da Economia do Desenvolvimento, como ficou conhecida aquela rejuvenescida subdisciplina, bastando sublinhar que as propostas, em grande medida confluentes e concordantes, de seus principais formuladores a favor da necessidade de polticas estatais ativas de industrializao, com a finalidade de modernizar as estruturas subdesenvolvidas e promover a convergncia de renda entre naes e regies, eram coerentes com o modelo de organizao interventora do Estado preconizado nos marcos da chamada Economia do Bem-Estar, a qual conferia ao setor pblico funes bem mais extensivas do que as atribudas no perodo liberal anterior crise dos anos 1930 e, no caso de federaes, propugnava uma distribuio hierrquica e sinrgica dessas mesmas funes entre as instncias nacional e subnacionais de governo (Affonso, 2003, p. 11 a 32). Importa destacar, resumidamente, que no mbito terico do federalismo fiscal prevaleceram, de modo geral, proposies que atribuam Unio as funes de estabilizao macroeconmica e de redistribuio de renda. A funo alocativa, por sua vez, deveria ser compartilhada entre os entes federativos, de modo que os bens pblicos produzidos por cada um deles guardassem correspondncia com as preferncias dos grupos que os financiassem por meio de impostos e com a dimenso jurisdicional dos benefcios gerados. Assim, o governo central proveria aqueles bens cuja demanda fosse uniforme em mbito nacional e, ao mesmo tempo, propiciassem benefcios incidentes em todo espao federativo. As esferas intermedirias, por sua vez, ficariam encarregadas da produo dos bens com preferncia e benefcios de amplitude regional, enquanto as administraes locais seriam as responsveis pelos bens de demanda e impactos especficos em suas respectivas localidades (Musgrave & Musgrave, 1980, p. 531 a 552; Silva, 2005). O que sobressai dessa breve apreciao a clara diretriz predominante poca em prol de um arranjo federativo pautado por um carter mais centralizado e cooperativo, em consonncia com a comentada viso dominante a respeito do papel proeminente que deveria ser exercido pelo Estado nacional como agente ativo do processo de desenvolvimento econmico, como anotou Helmsing (1999, p. 6):
O governo nacional foi o ator central (...) Com suas polticas de regulao econmica e atravs de incentivos financeiros buscava influenciar sobre a localizao das empresas. A dotao com infraestrutura foi o instrumento importante para estimular a demanda local e para reduzir as desvantagens regionais. As desigualdades regionais foram o tema central na teoria e na poltica do desenvolvimento regional.
Isso significou que, no plano externo, o Estado nacional foi o mediador da insero dos pases na diviso internacional do trabalho, ao mesmo tempo em que, no mercado domstico, a sua ao reguladora (normas legislativas e polticas fiscal, monetria, creditcia, tarifria, cambial etc.) mantinha certa ascendncia sobre as estratgias corporativas privadas o que no quer dizer que os grandes capitais nacionais e estrangeiros estivessem subordinados poltica nacional, pois permaneciam abertos os espaos de presso, bem como, na maioria absoluta dos casos, seus interesses estavam devidamente incrustados no interior do aparelho estatal (Santos & Silveira, 2008, p. 255). Ademais, o Estado central reuniu capacidade de coordenao das demais instncias federativas inferiores, fazendo com que as mesmas convergissem, em grande medida, para as metas e objetivos traados nacionalmente. Isso no deve ser entendido que os
Na extensa literatura sobre a Economia do Desenvolvimento, ver o balano crtico de Hirschman (1982). Uma sntese das principais intervenes tericas apresentada em Vieira (2008, p.7 a 18). 3 A referncia a sistematizao das teorias da localizao feita por Walter Isard nos anos 1950, dando grande impulso ao que se convencionou chamar de regional science (Benko, 1999, p. 65 a 68).
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governos subnacionais tenham renunciado s suas polticas de fomento prprias, mas que as mesmas estavam, em muitos aspectos, acopladas coerentemente aos parmetros desenvolvimentistas ento vigentes. O caso do Brasil emblemtico: no perodo imediato do ps-guerra, vrios foram os governos estaduais que buscaram fortalecer seus instrumentos de induo industrializao, com a constituio de bancos de desenvolvimento, concessionrias de energia eltrica, programas de planejamento etc., sem redundar numa corrida competitiva desagregadora por investimentos entre os entes federativos. At porque, como demonstrou Cano (1998, p. 149 a 310), a integrao do mercado interno brasileiro ainda no havia se completado plenamente naquele perodo, tendo sido constitudos nexos comerciais entre os estados e as regies, mas sem alcanar grande articulao produtiva, o que s ocorreria mais incisivamente a partir dos anos 19604. Nos anos posteriores reforma tributria de 1966, orientada e conduzida sob o regime autoritrio recm-instaurado no pas, observou-se a emergncia de inmeros conflitos inter-regionais e disputas localizadas estaduais em torno de projetos produtivos, mas a fim de coibir a guerra fiscal, o governo federal unificou e passou a coordenar as reunies dos secretrios estaduais da Fazenda em mbito nacional a partir de 1970, desdobrando na criao do Conselho de Poltica Fazendria (Confaz), por meio da Lei Complementar n. 24/1975, o que arrefeceu o conflito subnacional (Cavalcanti & Prado, 1998, p. 75 a 84). Ao final dos anos 1960, o modelo em referncia explicitou seus sinais de exausto. Crise que se expressou em taxas crescentes de inflao, queda da lucratividade das empresas, volumosos dficits oramentrios, queda do ritmo de crescimento das economias centrais, fragilidade do dlar moeda na qual repousava o sistema monetrio internacional de Bretton Woods erigido no ps-guerra, cujas bases estavam sob presses que se avolumavam ao peso de massas ascendentes de capitais desejosos de circuitos desregulados e abertos de valorizao (Cruz, 2007, p. 359 a 388). Crise sistmica aprofundada pelos choques do petrleo da dcada seguinte e que colocava em xeque a arquitetura institucional prevalecente de inspirao keynesiana e o padro fordista de produo em massa, cobrando reformas que pudessem encetar condies mais rentveis de valorizao do capital. No que se refere esfera produtiva, tais reformas foram direcionadas no sentido de reduzir custos de pessoal, desregulamentar os mercados de trabalho, introjetar tecnologia nas linhas de produo, dando maior maleabilidade aos processos industriais e organizacionais etc. A diretriz foi a de permitir externalizar atividades que antes eram agrupadas no interior das fbricas ou seja: reduzir a diviso tcnica do trabalho e amplificar a diviso social e espacial do trabalho, redundando no que se convencionou chamar de acumulao flexvel. Nesses termos, Benko (2002, p. 19 a 49) est correto em concluir que a remodelao do padro fabril fordista foi calcada em dois fundamentos bsicos: luta contra a rigidez e mobilidade otimizada. O que interessa sublinhar que essa reestruturao produtiva flexibilizou as alternativas de localizao das atividades econmicas, dando maiores perspectivas destas se moverem no espao, com o que induziu uma redefinio da prpria geografia econmica, dos usos dados aos lugares pelas corporaes, da diviso territorial do trabalho, dos locais de produo e de consumo. No plano do federalismo, as reformas partiram do questionamento prvio das funes extensivas antes atribudas ao Estado para implementar processos amplos de privatizao e de abertura de setores at ento reservados ao setor pblico, por meio de concesses iniciativa privada. De outra parte, as mudanas foram balizadas no sentido da descentralizao, visto como o modo mais adequado de organizar o setor pblico, medida que permitiria uma ao governamental mais eficiente, que poderia ser alcanada, resumidamente, de duas maneiras, segundo as proposies da chamada Teoria da Escolha Pblica. Em primeiro lugar, por estarem mais prximas dos indivduos/contribuintes, as instncias federativas inferiores seriam mais habilitadas a identificar com maior preciso as preferncias da comunidade, possibilitando a alocao de recursos em quantidades e em reas fixadas de acordo com as prioridades locais. A proximidade com os
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Segundo anotou Calciolari (2006, p. 9), de fato, no h que se falar em influncia da guerra fiscal na deciso de alocao regional dos recursos antes de 1960, visto que, antes dessa poca, outros fatores muito mais relevantes atuavam como forma de diminuir o mbito de escolha da localizao de determinada indstria. Vale acrescentar que, de acordo com Cano (1998, p. 18 a 44) e Oliveira (1981, p. 72 a 74), a questo regional no Brasil foi revigorada ao final dos anos 1950 e incio da dcada seguinte. Alm da influncia do quadro internacional a que se vem fazendo referncia, deram substncia ao debate no mbito domstico a severa temporada de seca no Nordeste, o incio da divulgao das Contas Nacionais e a concluso do bloco de investimentos do Plano de Metas, reconhecidamente concentrado no Sudeste, redundando em um conjunto de medidas direcionadas a enfrentar as disparidades regionais. A adoo de amplos incentivos tributrios a empresas que importassem equipamentos para a rea do Nordeste, bem como aproveitassem matrias-primas ou instalassem unidades produtivas na regio (Lei 3.470/1958) pode ser considerada o marco inicial desse processo, em termos de polticas governamentais mais fundamentadas o que desdobrou na criao da Sudene e de diversos rgos similares (Sudam, Sudeco, Sudesul, Suframa) e na constituio de fundos de desenvolvimento regional (Fidene, Fidam, Finor etc.).
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indivduos/contribuintes aumentaria igualmente o poder de fiscalizao das comunidades. Em segundo lugar, a descentralizao colocaria os agentes governamentais em confronto uns com os outros, introjetando, assim, a concorrncia no mbito do setor pblico, o que redundaria numa prestao de servios de qualidade superior e a custos mais baixos. A esse respeito, cabe destacar o entendimento de que as instncias federativas subnacionais deveriam ficar responsveis por impostos incidentes sobre fatores mveis, como forma de instar a disputa fiscal entre elas e, assim, propiciar a reduo da carga tributaria, beneficiando as atividades econmicas de modo geral (Affonso, 2003, p. 34 a 76). Em relao s estratgias de desenvolvimento, antes amparadas numa presena incisiva do Estado e consubstanciadas em programas estruturantes dirigidos industrializao e sustentao da demanda agregada, tambm tiveram que se ajustar aos novos paradigmas e obrigatoriamente se desprender de suas orientaes anteriores de extrao keynesiana e nacionalista, passando a trilhar por caminhos diferentes, agora sob os marcos das transformaes operadas nas polticas macroeconmicas nacionais cujo objetivo transitara da garantia do pleno emprego para o combate inflao e o equacionamento dos dficits oramentrios e das reformas encaminhadas para promover a desestatizao, a abertura comercial, a liberalizao dos fluxos internacionais de capitais e, no menos importante, a reestruturao produtiva derivada do comentado padro de acumulao flexvel. Em paralelo, experincias de desenvolvimento geograficamente localizadas e apoiadas em agrupamentos de empresas de pequeno e mdio portes como o sempre lembrado caso da Terceira Itlia despertaram a ateno dos pesquisadores e propiciaram o resgate e a reentronizao das proposies originais de Alfred Marshall5 acerca da organizao e aglomeraes industriais. Adicionalmente, novos modelos neoclssicos de crescimento, rompendo com os tradicionais que os antecederam, buscaram demonstrar que a expanso do produto e da renda no derivava de foras que provinham externamente do sistema, mas de fatores emanados de sua prpria dinmica interna, dando nfase a elementos como capital humano, informao, conhecimento, P&D etc6 . A resultante de tais movimentos foi a reconfigurao das concepes e enfoques das estratgias de desenvolvimento, cujas metas macro-estruturantes antes direcionadas a impulsionar a industrializao e a enfrentar as disparidades regionais, sob a orientao integradora do Estado nacional, deram lugar a objetivos mais pontuais, dispersos e fragmentados, com a perspectiva de amparar o desenvolvimento de localidades e regies na mobilizao de seus prprios atributos e capacidades endgenas, por meio do engajamento articulado de seus agentes (empresas, sindicatos, organizaes civis e governamentais, etc.) o que disseminou e conferiu relevncia a paradigmas como arranjos produtivos locais, especializao flexvel, meio inovador, vantagens competitivas locais, capital social, compromisso cvico, distritos industriais, etc. (Helmsing, 1999, p. 24 a 30). Essa valorizao das escalas local e regional em detrimento da nacional nas diretrizes de desenvolvimento guardou estreita consonncia com a comentada viso descentralizadora e privatista predominante em relao forma ideal propugnada de organizao do Estado, que da mesma forma acentuava a importncia das instncias inferiores frente ao governo central, nos marcos de um federalismo competitivo. Algumas observaes complementares devem ser feitas, sobretudo com respeito s Naes pobres nesse contexto conturbado de rpidas transformaes. Em primeiro lugar, preciso ter em conta que a crise da dcada de 1970 afetou mais direta e imediatamente o ritmo de crescimento dos pases desenvolvidos, com o que no um exagero afirmar, como Cruz (2007, p. 369), que ela foi, sobretudo, uma crise dos capitalismos centrais. Em segundo lugar, a reestruturao decorrente dos impasses enfrentados pela organizao fordista de produo se desdobrou, num primeiro momento, no aprofundamento da internacionalizao das grandes corporaes capitalistas, que buscaram compensar a queda de produtividade deslocando operaes para pases com oferta barata e abundante de mo-de-obra e de recursos naturais, de modo que uma das caractersticas paradoxais do referido processo foi dar certa continuidade, nas regies perifricas, aos modelos tecnolgicos e organizacionais postos em xeque no centro do sistema (Benko, 2002, p. 21). Esses dois aspectos explicam, em grande parte, o fato de que as reformas liberais e descentralizadoras, bem como as mudanas nos enfoques das estratgias de desenvolvimento, tenham primeiro se firmado nos pases desenvolvidos, para s depois se irradiarem pelas periferias, de forma impositiva e generalizada, mas em ritmo e momentos distintos de pas para pas7. No caso exemplar do Brasil, o desmonte das estruturas do Estado Nacional-Desenvolvimentista, que entrou em longa agonia nos anos 1980, s avanou mais decisivamente na dcada de 1990, a partir de um
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Ver Marshall (1996, p. 317 a 365) e as snteses atualizadas de Gaffard & Romani (1990) e Becattini (2002). Ver Ferreira & Ellery Jr. (1996) e Oreiro (1999) 7 Com algumas excees, como Chile e Argentina, que sob os regimes autoritrios instaurados nos anos 1970 anteciparam muitas dessas reformas liberais. Esses e outros casos nacionais de reformas so analisados detidamente no trabalho j citado de Cruz (2007).
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conjunto de reformas conduzidas com vistas a reinserir o pas no mercado financeiro mundializado, por meio da abertura comercial, da desregulamentao financeira, da desestatizao e do abandono deliberado dos instrumentos de planejamento e induo do desenvolvimento econmico. Alm disso, necessrio fazer referncia ao colapso das bases externas de financiamento dos pases subdesenvolvidos nos anos 1980, notadamente os da America Latina evento que foi crucial para esgarar as bases das estruturas estatais desenvolvimentistas montadas no perodo precedente e lanar, ao mesmo tempo, o arranjo federativo vigente em crise irreversvel, abrindo espao, com isso, para prosperar e fortalecer a viso favorvel s reformas liberalizantes e descentralizadoras e s hipteses endgenas de desenvolvimento8. O Brasil pode ser arrolado outra vez como uma experincia paradigmtica. Inicialmente, preciso considerar que, em conseqncia das marcantes disparidades sociais e econmicas regionais existentes, o pacto federativo conformado no Brasil foi historicamente soldado pela intervenincia de fundos pblicos lquidos, que desempenharam papel essencial na articulao e harmonizao das diversas instncias de governo (Affonso, 1995, p. 57 a 58). Fundos pblicos estes correspondentes a um extenso espectro de mecanismos e canais de fluxos de recursos pblicos, formais e informais, abrangendo no apenas as fontes de carter tributrio prprias e transferidas, mas igualmente a totalidade de receitas e de gastos da Unio executada direta ou indiretamente por meio das estatais, do sistema financeiro governamental, das autarquias, de fundos diversos etc. Com as reformas centralizadoras empreendidas pelo regime autoritrio instaurado nos anos 1960, nos campos tributrio, administrativo e financeiro, esse complexo sistema de transferncias de recursos foi robustecido e, mais do que isso, concentrado nas mos da Unio, que teve magnificada a sua capacidade de comandar gastos e, assim, atender e dar relativa unicidade aos mltiplos interesses regionais representados pelos governos subnacionais. A crise fiscal e financeira que irrompeu no incio dos anos 1980 a partir da ruptura do crdito externo pilar central do modelo de financiamento do setor pblico brasileiro estabelecido no momento precedente debilitou de forma acelerada e irreversivelmente a capacidade da Unio de mobilizar os recursos requeridos para suprir os mecanismos antes utilizados a fim de controlar e fazer frente quelas diversas demandas regionais. Em adio, o esgotamento do ciclo expansivo anterior, a trajetria descontrolada e explosiva da inflao e a poltica econmica recessiva ento implementada avolumaram as insatisfaes at ento contidas, revigorando, a um s tempo, a oposio ao regime e os pleitos por maior autonomia dos entes subnacionais. Em tal conjuntura, a tarefa de coordenar, acomodar e harmonizar os contrastantes interesses existentes no mbito da federao ficava cada vez mais difcil de ser realizada (Lopreato, 2002, p. 97 a 113). Esse quadro problemtico veio reforar o movimento a favor da descentralizao fiscal deflagrado no final da dcada de 1970, num contexto de gradual distenso poltica e de reverso do ciclo macroeconmico. Seu ponto culminante foi a Constituio de 1988, que fortaleceu as finanas pblicas subnacionais (Oliveira,1995, p. 95 a 133). O referido cenrio conturbado de mudanas esgarou o pacto federativo, ensejando a emergncia de aes no-cooperativas e predatrias entre as instncias de governo. As disputas federativas, no entanto, no se desdobraram numa guerra fiscal aberta, ficando mais circunscritas, naquele momento, em torno da partilha de recursos tributrios e na luta incessante pela preservao dos gastos por parte dos governos subnacionais, notadamente as administraes estaduais. Isso porque, no ambiente de crise caracterizado por altas taxas de inflao e evoluo voltil do PIB as possibilidades de ecloso de uma acirrada concorrncia entre os entes subnacionais ficaram relativamente represadas, por conta dos retrados nveis de investimentos produtivos (Cavalcanti & Prado, 1998, p. 85 a 86). O aprofundamento da liberalizao e integrao dos mercados domsticos escala global, dando vazo desimpedida a fluxos de mercadorias e de capitais altamente volteis e especulativos, descortinou na dcada de 1990 um novo momento no curso das transformaes a que se vm fazendo referncia. Os processos de desestatizao, de desregulamentao e integrao dos sistemas financeiros nacionais, de abertura comercial e de redefinio do papel do setor pblico se espraiaram pelo mundo, empalidecendo as fronteiras econmicas dos pases, ao mesmo tempo em que reforou a importncia das escalas territoriais inferiores (regional e local). Mas embora possa ser afirmado que os traos fundamentais daquelas mudanas tenham sido acentuados, como efetivamente foram, algumas especificidades mais recentes devem ser postas em relevo. No plano federativo, as comentadas reformas e hipteses descentralizadoras mais radicais, que buscaram introjetar uma dinmica competitiva no mbito do setor pblico com o intuito de alcanar maior eficincia na alocao de recursos, passaram a ser questionadas, dando vez a renovadas proposies tericas das vertentes Neo-institucionalista e Nova Economia Poltica (Affonso, 2003, p. 145 a 192). O propsito
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A propsito, ver documento da Cepal (2005 , p. 38 a 41)
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no foi o de retornar ao arcabouo centralizado e interventor do passado, mas adequar as estruturas do Estado realidade contempornea de mercados mundializados, cujo funcionamento, calcado no princpio das expectativas racionais, exige previsibilidade e continuidade das regras do jogo, afastando os riscos de sobressaltos e rupturas na conduo das polticas econmicas nacionais. Sob tal ponto de vista, as reformas empreendidas nesse campo foram conduzidas no sentido de fixar normas institucionais duradouras que demarcassem espaos bem definidos para a atuao do setor pblico nos seus trs nveis de governo Unio, estados e municpios e nas suas esferas de poder Executivo, Legislativo e Judicirio. O objetivo, de forma geral, foi o de assegurar a sustentabilidade fiscal permanente das contas pblicas, fixando limites e regras para a execuo de despesas primrias e para o controle do endividamento, numa perspectiva intencional de confinar os oramentos capacidade de gastos permitida estritamente pelas fontes de recursos de carter tributrio. Cobrou, ademais, uma remodelagem das relaes intergovernamentais, propugnando um modelo ambguo de descentralizao centralizada (Affonso, 2003, p. 189), medida que o governo central ficou encarregado de monitorar e tutelar essas referidas relaes, mas mantendo-se, ele mesmo, subordinado a normas delimitadoras de suas competncias e encargos no mbito da federao, bem como das demais instncias. Por outra parte, a concorrncia fiscal um dos pilares do arranjo competitivo preconizado pela Teoria da Escolha Pblica foi igualmente reavaliada, sendo defendido, pelas renovadas vertentes analticas, um marco institucional a fim de coibir a rivalidade predatria interjurisdicional. No se quer dizer com isso que as polticas subnacionais de incentivos e benefcios fiscais passassem a ser consideradas ineficazes e malficas e, sim, que deveriam ser de alguma forma disciplinadas9. No campo do desenvolvimento econmico, as hipteses localistas dominaram plenamente, negando um papel ativo e estruturador para o Estado nacional e reafirmando a importncia das instncias federativas inferiores como agentes de suporte ao crescimento das regies, que deveria ser amparado na mobilizao de seus atributos prprios e dos atores nelas sitiados, embora o apoio do governo central na estratgia de insero competitiva dessas mesmas pores geogrficas no mercado mundializado no seja rejeitado (Brando, 2007, p. 35 a 55). No cabe aqui passar em revista as diversas variantes dessas abordagens, bastando recuperar alguns traos gerais e concordantes entre as referidas intervenes tericas. Um aspecto decisivo a destacar inicialmente foi a supremacia conferida s escalas espaciais inferiores (local e regional). O entendimento foi de que o aprofundamento da globalizao nos anos 1990 havia implicado em mudanas substantivas no carter da concorrncia na etapa atual do capitalismo. No quadro contemporneo, a competio no estava mais restrita s corporaes e era igualmente travada por aglomeraes econmicas espaciais (sistemas territoriais de produo), contrapondo, assim, pontos geogrficos localizados uns contra os outros (Helmsing, 1999, p. 34). De igual forma, a reapreciao feita nos marcos da chamada Nova Geografia Econmica (NGE) das externalidades geradas pela concentrao localizada da produo colocou em acento a dimenso subnacional. O argumento, aqui, foi de que as economias externas propiciadas por tais aglomeraes produtivas, operando numa dinmica de concorrncia imperfeita, proporcionam rendimentos crescentes firma, de modo que os seus efeitos positivos so capturados na escala local e no no plano nacional (Garcia, 2006, p. 308 a 311)10. Ademais, as externalidades seriam, na perspectiva analtica da NGE, cruciais para explicar a concentrao das atividades econmicas no espao, que se auto-reforaria a partir de uma cadeia sucessiva de micro-decises tomadas por agentes racionais maximizadores, cuja preferncia seria por se fixar em reas dotadas de grandes mercados, explicitando, por essa tica tambm, o carter localizado do crescimento econmico (Helmsing, 2001, p. 52). Partindo desses pressupostos, ateno especial foi dada s externalidades fundadas em bases no-econmicas, advindas de fluxos de informao e conhecimento fatores que teriam se tornado ubquos, uma vez que a globalizao fez com que em quase qualquer parte do mundo se possa ter acesso a conhecimentos codificados (Helmsing, 2001, p. 62). Essas fontes noeconmicas correspondem a nexos de cooperao firmados entre empresas, indivduos, agentes pblicos e privados e demais atores da localidade, ou seja: instituies (...) que complementam e organizam mercados, sedimentando um capital social territorial especfico (Helmsing, 2001, p. 67). Capital social que permitiria a
9 Relatrio da OECD a respeito da competio tributria emblemtico nesse sentido, ao afirmar que o ambiente mais aberto e mais concorrencial destas ltimas dcadas teve numerosos efeitos positivos sobre os sistemas tributrios, notadamente a reduo da carga tributria e o alargamento da base impositiva, que tm caracterizado as reformas fiscais dos ltimos 15 anos. Esta evoluo pode ser considerada como resultado, em parte, do jogo da concorrncia, que estimulou os pases a tornar seus sistemas tributrios mais atraentes para os investidores (...) No entanto, algumas prticas, de natureza tributria ou conexa, so anticoncorrenciais e podem anular os benefcios que a concorrncia fiscal proporciona. Tal pode ser o caso quando os governos adotam prticas destinadas a promover a no-conformidade com as leis fiscais de outros pases (OECD, 2001, p. 4). 10 Ver Krugman (1991) e, para uma apreciao crtica da viso de desenvolvimento na perspectiva da NGE, Vieira (2008).
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aprendizagem coletiva, a possibilidade das informaes e dos conhecimentos se disseminarem no mbito da aglomerao produtiva localizada por diversos canais, entre os quais o mercado de trabalho flexvel e especializado; a interao entre as firmas e entre estas e seus fornecedores e clientes; o intercmbio tcito e implcito de informaes; a engenharia imitativa, etc. As perspectivas de aprendizagem coletiva seriam tanto melhores quanto maior fosse o grau de governabilidade econmica, que diz respeito forma de coordenao de todos esses elementos disponveis na regio para impulsionar o seu prprio desenvolvimento, tarefa que caberia ao governo local e outros atores presentes, como agncias descentralizadas setoriais, de indstrias e nacionais (Helmsing, 2001, p. 67). Essa breve apreciao permite verificar que, assim como nos momentos anteriores, a viso de desenvolvimento endgeno dominante tambm guardou correspondncia com as proposies de arranjo federativo que passaram a prevalecer. E no apenas por dar nfase a mecanismos institucionais como decisivos para fundamentar uma insero competitiva dos territrios no mercado mundializado, mas sobretudo por requerer uma atuao governamental menos proeminente e ativa, em consonncia com um setor pblico esvaziado no seu poder de comandar gastos e atado ao compromisso de assegurar a sustentabilidade fiscal no longo prazo, sendo convocado apenas pontualmente para organizar e mobilizar fatores disponveis nos lugares, bem como coordenar, promover e dar apoio econmico quando necessrio, como assinalou Brando (2007, p. 46):
O Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de aprendizagem coletiva e atmosfera sociopoltica, em que os atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa. A ao pblica deve prover externalidades positivas, desobstruir entraves microeconmicos e institucionais, deve regular e, sobretudo, desregular, a fim de garantir o marco jurdico e o sistema normativo, atuando sobre as falhas de mercado. Alm dessas aes de melhoria do ambiente institucional, deve articular parcerias com o setor privado.
Tal interposio estatal se traduz em aes fomentadoras crescentemente hostis e concorrenciais patrocinadas pelos governos subnacionais, calcadas em polticas pblicas de desenvolvimento seletivas e dedicadas, compostas por instrumentos direcionados a dar apoio a atividades e projetos especficos, envolvendo, principalmente, esquemas focados de incentivos tributrios, alm de outros tipos de vantagens, como o provimento pontual de infra-estrutura, crdito subsidiado, aporte de capital etc. o que resulta no abandono de estratgias de desenvolvimento de carter sistmico, cujos objetivos difusos buscam fortificar os atrativos locacionais da regio de forma estrutural e indiferenciada (Cavalcanti & Prado, 1998, p. 46 a 49). Assim, passam a predominar, no mbito da federao, polticas de desenvolvimento autocentradas em detrimento de aes fomentadoras mais solidrias, sendo as primeiras implementadas pelos entes federativos inferiores com vistas a reforar os potenciais dinmicos presentes em suas respectivas jurisdies, enquanto as outras, sob o comando do governo central, visam estabelecer uma distribuio das atividades econmicas e da renda menos concentrada regionalmente, com o que se instaura a competio entre as regies, levando a uma abordagem individualstica do desenvolvimento regional, que tampouco assegura um melhor desempenho agregado do conjunto territorial (Galvo, 2003, p. 82). 3. LGICAS ESPACIAIS DA ACUMULAO CAPITALISTA tendncia imanente da acumulao do capital exercer permanente presso sobre os lugares para que sejam propiciadas as condies adequadas de extrao mxima de excedentes. Base fsica da reproduo ampliada, o territrio constrangido sempre a oferecer os elementos necessrios realizao, com lucro, do capital total invertido. Exige-se, portanto, adaptabilidade da geografia para usos especficos e determinados, cobrando alta funcionalidade da morfologia das localidades, que deve se moldar constantemente aos requisitos impostos pelo continuado processo de criao e de valorizao de riqueza privada. Est na origem do capitalismo a capacidade de promover impulsivamente a estruturao produtiva do espao, subordinando-o sua lgica interna, cujo corolrio a inelutvel confrontao entre os capitais pelas maiores taxas de lucratividade. Desnecessrio discutir os diversos aspectos envolvidos na concorrncia intercapitalista 11 , bastando apenas indicar no momento que ela envolve a progressiva centralizao e concentrao de capitais, o agigantamento das escalas de produo, modificaes na composio tcnica do capital, o aumento dos reservatrios de mo-de-obra. Impele igualmente as firmas, em constante embate, busca do alargamento desenfreado de seus mercados e do acesso desobstrudo a fontes de crdito, de insumos e de matrias-primas. Resulta da uma poderosa fora conformadora dos territrios, prximos e longnquos, que so
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Ver Marx (1996, p. 245 a 277)
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hierarquicamente incorporados a esse circuito expansivo, implicando no aprofundamento da diviso do trabalho escala mundial. No perodo contemporneo de integrao, liberalizao e desregulamentao dos mercados nacionais, em grau sem paralelo na histria, tais tendncias foram exacerbadas, como ser discutido na presente seo. Mas o passo inicial, por enquanto, recobrar, em linhas gerais, a comentada caracterstica intrnseca da produo capitalista de organizar o espao de modo a possibilitar a sua realizao remunerativa. O ponto de partida o trabalho seminal de Hobson (1996), dedicado a uma anlise sistemtica da grande firma fixadora de preos e controladora da oferta a corporao monopolista. Vale sublinhar, primeiramente, o fato de que as formulaes hobsonianas a respeito da dimenso espacial da produo mecanizada em larga escala tm despertado pouco interesse nos estudos regionais, cuja ateno vem privilegiando a clssica contribuio de Marshall (1996) sobre o agrupamento localizado da indstria, cuja nfase recaiu, como se sabe, nas economias externas, dentro de uma perspectiva terica sedimentada nos princpios da concorrncia perfeita12. possvel pensar que, de acordo com o figurino seguido pela viso dominante, o declnio do modelo fordista de produo em massa, ao dar vez a uma suposta generalizao de sistemas fabris flexveis, tenha tornado a firma competitiva marshalliana a mais representativa do capitalismo contemporneo13. Uma simples observao do modo de operao das mais diversas atividades econmicas (financeira e no-financeira) atuais, no entanto, bastaria para revelar a onipresena da grande empresa transfronteirizada em mercados concentrados e integrados, cuja extenso j abarca toda a superfcie conhecida e habitada do globo, como vislumbrava Hobson (1996, p. 165). Para os propsitos do presente texto, cabe centrar a discusso apresentada nos prximos pargrafos na importncia atribuda por Hobson aos mtodos de produo mecanizada em grande escala como elemento crucial de arranjo espacial da economia. No perodo em que o uso da maquinaria ainda no havia se difundido, penetrando e transformando as manufaturas, a estrutura produtiva mantinha ainda frgeis encadeamentos no plano internacional e apresentava, igualmente, pouca integrao em mbito domstico, de modo que o capital e a mo-de-obra estavam presos a uma localidade especfica (Hobson, 1996, p. 71). As condies com as quais a firma se defrontava, constantemente, em seu ramo de atividade e o propsito de estabelecer um controle monoplico do mercado, a fim de impedir que os ganhos passassem para o consumidor, em virtude da concorrncia com outros produtores (Hobson, 1996, p. 150), foram a fora propulsora do progresso tcnico cujo esteio estava solidamente amparado, desde j, naqueles estabelecimentos com elevado grau de centralizao de capitais e fora de trabalho; contavam com demanda regular e estandardizada; operavam processos uniformes de produo; dispunham de grande disponibilidade de mo-de-obra especializada etc14. Vale dizer: empresas e atividades caracteristicamente oligoplicas, o que corrobora, em muitos sentidos, com a afirmao de Schumpeter (1984, p.111)15 de que a trilha do progresso mais conspcuo termina porta da grande empresa monopolista e no nas cercanias daquela que opera em regime de livre concorrncia. O emprego intensivo de maquinaria moderna na produo em larga escala e nos meios de transporte, segundo observou Hobson, impeliu e forneceu as condies tcnico-materiais companhia oligoplica para a ampliao de suas reas de mercado, o que se traduziu na incorporao e especializao crescente de velhos e novos territrios16, numa extenso mundial, conformando uma hierrquica diviso do trabalho internacional e transformando regies remotas em receptculos abertos para o volume acrescido de capital que no consegue encontrar investimentos remunerativos seguros perto de casa (Hobson, 1996, p. 165)17. Essa mesma capacidade e lgica impulsivas de organizao produtiva do espao se projetou igualmente nos entornos locais
Ver, especialmente, os captulos X a XIII de Marshall (1996, p. 317 a 365) e os captulos V e VI de Hobson (1996, p. 123 a 174). Nesta perspectiva, ver Becattini (2002). Para uma discusso mais detalhada a respeito da firma representativa de Marshall e a sua interpretao da dinmica de retornos crescentes, Ver Steindl (1990) e Souza (1980). 14 Ver Hobson (1996, p. 106 a 109). 15 No se quer dizer com isso que Hobson e Schumpeter compartilhem vises absolutamente convergentes a respeito dos processos de inovao tecnolgica. Hobson, ao contrrio de Schumpeter, no considera o empresrio inovador uma figura mtica e herica, caracterstica da etapa concorrencial do capitalismo. Para ele, as inovaes tecnolgicas resultam de atos longos e incrementais e so absorvidas quando a sua implementao se torna remunerativa. Ver Hobson (1996, p. 95 a 98). 16 Como existe uma crescente diviso de trabalho entre indivduos e grupos de indivduos, existe, correlativamente, uma quantidade cada vez maior de especializao local, causada pela expanso da rea de concorrncia (Hobson, 1996, p. 164) 17 Falando de maneira geral, a parte ocidental da Europa e da Amrica especializou-se na manufatura, indo buscar uma parte cada vez maior de seus suprimentos alimentcios nos Estados do noroeste da Amrica, na Rssia, nas Provncias Blticas, na Austrlia, no Egito, na ndia etc., e as matrias-primas para suas manufaturas no sul dos Estados Unidos, na Amrica do Sul, ndia etc., territrios estes que, por sua vez, so submetidos a uma especializao correspondente na agricultura e em outras atividades extrativas (Hobson, 1996, p. 164).
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mais prximo, condicionando a estruturao do urbano 18 . Um compsito de relaes complexas e comandadas pela grande firma capitalista se estabelece, interligando espaos contguos, lugares distantes, reas descontnuas, pontos isolados e territrios adensados, numa teia emaranhada de canais, pelos quais fluem os mais diversos tipos de negcios, materializados em um vaivm intenso mas irregular e seletivo de dinheiro, mercadorias, matrias-primas, insumos, mquinas, ordens de servios, encomendas, pessoas etc. Na palavras de Hobson (1996, p. 163):
O desenvolvimento de ligaes numerosas e fortemente estruturadas entre diferentes negcios e mercados, relacionados com diferentes localidades, implica a existncia de um grande sistema de canais de comunicao em toda a nossa sociedade industrial. Pelo maior nmero e complexidade desses canais, que vinculam mercados e empresas e ligam as mais distantes categorias de consumidores, podemos mensurar a evoluo do organismo industrial. Por esses canais fluem as correntes da vida industrial moderna.
Mas Hobson sublinha o carter movedio que fundamenta as estratgias territoriais fixadas pela grande firma capitalista a fim de ancorar a rentabilidade e expanso de seus negcios, as quais no estariam sujeitas a nenhum ajuste definitivo, sendo impossvel qualquer estabilidade local na indstria (Hobson, 1996, p.167). Tal inconstncia resultaria de um conjunto de fatores, em certa medida contraditrios entre si, podendo ser mencionadas as possibilidades ilimitadas decorrentes das inovaes tecnolgicas, que abririam novas frentes de expanso e de atuao remunerativa indstria; a degradao do meio-ambiente e das fontes de recursos no-renovveis em funo da prpria ao produtiva, e o poder de organizao e presso poltica dos sindicatos19. Ademais,
medida que a vida humana continua, a arte de viver precisa modificar-se continuamente, e cada modificao altera o valor atribudo s diversas formas de consumo e, assim, aos processos industriais que visam oferta de diferentes utilidades. Novas necessidades incentivam novas artes, novas artes alteram a distribuio da indstria da produo, valorizando novas regies do globo (Hobson, 1996, p. 168 itlico adicionado).
Pode ser dito, complementarmente, que a essa valorizao de espaos, em razo do surgimento de novos mercados propiciadores de lucros adicionais (novas formas de consumo, novas utilidades), possivelmente acompanhada da desvalorizao de outros lugares especificamente daqueles em que as perspectivas de acumulao se vem embotadas por diversos motivos, como o comentado aumento dos custos provocado por uma maior capacidade reivindicativa dos trabalhadores ou pela gradual deteriorao das condies fsico-ambientais associadas produo. Mas talvez mais importante nesse ponto da anlise de Hobson seja a sua clara percepo de que as decises de investimento sob o regime da grande indstria mecanizada contm um forte componente expectacional (o que ele chama de produo especulativa), tornando mais volvel a sua atividade no tempo e no espao.
Os mtodos modernos de produo provocaram grande expanso no quadro temporal do mercado. A concorrncia atinge uma gama mais ampla, tanto de tempo como de espao. A produo j no dirigida, exclusivamente, pela quantidade e qualidade das necessidades atuais, mas torna-se cada vez mais dependente da estimativa do consumo futuro. Uma parcela maior da capacidade intelectual do empresrio volta-se para a previso das futuras condies do mercado, e uma parcela maior do trabalho mecnico e humano, para assegurar que os bens futuros satisfaam demandas projetadas (Hobson, 1996, p. 158).
Hobson retornou, com isso, discusso dos problemas relacionados demanda efetiva no capitalismo, que tinha sido apagada desde Ricardo20 , e percebeu, de um modo original, que as empresas planejam as condies de produo levando em conta o conhecimento inferido da situao corrente do mercado e, em
As mesmas leis e as mesmas limitaes, que atuam na determinao do carter e do grau de especializao de pases e grandes reas, so aplicveis a circunstncias menores, sejam distritos, cidades ou ruas (Hobson, 1996, p. 168). 19 Existe, nos condados do interior do pas, uma propenso crescente para instalar fbricas txteis em vilas rurais (...) onde a independncia dos operrios se v restringida pela existncia de vnculos locais mais fortes e pela capacidade inferior de organizao sindical eficaz (Hobson, 1996, p. 170). Vale chamar a ateno que os dois ltimos fatores citados podem ser considerados como deseconomias de aglomerao, pressionando a favor da deslocalizao das empresas devido aos custos mais onerosos que gerariam atividade. 20 Como anotou Keynes (1985, p.34), Malthus (...) se ops com veemncia doutrina de Ricardo de que era impossvel uma insuficincia da demanda efetiva, porm em vo (...) assim, Ricardo conquistou a Inglaterra de maneira to completa como a Santa Inquisio conquistara a Espanha. Sua teoria foi aceita pelos meios influentes de Londres, pelos estadistas, pelo mundo acadmico, como tambm cessou toda controvrsia, e o ponto de vista contrrio desapareceu por completo e deixou de ser discutido (...) Apenas sobreviveu, furtivamente, nos subterrneos do mundo de Karl Marx, de Silvio Gessel e do Major Douglas.
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simultneo, as circunstncias que imaginam prevalecentes no futuro. Acentuou, assim, uma temporalidade no mais meramente cronolgica, mas fundada em expectativas: um tempo-expectacional, que junta, em unidade, o curto e o longo prazos (Braga, 2000, p. 122 e 123) ou, nos termos kaleckianos, ciclo e tendncia:
A tendncia de longo prazo nada mais do que um componente vagarosamente mutvel de uma cadeia de situaes de curto prazo; ela no tem uma existncia independente e as duas relaes bsica mencionadas acima devem ser formuladas de modo a dar como resultado o fenmeno da tendncia junto com o ciclo econmico (Kalecki, 1987a, p. 105).
Que resultante ter essa combinao de ciclo e tendncia imprevisvel, uma vez que a congruncia entre as quantidades de bens futuros e das demandas projetadas no est, de modo algum, assegurada. Ao contrrio, o descompasso entre ambas inevitvel numa economia dirigida por foras anrquicas e fragmentadas, onde as atomizadas decises empresariais so orientadas por estimativas imprecisas e nada mais do que isso a respeito daquilo que se espera que pode ser o futuro. Mas o tempo-expectacional, por outra parte, contm igualmente em si a herana do passado, tendo em vista que a produo corrente foi dimensionada a partir de expectativas formadas precedentemente, podendo a mesma, quando acabada e no momento mesmo em que chegar ao mercado, encontrar ou no a demanda na magnitude para a qual havia sido projetada. evidente que essa recorrente combinao assincrnica entre a oferta e a procura obriga a avaliao rotineira das estratgias fixadas pela firma capitalista, implicando, assim, na reacomodao permanente de seus investimentos no mbito espacial com o fito de proteger, remunerativamente, os seus ativos. Por isso possvel falar, da mesma forma de um tempo-expectacional, de uma espacialidadeexpectacional, denotando, com tal conceito, a instabilidade territorial do processo de acumulao do capital. E a espacialidade-expectacional se explicita com maior clareza na precipitao das crises, quando a ao defensiva da corporao oligoplica mais implacavelmente atinge os lugares, depreciando de forma acelerada uns em detrimento de outros, mas cobrando, de todos, a adaptao s circunstncias cambiantes21. Como salientou Harvey (2005, p.24):
Podemos esperar testemunhar uma luta contnua, em que o capitalismo, em um determinado momento, constri uma paisagem fsica apropriada sua prpria condio, apenas para ter de destru-la, geralmente durante uma crise, em um momento subseqente22.
Essa questo referente instabilidade espacial, importante para o entendimento da guerra fiscal, est intimamente ligada a um aspecto derivado da abordagem feita por Lefebvre (2008, p. 44 a 46) de que o espao no deixa de ter um duplo carter: funcional, por ser o amparo fsico da acumulao de capital, mas tambm instrumental, servindo de meio para a implementao de uma estratgia (a acumulao de capital), sem dispensar, para tanto, aes orientadas ao fim especificado e o emprego da fora do arbtrio23. Sob tal prisma, o espao um instrumento poltico intencionalmente manipulado, mesmo se a inteno se dissimula sob as aparncias coerentes da figura espacial (...) nas mos de algum, individual ou coletivo (Lefebvre, 2008, p. 44). Cabe, seguindo o mesmo autor, indagar quem detm esse poder e com quais objetivos ele o exerce. A indagao, como colocada, remete ao conceito de efeito de dominao desenvolvido por Perroux. Cabe observar, de incio, que o mencionado conceito alude impossibilidade de equilbrio no seio de qualquer sociedade com certo grau de desenvolvimento, pois a desigualdade de seus membros rompe a perspectiva de neutralizao espontnea das foras sociais antagnicas, de modo que no mbito de toda economia real (um indivduo/micro-unidade) exerce sobre outro (...) mais influncia do que a que dele recebe, redundando na
A atual crise mundial mais um testemunho dessa dinmica inconstante a que se vem fazendo referncia. Seus impactos em termos de intensidade, amplitude e mecanismos de irradiao se diferenciaram claramente do ponto de vista espacial, com desdobramentos distintos em cada pas e, internamente a eles, em cada regio, embora tenha exigido, de maneira geral, o encaminhamento de polticas adaptativas s novas circunstncias adversas. O caso brasileiro emblemtico nesse sentido, como atesta recente estudo do Banco Central (2009b, p. 99): restries de crdito e de demanda externa, ao lado de expectativas desfavorveis e de retardamento de investimentos, tm sido os canais de transmisso da crise para o pas, os quais vm apresentando efeitos diferenciados entre as regies. Os principais determinantes desses efeitos diferenciados podem ser identificados na presena econmica do setor pblico, na estrutura produtiva e na importncia externa em cada regio. Ver tambm Banco Central (2009a, p. 91 a 95). 22 Ver tambm Harvey (1990, p. 376 a 447), Brando (2009). 23 Embora correta, essa viso de espao vinculado produo insuficiente para Lefebvre, uma vez que, nesses termos, estaria abrangido apenas o local onde se d diretamente a reproduo do capital, com o que ele chama a ateno para o seguinte aspecto: os lugares de lazeres, assim como as cidades novas, so dissociados da produo, a ponto dos espaos de lazeres parecerem independentes do trabalho livre. Mas eles encontram-se ligados aos setores do trabalho e do consumo organizado, no consumo dominado. Esses espaos separados da produo, como se fosse possvel a ignorar o trabalho produtivo, so os lugares da recuperao (...) um tpico exemplo do espao ao mesmo tempo deslocado e unificado (...) o que no exclui, mas inclui, a reproduo pura e simples da fora de trabalho (Lefebvre, 2008, p. 50).
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emergncia inevitvel da polaridade entre liderana e subordinao e de conflitos igualmente incontornveis, atravs do uso da coao para o emprego da coao, com o que uma provvel harmonia ficar na dependncia de um equilbrio duradouro de poderes; em todos os tipos de organizao, esta probabilidade escassa (Perroux, 1993, p. 286). Numa economia fundada sob o regime do capital, o efeito de dominao, para Perroux, vai se enraizar de tal forma que passa a ser a sua prpria dinmica de funcionamento, mais importante para o carter incessantemente impulsivo do sistema do que o progresso tcnico, diferentemente ao que havia sido sustentado por Schumpeter (1984, p. 110 a 116), com o seu princpio da Destruio Criadora24.
No apogeu de seu desenvolvimento, o capitalismo liberal ficar sustentado atravs dos exrcitos, da foras navais, das diplomacias sem os quais os seus grandes empreendedores teriam perdido uma boa parte do relevo que eles obtiveram (...) Tratando num meio poltico, eles no podem evitar, mesmo se assim desejam, o uso de meios polticos. O Estado, a administrao, os grupos detentores de influncia poltica no so somente para eles resistncias a vencer, so tambm estimuladores e colaboradores preciosos (...) O desenvolvimento do capitalismo se confunde com a histria de economias nacionais sucessivamente dominantes, que o so por todos os meios, no somente pela inovao. No seio destas economias, o desenvolvimento se opera, graas a firmas dominantes que exercem o efeito dominao de maneira mais amplamente independente de sua capacidade de inovao, economicamente e usando presses multiformes atravs e sobre os poderes pblicos no lugar de responder docilmente s vozes do consumidor soberano (Perroux, 1993, p. 287 a 290).
Embora o trecho acima permita a inferncia de que, para Perroux, as grandes corporaes so os agentes dominantes, instrumentalizando a ao estatal a favor de seus interesses, necessrio clarificar um pouco mais esse ponto. Convm, ento, recorrer ao conceito perrouxiano de espao econmico, cuja idia central busca sublinhar o carter desfronteirizado da acumulao capitalista. O entendimento de que, enquanto a atividade econmica elementar, a atividade produtiva direta, onde se combinam tecnicamente matrias-primas, fora de trabalho, maquinaria, dinheiro, instalaes fsicas etc., territorialmente localizada (e localizvel)25, o mesmo no ocorre com o processo global de circulao do capital. Nesses termos, pode ser observada uma estreita afinidade entre Perroux e Hobson, tendo em vista que o primeiro, assim como o outro, percebeu que a reproduo ampliada do capital se estende largamente pelo espao, um espao que extrapola as demarcaes geogrficas nacionais, conectando lugares contguos e remotos; envolvendo outros fabricantes, outros fornecedores, outras entidades pblicas e privadas; conformando canais por onde fluem os mais diversos negcios, comandados, fundamentalmente, pela lgica permanente da valorizao. No centro desse emaranhado de relaes superpostas e complementares, antagnicas e contraditrias, Perroux identifica a presena dominante da unidade econmica, cuja forma elementar a corporao capitalista, apta a mobilizar toda a capacidade de coao que possui para defender e impor seus interesses aos concorrentes, aos mercados e ao Estado, aceitando a regra do jogo que lhe permite utilizar plenamente seus meios prprios, de tirar o partido possvel de suas superioridades relativas sem comprometer seu futuro (Perroux, apud Beaud, 2003, p. 67). Este ator (...) modifica seu ambiente despendendo a energia que detm, sua energia de transformar (e) engendra espaos econmicos de operao, de venda, de investimento, de informao (Blardone, apud Hugon, 2003, p. 13). Em resumo, como argumentou Perroux (1969, p. 124):
A firma, na realidade, rodeada de um ambiente plstico (e no paramtrico) que ela pode modificar criando as condies de seu prprio sucesso pelo emprego de seus excedentes: 1) ela aumenta, por si s, suas superioridades tcnicas e econmicas relativas; 2) ela modifica as atitudes e as estruturas dos consumidores, das firmas concorrentes e do Estado (...) A histria do capitalismo nascente, como ser mais tarde aquela do capitalismo em pleno desenvolvimento, no a de uma luta entre um grande nmero de unidades de dimenses e foras iguais, de atividades econmicas comparveis. aquela de centros sucessivamente dominantes, de grandes firmas sucessivamente dominantes que conduzem em sua esteira regies inteiras do mundo, habitadas por unidades e indivduos relativamente passivos.
luz dessas consideraes, o importante a sublinhar a dinmica em si, a dinmica de dominao, que, assentada numa relao desigual de foras, fundamenta o processo de acumulao do capital, rotinizando24 Conforme Beaud (2003, p. 67), Perroux ampliou as suas pretenses tericas originais, sustentando que uma dinmica inteira pode ser deduzida do efeito de dominao. O dia quando ela estaria inteiramente elaborada, mereceria possivelmente o nome de dinmica da desigualdade, como a dinmica de J. Schumpeter poderia se chamar dinmica da inovao. 25 A atividade produtiva localizada ocupa o que Perroux (1967, p. 145 a 162) chama de espao vulgar, um espao mais tcnico do que econmico.
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se inexoravelmente nos mtodos e nas estratgias de mercado, coercitivos e persuasivos, da corporao capitalista, cuja dimenso, como antes comentado, desfronteirizada, no sentido que o seu espao econmico desafia a cartografia e, conseqentemente, no guarda correspondncia com os limites geogrficos do espao politicamente organizado dos Estados nacionais (Perroux, 1967, p. 145 a 162). Essa disincronia territorial entre Nao e unidade econmica dominante e do processo de acumulao do capital, de um modo geral projeta, escala global, a mesma dinmica de dominao, materializada em imperialismos, a um tempo privados e polticos, exercidos pelos pases hegemnicos, economicamente reais e ativos (Perroux, 1977, p.156). Problematiza, de outra forma, a composio entre os interesses conglomerados no interior daqueles pases hegemonizados (economicamente aparentes e passivos); interesses estes derivados das instncias de poder pblica/nacional e privada/mundializada dualidade que contrape, antagonicamente, o que List (1983) classificou de poltica econmica nacional e economia cosmopolita. Em tal perspectiva, pode-se dizer que os territrios usados ou manipulados, na terminologia de Lefebvre esto sob a constante regulao de foras polticas e de foras do mercado, que no necessariamente so convergentes e, muito menos, eqipotentes, mas que se interpenetram e interagem mutuamente. Essa conjuno explicitada por meio da peridica adoo de instrumentos que visam renovar continuadamente as condies de reproduo ampliada do capital, implicando num processo permanente de acumulao por espoliao26 (Harvey, 2005), que contempla um conjunto de polticas pblicas e normativas, aparentemente de carter difuso, mas que albergam, em seu bojo, os interesses do grande capital desfronteirizado as unidades econmicas dominantes antes referidas27. Na etapa contempornea do capitalismo, caracterizada pelo aprofundamento da internacionalizao e integrao dos mercados domsticos, a prevalncia da esfera privada/corporativa exacerbada, condicionando amplamente as polticas econmicas internas e externas de cada pas, no sentido que so cobrados arranjos poltico-institucionais considerados apropriados para a circulao rentvel de capitais e de mercadorias o que contrasta com o momento anterior, em que o quadro mais regulado da economia mundial, estruturado desde a crise dos anos 1930 e robustecido no imediato ps-guerra, abriu espao para que a insero da cada pas na diviso internacional do trabalho fosse mediada pelos Estados nacionais, demarcando certa dominncia das foras politizadas sobre as do mercado (Santos & Silveira, 2008, p. 254 e 255). A acentuao da instabilidade territorial a comentada espacialidade-expectacional veio em decorrncia de tais transformaes substantivas. Algumas observaes adicionais devem ser feitas para deixar esse ponto um pouco mais claro. Para tanto, cabe retomar a concepo de espao econmico de Hobson e Perroux, tal como foi exposta em pargrafos anteriores. A noo subjacente naquelas formulaes alude a uma intrincada territorialidade de firmas e atividades econmicas, medida que cada uma delas estabelece relaes de intercmbio prprias com diversas outras firmas e atividades, bem como com os seus respectivos mercados consumidores finais, de modo que vrias localidades, prximas e distantes, situadas no pas e fora dele, so igualmente abrangidas por esses laos de trocas conformados ao longo de etapas sucessivas do processo de produo, distribuio e consumo dos bens e dos servios ordenados, individualmente, por aquelas mesmas unidades produtivas. Fica evidente, portanto, que so criadas vrias divises territoriais do trabalho,
Com tal conceito, Harvey (2005, p. 115 a 170) no corrobora com as hipteses subconsumistas que, principalmente na tradio marxista, como as proposies de Rosa Luxemburgo, identificaram uma incapacidade inerente do capitalismo de reproduo ampliada no longo prazo, devido sua crnica insuficincia de demanda, exigindo, portanto, uma fonte externa para impulsion-lo, entre as quais estaria o setor estatal. Advoga, no entanto, que esses mecanismos extra-econmicos so essenciais para estabelecer condies lucrativas de reproduo, especialmente nos momentos de crise de sobreacumulao, que cobram intervenes saneadoras do Estado ou o encaminhamento de medidas que visem abrir novas frentes remunerativas de investimento. Entre essas medidas, Harvey sublinha os processos de privatizao; os acordos no mbito da OMC com vistas a assegurar patentes; a desregulamentao dos mercados de trabalho; a flexibilizao de restries ambientais etc., bem como o apoio estatal direto aos processos de industrializao e as incurses diplomticas e geopolticas que redundaram no colapso da URSS e na integrao da China ao mercado mundializado processos que abriram uma torrente de novas oportunidades de negcios ao grande capital internacionalizado. Com isso, embora recusando a hiptese subconsumista de Rosa Luxemburgo, Harvey no deixa de lhe dar razo quanto ao papel importante desempenhado pelo Estado no desenvolvimento e no curso contemporneo do capitalismo. De igual modo, Kalecki (1987b, p. 10 a 18) resgatou as formulaes originais de Rosa Luxemburgo, mesmo no compartilhando a sua hiptese subconsumista. Argumentou que, ainda que fosse possvel s economias capitalistas no enfrentarem problemas de demanda efetiva, esta inexoravelmente cambiante, cobrando uma fora estabilizadora extra-mercado, de forma que vlido imbuir-se do esprito de ceticismo com respeito ao mercado para o excedente de bens correspondentes acumulao. Nesse termos, diz Kalecki, um dos aspectos mais interessantes da teoria de Rosa Luxemburgo a incluso em seus mercados externos (...) do mercado criado pelas compras do governo, em particular as compras de armamentos. E conclui: os mercados externos, no sentido amplo de Rosa Luxemburgo, na forma de gastos em armamentos e despesas suprfluas (...) exercem hoje um papel central no funcionamento do capitalismo moderno. Para uma apreciao sobre a controvrsia a respeito dos problemas de reproduo do capitalismo, a partir de Marx, ver Rosdolski (2001, p. 371 a 419). 27 Como argumenta Harvey (2005, p. 121), o papel desenvolvimentista do Estado comeou h muito tempo, e vem mantendo as lgicas territorial e capitalista do poder sempre interligadas, ainda que no necessariamente convergentes
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especficas a cada firma e a cada atividade econmica em separado, que, por sua vez, se acoplam, articuladamente, a uma diviso territorial do trabalho mais abrangente, nas escalas local, regional, nacional e global (Corra, 1991, p. 139). O espao econmico , sob esse prisma, multiforme e multiescalar, no estando circunscrito nos limites de nenhuma representao cartogrfica, como sublinhou corretamente Perroux (1967, p. 150). Essas micro e macro divises territoriais do trabalho se expressam, na terminologia de Santos & Silveira (2008, p. 143 e 144), por meio de mltiplos circuitos espaciais da produo e circuitos de cooperao, que se interceptam e se sobrepem uns aos outros e pelos quais transitam os mais diversos elementos materiais e imateriais mobilizados por cada firma e ramo de atividade na circulao rentvel de bens e servios, redundando em intensos fluxos de matrias-primas, maquinaria, insumos, mercadorias, pessoas, ordens, informaes, dinheiro, mensagens etc. Os circuitos espaciais da produo colocam em evidncia o uso dado aos territrios, o seu funcionamento instrumental, no mbito da reproduo ampliada do capital, revelando as especializaes e a minuciosa segmentao espacial determinadas pelas estratgias de valorizao e pelo poder de mando dominante da firma capitalista. Ao se estender amplamente no espao, integrando ordenadamente localidades contguas e remotas, culminam na conformao de circuitos de cooperao, que explicitam como os lugares so organizados hierarquicamente, numa escala que parte do local ao global, pela mesma lgica corporativa antes mencionada 28 . A desregulamentao e a internacionalizao dos mercados domsticos na atual etapa contempornea do capitalismo tornam mais amplos, fludos e desfronteirizados esses circuitos. Do ponto de vista dos pases hegemonizados (as economias aparentes e passivas, no conceito perrouxiano), o intermitente curso de fatores materiais e imateriais no mbito desse complexo passa a ser cada vez mais remotamente comandado do exterior, a partir dos poucos centros primazes efetivamente metropolitanos e globais29, medida que a transnacionalizao econmica se acentua no s porque prevalecem as corporaes estrangeiras, mas igualmente porque as condies e oportunidades de valorizao que guiam as estratgias empresariais de modo geral so fixadas por mercados mundializados 30 . Ademais, no quadro da crescente financeirizao, refletindo a progressiva autonomizao da esfera de acumulao financeira vis--vis os fundamentos reais da produo31, ganham importncia os fluxos de carter intangvel. As especializaes e segmentaes cobradas dos territrios so tambm aprofundadas, em face da maior amplitude alcanada pelos circuitos antes referidos em decorrncia da intensificao dos intercmbios, o que implica numa insero diferenciada e desigual de cada rea nos mercados globalizados, impulsionando foras tendencialmente fragmentadoras dos espaos nacionais. nesse quadro de transformaes que se pode falar, como Castells (2000, p. 404), de uma nova lgica espacial, sintetizada no mais apenas na concretude e fixidez dos lugares, mas numa espacialidade agora bem mais volvel, bem mais mvel, bem mais desenraizada; no apenas desfronteirizada, mas igualmente desterritorializada: o espao de fluxos; a espacialidade-expectacional em sua plena expresso. Convm, neste momento, desenvolver o referido conceito proposto por Castells (2000, p. 403 a 455), ainda que de forma resumida, sublinhando apenas aqueles aspectos que contribuem para a anlise aqui exposta. A idia, que contm alguns pontos convergentes com as formulaes antes apresentadas, de que as atividades econmicas comandadas pelos servios avanados32 se organizam no espao por meio de uma rede desterritorializada, pela qual fluem capitais, informaes, mercadorias, mo-de-obra, conhecimento etc. Os diversos canais dessa rede se fundem pontualmente em localidades especficas, onde se situam seus centros de
Uma observao a ser feita que essa formulao congruente com o modelo metrpole-satlite proposto por Frank (1976), cuja idia bsica remete a um sistema integrado dialeticamente e organizado dentro de uma escala de hierarquias, estruturando uma rede extensa de relaes complexas e contraditrias a enlaar pases, regies, cidades etc. por essa corrente desfronteirizada, formada pelos elos global, nacional, regional, local, que fluiriam os excedentes econmicos extrados desde o ponto mais fundamental (a localidade elementar satelitizada) at o mais culminante deles (o centro primaz metropolitando), sendo os excedentes distribudos (apropriados) ao longo da mesma corrente de relaes, de acordo com a importncia e posio hierrquica de cada um de seus elos, conformando, de tal modo, uma estrutura descontnua e desigual. 29 Como assinala Castells (2000, p. 45), a economia global/informacional organizada em torno de centros de controle e comando capazes de coordenar, inovar e gerenciar as atividades interligadas das redes de empresas (...) Tal concentrao segue uma hierarquia entre as camadas dos centros urbanos com as funes de nvel mais alto, tanto em termos de poder quanto de qualificao, e est localizada em algumas importantes reas metropolitanas. 30 A dinmica dos mercados commoditizados, mas no s a deles, emblemtica nesse sentido. 31 Ver Braga (2000, p. 269 a 293). 32 Servios avanados, inclusive finanas, seguros, bens imobilirios, consultorias, servios de assessoria jurdica, propaganda, projetos, marketing, relaes pblicas, segurana, coleta de informaes e gerenciamento de sistemas de informao, bem como P&D e inovao cientfica esto no cerne de todos os processos econmicos, seja na indstria, agricultura, energia, seja em servios de diferentes tipos (Castells, 2000, p. 405).
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comando, comunicao e trnsito: os ns da rede, ordenados de forma hierrquica, sendo que cada um deles (localidade) assume uma posio determinada conforme a sua importncia relativa no mbito da rede. Tal hierarquia, no entanto, no seria rgida nem esttica, apresentando certa maleabilidade e sujeita permanente concorrncia territorial, de modo que poderia ser modificada. Alguns lugares poderiam ser desconectados, deixando de fazer parte daquele circuito global de valorizao, o que resultaria em seu declnio imediato e, portanto, em deteriorao econmica, social e fsica (Castells, 2000, p. 438). De diferente modo, outros lugares poderiam ser integrados rede ou ascender, desde que fossem suficientemente versteis para se adequarem s circunstncias exigidas pela lgica dos fluxos intermitentes e cambiantes da riqueza. Basta considerar que a rede organizadora dos territrios se desdobra nos nveis continental, nacional, regional e local, por meio de ns prprios que os conectam rede global. Como cada um desses ns exige uma infraestrutura apropriada para dar vazo aos fluxos, as localidades devem, necessariamente se equipar com tecnologias, servios de suporte e um mercado de trabalho qualificado e flexvel (desregulamentado). Mas essa insero nodal , em si, seletiva, tendo em vista que apenas fraes escalares so eleitas a se integrar rede, por conta do fato de que a economia globalizada secciona e incorpora somente aqueles setores mais dinmicos, de modo que em cada pas, a arquitetura de formao de redes reproduz-se em centros locais e regionais (e) os territrios em torno desses ns despenham uma funo cada vez mais subordinada, s vezes, perdendo a importncia (ou at mesmo a funo) (Castells, 2000, p. 407). Mesmo que possa ser criticada como um dissimulado receiturio para a integrao grande rede global, avivando assim a concorrncia predatria entre os lugares (Vainer, 2007, p. 117 a 120), a proposio de Castells deve ser considerada com ateno, sobretudo no que ela informa a respeito da seletividade segregadora33 e da vulnerabilidade territorial faces da mesma moeda prevalecentes na economia contempornea, expondo, assim, pores espaciais extensas e populaes volumosas uma dinmica governada pelos interesses do mercado vale dizer: da unidade econmica dominante, a corporao capitalista, com sua territorialidade prpria. Sob essa perspectiva, Castells est correto em dizer que
os principais processos determinantes em nossa sociedade so articulados em rede que ligam lugares diferentes e atribuem a cada um deles um papel e um peso em uma hierarquia de gerao de riqueza, processamento de informao e poder, fazendo que isso, em ltima anlise, condicione o destino de cada local (Castells, 2000, p. 439).
Do ponto de vista da argumentao at agora desenvolvida, que sublinhou o poder dominante da corporao capitalista de definir espaos econmicos prprios e especficos, no necessariamente coincidentes com as fronteiras polticas dos Estados nacionais e tampouco com os usos dados ao territrio pelo conjunto da sociedade, fica evidente que as localidades geogrficas so compelidas a ajustes constantes s estratgias empresariais de conservao e de valorizao de riqueza, com o fito de se credenciarem e, mais do que isso, permanecerem como reas adequadas de acumulao. O que implica considerar, como o fez Milton Santos34, a guerra fiscal de forma mais apropriada e abrangente como uma guerra de lugares, uma vez que os mesmos so instados a criar e promover contnua renovao das condies rentveis de produo e circulao de bens e servios, servindo assim de instrumento passvel de ser mobilizado, intermitentemente, na incessante competio intercapitalista. Convm qualificar um pouco melhor essas observaes. De incio, preciso verificar que a competio travada a fim de recepcionar investimentos tem carter multiescalar: pases, estados e cidades se enfrentam, oferecendo aos capitais em disputa um conjunto de elementos tcnicos e normativos, que contemplam suportes e infra-estruras diversas (terras, suprimento de energia e de telecomunicaes, logstica, edificaes, crdito, recursos monetrios etc.) e regulaes institucionais (fundirias, trabalhistas, tributrias, financeiras, tarifrias, alfandegrias etc.), tendo como contrapartida a perspectiva de expanso da renda e do emprego locais. Os lugares, ento, entram em contenda, buscando se distinguir em termos de dotaes materiais e imateriais propcias acumulao de capital. Tais dotaes buscam reduzir os custos de localizao ou, de outra maneira, aumentar a produtividade espacial (Santos & Silveira, 2008, p. 297). Dois
A este respeito, vale anotar que essa dinmica segregadora regional se expressa numa topografia urbana igualmente segregada: os ns do espao de fluxos incluem espaos residenciais e de lazer que, juntamente, com a localizao das sedes das empresas e seus servios auxiliares, tendem a agrupar funes dominantes em espaos cuidadosamente segregados, com fcil acesso aos complexos cosmopolitas de artes, cultura e entretenimento (...) Do auge do poder e de seus centros culturais, organiza-se uma srie de hierarquias socioespacias simblicas, de forma que os nveis administrativos inferiores possam refletir os smbolos de poder e apropriar esses smbolos, construindo comunidades espaciais de segunda ordem. Estas, por sua vez, tambm tendero a isolar-se do resto da sociedade em uma sucesso de processos hierrquicos de segregao que, juntos, so equivalentes fragmentao socioespacial (Castells, 2000, p. 441). 34 A idia de guerra dos lugares desenvolvida em Santos (1999 e 2002, p. 247 a 249), Santos & Silveira (2008, p. 112 a 116 e 296 a 297) e Silveira (2002).
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aspectos devem ser sublinhados. Primeiramente, necessrio indicar que a magnitude requerida de produtividade espacial se diferencia por empresas, de modo que um determinado conjunto de benefcios e incentivos pode ser bastante eficaz para uma firma especfica e no ser para a sua concorrente. Outro ponto que a produtividade espacial pode ser expressa num custo de localizao, que, no clculo empresarial, includo no preo final da mercadoria ou do servio, como observou Dek (1989, p. 20). Esses estmulos concedidos a favor das corporaes privadas geram uma categoria extraordinria de lucros, a ser utilizada na inevitvel confrontao com outros capitais a que so conduzidas rotineiramente pelo processo de acumulao. Ocorre que tais ganhos, resultantes de uma localizao criada pelo poder pblico, no so duradouros e se dissipam por diversas razes, entre as quais podem ser destacadas as inovaes tecnolgicas modificando os parmetros antes exigidos na produo que havia sido subsidiada pelas autoridades governamentais e a prpria obsolescncia das condies fsicas e normativas daquela localidade forjada para abrigar a atividade corporativa (Santos & Silveira, 2008, p. 116; Dek, 1989, p. 22). Fica patente, assim, que a disputa espacial acaba adquirindo uma dinmica interna que tende a perpetu-la. De um lado, passa a ser estratgico firma incitar a rivalidade para apurar lucros extraordinrios a fim de reforar seu poderio dominante nos mercados em que atua. De outro, como os referidos ganhos so temporrios, as localidades so constantemente convocadas a renovar as bases das vantagens ofertadas (materiais e imateriais), sob a ameaa da atividade ser transferida para outro stio mais rentvel. Com isso, acentua-se a vulnerabilidade territorial e instala-se, no plano geogrfico, um quadro de competio espacial acirrada e persistente. 4. CONSIDERAES FINAIS O texto buscou qualificar a dinmica da guerra fiscal, chamando inicialmente a ateno para o tratamento insuficiente dado por grande parte dos estudos, cuja anlise tem enfatizado, de maneira geral, a dimenso meramente tributria das acirradas disputas travadas em torno de investimentos produtivos privados e associado a emergncia e disseminao de aes subnacionais de fomento, conflituosas e desarticuladas, apenas predominncia contempornea de uma viso endgena de desenvolvimento econmico, calcada na valorizao de escalas espaciais inferiores (local e regional) em detrimento do plano nacional. Embora corretas em seus fundamentos, tais perspectivas crticas acabam por anuviar o debate, redundando, de um lado, numa generalizao que coloca em questionamento a prpria legitimidade e funcionalidade de polticas de fomento subnacionais e, de outro, numa simplificao problemtica do fenmeno, com o que as suas causas permanecem negligenciadas nas tentativas de um efetivo equacionamento. Como o trabalho buscou argumentar, a guerra fiscal um fenmeno complexamente determinado, sendo dois fatores decisivos para a ecloso de confrontos desagregadores: i) a fragilizao da capacidade interventora e reguladora do Estado nacional, acompanhada pelo esgaramento das relaes intergovernamentais no mbito de arranjos federativos, e ii) a prpria lgica espacial da acumulao capitalista, expressa na territorialidade da grande corporao internacionalizada, que ao exigir a adaptabilidade das reas geogrficas s suas determinaes de conservao e valorizao de riqueza, impele os lugares a uma persistente e fragmentadora competio. Ademais, cabe sublinhar que do prprio processo de reproduo ampliada do capital, consubstanciado nas estratgias rotineiras de mercado das corporaes privadas, que derivam foras conformadoras da geografia, delimitando um espao econmico no necessariamente coincidente com as fronteiras politicamente organizadas dos Estados nacionais e muito menos com o espao do conjunto da sociedade. A regulao dessa lgica territorial corporativa desfronteirizada, cuja dinmica a da dominao coercitiva, cobra o fortalecimento prvio do setor pblico, recompondo o poder de comandar gastos dos entes federativos, e a concomitante articulao sinrgica dessas instncias de governo em torno de um plano de desenvolvimento efetivamente de carter nacional. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Olíticas Subnacionais de Desenvolvimento E Guerra Fiscal Contextos E Elementos Diferenciadores

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POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL: CONTEXTOS E ELEMENTOS DIFERENCIADORES XXXVII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA FOZ DO IGUAU (PARAN)

) DEZEMBRO DE 2009 ANPEC

POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL:

POLTICAS SUBNACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO E GUERRA FISCAL:

A propsito, ver documento da Cepal (2005 , p. 38 a 41)

Ver Marx (1996, p. 245 a 277)

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