Gesto, avaliao

Sofia Lerche Vieira

e sucesso escolar: recortes da trajetria cearense

Olhar nos olhos da tragdia comear a domin-la. (Oduvaldo Vianna Filho)

empreendimento complexo que representa um desafio permanente para a humanidade. Na sociedade do conhecimento, o imperativo de mais e melhor educao para todos firma-se como prioridade inadivel. Por razes as mais diversas, ao longo da histria, o Brasil tem se defrontado com grandes dificuldades em ofertar educao em quantidade e qualidade compatvel com as necessidades de desenvolvimento e de cidadania de sua populao. A comparao com indicadores educacionais de outros pases deixa claro que no estamos logrando xito em equacionar questes que h muito deveramos ter superado (cf. Vieira & Vidal, 2007a). Adentramos o sculo XXI, assim, com uma agenda que acumula problemas do passado e do presente, anunciando outros, dos tempos que comeamos a enfrentar. Mais grave ainda, no estamos promovendo uma gesto para o sucesso escolar de nossas crianas e jovens. Apesar do incomensurvel volume de recursos investidos em polticas de expanso e aprimoramento da Educao Bsica, ainda temos srios dficits de atendimento nesse nvel de ensino, em particular na Educao Infantil e no Ensino Mdio (ibidem). Boa parte da infra-estrutura da rede escolar precria. A rede de atendimento mal distribuda, representando pesado nus para o poder pblico em custos de transporte escolar. Ainda temos escolas de uma s sala, sem servios bsicos como gua e at mesmo banheiros. Raras so as bibliotecas escolares que escapam sanha de mais parecerem depsitos de livros. Se muitas escolas passam ao largo das novas tecnologias, noutras h computadores parados ou mesmo encaixotados por falta de recursos para sua manuteno e/ou instalao. Livros e outros materiais pedaggicos existem, mas nem sempre em quantidade e qualidade adequada. Enquanto em determinadas reas do conhecimento sobram professores com formao, em outras, faltam. Os salrios so baixos e a motivao, poucas vezes elevada. O inventrio de dificuldades poderia ir alm, mas no cabe aqui aprofund-las seno referi-las no sentido de explicitar o significado de olhar nos olhos da tragdia educacional.
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Se a tragdia visvel em termos do pas, o que dizer de suas regies mais empobrecidas? Nelas, por certo, o problema assume dimenses mais graves (cf. Vieira & Vidal, 2007b). Esse o caso do Cear, que enfrenta dificuldades comuns aos demais estados do Nordeste, onde a demanda por educao elevada e os recursos, reduzidos. Seria distinta a agenda de uma educao de qualidade para essas populaes? Mais do que diagnosticar problemas, a idia, aqui, apontar alternativas desenvolvidas para enfrentar os desafios da gesto educacional num contexto de escassez de recursos. Para tanto, tomam-se como referncia aspectos da experincia dessa unidade da federao na ltima dcada quando foram introduzidas medidas visando promover a educao de qualidade para todos. De modo a situar o leitor, o texto apresenta breves consideraes sobre polticas implementadas entre 1995 e 2002, debruando-se sobre algumas de suas implicaes para o sistema educacional cearense, bem como estratgias adotadas entre 2003 e 2006 visando promover a qualidade. Ao final, se focalizar a questo da continuidade/descontinuidade das polticas, tendo em vista sua importncia para a presente discusso. Todos pela Educao de Qualidade para Todos (1995-2002) Em 1995, Tasso Jereissati iniciou seu segundo mandato como governador do Cear, ao qual se seguiu o terceiro, em razo de sua reeleio. Como no plano nacional, sob a vigncia do governo Fernando Henrique Cardoso, tambm no mbito estadual houve manuteno de uma mesma equipe frente da gesto educacional. No perodo compreendido entre 1995 e 2002, como outras unidades da federao, o Estado deu largos passos na direo da universalizao do Ensino Fundamental e da expanso do Ensino Mdio. O projeto de governo, resumido na proposta Todos pela Educao de Qualidade para Todos, imprimiu forte nfase na participao e mobilizao da sociedade pela educao.1 Algumas peculiaridades, entretanto, foram determinantes no processo vivenciado na educao cearense nesses oito anos, duas das quais merecem destaque: o processo de seleo tcnica e eleio de diretores e o acelerado processo de municipalizao do Ensino Fundamental. O processo de seleo e eleio de diretores pela comunidade escolar foi introduzido na rede estadual em 1995, tendo se mantido em sua essncia desde ento (cf. Vieira, 2006, p.27-42). Tal inovao trouxe muitos ganhos do ponto de vista da alternncia do poder, representando alternativa positiva ao anterior critrio da indicao poltica para a nomeao de cargos diretivos nas escolas. Com a eleio de diretores, o Cear passou a conviver com uma escola mais participativa, alegre e, de maneira geral, com uma melhor gesto. oportuno observar, contudo, que no foram poucas as dificuldades encontradas em desenvolver um processo gerencial compatvel com um sistema escolar descentralizado. Nesse sentido, com maior freqncia do que desejvel, a autonomia escolar foi levada a extremos com abandono de princpios e normas comuns ao conjunto da rede. Exemplo claro de tal situao foi a oferta indiscri46

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minada de disciplinas criadas a bel-prazer por gestores, nem sempre dotados de noes as mais elementares sobre currculo. Na falta de um sistema de acompanhamento e controle de custos, foi difcil promover um padro comum de manuteno e melhoria da rede fsica. Cada escola, assim, tornou-se uma pequena ilha, onde o poder dos diretores floresceu, nem sempre na direo mais propcia ao sucesso escolar. Muito embora a melhoria do desempenho escolar estivesse presente nas intenes das polticas implementadas, havendo expectativa de que o Cear viesse a integrar o grupo dos estados com melhores resultados no Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), a democratizao da gesto no se traduziu em melhorias dos indicadores de resultados de aprendizagem de estudantes. Pelo menos no na forma em que esses so dimensionados nos sistemas de avaliao federais ou estaduais.2 Ao contrrio, nos anos subseqentes implementao de tal processo, os resultados de aprendizagem vieram a piorar. verdade que tal situao no foi especfica do Cear, mas, antes, expresso de uma tendncia nacional de queda de rendimento que, por certo, deve ser associada ao extraordinrio aumento da oferta de vagas no perodo. No perodo correspondente aos dois ltimos governos de Tasso Jereissati, outro processo deliberadamente perseguido foi a municipalizao do Ensino Fundamental. O Cear, que j contava com forte presena municipal na oferta dessa etapa da educao bsica, a partir de 1995 orienta-se para a induo de polticas nesse sentido, passando em curto espao de tempo a ser o Estado com maior ndice de matrculas na rede municipal no mbito da federao. Nessa perspectiva, antecipou-se prpria implantao do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que veio a constituir-se em um instrumento facilitador dos objetivos perseguidos. Num contexto em que os recursos vinculados educao vieram a ser distribudos em conformidade com as matrculas por rede de ensino, os municpios tiveram interesse sem precedentes pela oferta nesse nvel. Boa parte das receitas vinculadas do governo estadual vieram a ser transferidas para o Fundef, passando essa instncia do poder pblico a arcar com cerca de dois teros dos custos do Ensino Fundamental nos municpios. Enquanto isso, a contrapartida do governo federal foi irrisria, tendo ele aportado muito pouco s receitas do Fundef no Cear. Tal situao teve srias repercusses sobre os investimentos e a manuteno do ensino no Estado, uma vez que a receita proveniente de impostos praticamente s cobria o financiamento do Ensino Fundamental e de salrios. Escola Melhor, Vida Melhor (2003-2006) Sendo um Estado muito pobre, a expanso sem precedentes ocorrida no Cear a partir de meados da dcada de 1990 representou pesado nus para o setor pblico. Tal situao veio a agravar-se por vrios fatores, incluindo o custo de encargos relativos manuteno de um sistema estadual de ensino superior
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composto de trs universidades, com muitas unidades distribudas em cidades do interior. Definir prioridades, nesse contexto, revelou-se uma tarefa urgente e indispensvel. Sob tais circunstncias, planejar e escolher os principais focos do trabalho a desenvolver foi o primeiro passo dado pelo governo 2003-2006. A perspectiva buscada foi a de um planejamento responsvel que buscasse passar ao largo das muitas promessas no-cumpridas das quais os planos de educao so prdigos.3 Foram definidos, assim, quatro princpios orientadores e dez programas prioritrios, os quais vieram a constituir o fio condutor de todo o trabalho realizado nos quatro anos de gesto da educao bsica no governo Lcio Alcntara.4 A gesto educacional no processo simples. As necessidades so muitas, os recursos escassos e a oposio, freqentemente, ferrenha. Por isso mesmo, fazer um plano de educao simples e vivel revelou-se uma estratgia adequada e importante no processo de definio das polticas adotadas no perodo em questo. O plano foi reproduzido em larga escala, divulgado nos mais diversos fruns, distribudo a todas as escolas da rede estadual. Integrou lista de bibliografia das selees e concursos pblicos realizados no perodo, vindo a ser amplamente conhecido e discutido em todo o Estado. Neste artigo iremos refletir sobre elementos que permeiam o conjunto dos programas/desafios com impacto direto sobre a aprendizagem. O fio condutor da reflexo a idia de gesto para uma comunidade de aprendizes, entendendo que essa se articula a uma srie de fatores que podem oferecer condies propcias ao sucesso escolar. Alguns desses fatores sero aqui examinados de modo mais detido, em particular a questo do desempenho escolar como indicador de sucesso, o papel dos sistemas de avaliao nesse processo, a busca de uma gesto por resultados e o possvel impacto de uma cultura de avaliao sobre o sistema escolar cearense. Essas idias sero mais bem aprofundadas nos tpicos subseqentes.

Gesto para o sucesso escolar essncia da tarefa educativa Diante das inmeras dificuldades e carncias que se apresentam promoo da educao escolar, no raro, formuladores e executores de poltica educacional afastam-se da essncia da tarefa educativa, concentrando-se em atividades-meio. Assim, imprescindvel que a gesto tenha sempre presente que a escola a instituio que a humanidade criou para socializar o saber sistematizado (Penin & Vieira, 2002) e tudo fazer para que sua funo social seja cumprida com sucesso. A persistncia do fracasso escolar entre tantas crianas e jovens em diversas partes do mundo torna imperativo reafirmar a especificidade da escola
enquanto espao para onde convergem estudantes e professores, configurandose como uma comunidade de aprendizes. Sua razo de existir est intrinsecamente ligada tarefa primordial de bem ensinar e aprender. Gesto escolar bem sucedida, portanto, aquela voltada para a aprendizagem de todos os alunos. (Vieira, 2006)

Sendo a escola um espao prprio difuso do saber, todo o esforo nela realizado deve convergir para a aprendizagem daqueles para quem foi criada

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 sejam crianas, desde a mais tenra idade, sejam jovens e adultos. Por bvia que tal afirmao parea, necessrio nela insistir. Tantos so os problemas da prtica, que a gesto corre o risco de desviar-se dessa finalidade aparentemente to simples. De perder-se no emaranhado dos fios do novelo do cotidiano. E isso, bem se sabe, no pode nem deve ocorrer. O sucesso de uma gesto escolar, em ltima instncia, s se concretiza mediante o sucesso de todos os alunos. Da porque preciso manter como norte a gesto para uma comunidade de aprendizes. Nessa perspectiva, a preocupao central do Plano de Educao Bsica Escola Melhor, Vida Melhor orientou-se para a garantia da qualidade da escola com foco na aprendizagem do aluno (Cear, 2004a, p.62-4). Para tanto, buscou-se apoio em vrias frentes da gesto, uma delas o uso de recursos advindos dos sistemas de avaliao existentes no sentido de perseguir a atividade fim da escola.

Sistemas de avaliao o desempenho escolar como indicador de sucesso Bem sabemos que a universalizao do Ensino Fundamental representou importante conquista para amplos segmentos sociais antes excludos do acesso escola. Tais circunstncias trouxeram novos desafios poltica e gesto dos sistemas, cujas respostas nem sempre foram compatveis com as novas demandas. A escola, por sua vez, teve dificuldades em ajustar-se a uma clientela advinda de famlias para quem a cultura letrada nem sempre esteve incorporada ao seu cotidiano. Embora tenham sido feitos elevados investimentos para desenvolver uma educao para todos, ainda h muito por ser feito quanto a uma efetiva melhoria do sistema educacional. A gesto parte significativa desse empreendimento. No contexto da expanso das oportunidades educacionais, o Brasil passou a conviver de forma mais intensa com crticas contundentes sobre a qualidade da escola. Se isso verdade para o pas, tambm o para os estados e municpios. O Cear no foge a essa regra. certo que o mote no chega a ser original; ao contrrio. Esteve presente desde as origens de nossa educao pblica.5 A expanso para grandes contingentes populacionais, todavia, fez aumentar o volume e o tom das queixas sobre suas condies de funcionamento e gesto. No demais lembrar que, como em qualquer lugar do mundo, temos boas e ms escolas, seja no setor pblico seja no setor privado. Ao mesmo tempo, estudos e pesquisas no campo do desenvolvimento cognitivo tm evidenciado que, dadas as condies apropriadas, a esmagadora maioria de estudantes tem potencial para alcanar o sucesso escolar. Assim, preciso prosseguir na busca de alternativas para torn-lo possvel. A avaliao de sistemas escolares tem sido uma das estratgias perseguidas nessa direo. Comparado a outros pases, o desempenho de estudantes brasileiros tem se revelado crtico, como evidenciam os dados do Programa Internacional de Avaliao de Estudantes (Pisa) (OCDE, 2005). Concebido pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em resposta necessidade de que a performance de estudantes possa ser mensurada e comparada internacionalmente, o Pisa foi realizado pela primeira vez em 2000, sendo
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aplicado, novamente, em 2003 e 2006. O Brasil apresentou um dos resultados mais fracos no conjunto dos 41 pases que participaram como integrantes do programa ou convidados. Tal situao pe em xeque o xito das polticas educacionais desenvolvidas nas ltimas dcadas. Afinal de contas, nossas crianas e jovens esto ou no aprendendo? Com essa indagao em mente, oportuno prosseguir na reflexo.

Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica o percurso cearense O interesse pela avaliao de sistemas educacionais em nosso pas relativamente recente. Foi somente a partir da dcada passada que passou a haver uma orientao para se instituir uma poltica nacional de avaliao, explicitada pela criao de um Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb),6 do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e do Exame Nacional de Curso (ENC), conhecido como Provo. Tais instrumentos tm oferecido elementos para dimensionar os problemas relativos ao desempenho de estudantes brasileiros, mostrando que h muito a ser feito para que o Brasil possa alinhar-se aos pases que tm obtido xito na promoo do sucesso escolar de seus alunos. Em sintonia com as polticas educacionais desenvolvidas pela Unio, surgem tambm no mesmo perodo experincias de avaliaes sistmicas do desempenho escolar em diversas unidades da federao. O Cear foi um dos primeiros estados da federao a criar um sistema estadual, em 1992, com uma experincia piloto de Avaliao do Rendimento Escolar dos Alunos de 4 e 8 sries (avaliao das quartas e oitavas) numa amostra de 156 escolas da rede estadual e 14.600 alunos de 4 e 8 sries do Ensino Fundamental da cidade de Fortaleza. Passando por vrias denominaes e modificaes ao longo de sua implementao, o Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica do Cear (Spaece) foi criado com a finalidade de subsidiar a formulao de polticas educacionais voltadas para a melhoria da aprendizagem com base na aferio do desempenho escolar de alunos. De uma amostra inicial restrita a apenas um municpio, o Spaece foi gradativamente ampliado. Primeiro, estendendo-se aos quatorze municpios sedes das antigas Delegacias Regionais de Educao (Dere), hoje Centros Regionais de Desenvolvimento da Educao (Crede), em nmero de 21. Em 2003 passou a atingir todas as cidades do Cear, com uma amostra de 28.557 alunos de 8 srie do Ensino Fundamental e de 3 srie do Ensino Mdio. Em 2004 ocorre a maior e mais significativa mudana no Spaece, quando se passa a incorporar a rede municipal de ensino, avaliando o maior contingente de escolas e estudantes desde sua criao. Nesse ano, foram avaliadas 2.631 escolas pblicas (estaduais e municipais) e 187.577 alunos: 72.787 da rede estadual e 114.790 da rede municipal. Participaram ainda, respondendo a questionrios, 2.600 diretores e 9.550 professores das escolas/sries avaliadas. Mantiveram-se as coortes de 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e 3 srie do Ensino Mdio, e as disciplinas Lngua Portuguesa e Matemtica.
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Realizar uma avaliao com tal esfera de abrangncia representou conquista muito importante para o Estado. Vale ressaltar que em nenhum momento anterior da poltica educacional teve-se a possibilidade de obter um retrato to fiel do desempenho de estudantes, nas reas de contedo e sries avaliadas. verdade que os resultados do Spaece em 2003 e 2004 revelam-se muito aqum do esperado e no correspondem ao investimento que o poder pblico vem fazendo na Educao Bsica. Mas h um aspecto muito importante a destacar no Spaece/2004, que diz respeito ao potencial pedaggico do uso de seus resultados. Com o sistema implementado a partir de ento, a rede pblica cearense passou a contar com diferentes tipos de relatrios (Relatrio Geral, Relatrios Regionais, Relatrios Pedaggicos e Boletins Escolares), que foram publicados e divulgados amplamente em todo o Estado. Pode parecer pouco, mas esse foi um avano sem precedentes na construo de uma gesto para o sucesso escolar, ainda que os resultados nos deixem apreensivos. Trata-se, com efeito, de uma inovao com forte potencial de reverter a cultura do fracasso escolar. Pela primeira vez trabalhou-se com instrumentos que auxiliam a escola a enxergar seu prprio desempenho, identificando fraquezas e potencialidades, o que representa importante subsdio para sua melhoria. Esse trabalho foi feito em todas as regies e municpios do Estado, sem distino entre escolas municipais ou estaduais. A melhoria da escola pblica requer um entendimento de tal natureza e a concepo de uma rede nica de ensino. O trabalho de socializao dos indicadores de resultados envolve uma pedagogia de difuso. Nada do que foi feito teve nenhum carter punitivo, mas antes procurou dimensionar problemas de ensino-aprendizagem, assim como as zonas de excelncia para o conjunto da rede pblica. Nesse contexto, algumas perguntas so inevitveis. Por que algumas escolas esto obtendo maior xito na promoo do sucesso escolar que outras? O que isso tem a ver com a gesto? A existncia e a socializao de indicadores com os quais trabalhar oferecem comunidade escolar elementos para a construo de uma cultura de avaliao que envolve mltiplas dimenses. No prximo tpico aprofundaremos essa idia um tanto mais.

Gesto por resultados uma inflexo na cultura das polticas pblicas A busca deliberada da melhoria de resultados na administrao pblica se inscreveu nos compromissos do plano de governo Cear Melhor (20032006), onde a educao veio a integrar o eixo Cear Vida Melhor, explicitado no plano de educao bsica Escola Melhor, Vida Melhor, antes referido. Um dos dez desafios nele contido articula-se diretamente com o tema aqui tratado o aperfeioamento do processo de avaliao institucional e de anlise dos resultados educacionais (Cear, 2004a, p.70-1). Para dar seqncia aos compromissos assumidos pelo governo, foram criados dois importantes instrumentos de monitoramento das polticas: a Gesto
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por Resultados (GPR) coordenada pela Secretaria do Planejamento e Coordenao (Seplan), por intermdio do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece) (Cear, 2004b), e o Sistema de Incluso Social (SIS), que por sua vez se explicita em um conjunto de Metas de Incluso Social para todas as reas de governo (Cear, s. d.). Na educao, como em outras reas da gesto pblica, esse passo representa um claro divisor de guas. A gesto por resultados preocupao recente no campo da poltica educacional. Por tempo considervel, essa se orientou para uma cultura de processos, remetendo para o presente o desafio de construir uma cultura de resultados. claro que promover a participao componente indispensvel do fazer pedaggico, por isso o Cear tem perseguido sem trgua os caminhos de uma gesto democrtica, sendo, como j se viu, um dos poucos estados brasileiros a contar como uma experincia acumulada de mais de dez anos de escolha de dirigentes pela comunidade escolar. A democracia o sistema de governo que busca a universalizao dos direitos a todos. A escola lugar por excelncia da promoo da educao de qualidade como um direito humano inalienvel (Braslavsky, 2005). , portanto, o sucesso escolar que justifica a gesto democrtica, e no o contrrio. No basta, pois, incluir e ser feliz. preciso buscar a qualidade, e essa, de uma maneira ou de outra, se expressa nos resultados obtidos pela escola. verdade que ainda no temos indicadores capazes de traduzir a qualidade escolar em termos perfeitos ou mesmo satisfatrios. Alis, talvez a complexidade da educao no permita a construo de um modelo perfeito. Entretanto, possvel comear pelos resultados disponveis, com eles trabalhar e ir aos poucos construindo uma cultura de avaliao. Seria essa uma tarefa simples? Certamente que no. Se fosse fcil, por certo, outros j teriam encontrado a frmula do sucesso. Se o desafio de governar reside em tomar decises sobre questes complexas (Cordeiro, 2004), hora de enfrentar a responsabilidade mpar de construir a gesto para uma comunidade de aprendizes. Detalhemos um tanto mais alguns aspectos desse desafio.

Poltica e gesto educacional o uso de indicadores na definio de prioridades Como vimos antes, a construo de sistemas de avaliao fenmeno recente na poltica educacional brasileira. O mesmo no se pode dizer, contudo, de outras modalidades de coleta de dados, a exemplo do Censo Escolar, cujas origens remontam ao Imprio e so anualmente atualizadas. A despeito de termos esse invejvel instrumento de monitoramento de alguns aspectos relativos a atendimento, infra-estrutura e recursos humanos envolvidos, o uso dos dados disponveis no tem sido suficientemente explorado pelo sistema educacional, muito menos pelas escolas. Informaes bsicas como as taxas de escolarizao relativas a Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio tendem a ser esquecidas na ex52

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panso da oferta que muitas vezes caminha ao sabor das presses da demanda e da capacidade de resposta do sistema. O mesmo se pode dizer de preciosas informaes, como tamanho e quantitativo de prdios e instalaes escolares. Sabese que temos unidades de oferta em excesso. consensual o entendimento da dificuldade de se terem padres bsicos de qualidade num sistema com escolas excessivamente pequenas. As polticas educacionais, todavia, no tm tido uma orientao explcita no sentido de estimular os sistemas estaduais e municipais a promoverem a nucleao de escolas. Esses so apenas exemplos simples da no-utilizao de dados pelas polticas educacionais em seus diversos nveis. Com isso queremos deixar claro que insuficiente obter informaes e resultados. indispensvel incorpor-los ao planejamento, execuo e ao acompanhamento das referidas polticas. Isso diz respeito aos rgos centrais e intermedirios do sistema, mas tambm s escolas. Os dados no falam sozinhos. A tarefa de compreend-los e faz-los falar nossa. A ela no podemos nos furtar. Precisamos urgentemente transformar os dados disponveis em informaes, e essas, em conhecimento. Muitos pases tm arregaado as mangas e obtido xito na tarefa de instaurar uma cultura de avaliao. No cabe aqui aprofundar tais experincias, mas lembrar que no foram poucos os erros cometidos na difuso de resultados escolares. Por isso mesmo, devemos trabalhar com cuidado e delicadeza as estratgias de divulgao de resultados. A primeira coisa a se fazer olhar para os dados e no tem-los. A epgrafe deste artigo nos sugere um caminho: olhar nos olhos da tragdia. Por que no? No podemos esconder de ns mesmos o que os dados insistem em desocultar. Ento, comecemos por reconhecer que o problema existe. Por no esconder o lixo embaixo do tapete, como diriam nossas avs... Parece simples, mas empreendimento de complexa envergadura e execuo, ao qual a Secretaria da Educao Bsica dedicou boa parte de sua energia entre 2003 e 2006. Uma estratgia de difuso requer muitos passos: relaes transparentes com a mdia, produo de materiais, traduo de informaes em linguagem acessvel comunidade escolar etc. Vale assinalar que parte importante desse processo reside na manualizao de procedimentos que assegurem um padro comum de servios. No por acaso, foram elaborados inmeros instrumentos com essa finalidade, que vieram a fazer parte das 104 publicaes produzidas pelas Edies Seduc no perodo. To importante quanto difundir resultados criar condies para que as escolas se reconheam nos dados, como mencionamos em momento anterior desse mesmo texto. O tratamento das informaes deve chegar a um nvel de detalhe que ultrapasse quaisquer generalizaes. A afirmao de que a escola vai mal cai no vazio se permanecer nesse nvel. Por isso mesmo, preciso ter resultados por escola e disponibiliz-los aos gestores escolares. Esses, por sua vez, necessitam incorporar tal conhecimento, articulando-o a uma estratgia de reverso do fracasso escolar.

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Gesto e sucesso escolar construindo uma cultura de avaliao A tarefa de construir uma cultura de avaliao requer coragem, determinao e discernimento. Muito se fez na esfera dos rgos centrais (Seduc e Crede) e das escolas. Os dirigentes que assumiram as escolas a partir de 2004 puderam contar com um poderoso instrumento de planejamento e gesto de resultados a seu alcance: a Gesto Integrada da Escola (Gide).7 Cada escola passou, assim, a assumir maior responsabilidade na promoo do xito de seus alunos. No foi por acaso que a Gide elegeu como metas pedaggicas o aumento da aprovao e reduo do abandono, a melhoria dos indicadores do Spaece e aumento da aprovao em exames vestibulares e/ou concursos pblicos (Cear, 2005b, p.18). Alm dessa ferramenta de gesto, as escolas pblicas da rede estadual dispem do Sistema de Acompanhamento do Desempenho e da Rotina Escolar (Sadre),8 que possibilita a interao on-line de todas as escolas com o Crede e a Seduc. A difuso dos resultados do Spaece e a incorporao de indicadores de movimento escolar (taxas de aprovao e abandono, sobretudo) so passos importantes para se construir uma cultura de avaliao. Devem, porm, estar associados a um conjunto de outros instrumentos sobre os quais ainda sabemos pouco. Examinemos a seguir algumas medidas adotadas no sentido de contribuir para iluminar o caminho a percorrer no curto, mdio e longo prazos. Estudos pioneiros da Seduc detectaram a presena de significativas discrepncias entre as matrizes curriculares adotadas pelo rgo central e o que, de fato, desenvolvido em sala de aula. Tal descompasso evidenciou a necessidade de encontrar formas de aproximao entre o currculo terico e o currculo real. Essa aproximao requer um caminho de mo dupla do sistema para a escola e desta para aquele em permanente dilogo, visando superar o fosso entre aquilo que o sistema de avaliao busca mensurar e o ensino ministrado por professores. Esse alinhamento se faz imprescindvel para a melhoria dos resultados das avaliaes de sistema. As oficinas de construo de itens do Spaece representam um esforo nessa direo. Contando com professores da rede pblica (estadual e municipal) orientados por especialistas, faz-se a reviso das matrizes e a elaborao de itens passveis de serem selecionados para as provas do Spaece. Ao trabalhar com os docentes que, efetivamente, se encontram em sala de aula, busca-se aproximar as matrizes sobre as quais o Spaece se baseia do cotidiano da escola e do currculo real,9 aquele que acontece na sala de aula. Pretende-se com isso fortalecer a comunidade de professores para que estes assumam o lugar de sujeitos ativos na definio de uma cultura de avaliao. Ao lado desse trabalho, procurou-se definir outros procedimentos igualmente significativos de apoio e fortalecimento escola. Dentre as iniciativas que comearam a ser desenvolvidas em 2005, algumas merecem destaque. Uma delas a oferta de 2.500 bolsas de especializao para professores da rede estadual nas disciplinas bsicas do currculo do Ensino Mdio, 500 das quais na modalidade de educao a distncia em ensino de

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Portugus e Matemtica. Esses cursos procuram focalizar questes especficas do processo ensino-aprendizagem para esse nvel de ensino e se colocam como estratgia de valorizao do professor, possibilitando que os docentes adquiram uma ps-graduao lato sensu. O projeto de Agentes de Aprendizagem (Ageap) foi outra medida que teve por objetivo melhor preparar os estudantes para o Saeb 2005. Esse trabalho teve continuidade em 2006, visando aplicao de nova etapa do Spaece. Os primeiros resultados do trabalho em andamento levam a crer que a idia dos Agentes de Aprendizagem tem forte potencial inovador que, com os devidos ajustes, poder vicejar de modo positivo entre as escolas. Na perspectiva de seleo de projetos por editais pblicos, inaugurada no perodo 2003-2005, recursos considerveis (um milho e meio de reais) passaram a ser destinados apresentao de propostas de melhoria do ensino de Portugus, de Matemtica e de reduo do abandono escolar. A gesto para uma comunidade de aprendizes tem importante componente no Prmio Escola Destaque, implementado a partir de 2005. Concebido no mbito do Programa de Modernizao e Melhoria da Educao Bsica (PMMEB), com apoio do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece), antes referido, o prmio procura estimular as unidades escolares que conseguiram melhorias relativas no seu desempenho, observando os indicadores de rendimento taxa de aprovao e taxa de abandono e os resultados alcanados no desempenho escolar dos alunos medido por meio do Spaece. Importante destacar que o prmio foi concebido em duas categorias, e 80% dele so dirigidos melhoria do desempenho ano a ano, e 20%, aos melhores resultados absolutos do Spaece. Todas as medidas aqui referidas foram adotadas com a finalidade explcita de desenvolver estratgias para fortalecer a escola como uma comunidade de aprendizes. A expectativa foi de que nela encontrassem solo frtil, germinassem e florescessem. Por maior que seja o empenho e o compromisso da gesto do sistema, a disposio para ensinar e aprender depende muito da prpria escola, sobretudo seus professores e alunos. O caminho para o sucesso escolar requer coisas simples como tempo de exposio aos contedos. Ensinar e aprender. Aprender e ensinar. No se descobriu ainda uma frmula que possa prescindir de esforo, dedicao e vontade. Os superdotados, talvez, no precisem desse ingrediente simples e necessrio. A grande maioria, sim. Por isso mesmo, impregnar o ambiente escolar com a essncia de aprendizagem tarefa inadivel para todos. Ao fazer essa escolha, a gesto estar contribuindo para que a escola se constitua na comunidade de aprendizes que o Cear quer, precisa e merece.

Algumas conquistas riscos de descontinuidade

Loureno Filho (1940, p.15), mentor da reforma educacional cearense de 1922, disse certa vez que a educao uma obra que no termina nunca. E no chega a ser perfeita s porque isso desejem os governantes. A fala do reformador do passado expressa uma questo que se mantm presente. No
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porque muito tenha sido feito que a obra esteja completa. Claro que no. Muito se fez. E tanto mais h por fazer. A preocupao que se coloca na transio entre o presente e o futuro o que ser mantido e o que ser mudado das medidas adotadas para promover a gesto para uma comunidade de aprendizes. Os riscos da descontinuidade rondam as polticas pblicas como um espectro, a fazer que permanentemente se reinvente a roda. O trabalho desenvolvido no perodo 2003-2006, de cuja trajetria aqui reportamos alguns aspectos, foi direcionado no sentido da organizao do sistema, visando promover uma cultura de sucesso escolar. Alguns resultados nessa direo se expressam em nmeros, a exemplo da melhoria nos ndices de aprovao de estudantes da rede pblica em vestibulares. Graas ao apoio de uma das parcerias desenvolvidas (Fundao Lemann), o Cear teve a alegria de ver um aluno egresso da escola pblica no ITA, assim como aprovaes para cursos disputados como Medicina, Odontologia e Direito. Mais do que mero efeito pontual, essa quebra de exceo ilustra um movimento explcito de busca de sucesso escolar. As escolas estaduais cearenses no apenas desenvolvem iniciativas de reforo aos alunos de 3 ano do Ensino Mdio, como monitoram com orgulho resultados de aprovao no vestibular. Na contramo do preconceito e da depreciao da escola pblica, o iderio do sucesso escolar comea a encontrar solo em que se firmar. Se a educao obra que no termina nunca, de esperar que as respostas s iniciativas sejam lentas. Os resultados obtidos so ainda pouco visveis, mas alguns indicadores permitem inferir que o Cear vem buscando o caminho certo, embora o desempenho de seus estudantes nos sistemas de avaliao aqui considerados ainda no chegue a despertar entusiasmo. Os dados do Saeb so bastante conhecidos e, de uma maneira geral, expressam uma tendncia comum de queda no pas de 1995/1997 em diante, somente comeando a ser revertidos a partir de 2003. Nesse panorama, o Cear alou o segundo lugar em proficincia no Ensino Mdio do Nordeste (Portugus e Matemtica) em 2005. No Ensino Fundamental, contudo, no h destaque especial para o desempenho do Estado, o mesmo podendo ser dito a respeito do Prova Brasil. Dados do Enem-2006 mostram que os alunos do Cear tm apresentado resultados superiores ao conjunto da regio, embora esses ndices ainda se coloquem em patamar inferior aos dados gerais do pas. Se no, vejamos:
Regio/ UF Brasil Total Geral Concluintes Egressos 36,90 33,83 34,74 35,52 32,68 33,39 38,14 34,93 36,52 Tipo de escola em que freqentou o Ensino Mdio Somente em escola pblica 34,94 32,39 33,08

Nordeste Cear

Somente em escola particular 50,57 46,44 45,57

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Quando da elaborao da ferramenta de gesto escolar (Gide) antes referida, selecionaram trs indicadores escolares para os quais seriam estabelecidas metas plurianuais, anuais, globais e estratificadas, que so: Taxa de aprovao, Taxa de abandono e Desempenho Escolar atravs do Saeb e Spaece. O trabalho desenvolvido ao longo dos anos de funcionamento da Gide ainda no passvel de anlise de impacto mais acurada, uma vez que resultados nestes indicadores se colocam como empreendimento de mdio prazo. No entanto, o Inep, ao estabelecer o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), selecionou dois dos indicadores presentes na Gide Taxa de aprovao e Desempenho Escolar , o que confirma a relevncia do instrumento desenvolvido no Cear. Os indicadores de 2005 mostram o Estado do Cear como o primeiro colocado entre os estados do Nordeste no Ideb Ensino Mdio. De fato, at pela falta de uma srie histrica, no recomendvel associar diretamente tais resultados ao trabalho realizado com a Gide, embora estudos mostrem as srias dificuldades enfrentadas pelo Ensino Mdio, especialmente no que se refere taxa de abandono e ao desempenho dos alunos.
Ideb (2005), taxa de aprovao e desempenho no Saeb (2005) das Redes Estaduais do Ensino Mdio no Nordeste
Taxa de aprovao 2005 - Ensino Mdio Sigla AL BA CE MA PB PE PI RN SE Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau R. G. Norte Sergipe 1 s 60,9 57,0 62,3 63,9 61,7 61,1 57,7 61,0 57,0 2 s 70,5 69,4 73,1 72,2 70,3 71,1 70,3 70,3 69,9 3 s 79,2 77,1 79,7 82,4 80,5 74,2 79,3 78,7 76,7 4 s 94,9 89,8 86,9 86,5 92,6 89,9 57,6 83,8 91,7 soma de 1/p 5,4 5,6 5,4 5,3 5,4 5,5 6,2 5,5 5,6 T 1,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,4 1,5 1,4 1,4 Saeb 2005 - 3 srie do Ensino Mdio (Estadual) Matem 251,5 255,3 253,8 229,9 242,4 243,0 239,8 244,9 254,7 Lngua Portug 235,8 237,1 248,3 222,6 229,7 240,2 234,3 232,7 247,0

Nota Nota padron padron Lngua Matem Portug 3,9 4,1 4,0 3,3 3,7 3,7 3,6 3,8 4,0 3,6 3,6 3,9 3,2 3,4 3,7 3,5 3,5 3,9

P= 1/T 0,74 0,71 0,74 0,75 0,75 0,73 0,65 0,72 0,72

N 3,8 3,8 4,0 3,3 3,5 3,7 3,6 3,6 4,0

Ideb =N xP 2,8 2,7 3,0 2,4 2,6 2,7 2,3 2,6 2,8

Como se observa na tabela acima, as taxas de aprovao no Ensino Mdio da rede estadual cearense apresentam resultados que, quando comparados com outros estados da Regio Nordeste, se mostram acima da mdia. O mesmo pode ser observado em relao aos resultados do Saeb 2005, aplicado na 3 srie do Ensino Mdio. Mais do que meros sintomas, esses pequenos avanos so sinais de que a situao comea a mudar. Por certo ainda pouco. Muito pouco diante do
Fonte: INEP/MEC 2007

Legenda T: tempo mdio para a concluso de uma srie (anos), N: mdia da nota padronizada. Legenda T: tempo mdio/MEC para a concluso Fonte : Inep 2007. de 1 srie (anos) N: mdia da nota padronizada

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imenso desafio de promover a qualidade da educao bsica. Os efeitos das polticas de planejamento, gesto e avaliao para o sucesso escolar so de longo prazo. Os riscos de descontinuidade, porm, podem ter efeitos imediatos. Nessas circunstncias, no deixa de ser oportuno lembrar que, to importante quanto analisar o que foi feito, pertinente discutir tambm o que pode e deve ser feito para assegurar a continuidade de iniciativas bem-sucedidas. Srio entrave ao avano da educao brasileira tem sido a subordinao das polticas vontade de governos que vm e vo (Cunha, 2005; Garcia, 1991). A denncia de seu incessante recomear vem sendo posta desde h muito pelos especialistas da rea, mas a roda persiste sendo reinventada e a descontinuidade continua. Enquanto isso, ficamos a dever s crianas, aos jovens e aos adultos brasileiros a educao de que precisam e merecem ter.
Notas
1 Tais informaes podem ser conferidas nas Mensagens, referentes ao perodo dos dois ltimos governos de Tasso Jereissati, ou seja, de 1995 a 2002. Para uma apreciao sobre a educao no chamado governo das mudanas, ver Ramos (2005). 2 Essa reflexo ser mais bem aprofundada adiante, quando tratarmos do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e do Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica do Cear (Spaece). 3 Ver, a propsito, o Plano Nacional de Educao (PNE) (2000), sancionado pela Lei n 10.172/2001, que contempla um conjunto excessivamente amplo de objetivos e metas, cuja dificuldade de cumprir tem sido evidente no perodo de sua vigncia.

4 Os princpios definidos foram: educao de qualidade e incluso social; gesto demo-

crtica e controle social, ao compartilhada poder pblico e sociedade e desenvolvimento profissional permanente e valorizao dos servidores da educao. Os programas, por sua vez, foram os seguintes: universalizao progressiva do Ensino Mdio nas localidades urbanas e rurais; apoio ao desenvolvimento da Educao Infantil e implementao das polticas de incluso para jovens e adultos, portadores de necessidades educativas especiais e comunidades indgenas; reduo do analfabetismo de jovens e adultos; garantia da qualidade da escola com foco na aprendizagem do aluno; garantia do domnio das habilidades de leitura, interpretao e escrita; ampliao progressiva da jornada escolar; aprimoramento do processo de formao e valorizao dos servidores da educao; modernizao do processo da gesto e controle social do sistema de ensino; aperfeioamento do processo de avaliao institucional e de anlise dos resultados educacionais; regulamentao e efetivao do regime de colaborao Estado/Municpios. Para maiores esclarecimentos acerca do Plano, conferir Cear (2004a).

5 A esse respeito, ilustrativo o registro de Almeida (1989, p.89), que, em livro originalmente publicado no final do Imprio, assim se manifestava a respeito da escola pblica: H contra a escola pblica um preconceito que ser muito difcil extirpar completamente: No se aprende nada, como geralmente se diz. H, de fato, meninos e meninas, de doze anos e mais que freqentaram as escolas pblicas e so incapazes de escrever por eles mesmos o que quer que seja: sabem apenas contar ou sabem apenas ler. 6 A partir de 2005, o Saeb passa a ser um sistema composto de duas avaliaes: Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Avaliao Nacional do Rendimento no Ensino Escolar (Anresc), tambm conhecida como Prova Brasil. A primeira modalidade mantm avaliaes amostrais bianuais acerca da proficincia de alunos das redes pblicas e privadas brasileiras. A segunda, por sua vez, levanta informaes sobre o desempenho de cada

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uma das escolas urbanas, com mais de 30 alunos de 4 e 8 sries do Ensino Fundamental da rede pblica brasileira, oferecendo uma avaliao das escolas da rede pblica visando ao melhor planejamento e aplicao de recursos para a melhoria da qualidade do sistema.
7 A Gesto Integrada da Escola (Gide) foi uma decorrncia do processo de formulao estratgica da Seduc com o objetivo de melhorar a comunicao entre a Seduc/Crede/ Escola com foco na escola. Visa tambm evitar a sobreposio de instrumentos de gesto e o retrabalho na Comunidade Escolar, promovendo a economia de tempo, talento e energia das pessoas com a adoo de um nico instrumento de gesto focado em resultados. O trabalho foi desenvolvido a partir de uma anlise minuciosa do Projeto Poltico Pedaggico (PPP), do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) e das ferramentas disponveis no Programa de Modernizao e Melhoria da Educao Bsica (PMMEB) que conviviam simultaneamente nas escolas cearenses, provocando expressiva insatisfao por parte dos gestores pelo fato de ter que elaborar trs documentos distintos. A partir do planejamento integrado das dimenses estratgica, pedaggica e gerencial, pretendeu-se potencializar e alinhar resultados. Para maiores informaes, consultar Cear (2006). 8 O Sadre um software que viabiliza as informaes em tempo real (web) para as trs instncias do sistema educacional, independentemente da localizao geogrfica; condensa e apura resultados mediante relatrios e monitoramento das metas, democratiza as informaes e funciona como uma ferramenta de acompanhamento e assessoramento baseado em fatos e dados. 9 Importante destacar que, muitas vezes, o currculo real muito inferior em quantidade e qualidade ao que preconiza a Base Nacional Comum. Esse diagnstico feito em parceria com os professores serve, alis, para que esses revejam o que esto trabalhando e avancem no esforo de se aproximar de um padro bsico, reconhecido como o mnimo necessrio para aquela srie ou nvel de ensino.

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resumo palavras-chave:

Poltica educacional, Gesto educacional. Avaliao educacional.

abstract The article analyses education policies taken on by schools in the State of Cear,

Brazil, from 1995 to 2006, concentrating in the period of 2003-2006. The key issues are education management, evaluation and school success. The study presents ideas about the assessment systems at the state and national levels; management by results; the use of indicators in the definition of priorities; and, the diffusion of an evaluation culture within the education system.
keywords:

Education policies, Education management, Education evaluation.

Sofia Lerche Vieira doutora em Filosofia e Histria (PUC/SP). Professora titular da UECE. Pesquisadora do CNPq. Secretria da Educao Bsica do Estado do Cear (2003-2005). @ sofialerche@yahoo.com.br Recebido em 5.6.2007 e aceito em 12.6.2007.

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