REFORMA ADMINISTRATIVA:

Introduo:

Analisando a estrutura da AP no Estado brasileiro no Sc. XXI, verifica-se que o exerccio das competncias pblicas no se d, atualmente, somente por meio dos rgos da AP Direta e das entidades da AP Indireta (autarquias, empresas pblicas, SEM e fundaes pblicas). Inmeros outros formatos jurdicos vm sendo adotados para o exerccio das atividades de que a sociedade necessita. Os novos modelos de estruturas administrativas inserem-se em um panorama global de transformao por que vem passando o Estado. A fim de compreender, com rigor tcnico necessrio, cada um dos novos instrumentos de atuao pblica (agncias executivas, organizaes sociais, agncias reguladoras, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, contratos de gesto), mister que se os insira em um panorama global de mutao do Estado. Mutao do modelo de Estado e de Administrao Pblica:

Tratou-se de uma evoluo lenta e gradativa, sem que tenha havido uma verdadeira ruptura epistemolgica. No h, em regra, a substituio imediata do paradigma ento dominante por outro emergente, em sentido radicalmente oposto. Cada poca da histria dos Estados produz um tipo prprio de Administrao caracterizado por seus fins peculiares e pelos meios de que se serve. Mas isso no quer dizer que uma espcie de Administrao seja substituda, abrupta e repentinamente por outra. No que diz respeito Administrao Pblica, o Estado de Direito liberal, por ex., no surgiu de modo a derrubar todos os princpios do Estado Absoluto, mas os desenvolveu e adaptou. Novos paradigmas vo sendo incorporados, influenciados por aspectos histricos que so peculiares a cada um deles e que repercutem, de modo diverso, nas respectivas estruturas administrativas, inclusive de modo proporcional s consequncias dos novos fatos da realidade social. Etapas: 1) Estado liberal: - limitao do poder em favor das liberdades individuais, princpio da absteno estatal (Estado mnimo). - prevalncia do privado sobre o pblico. - vcios: aumento de concentrao de riquezas e alarmante excluso social e misria.

2) Estado do Bem-Estar Social (Apogeu: Lei Fundamental de Bonn 1949): - decrescente capacidade do Estado se auto-regular. - demanda por uma maior interveno administrativa. - alargamento significativo do espao pblico. Poltica do New Deal (EUA depresso 1929): - interveno do Estado com a finalidade de viabilizar a obteno do pleno emprego. - Estado assume faltas da iniciativa privada. - Estado no mais um mal necessrio. Estado Providncia: - desenvolvimento de atividades servios pblicos. - pblico prevalece sobre o privado. 3) Estado Neoliberal: Reengenharia da Administrao: - privatizao; - desregulamentao; - reforma fiscal; - reduo dos gastos sociais; - parceria com o setor privado. Como vimos, a reforma da estrutura do Estado no linear. A mutao feita de forma lenta e gradual. No Estado Liberal, o Estado era entendido como um mal necessrio. Toda interveno do Estado era vista com grande desconfiana. O espao de atuao deveria ser o menor possvel, na medida em que o Estado era visto como uma fonte de descumprimento de direitos e liberdade individuais. Para a proteo do indivduo, entendia-se que a interveno estatal deveria ser mnima. O Estado Liberal foi mais voltado para a limitao do poder em favor das liberdades individuais, em sentido omissivo, que para a ao administrativa, em sentido comissivo. A doutrina do Liberalismo tinha com inteno conter, pelo direito, o Estado. Destacam-se, aqui, os princpios da absteno estatal, a idia bsica da no-ingerncia, a noo do Estado Mnimo e a mxima laissez faire, laissez passer. Entendia-se consistir em atribuio do Estado conceder iniciativa privada toda a liberdade negocial, ficando a cargo do Poder pblico apenas algumas atividades, como segurana, tributao, relaes exteriores, construo e preservao de estradas, pontes, canais, portos, etc. Pretendia-se, pois, um Estado pequeno, cuja presena deveria ser dispensada, tanto quanto possvel. Havia prevalncia do privado sobre o pblico, e o Direito Pblico surgia como o conjunto mnimo de leis gerais editadas par asseguras as liberdades e demais direitos individuais. Isso ampliou a esfera e atuao do mercado e viabilizou a concentrao de riquezas nas mos de poucos, a excluso social e a misria. Embora a expectativa fosse que a atividade econmica, de modo espontneo, levasse ao desenvolvimento de toda a sociedade, certo que, a despeito do crescimento incomum da economia no Sc. XIX, verificou-se um aumento da concentrao de riquezas, que culminou em nveis alarmantes de excluso social e misria. Os mecanismos auto-reguladores do mercado

no conseguiram impedir as crises econmicas cclicas, dentre as quais a mais grave viria a ocorrer em 1929. Assim, surgiu a concepo de que o Estado Liberal no consegue atender ao mnimo para a sociedade existir de forma equnime. Dessa forma, a sociedade passou a clamar por uma maior interveno estatal, o que provocou o aumento do espao pblico. Administrao Pblica deveria prestar servios e executar atividades. Isso ampliou o espao pblico. O Estado deveria ento suprir as faltas que o prprio mercado no era capaz de satisfazer. A poltica do New Deal surgiu quando do Estado de Bem-Estar Social, com a imperiosa demanda de prestaes positivas da estrutura da Administrao. O Estado passou a assumir o exerccio de atividades e a prestao de servios pblicos. Foi nesse momento que o Estado deixou de ser um mal necessrio. Neste contexto, o Direito do Estado Social buscava orientar as condutas humanas para a promoo do desenvolvimento econmico e social, sendo vislumbrado como uma tcnica de regulao social. Sem abandonar a defesa da liberdade, o Estado assumiu a justia social como sua preocupao primeira e, para tanto, aparece gradualmente como a instituio responsvel por promover a igualdade na sociedade, no sob o ponto de vista formal vigente na poca do liberalismo, mas sim a isonomia material e concreta. O Estado do Bem-Estar Social tambm chamado de Estado Providncia. Ele teve a poltica do New Deal como um dos elementos propulsores, culminando com a Lei Fundamental de Bonn, de 1949. Naquele contexto, o Estado j no podia furtar-se a corresponder presso da sociedade que se conscientizava de suas necessidade, suscitando graves problemas que exigiam a interferncia da autoridade pblica, tais como a necessidade de uma poltica de pleno emprego e de institucionalizao de ajuda para aqueles que ainda no se encontravam no mercado de trabalho. Ocorre que os custos das atividades desenvolvidas pelo Estado eram muito altos. Com a crise do petrleo de 1973, que levou diminuio a produtividade e, consequentemente, queda da arrecadao fiscal, o que minou a capacidade do Estado de desempenhar as mltiplas tarefas que assumira, colocou-se em xeque a capacidade de o Estado prestar todos esses servios e atividades. O welfare state, vitimado por uma grave crise fiscal decorrente da crise econmica mundial, mostrou-se inapto a responder, satisfatoriamente, s solicitaes e requerimentos da sociedade. vrias contradies ocorreram dentro do projeto do Estado Social, que, cada vez mais, tornou-se menos capaz de atingir seus objetivos substanciais, sendo manifesta a debilidade da sua Administrao em assumir responsabilidades, as quais no lograva cumprir. Uma lista cada vez maior de necessidades sociais sem o correspondente incentivo ao investimento eficaz, o crescimento do setor pblico e a corrupo inerente ao sistema administrativo corroboraram para o colapso do sistema.

Houve, ento, um retrocesso, ressurgindo o Estado Neoliberal, para buscar o equilbrio oramentrio, diminuindo-se as funes do Estado Providncia. Houve uma reengenharia da Administrao. No Brasil, porm, no foi assim que aconteceu. Existiram aqui algumas especificidades que devem ser observadas. A estruturao do Estado brasileiro comeou em 1808 quando a coroa portuguesa veio para o Brasil. Nessa poca havia clientelismo, corrupo etc. As pessoas pagavam para exercer funes pblicas; esse pagamento funcionava como uma espcie de investimento, que seria posteriormente compensado com os ganhos ilcitos. A estrutura inicial da Administrao Pblica recebe algum tipo de mutao a partir da 2 Repblica, isto , com o Governo de Getlio Vargas. Em 1930, no Governo de Getlio Vargas, houve uma mudana do sistema agrrio para o urbano e surge a proposta do Estado Providncia. A CR/1934 traz a idia de que o Estado tem determinadas tarefas que deve realizar. Organiza-se a estrutura do Estado com base em rgos. Surge, portanto, a organizao da Administrao Pblica Direta (CR/1934). A CR/1937 trouxe a imposio do Estado interventor, forte, uma verdadeira ditadura. A burocracia administrativa foi consagrada definitivamente na CR/1937, mas mnima. Foi a partir da dcada de 1940, sob a gide da CR/1937, que foram so criadas as entidades da Administrao Pblica Indireta inicia-se um movimento de descentralizao administrativa. A CR/1946, por sua vez, teve um carter liberal. Alm da Administrao Pblica Direta e Indireta, surgiram as parcerias pblico-privadas. A ditadura interrompeu o avano da reestruturao administrativa. O aparato burocrtico, que exigia cada vez mais a criao de rgos estatais, no satisfazia as necessidades sociais, no cumpria as responsabilidades. Obs.: Sobre este tema - artigo de Edilson de Oliveira Martins Filho RDA, v. 30, n. 6, p. 94. O Decreto-lei n. 200/1967 a base para preservar a necessidade de se manter a autonomia das entidades criadas pela Administrao Pblica Indireta. A legislao era boa, mas os resultados do aparado burocrtico eram questionados e insuficientes. A CR/1988 retrocedeu e passou a buscar a ideia do Estado do Bem-Estar Social. No resto do mundo, ao contrrio, buscava-se, neste momento, um Estado Neoliberal. A CR/1988 imps deveres a serem cumpridos pela Administrao Pblica. Em 1990, com o Governo Collor, houve uma quebra do modelo de competncias administrativas, impostas teoricamente pela CR/1988.

Importou-se a idia de Estado Neoliberal, que imps uma retrao do Estado, j que o aparato burocrtico brasileiro era excessivo e ineficiente. Assim, passou-se a buscar a diminuio de rgos pblicos. No Estado Neoliberal, adota-se a Administrao Pblica gerencial e acaba-se com a burocracia weberiana. Burocracia weberiana a estrutura de rgo e entidades administrativas que integram o Estado e, em um escalonamento sucessivo de competncias, tem as suas responsabilidades fixadas e exercidas de uma forma extremamente tecnocrtica. aquilo que feito do ponto de vista formal sem nenhuma preocupao do resultado e no satisfaz o interesse pblico primrio. J a Administrao Pblica gerencial preocupa-se com o resultado (eficaz), no se importando com o meio utilizado. A preocupao agora de atingir metas. O Estado tem que diminuir. O Estado deve planejar e controlar e no mais executar. Para isso, o Estado privatiza empresas, desregula determinados setores, flexibiliza o regime jurdico-administrativo (e alguns desses institutos no tm amparo constitucional a CR/1988 adotou claramente a idia de Estado do Bem-Estar Social). Cabe s empresas executar. Isso diminui a supremacia do Estado. O Estado deve parar de remar e passar apenas a navegar. No deve executar as atividades. Deve apenas estabelecer o rota (meta) e controlar se ela foi cumprida (resultado). O Estado estabelece o rumo e controla o resultado.