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RICARDO VICTALINO DE OLIVEIRA

A CONFIGURAO ASSIMTRICA
DO FEDERALISMO BRASILEIRO



Dissertao de Mestrado em Direito do Estado
Orientadora: Professora Doutora Fernanda Dias Menezes de Almeida




Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

So Paulo
2010

RICARDO VICTALINO DE OLIVEIRA










A CONFIGURAO ASSIMTRICA
DO FEDERALISMO BRASILEIRO




Dissertao de Mestrado apresentada no
Departamento de Direito do Estado da
Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito do
Estado.

Orientadora: Professora Doutora
Fernanda Dias Menezes de Almeida



So Paulo
2010












































Enquanto houver Norte e Nordeste fracos, no haver, na Unio,
Estado forte, pois fraco o Brasil.
ULYSSES GUIMARES
(Discurso de promulgao da Constituio
Federal de 05 de outubro de 1988)









































Para EVANY BRASIL, que um dia cruzou meu caminho e, com
gestos nobres, ensinou-me o quo transformadora a fora da
educao, quando se acredita nela; e para JOS RUBENS TURINI, que
fez de sua vida uma contnua lio de humildade, de vitria e de
sabedoria. Ambos, apesar de no mais estarem entre ns, deixaram
legados que ultrapassam as barreiras da existncia, e que se
revigoram diariamente nas lembranas de quem os conheceram.



AGRADECIMENTOS

Mesmo ciente da impossibilidade de lembrar de todos que, de alguma forma,
contriburam para a concretizao desta dissertao, no poderia deixar de remeter
agradecimentos especiais a algumas pessoas cuja presena foi imprescindvel para a
consecuo deste importante projeto em minha vida. Longe de serem exaustivos, os nomes
abaixo elencados referem-se apenas queles que, de uma ou de outra forma, contriburam
mais de perto para o prprio fato de eu estar, agora, escrevendo estes agradecimentos. Isso
no significa esquecimento de todos os outros que me ajudaram, em diferentes frentes, a
concluir esta etapa.
Assim, em primeiro lugar, tenho de externar toda minha gratido pela Professora
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, que me encantou com suas aulas de Direito
Constitucional quando eu ainda era aluno da Graduao na Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo; e, agora, durante a indelvel orientao que recebi no Curso de
Ps-Graduao da mesma Instituio, fez-me sentir, permanentemente, seguro e confiante
para prosseguir na pesquisa acadmica e na confeco do trabalho aqui apresentado. Estou
certo de que nenhum esforo que eu empreender conseguir retratar o tamanho da
admirao e o profundo respeito que lhe tenho; espero apenas, um dia, poder retribuir, em
intensidade semelhante, toda confiana e ateno que dela sempre recebi.
Agradeo tambm os Professores ELIVAL DA SILVA RAMOS e JOS LEVI MELLO DO
AMARAL JUNIOR pelas valiosas orientaes recebidas na banca de qualificao. Os
apontamentos e as sugestes apresentados por ambos, sem dvida, foram de grande
contribuio no ajustamento dos caminhos a serem percorridos para concluir a confeco
desta dissertao.
Aos meus pais, NILCE e SNIA; aos meus irmos, RAFAEL e ANA CAROLINA; e
minha av, ASSUMPTA, no me canso de dizer obrigado no somente por todo o esforo
que fizeram para que eu pudesse prosseguir em minha formao, mas, principalmente,
porque tiveram pacincia e foram compreensivos em minhas reiteradas ausncias. Em
especial, agradeo meu pai e minha me por terem me ensinado a buscar, de modo
incansvel, as foras necessrias para tentar vencer os inmeros obstculos que a vida nos
coloca; eles, como poucos, jamais se abateram diante de situaes em que tudo indicava
impossibilidade de prosseguir, e isso foi um importante ensinamento para mim.

Agradeo ainda queles que, de to prximos, no podem ser enquadrados nem
junto da famlia, nem no rol de amigos. Eles, de fato, so uma outra cousa. MRCIA
STAMATO, pela presena e pela providencial participao nas vrias etapas deste mestrado,
trazendo-me incentivo e fazendo com que eu acreditasse em mim, muito mais do que eu
prprio; a PAULO HENRIQUE DE OLIVEIRA, exmio estudioso do Direito, que me prestou
insubstituvel ajuda na pesquisa bibliogrfica e na reflexo dos pontos mais complicados e
desafiadores da pesquisa realizada; a RODRIGO ISHIDA, quem me proporciona contnuas
alegrias e a certeza de que So Paulo uma das cidades mais agradveis e fraternais que
existem; VANESSA ALVES VIEIRA, que, mais do que sua tranquila e aconchegante casa
fluminense, empresta-me sempre carinho e ateno nos momentos difceis; a SRGIO
LONGHI e a WESLEY BORGES, meio-irmos da querida Macaubal, que me certificam a todo
tempo que uma amizade solidamente construda no pode ser abalada pela distncia e nem
por infindveis compromissos profissionais.
A gratido que tenho pelos meus amigos paulistanos (muitos deles, paulistanos de
corao) LUMA SCAFF, TLIO MASSONI, SHEILA NEDER, ROBERTO CORCIOLLI, RODRIGO
CIPRIANO, DIGENES BATISTA, DANIELA e RAFAELA TOKESHI, PEDRO SERRANO, MATEUS
ARANHA, DHANYEL BRANDO, MARIA HELOISA PORCEL, CARLOS ROBERTO MIRANDA,
LUCIA STAMATO, VENCESLAU COELHO, RODRIGO LAGE, WALLACE FERNANDES, MARCOS
SELMINI, RICARDO GUTIERREZ, HILONS NEPOMUCENO e MRCIO DE MEO, faz-me
reconhecer que todos foram e ainda so os principais responsveis pelos momentos
mais marcantes que tive na maravilhosa Capital. Por isso, cabe-me, no mnimo, consignar
que eles constituem partes muito significantes da minha histria, e que suas respectivas
amizades representam, para mim, muito mais do que podem imaginar.
Por ltimo, no posso me esquecer dos amigos do Centro de Estudos da
Administrao Pblica da Griffon Servios Associados, notadamente JOAQUIM FONSECA,
MRCIO ANTUNES, ANDR ROVEGNO e ADOLPHO DE PAULA, que me proporcionaram a
tranquilidade necessria para que eu pudesse desenvolver todas as minhas atividades
acadmicas. Tambm registro meus irrestritos agradecimentos aos professores do Curso
Clio, JOO DANIEL DE ALMEIDA e RAPHAELA SERRADOR, os quais me permitem, cada vez
mais, compartilhar com os alunos mais interessados que j conheci parte do conhecimento
que adquiri nos estudos realizados ao longo desses ltimos trs anos, quando tive a imensa
felicidade de voltar a frequentar as Arcadas do Largo de So Francisco, para a realizao
deste Curso de Mestrado em Direito.


SUMRIO

OBSERVAES PROPEDUTICAS ........................................................................... 1
INTRODUO ............................................................................................................... 4
I. RELEVNCIA E APLICABILIDADE DO CONCEITO DE ASSIMETRIA
FEDERATIVA ................................................................................................................ 9
I.1. O Complicado Equilbrio do Desigual ................................................................ 9
I.2. A Relao Simbitica entre Direito e Poltica: o Carter Bifronte da Assimetria
Federal .......................................................................................................... 12
I.2.1. Assimetrias de Fato e Assimetrias de Direito ................................. 16
I.3. O Estado Federal e a Multiplicidade de Estruturas Voltadas Acomodao dos
Interesses Regionais: um Permanente Convite Experimentao Assimtrica18
I.3.1. Assimetrias Estruturais e Assimetrias Relacionais ......................... 25
I.4. A Ambivalncia da Diversidade Regional: os Dois Caminhos Possveis das
Federaes Heterogneas .............................................................................. 28
I.5. O Infundado Risco da Secesso nos Estados Federais Assimtricos .................. 38
II. EMERGNCIA HISTRICA E AFIRMAO INSTITUCIONAL DO
FEDERALISMO ASSIMTRICO ............................................................................... 42
II.1. O Estado Federal no Contexto do Ps-Segunda Guerra Mundial ................... 42
II.1.1. O Estado Social e as Federaes Assimtricas .................................. 46
II.1.2. A Consagrao da Democracia Social e a Ascenso da Tese do
Federalismo Assimtrico .................................................................. 53
II.2. A Reformulao do Pacto Federativo em Ateno aos Condicionantes do
Pluralismo Poltico ........................................................................................ 57
II.2.1. As Principais Tcnicas de Assimetria Empregadas nos Estados
Sociais ............................................................................................. 61
II.2.2. A Assimetria Federativa e o Contorno s Adversidades que
Desestimulam a Democracia............................................................. 65
II.3. A Experincia Assimtrica nas Federaes Contemporneas: Apontamentos de
Direito Comparado na Acomodao das Desigualdades Regionais ................ 73
II.3.1. O Estado Federal Canadense: a Cooperao e a Coordenao como
Recursos Voltados Preservao da Diversidade.............................. 76

II.3.2. O Estado Regional da Espanha: A Heterogeneidade Materializada na
Concesso de Estatutos Especiais ..................................................... 81
II.3.3. O Estado Federal Alemo: A Cooperao como Tcnica de Superar
Acentuadas Disparidades Econmicas .............................................. 85
III. A MATERIALIZAO DA ASSIMETRIA NO ESTADO FEDERAL: OS
PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE CONCRETIZAO DOS ARRANJOS
JURDICO-INSTITUCIONAIS DIFERENCIADORES............................................. 88
III.1. A Igualdade como Resultado: uma Proposta para o Equilbrio Federativo ..... 88
III.1.1. As Desigualdades Regionais e a Instaurao de Preocupantes Quadros
de Desarmonia Federativa ................................................................ 94
III.1.2. Transitoriedade e Excepcionalidade dos Arranjos Assimtricos ...... 100
III.2. Representao Poltica das Unidades Federadas e Disparidades Regionais .. 103
III.2.1. Os Impactos na Autonomia Poltica Decorrentes dos Desnveis
Regionais ....................................................................................... 107
III.3. O Equilbrio Regional e a Ininterrupta Necessidade de Adequao do Sistema
de Repartio de Competncias ................................................................... 115
III.4. Limites Constitucionais Configurao Assimtrica do Estado Federal ...... 122
III.4.1. O Princpio da Igualdade ................................................................. 124
III.4.2. O Princpio da Unidade da Federao .............................................. 128
III.4.3. O Princpio da Solidariedade ........................................................... 131
IV. O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO: UM CONCERTO SIMETRICAMENTE
ASSIMTRICO .......................................................................................................... 135
IV.1. A Federao Esculpida pelas Elites Regionais ............................................. 135
IV.1.1. Os Albores do Estado Federal Brasileiro: O Coronelismo e a
Perpetuao das Desigualdades Regionais ...................................... 143
IV.1.2. A Hierarquizao dos Entes Federativos: A Poltica dos
Governadores na Primeira Repblica ............................................ 149
IV.1.3. A Constituio de 1934 e a Institucionalizao do Federalismo
Cooperativo: A Incipiente Compreenso de que as Desigualdades
Regionais Constitua um Problema de Estado ................................. 153
IV.1.4. A Negativa Reiterada da Dimenso Municipal nos Pactos Federativos
Brasileiros ...................................................................................... 158

IV.2. A Origem e o Desenvolvimento do Estado Federal no Brasil sob o Enfoque da
Assimetria ................................................................................................... 165
IV.3. O Federalismo Assimtrico no Brasil: a Redefinio da Cooperao Federativa
e o Objetivo de Reduzir as Desigualdades Sociais e Regionais no Pas ........ 168
V. O ASSENTO CONSTITUCIONAL DA ASSIMETRIA NO ESTADO FEDERAL
BRASILEIRO.............................................................................................................. 176
V.1. Federalismo Brasileiro e Reduo das Desigualdades Regionais.................. 176
V.2. O Predomnio das Assimetrias Relacionais na Atual Configurao da
Federao Brasileira .................................................................................... 181
V.3. Os Reflexos da Assimetria Federativa nas Previses Encartadas na
Constituio Federal de 1988 ...................................................................... 186
V.3.1. Competncias Constitucionais Comuns: Estudo do pargrafo nico do
art. 23 da Constituio Federal ....................................................... 189
V.3.2. Regies Metropolitanas: A Induo da Cooperao Local como
Soluo aos Problemas Derivados dos Servios Comuns ................ 196
V.3.3. As Regies Administrativas: A Integrao de Unidades Geogrficas
em Desenvolvimento ...................................................................... 202
CONCLUSO ............................................................................................................. 209
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................... 216
RESUMO ..................................................................................................................... 233
PALAVRAS-CHAVE .................................................................................................. 234
RIASSUNTO ............................................................................................................... 235
PAROLE CHIAVE ..................................................................................................... 236


1
OBSERVAES PROPEDUTICAS

Com o objetivo de obter-se a maior clareza possvel e de proporcionar uma leitura
facilitada e no cansativa ao texto confeccionado, oportuno esclarecer que, na
composio da presente dissertao, as citaes literais, empregadas a partir da consulta de
obras de autores estrangeiros, no traduzidas para lngua portuguesa, foram vertidas para o
nosso vernculo por meio de traduo livre, pela qual assumimos total responsabilidade.
Em sentido idntico, os excertos retirados de obras nacionais pesquisadas, cuja ortografia
mostrava-se arcaica, foram por ns adaptados a fim de adequarem-se s orientaes
ortogrficas contemporneas.
Registre-se que, na elaborao deste trabalho, foi considerado o posicionamento
capitaneado por AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO
1
quanto utilizao dos termos
federalismo, Federao e Estado federal, o que determina, grosso modo, os seguintes
sentidos aos vocbulos referidos: o federalismo matria includa na Cincia Poltica; a
Federao se relaciona de preferncia com a Teoria do Estado, e apresenta o fato; o Estado
federal diz respeito propriamente ao Direito Constitucional, e oferece a norma
2
.
Entretanto, em diversas oportunidades, essas expresses foram utilizadas como anlogas,
tendo em vista a inteno de buscar-se referenciar, em ltima anlise, sempre o mesmo
objeto de estudo, qual seja, o fenmeno federativo, entendido como mecanismo
estruturante da dimenso espacial e distributiva de poder poltico, forma efetiva e
reconhecida de organizar sistematicamente o poder nos Estados territorialmente
compostos.
No que tange redao desenvolvida, informa-se que, visando o cuidado de se
proceder delimitao de conceitos bem como padronizao do texto , o termo poder
central utilizado sempre para aludir Unio, enquanto o emprego das locues entes
perifricos e unidades subnacionais guarda ligao com os Estados e os Municpios

1
A respeito da demarcao conceitual dos termos apontados (federalismo, Estado federal e
Federao), ver CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR, Estudo Introdutrio: Em Torno do Sentido do
Federalismo, in Direito do Estado Estudos sobre Federalismo, Cezar Saldanha Souza Junior e Marta
Marques Avila (coord.), Porto Alegre, Dora Luzzatto, 2007, pp. 10-12; PRESTON KING, Federalism and
Federation, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1982, pp. 20-22 e 74-76; e MICHAEL BURGESS e
FRANZ GRESS, Symmetry e Assymmetry Revisited, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal
States, Robert Agranoff (ed.), Baden-Baden, Nomos, 1999, pp. 48-53, os quais apresentam divergncias de
significado entre federalismo e Federao.
2
Curso de Direito Constitucional, vol. I: Teoria da Constituio; as Constituies do Brasil, Rio de Janeiro,
Revista Forense, 1958, p. 155.
2
que, no pas, aps o advento da Constituio Federal de 1988, expressamente compem o
concerto federativo.
Cabe pontuar tambm que a orientao terminolgica adotada consubstancia-se na
premissa de que a Unio no goza dos poderes e das prerrogativas assentadas na noo de
soberania, j que no deixa de ser um ente federado, dotado de personalidade jurdica de
direito pblico interno. Em outras palavras, significa afirmar que, assim como os Estados e
os Municpios, aquele ente federado deve ser considerado integrante da Federao, haja
vista que, conforme o entendimento pacificado nas discusses da Comisso de Redao da
Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988 (e convalidado por parcela significativa
da doutrina)
3
, os atributos da soberania so titularizados exclusivamente pelo Estado
nacional, ou seja, pela Repblica Federativa do Brasil.
Por ltimo, esclarece-se que com a palavra regio e demais expresses que faam
referncia aos interesses regionais como o caso, em especial, das expresses
diversidades territoriais e desnveis territoriais, utilizadas com frequncia no texto
pretende-se viabilizar a anlise da homogeneidade espacial no planejamento regional.
Buscam, em suma, retratar parcelas determinadas do territrio de Estados federais que
apresentam caractersticas similares e, por conta disso, necessitam de cuidados e atenes
tambm parecidos. O uso dos termos em destaque encerra duplo propsito: o primeiro,
possibilitar o melhor conhecimento de um ente (ou grupo de entes) que integra o concerto
federativo; o segundo, como recurso na determinao de quais esforos de

3
Na 8 Reunio Ordinria da Comisso de Redao da Assembleia Nacional Constituinte, realizada em 20 de
setembro de 1988, verificou-se o enfrentamento da questo pelos constituintes MICHEL TEMER e AFONSO
ARINOS DE MELO FRANCO, os quais, contrariando o constituinte PAES LANDIM, desenvolveram ponderaes
no tocante titularidade da soberania pelo Estado nacional. Acerca da questo, o primeiro assim se
manifestou: [...] soberana a Federao como um todo, o Estado brasileiro. As entidades polticas
internas, como Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, agora, so dotadas de autonomia, que grau
inferior soberania (Dirio da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento B), Comisso de Redao,
Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1988, pp. 194-195). Em complemento, vale trazer as consideraes
de AFONSO ARINOS: soberania vem do latim super omnia, quer dizer, acima de todos os outros. A ideia de
soberania surgiu recentemente na histria ocidental, com o aparecimento do Estado moderno. E sempre se
considerou soberano o Estado em relao s entidades polticas que lhes so submetidas e que no so
soberanas, estas podem ser autnomas. Portanto, acho que a palavra soberania deve aqui ser
indiscutivelmente ligada ao Estado, mas no s entidades polticas internas [...]. Em igual direo,
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Atividade Constituinte nos Estados e nos Municpios, in Revista
Jurdica 9 de Julho, n 3, 2004, p. 68; A. DE SAMPAIO DRIA, Direito Constitucional, vol. 2: Comentrios
Constituio de 1946: Arts. 1 a 77, So Paulo, Max Limonad, 1960, p. 62; e CELSO BASTOS, A Federao
no Brasil, Braslia, Programa Nacional de Desburocratizao e Instituto dos Advogados de So Paulo, 1985,
pp. 22-23. Outros, no entanto, desconsideram a diferena entre Estado federal e Unio para efeitos da
definio da titularidade do poder soberano, a exemplo de J. H. MEIRELLES TEIXEIRA, Curso de Direito
Constitucional, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1991, pp. 622-627; CLUDIO PACHECO, Tratado das
Constituies Brasileiras, vol. I, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1958, pp. 311-312; LENIO LUIZ STRECK e
JOS LUIZ BOLZAN DE MORAIS, Cincia Poltica e Teoria do Estado, 6 ed., Porto Alegre, Livraria do
Advogado, 2008, p. 171; e RAUL MACHADO HORTA, Direito Constitucional, 3 ed., Belo Horizonte, Del Rey,
2002, p. 497-498.
3
desenvolvimento tero de ser feitos para alcanar nveis timos de governabilidade em
relao a essas unidades autnomas apreciadas
4
.



























4
Cf. JOS G. M. HILHORST, Planejamento Regional: Enfoque sobre Sistemas, 2 ed., Rio de Janeiro, Zahar,
1973, p. 99.
4
INTRODUO

Unidade e diversidade. primeira vista, dois conceitos que podem parecer
antagnicos se tomados abstratamente, sobretudo longe dos domnios estabelecidos pelo
federalismo. No Estado federal, ao contrrio, essas duas ideias se conjugam e,
entrelaadas, permitem que instituies e estruturas jurdico-polticas sejam criadas para
viabilizar a governabilidade em territrios onde as diferenas entre os atores polticos
exigem a elaborao de engenhos para vencer as poderosas foras desagregadoras. Mesmo
em Estados em que o risco da secesso no se apresenta como provvel, as
heterogeneidades regionais no podem ser colocadas em plano secundrio, pois os
desgastes delas originados indicam a importncia de jamais desconsider-las em qualquer
organizao estatal composta.
Os desnveis regionais, admitidos em seus inmeros modos de expresso,
representam a essncia do regime federativo, revelando-se, indubitavelmente, como fora-
motriz dos sistemas de descentralizao poltica idealizados pelo constitucionalismo
contemporneo. Por tal razo, pode parecer desnecessrio enfatizar a relevncia de cuidar
com expressiva ateno das disparidades que se materializam frente os entes federados, j
que, por bvio, no h Federao sem desigualdades entre as partes que a compe. Essa
aparncia, entretanto, contrariada por quadros factuais em que as heterogeneidades so
tamanhas e to drsticas que o equilbrio, marca indelvel do federalismo, dificilmente
poder ser obtido, se no forem utilizadas tcnicas e instrumentos de compatibilizao que,
controladamente, diferenciem as unidades poltico-administrativas.
Como possvel perceber, a tenso e os conflitos federativos, no raro, podem
exigir a formulao de mecanismos jurdicos voltados a acomodar a diversidade territorial.
Esses engenhos normativos representam a essncia do que se denomina federalismo
assimtrico, valendo anotar que a razo de ser dos mesmos est justamente em
proporcionar harmonia aos contextos que sofrem os efeitos da acentuada falta de
uniformidade. Alm disso, observa-se, cada vez mais, que a deciso de adotar traos
assimtricos tem-se revelado de vital importncia para a subsistncia de algumas
Federaes que, antes, sofriam com a ingovernabilidade decorrente de srios dissdios
internos.
Aos arranjos jurdicos que acompanham essa vertente do Estado federal cabem,
portanto, assegurar que o regime federativo obtenha o mnimo de funcionalidade em
5
ambientes onde se tinha a unidade como mero recurso de retrica, pois a diversidade
atuava como implacvel complicador da coeso do conjunto estatal. Tambm se enxerga,
no federalismo assimtrico, uma interessante oportunidade para o contnuo
aperfeioamento dos laos associativos, os quais, hoje, no apenas servem para unir as
partes federadas. As relaes intergovernamentais assumem a condio de relevantes peas
voltadas a garantir eficincia na prestao dos servios pblicos, notadamente aqueles cuja
amplitude ou complexidade exigem o compartilhamento, entre os entes federados, da
responsabilidade pela execuo.
Dessa forma, para que possam cumprir os proeminentes propsitos que orientam
sua aplicao por um nmero considervel de Estados, as Federaes precisam estar em
sintonia com as variadas bases fticas sobre as quais sero estabelecidas. Isso significa que
as infinitas estruturas jurdicas consignadas na Constituio de cada um dos pases ligados
ao federalismo devem retratar o compromisso do constituinte em fazer do texto
constitucional um valioso instrumento de governo. Tal proposta, a despeito de ser
inegavelmente coerente e adquada aos fins que regem todos os Estados, encontra fortes
resistncias entre os defensores dos institutos tradicionais do Estado federal, uma vez que
quebra os quadrantes desenhados nas Federaes do sculo XVIII e XIX, ao demandar a
aplicao de tcnicas consubstanciadas na atribuio de status diversificados aos atores
integrantes do concerto federativo.
Fruto das necessidades erigidas com o advento da democracia social, o federalismo
assimtrico busca reorientar a teoria do Estado federal com vistas a reduzir as
problemticas consequncias provocadas pela assuno do princpio da igualdade formal
como diretriz na fixao de competncias constitucionais e no desempenho de cooperao
intergovernamental. Empregadas com xito em determinados Estados compostos, a
exemplo do Canad, da Espanha e da Alemanha, as assimetrias federativas se pautam,
essencialmente, pelo abandono da noo de que as unidades poltico-administrativas
devem ser isonomicamente tratadas. A inflexvel paridade entre as partes federadas deixa,
portanto, de ser o pressuposto organizacional de alguns Estados da atualidade, haja vista
que se compreendeu a importncia de dispensar o devido tratamento aos severos desnveis
regionais que impedem o pleno desenvolvimento dos sistemas de descentralizao poltica
colocados em prtica por vrias Federaes territorialmente heterogneas.
De fato, as assimetrias tm sido responsveis pelo aumento considervel da coeso
estatal e da eficincia dos governos em pases que se enquadram no cenrio acima descrito,
o que, obviamente, inclui o Brasil. Entre ns, embora a diversidade territorial e seus
6
indesejados reflexos constituam uma constante na histria do Estado brasileiro, verifica-se
que, ao longo das sucessivas Constituies nacionais, no foram muitos os instrumentos
idealizados para corrigir essa marcante caracterstica de nossa Federao. A investigao
dos aspectos que confirmam a adeso do sistema federativo nacional aos paradigmas
veiculados pela teoria do federalismo assimtrico representa o objetivo principal deste
trabalho.
De tal sorte, numa perspectiva geral, pertinente anotar que a anlise do contexto
estatal brasileiro, com base nos elementos de assimetria, delimita o projeto acadmico que
norteou a elaborao da presente dissertao. Tentou-se, na medida do possvel,
demonstrar de que forma as desigualdades constatadas entre os entes federados so capazes
de influenciar o pacto federativo, trazendo-lhe impactos estruturuais e interferindo ainda
nas aes governamentais executadas. Na sequncia, com o objetivo de evidenciar a
configurao assimtrica do Estado brasileiro, foi empreendido o estudo dos fatores que
levam identificao de ferramentas jurdico-constitucionais habilitadas a serem
alternativas viveis para o tratamento e a superao dos obstculos, originados na
diversidade, existentes no seio de nossa organizao estatal composta.
Apesar da interdisciplinaridade imanente ao tema, o enfoque foi concentrado na
apreciao das alternativas colocadas pelo correto manuseio dos institutos atrelados ao
Direito Constitucional. A par da relevncia que se vislumbra no tocante ao ajustamento dos
impasses polticos formados na ordem federativa, outra justificativa para prestigiar a
aplicao do federalismo assimtrico est no aperfeioamento dos laos associativos que,
alm de garantidores da unidade dos Estados compostos, tm uma importncia
incontrastvel para a idealizao e a eficiente execuo de polticas pblicas. Aportadas,
portanto, as coordenadas que guiaram a confeco desta dissertao, passa-se a apresentar,
resumidamente, as matrias tratadas e os objetivos mirados nos cinco captulos que a
integram.
O primeiro captulo reporta a um dos pontos mais fascinantes que acompanha os
institutos relacionados com a Federao o qual corresponde, ainda, fora-motriz que
alimenta os intentos de otimizar o pacto federativo com a adoo de assimetrias jurdicas.
Trata-se da delicada tarefa de obter equilbrio nos Estados cujas severas disparidades
territoriais indicam a impertinncia de admitir as unidades federadas como sendo
absolutamente idnticas. Tambm so pontuados os vrios aspectos de interseco entre
Poltica e Direito que esto, indissociavelmente, vinculados tese do federalismo
7
assimtrico, pois objetiva-se, com isso, proceder delimitao do campo de investigao
no qual o trabalho prosseguir nos captulos subsequentes.
A reordenao das democracias contemporneas aps o trmino da Segunda Guerra
Mundial serviu para desencadear a reviso de muitos conceitos historicamente firmados,
dentre eles a prpria disposio do regime federativo. Foi a necessidade de adaptar o
Estado federal aos novos paradigmas estabelecidos nesse perodo que fez com que o
conceito de federalismo assimtrico ganhasse projeo e entrasse definitivamente nos
temas e agendas constitucionais. E esse processo que conduziu adoo gradativa dos
instrumentos de diferenciao federativa que constitui o assunto desenvolvido no segundo
captulo da dissertao.
Ainda no mbito do captulo segundo, so apresentadas algumas referncias
fundadas em estudos comparatsticos de Direito. Tomam-se as experincias das Federaes
canadense e alem, alm do Estado regional espanhol, como modelos para verificar
provveis pontos de interesse para o incremento dos ndices de coeso federativa e dos
nveis de eficincia governamental apurados no Estado brasileiro. Mais do que descrever o
funcionamento dos mencionados regimes poltico-constitucionais, pretendeu-se certificar,
em ateno s caractersticas definidoras do federalismo ptrio, quais aparatos estrangeiros
poderiam ser aproveitados entre ns para a obteno dos propsitos aludidos.
O captulo de nmero trs aborda os mais exemplificativos institutos jurdicos de
concretizao das assimetrias no interior das Federaes. Nessa parte do trabalho,
assinalada a ampla significncia que o princpio da igualdade material, aplicado em face
dos integrantes da organizao estatal, adquire para a elaborao de ferramentas voltadas a
combater as foras desagregadoras que decorrem de quadros reais de marcantes desnveis
regionais. Ao final, so colocados os limites constitucionais que devero ser seguidos pelos
Estados que optarem por fazer do federalismo assimtrico um de seus vetores de
conformao estrutural.
O penltimo captulo (captulo quatro) fornece uma sntese histrica da gama de
fatores que contriburam para a definio dos mais conhecidos atributos particularizantes
do Estado nacional. Do acordo poltico entre as elites regionais no final dos tempos
imperiais proclamao da Constituio Federal de 1988, procura-se esclarecer os
aspectos de maior envergadura no acirramento dos conflitos federativos observados ao
longo do trajeto histrico-institucional pelo qual a Federao foi submetida. Grife-se, por
oportuno, que os esforos despendidos nesse bloco da dissertao estiveram lastreados na
convico de que seria impossvel compreender as atuais variantes que interferem na
8
ordenao do Estado federal, sem o mapeamento das etapas de evoluo e de retrocesso
suportadas pelo pacto responsvel por sustentar todas as estruturas federativas.
Por derradeiro, o captulo cinco dedicado a explicitar as assimetrias jurdicas
previstas no texto da Constituio em vigor. Analisam-se, em suma, os possveis modos de
empreg-las, sem que haja excessos ou deturpaes dos valores que informam o universo
do federalismo assimtrico. Cumpre informar ainda que a alocao desse captulo na
ltima parte do trabalho ocorreu porque se acreditou no fato de que, depois de terem sido
analisadas as ideias tericas do federalismo assimtrico nos captulos anteriores, bem como
j se conhecerem os mais complicados pontos de tenso federativa do Estado brasileiro,
ficaria mais fcil entender a sistemtica que disciplina o emprego dos arranjos que
pretendem acomodar as heterogeneidades regionais.
Assim sendo, apenas mais uma observao precisa ser feita: a de que, como ficar
comprovado ao longo da argumentao apresentada, a feio assimtrica tomada por
qualquer Federao refletir um carter nitidamente dinmico das estruturas polticas e
administrativas do Estado. Esse detalhe traduz-se em pea crucial para a compreenso de
que os tradicionais contornos institucionais do federalismo devem ceder espao para que
novas tcnicas de arquitetura estatal possam adaptar o Estado federal aos impostergveis
reclamos que lhe so impostos nos dias de hoje. Sem dvida, o federalismo assimtrico
dispe-se como a mais difundida proposta para cumprir essa imprescindvel funo.













9
I. RELEVNCIA E APLICABILIDADE DO CONCEITO DE
ASSIMETRIA FEDERATIVA


A arte da conduo dos negcios pblicos no est apenas
no trato de todos os conflitos, no mbito de uma sociedade,
mas na criao de estruturas que permitam a conciliao das
divergncias que vo surgindo no correr do tempo.
JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO
5



I.1. O Complicado Equilbrio do Desigual
O estudo e a satisfatria compreenso do fenmeno constitucional da assimetria, na
configurao do Estado federal, no representam tarefas das mais fceis de serem
empreendidas no campo do Direito Constitucional. Ao contrrio, constituem misso rdua,
muitas vezes carecedora de certezas, cujo resultado nem sempre se faz refletir na traduo
adequada e fiel dos postulados jurdicos que conduzem identificao e qualificao do
federalismo nos moldes propugnados pelas teorias tradicionalmente avalizadas. A
complexidade cingida ao tema tamanha que JAVIER GARCA ROCA adverte ser a tese do
federalismo assimtrico suscitadora de numerosas incgnitas para poder ser aceita
pacificamente pelo Direito Constitucional
6
, de forma que no se pode adot-la nem
empreg-la adequadamente sem antes realizar aprofundada anlise dos elementos que a
circundam.
Desvendar, ao menos em parte, os mais alentados pontos que impregnam a
caracterstica da assimetria a uma determinada unidade estatal reclama a convergncia das
atenes a mltiplos e intrincados fatores de conformao estrutural que permeiam as
instituies polticas de cada Estado. Essa necessidade, inelutavelmente, acaba conduzindo
o debate para o enfrentamento das grandes questes correlatas reviso conceitual e
prtica das bases que conferem sustentao aos Estados concretamente construdos e
subsistentes na atualidade. Independentemente dos contrastantes condicionamentos
histricos, geogrficos, econmicos, sociais e culturais, ligados de modo visceral gnese

5
Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da Distribuio de Competncias e de
Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de um Estado Moderno, in 10 anos de
Constituio, IBDC (Instituto Brasileiro de Direito Constitucional) (coord.), So Paulo, Celso Bastos Editor,
1998, p. 58.
6
Espaa Asimtrica (Descentralizacin Territorial y Asimetras Autonmicas: una Especulacin Terica), in
Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico: Jornadas sobre el Estado Autonmico: Integracin y
Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), Madrid, Ministerio de Administraciones
Pblicas, 1997, p. 59.
10
e ao desenvolvimento de cada uma das organizaes estatais, mostra-se pertinente proceder
a essa investigao com base nos paradigmas estabelecidos pelo sistema federativo de
diviso espacial e de compartilhamento do poder poltico
7
. Isso porque cabe s ferramentas
plasmadas no texto constitucional servir de instrumento para a materializao do
federalismo assimtrico.
Em que pesem as impresses positivas extradas do relativo sucesso dos modelos
assimtricos de federalismo j experimentados e a profuso de estudos cientficos nos
ltimos anos que procuram apreciar, sob o prisma da dogmtica constitucional, esse tema,
a precisa delimitao do conceito de assimetria e as decises de quando e com qual
extenso empreg-lo continuam representando complicados desafios aos governantes e aos
rgos de poder encarregados de ordenar a vida social e poltica em Estados compostos
8
,
onde so encontradas mltiplas disparidades entre as partes do todo.
Ganha destaque a orientao de que os eventuais pontos de tenso prejudiciais
higidez do conjunto, originados diretamente da heterogeneidade territorial vivenciada pelos
Estados, devem ser submetidos ao domnio de complexos recursos de engenharia
constitucional
9
voltados a promover a efetiva acomodao dessas diferenas. O
federalismo assimtrico dispe-se, assim, como ferramenta vivel para que se construa o
complicado equilbrio do desigual, conforme sintetiza conclusivamente FRANCISCO
CAAMAO, o que implica ainda, em certa medida, uma arquitetura de risco (hi-tech), na

7
A importncia do Estado federal para o constitucionalismo contemporneo pode ser ilustrada pelas
concluses tiradas por RONAL L. WATTS, aps minucioso estudo comparatstico. Nesse trabalho, foi estimado
que, no ltimo decnio do sculo XX, entre os aproximadamente 180 Estados soberanos existentes, a ttulo
exemplificativo, somente 24 deles eram Federaes que atingiam diretamente a vida de 2 bilhes de pessoas
ou seja, cerca de 40% da populao do mundo , nmeros que, apesar de serem expressivos, so incapazes
de esgotar o interesse no tema, sobretudo quando se considera que muitos outros Estados federais,
geralmente erigidos em pequenas faixas territoriais e com populaes menos numerosas, foram exitosos em
criar, por meio da manipulao dos instrumentos arraigados ao regime federativo, solues para problemas
de compatibilizao de diversidades acentuadas que, em tese, indicariam a impossibilidade de forjar-se um
efetivo e permanente pacto federativo, Cf. Comparing Federal Systems, 2 ed., Ontario, Institute of
Intergovernmental Relations, 1999, p. 4.
8
A natureza composta de um Estado, de acordo com a definio de ANDERSON DE MENEZES adquirida, em
linhas gerais, pela constatao do fato de ser a organizao estatal formada por meio da congregao de
outros Estados que acabam sendo abrangidos, de forma que se vislumbre um verdadeiro Estado de Estados,
com duas ou mais fontes de elaborao do Direito e igual nmero de esferas para sua validade, cabendo
registrar ainda que, na contemporaneidade, o Estado federal realado como manifestao indubitvel e mais
representativa desse tipo de Estado (Cf. Teoria Geral do Estado, 8 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1999, pp.
187-188). Ainda sobre essa definio e com vistas apreciao da assimetria nos Estados territorialmente
compostos , DESIDERIO FERNNDEZ MANJN, La Colaboracin en el Estado Compuesto Asimtrico: El
Caso de Espaa, Oati, IVAP, 2001, pp. 35-36.
9
No que tange delimitao conceitual de engenharia constitucional, ver GIOVANNI SARTORI, La Ingeniera
Constitucional y sus Limites, in Teora y Realidad Constitucional, n 3, 1999, pp. 80-81 e JOS ALFREDO
OLIVEIRA BARACHO, Reengenharia do Estado (Aula inaugural pronunciada na abertura do ano letivo de
1995, 2 semestre, nos cursos de Ps-Graduao em Direito da Universidade Gama Filho), Rio de Janeiro,
Ed. Gamma, 1995, p. 10.
11
qual a elasticidade dos seus instrumentos compensa, num delicado equilbrio, a permanente
ameaa de desmoronamento
10
.
Ligadas questo da assimetria e, por conseguinte, ao balanceamento do poder
nas Federaes esto outras matrias de complexa inteleco, cujos reflexos ultrapassam
a discusso acerca da compatibilizao das diferenas materializadas entre as unidades
federadas. Conjugam-se ao federalismo assimtrico temas desafiadores e ainda insolveis,
como o caso, por exemplo, da discusso acerca dos impactos (potenciais e concretos) da
indiferena de alguns governantes em efetivar da igualdade poltica entre seus cidados;
das consequncias advindas da assuno de uma posio de neutralidade cultural pelo
Estado (sobretudo naqueles onde h patentes divergncias socioculturais); dos conflitos
ocasionados pela solidificao de grupos nacionalistas em Estados que deixam de atender a
contento os reclamos das minorias; dos choques engendrados ao constitucionalismo em
decorrncia da progressiva tomada de conscincia a respeito da necessidade de o poder
estatal atuar como agente garantidor da preservao da diversidade; dos impactos causados
s estruturas polticas em virtude da implementao de alguns direitos sociais que tomaram
dimenses coletivas; e ainda, por decorrncia invarivel, das multifacetadas formas
desenhadas para potencializar o processo de adaptao do federalismo a um mundo muito
mais complexo e inconstante do que aquele em que originalmente foi concebido
11
.
Considerado esse enredado panorama em que as diferenas territoriais demandam
mecanismos conciliadores do antagonismo de interesses capitaneados pelas partes do
conjunto federativo, fundamental que se analise o federalismo assimtrico com base na
perspectiva assinalada por PABLO A. RAMELLA, no sentido de que as teorizaes polticas
so boas sempre que vm acompanhadas de solues concretas para os problemas
concretos
12
. Com efeito, a observncia dessa diretriz tende a garantir que o federalismo
busque, de modo permanente, alcanar o objetivo de conceber instrumentos polticos e
jurdicos amplamente exequveis no plano da realidade. Assim que se pretende identificar
os principais fatores que interagiram e que ainda permanecem importantes na
configurao do Estado federal no pas, aqueles pontos que, alm de possibilitar a
ocorrncia da descentralizao poltica, determinaram tambm o surgimento de elementos
desencadeadores da assimetria.

10
Federalismo Assimtrico: La Impossible Renuncia al Equilbrio, Ob. cit., p. 363.
11
Cf. ENRIC FOSSAS e FERRAN REQUEJO, Intoduccin, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: El
Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran Requejo
(eds.), Madrid, Trotta, 1999, p. 20.
12
Replanteo del Federalismo, Buenos Aires, Depalma, 1971, p. 50.
12


I.2. A Relao Simbitica entre Direito e Poltica: o Carter Bifronte da Assimetria
Federal
A assimetria enraizada em uma Federao acolhida como sendo o predicado
identificador de desigualdade, desuniformidade e desproporo
13
na disposio
constitucional dos entes federados ou ainda na caracterizao das relaes
intergovernamentais travadas por eles. Subjacente ao conceito de regime federativo sempre
estar a difcil tarefa de compor os interesses conflitantes no terreno da descentralizao
espacial do poder poltico dos Estados compostos. De fato, essa problemtica tarefa acaba
impregnando natureza bifronte aos sistemas federalistas existentes, pois, conforme
sentencia KONRAD HESSE, no se pode compreender a verdadeira natureza federal de um
Estado valendo-se apenas de construes estritamente jurdicas
14
.
No Estado Federal elevam-se em importncia as ligaes de complementaridade
que inegavelmente existem entre a Cincia Poltica e o Direito Constitucional
15
, e, com
maior razo, a referida relao acentua-se sobremaneira no universo das assimetrias
federativas. Essa manifestao simbitica exige das autoridades competentes para a criao
do Direito o indispensvel conhecimento da realidade poltica, sem o qual jamais ser
possvel a elaborao de normas dotadas de juridicidade e exitosas em disciplinar, sem
artificialismos, as aspiraes externadas no quadro poltico-social para o qual se legisla
16
.
A elaborao do Direito positivo est, assim, predestinada a responder s
manifestaes econmicas e sociais do universo da governana, e o constitucionalismo no
pode se esquivar de cumprir essa recomendao, sob pena de se elaborarem textos
jurdicos totalmente incuos e vazios de aplicabilidade. Nessa direo, PINTO FERREIRA
chama a ateno para o fato de as Constituies no se apresentam como formas
puramente espirituais, esculturadas pela razo pura, tais quais obras da imaginao. Ao
contrrio, se bosquejam como um traslado, um decalque ou um reflexo do meio social,
histrico e cultural
17
.

13
ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Configuracin Asimtrica del Sistema de Comunidades Autnomas, vol. 1,
Lon, Universidad de Lon, Secretariado de Publicaciones y Medios Audiovisuales, 2003, p. 255.
14
El Estado Federal Unitario, in Revista de Derecho Constitucional Europeo, n 6, jul./dic. 2006, p. 429.
15
Cf. KLAUS SCHUBERT, Federalismo. Entre Poltica y Ciencia, in Revista de Estudios Polticos, n 96, 1997,
p. 164.
16
Cf. J. H. MEIRELLES TEIXEIRA, Ob. cit., pp. 18-19.
17
Princpios Gerais do Direito Constitucional Moderno, tomo I, 2 ed., Rio de Janeiro, Jos Konfino, 1954,
p. 47.
13
Feitas essas consideraes, no despropositado estend-las teoria do
federalismo, evitando, desse modo, que se proceda ao desenvolvimento de instituies ou
construes organizacionais ineficientes e desajustadas, incapazes de atender as
necessidades que lhes sero colocadas pela dimenso factual do Estado. Defende DIETER
GRIMM que a criao do Direito transformou-se em um genuno processo decisionista
18
,
sendo hoje uma escolha humana, tomada conscientemente no plano poltico. A
Constituio significa, portanto, consoante conhecida construo de CARL SCHMITT, a
materializao de um ato decisrio conjuntural e cujo objetivo primeiro o de disciplinar o
modo acertado para a consecuo da unidade poltica estatal
19
.
O certo que as interaes entre os fatores jurdicos e polticos motivam, em
absoluto, as decises dos rgos estatais no momento de criao das normas jurdicas
20
. De
fato, a compreenso das disposies sociais e de toda a ordem de questes que incidem
sobre a vigncia da norma constitucional imprescindvel para que seus efeitos e sua
eficcia possam ser delimitados de forma satisfatria. Por isso, assinala FRANCISCO
FERNNDEZ SEGADO que censurvel sobretudo na definio da forma de Estado
traduzida juridicamente na Constituio entender a criao do Direito por meio da
imagem do jurista confinado apenas ao recinto normativo, distante, portanto, da realidade e
das demais foras que imperam no meio social
21
.
Nesse compasso, como sabido que o elemento garantidor da sustentao jurdica
da Federao ser sempre uma Constituio comum a todas as entidades federadas, na
qual esto fixados os fundamentos essenciais de suas relaes recprocas
22
, a observncia
do postulado da indissociabilidade entre Direito e Poltica ganha especial significado para a
arquitetura do regime federativo. Caber, pois, ao poder encarregado de inaugurar o Estado
prestar firme compromisso de investigar, demarcar e observar de forma fiel e ajustada os
fatores reais de poder
23
, no podendo prescindir, nessa empreitada, do conhecimento

18
Cf. Constituio e Poltica, Belo Horizonte, Del Rey, 2006, p. 3.
19
Cf. Teoria de la Constituicin, Madrid, Revista de Derecho Privado, s/d, p. 23.
20
Cf. MIGUEL REALE, Lies Preliminares de Direito, 27 ed., So Paulo, Saraiva, 2009, pp. 331-332.
21
Cf. La Dimensin Axiolgica del Derecho Constitucional, in Cuadernos Constitucionales de la Ctedra
Fadrique Furi Ceriol, n 1, 1992, p. 20. Sobre esse ponto, verificar tambm NORBERTO BOBBIO, Da
Estrutura Funo: Novos Estudos de Teoria do Direito, Barueri, Manole, 2007, pp. 47-49; e PONTES DE
MIRANDA, Comentrios Constituio da Repblica dos E. U. do Brasil, tomo I, artigos 1-103, Rio de
Janeiro, Guanabara, 1936, pp. 88-89.
22
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na Constituio de 1988, 4 ed.;So Paulo, Atlas,
2007, p. 12.
23
FERDINAND LASSALLE pontifica que os problemas constitucionais no so problemas de direito, mas do
poder; a verdadeira Constituio de um pas somente tem por base os fatores reais e efetivos do poder que
naquele pas regem, e as Constituies escritas no tm valor nem so durveis a no ser que exprimam
fielmente os fatores do poder que imperam na realidade social: eis a os critrios fundamentais que devemos
14
emprico proporcionado pela Cincia Poltica. Trilhar sentido oposto a essa orientao
certamente ensejar o surgimento, em intensidades variveis, do fenmeno denominado
por AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO de patologia constitucional, correspondente ao
aparecimento das Constituies-mito, ineficazes, inaplicveis, que geram o desencanto
dos escritores de Direito Pblico
24
.
Assim que todo o projeto poltico de Estado descentralizado que a par da
diversidade territorial naturalmente encontrada obtenha sucesso na instaurao de uma
homogeneidade poltica gravada nas disposies constitucionais e que,
concomitantemente, consiga assegurar a preservao da diversidade econmica e social
tende a ser aceito como esboo de Federao vivel. Afinal, o pressuposto de todo regime
federativo permitir que as partes se completem no todo nacional, de forma que a soma
dos valores comungados pelos componentes do conjunto traduza-se em comandos
informadores das verdicas exigncias e expectativas que motivaram a criao da
organizao estatal.
No se pode aceitar sem reservas a diretriz que propugna ser a Constituio a
encarnao to-somente de uma lei de carter superior, uma vez que o substrato do texto
constitucional precisa retratar fielmente os aspectos geogrficos, histricos e sociais que
atribuem ao Estado fisionomia orgnica. Deve, pois, transmutar-se em uma obra adequada
aos contextos territoriais que se prope a organizar e a conferir sistematizao,
especialmente quando as atenes esto focadas na construo de um Estado composto
coeso, equilibrado e totalmente calibrado face ao ambiente plural no qual geralmente estar
inserido.
No quadro institucional do federalismo, perceptvel a ntida influncia que as
orientaes empricas e comparatsticas exercem sobre as recentes teorias voltadas
anlise do fenmeno federativo. Esse fator repercute abertamente na considerao de
variantes de ndole poltica que margeiam os debates tericos formulados a respeito da

sempre lembrar (Que uma Constituio?, Porto Alegre, Villa Martha, 1980, p. 73). Sufragam esse
posicionamento: VICTOR NUNES LEAL, Poder Constituinte, in Revista Forense Comemorativa 100 anos,
vol. 1, Nagib Slaibi Filho (coord.), Rio de Janeiro, Forense, 2005, p. 174; CARLOS AYRES BRITTO, Teoria da
Constituio, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 39; CARLOS ROBERTO PELLEGRINO, Compromisso
Constituinte, in Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 24, n 96, out./dez. 1987, p. 40; PABLO
LUCAS VERD, O Sentimento Constitucional: Aproximao ao Estudo do Sentir Constitucional como Modo
de Integrao Poltica, Rio de Janeiro, Forense, 2004 , p. 70; MANOEL DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO,
Regimes Polticos: Subsdios para Processo de Reorganizao Poltica Nacional. Uma Constituio para o
Brasil, Rio de Janeiro, Forense, 1984, p. 107; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, O Poder Constituinte,
3 ed., So Paulo, Saraiva, 1999, p. 22; DALMO DE ABREU DALLARI, Constituio e Constituinte, 3 ed., So
Paulo, Saraiva, 1986, pp. 17-18, entre outros.
24
Ob. cit., p. 118.
15
matria. Ademais, a idealizao de Estados federais com o intuito de promover muito mais
do que a mera descentralizao poltica, transformando-os em prometida ferramenta de
mudana (ou, conforme o caso, de apaziguamento) social em pases onde h acentuada
heterogeneidade interna, recomenda a definio, no corpo das normas constitucionais, de
questes e agitaes polticas que tero de ser conciliadas com a diviso espacial do poder.
Verifica-se, assim, a formao de um frutfero dilogo entre as dimenses jurdicas e
polticas do regime federativo, beneficiando-se reciprocamente tanto a Cincia Poltica e as
demais Cincias Sociais quanto o Direito Constitucional
25
.
Consente-se, pois, que, naqueles contextos de marcantes desigualdades factuais, a
Federao arquitetada dever contar com eficientes recursos jurdicos prontos para
compatibilizar disparidades sociais, histricas, culturais, polticas, econmicas e tnicas,
porventura existentes. Os aspectos de inflexo e de ameaa subsistncia do pacto
federativo, bem como os provveis fatores que dificultaro o desenvolvimento do
conjunto, tero de receber a devida ateno no texto jurdico confeccionado pelo
constituinte. Do contrrio, haver desrespeito ao padro lgico e mais bsico em matria
de criao de instituies polticas: a adequao realidade sobre a qual os rgos polticos
do poder pretendem atuar.
A contrariedade a esse comando diretivo provavelmente redundar, em ltima
anlise, no fracasso de todo projeto poltico de Estado que venha a ser aventado, mesmo
havendo inquestionvel excelncia terica e rigor cientfico a permear as disposies legais
produzidas. No h como ser diferente, pois somente o sistema federativo que atender
cabalmente aos reclamos de acomodao da diversidade prpria a cada um dos entes que a
compem que ter toda a probabilidade de ser o melhor em todos os sentidos, uma vez
que dessas qualidades, na proporo em que se respeita as assimetrias naturais existentes
dentre as unidades federadas, que depende a eficcia das aes governamentais em suas
operaes prticas
26
.
Mensurar o grau de engajamento das unidades federadas e do poder central em
relao ao Estado federal sempre problemtico, haja vista que o sucesso dos sistemas
federais no se caracteriza somente por seus arranjos constitucionais, mas pela sua
penetrao no esprito federalista
27
, e no h nenhuma frmula estabelecida para perceber

25
Cf. RAMN MIZ SUREZ, Federalismo Plurinacional: Una Teoria Poltica Normativa, in Revista
d'Estudis Autonmics i Federals, n 3, 2006, pp. 45-46.
26
AUGUSTO ZIMMERMANN, Teoria Geral do Federalismo Democrtico, 2 ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris,
p. 64.
27
DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, 2 ed., So Paulo, Forense, 2000, p. 36.
16
o quo arraigado est esse esprito nas partes do conjunto. O que se sabe que o absoluto
descuido das prprias disparidades territoriais no o caminho para que um Estado
federalizado alcance a solidificao e o aperfeioamento de seu pacto federativo. A
insatisfao dos atores federativos, quando extremada, impede o encontro de equilbrio
entre pluralidade e unidade
28
, e, quando isso ocorre, a Federao autntica deixa de existir,
porque no se faro presentes e operantes, conforme estatui ALEXIS DE TOCQUEVILLE, as
vantagens que os povos tiram da grandeza e da pequenez de seu territrio
29
.


I.2.1. Assimetrias de Fato e Assimetrias de Direito
Essa interdependncia estabelecida entre Direito e Cincia Poltica figura como
caracterstica indissocivel do federalismo assimtrico. ela a responsvel pela
classificao mais conhecida empregada pela doutrina a respeito das assimetrias: os
conceitos de assimetria de fato e de assimetria de direito
30
, ambos correspondentes a
maneiras especficas de materializao do fenmeno assimtrico. Valida essa constatao
DIRCO TORRECILLAS RAMOS, ao enfatizar que enquanto que para o cientista poltico o
impacto da primeira sobre o sistema federal uma importante rea para a anlise, para
aqueles envolvidos na elaborao da Constituio ou seus ajustes, a questo bsica se a
prpria Constituio deveria de jure tratar as vrias unidades constituintes diferentemente e
quais os seus efeitos provveis da aplicao dessa assimetria
31
.
Entrev-se, na afirmao aposta acima, que perfeitamente factvel se enxergar a
assimetria mediante duas perspectivas diversas: a ofertada pela viso jurdica e a referente
ao ngulo poltico. Cada qual possui mtodos prprios de anlises e mecanismos diferentes
de tratamento da questo da diversidade agasalhada pelas Federaes. Todavia, deve-se
concordar que a identificao, feita pelo cientista poltico, de disparidades entre as peas
integrantes do conjunto federativo o primeiro passo para que esquemas racionais de

28
Cf. JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO ensina que a estrutura do Estado federal, apesar das diferenas
concretas que ocorrem atravs dos diversos modelos que surgem, apresenta alguns pontos comuns, figurando
certamente, dentre eles, a necessria consecuo do equilbrio da pluralidade com a unidade, Teoria Geral do
Federalismo, Belo Horizonte, FUMARC/UCMG, 1982, p. 24.
29
A Democracia na Amrica, Livro 1: Leis e Costumes, So Paulo, Martins Fontes, 2005, p. 178.
30
Cite-se, a ttulo de exemplo, os estudos feitos por RONALD L. WATTS, Comparing Federal Systems, Ob.
cit., p. 63; ROBERT AGRANOFF, Power Shifts, Diversity and Asymmetry, in Accommodating Diversity:
Asymmetry in Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., pp. 16-17; MICHAEL BUGUESS E FRANZ GRESS,
Symmetry and Asymmetry Revisited, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Robert
Agranoff (ed.), Ob. cit., pp. 50-54.
31
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 65.
17
compatibilizao dessas desigualdades venham a ser consagrados nas normas
constitucionais produzidas.
Cabe esclarecer, nessa altura, que a primeira espcie de disposio assimtrica est
presente em todos os Estados federais do mundo, recebendo a rubrica de assimetria de
fato ou assimetria poltica
32
. Sua conformao est relacionada com a existncia de
impactantes desnveis em matrias culturais, histricas, econmicas, geogrficas, polticas
e sociais, em patamares suficientes para provocar a perceptvel diferenciao de cada uma
das unidades federadas, ainda que essas gozem do mesmo enquadramento jurdico. Essas
diferenas estruturais, quando muito acentuadas, conduzem realizao de relaes
intergovernamentais inconstantes e desiguais entre os prprios entes federados, bem como
no que respeita aos contatos decorrentes de duradoutras ou espordicas relaes
estabelecidas pelas diversas partes autonmicas com o poder central.
O outro tipo de manifestao do federalismo assimtrico, rotulado de assimetria
constitucional, assimetria de direito ou assimetria juris, nem sempre ser observado
nas Federaes. H sistemas federais que no o utilizam, porque seu emprego depende de
expressa consagrao nas respectivas Constituies. Essa espcie de assimetria repousa, no
geral, em frmulas diferenciadas de distribuio de competncias entre entes federados,
alm de serem albergadas em mltiplas alternativas de compatibilizao das
heterogeneidades regionais por meio de arranjos constitucionais encarregados de definir a
feio de cada um dos Estados federais existentes
33
.
As assimetrias de fato so, portanto, as verdadeiras condicionantes da
empregabilidade das assimetrias de direito
34
. Impossvel, por fora dessa verificao,
deixar de concluir a forte influncia impregnada pelas determinantes polticas
conformao jurdica e estrutural conferida s Federaes. Da o porqu MICHAEL
BURGESS admite que a teoria do federalismo assimtrico despertou, em definitivo, a
ateno dos tericos para a anatomia do sistema federativo em toda sua complexidade
35
,
fazendo com que se considerasse verdadeiramente a gama de aspectos de diferenciao que
atinge os entes federados, incluindo-se tambm nesse rol as relaes intergovernamentais
praticadas por eles.

32
Em abono, DAVID MILNE grifa que no h nenhuma Federao em que as unidades sejam simtricas:
variam quanto ao tamanho, forma, economia, geografia, populao, riqueza, quando no so diversas por sua
cultura ou histria, Igualdad o Asimetra: Por qu Elegir?, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional:
El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran
Requejo (eds.), Ob. cit., p. 71.
33
Cf. RONALD L. WATTS, Comparing Federal Systems, Ob. cit., p. 63.
34
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 60.
35
Comparative Federalism: Theory and Practice, London, Routledge, 2006, p. 211.
18
A concluso segura a que se chega a de que a desateno aos pontos de tenso
derivados da diversidade territorial levar invariavelmente construo de Estados
contaminados pelo artificialismo e, por conseguinte, pouco funcionais. Negligenciar os
desnveis que tomam conta das regies congregadas pelo lao federativo pode, de fato,
acarretar a criao de Federaes desprovidas de nveis mnimos de legitimidade
36
,
sobretudo ao se considerar o registro de RICARDO LOBO TORRES, na perspectiva de que
somente estaro adequados aos padres entendidos como legtimos os ajustes
constitucionais de poder que, alm de cumprirem os requisitos elementares de validade e
de existncia, busquem incessantemente, nas demandas reais da sociedade a que servem,
sua indeclinvel razo de ser
37
.


I.3. O Estado Federal e a Multiplicidade de Estruturas Voltadas Acomodao dos
Interesses Regionais: um Permanente Convite Experimentao Assimtrica
O federalismo, entendido por alguns como uma espcie de analogia vertical do
dogma da separao de poderes elaborado por MONTESQUIEU
38
, vem sendo exitosamente
utilizado para organizar Estados onde se verificam variadas condies socioeconmicas,
geopolticas e culturais; mltiplas necessidades regionais algumas aparentemente
inconciliveis ; alm de marcantes peculiaridades histricas. Esses fatores, conjugados ou
no, ao serem considerados em sua dimenso estrutural, apontam para o imperativo de
adotar-se um sistema operacional de ordenao territorial cujo trao proeminente reside,
em essncia, na institucionalizao de relaes recprocas de poder entre os participantes
da unidade estatal, com vistas a modelar uma permanente e salutar rede de relacionamentos
cooperativos.
O desafio maior que se coloca a qualquer Federao o de, no obstante a fora
desagregadora de inmeros elementos desafiadores da sedimentao de um pacto
duradouro, fazer com que o arcabouo jurdico desenhado no texto constitucional consiga

36
A respeito da delimitao do conceito de legitimidade recorrer a JOS EDUARDO CAMPOS DE OLIVEIRA
FARIA, Legalidade e Legitimidade: A Reordenao Institucional do Pas, in Revista de Direito
Constitucional e Cincia Poltica, ano 3, n 4, jan./jun. de 1985, pp. 48-59; e de RAYMUNDO FAORO,
Assemblia Constituinte: A Legitimidade Recuperada, 5 ed., So Paulo, Brasiliense, 1986, pp. 43-55.
37
Cf. O Princpio da Transparncia no Direito Financeiro, in Revista de Direito da Associao dos
Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2001, pp. 133-134.
38
Nesse sentido: CELSO BASTOS, A Federao no Brasil, Ob. cit., p. 4; KLAUS SCHUBERT, Ob. cit., p. 166;
PETER HBERLE, Comparacon Constitucional y Cultural de los Modelos Federales, in Revista de Derecho
Constitucional Europeo, n 8, jul./dic. 2007, p. 178; e MARCELO DUARTE, Justia Social e Federao (Tese
n 33), in 9 Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Florianpolis, 1982, p. 8.
19
integrar as diversas ordens governamentais na execuo de um nico projeto nacional de
desenvolvimento
39
. A proposio terica do federalismo assimtrico, consoante anota seu
idealizador, CHARLES D. TARLTON, justamente a de permitir aos construtores de regimes
federativos a possibilidade de afirar a viabilidade das estruturas jurdico-polticas criadas
mediante a anlise dos laos associativos estabelecidos. Assim, todo Estado federal
somente poder subsistir em nveis timos de harmonia se os elementos de similitude entre
os componentes do sistema predominarem sobre os aspectos de diversificao presentes
40
.
A compreenso dos mecanismos de interao estabelecidos entre os entes assume
posto de destaque na construo e na consolidao do regime federativo, uma vez que
caber a esse entrelaamento de contatos o encargo de manter a coeso e a funcionalidade
da Federao, alm de permitir o aperfeioamento constante das instituies polticas do
Estado. Deve-se, portanto, realizar um satisfatrio mapeamento das diferenas
naturalmente existentes no cenrio de instalao do Estado federal para que se encontre
frmula jurdica habilitada a garantir a adequada correlao da diviso vertical do poder
poltico com os elementos dissonantes mais gravosos sobrevivncia do prprio pacto
federativo
41
.
De tal modo, a igualdade que se procura conferir s unidades federativas
utilizando-se, quando necessrio, arranjos institucionais que levem diferenciao entre
elas no pode jamais ofuscar o fato de que as partes de uma Federao, sob os mais
variados aspectos, so, invariavelmente, distintas em graus de desenvolvimento econmico
ou social
42
. A proposta de maior proeminncia no federalismo assimtrico , portanto, a de
proporcionar o devido tratamento constitucional aos desnveis regionais grosseiros que,
caso deixados soltos para sofrer as inmeras influncias da poltica, muito provavelmente
impediriam a subsistncia do pacto federativo em condies reais de assegurar idntico
atendimento s necessidades apresentadas por todas as unidades autonmicas.
Muito mais do que assegurar a sustentao equilibrada dos laos associativos de
partes dspares, a ponderao das contingncias territoriais que dimanam das distintas
realidades vivenciadas pelos entes federados atesta a imprescindibilidade de criarem-se

39
Cf. A. MACHADO PAUPRIO, O Municpio e seu Regime Jurdico no Brasil, 2 ed., Rio de Janeiro, Forense,
1973, p. 112.
40
Cf. Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation, in The Journal of
Politics, vol. 27, n 1, feb. 1965, pp. 872-873.
41
No que respeita ao papel do empirismo como mtodo indicado para conferir substncia e funcionalidade
Cincia Poltica e ao Direito Constitucional, verificar as obras de PABLO LUCAS VERD, Principios de
Ciencia Poltica, Tomo I, 3 ed., Madrid, Tecnos, 1973, p. 89; e GIOVANNI SARTORI, Teoria Democrtica
Revisitada, vol. II: As Questes Clssicas, So Paulo, tica, 1994, pp. 21-22.
42
Cf. AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 61.
20
aparatos estatais racionalizados. Ao Direito Constitucional competir fixar a coordenao
sistemtica entre todos os nveis de organizao do poder, sem, contudo, fazer das
exigncias de natureza tcnica fatores de negao dos destacados valores polticos que
desencadearam o processo de descentralizao poltica
43
. Em outras palavras, embora seja
indicado construir estruturas polticas operativas, declaradamente reprovvel fazer com
que o Estado federal evolua em desconformidade com os painis social, histrico,
econmico e cultural caractersticos de cada pas, porque a organizao poltica no pode
ficar petrificada em sua forma tradicional, aquela moldada nos textos legais responsveis
pelo seu surgimento
44
.
A importncia de se investigar com profundidade as necessidades demandadas
pelos indivduos e pela tessitura social, sobre os quais incide a autoridade dos rgos
pblicos, consubstancia-se, portanto, em instrumento viabilizador da constante evoluo
das instituies estatais. Com isso, tambm evitvel a instaurao do preocupante quadro
de descompasso entre a realidade e a configurao dos rgos estatais existentes. E a
partir dessa orientao que a proposta terica do federalismo assimtrico passou a ser cada
vez mais evocada como engenho tendente a permitir que se conheam as vantagens, as
objees e as solues possveis encarnadas na adoo do sistema federativo em
determinado territrio
45
.
justamente esse patente empirismo, norteador da investigao sobre a pertinncia
ou no do emprego do federalismo no plano da organizao dos Estados compostos, que
impede a elaborao de uma definio nica e precisamente delimitada acerca da ideia de
assimetria federativa. Tamanho o significado da anlise do Estado federal sob pontos de
vistas particularizados, considerando-se fatores intrnsecos aos territrios reunidos pelos
laos integradores da Federao, que ROBERT AGRANOFF chega a afirmar que inexiste
uma real concluso acerca da questo da assimetria no federalismo
46
. Em perspectiva
similar, deve-se ter em mente que o princpio federal dotado de sensvel flexibilidade em
matria de arranjos jurdico-institucionais, aspecto que claramente refletido na
configurao de inmeras possibilidades de concretizao das estruturas que aliceram a
descentralizao poltica, e, por decorrncia lgica, tambm interfere no reconhecimento
de variados modos de constatao da vertente assimtrica do Estado federal.

43
Cf. JOS JUAN GONZLEZ ENCINAR, El Estado Federal Asimtrico y El Fin Del Estado, in El Estado de las
Autonomias, Antoni Monreal (ed.), Madrid, Tecnos, 1991, p. 61.
44
Cf. FERNANDO WHITAKER DA CUNHA, Direito Poltico Brasileiro, Rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 168.
45
Cf. CHARLES D. TARLTON, Ob. cit., p. 872.
46
Power Shifts, Diversity and Asymmetry, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Robert
Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 22.
21
Esse dado explorado por ISIDRE MOLAS, ao sublinhar que os sistemas federais so
to diversos quanto a pluralidade de exigncias que devem ser satisfeitas a cada um deles.
As dimenses territoriais, as motivaes histricas que levaram criao de alguns
Estados, a diversidade religiosa, as diferenas raciais e culturais ou, simplesmente, os
critrios sobre um governo mais eficaz, tudo isso influi nas caractersticas apresentadas por
uma Federao. Em complemento, o autor registra ainda que as realidades que geram
sistemas de governo federais so impossveis de serem reduzidas a um nico modelo ou a
uma s linha de evoluo institucional, da o porqu as principais coordenadas do
esquemas de organizao dos ordenamentos jurdicos plurais de Estados compostos
acabam aparecendo muito antes da prpria existncia de uma teoria descentralizadora, pois
no deixa se ser os conflitos e as solues secularmente existentes no territrio no qual o
Estado federal ser assentado
47
.
No Brasil, no que respeita a essa percepo, paradigmticas observaes foram
tecidas por ORLANDO BITAR, que declara categoricamente no haver regime federal nico:
o que existe , ao revs, uma visvel pluralidade de sistemas federativos, de modo que a
federao helvtica, a americana, a australiana, a canadense, a argentina, a brasileira no
sero regime federal. So Federaes diferenciadas. Cada uma dessas comunidades
polticas representa uma superestrutura sublimada de mil infraestruturas: econmica,
tnica, sociolgica, poltica, religiosa, enfim temperamental, porque os povos tm os seus
temperamentos, como os indivduos singulares [...]. Com tais determinantes subjacentes
to radicalmente divergentes, como falar em Estado federal que englobe todas aquelas
sociedades polticas
48
.
Com propriedade e na mesma direo, FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA
identifica essa irrestrita possibilidade de conformao estrutural do sistema federativo
como marca indelvel do arcabouo institucional do prprio Estado federal, assinalando
que o federalismo , em verdade, um salutar incentivo criatividade, j que mantido um
ncleo irredutvel de princpios caractersticos do regime federativo torna-se possvel
identificar muitos federalismos, diferentes entre si, sob vrios e relevantes aspectos
49
.

47
Cf. El Federalismo entre La Ideologia y Las Tcnicas para Resolver Problemas Prticos, in El Estado de
las Autonomias, Antoni Monreal (ed.), Ob. cit., p. 38.
48
Organizao Constitucional do Brasil, Prova (concurso de Direito Constitucional) Universidade do Par,
Belm, 1955, ora in Obras Completas de Orlando Bitar: Estudos de Direito Constitucional e Direito do
Trabalho, vol. 2, Rio de Janeiro, Renovar, 1996, p. 185
49
Cf. Consideraes sobre o Rumo do Federalismo nos Estados Unidos e no Brasil, in Revista de
Informao Legislativa, Braslia, ano 24, n 96, out./dez. 1987, p. 58. Impresso idntica externada por
PETER HBERLE ao registrar que o federalismo, em razo da pluralidade de seus distintos empregos,
manifesta-se como um cenrio de experimentao, com formas que refletem acertos e erros, inovao e
22
Inexiste, portanto, um nico e universal modelo de Federao, de modo que cada Estado
que opte pela forma federativa dever elaborar um sistema de descentralizao poltica que
melhor se amolde s necessidades e s aspiraes que figuram como essenciais para a
vitalidade da organizao estatal criada.
As dimenses configuradoras do sistema federativo dependem diretamente das
contingncias polticas e dos contextos territoriais em que esse ser empregado, de forma
que muitas so as variveis a serem computadas no processo de adoo e de sedimentao
de cada Federao, como, por exemplo, o tamanho do territrio, os objetivos
desencadeadores do uso do federalismo como ferramenta de organizao poltica, a
homogeneidade ou heterogeneidade reinante no meio social, a diversidade sociocultural e
as disparidades socioeconmicas intrnsecas realidade a ser disciplinada, alm de
aspectos relacionados cultura poltica das respectivas sociedades, tal qual ocorre com
tradies centralistas ou descentralizadoras que regero, em boa medida, as caractersticas
do pacto federativo a ser formado
50
.
Inexiste, portanto, um esquema invarivel e universal de Federao a ser aplicvel a
todos os pases que cogitem adotar essa forma de Estado, de modo que inmeras so as
formulaes e as materializaes possveis que se podem conferir ao Estado Federal. O que
se exige a observncia da essncia material do regime federativo, a fim de coibir
deturpaes e rupturas das bases fundantes do federalismo. Alm disso, essa advertncia
tambm hbil para impedir a instaurao de fraudes constitucionais que conduzam ao
enfraquecimento da Constituio e da prpria ideia de regime federativo, tal qual
aconteceu com a experincia brasileira do denominado federalismo de integrao
51
. Nesse
captulo da histria constitucional do Brasil, ocorrido no final da dcada de 1960, a
Federao sofreu srio comprometimento estrutural, motivado pelo abandono do
paradigma democrtico como diretriz da atuao dos rgos estatais ligados ao poder
central. poca, a Unio recebeu extenso e significativo rol de competncias as mais

conservadorismo. Cada Estado constitucional federal sempre estar caminhando, sempre estar em processo
de construo, Ob. cit., p. 180. Tambm vale consultar HARTMUT MAURER, Contributos para o Direito do
Estado, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2007, pp. 149-150.
50
Cf. DIETER NOHLEN, El Federalismo Alemn: su Evolucin hasta el Presente y Reforma a Futuro, in
Federalismo y Regionalismo, Diego Valads e Jos Mara Serna de la Garza (coord.), Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2005, p. 1.
51
Sob o falacioso argumento de se buscar a promoo do completo desenvolvimento da economia nacional,
exigindo-se, como consequncia, o redimensionamento da percepo do fenmeno poltico relacionado
Federao brasileira porque existiria uma ligao indissolvel entre poltica e economia, esta demandando
contundente planejamento a ser viabilizado no pas mediante a adoo de um plano de integrao nacional ,
foi levantada a convenincia de implantao do federalismo de integrao, cujos aspectos definidores so
expostos por ALFREDO BUZAID, O Estado Federal Brasileiro, Braslia, Ministrio da Justia, 1971, pp. 40-
41.
23
importantes, na verdade , de forma a permitir que esse ente federado planejasse, dirigisse
e controlasse rigorosamente a atuao dos Estados-membros, quase os reduzindo
condio de unidades desprovidas de autonomia poltica
52
.
Acerca da ampla adaptabilidade do sistema federativo, vale pontuar que, no mago
das estruturas originadas em decorrncia dos valores primaciais do federalismo, sempre
existir o comando axiolgico que estabelece a necessidade indeclinvel de harmonizao
dos distintos reclamos de uniformidade e de diversidade. Essa ordem conciliatria decorre
da importncia que atribuda aos esquemas institucionais de descentralizao poltica em
matria de compatibilizao de interesses contrapostos. Soldados pelo pacto federativo,
sempre haver dura contraposio de interesses: de um lado, estaro as demandas forjadas
pelo prprio Estado federal sempre cioso de unidade , e, de outro, os interesses
apresentados pelas partes que o integram, os quais transformam a autonomia poltica em
ferramenta garantidora da diversidade
53
. No por outra razo que MANUEL GARCIA-
PELAYO enfatiza ser unidade dialtica de duas tendncias contraditrias: a tendncia da
unidade e a tendncia da diversidade
54
a misso elementar colocada Federao.
Enxerga-se ainda que o federalismo carrega consigo outra caracterstica de elevada
significncia que lhe traz, enquanto instituio poltica, a certeza de permanncia, e, como
ferramenta voltada a conferir eficincia governamental, a promessa de aprimoramento
ininterrupto
55
. Essa noo retratada por FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA na
verificao de que a flexibilidade do regime federativo no permite apenas que projees
diferentes dele coexistam num mesmo momento histrico. Enseja ainda que o regime no
envelhea, conservando a sua vitalidade com o passar do tempo, recriado conceitualmente
na medida dos imperativos de ordem social, econmica e poltica que se vo colocando na
evoluo natural das sociedades
56
.

52
Cf. FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 28.
53
Nesse sentido, grifa PABLO A. RAMELLA que o princpio fundamental do federalismo que esse regime
no aspira nem a fundir nem a separar, mas a articular, a guiar. Estabelece-se a unidade dentro da
diversidade, baseando-se num critrio de flexibilidade que permite o estabelecimento de complementao
entre os conceitos de autonomia e ordem, de liberdade e de proteo. O federalismo, que responder a
necessidades reais e no a esquemas tericos preconcebidos, ter sua base sociolgica, e em princpios de
autonomia e de participao, sua base moral em um sentimento muito vivo de bem comum, Ob. cit., p. 27.
54
Derecho Constitucional Comparado, 3 ed., Madrid, Manuales de la Revista de Occidente, 1953, p. 218.
55
A busca pela eficincia revela ser marca do federalismo desde sua gnese, pois ALEXANDER HAMILTON
levantou a bandeira federalista no sculo XVIII sob o argumento inicial de contornar a inequvoca
demonstrao de ineficincia do governo daquela poca, ALEXANDER HAMILTON, JAMES MADISON e JOHN
JAY, O Federalista, Brasileira, Universidade de Braslia, 1984, p. 99.
56
Cf. Consideraes sobre o Rumo do Federalismo nos Estados Unidos e no Brasil, Ob. cit., p. 58.
Convergem, nessa percepo, GILBERTO BERCOVICI, Dilemas do Estado Federal Brasileiro, Porto Alegre,
Livraria do Advogado, 2004, p. 145; RAUL MACHADO HORTA, Tendncias Atuais da Federao Brasileira,
in Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, ano 4, n 16, jul/set de 1996, p. 7; e PAULO
24
Sob esse ponto de vista, o federalismo deve ser compreendido como princpio
fundamental poltico, consubstanciado na liberdade de formao unificadora de totalidades
polticas diferentes
57
, e em funo disso que essa forma de Estado assume a natureza de
mandamento nuclear na ordem constitucional brasileira. Tamanha a relevncia do Estado
federal para as instituies poltico-constitucionais do pas, que o constituinte vedou
expressamente qualquer tentativa de abolir sua existncia do contexto poltico nacional, tal
qual se verifica no preceito estampado no art. 60, 4, inciso I, da Constituio Federal de
1988
58
. Essa relevante disposio orienta a confeco de todos os arranjos voltados a
enaltecer e a maximizar a Federao, os quais, apesar do dinamismo que nsito ao regime
federativo
59
, jamais podero suprimir os aspectos mnimos da autonomia poltica atribuda
aos respectivos entes federados.
A multiplicidade de combinaes ofertadas pelo sistema federativo tambm
constitui, por bvio, sinal tambm identificvel na assimetria federativa. Esse aspecto
acaba por atribuir aos modos de expresso dessa vertente do federalismo natural
mimetismo. No obstante, o fato de o Estado federal assimtrico ter como caracterstica
fundamental a comprovao da existncia de desigualdades jurdicas e competenciais entre
as unidades federadas, em regra, situadas no mesmo patamar governamental, os elementos
informadores da assimetria so variveis nos diversos cenrios nos quais acabam sendo
empregados
60
. E isso pode ocasionar divergncias radicais de um pas a outro, como restou
comprovado em exaustivo estudo realizado por DIRCO TORRECILLAS RAMOS
61
.
Diante das consideraes lanadas, infere-se que a assimetria passou a figurar no
universo federativo porque essa forma de Estado sofre constantes alteraes no tempo e no

GUSTAVO GONET BRANCO, Organizao do Estado, in Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira
Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, So Paulo, 4 ed., Saraiva, 2009, p. 852.
57
Cf. KONRAD HESSE, Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha, Porto
Alegre, Srgio Antonio Fabris Editor, 1998, pp. 219-220.
58
Art. 60. [...]
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado.
59
Chancela essa orientao CELSO RIBEIRO BASTOS, para quem a federao no um esquema jurdico que
possa ser transformado em realidade to-s pela enunciao do Texto Constitucional. A federao, como a
democracia, um processo que necessita constante aperfeioamento e adaptao a novas realidades, Curso
de Direito Constitucional, 15 ed., So Paulo, Saraiva, 1994, p. 246.
60
Cf. PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Relatrio do Desenvolvimento
Humano 2004: Liberdade Cultural num Mundo Diversificado, Sakiko Fukuda-Parr (coord.), Lisboa,
Mensagem Servios de Recursos Editoriais, 2004, p. 50; ALAIN-G. GAGNON e CHARLES GIBBS, The
Normative Basis of Asymmetrical Federalism, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States,
Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 93; e ENRIQUE ALVAREZ CONDE, Asimetra y Cohesin en el Estado
Autonomico, in Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico: Jornadas sobre el Estado Autonmico:
Integracin y Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), Ob. cit., p. 86.
61
Cf. O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 60-61.
25
espao, e, por fora disso, exige sempre novos e eficientes esquemas de acomodao das
diversidades regionais. Certamente, foi a incessante busca de equilbrio no conflito
dialtico firmado entre o poder central e as partes do conjunto o principal fator que
conferiu prestgio tese da assimetria, na medida em que ela se prope a evidenciar e a
harmonizar o grau de tenso nos sistemas federativos. Alm disso, como existe patente
multiplicidade de Federaes no mundo, verifica-se tambm, como corolrio, um sem-
nmero de arranjos possveis de serem experimentados a partir da ideia de federalismo
assimtrico, dependendo das caractersticas e das foras sociais influentes em cada
realidade na qual o Estado Federal est assentado.


I.3.1. Assimetrias Estruturais e Assimetrias Relacionais
Ao se considerar os inmeros modos possveis de proceder positivao das
assimetrias no texto constitucional, ganha especial significado a anlise das chamadas
assimetrias jurdicas, tomando, para tanto, como ponto de partida, o contedo normativo
condensado nessas frmulas de promover e de respeitar a diferenciao entre unidades
federadas. Imbuda desse esprito investigativo, ESTHER SEIJAS VILLADANGOS prope
distinguir as assimetrias de direito em duas subespcies: assimetrias estruturais e
assimetrias relacionais
62
.
Compreendidas em sua faceta estrutural, as assimetrias instrumentalizadas em
mandamentos consagrados na Lei Maior de um Estado composto para integrar e informar
realidades complexas correspondem quelas perceptveis mediante a anlise esttica de
organizaes estatais. Referem-se essencialmente posio diferenciada que se atribui s
unidades territoriais componentes do sistema em virtude de fatores diversos, apresentados
pelas prprias unidades perifricas, como o caso da populao, do tamanho territorial, da
riqueza, alm de outros dados de natureza tnica, cultural e histrica
63
. Assim,
compreende-se que a deciso de gravar em determinado ente federado uma assimetria
estrutural retrata louvvel preocupao em garantir-lhe condies de governabilidade, no

62
Cf. Ob. cit., pp. 295-296.
63
MICHAEL BURGUESS e FRANZ GRESS registram os pressupostos que levam ao surgimento de assimetrias
jurdicas, destacando, em sntese, a necessidade de cultura e tradio polticas lastreadas no federalismo; de
diferenas sociais; de vinculao cultural de grupos sociais especficos a um territrio; de considerveis
disparidades scio-econmicas, alm de diferentes ndices populacionais entre as regies, Cf. Asymmetrical
Federalism in Canada, the United States and Germany: Comparative Perspectives, in Accommodating
Diversity: Asymmetry in Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., pp. 170-178.
26
obstante o fato de tal unidade autnoma passar a apresentar posio singular em relao
aos seus congneres
64
.
A ttulo de exemplo, interessa citar algumas manifestaes do fenmeno poltico-
constitucional da assimetria estrutural, destacando-se a situao retratada em pases
como Malsia, Canad e ndia. A complexidade territorial desses pases fez com que as
diferenas internas fossem ajustadas no sistema constitucional de repartio de
competncias mediante mecanismos diversos entre si. A Federao malaia, criada em
1963, somente conseguiu incorporar o Estado de Bornu conferindo-lhe acentuado grau de
autonomia, o que o diferenciou decisivamente das demais unidades federativos. Idnticas
situaes so observadas no Canad e na ndia. O primeiro valeu-se da assimetria para
acomodar particularidades culturais apresentadas pela provncia de Quebec, no tocante
religio catlica, a educao e o uso do vernculo francs, alm do direito codificado e da
proximidade de funcionamento dos tribunais judicirios daquela provncia aos parmetros
da Civil Law
65
, pontos que colocam o referido ente em evidente contraposio com as
demais provncias canadenses. J a Federao indiana, por sua vez, recorreu aos
condicionamentos do federalismo assimtrico para ajustar e prestar satisfatrio
atendimento a questes surgidas na rbita da integrao do conjunto de entes federados
que tm em seu contingente populacional grupos tnicos dspares e altamente conflitantes,
como se deu com o Estado de Jammu e da Caxemira
66
.
As assimetrias relacionais, noutro giro, estaro atreladas s assimetrias
estruturais, representando a projeo exterior do status diferenciado que se confere aos
entes em decorrncia dos fatores relatados. Esto inseridas, portanto, no mbito de ao
comum travada entre as partes formadoras da Federao, o que exige consider-las sob o
prisma das relaes intergovernamentais. Sua corporificao ocorre por meio das conexes
estabelecidas por um determinado ente diante das demais unidades subnacionais ou do
poder central, sendo verificadas principalmente nos graus de interferncia das partes na
formao de decises polticas pelo conjunto
67
. Ademais, como corolrio, tem-se que esse

64
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., p. 295-296.
65
Sobre a preservao do sistema romano-germnico de Direito em determinados espaos da Amrica do
Norte, verificar REN DAVID, Os Grandes Sistemas do Direito Contemporneo, So Paulo, Martins Fontes,
2002, p. 78.
66
Cf. RONALD L. WATTS, Comparing Federal Systems, Ob. cit., pp. 66-68. Sobre a acomodao da
diversidade regional no Estado federal da ndia, consultar HARIHAR BHATTACHARYYA, Federalism and the
Regional Accommodation of Identity in India, in Federalismo y Regionalismo, Diego Valads e Jos Mara
Serna de la Garza (coord.), Ob. cit., pp. 571-487.
67
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., 2003, p. 296.
27
tipo de ajuste jurdico, em regra, acompanha os sistemas de Estado federal que praticam o
denominado federalismo cooperativo
68
.
oportuno registrar aqui a importncia histrica que as assimetrias relacionais
tm para o constitucionalismo. Foram elas as responsveis pela deflagrao da tese do
federalismo assimtrico por CHARLES D. TARLTON, quando esse cientista poltico, depois
de empreender acurado estudo sobre os diferentes e particulares motivos que
determinavam a instaurao (e a intensificao) de conflitos entre a Unio e os Estados-
membros da Federao estadunidense, sentenciou que o alvio das tenses e da
discordncia que geralmente acompanham os sistemas assimtricos no requer um maior
reconhecimento dos elementos da diversidade, nem sua proteo por meio de complicados
processos de federalizao expansiva, mas, em verdade, uma maior coordenao e coero
exercida pelas autoridades nacionais do sistema
69
.
Em relao interao poltica, h exemplos de graus de assimetria compreendidos
no diretamente a partir do exame da positivao insculpida no texto constitucional, mas
das relaes intergovernamentais que a Constituio autoriza aos membros da Federao
acordar. Nessas hipteses, os postulados assimtricos servem, em geral, como eficiente
recurso de acomodao de estgios dissonantes em matria de desenvolvimento econmico
e poltico. Ilustra tal forma de assimetria a Rssia, que, a despeito de estar estruturada por
um texto que considera formalmente simtricos todos os membros federados, protagoniza
frequentes acordos bilaterais entre o poder central e as unidades perifricas, sendo essas
relaes marcadas por aclarado tratamento assimtrico com o objetivo de permitir que as
diversas necessidades de cada um dos entes sejam supridas de modo conveniente e
particularizado.
Ademais, interessante sublinhar a possibilidade de coexistirem as duas
modalidades de manifestao da assimetria de direito, isto , a previso constitucional de
desnveis de competncia fixados para as partes e a celebrao de acordos especficos e
no padronizados entre o poder central e seus membros subnacionais ou ainda no universo
restrito desses, tal qual acontece na realidade erigida na Blgica
70
.

68
A propsito, SILENE PINHEIRO CRUZ MINITTI apresenta interessante delimitao conceitual de relaes
intergovernamentais, pontuando que traduzem as relaes intergovernamentais todas as interaes que se
passam no mbito de um Estado federal entre seus entes componentes, quais sejam, o governo central e os
governos subnacionais e seus rgos e agentes, abrangendo a cooperao, a coordenao, a co-participao
nas decises e nos conflitos, que se instrumentalizam por contatos formais e informais, As Relaes Fiscais
Intergovernamentais nas Constituies Brasileiras, Tese de Doutorado, Faculdade de Direito da USP, So
Paulo, 2004, PP. 49-50.
69
Ob. cit., p. 874.
70
Cf. RONALD L. WATTS, Comparing Federal Systems, Ob. cit., pp. 66-68.
28
Independentemente do tipo de federalismo assimtrico que se pratica, o fato que,
por fora da envergadura da matria, essa realizao somente ser exitosa aps o Estado
federal submeter-se a progressivas reformulaes com o intuito de sempre buscar os
melhores ajustes para as problemticas diferenas regionais. Por tal razo, PETER
PERNTHALER esclarece ser a responsabilidade de atuao para atender a esse propsito
reformador distribuda igualmente entre a Federao e os seus respectivos entes
federados
71
, o que denota patente advertncia para que as sucessivas reformas
constitucionais sejam feitas de modo seguro e alicerado. Sem profundas reflexes e
decantada vontade poltica de superar as desigualdades regionais, jamais haver
probabilidade de construir sistemas federativos assimtricos que consigam atender aos
autnticos propsitos que justificam essa possvel configurao do Estado federal.


I.4. A Ambivalncia da Diversidade Regional: os Dois Caminhos Possveis das
Federaes Heterogneas
O federalismo, em sua integralidade, um fato cuja complexidade denota
caractersticas que transcendem o campo da conformao simultnea e harmnica do poder
de unidades locais ao lado da unidade global, como bem assinala JOS ALFREDO DE
OLIVEIRA BARACHO. Dada a sua magnitude, as Federaes adquirem, em geral, projees
que se fazem sentir nos campos da poltica, da economia, da ordenao social, da cultura,
entre outros. Certo dessa dimenso maior, entende o autor que uma tcnica que deveria ser
utilizada apenas como mecanismo de pulverizao do poder poltico acaba se
transmutando em fenmeno social de estrutura
72
.
Desse modo, os Estados federais concretizados na prtica e dignos de ser
considerados experincias bem-sucedidas demonstram que, apesar da premente
necessidade de se resguardar a unidade nacional, as tradies regionais exigem que sejam
institucionalizadas maneiras de manter e de respeitar a diversidade que dimana dos atores
federativos subnacionais
73
. A ordem federal institucionalizada deve ter como misso
primeira fazer com que a hegemonia do poder central possa coexistir com a diversidade
advinda das unidades federadas. E, na obteno dessa difcil equao, adverte LOURIVAL
VILANOVA que o quantum de simetria no pode ir alm de certo ponto sem o Estado

71
Lo Stato Federale Differenziato: Fundamenti Teorici, Conseguenze Pratiche ed Ambiti Applicativi nella
Riforma del Sistema Federale Austraco, Bologna, Il Mulino, 1998, pp. 111-112.
72
Teoria Geral do Federalismo, Ob. cit., p. 317.
73
Cf. KARL LOEWENSTEIN, Teoria de la Constitucin, Barcelona, Ariel, 1976, p. 355.
29
federal desfazer-se; o quantum de dissimetria no pode ir alm de certo ponto sem o
Estado federal desfazer-se numa pluralidade de Estados soberanos
74
.
justamente na busca desse ponto de equilbrio que a temtica do federalismo
suscitada pelos tericos que se dedicam ao estudo da natureza, da arquitetura e do
funcionamento dos chamados Estados territorialmente compostos. No complicado
concluir que o assunto da compatibilizao da diversidade no tem nada de indito no
campo de estudo dos Estados federais, entretanto, a corrente que defende a assimetria
federativa trouxe possibilidades nunca antes aventadas sobre essa questo. Assim que
ESTHER SEIJAS VILLADANGOS diz que a assimetria nada mais do que um novo vestido
para um velho corpo, problemtico e conflitivo, como o da integrao territorial nos
Estados que aglutinam em sua estrutura diferentes culturas, distintos conjuntos normativos
e diversas maneiras de conceber em sua forma o referido Estado
75
.
Em verdade, o federalismo assimtrico pode ser compreendido como um esforo
terico voltado a explicar e a informar os sistemas de descentralizao poltica adotado por
Estados que buscam construir um modelo alternativo e juridicamente vivel de articulao
do poder. So mltiplos os fatores que podem chamar a assimetria para o texto
constitucional estruturante da Federao, mas o certo que os mecanismos dela derivados
sempre iro objetivar a pacificao institucional por meio da diferenciao racionalmente
controlada do exerccio das competncias materiais e legislativas titularizadas pelas partes
federadas. E essas desigualdades jurdicas plasmadas nos dispositivos constitucionais
tendem a converter-se em habilidoso e eficiente meio de assegurar a convivncia pacfica e
ordenada entre realidades dissonantes e, no raro, hostis entre si
76
.
No absurdo afirmar que os desenhos tericos ligados ao federalismo assimtrico
correspondem ao aperfeioamento da lio preceituada por ALEXANDER HAMILTON, nos
primrdios da elaborao da ideia federativa, sintetizada na recomendao de que somente
uma unio slida ter a mxima significao para a paz e para a liberdade dos Estados,
como barreira contra faces e insurreies internas
77
. Desse modo, a assimetria constitui
inegvel desdobramento da evoluo das formas bsicas de se garantir a aplicabilidade dos
institutos fundantes do sistema federativo. ela resultado do aperfeioamento dos
conceitos elementares e definidores dos aspectos cardeais de todo Estado federal.

74
As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1977, p. 124.
75
Ob. cit., p. 15.
76
Cf. FRANCISCO CAAMAO, Ob. cit., p. 359.
77
ALEXANDER HAMILTON, JAMES MADISON e JOHN JAY, Ob. cit., p. 141.
30
Com razo, observa UADI LAMMGO BULOS que a assimetria federativa no se
trata de uma modalidade nova de Teoria Geral das Federaes, e sim de um mtodo para
estudar uma caracterstica intrnseca do fenmeno federativo: a desconformidade
78
. Sem
dvida, foi o abandono do projeto poltico dominante na primeira metade do sculo XX
orientado pelo mandamento de fazer do Estado uma realidade coesa, dotada de identidade
cultural homognea, desprendida de quaisquer preocupaes concretas com eventuais
diversidades acolhidas no momento de seu surgimento e durante seu desenrolar que criou
inicialmente um ambiente propcio ao florescimento dos conceitos subjacentes ao
federalismo assimtrico
79
. Frente a esse dado, confirma-se tambm com a vertente
assimtrica do federalismo a afirmao de PEDRO CALMON de que o regime federativo foi
antes realizado do que compreendido
80
.
Em menor ou maior intensidade, o princpio federativo busca amenizar as
consequncias que derivam da concluso de que os Estados particulares das mltiplas
federaes no se encontram sempre com a mesma capacidade para dirigir os negcios,
que mais de perto lhe interessam
81
. Essa comprovao emprica leva formulao de
diversificadas modalidades e tcnicas de repartio de competncias, as quais variam no
tempo e no espao, conforme os inmeros projetos constitucionais manifestados pelos
sistemas federativos em operao no mundo. Somente quando for verificado que dispensar
idntico tratamento a todos os entes federados de um Estado composto formado por partes
altamente heterogneas importa ameaa subsistncia do pacto federativo soldado que a
assimetria federativa deve ser utilizada.
Diante da observao aposta por PONTES DE MIRANDA, atentando para o fato de que
um dos apriorismos que mais embaraam as solues, nos problemas construtivos do
Estado federal, o de se pressuporem igualmente avanados na cultura os diferentes
trechos do territrio nacional e das populaes
82
, toda inveno que percorra caminho
contrrio a essa constatao merece, ao menos cientificamente, credibilidade por parte dos
estudiosos do federalismo. Esse o caso do federalismo assimtrico, cujo ponto de
destaque est notadamente na tentativa de prevenir a fragilizao do pacto federativo em
virtude de construes jurdicas que adotam, na ocasio em que se criam os Estados

78
Curso de Direito de Direito Constitucional, So Paulo, Saraiva, 2007, p. 716.
79
Cf. PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Ob. cit., p. 47.
80
Curso de Direito Pblico, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1938, p. 187.
81
OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Natureza Jurdica do Estado Federal, So Paulo, Prefeitura do
Municpio de So Paulo, 1948, p. 81.
82
Ob. cit., p. 160.
31
federais, a fico de que as unidades do conjunto so todas homogneas e gozam de
idnticos nveis de desenvolvimento.
Como se pode inferir, a assimetria pugna para desmitificar a ideia equivocada de
que unidade nacional obtida por meio da crena de que preciso atribuir, no texto
constitucional, o mesmo grau de autonomia para as partes federadas, independentemente
das condies econmicas, sociais e culturais apresentadas por elas. Alm disso, busca
coibir que a autonomia poltica transforme-se em elemento deflagrador do agravamento
das diversidades estampadas pelas unidades de uma Federao. Sua empregabilidade est
condicionada, desse modo, constatao de que o ato de conceder a mesma quantidade de
poder poltico s partes do concerto federativo, em vez de possibilitar a explorao das
potencialidades apresentadas por elas, em especial nos Estados territoriais compostos
marcados por excessiva heterogeneidade territorial, tem como efeito a eroso das bases que
conferem sustentabilidade ao prprio sistema federativo.
A propsito, atingir o mago da proposta terica do federalismo assimtrico e, a
partir dela, extrair as diretivas para a aplicao concreta das ideias que lhe so pertinentes
exige que se v muito alm do que OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO anotou como
sendo importante para a fixao de sistemas de competncias federativas. Mais que
evidenciar uma grande disparidade na repartio das competncias dos Estados federais,
pois dificilmente se pode faz-la, atendendo-se a um princpio inflexvel
83
, a assimetria
requer que se computem no apenas as caractersticas da Federao considerada em sua
faceta unitria. Antes, demanda que as peculiaridades de cada uma das peas que
compem o concerto federativo sejam equacionadas harmoniosamente para que haja uma
segura distribuio de competncias entre elas.
A viso centrada exclusivamente no todo amainada e, com isso, busca-se
privilegiar as partes no tocante repartio de poderes no Estado federal, sendo permitida,
inclusive, a diferenciao entre as unidades federadas em matria de atribuio de
competncias. Nessa quadra, PETER PERNTHALER considera que a frmula do Estado
federal assimtrico exprime, em sua natureza, um dado bvio: a certeza de que os membros
de uma Federao so, por essncia, diferentes entre si, uma vez que o prprio iderio que
confere significado ao princpio federativo pressupe esse pluralismo territorial. As
patentes diferenas e contradies que porventura existam no meio social sero traduzidas
em disposies jurdicas e polticas desenhadas com o intuito de eliminar ou, no mnimo,

83
Ob. cit., p. 81.
32
reduzir as incongruncias que teoricamente inviabilizariam a construo de laos
associativos vigorosos
84
.
Essa capacidade de acomodao dos interesses especficos das partes federadas,
assim como das demandas singulares apresentadas pelas mesmas, deve ser manifestada
substancialmente mediante a elaborao de um conjunto sistmico de mecanismos
habilitados a estabelecer um padro operativo e coeso de organizao poltica.
aconselhvel ainda que o compromisso de respeitar a diversidade vivenciada pelos entes
autnomos esteja consagrado no texto constitucional, pois somente assim haver garantias
mnimas de que a compreenso e a preservao da complexidade territorial dos Estados
compostos passaro a ser consideradas pelas instituies do pas. Os arranjos que forem
idealizados precisaro fazer com que as feies tomadas pelo esquema federativo
impliquem em preciso e sofisticado sistema de combate aos fatores que possam fragilizar a
construo de um vnculo slido e permanente entre as unidades federadas
85
.
A acomodao das diferenas regionais dever tambm estar agasalhada na
Constituio de modo transverso, em especial, pela aluso aos constantes acordos
intergovernamentais firmados pelos membros da Federao. Sedimenta-se, com essa tica,
o entendimento de que a descentralizao poltica, inexoravelmente, exigir a realizao de
ininterruptas relaes poltico-institucionais entre os componentes da Federao. Embora
seja sabido que os entes federados, por bvio, no atuam nessa seara em condies
idnticas de barganha, competir aos resultados advindos da aplicao concreta da tese do
federalismo assimtrico estabelecer instrumentos aptos a evitar e a reprimir a superposio
dos interesses de alguns poucos entes que estampem maiores grandezas em termos
polticos, econmicos, sociais ou territoriais sobre todas as demais partes autonmicas
desprovidas de tamanha representatividade.
Os mecanismos assimtricos podem ser considerados um recurso apresentado aos
Estados que abrigam flagrantes contrastes para permitir o estabelecimento do desejado
equilbrio entre populao, riqueza, poder e dimenso territorial em face dos integrantes do
cenrio federativo
86
, mesmo quando houver incontveis foras que influenciem em sentido
contrrio. A funo primordial do federalismo assimtrico reside, portanto, em possibilitar
a transformao dos desnveis naturalmente existentes nos mais diversos campos de

84
Cf. Ob. cit., p. 15.
85
Cf. DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Parecer: O Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro e
a Emenda Constitucional n 25/2000, in Revista Direito, Rio de Janeiro, vol. 5, n 9, jan./jun. 2001, p. 43.
86
Cf. NELSON DE FREITAS PORFRIO JNIOR, Federalismo, Tipos de Estado e Conceito de Estado Federal, in
Federalismo Fiscal, Jos Maurcio Conti (org.), Barueri, Manole, 2004, p. 10.
33
conformao estrutural dos entes autnomos em construes constitucionais de
compensao e de equalizao dos efeitos indesejados da diversidade.
A ordem imperante na assimetria consubstancia-se, como se percebe, na inteno
de arquitetar-se um quadro jurdico de igualdade material entre os integrantes da
Federao, sem jamais dar azo ao surgimento de uma nefasta padronizao entre os
mesmos o que, em definitivo, levaria ao verdadeiro esvaziamento do contedo essencial
do regime federativo. Sem dvida, possvel visualizar no federalismo assimtrico uma
eficiente maneira de conferir novas delimitaes principal misso entregue ao Estado
federal: tal qual define GEORG JELLINEK, incumbe-se Federao servir de base para que
se construa um sistema poltico-organizacional derivado da pluralidade de Estados que se
fundem em uma verdadeira unidade estatal
87
.
A propsito, vale registrar que ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ comunga do
mesmo entendimento acima apresentado. Explica a autora que, inicialmente, a isonomia
dos entes perifricos constitui o valor crucial que deve reger a estruturao de todos os
regimes federativos. Todavia, alerta que a preservao da diversidade no pode importar a
proibio absoluta da admisso de ajustes necessrios para ordenar eficientemente a
disposio naturalmente apresentada pelas unidades federadas. Ento conclui que o
Estado Federal se v obrigado a corrigir ou superar, sob pena do seu desmantelamento,
desigualdades de tratamento dispensado aos entes federativos por observncia do prprio
princpio da igualdade. Assim, por exemplo, certos aspectos da diversidade devem ser
mantidos de modo intocvel, tais como a questo do respeito lngua, s tradies, s
etnias etc. Mas h certos aspectos dessas diversidades entre os Estados que, se no
tratados, levaro, com certeza, prpria queda do Estado Federal, tais como os
econmicos, sociais e culturais
88
.
FRANCISCO CAAMAO tambm confirma essa diretriz. Sintetiza que o federalismo
assimtrico corresponde a um modelo cujo principal trao configurador se circunscreve
num consenso vinculante sobre a necessidade de se garantir uma desigualdade no exerccio
do poder em funo dos territrios. Desigualdade que se converte no nico modo de
assegurar juridicamente a convivncia pacfica (ordenada) entre comunidades desiguais
89
.
De fato, seria inconsequente extremismo jurdico acreditar que o texto constitucional que

87
Cf. Teoria General del Estado, Buenos Aires, Editorial Albatroz, 1973, p. 579.
88
Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da Distribuio de Competncias e de
Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de um Estado Moderno, in 10 anos de
Constituio, IBDC (Instituto Brasileiro de Direito Constitucional) (coord.), Ob. cit., p. 52.
89
Ob. cit., p. 359.
34
cimenta uma determinada Federao no poderia trazer medidas de compensao e de
compatibilizao da diversidade territorial desse Estado. Propagar entendimento diverso
indicaria, no mnimo, falta de sintonia com a orientao de que o Direito no pode
subverter a realidade, inclusive quando o assunto a organizao jurdica da forma de
Estado adotada.
possvel avistar ainda uma interessante relao de complementaridade entre a
definio de CAAMAO sobre os pontos definidores da mecnica da assimetria e a
memorvel concluso tirada por TORQUATO JARDIM a respeito do desafio que comumente
colocado aos concertos federativos. A adequao e a funcionalidade do Estado federal,
conforme defende JARDIM, repousam no teor consignado no mago do pacto celebrado
entre os entes, j que cabe a esse acordo estabelecer o equilbrio sutil entre a fico
jurdica da igualdade dos entes federados e a realidade histrica de sua desigualdade scio-
econmico-educacional
90
.
Do que foi at aqui esquadrinhado, compreende-se ento que a assimetria
federativa, em termos concretos, pode ser traduzida no efetivo reconhecimento dos
desnveis impregnados s mltiplas realidades das partes integrantes de um Estado federal.
Diferenas que se manifestam em diversos modos de expresso, abarcando desde aspectos
referentes dimenso territorial at o poder de barganha poltica titularizado por
determinadas unidades federativas. Independentemente do critrio adotado para identificar
assimetrias de fato, nota-se que a matriz irradiadora do comando de previso de assimetrias
jurdicas recomenda a realizao de srio sopesamento dos fatores histricos, culturais,
polticos, geogrficos e econmicos que, se conflitantes e renegados pelo constituinte,
podem provocar o fracasso do projeto constitucional idealizado para ser a base jurdica da
Federao.
Noutra acepo possvel, o federalismo assimtrico busca evitar que se incida no
problemtico equvoco de to-somente consagrar a igualdade formal das unidades
federadas e esperar que, dessa forma, garantir-se-, automaticamente, o exerccio em
idnticos patamares da capacidade de elaborar e de implementar polticas pblicas,
ordenaes legislativas e servios por parte dos entes autnomos
91
. Nesse eito, BRIAN

90
A Tridimensionalidade da Descentralizao do Estado Brasileiro, in Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano 31, n 122, mai./jul. 1994, p. 217.
91
Vale considerar, a respeito, o apontamento de CELSO FURTADO asseverando que as desigualdades
demogrficas e territoriais entre Estados no so alheias s crescentes disparidades na qualidade de servios
essenciais prestados s populaes. Os pequenos Estados no alcanam a densidade mnima de recursos
requerida para prestar adequadamente muitos desses servios. E muito menos para exercer uma ao efetiva
no desenvolvimento econmico, A Federao por Fazer, in Rumos: Caminhos do Brasil em Debate: Quem
35
GALLIGAN e RICHARD MULGAN esclarecem que a aplicao do instituto da assimetria no
plano do sistema federal permite que sejam corrigidas as consequncias negativas que
advm do emprego excessivo da noo de simetria entre os membros constituidores da
Federao
92
.
Propugnar a assimetria no mbito dos Estados federais, em geral, demonstra ser a
chave para o contorno de tenses cuja fonte est na pressuposio da igualdade formal
entre as unidades federadas de igual enquadramento governamental. O conceito de simetria
refere-se, pois, s atribuies comuns (leia-se padronizadas) de competncias partilhadas
entre os entes, bem como ao tratamento e representao invarivel que esses gozam
perante o poder central da Federao. Tratar simetricamente os entes federados importa em
adotar a insustentvel fico de que as unidades subnacionais so, em aspectos jurdicos,
todas iguais e esperar que essa manobra no deflagre movimentos de contestao do
esprito federalista.
Entretanto, nem sempre essa inteleco distorcida da realidade representa apenas
impreciso dos tericos e polticos encarregados de elaborar a engenharia constitucional do
Estado. Geralmente, nos pases que apresentam altos ndices de disparidades regionais a
pressuposta igualdade jurdica das unidades federativas torna-se uma tormentosa questo
de governo, sobretudo porque contra ela depem inquestionveis e avultantes fatores de
ndole ftica. Tal construo, alm de no passar de mero artifcio terico, tende a resultar
em lastimveis episdios para a histria do constitucionalismo, tal qual atestam os
acontecimentos protagonizados pela Iugoslvia, nos anos posteriores a 1990
93
.

s tu, Federao? (publicao da Comisso Nacional para as Comemoraes do V Centenrio do
Descobrimento do Brasil), So Paulo, ano 1, n 2, mar./abr. 1999, p. 41.
92
Cf. Asymmetric Political Association: The Australasian Experiment, in Accommodating Diversity:
Asymmetry in Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 57.
93
PAUL LENDVAI apresenta esclarecedores apontamentos sobre o quadro que, no incio dos anos 90, levou
imploso da Federao iugoslava. Em resumo, considera que naquele Estado foi instaurada uma complicada
situao de impasse cujo foco estava situado, fundamentalmente, no conflito de ideias entre federalismo e
centralizao, uma vez que os interesses manifestados pelo poder central estavam na contramo dos anseios e
projees defendidos pelas pequenas naes e minorias. Essa tendncia desestabilizadora j presente no
perodo entre guerras foi sendo intensificada gradativamente durante as dcadas do governo de Josip Broz
Tito (1953-1980), tornando-se insuportveis com a falncia do denominado autogoverno socialista. Numa
viso mais especificada, verificado que a situao conflituosa mencionada est radicada no fato de que a
Iugoslvia foi deliberadamente criada como uma Federao composta por seis Repblicas e duas Provncias
Autnomas pertencentes Repblica da Srvia. Tratava-se ainda de um Estado federal que, alm de ter sido
criado de modo artificial em razo de motivaes polticas, era dotado de uma caracterstica bastante
singular: a possibilidade de secesso franqueada s partes do conjunto. Foi certamente essa previso
secessionista que insuflou o esfacelamento do federalismo iugoslavo quando, aps a morte do carismtico
lder Tito, o sistema de governo vigorante, baseado em prticas absolutamente centralizadoras e conduzido,
com exclusividade pelo partido comunista, no mais conseguiu manter a coeso do Estado, tampouco,
apaziguar os nimos separatistas que comearam a ganhar contornos concretos, Cf. Yugoslavia without
Yugoslavs: the Roots of the Crisis, in International Affairs, vol. 67, n 2, apr. 1999, pp. 253-256.
36
A propagada significncia das questes da igualdade entre os entes perifricos e da
inafastvel necessidade de compatibilizar os interesses variados capitaneados por essas
unidades, recomenda que se empreenda uma sria e profunda releitura do tratamento
destinado aos pactos federativos firmados pelos Estados compostos. Nessa quadra, convm
acreditar na pertinncia de promover-se a reviso das bases tericas que justificam as
Federaes formadas em todos os cantos do globo, em especial aqueles modelos
federativos que buscam ordenar realidades territoriais que so marcadas por profundas
heterogeneidades internas.
Esses contextos territoriais dspares, ao darem suporte para a fixao de Estados
compostos que alimentam a fico da igualdade jurdica das partes federalizadas,
apresentam concreta probabilidade de assistirem ao surgimento de problemticas tenses
polticas contestadoras do conjunto de instituies disposto no texto constitucional. Isso
ocorre porque a Constituio, no lugar de prever frmulas jurdicas de apaziguamento dos
nimos regionalistas, guarda certo distanciamento em relao aos interesses contrapostos
dos entes federados, o que desemboca no acirramento dos nimos regionais. Ilustra essa
mecnica, o quadro verificado na Espanha com o Pas Basco
94
.
Na maioria dos pases, entretanto, no segredo que, erroneamente, os entes
federados acabam sendo rotulados como se fossem idnticos, desprovidos de quaisquer
traos particularizantes que os individualizem. Essa orientao conduz, em diferentes
intensidades, padronizao do tratamento direcionado s unidades federadas pelo poder
central, de modo que necessidades regionais especficas nunca so atendidas. O descaso do
governo nacional em relao s demandas das diferentes regies , inegavelmente,
principal responsvel pelo indesejado afrouxamento da ligao entre os atores do Estado
federal, e, por consequncia, ocasiona tambm abalos sensveis no funcionamento do pacto
federativo, comprometendo a estrutura poltico-constitucional idealizada pelo
constituinte
95
.
Quando os desnveis regionais forem muito amplos, ou as identidades dessas
regies tiverem fora desmedida, podero prevalecer os impulsos separatistas hiptese
que representa choque frontal com os valores elementares da Federao. Por pior que seja
o desejo de secesso, observa ASPSIA CAMARGO que seu aparecimento traduz uma

94
Para uma viso especfica a respeito da autonomia como soluo vivel de pacificao de conflitos tnicos
e polticos, recomenda-se a consulta de SVANT. E. CORNELL, Autonomy as a Source of Conflict: Caucasian
Conflicts in Theoretical Perspective, in World Politics, vol. 54, n 2, jan. 2002, pp. 245-276.
95
Cf. JOS LUIZ QUADROS MAGALHES, Pacto Federativo, Jos Luiz Quadros Magalhes (coord.), Belo
Horizonte, Mandamentos, 2000, pp. 13-14.
37
tentativa, nem sempre bem sucedida, de reduzir a fragmentao, e de aumentar a
densidade e a coeso do processo poltico, em torno de interesses mais homogneos. O
paradoxal, no entanto, que quanto maior a homogeneidade, maior tambm a hostilidade
a qualquer diferena, por menor que seja, o que conduz exacerbao dos conflitos
particularistas
96
.
Demonstra ser fortemente aconselhvel a fuga de qualquer esquema federalista que,
tomando como dogma o postulado da isonomia entre os entes federados, intente congregar
de modo superficial partes muito diversificadas. Tambm no indicado aplicar a
descentralizao poltica que marca o Estado federal em pases que tenham como
caracterstica a presena de unidades subnacionais extremamente assemelhadas, haja vista
que, nesse caso, a intolerncia com o que diferir do conjunto impedir a formao de laos
associativos consistentes e operativos. Percebe-se, ento, que a diversidade sempre
presente nos cenrios federativos, alm de significar a prpria razo de ser dessa forma de
organizao estatal, demanda viglia permanente, pois poder ser igualmente utilizada para
encorpar aspiraes secessionistas voltadas a colocar termo a Estados federais desprovidos
de bases slidas.
Em resumo, temos que a desconsiderao dos desnveis regionais que naturalmente
dimanam das unidades do Estado denota esquecimento de lies primrias do iderio
federalista. Equivale a fazer tabula rasa da orientao, manifestada no Brasil com absoluta
preciso em 1902 por ALFREDO VARELA, de que o regime federativo tem a aplicao em
sociedades cujas diferentes partes no marchem no mesmo sentido, ou com a mesma
velocidade, caso em que se incumbe a um governo central a funo de presidir e coordenar
todas as tendncias convergentes da mesma sociedade, respeitando suas divergncias
legtimas, que passam a ser atendidas pelos governos locais das vrias regies em que se
divide o poder do pas respectivo
97
.


96
A Reforma-Mater: Os Riscos (e os Custos) do Federalismo Incompleto, in Parcerias Estratgicas, n 6,
mar. 1999, pp. 93-94. No mesmo sentido, BRUNO THRET, estatui que um verdadeiro sistema federal pode,
assim, ser definido como aquele em que se institui um mecanismo de auto-observao do princpio
federativo, quer dizer, aquele no qual h um equilbrio relativo da contradio constitutiva entre unidade e
diversidade: caso a unidade triunfe sobre a diversidade, ou se, ao contrrio, a diversidade triunfar sobre a
unidade, no mais se pode falar de federalismo. Isto fica evidente no segundo caso, que implica uma
pulverizao explcita da federao; se d menos no primeiro, pelo fato de que em geral continuamos falando
de Estado federal, mesmo quando no existe mais, de fato, o sistema federal, mas apenas um Estdo unitrio
descentralizado, O Federalismo como Princpio de Regulao do Regionalismo. Uma Anlise dos
Programas de Perequao Destinados a Compensar as Desigualdades Inter-regionais na Amrica do Norte
(Canad-EUA), in Contexto Internacional, vol. 20, n 1, p. 110.
97
Direito Constitucional Brasileiro: Reforma das Instituies Nacionais, 2 ed., Rio de Janeiro, Livraria H
Garnier, 1902, p. 42.
38

I.5. O Infundado Risco da Secesso nos Estados Federais Assimtricos
Embora existam fortes razes que aconselhem adotar tcnica da assimetria em
Estados compostos que utilizam o texto constitucional para congregar regies marcadas
por impactantes heterogeneidades e desnveis estruturais, perigoso creditar unicamente
aos arranjos assimtricos a soluo duradora e definitiva dos problemas sofridos por essas
organizaes estatais. imperioso ressaltar a imprescindibilidade de fazer com que tais
instrumentos de diferenciao estejam acompanhados de consistentes estudos sobre quais
aspectos conformadores do Estado exigem reparos do constituinte, caso contrrio o
federalismo assimtrico perderia completamente toda a credibilidade que hoje detm junto
queles que se dedicam ao estudo dessa forma de Estado.
Ademais tambm esperado que as vrias unidades polticas da Federao
desenvolvam a conscincia de que a assimetria no significa, sob nenhum prisma, a
concesso de privilgios ou de preferncias em favor de entes especficos. Cabe, portanto,
impregnar no tecido federativo a mentalidade de que as assimetrias somente so adotadas
porque a diversidade regional demonstrou ser um fator que, caso no fosse
satisfatoriamente acomodado, certamente implicaria no insucesso de qualquer pacto
federativo. Tratar com a especificidade devida uma unidade federada (ou um grupo delas)
que destoa do conjunto por caractersticas que lhe so prprias, ao que tudo indica, parece
ser a soluo para garantir a coexistncia pacfica de todas as peas que compem o
cenrio federativo.
Nessa toada, fica claro que a manipulao desastrosa das ferramentas de
materializao da assimetria pode levar ao definitivo esvaziamento de qualquer pretenso
de unidade do Estado. Foras centrfugas certamente ganharo contornos visveis, em
virtude da falta de harmonia entre mltiplas realidades da Federao, e tal quadro
influenciar no apenas o fracasso de polticas pblicas que demandarem expressiva
cooperao intergovernamental, como tambm ir esgarar os laos federativos, podendo,
em situaes extremas, dar ensejo ao surgimento de temidas aspiraes de cunho
secessionista.
No sem motivo que, diante do perigo que advm de experincias de assimetria
federativa implantadas de forma inconsequente, JAVIER GARCA ROCA pontua que um
federalismo fundado nas desigualdades fticas e normativas entre os entes territoriais
pode trazer srios problemas de coeso social e de governabilidade, pois determinados
graus de assimetria ou heterogeneidade podem dar ensejo ao estabelecimento de
39
privilgios ou discriminaes, impedindo-se, consequentemente, que se alcance a desejvel
uniformidade substancial das condies de vida dos cidados, o que representa o objetivo
irrenuncivel de qualquer Estado com traos associativos, porque no dizer de todos os
Estados
98
.
A determinao de competncias e poderes assimtricos aos entes polticos deve,
obrigatoriamente, ocorrer de modo controlado, razovel e somente dentro de limites
aceitveis de conformao constitucional, haja vista a assimetria estabelecida
descompromissadamente pode ocasionar o desencadeamento da situao mais temida por
qualquer Federao: seu desmantelamento. WILL KYMLICKA demonstra comungar desse
posicionamento ao enfatizar expressamente que o perigo da assimetria est em
eventualmente conduzir os territrios autnomos secesso
99
. A possibilidade de ser a
secesso influenciada pela assimetria tambm preocupa STPHANE DION, a qual, entende
que o federalismo assimtrico deve ser institudo com muita cautela, porque, na sua
percepo, a assimetria extremada corresponderia a uma antessala do separatismo
100
.
Em que pese o perigo da fragmentao de Estados federais estruturados a partir de
esquemas assimtricos mal-elaborados e precrios, a ocorrncia desse evento representa
hiptese excepcional. Sem dvida, no o simples fato de uma Federao ter adotado
elementos de assimetria em sua estrutura que provocar o incontrolvel desencadeamento
de impulsos de fragmentao de seu territrio, mas sim o emprego inadequado do
federalismo assimtrico que ocasionar a frustrao de qualquer medida tomada para a
pacificao de eventuais conflitos interregionais que podem ter sua causa na disparidade
dos entes federados.
Os insucessos resultantes da inobservncia dos valores bsicos que orientam a
teoria do federalismo assimtrico no podem ser tomados como suporte para desabonar
essa importante ferramenta disponibilizada ao regime federativo. Sufragar, de plano, o
entendimento de que o federalismo assimtrico equivale a um primeiro passo rumo
secesso significa evidente menosprezo capacidade integrativa das Constituies
elaboradas com base em paradigmas apresentados pela engenharia constitucional. Nesse
diapaso, considera ESTHER SEIJAS VILLADANGOS que os textos constitucionais

98
Espaa asimtrica (Descentralizacin territorial y asimetras autonmicas: una especulacin terica), in
Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico: Jornadas sobre el Estado Autonmico: Integracin y
Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), Ob. cit., p. 60.
99
Federalism, Nationalism and Multiculturalism, in Theories of Federalism: A Reader, Dimitrios Karmis e
Wayne Normann (eds.), New York, Palgrave Macmillan, 2005, p. 283.
100
El Federalismo Fuertemente Asimtrico: Improbable e Indeseable, in Asimetra Federal y Estado
Plurinacional: El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric
Fossas e Ferran Requejo (eds.), Ob. cit., p. 210.
40
contemporneos cada vez mais esto sintonizados com a necessidade de compatibilizar
diferenas intra e interregionais, na medida em que se valem de sistemas especficos de
repartio de competncia e de formas originais e eficientes de cooperao e coordenao
federativa
101
.
De fato, deixar de acomodar as disparidades internas que interferem diretamente no
funcionamento das Federaes importa em risco muito maior coeso e integridade
federativa do que acreditar em meras suposies que no se coadunam com a essncia do
esprito associativo que, em geral, rege os Estados federais. No se v, assim, risco de
desintegrao em todos os Estados federais assimtricos, e, sobretudo naqueles cujo pacto
federativo apresenta fundamentos consistentes, tal possibilidade sempre desprezvel. Por
tal razo, mesmo sendo o federalismo assimtrico uma aposta feita na fora integradora das
Constituies, no h o porqu acreditar que ele, invariavelmente, daria ensejo para o fim
da Federao.
Assim, conclui-se que o ponto que confere credibilidade s propostas de
diferenciao jurdica das unidades autnomas exatamente a constatao de que o
princpio da paridade dos Estados-membros sufoca a virtude do federalismo a unidade
na diversidade , estabelecendo uma absurda e injusta identidade na diversidade,
conforme enuncia MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO
102
. Sem dvida, a racionalidade
que informa o funcionamento do Estado federal requer, em essncia, que as instituies
polticas subnacionais sejam o mais possvel adaptadas s verdadeiras condies regionais,
sendo defeso estabelecer rigorismos formais que conduzam inflexvel padronizao dos
entes criados. evidente, desse modo, que regies com grande desnvel de
desenvolvimento econmico, com no menor desnvel de desenvolvimento econmico,
com no menor desnvel de desenvolvimento social e cultura poltica, com imensa
disparidade de densidade demogrfica, no podem gozar das mesmas competncias, contar
com iguais poderes, com as mesmas fontes de renda
103
.
Espera-se que os recursos inerentes assimetria federativa sirvam para permitir que
a descentralizao poltica no venha a ser apenas um fator que beneficie alguns dos
integrantes da Federao. Essa variante do fenmeno federativo prima, por excelncia,
pelo resguardo de todos os interesses regionais, independentemente da especificidade e da
inconstncia dos mesmos, alm de apresentar-se como interessante ferramenta de combate

101
Cf. Ob. cit., p. 219.
102
A Democracia Possvel, 2 ed., So Paulo, Saraiva, 1974, p. 112.
103
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, A Democracia Possvel, Ob. cit., p. 112.
41
tradio obsoleta de consagrar a fico da igualdade inflexvel entre os entes federados.
A observncia de tais diretrizes confirma o compromisso de, com o Estado federal,
permitir e incentivar o florescimento da democracia, haja vista que se enaltece abertamente
o dever de respeito diversidade, aqui revelada em aspectos territoriais.
Em ltima anlise, o federalismo assimtrico proporciona o encorajamento para a
tomada de decises polticas voltadas a estabelecer, entre as regies, pacificao
institucional, neutralizando-se os efeitos perversos das desigualdades apuradas como
fatores de limitao do desenvolvimento nacional. Como defendido, a igualdade de
oportunidades econmicas, a equalizao das condies de vida da populao e o sucesso
na execuo de programas sociais intergovernamentais exigem, se for o caso, que se
implantem instrumentos de diferenciao entre as partes federadas. E, com incontrastvel
propriedade, caber ao Estado federal assimtrico calibrar as heterogeneidades regionais
mediante o emprego de eficientes arranjos jurdicos que tenham os entes federados como
foco.

















42
II. EMERGNCIA HISTRICA E AFIRMAO INSTITUCIONAL
DO FEDERALISMO ASSIMTRICO


Urge, pois, abrir mo de certas velharias inseridas na
Constituio que confundem a Federao com um
mecanismo de convivncia de estados carentes de unidade
nacional para abraar a Federao como instrumento da
democracia.
CELSO BASTOS
104



II.1. O Estado Federal no Contexto do Ps-Segunda Guerra Mundial
O surgimento da ideia de assimetria aplicada ao universo dos sistemas federativos
encontra franca influncia na identificao do quadro descrito por M. MOUSKELI,
consubstanciado na verificao de que houve, no ps-guerra, o surgimento de vrios
novos Estados federais; bem como a transformao dos antigos. Nestes ltimos Estados, o
federalismo tem apresentado aspectos sensivelmente diferentes dos que estvamos
acostumados a ver no passado. Fala-se j na transformao do federalismo, do fracasso das
teorias clssicas e do advento do federalismo racionalizado
105
. O federalismo, de fato, tal
qual se apresenta na atualidade denota evidente aperfeioamento; os traos distintivos que
o definiam no sculo XVIII, quando o regime federativo foi idealizado e colocado em
prtica nos Estados Unidos, sofreram significativas alteraes, e a assimetria, por
excelncia, comprova esse dado.
Consoante o afirmado, as maiores mudanas ocorreram aps o ano de 1945,
perodo em que os impactos ressoados no terreno da elaborao de frmulas poltico-
constitucionais que estruturam os Estados federais comearam a ser admitidos como
elementos responsveis pelo sucesso do pacto federativo estabelecido. O preciso
diagnstico das causas que dinamizaram a adoo de novos paradigmas ao sistema
federativo ofertado por R. MICHAEL STEVENS, que entreviu, nos eventos sucedidos a
partir dessa poca, uma nova etapa para o funcionamento das organizaes estatais
compostas. A multiplicidade de Estados existentes passou a exigir constantes inovaes e
releituras de institutos j consagrados, a fim de que fosse possvel compatibilizar os

104
A Federao no Brasil, Ob. cit., p. 2.
105
Cf. Teoria Jurdica del Estado Federal, Mxico D.F., Editora Nacional, 1981, p. 131. Consultar tambm
GUMERSINDO TRUJILLO, Integracin Constitucional de los Hechos Diferenciales y Preservacin de la
Cohesin del Estado Autonmico, in Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico: Jornadas sobre el
Estado Autonmico: Integracin y Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), Ob. cit.,
pp. 21-25.
43
inmeros contextos que reclamavam solues factveis acerca da racionalizao da
distribuio territorial do poder poltico
106
.
Assinala o estudioso, com base em registros datados de 1977, que o mais sensvel
aspecto desse novo perodo foi a proliferao de novos Estados resultantes da
fragmentao dos grandes imprios do sculo XIX. Da conquista da independncia do
Lbano em 1943 at a concluso da independncia do Suriname em 1976, 85 novos
Estados-nao foram formados, ou seja, metade dos aproximadamente 158 Estados-nao
atualmente existentes representa, de alguma forma, consequncia do ps-guerra
107
. Com
efeito, esse surgimento exponencial de Estados trouxe, como consequncias diretas, o
imperativo de flexibilizao dos comandos informadores da Federao e a necessidade de
criarem-se novas formas de manifestao do fenmeno da descentralizao poltico-
territorial do poder.
Decisivamente, o panorama retratado contribuiu para o acatamento da diretiva de
conformar harmonicamente os multifacetados desnveis verificados entres as unidades
integrantes das Federaes, utilizando-se, para tanto, de instrumentos jurdicos idealizados
para servir como mecanismos compensatrios das disparidades identificadas
108
. A tese do
federalismo assimtrico, aos poucos, deixou de figurar apenas nos estudos e nas
investigaes acadmicas para comear a ser aplicada realidade dos Estados, onde o
compartilhamento do poder assumiu a feio de pea fundamental e insubstituvel no
processo de arquitetura dos rgos estatais que pretendiam ser eficientes. A assimetria foi
considerada instrumento de penhor da pacificao de diferenas inter-regionais
conflituosas (algumas delas, at ento, consideradas incontornveis), ao passo que tornou
possvel acomodar problemticas divergncias e pontos de tenso entre as unidades
federadas.
Conforme atesta ENRIC FOSSAS, o debate sobre a assimetria reporta a um tema
sempre atual nas Federaes, qual seja, a frmula jurdica para alcanar a unidade do
Estado, cuidando-se para que os arranjos poltico-constitucionais no representem ultraje

106
Cf. Asymmetrical Federalism: The Federal Principle and The Survival of the Small Republic, in Publius,
7:4, Fall 1977, p. 179.
107
Idem, Ibidem.
108
Pactuam do mesmo entendimento URSULA K. HICKS, Federalism: Failure and Sucess, New York, Oxford
University Press, 1978, p. 172; e CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR, Estudo Introdutrio: Em Torno do
Sentido do Federalismo, in Direito do Estado Estudos sobre Federalismo, Cezar Saldanha Souza Junior e
Marta Marques Avila (coord.), Ob. cit., pp. 27-28.
44
diversidade das partes federadas
109
. Nesse campo, coube a CHARLES D. TARLTON suscitar,
no ano de 1965, a importncia de submeter os regimes federativos a uma interpretao que
tome como base a combinao de fatores histricos, sociais, polticos, econmicos e
culturais que, quando conjugados no plano da realidade, conduzem a variados modos de
conexo entre as unidades autnomas e o Estado federal
110
. Assim, quanto maior forem as
disparidades regionais, mais indicada a aplicao de tcnicas relacionadas com a
assimetria federativa.
De fato, muito antes desse perodo de expanso das reflexes em torno do
federalismo assimtrico, a ideia de igualdade entre os entes federados j constitua aspecto
abordado nos discursos constituintes e governamentais das vrias Federaes do mundo
111
.
Entretanto, o que se verifica que as preocupaes dessa ordem no resultavam em
arranjos juridicamente diferenciados para a compensao dos problemticos desnveis
territoriais, uma vez que era recorrente adotar a premissa de que todas as unidades
deveriam receber idntica parcela de autonomia, sendo irrelevantes os pontos que as
distinguiam. A publicao por TARLTON do famoso artigo Symmetry and Asymmetry as
Elements of Federalism: a Theoretical Speculation representou no apenas uma nova
perspectiva de anlise das diversidades sob o prisma da poltica, mas certamente tambm
foi responsvel por despertar o interesse do constitucionalismo contemporneo para a
necessidade de repensar as mltiplas implicaes decorrentes da compatibilizao das
diferenas factuais que influem grandemente na configurao do pacto federativo.
Ao assumir progressiva proeminncia, a noo de assimetria foi includa de forma
permanente na pauta do Direito Constitucional, sendo estudada principalmente por aqueles
que abraaram a tarefa de redesenhar as instituies polticas j consagradas pelo
constitucionalismo a fim de adapt-las aos noveis paradigmas do Estado. A sedimentao

109
Cf. Asimetra y Plurinacionalidad en el Estado Autonmico, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional:
El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran
Requejo (eds.), Ob. cit., p. 280.
110
Cf. Ob. cit., p. 861.
111
ENRIC FOSSAS confirma essa afirmao ao expender que na Conveno de Filadlfia foi rechaada a
admisso de novos membros em p de igualdade (Madison, 1908, II, 89), embora com o passar dos tempos a
Suprema Corte dos Estados Unidos afirmou o princpio da igualdade dos Estados em poder, dignidade e
autoridade (Coyle v. Oklahoma [1911], 221 US 559, 576). Essa problemtica foi enfrentada ainda na
Alemanha, durante a vigncia da Constituio Imperial de 1871, ocasio em que a dogmtica juspublicista
aventou a possibilidade de acordar direitos particulares (jura singularia) a determinados Estados (Baviera,
Prssia) em relao com o conjunto (Laband, 1900, I, 185). Entretanto, em nenhum desses registros existe
referncia direta assimetria conjugada pluralidade. A novidade das discusses relacionadas assimetria
na Espanha (ou Canad) est precisamente na mencionada conexo entre a organizao poltico-jurdica e a
questo nacional, o que situou a Constituio no centro de toda essa polmica, Asimetra y
Plurinacionalidad en el Estado Autonmico, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: El Debate sobre
la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran Requejo (eds.), Ob.
cit., pp. 280-281.
45
do entendimento de que a Constituio Federal deve refletir com fidelidade o compromisso
de edificar organizaes estatais prontas para administrar os complexos ambientes sociais
encontrados na contemporaneidade levou ao abandono da inflexvel orientao de estrita
igualdade formal dos entes autnomos situados num mesmo patamar governamental. A
fico de que os componentes do concerto federativo seriam simtricos e, em virtude
disso, necessitariam de idntico tratamento perdeu espao para a ordem de compatibilizar
a desigualdade.
A consequncia desse processo foi o reconhecimento da importncia de, no plano
da realidade, concretizar-se a formulao terica de que o texto constitucional deve sempre
representar a ordem fundamental jurdica da coletividade
112
. A tendncia de empregar o
Direito e as instituies jurdicas como instrumentos habilitados a harmonizar as
diversidades regionais, em especial aquelas que poderiam figurar como elementos
desintegradores, foi decisivamente realada com o advento da vertente assimtrica do
Estado. Essa , como se percebe, a principal proposta que motiva o contnuo
aperfeioamento das estruturas federativas ligadas ao universo da assimetria.
No descabido sublinhar que, nos primrdios do federalismo, JOHN JAY j
advertia sobre os perigos que podem acompanhar um Estado territorialmente composto
sustentado por inconsistentes laos associativos. Enunciou, no sculo XVIII, que a
fraqueza e a desunio internas favorecero a aumento dos perigos externos; e que nada
mais tende a proteger-nos contra eles do que dispormos de unio, poder e um bom
governo
113
. Embora esses comentrios enfatizem questes relacionadas poltica externa
(motivo justificado porque o federalismo nos Estados Unidos surgiu como resposta ao
desafio de permitir que as antigas colnias inglesas vivessem como Estados livres e, ao
mesmo tempo, unidas para garantir a permanncia da liberdade h pouco conquistada por
meio da Guerra de Independncia), vale utiliz-los como norte para evitar a desarticulao
entre as unidades do conjunto. Transpondo-as para o mbito interno, fica claro que a
existncia de um governo central insensvel s exigncias das partes que o compem
dificilmente permitir a formao de um vigoroso sentimento de lealdade federativa,
podendo ainda, no extremo, ensejar traumticos processos de fragmentao do territrio
114
.

112
Cf. KONRAD HESSE, Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha, Ob. cit., p.
37.
113
Cf. ALEXANDER HAMILTON, JAMES MADISON e JOHN JAY, Ob. cit., p. 119.
114
Pontua YVES LEJEUNE que o princpio da lealdade federativa deve ser observado tanto pela Unio como
pelos demais entes subnacionais, exigindo que se estabeleam padres no seio do Estado composto que
levem a um comportamento autenticamente federalista. Uma vez materializada a lealdade, o federalismo
importar no somente na colaborao de cada unidade com o governo central, mas tambm que este aceite
46
Ademais, interessa fazer referncia compreenso de DESIDERIO FERNNDEZ
MANJN que entende ser possvel traduzir a assimetria em multiplicidade de poderes, no
necessariamente iguais em termos de competncias, nem exercidos sobre territrios
homogneos em extenso, populao, fatores tnicos, etc., mas todos eles submetidos ao
princpio da legalidade e dotados de legitimidade democrtica obtida da base social
devida
115
. O substrato legitimador precisa ter identidade com a prpria Constituio, j
que esse documento jurdico abarca, por excelncia, o conjunto de normas que traam o
modo de funcionamento e os fins buscados pelos rgos estatais institudos pelo Estado
federal para viabilizar a descentralizao poltica
116
. Dessa forma que, ao se voltar as
atenes para a legitimidade constitucional, o terreno da ntima relao entre a evoluo do
constitucionalismo que se rende cada vez mais influncia do Estado Social e a adoo
de mecanismos institucionais assimtricos nas Federaes do mundo acaba sendo
descoberto. E exatamente isso que ser analisado a seguir.


II.1.1. O Estado Social e as Federaes Assimtricas
A preocupao constitucional com as diferenas territoriais expressadas por
inmeras variantes permitiu que se alcanasse unidade poltica em vrios Estados federais
que sofriam com delicados conflitos internos. Aos poucos foram superados pactos
federativos meramente formais desprovidos de substncia que no garantiam a efetivao
de uma soldagem vigorosa entre seus entes. Tambm se tomou conscincia de que as
relaes recprocas estabelecidas entre as unidades da Federao no podiam estar
fundadas em rigorosos juzos de padronizao, o que sempre levava desconsiderao das
demandas e das singularidades regionais. A assimetria federativa plasmada sob os mais
diversos enfoques nas Constituies do mundo representa, pois, o resultado da percepo
de que diversidade precisa ser preservada e, ao mesmo tempo, utilizada como elemento de
promoo da eficincia governamental
117
.
Com efeito, o fato de o Estado ter assumido o carter de agente promotor de
incluso e de pacificao social determinou a concretizao da tendncia de visualizar, nas

as regras da boa convivncia poltica, Cf. El Federalismo en Blgica, in Asimetra Federal y Estado
Plurinacional: El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric
Fossas e Ferran Requejo (eds.), Ob. cit., pp. 230-231.
115
Desafios de la Diversidad Territorial en los Estados Compuestos Asimtricos, Ob. cit., p. 147.
116
Cf. J. H. MEIRELLES TEIXEIRA, Ob. cit, p. 3.
117
Cf. DESIDERIO FERNNDEZ MANJN, Desafios de la Diversidad Territorial en los Estados Compuestos
Asimtricos, Ob. cit., p. 147.
47
disposies encartadas nas Constituies, verdadeiras promessas para o enfrentamento
daquelas desigualdades h muito conhecidas e que se apresentavam como prejudiciais
coeso do Estado federal. Tal entendimento ganhou notvel expressividade nas
democracias contemporneas, sobretudo porque os valores poltico-jurdicos consignados
nos textos constitucionais, confeccionados nas ltimas dcadas, adquiriram novos
contornos. Sob os influxos dessa nova ambientao, alguns nortes principiolgicos
adquiriram grande relevncia para a interpretao do sistema de distribuio de
competncias federativas, a exemplo da ordem de promover a democracia, de efetivar os
direitos fundamentais e de os agentes pblicos tratar com seriedade as incumbncias que
lhe so constitucionalmente traadas
118
.
As mudanas aludidas decorrem essencialmente das reformas sociais ocorridas em
muitos Estados na segunda metade do sculo XX, sobretudo nos pases da Europa
continental, que se alinharam aos comandos ventilados pelo regime social-democrtico
119
.
Esse fenmeno desencadeou ainda o advento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare
State), que interferiu intensamente na Federao, na medida em que fez surgir o
denominado federalismo cooperativo. Essa configurao do Estado federal trouxe como
marca inconfundvel a prtica de permanentes relaes intergovernamentais entre o poder
central e as unidades federadas, ou ainda apenas entre as partes perifricas do conjunto
federativo
120
, o que evidentemente contribuiu para a decantao do ideal de equilbrio
federal em funo da interdependncia e da colaborao entre os diferentes nveis de
poder.
A cooperao, tal qual registra ENOCH ALBERTI ROVIRA, pressupe a compreenso
de que o governo central e os governos perifricos no so estranhos entre si, devendo
todos mover-se em campos de atuao separados e acordados, num constante trabalho
conjunto para o alcance de interesses comuns, em especial para buscar solues para
problemas que demandam a soma de esforos
121
. Ao fincar bases slidas no terreno do

118
Cf. ANA PAULA DE BARCELLOS, Controle Social, Informao e Estado Federal: A Interpretao das
Competncias Poltico-Administrativas Comuns, in Vinte Anos da Constituio Federal de 1988, Cludio
Pereira de Souza Neto, Daniel Sarmento e Gustavo Binenbojm (coord.), Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2009,
p. 633.
119
Acerca do aparecimento da democracia social no perodo posterior Segunda Guerra, ver JOS REINALDO
LIMA LOPES, Direito e Transformao Social: Ensaio Interdisciplinar das Mudanas do Direito, Belo
Horizonte, Nova Alvorada, 1997, p. 80.
120
O incremento progressivo das relaes intergovernamentais empreendidas pelas partes integrantes do
conjunto federativo, sem participao da Unio, pontuado por DAVID C. NICE, Federalism: The Politics of
Intergovernamental Relations, New York, St. Martins Press, 1987, p. 115.
121
El Federalismo Actual como Federalismo Cooperativo, in Revista Mexicana de Sociologa, vol. 58, n 4,
oct./dec., 1996, p. 52.
48
Estado Federal, a cooperao exigiu a redefinio da noo de autonomia. Perdeu-se a
crena de que o federalismo, pelo simples fato de ser utilizado em um determinado Estado,
conseguiria automaticamente exercitar a capacidade de articular a unidade poltica entre o
todo.
Desde ento, os questionamentos sobre a Federao passaram a tratar das
reivindicaes e das exigncias advindas das diferentes realidades socioeconmicas,
histricas e culturais conviventes em algumas sociedades, o que foi notadamente
potencializado pelo solidarismo que se arraigou a muitas estruturas federativas. O
isolamento e o distanciamento entre os entes federados foram substitudos pela
interdependncia entre esses atores na conduo dos programas de atuao estatal
122
. A
mxima preconizada por CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, de que, para serem fortes, os
Estados precisam ser legtimos, o que no pode prescindir de acatamento e respeito s
desigualdades regionais, s demandas de todos os cidados que fazem parte dos seus
respectivos povos
123
, assumiu a posio de norte condutor de muitas das Federaes
redesenhadas.
Aos governos foi colocada a ordem de que a legitimao e o acerto de suas aes
passariam invariavelmente pela observncia do comando de que o poder apenas se
justifica ex parte populi, no mais ex parte principi
124
. Tal diretriz redundou em
significativas alteraes nas estruturas polticas dos Estados, uma vez que foi preciso
abandonar os dogmas do liberalismo to caros e influentes nas etapas de criao e de
aplicao das Constituies anteriores e adotar horizontes mais alargados, em que os
ideais de igualitarismo e de equalizao econmica e de oportunidades gozassem de amplo
prestgio
125
. Por bvio, o federalismo no ficou imune a essas relevantes transformaes, e
a cooperao federativa responde pelas principais transformaes ocorridas nessa forma de
Estado.
Para adaptar-se aos postulados do Estado Social, a Federao foi submetida a
sensveis mudanas estruturais, as quais tiveram como maior expoente a
institucionalizao de uma consistente teia de relacionamentos abrangendo os integrantes
do ambiente federativo. Ao lado do estabelecimento de competncias diferenciadas para

122
Cf. TRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR, Litgio Constitucional entre Estados-membros e a Competncia do
STF, in Revista de Direito Administrativo, n 194, out./dez. 1993, Rio de Janeiro, p. 6.
123
Repblica e Federao no Brasil: Traos Constitucionais da Organizao Poltica Brasileira, Belo
Horizonte, Del Rey, 1996, p. 257.
124
JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES, Os Direitos Humanos como Tema Global, So Paulo, Perspectiva,
2007, p. 43.
125
Cf. ENIO MORAES DA SILVA, O Estado Democrtico de Direito, Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano 42, n 167, jul./set. 2005, p. 222.
49
determinados entes federados (pautadas geralmente pelo estgio de desenvolvimento
apresentado e por questes de natureza histrica, tnica e cultural), as interaes
intergovernamentais mostraram ser um eficiente engenho para a superao das
disparidades territoriais com vistas a acomodar as drsticas heterogeneidades existentes. O
poder central, antes apartado das condies apresentadas pelas unidades federadas,
comeou a ter de conhecer com profundidade a diversidade enredada nos territrios de
cada uma das regies, caso contrrio no teria condies de vivificar plenamente o
princpio da solidariedade
126
.
Em verdade, esse referido impulso cooperativo determinou uma nova configurao
do Estado federal, na medida em que sintonizou o federalismo aos valores propagados pela
democracia social
127
. Conforme observa FERRAN REQUEJO, a complexidade da vida no
interior dos Estados compostos, por refletir cada vez mais o pluralismo da sociedade,
requer maior dinamismo e ininterrupto aprimoramento dos acordos celebrados pelas partes
componentes dos mesmos. Como consequncia da intensa e rpida transformao da
realidade, percebe-se que, nesses contextos, o xito do federalismo requer arranjos
cooperativos que atendam s vrias exigncias colocadas ao poder estatal organizado e
que, sem dvida, os acordos intergovernamentais, porque comportam potencial
flexibilidade, conseguem ser adaptados com facilidade s realidades especficas que
disciplinam
128
.
Nessa toada, observa-se ainda que, nos ltimos tempos, novos acordos federativos
enaltecedores do desenvolvimento regional tm sido empreendidos por Estados federais do
mundo todo, o que lhe faz prenunciar que existem razes para esperar que, na ps-
modernidade, novas aplicaes do princpio federativo sejam desenvolvidas, agregando-as
aos esquemas de ordenao do poder j conhecidos hoje
129
. Dentre esses arranjos, tornam-
se visveis os esforos governamentais comuns voltados a implementar aes ligadas

126
Sobre esse ponto, ao analisar a realidade brasileira, RUI DE BRITTO LVARES AFFONSO anotou que, na
compreenso dos mecanismos de distribuio de competncias, de diviso dos gastos de cada esfera de
governo e do formato das transferncias entre elas, no cabe partir de qualquer diviso ideal de
responsabilidades ancorada em alguma lgica apriorstica, mas apreender o significado dessas questes em
um pas continental, com enormes disparidades regionais, bem como considerar o papel que os fundos
pblicos desempenham nas alianas polticas. Inicialmente, importante destacar que a heterogeneidade
estrutural do Pas dificulta a adoo de qualquer diviso estrita e permanente de competncias ou encargos,
A Federao no Brasil, in A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados, Rui de Britto lvares
Affonso e Pedro Luiz Barros Silva (org.), So Paulo, FUNDAP, 1995, p. 69.
127
Cf. DANIELA BIFULCO, Cittadinanza Sociale, Egualianza e Forma di Stato, in I Diritti Sociali tra
Regionalismo e Prospettive Federali, Lorenzo Chieffi (org.), Padova, CEDAM, 1999, p. 44.
128
Cf. La Acomodacin Federal de la Plurinacionalidad. Democracia Liberal y Federalismo Plural en
Espaa, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en
Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran Requejo (eds.), Ob. cit., pp. 330-331.
129
DANIEL J. ELAZAR, Exploring Federalism, Tuscaloosa, The University of Alabama Press, 1987, p. 8.
50
concretizao de direitos de ndole social, a exemplo do direito sade e do direito
educao. ELLIS KATZ e G. ALLAN TARR confirmam tal tendncia, os quais pontuam que a
proliferao de arranjos federativos largamente influenciada pela preocupao com
direitos mais especificamente, pelos esforos direcionados a acomodar direitos
reclamados pelos diversos grupos que vivem em Estados consolidados
130
.
De acordo com os moldes da democracia social, a justificativa primeira que deve
reger a estruturao do Estado o que se estende, inclusive, opo de adotar o
federalismo ser a necessidade de efetivar os direitos fundamentais em sua integralidade.
Essa percepo ilustrada por PAULO BONAVIDES, que entende ter essa vertente do regime
democrtico ocasionado a renovao dos aparatos governamentais por meio do surgimento
de um quadro em que o Estado-inimigo cedeu lugar ao Estado-amigo, o Estado-medo ao
Estado-confiana, o Estado-hostilidade ao Estado-segurana. As Constituies tendem
assim a se transformar num pacto de garantia social, num seguro com que o Estado
administra a Sociedade
131
. A articulao poltica entre as diferentes esferas autnomas da
Federao, bem como a coeso e a efetividade das relaes intergovernamentais por elas
estabelecidas, fizeram com que as peculiaridades impregnadas a cada uma delas
adquirissem amplo destaque e, por conta disso, passassem a ser admitidas no processo de
formulao de polticas de cooperao.
interessante anotar que as consideraes de MANUEL GARCIA-PELAYO confirmam
o exposto at aqui, sobretudo ao se verificar que, nos termos defendido por esse autor, a
configurao do Estado Social transformou a organizao estatal em uma estrutura
predominantemente administrativa, voltada ao cumprimento do vasto catlogo de deveres
prestacionais colocados aos governos constitudos. Dentre as caractersticas mais salientes
dessa configurao do Estado, est a fuso da racionalidade poltica, da racionalidade
administrativa e da racionalidade scioeconmica para a elaborao de estruturas poltico-
administrativas que sejam eficientes e que possam viabilizar a justia distributiva
apregoada por tal feio do Estado. A soma das profundas mudanas estruturais realizada
desembocam na reelaborao dos instrumentos de atuao administrativa do poder
poltico, fazendo-os com que sejam uma estrutura desenvolvida e flexvel, de complexo
funcionamento, mas capacitada a responder satisfatoriamente as demandas que lhe so

130
Federalism and Rigths, Ellis Katz e G. Allan Tarr (eds.), Boston, Rowman & Littlefield Publishers, 1996,
p. XV.
131
Curso de Direito Constitucional, 18 ed., So Paulo, Malheiros, 2006, p. 380.
51
postas pelos diferentes setores da sociedade, inclusive pelos diversos entes autonmos do
Estado territorial composto
132
.
Decorre, portanto, da afirmao institucional desse paradigma de Estado
democrtico a tendncia de estampar, nos textos constitucionais, preocupaes acerca da
compatibilizao da diversidade reinante no meio social que, em muitos casos, era tida
como fator preponderante do fracasso de aes governamentais integradas. Percebeu-se
que desconsiderar as especificidades apresentadas pelas diversas partes da Federao
poderia significar a assuno do risco de insucesso das mltiplas relaes
intergovernamentais celebradas, dada a importncia de aferir as reais possibilidades de
implementao dos direitos sociais pelos entes federados, considerados cada qual em sua
singularidade. A correta fixao de encargos e das incumbncias a serem suportados pelos
distintos nveis de governo tornou-se, de fato, um ponto inafastvel das experincias bem-
sucedidas de federalismo cooperativo, uma vez que demonstram ser absurdo flagrante que
os acordos realizados pelas unidades perifricas com a Unio destinem atribuies alm ou
aqum das condies de execuo suportadas pelas mesmas
133
.
As diferenas territoriais constatadas no interior das Federaes estruturadas na
poca que sucedeu Segunda Guerra (em especial pontos de tenso que dificultavam a
convivncia pacfica de grupos populacionais abrigados em um mesmo territrio), aos
poucos, passaram a ser compatibilizadas mediante o desenvolvimento de instrumentos
jurdicos. A elaborao de arranjos constitucionais destinados a acomodar realidades
distintas que potencialmente pudessem ensejar o aparecimento de conflitos federativos
representou o despertar da conscincia de que o carter assimtrico dos Estados federais,
invariavelmente existente em aspectos fticos (populao, dimenso territorial, ndices
socioeconmicos, histria), deveria encontrar correlao nos dispositivos constitucionais
destinados a disciplinar o pacto federativo formado. Assim que se conclui ser o
federalismo assimtrico uma frmula jurdica que reflete e traduz as desigualdades
regionais dos atores federativos; seu objetivo maior est em corrigir os desnveis que

132
Cf. As Transformaes do Estado Contemporneo, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2009, pp. 23-
25.
133
MARIA PAULA DALLARI BUCCI ratifica essa advertncia ao sublinhar que, quanto mais se conhece o
objeto da poltica pblica, maior a possibilidade de efetividade de um programa de ao governamental; a
eficcia de polticas pblicas consistentes depende diretamente do grau de articulao entre os poderes e
agentes pblicos envolvidos. Isso verdadeiro especialmente no campo dos direitos sociais, como sade,
educao, previdncia, em que as prestaes do Estado resultam da operao de um sistema extremamente
complexo de estruturas organizacionais, recursos financeiros, figuras jurdicas, cuja apreenso a chave de
uma poltica pblica efetiva e bem-sucedida, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, So Paulo,
Saraiva, 2002, p. 249.
52
inviabilizam a mxima eficincia da atuao dos rgos governamentais em contextos de
patentes heterogeneidades.
Frente a esse ambiente de profundas rupturas e de imediatas reconstrues, o
federalismo evidenciou ser o esquema de estruturao de poder mais apropriado para
expressivo nmero dos Estados formados. Alm disso, a forma federativa transpareceu ser
um eficiente meio para reorganizar Estados historicamente antigos, sobretudo aqueles que
ainda no tinham encontrado um ponto de equilbrio no tocante racionalizao do poder
poltico
134
. Na verdade, a Federao j vinha sendo empregada como sistema de
organizao de muitos Estados, entretanto, foram as contingncias enfrentadas nesse
perodo notadamente as dificuldades de criao de estruturas slidas que sustentassem as
organizaes estatais recm-criadas e a necessidade de adaptar o universo estatal s
inmeras exigncias colocadas pelas determinantes da democracia social que
proporcionaram ao regime federativo projeo nunca antes vislumbrados, tornando-o
referncia para a ordenao do poder poltico no mundo contemporneo
135
.
Nesse percurso, interessa grifar ainda que a transformao de territrios em Estados
nacionais o que, em muitas situaes, ocorreu de forma sbita e pouco reflexiva ecoou
efeitos polticos de considervel envergadura. Apenas uma parcela nfima desses Estados
constitudos no ps-1945 dispunha de trajetria histrica caracterizada pela afirmao e
respeito aos valores democrticos, o que demandou cuidados imoderados no sentido de
evitar o surgimento de regimes desapegados aos interesses do povo. Foi preciso, ento,

134
Sobre a ascenso vertiginosa do federalismo nesse perodo DIMITRIOS KARMIS e WAYNE NORMAN anotam
que O espao de tempo compreendido entre a Guerra Civil americana e a Segunda Guerra Mundial foi
pouco produtivo para a histria da teoria federalista. Escritores como Otto Von Gierke, Louis Le Fur, A. V.
Dicey e James Bryce desenvolveram estudos institucionais e comparativos sobre o tema federalismo. O foco
dos referidos trabalhos estava principalmente voltados aos aspectos formais do Estado federal. Ficaram de
lado as anlises fundadas na perspectiva ideolgica, de forma que a maioria dos autores dessa poca
considerava o federalismo como sendo uma estrutura jurdica ligada a ideias conservadoras, percepo esta
muito bem retratada por Harold Laski no ensaio intitulado de A obsolescncia do federalismo (1939). Esse
panorama mudou radicalmente depois da Segunda Guerra Mundial. Primeiro, o consenso de que o
nacionalismo (e o estadismo nacional) foi o causador a guerra e o insucesso da Liga das Naes em evitar o
confronto estimularam pensadores da resistncia a enxergar o federalismo, no ps-1945, como o remdio
definitivo para as mazelas crnicas da Europa. Em segundo lugar, a criao de dezenas de Estados
multitnicos, entre 1950 e 1960, o que aconteceu com o trmino do colonialismo europeu na frica, sia e
em outros lugares (a federao indiana o mais espetacular e significativo exemplo dessas transformaes),
serviu de oportunidade para reformulao das finalidades do federalismo. Terceiro, ocorreu a emergncia da
discusso de temas como justia intercomunitria e autonomia para determinados Estados multilingusticos,
como o Canad, a Sua, a Blgica e a Espanha. Tudo isso conduziu para o desenvolvimento revigorado das
apreciaes jurdicas acerca do que deveria ser conservado ou melhorado no mbito dos sistemas federativos,
bem como sobre de quais maneiras os arranjos institucionais da Federao poderiam lidar melhor com
problemas de identidades mltiplas e conflitantes, Theories of Federalism: A Reader, Dimitrios Karmis e
Wayne Normann (eds.), Ob. cit., p. 191.
135
A respeito das influncias causadas pela doutrina da democracia social no campo do federalismo, verificar
CRISTIANO FRANCO MARTINS, Princpio Federativo e Mudana Constitucional: Limites e Possibilidades na
Constituio de 1998, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003, p. 119.
53
desenhar o Estado como agente garantidor e promovedor do progresso poltico, do
desenvolvimento econmico e do respeito aos indivduos, e, sem dvida, os sistemas
federativos tiveram de aproximar-se das diretrizes estabelecidas pela democracia.
A integrao operada entre democracia e federalismo funcionou como importante
ferramenta de oposio ao perigoso sistema de autoridade nica, excludente da
participao dos demais segmentos da tessitura social
136
. O Estado federal era a alternativa
mais interessante para a obteno de parmetros aceitveis de democratizao e de
pluralizao do centro de decises encarregado de guiar os rumos de todo o conjunto
estatal, do meio social e dos indivduos, e, certamente, por esse motivo que HANS-
RUDOLF HORN preconiza ser o federalismo a base que permite a integrao democrtica e
social mirada pelas organizaes estatais da atualidade
137
. Coube, pois, Federao acenar
a possibilidade de concretizar, no Estado, o ideal de fazer com que as decises do poder
poltico correspondessem ao produto final do consenso das partes
138
.


II.1.2. A Consagrao da Democracia Social e a Ascenso da Tese do Federalismo
Assimtrico
A democracia social clarificou aos gnios encarregados de idealizar o regime
federativo que era insuficiente cuidar apenas da dissipao dos centros decisrios do poder.
Fez com que fosse evidenciado que a mera pulverizao do poder poltico no representava
nenhuma garantia de xito nas Federaes, uma vez que se percebeu estar, na essncia do
pacto federativo, a ordem de transform-lo numa eficiente frmula de alcance do equilbrio
entre as unidades autnomas. A Constituio deve, portanto, veicular comandos
normativos que permitam a todos os entes federados obter iguais vantagens e benefcios
provenientes do funcionamento das instituies polticas, independentemente das variadas
diferenas factuais que existam entre eles.

136
Registra DALMO DE ABREU DALLARI que a organizao federativa incompatvel com a ditadura. Isso
tem ficado muito evidente atravs da Histria, no havendo exemplo de convivncia de ambas. Onde havia
federalismo e se instalou uma ditadura ocorreu a concentrao do poder poltico. E mesmo que mantida
formalmente a federao, a realidade passou a ser um Estado Unitrio, com governo centralizado. So
exemplos disso a Alemanha com a ascenso de Hitler, o Brasil com a ditadura Vargas e a Argentina de
Pern. Federalismo e ditadura so incompatveis (O Estado Federal, So Paulo, tica, 1986, p. 66). Em
igual direo, MNICA HERMAN SALEM CAGGIANO, Direito Constitucional Estadual, 1 Painel, in Temas de
Direito Constitucional Estadual e Questes sobre o Pacto Federativo, Assembleia Legislativa do Estado de
So Paulo, ALESP, So Paulo, 2004, p. 114.
137
Cf. Aspectos Sociales Intrnsecos del Derecho Contemporneo, in Cuestiones Constitucionales: Revista
Mexicana de Derecho Constitucional, n 5, 2001, p. 164.
138
Cf. AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 41.
54
Assim, KLAUS SCHUBERT observa que, nos dias atuais, as preocupaes tericas de
fundamentao jurdica do regime federativo, assunto que ocupou os mais respeitados
tericos do Estado antes do final da primeira metade do sculo XX, ficaram relegadas a
uma posio de importncia secundria. O interesse concentra-se agora nos aspectos
funcionais da organizao federal, bem como na estruturao dos servios pblicos, sendo
que a diretriz poltica determinante aponta como principal objetivo da compreenso do
funcionamento das instituies poltico-jurdicas dentre as quais se insere o federalismo
o incremento da eficcia prestacional do Estado moderno
139
. Foi, por certo, essa profunda
mudana de foco que permitiu ao federalismo transformar-se em valioso instrumento para
enfrentar questes mais tangveis e ciosas de respostas concretas, exigindo do pacto
federativo solues de apaziguamento em relao aos pontos de tenso verificados no
funcionamento dos rgos do Estado, a exemplo do que ocorre com a problemtica da
diversidade regional.
Na prtica, essa tendncia, num primeiro momento, traduziu-se na instaurao de
um comportamento poltico de tolerncia acerca da questo da diversidade naturalmente
existente entre as distintas regies do Estado, aspecto pouco conveniente aos governos
autoritrios, porm muito significativo ao desenvolvimento das sociedades livres
140
. A
evoluo desse pensamento desembocou na afirmao da postura de que o
desenvolvimento pleno do conjunto federativo, para acontecer, demandaria antes a
superao das drsticas e nefastas desigualdades causadoras do afrouxamento dos laos
que mantm as partes unidas em prol de um valor maior: o interesse nacional. A
preocupao em compatibilizar a diversidade, acomodando-se os desnveis territoriais que
se mostrassem prejudiciais unidade do conjunto, ganha destaque e passa a figurar
permanentemente nos discursos polticos e acadmicos relacionados com o Estado
composto nos anos que sucederam Segunda Grande Guerra
As exigncias colocadas ao Direito Constitucional, a partir da assuno dessa nova
concepo de regime federativo, levaram positivao, em muitas Constituies
contemporneas, de institutos jurdicos caractersticos do fenmeno da assimetria. De fato,
a indeclinabilidade de compatibilizao das disparidades regionais constatadas por meio
do mapeamento dos diversos cenrios territoriais sobre os quais as unidades federadas

139
Cf. Ob. cit., p. 170.
140
Cf. AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 41. Em idntico sentido, assinala ESTHER SEIJAS VILLADANGOS
que as formas assimtricas de organizao territorial do poder poltico do Estado convertem-se em modelo
institucionais que contribuem para o reconhecimento das identidades culturais diferenciadas que existem
dentro de um Estado e, sobretudo, para a materializao da tolerncia, Ob. cit., p. 256.
55
encontravam-se instaladas fez com que o federalismo passasse a vir acompanhado de
arranjos consagradores da diversidade. Muito mais do que descentralizar territorialmente o
poder poltico, foi adquirida a conscincia de que o Estado federal deveria estar pronto
para atender satisfatoriamente os reclamos apresentados por todas as unidades perifricas,
admitindo-se, nesse particular, a previso de diferenciaes perfeitamente justificveis,
proporcionais e razoveis entre os entes federados os quais, at ento, eram entendidos
pelo pensamento constitucional como sujeitos dotados de absoluta igualdade formal.
Os influxos causados pela disperso dos valores democrticos em todos os campos
de conformao estrutural do Estado, sobretudo a partir da compreenso de que o governo
deveria promover a igualdade substancial entre os indivduos, despertaram a conscincia
acerca da urgncia de promover o ajustamento das disparidades regionais de um mesmo
conjunto estatal
141
. Numa escala macroestrutural, ao se estabelecer a obrigatoriedade de
dispensar tratamento igualitrio aos indivduos, a autoridade estatal percebeu que teria de
cuidar tambm da reduo das desigualdades regionais que prejudicavam a coeso do
sistema federativo. Do contrrio, seria impossvel efetivar o respeito integral
autodeterminao dos grupos sociais, de modo a conservar suas tradies, histria e
caractersticas socioeconmicas. Sem tal entendimento firmemente institucionalizado, no
haveria a menor possibilidade de fazer com que o Estado atuasse na condio de agente
promotor da justia social, tal qual preconiza os quadrantes do Estado Social.
A ideia de contornar os impasses originados dessas disparidades surgidas no
interior das Federaes representa o marco de partida para a compreenso e o ininterrupto
desenvolvimento da tese da assimetria. Pelo que se depreende com relativa facilidade, o
federalismo assimtrico encabea propsitos muito caros para a permanncia das
organizaes estatais compostas e para a concretizao de objetivos polticos que se
ancoram no plexo de valores afeitos ao princpio democrtico. Nesse compasso, convm
lembrar que o Direito precisa estar continuamente a servio das metas polticas e dos

141
Sobre essa questo, GILBERTO BERCOVICI assevera que o objetivo primordial do Estado Social, assim,
torna-se a busca da igualdade, com a garantia da liberdade. O Estado no se limita mais a promover a
igualdade formal, a igualdade jurdica. A igualdade procurada a igualdade material, no mais perante a lei,
mas atravs da lei. A igualdade no limita a liberdade. O que o Estado busca garantir a igualdade de
oportunidades, o que implica na liberdade, justificando a interveno estatal (Desigualdades Regionais,
Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad, 2003, pp. 52-53). Sufraga essa ideia SERGIO
CADEMARTORI, Estado de Direito e Legitimidade uma Abordagem Garantista, 2 ed., Campinas,
Millennium, 2006, p. 210.
56
programas sociais do Estado, cabendo ao constitucionalismo e democracia informar de
modo preciso como alcanar os escopos afeitos noo de Estado de Bem-Estar Social
142
.
Por se ter delegado Federao, desde os seus primrdios, o papel de racionalizar o
uso do poder estatal, protegendo-se sempre a liberdade dos indivduos e de grupos sociais,
o ncleo essencial do regime federativo no poderia ficar inclume s radicais mudanas
assistidas no perodo de intensas transformaes representado pelo ps-1945
143
. Com a
salutar juno do federalismo e da democracia, intrinsecamente amoldados pelos
comandos principiolgicos da solidariedade, redefiniram-se muitas das noes clssicas
que orientavam o Estado federal. Dentre tais reformulaes, a estrita paridade entre os
entes federados sofreu mitigao, sobretudo naqueles Estados em que a heterogeneidade
colocava-se como fator de complicao para a governabilidade, o que fez a assimetria
federativa consagrar-se na rbita dos documentos constitucionais mais recentes.
A incorporao de vetores axiolgicos afinados democracia e solidariedade no
contexto do Estado federal levou sedimentao da diretriz de que existe um importante
limite a ser observado em matria de desenvolvimento do processo autonmico: a
autonomia federativa no pode ser medida exclusivamente pela capacidade de auto-
organizao, autogoverno, autoadministrao e autolegislao. Requer tambm o cmputo
de outras variantes para a obteno de resultados adequados nessa delicada equao, a
exemplo da articulao poltica apresentada pelas unidades da Federao em face dos
demais atores do concerto federativo. Por isso que se exige muita ateno no desenho das
estruturas que sustentaro o regime federativo para que sejam evitadas (e corrigidas, caso
necessrio) drsticas desigualdades de tipo econmico, geogrfico e social entre as
unidades do Estado
144
.

142
Cf. NINA RANIERI, Sobre o Federalismo e o Estado Federal, in Cadernos de Direito Constitucional e
Cincia Poltica, ano 3, n 9, out./dez. de 1994, p. 92.
143
No tocante adoo do Welfare State, LENIO LUIZ STRECK e JOS LUIZ BOLZAN DE MORAIS
esquadrinham que essa feio do Estado emerge definitivamente como consequncia geral das polticas
definidas a partir das grandes guerras, das crises da dcada de 1930, embora sua formulao constitucional
tenha se dado originalmente na segunda dcada do sculo XX (Mxico, 1917; e Weimar, 1919). O new deal
americano de Roosevelt, o keynesianismo e a poltica social do ps-Segunda Guerra na Inglaterra esto entre
os fatores relevantes que demonstram a estrutura que est se montando. Com a I Guerra Mundial, tem-se a
insero definitiva do Estado na produo (indstria blica) e distribuio (alimentos etc.); com a crise de
1929, h um aumento das despesas pblicas para a sustentao do emprego e das condies de vida dos
trabalhadores; nos anos de 1940, h a confirmao desta atitude interventiva, instaurando-se a base de que
todos os cidados como tais tm direito a ser protegidos contra dependncias de curta ou longa durao (Ob.
cit., pp. 78-79). Consultar tambm ALEXANDRE MUSSOI MOREIRA, A Transformao do Estado:
Neoliberalismo, Globalizao e Conceitos Jurdicos, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2002, p. 72.
144
Cf. JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, O Princpio da Subsidiariedade: Conceito e Evoluo, in
Revista de Direito Administrativo, vol. 200, abr./jun. 1995, p. 34.
57
Analisada pelo prisma constitucional, a Federao encontra, em tais medidas de
equalizao, a fora-motriz que insufla vida ao federalismo assimtrico, tornando-o um
tema inesgotvel para os debates constitucionais. Desse modo que DIRCO TORRECILLAS
RAMOS considera a pertinente distribuio de encargos e de receitas um fator de elevada
repercusso para a assimetria, uma vez que no se pode na busca do equilbrio provocar
outro tipo de desigualdade ou ajudar outras Regies de forma a prejudicar a sua prpria ou
ao seu Estado
145
. Da porque os mecanismos de assimetria, ao serem aplicados, jamais
podero trazer embaraos governabilidade das partes, em especial no que tange ao
atendimento das particulares necessidades apresentadas pela populao de cada ente, haja
vista que a compatibilizao da diversidade regional, coordenada em geral pelo poder
central, est absolutamente impedida de se valer do argumento de que as aes
centralizadoras da Unio devem ser seguidas em prestgio unidade do conjunto.


II.2. A Reformulao do Pacto Federativo em Ateno aos Condicionantes do
Pluralismo Poltico
As progressivas escolhas realizadas pelos Estados contemporneos, no perodo
subsequente ao trmino da Segunda Guerra Mundial, em eleger e empregar o federalismo
como principal regime de organizao espacial do poder denotam, numa primeira sntese,
compromisso poltico com a preservao dos valores consectrios do conceito de
pluralismo: integrao, autodeterminao, tolerncia e participao. Entretanto, ao
contextualizar essa tendncia tomando como referncia o desenvolvimento da dogmtica
constitucional em seu sentido amplo, visualiza-se ainda que, em parte, o Estado federal
serviu de alicerce para, anos mais tarde, edificar-se o hoje conhecido constitucionalismo
moralmente reflexivo, tal qual a proposio difundida por J. J. GOMES CANOTILHO.
Conforme essa linha de interpretao, explica o mestre portugus que o Direito
Constitucional vem abandonando a inflexvel noo de dirigismo estatal, o que, por
conseguinte, abre espao para a positivao de sistemas polticos instrudos a permitir a
coexistncia de valores em diversas perspectivas, mesmo se houver contrariedade entre
eles. Assim, nos Estados em que se adotam mecanismos assimtricos, adquire realce a
preocupao de superar as desigualdades regionais; a instaurao da conscincia de
tolerncia e de dilogo entre as culturas; a conscincia de obter um desenvolvimento

145
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 212-213.
58
sustentvel da economia; e, principalmente, a ordem de se estabelecer um slido contrato
democrtico, no qual a democracia funciona como pea insubstituvel de governo,
revestindo-se da condio de garantia de permanncia das instituies polticas
consolidadas
146
.
Nessa quadra, CRISTIANO FRANCO MARTINS registra a interessante relao de
interdependncia que h entre o regime federativo e o pensamento pluralista. Enuncia que
o Estado federal corresponde expresso ideolgica do pluralismo, haja vista tratar-se de
um fenmeno sociopoltico que estabelece (ou tem a pretenso de estabelecer) um sistema
de integrao poltica eficiente em comunidades plurais. Alm disso, grifa existir ainda
sensvel proximidade entre a forma federativa e a axiologia que informa o princpio da
eficincia, na medida em que este mandamento de direito consubstancia-se num valor
social que podemos compreender pelo sentimento de que uma sociedade, para atingir uma
determinada finalidade, deve sempre buscar o meio que, dentre as opes possveis, se
apresente mais adequado e que produza o mximo de resultados com o mnimo de
prejuzos
147
.
A eficincia federativa, em verdade, corresponde a uma salutar orientao
operacional a ser agregada ao plexo de vetores caractersticos do pluralismo. que a
estruturao dos Estados compostos dever inexoravelmente ser idealizada com vistas a
proporcionar a efetivao das propostas de tornar o regime federativo em importante
penhor da autodeterminao, da tolerncia, da participao e da integrao polticas
148
. Por
conta disso, o federalismo assimtrico, em geral, encontra maior receptividade em
sociedades verdadeiramente plurais, as quais acabam se mostrando abertas e permeveis a
mudanas, em especial propostas tendentes a tornar mais eficientes os comandos primrios
de descentralizao poltico-territorial do poder, tal qual a assimetria.
Visualiza-se que a sedimentao de grande parte dos ideais democrticos em um
determinado Estado faz-se acompanhar da acentuao dos atrativos que levam adoo do
regime federativo, uma vez que, sob os mais diferentes pontos de vista, a descentralizao
poltica parece figurar como elemento viabilizador das aspiraes democrticas
149
.
Fragmentar o poder a sada que melhor atende aos reclamos decorrentes da necessidade
de preservar a diversidade histrica e a individualidade das partes do conjunto estatal,

146
Cf. Rever ou Romper com a Constituio Dirigente? Defesa de um Constitucionalismo Moralmente
Reflexivo, in Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, ano 4, n 15, abril/junho de 1996, pp.
16-17.
147
Ob. cit., pp. 33-34.
148
Cf. CRISTIANO FRANCO MARTINS, Ob. cit., p. 33.
149
Cf. CELSO BASTOS, A Federao no Brasil, Ob. cit., p. 2.
59
notadamente nas Federaes que congregam entes muito dspares. A maior capacidade
para proteger minorias, respeitando-se sempre a liberdade e os demais consectrios do
regime democrtico, por certo, depende em demasia do sucesso obtido pelos aparatos
governamentais elaborados para concretizar o pacto federativo
150
.
Nesse diapaso, NINA RANIERI desenvolve interessante inteleco, registrando que
de se considerar, pois, que a diviso em bases territoriais se mostra mais eficaz que a
diviso em bases funcionais, no que respeita a aspectos de conteno do poder, da
realizao da democracia, da participao popular, da preservao de culturas locais. Neste
particular, a descentralizao legislativa permite o respeito s peculiaridades
socioeconmicas e culturais de cada estado, alm de conter qualquer expansionismo latente
dos poderes federais, dada a enumerao exaustiva das competncias
151
. Convalida essa
impresso JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, ao admitir que o federalismo convive
melhor com os sistemas democrticos, pelo que incompatvel com as formas
autocrticas
152
, pois o autoritarismo implica em centralizao e em rechao ampla
autonomia dos entes federados.
De tal sorte, se verdadeira a sentena de que o regime democrtico e o
florescimento do federalismo esto intimamente imbricados, maior razo ainda h em
afirmar que essa conjugao foi essencial para o desenvolvimento das ideias que sustentam
o Estado federal apresentado em sua feio assimtrica. Com efeito, as construes
jurdicas que buscam acomodar a diversidade territorial exigem antes a realizao de
intensos debates e estudos para a delimitao precisa dos desnveis territoriais, culturais,
naturais, polticos ou econmicos que devero ser ajustados mediante o emprego de
engenhos jurdicos. E, evidentemente, tal etapa preparatria jamais ocorreria em Estados
autoritrios, sempre avessos a intensas e profundas discusses sobre questes de governo,
sobretudo quando o foco incrementar a autonomia poltico-administrativa de parcelas do
conjunto estatal.
A relao de causa e efeito instaurada entre o emprego da democracia e a
corporificao do pensamento terico do federalismo assimtrico avultada diante das
consideraes de AMARTYA SEM, que esquadrinha que os direitos polticos e civis,
especialmente os relacionados garantia da discusso, debate, crtica e dissenso abertos,
so centrais para os processos de gerao de escolhas bem fundamentadas e refletidas.

150
Cf. JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, O Princpio da Subsidiariedade: Conceito e Evoluo, Ob.
cit., p. 48 e FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 11.
151
Ob. cit., p. 91.
152
Teoria Geral do Federalismo, Ob. cit., p. 66.
60
Esses processos so cruciais para a formao de valores e prioridades, e no podemos, em
geral, tomar as preferncias como dadas independentemente de discusso pblica, ou seja,
sem levar em conta se so ou no permitidos debates e dilogos
153
. Como no poderia
deixar de ser, onde houver governos que se pautem pelas reais necessidades apresentadas
pelo povo e pelas unidades polticas criadas para viabilizar a governabilidade, nunca
faltaro dilogos consistentes e, por conseguinte, ter-se- a presuno de que as decises
do Estado traduzem as expectativas apuradas a partir da confluncia de vontades de todos
os atores que compem o universo estatal.
Impossvel fazer uso dos arranjos institucionais e dos demais mecanismos ligados
assimetria sem, contudo, conclamar anteriormente amplos e persuasivos debates que, por
seu turno, devem envolver no apenas os indivduos e grupos diretamente interessados no
processo de acomodao da diversidade, mas toda a Federao. A inegvel repercusso da
matria envolvida no discurso assimtrico recomenda fortemente que esses estudos sejam
exaustivos com vistas a evitar a tomada de decises polticas que, em vez trazer melhorias
aos impasses existentes, problematiza ainda mais tais pontos de tenso. Eventuais fracassos
das ferramentas de acomodao da diversidade constituem-se em preocupantes fatores de
desagregao de Estados federais marcados por profundos desnveis territoriais.
Alm disso, um dos principais aspectos afeitos ao exponencial emprego do
federalismo, nas democracias consolidadas na ltima metade do sculo XX, foi, por certo,
o cuidado que passou a ser dispensado no trato de dissensos culturais questes de difcil
soluo, originadas, no geral, em torno de diferenas de lngua, religio, raa, identidades
tnica e ideolgica. Transparece, aqui, o destacado uso poltico que se delega ao regime
federativo na proteo das minorias, bem como aos interesses territoriais de comunidades
diminutas. Preservar a identidade de grupos minoritrios, salvaguardando-os de sucumbir
frente s presses e imposies colocadas pela maioria, tarefa que exige habilidade,
inteligncia e, sobretudo, apurada capacidade de negociao
154
.
Verifica-se que a tendncia de o federalismo preservar a diversidade acaba
credenciando-o para a misso de guardar a identidade de grupos que ostentam valores,

153
Desenvolvimento como Liberdade, So Paulo, Companhia das Letras, 2000, p. 181.
154
Registre-se, por oportuno, que perfilha entendimento dissonante quanto viabilidade do regime federativo
em contextos marcados por desigualdades ALEXIS DE TOCQUEVILLE, consonante se depreende do excerto que
segue: H um fato que facilita admiravelmente, nos Estados Unidos, a existncia do governo federal. Os
diferentes Estados tm no s mais ou menos os mesmos interesses, a mesma origem e a mesma lngua, mas
tambm o mesmo grau de civilizao, o que torna quase sempre o acordo entre eles coisa fcil. No sei se h
alguma nao europeia pequena o bastante para no apresentar em suas diferentes partes um aspecto menos
homogneo que o povo americano, cujo territrio to grande quanto a metade da Europa, Ob. cit., pp. 189-
190.
61
objetivos e vontades peculiares. As minorias encontram, nos acordos intergovernamentais
celebrados no interior da Federao, a possibilidade de preservar, dentro de uma
proporcionalidade aceitvel, sua representatividade poltica na formao da vontade
nacional
155
. Essa tarefa, desempenhada com triunfo, sobretudo por regimes federativos
assimetricamente organizados, acaba por aproximar a descentralizao poltica com o
Estado Democrtico Social, principalmente ao admitir que esse, conforme afirma PAULO
BONAVIDES, o Estado de todas as classes, Estado fator de conciliao, o Estado
mitigador de conflitos sociais e pacificador necessrio entre o trabalho e o capital
156
.
Coube, em suma, aos valores apregoados pela democracia social sedimentar o comando de
que a contradio entre igualdade poltica e desigualdade social fosse superada mediante a
realizao de transformaes de carter superestrutural na forma de Estado
157
.
Realizada dentro de parmetros constitucionalmente demarcados, a
descentralizao poltica do poder, de forma a possibilitar a incluso dos diversos
segmentos que se formam em sociedades polticas complexas, fez com que se formasse
interessante ponto de interseco entre o Estado federal e a democracia; e foi isso que
levou configurao do hoje conhecido como federalismo assimtrico. Assim, as
estruturas federais foram transformadas em peas de organizao do Estado e tambm de
compatibilizao das diferenas regionais. A previso de nveis mnimos e igualitrios de
autonomia entre as unidades perifricas de Estados altamente heterogneos, no raro,
passou a demandar o emprego de tcnicas e de recursos antes impensveis nas Federaes
tradicionais.


II.2.1. As Principais Tcnicas de Assimetria Empregadas nos Estados Sociais
Geralmente, contextos regionais em que entes federados esto dispostos como
resultado de lentos e significativos processos de diferenciao histrica, econmica,
cultural ou poltica so os ambientes mais propcios utilizao do federalismo
assimtrico. A sensibilidade quanto a fatores particularizantes, enaltecidos pela faceta
socializante do Estado, evita a criao de regimes homogeneizantes e avessos

155
Essa estratgia consegue aplacar antagonismos antes declarados inclusive situaes de hostilidade
seculares. Cf. ALAIN-G. GAGNON, Quebec y el Federalismo Canadiense, Madrid, Consejo Superior de
Investigaciones Cientficas, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, 1998, p. 29.
156
Do Estado Liberal ao Estado Social, 8 ed., So Paulo, Malheiros, 2007, p. 185.
157
PAULO BONAVIDES, Do Estado Liberal ao Estado Social, Ob. cit., p. 185.
62
preservao da diversidade
158
. Percebe-se, ademais, que embora o Estado federal
demonstre irrefutvel ligao com a democracia, foi o compromisso com a efetivao dos
direitos sociais e em fazer com que o princpio da igualdade tomasse forma em seu
contorno substantivo que deflagrou o movimento em prol da assimetria.
No foi por acaso que CHARLES D. TARLTON desenvolveu seus estudos, os quais se
tornaram marcos para a compreenso da assimetria na Federao, nos anos subsequentes a
1965. Para que se compreenda o contexto vivido naquela poca, vale lembrar que, nos
Estados Unidos, foram tomadas algumas medidas para a concesso de direitos de cidadania
a toda a populao, buscando-se colocar fim a discriminaes polticas de ndole racial,
podendo-se citar o Civil Rights Act e o Voting Civil Act, editados, respectivamente, em
1957 e 1965. Foi justamente nesse perodo que aquele pas enfrentou novamente situaes
de forte contraste entre Estados do Sul e do Norte; entretanto, o ponto fulcral agora no era
a manuteno do trabalho escravo, mas sim a observncia das disposies encartadas nos
referidos textos legais
159
. Diante desse contexto, TARLTON chegou concluso de que o
grau de harmonia ou de conflito dentro de um Estado federal pode ser considerado como
uma funo do desenho simtrico ou assimtrico que prevalece no sistema
160
.
Ao afirmar que o Estado Social de Direito caracteriza-se notadamente pelo fato de
estar montado sobre uma sociedade pluralista em que os diferentes grupos sociais realizam
funes relevantes
161
, PABLO LUCAS VERD indica um relevante dado que favoreceu a
consagrao do Estado federal assimtrico nos pases que se preocupavam com os direitos
de grupos oprimidos. O fato que, antes de o pluralismo ocasionar a formao de uma
slida conscincia de solidariedade entre todos os grupos que interagem no meio social,
imprescindvel que se tenha um sistema de organizao estatal em que as unidades
poltico-administrativas tenham a mesma importncia, no obstante as diferenas que
trouxerem estampadas em seu interior. A construo de um Estado composto nesses
moldes figura como condio indispensvel para a que unidade seja o mais proeminente
objetivo cultuado pelas partes integrante do Estado, ainda que, para alcan-la, tenha-se de
fazer ajustes diferenciados de tolerncia e de ajuda mtua entre os atores envolvidos
162
.

158
Em combate aquisio de um carter fortemente homogeneizador e centralizado por parte do Estado
federal, PABLO A. RAMELLA adverte que o federalismo desaparece em razo, simultaneamente, da falta de
equilbrio entre as diversas regies e da subordinao dos problemas nacionais ao interesse do poder central.
De fato, nessas circunstncias o federalismo existir apenas nos textos, porque, na realidade, ter-se- um
estado unitrio disfarado, Ob. cit., pp. 44-45.
159
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., pp. 193-200.
160
Ob. cit., p. 871.
161
A Luta pelo Estado de Direito, Forense, Rio de Janeiro, 2007, p. 94.
162
Idem, Ob. cit., p. 95.
63
Nas Federaes heterogneas, a diversidade no pode ser apenas tolerada, deve, ao
contrrio, receber efetivo tratamento constitucional a fim de no atravancar o sucesso na
celebrao de pactos federativos consistentes e funcionais. Os arranjos assimtricos
provam que, s vezes, a padronizao de tratamento dispensado s partes federais dificulta
a obteno da integridade, pois deve-se buscar, no respeito da diferena, a frmula para
obter estabilidade. A traduo, nas Constituies, das desigualdades factuais que se
revelam complicadas unidade requer a realizao de amplo balanceamento das
caractersticas apresentadas pelas regies congregadas, analisando-se, em sntese, quais
impactos as diferenas de, por exemplo, riqueza, histria, cultura e extenso territorial
podem causar unidade do conjunto, caso seja adotada a orientao de considerar as partes
como sendo formalmente idnticas
163
.
Conforme destaca CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR, o federalismo vem
caminhando progressivamente no sentido de reconhecer, a par da liberdade e da igualdade,
a premncia de outros valores, como a justia e a solidariedade, de modo a compor um
quadro tico mais completo do bem comum
164
. E exatamente essa orientao que
fortalece o perfil assimtrico construdo pelas Federaes contemporneas, as quais, ao
adotar as diretivas do Estado Social, renovaram os vetores que disciplinam o processo de
descentralizao poltica antes praticada, uma vez que fatores socializantes transformaram
o Estado em responsvel primeiro pelo respeito e pela prestao dos direitos fundamentais
aos mais diferentes segmentos da sociedade. A ordem estabelecida, de atender todos os
agrupamentos humanos inseridos no Estado, obrigou os rgos governamentais a atuar
ativamente para oferecer, sob os mais adversos cenrios, mnimas condies existenciais
aos indivduos.
A compatibilizao da diversidade territorial fez-se precisa porque, do contrrio,
no haveria como atender a todos com idnticos ndices de eficincia, tendo em vista as
muitas complicaes que a desigualdade ocasiona ao sucesso das polticas pblicas
elaboradas pelo poder central, cuja implementao exige o invarivel engajamento dos
entes perifricos
165
. Assim que se visualiza, aps a dcada de 60 do sculo XX,
interessante reconfigurao da relao estabelecida entre Estado e sociedade, de modo que
este passou a buscar instituir e preservar o equilbrio, o compromisso e a coexistncia
pacfica com o meio social, inclusive naqueles ambientes dotados de acentuadas

163
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 59-60.
164
Estudo Introdutrio: Em Torno do Sentido do Federalismo, in Direito do Estado Estudos sobre
Federalismo, Cezar Saldanha Souza Junior e Marta Marques Avila (coord.), Ob. cit., p. 28.
165
Cf. GILBERTO BERCOVICI, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, Ob. cit., p. 50.
64
disparidades internas
166
. Novas e complexas estruturas estatais tiveram de ser
desenvolvidas, sendo que o propsito que impulsionava a idealizao das mesmas era o de
neutralizar os efeitos da diversidade federativa em matria de acesso aos servios pblicos
essenciais.
As unidades autnomas, antes tidas como absolutamente iguais entre si, comearam
a receber benefcios e oportunidades especficos, haja vista que os programas
governamentais que envolviam cooperao federativa tiveram de aplicar a tcnica da
diferenciao por ser a mais razovel para contornar os problemas causados pela
inconstncia dos caracteres regionais. Tambm foi aventado, em determinados Estados, o
recurso de prever competncias constitucionais de forma desigual aos entes, em especial
no caso de heterogeneidades que teriam de ser tratadas somente mediante a atuao
exclusiva do governo regional, sem o emprego de prticas cooperativas. A questo da
acomodao da diversidade, antes circunscrita aos domnios da Cincia Poltica, ganhou
projeo nos debates constitucionais que versavam sobre a adequao do Estado aos
determinantes da democracia social: a arquitetura de muitas Federaes, desde ento,
passou a contar com mecanismos habilitados a proporcionar a equalizao das diferenas
constatadas.
Consolidou-se o entendimento de que os pontos de diferenciao, em vez de ser
ignorados ou exterminados, desde que devidamente tratados pela dogmtica jurdica,
deveriam ser preservados para no esvaziar a essncia do federalismo. Os instrumentos
jurdicos teriam de combater os reflexos decorrentes da desigualdade, j que atitudes de
inrcia em relao a tais pontos certamente impossibilitariam o alcance do esperado
esprito de equilbrio, que, por seu turno, constitui exigncia indispensvel construo da
unidade nacional e do bem-estar das populaes localizadas no seio do Estado. Desse
modo, a partir da combinao do regime federativo com os influxos democrticos, a
diversidade plasmada no mbito territorial passou a ser garantida, e isso fez com que as
unidades da Federao deixassem de ser entendidas como meras peas de governo e
fossem consideradas como sendo o espao no qual se produzem as relaes sociais e
econmicas geradoras de nveis especficos de equilbrio, desigualdades ou

166
Cf. GLORIA REGONINI, Dicionrio de Poltica, Norberto Bobbio, Nicola Matteuci e Gianfranco Pasquino
(coord.), 7 ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1995, p. 419.
65
marginalizao, dependendo do grau de conexo que possui com os demais atores do
conjunto
167
.
Complementa ainda esse panorama a observao de que, muito embora o ncleo do
Estado federal repouse em conceitos polticos relacionados com formas institucionais de
distribuio espacial do poder, a verdade que, em razo da imposio de padres
democrticos modernos, na atualidade o regime federativo somente demonstra ser vivel
quando ancorado em estruturas econmicas cujo dinamismo aponte para a integrao cada
vez maior dos espaos federados
168
. A desconsiderao desse aspecto desemboca, em
maior ou menor medida, na submisso de alguns entes autnomos geralmente os mais
debilitados e carecedores de medidas compensatrias em face de outros dotados de maior
fora e expressividade na organizao estatal composta, fato esse que ressoa negativamente
na consolidao de um pacto federativo ajustado. Impe-se, por conseguinte, a
recomendao de que as unidades da Federao precisam ser entendidas como
materialmente iguais pelo poder central, mesmo que para tanto assimetrias jurdicas
tenham de ser empregadas, pois as negociaes entre os entes perifricos correspondem
hoje ao mais indicado modo de impedir o aumento da desigualdade econmica inter-
regional.


II.2.2. A Assimetria Federativa e o Contorno s Adversidades que Desestimulam a
Democracia
Pontuada a ntima relao de convergncia entre a democracia social e o reforado
emprego da forma federativa de Estado, principalmente em pases que se voltam
promoo dos direitos que compem o catlogo dos direitos fundamentais, cabe analisar
quais so as contribuies que a assimetria traz para essa conjugao de valores. Sobre tal
elo, afirmam ALAIN-G. GAGNON e CHARLES GIBBS que o federalismo assimtrico apenas
pode ajudar a gerenciar os problemas polticos, e no resolv-los
169
, uma vez que essa
faceta da Federao abre caminho para a pacificao e para o aperfeioamento do sistema
poltico, sem, contudo, renovar integralmente os laos associativos. Democracia e Estado
federal apresentam-se, pois, como peas imprescindveis que precisam estar sintonizadas

167
JUAN ROMERO GONZLEZ, El Gobierno del Territorio en Espaa. Balance de Iniciativas de
Coordenacon y Cooperacon Territorial, in Boletn de la A.G.E., n 39, 2005, p. 61.
168
Cf. JOS LUIS FIORI, O Federalismo diante do Desafio da Globalizao, in A Federao em Perspectiva:
Ensaios Selecionados, Rui de Britto lvares Affonso e Pedro Luiz Barros Silva (org.), Ob. cit., p. 25.
169
The Normative Basis of Asymmetrical Federalism, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal
States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 93.
66
entre si para que as estruturas estatais sejam autnticos canais de difuso da tolerncia, da
eficincia e de todos os aspectos do pluralismo.
Nesse ponto, o conhecido axioma de ROBERT A. DAHL merece ser apreciado com
vistas a compreender o terreno das Federaes assimtricas. Antes de analisar a proposio
de DAHL, no exagerado assinalar que a obra desse autor evidencia esmerado empenho
na inteleco dos pontos subjacentes ao fenmeno democrtico nas sociedades
contemporneas, sendo que as concluses obtidas, em regra, acabam sendo pertinentes ao
Direito Constitucional. A influncia que a arquitetura federativa pode causar no
funcionamento das instituies democrticas denota forte indcio de que invivel apartar
ambos os temas, de modo que as interseces que existem entre descentralizao poltica e
governo democrtico precisam ser mapeadas antes do emprego de quaisquer normas
jurdicas que visem a disciplinar a Federao.
Com efeito, proclama DAHL que instituies polticas democrticas tm maior
probabilidade de se desenvolver e resistirem num pas culturalmente bastante homogneo e
menor probabilidade num pas com subculturas muito diferenciadas e conflitantes
170
. Esse
raciocnio embora parea, num primeiro momento, desestimulante utilizao do sistema
federativo em contextos que exigem a acomodao da diversidade, na verdade, no passa
de uma salutar advertncia que, caso venha a ser fielmente seguida, possibilitar a
obteno do sucesso da democracia em lugares onde, aparentemente, os postulados
democrticos jamais vingariam. Numa investigao mais pormenorizada, o que se observa
no exatamente a configurao de uma relao de contrariedade entre a regra
estabelecida pelo cientista poltico e as situaes empiricamente testadas pela experincia
federalista.
Ocorre que, no obstante as condies normais de alocao do poder territorial no
encorajem a instalao de verdadeiros regimes democrticos em cenrios de grandes
heterogeneidades, as possibilidades oferecidas pela assimetria federativa em matria de
compatibilizao de disparidades precisam ser ponderadas. Assim, o emprego dos
mecanismos assimtricos nas Federaes atualmente existentes acaba sendo um
complemento mxima proposta por ROBERT A. DAHL, importando, na prtica, em
aconselhamento para a fuso da democracia com os institutos do federalismo. Constata-se,
desse modo, que, nos pases onde h diversos grupos conflitantes em decorrncia de

170
Sobre a Democracia, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 2001, p. 166.
67
questes histricas e de formao social, o federalismo assimtrico apresenta-se como
soluo para evitar a indesejada fragmentao completa e definitiva do territrio.
Apesar de no existir na obra de DAHL explcita afirmao de que as assimetrias
jurdicas aplicadas estrutura da Federao podem guiar o processo de implantao e
desenvolvimento democrtico nos pases que demonstram as condies assinaladas, um
estudo detido sobre os escritos desse autor permite que se conclua nesse sentido. Por certo,
alguns Estados compostos especficos, apesar de terem plasmados, em seus respectivos
territrios, complicados pontos de tenso, conseguiram criar, dentro de parmetros
satisfatrios, instituies perenes e afinadas aos comandos democrticos, as quais so
imprescindveis para a acomodao das divergncias regionais que sempre estiveram
presentes na histria de tais pases. A concretizao de iniciativas como a dos Estados
Unidos, da Blgica, da Sua e do Canad, hoje somente so exemplos de sucesso, graas
utilizao de institutos jurdicos de diferenciao regional que se revelaram exitosos na
compatibilizao das adversidades.
H de se notar, aqui, que todos os Estados aludidos so adeptos, em diferentes
gradaes, de ferramentas muito originais que conseguiram, por fora de vrios acordos de
tolerncia e de reciprocidade, permitir o surgimento de importantes arranjos institucionais.
Nesse compasso, observa DAHL que, em muitas situaes, no basta eleger a democracia
como base de modelao do regime poltico, deve-se buscar tambm outros elementos que
tornem vivel a compatibilizao das desigualdades observadas nas realidades defrontadas.
Se no houver a juno de tais recursos, muito provavelmente a democracia e o
federalismo, atuando cada qual em uma direo, sero insuficientes para garantir o respeito
diversidade e para potencializar a consecuo de eficincia governamental.
No por acaso que, conforme assevera o autor, para que a democracia encontre
condies propcias sua implantao, desenvolvimento e permanncia em cenrios
culturais marcantemente heterogneos, ao menos um dos seguintes fatores deve estar
presente: a) a assimilao da nacionalidade; b) a tomada de decises pelo consenso; c)
a adoo de sistemas eleitorais garantidores da representatividade dos grupos
minoritrios; d) a separao territorial
171
.
No que respeita assimilao da nacionalidade, o melhor exemplo so os Estados
Unidos, onde, a despeito da enorme diferena populacional que integra o contingente
humano daquele pas, houve rpida e completa incorporao dos valores prprios da nao

171
Cf. ROBERT A. DAHL, Sobre a Democracia, Ob. cit., pp. 166-173.
68
estadunidense pelas geraes descendentes das correntes imigratrias. As razes ancestrais
dos imigrantes no constituram obstculo para que se formassem uma identidade nacional
e uma vigorosa lealdade poltica, ambas ligadas aos padres culturais, ideolgicos e
institucionais daquele Estado. Esse fenmeno se deu de modo a no negar o legado
mnimo de cultura trazido pelos imigrantes, possibilitando a superposio dos valores
estadunidenses sem, no entanto, eliminar aspectos importantes da identidade dos grupos
minoritrios estrangeiros.
A tomada de decises pelo consenso, por sua vez, tcnica interessante para
pases dotados de um emaranhado de culturas potencialmente divergentes, tal qual o a
Blgica. Nesse Estado, os aparatos jurdicos e polticos elaborados para aferir a vontade
nacional exigem unanimidade ou amplificado consenso nas decises tomadas pela chefia
do Estado e pelo Parlamento. Anote-se que isso possvel por fora do reduzido territrio
e da diminuta populao do pas, sendo que a vontade geral pelo consenso ou pela
unanimidade permite que se atribua voz a pequenos grupos da sociedade, integrando-os no
conjunto social e, dessa forma, evitando o fomento de propsitos contestadores ou
separatistas.
Em Estados de territrios extensos e populao numerosa, o consenso ou a
unanimidade das decises acaba sendo impraticvel. Assim, para vencer esse obstculo,
sem, contudo, afastar-se das finalidades j esposadas em relao ao segundo fator, avulta a
pertinncia da adoo de sistemas eleitorais garantidores da representatividade dos grupos
minoritrios. Em pases que apresentam tais caractersticas, o planejamento de sistemas
eleitorais em que, por exemplo, nenhum candidato poder ser eleito com o apoio somente
de um grupo cultural acaba sendo uma opo razovel. A obteno de assentos legislativos
depende, assim, da confiana dos votos de diversos segmentos que compem a sociedade.
Por fim, a separao territorial aspecto de maior interesse para o sistema
federativo, notadamente para o federalismo assimtrico suscitada frequentemente nas
situaes em que as fendas culturais so profundas demais para serem superadas por
quaisquer das solues acima aventadas. Torna-se, ento, aconselhvel proceder
separao dos grupos sociais em diversas unidades territoriais dotadas de autonomia em
nvel suficiente para que haja identidade entre os grupos assentados e preservao das
diversificadas culturas. O exemplo mais contundente desse fator a Sua, lugar em que o
forte multiculturalismo exigiu a criao de cantes que congregassem parcelas de
populao com caractersticas socioculturais homogneas (por exemplo: francfonos e
69
catlicos em uma unidade; germnicos e protestantes, em outra), cada qual adequado para
lidar com as variadas questes de preservao e fomento das respectivas culturas.
Essas ponderaes, quando consideradas sob a perspectiva do federalismo,
refletem-se na verificao de que, hoje, os paradigmticos modelos de democracias
pacficas no apenas se encontram arrimados em sistemas federativos, como tambm em
arranjos assimtricos que asseguram convivncia harmoniosa entre os diversos segmentos
sociais. Esse fato, por sua vez, redunda na certeza de que, por vezes, as exigncias
polticas de grupos culturalmente diferentes podem ser conciliadas reconhecendo,
explicitamente, a diversidade de grupos e tratando regies particulares de modo diferente
de outras em matrias especficas
172
. inquestionvel que a mera reunio de atores
diferentes numa mesma organizao estatal no suficiente para trazer estabilidade e
eficincia aos laos associativos existentes; se houver srias disparidades regionais, o
constituinte dever criar frmulas jurdicas de tratar esse ambiente potencialmente
explosivo, haja vista que, do contrrio, dificilmente as instituies polticas conseguiro ser
permanentes e o prprio Estado poder ruir.
Acerca da importncia do federalismo assimtrico na disciplina de contextos de
patentes diversidades, no demais grifar que as tcnicas de particularizao
constitucional das exigncias regionais que acompanham a assimetria podem, assim,
conciliar algumas subunidades reconhecendo diferenas especficas nas suas estruturas
polticas, administrativas e econmicas [...]. Isto permite maior flexibilidade para
responder a exigncias diferentes e conciliar a diversidade. Estas medidas especiais
permitem que as diferenas do grupo territorialmente concentrado coexistam politicamente
com a autoridade central, reduzindo assim choques violentos e exigncias de secesso
173
.
Entretanto, no af de empregar as prticas de institucionalizao da assimetria,
defeso agir prematuramente, sem antes mapear e conhecer com profundidade quais so os
verdadeiros pontos de tenso do Estado federal que devero ser remediados. imperativo,
assim, que a colocao em prtica dessa teoria da assimetria no proporcione a criao de
unidades etnicamente puras, o que, caso acontecesse, demonstraria cabal desapego aos
primados da democracia e do compromisso de integrar as minorias ao conjunto nacional. A
eventual criao de entes autnomos fechados ao pluralismo, em vez de selar o respeito
tolerncia e ao pluralismo, certamente acabaria ocasionando o fatal isolamento dessas
regies que receberam tratamento assimtrico, apartando-as do conjunto.

172
PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Ob. cit., p. 51.
173
Idem, ibidem.
70
A criao de Estados sob condies de intensas divergncias de interesses regionais
representa um convidativo canal para o incio de conflitos e condutas predatrias entre as
respectivas partes, e por isso deve existir permanente viglia para que prticas desse quilate
no venham a ser ensaiadas. O ideal , sem dvida, assegurar a cada um dos entes
competncias especficas, na exata medida das capacidades de execuo que esses
possurem
174
, cuidando-se sempre para evitar que o emprego de tais recursos de
compatibilizao no traga favoritismos ou protecionismos entre as diversas unidades da
Federao
175
. De nada adianta estabelecer um sistema formalmente perfeito de
competncias, mas impossvel de ser, na prtica, exercitado por todos os entes de forma
igualmente proveitosa.
Por oportuno, AUGUSTO ZIMMERMANN adverte que os Estados compostos no
podem ser reduzidos condio de arqutipos de Estados unitrios, porque a Federao
rechaa tendncias de padronizao dos entes que a compem. A complexidade dos
cenrios que aspiram ao xito do regime federativo tanto no que concerne eficincia
governamental quanto em relao ao redimensionamento dos nefastos impactos causados
pela diversidade requer a construo de modelos poltico-organizacionais flexveis e
abertos aceitao das diferenas localizadas no vasto ambiente territorial. Da porque
corrente defender que estruturas de poder que dificultam alcanar a igualdade e a liberdade
dos entes federados e, por conseguinte, dos indivduos que neles habitam so
inapropriadas para servir ao Estado federal e para disciplinar todos os contrastes que
naturalmente acompanham o federalismo
176
.
A par das consideraes empreendidas, registre-se que a situao de colapso
enfrentada por muitas Federaes faticamente assimtricas resultou da inaplicabilidade dos
engenhos constitucionais formulados, bem como do emprego de prticas mal-elaboradas,
incongruentes e superficiais de acomodao da diversidade. Esse fato demonstra que a
proposta do federalismo assimtrico e todos seus consectrios no significa, por si s,
um perigo estabilizao das heterogeneidades. Em abono a essa afirmativa, URSULA K.
HICKS enfatiza o exemplo da Federao das ndias Ocidentais, originada em 1958, em
virtude de forte influncia britnica. A instaurao desse Estado desconsiderou importantes

174
Cf. AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 180.
175
Cf. PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Ob. cit., p. 51.
176
AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., pp. 180-181.
71
aspectos polticos e econmicos das unidades caribenhas envolvidas, e isso foi decisivo
para sua curta durao (at o ano de 1962)
177
.
O que se busca com o federalismo assimtrico a concretizao no plano territorial
da inequvoca vontade poltica de melhorar o funcionamento democrtico do sistema de
descentralizao poltica. O valor mais elevado a ser observado , portanto, a construo de
um arcabouo apto a conciliar as diferenas mais sensveis e passveis de gerar o
desmantelamento do Estado, ao mesmo tempo em que se busca permitir que se forme o
slido sentimento de lealdade nacional, to importante para o desenvolvimento do universo
federativo em todas as suas dimenses. Assim, ressalta JEAN-FRANOIS GAUDREAULT-
DESBIENS que as normas que regem uma Federao jamais podero fazer com que as
desigualdades sejam amplificadas artificialmente, sob pena de haver a criao de meios
inidneos e prejudiciais a convvio dos entes autnomos
178
.
Para firmar-se como modelo operativo, o sistema federal precisa atingir com
idntica intensidade todo o territrio onde empregado. Deve encontrar condies
propcias para que ocorra um verdadeiro processo de federalizao, conforme sublinha
MIQUEL CAMINAL, ainda que, para tanto, precise-se de ajustes e acomodaes
compensatrios das diferenas arraigadas s unidades federadas. A essencialidade do
equilbrio entre as distintas unidades federadas, o que no implica igualdade simtrica
179
,
adquire especial significado para a manuteno da ordem estabelecida em regies que
sofrem com conflitos de interesses regionais acentuados. Ainda que as assimetrias fticas
dentro dos Estados federais sejam naturais, tais aspectos no podem jamais ofuscar a noo
de conjunto, nem desestabilizar o pacto federativo, o qual dever estar baseado no difcil
equilbrio entre unidade e diversidade.
Nessa linha de entendimento, descuidar das especificidades apresentadas por
parcelas do territrio dos Estados que optam pelo federalismo prejudica sobremaneira o
encontro do desejado equilbrio. Com isso, a Federao mostra estar deslocada dos
preceitos essenciais da democracia, na medida em que o poder estatal, embora
descentralizado, acaba no acudindo as demandas implacavelmente colocadas pelo cenrio
social de heterogeneidades. Em tais circunstncias, o regime federativo no passar de um

177
Cf. Ob. cit., pp. 55-67.
178
Cf. Federalismo y Democracia, in Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, ano XXXIX,
n 117, sep./dic., 2006, p. 683.
179
El Federalismo Pluralista: del Federalismo Nacional al Federalismo Plurinacional, Barcelona, Paids,
2002, p. 175.
72
embuste, uma promessa que nunca poder ser concretizada, e estar institudo sempre
distante do ncleo de valores que caracterizam essa forma de Estado.
O multiculturalismo, de fato, forou o Estado federal a inovar-se. Entretanto, no
foi a nica fora que desencadeou esse processo
180
. As exigncias de atendimento s
reivindicaes de igualdade econmica e social voltadas destacadamente diminuio
dos desnveis no padro de vida da populao e a forte inteno de se obter um
desenvolvimento nacional integrado foram relevantes para que a Federao passasse por
obras de reengenharia nos ltimos tempos. Suas ideias elementares foram preservadas, mas
o sistema federativo vem sendo adaptado para conseguir atender as necessidades de mundo
em constante transformao, que demonstra padres, urgncias e temores muito distintos
daquele em que a noo de Estado federal foi inicialmente formalizada.
No Brasil, apesar de o federalismo no exigir maior ateno no tocante aos choques
e entreveros derivados da diversidade cultural, o que aguarda premente tratamento so
questes ligadas desigualdade econmica e aos diferentes ritmos de desenvolvimento
econmico das regies. Por tal razo que se conclui que o ponto de maior interesse para a
Federao nacional o desejo de utilizar a ordem constitucional j estabelecida para
proporcionar a cada ente autnomo uma esfera de atuao governamental exequvel e
adequada
181
. O pacto federativo dever, portanto, traduzir com fidelidade as reais
condies e capacidades suportadas pelas unidades federadas, e nessa empreitada no
haver como dispensar o emprego das tcnicas e das proposies do federalismo
assimtrico, pois a diversidade que dimana do meio social prova que, se existe uma
constante entre nossos entes, justamente a disparidade de uns em relao aos outros.
Diante dos inmeros reflexos que a assimetria jurdica certamente causa nas
instituies polticas que definem o Estado brasileiro, considerando-se ainda a importncia

180
Integram essa percepo as consideraes de MIGUEL REALE no sentido de que a Democracia Social no
pode ser traada em um modelo ou figurino uniforme para todo e qualquer pas e toda e qualquer poca, o
que implica necessariamente a impossibilidade de transplante, sem traumas, de sistemas poltico-
organizacionais de um Estado para outro. A principal razo responsvel pela rejeio de prottipos
funcionais em outras realidades polticas est no fato de que essa transposio automtica de estruturas leva
desconsiderao das peculiaridades de cada comunidade, de cada nao, negando-se a singularidade de povos
especficos. A respeito dessa problemtica, estatui REALE: Muito embora, por conseguinte, a Democracia
Social possua alguns princpios bsicos, como aqueles a que fiz referncia (princpios esses que conferem
Democracia no apenas legitimidade jurdica, mas tambm legitimidade social ou cultural) preciso
reconhecer que eles no podem deixar de se adequar, de maneira plural, a distintas estruturas nacionais. Cada
povo, de certa maneira, atravs de sua prpria experincia, no pode deixar de realizar as frmulas e
esquemas correspondentes sua situao quer histrica, quer social, quer econmica. Mesmo porque, como
j adverti, os ndices de participao do Estado e do indivduo que um processo de mo dupla variam
segundo a situao em que o processo produtivo posto em cada nao, Da Democracia Liberal
Democracia Social, in Revista de Direito Pblico, n 71, p. 30.
181
Cf. AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 180.
73
de no negligenciar tratamento s complicadas desigualdades regionais sempre presentes
na histria de nossa Federao, convm empreender estudo de algumas experincias
estrangeiras de sucesso na diferenciao compensatria dos entes federados com o objetivo
de disciplinar as disparidades regionais. De fato,a lguns Estados conseguiram fazer com
que disposies em seus respectivos textos constitucionais, bem como algumas prticas
governamentais institucionalizadas, assumissem o papel de importantes ferramentas na
correo das problemticas disparidades que se explicitam no funcionamento do sistema de
descentralizao poltico-territorial de poder.
Embora seja inquestionvel que as heterogeneidades existem e causam problemas
nos Estados compostos, muitos regimes de descentralizao poltica ainda no se atentaram
para a relevncia de cuidar desse aspecto estrutural. A imprescindibilidade de utilizar os
mecanismos ligados ao federalismo assimtrico explicitada, sobretudo, em relao aos
contextos fticos em que as patentes disparidades internas representam causa impeditiva
para a disseminao dos desejos coletivos de democracia e de respeito diversidade em
todas as suas formas de expresso. Desse modo, considerando-se tais verificaes, a parte
seguinte deste trabalho traz uma breve anlise dos principais instrumentos aplicados nas
organizaes estatais sabidamente assimtrica.


II.3. A Experincia Assimtrica nas Federaes Contemporneas: Apontamentos de
Direito Comparado na Acomodao das Desigualdades Regionais
Nos ltimos tempos, alguns Estados compostos tm feito da engenharia
constitucional uma destacada pea de correo das disparidades regionais e de pacificao
dos nimos de setores expressivos da sociedade. Essa constatao, alm de ser figurar
como incalculvel estmulo queles que entendem que os instrumentos jurdicos e o
permanente dilogo so os mais indicados meios para a consecuo de nveis satisfatrios
de tolerncia e de progresso social, atribui tambm grande importncia ao formato das
instituies polticas que estruturam a organizao estatal, na medida em que atesta que as
mesmas devem sempre ser desenhadas de modo a trazer equilbrio entre as foras que, em
tese, podem desestabilizar a unidade do Estado. Dessa forma, torna-se inegvel que os
estudos comparatsticos de Direito podem servir como tcnica de muita serventia no
planejamento das estruturas que garantem a subsistncia e o aperfeioamento do Estado
nacional, por isso que a referncia a alguns aspectos dessa cincia, bem como a outros
74
ordenamentos jurdicos, no podem faltar quando os temas em questo so a acomodao
da diversidade e o federalismo assimtrico.
Em primeiro lugar, precisam ser aportadas alguns notas sobre o mtodo observado
e os resultados que podem ser tirados com a manipulao da referida tcnica. Registre-se
que, dentre as vrias funes que podem ser conferidas ao Direito Comparado, duas foram
de especial significado para a proposta aqui lanada. So elas: a utilizao dos estudos
comparatsticos no auxlio da interpretao da norma constitucional e como fonte de
inspirao na elaborao de institutos jurdicos adequados realidade de determinado
Estado
182
. Sem dvida, apenas esses propsitos j justificariam um estudo separado sobre a
assimetria nas Federaes; entretanto, o que se pretende, na medida do possvel,
explicitar quais avanos que o Estado federal brasileiro poderia ter se as iniciativas de
sucesso no estrangeiro fossem adaptadas pelo pas, respeitadas as condies e
necessidades, inseridas na rbita de nosso constitucionalismo.
Ainda sobre a finalidade precpua do Direito Constitucional Comparado, PAOLO
BISCARETTI DE RUFFIA explica que o maior valor dessa cincia est no fato de que o
conhecimento das estruturas constitucionais de pases similares pode ser extremamente til
para a criao de novas normas jurdicas. O estudo comparatstico permite a obteno de
melhor tcnica, pois possibilita extrair, da experincia estrangeira j concretizada,
concluses acerca da viabilidade ou no de determinado instituto jurdico para a realidade
nacional. Em outras palavras, vale admitir que os resultados da investigao jurdica
comparada podem constituir salutar orientao para o desenvolvimento das instituies de
Direito, alm de se apresentarem como limite s fantasias do legislador
183
.
O amparo nos domnios do Direito Comparado deve ser corrente em nossa poca,
pois as normas jurdicas no representam somente mecanismos de estabilizao social, mas
fatores de transformao da realidade onde so aplicadas
184
. Da faz sentido estudar
institutos de Direito estrangeiro que possam, efetivamente, ser transpostos para a realidade
de um pas que deseja passar por transformaes que lhe tragam progressos. A certeza de

182
Cf. GIUSEPPE DE VERGOTTINI, Diritto Constitucionale Comparato, 2 ed., Padova, CEDAM, 1987, pp. 12-
21. So essas atribuies que permitem IVO DANTAS afirmar que ao Direito Comparado aplicam-se as
mesmas funes da Cincia Jurdica, pois deve ser ele ferramenta de interpretao, sistematizao e
construo das normas constitucionais, Direito Constitucional Comparado, vol. 1, 2 ed., Rio de Janeiro,
Renovar, 2006, pp. 102-103.
183
Cf. Introduccin al Derecho Constitucional Comparado y 1988-1990. Um Trienio de Profundas
Transformaciones Constitucionales en Ocidente, em la URSS y los Estados Socialistas del Leste Europeu,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 80. Ver tambm LUCIO PEGORARO, El Mtodo en el Derecho
Constitucional: la Perspectiva desde el Derecho Comparado, in Revista de Estudios Polticos (Nueva
poca), n 112, abr./jun. 2001, pp. 16-18; e PETER HBERLE, Ob. cit., pp. 172-174.
184
Cf. REN DAVID, Ob. Cit., p. 7.
75
que o contedo das relaes polticas e sociais poder ser, na essncia, modificado por
meio do acertado emprego de instrumentos jurdicos condiciona o interesse para incurses
investigativas em outras ordens constitucionais
185
.
No que respeita ao federalismo assimtrico o campo de estudo disponibilizado ao
Direito Comparado inesgotvel, j que, como anota DIRCO TORRECILLAS RAMOS, a
simetria e a assimetria apresentam-se de vrias maneiras. As distores podem ser de
Estado para Estado ou entre regies como nos Estados Unidos e no Brasil. Poder ocorrer
por necessidades de um federalismo tnico como o caso da Nigria. Outras hipteses so a
questo das nacionalidades e elites, como na Espanha; da acomodao lingustica como na
ndia; problemas de finanas na Sua ou, ainda, as unies internacionais
186
. Pelo que se
depreende, impossvel no encontrar elementos de assimetria nos Estados compostos,
razo pela qual o que interessa identificar institutos poltico-constitucionais j adotados
por outros ordenamentos e que exitosamente conseguiram se afirmar e corrigir os desnveis
regionais antes problemticos.
Por conta da premncia e da importncia que a temtica das disparidades entre as
unidades autnomas representa para o Estado brasileiro e considerando-se, ainda, que as
melhorias em matria de governabilidade em Federaes heterogneas dependem,
obrigatoriamente, da correo dos impasses que se formam na execuo do pacto
federativo, que se traz ao estudo referncias ao Direito Comparado. Essa orientao
acaba confirmada por JOS AFONSO DA SILVA, que consigna a relevncia que o Direito
Comparado assume para os movimentos constitucionais de reforma do Estado. A
comparao, segundo considera, pode revelar que outras Constituies resolvem os
mesmos problemas por instituies mais apropriadas ou mais simples, o que pode levar
compreenso de que as prticas ou os rgos nacionais encontram-se ultrapassados. Alm
disso, ao facilitar a compreenso do Direito ptrio, o mtodo comparatstico permite a
efetivao de reformas seguras nas instituies polticas internas, mormente porque
podero ser ponderados os aspectos de aceitao e de descarte de modelos estrangeiros j

185
Cabe assinalar que esse o posicionamento sugerido por JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO
Assembleia Nacional Constituinte durante os trabalhos desenvolvidos pela Subcomisso dos Estados, na 7
Reunio Ordinria (3 Reunio de Audincia Pblica), realizada em 29 de abril de 1987. Na ocasio, ficou
enfatizado que temos de tomar a experincia de outros Estados, mas adapt-la a determinadas condies
inerentes realidade brasileira e construir, desta vez, um autntico federalismo. Em diversas fases
procuramos ver o federalismo americano, o federalismo cooperativista, o federalismo dualista, o federalismo
cientfico, como ideias para reformular o federalismo brasileiro. Vamos ver essas experincias, mas vamos
tambm observar a realidade brasileira para composio de um federalismo que seja lcido para a
Constituio de 1987, Dirio da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento), Subcomisso do Estado,
Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1987, p. 57.
186
Ob. cit., pp. 60-61.
76
institucionalizados, projetando-os sobre o conjunto das instituies de nosso Estado, com o
objetivo de aferir indcios de harmonizao e de funcionalidade
187
.
Esquadrinhadas, em apertada sntese, as consideraes sistematizadoras da
comparao constitucional, so analisados abaixo os modelos assimtricos eleitos como os
mais prximos de viabilizarem melhorias estruturais ao Estado brasileiro. Convm repisar
a imprescindibilidade de realizar-se criteriosa adaptao dos institutos e dos paradigmas
estrangeiros ao quadro constitucional de nosso pas, conformando-os s aspiraes
depositadas na Federao no somente pelo constituinte, mas tambm pela sociedade
nacional como um todo. Independentemente das alteraes que venham a ser realizadas
nas estruturas da Federao, fundamental ter em vista que o pacto federativo dever, de
modo obrigatrio, permitir a incorporao de contedos sociais na atuao dos governos
perifricos e central, sob pena de, com muita probabilidade, atitudes negligentes nesse
sentido resultarem na perpetuao das desigualdades, tanto interpessoais quanto inter-
regionais
188
.


II.3.1. O Estado Federal Canadense: a Cooperao e a Coordenao como Recursos
Voltados Preservao da Diversidade.
Impossvel enfrentar o tema da assimetria federativa e deixar de tratar, ainda que
brevemente, da Federao canadense e de como esse Estado, culturalmente heterogneo,
consegue manter-se coeso e harmnico. O sistema de descentralizao poltica do pas
recebe expressivos cuidados do Direito Comparado porque, conforme observa ALAIN-G.
GAGNON, nele convivem influncias tanto da matriz estadunidense de Federao, que
prima pela unidade do conjunto, quanto das tradies europias de elaborao de pactos
federativos, estas enaltecedoras da diversidade dos entes federados
189
. E por isso que o
Canad recebe o predicado de ser um laboratrio nico
190
para estudos comparatsticos
sobre a forma federativa, pois l convivem tendncias divergentes e que, geralmente, no
conseguem ser to bem compatibilizadas em outros Estados compostos.

187
Um Pouco de Direito Constitucional Comparado (Apndice: Trs Projetos de Constituio), So Paulo,
Malheiros. 2009, pp. 46-47. Igual entendimento pactuado por AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, Ob. cit.,
p. 36.
188
Cf. RUI DE BRITO LVARES AFFONSO, A Federao na Encruzilhada, in Rumos: Caminhos do Brasil em
Debate: Quem s tu, Federao? (publicao da Comisso Nacional para as Comemoraes do V
Centenrio do Descobrimento do Brasil), So Paulo, ano 1, n 2, mar./abr. 1999, p. 38.
189
Cf. Quebec y el Federalismo Canadiense, Ob. cit., p. 24.
190
Idem, ibidem.
77
O Canad apresenta no somente assimetrias de fato (o que obviamente ocorre em
todas as Federaes), mas tambm vrias assimetrias jurdicas. Significativos mecanismos
de compensao da diversidade interna marcam o pacto federativo daquele pas e
encontram expressa positivao na Constituio Federal. Esse dado chama a ateno de
muitos Estados compostos que visualizam nas formulaes jurdicas a soluo para vencer
os fatores de desagregao da unidade federativa. Para que se entenda o quadro de
organizao do Estado canadense, focalizando-se as assimetrias de jure existentes,
interessante considerar dois perodos da histria constitucional do Canad: o primeiro
iniciado em 1867 e estendido at a dcada de 50 do sculo XX; e o outro, correspondente
aos anos posteriores a 1960, sendo este denominado de poca da poltica
megaconstitucional
191
.
Em relao ao primeiro perodo da histrica constitucional da Federao canadense,
vale pontuar que o ano de 1867 corresponde ao marco do surgimento do federalismo
naquele pas. Nesse ano houve a edio, pelo Parlamento britnico, do The British North
America Act, documento jurdico que descreveu as disposies do Poder Executivo,
Legislativo e a legislao fiscal, alm de ter disciplinado o direito de as provncias terem
cada qual sua prpria Constituio regional
192
. Essa competncia assegurada aos entes
federados para que, j nos primeiros anos de funcionamento da Federao, as partes
perifricas pudessem cuidar de seus respectivos interesses , foi essencial convivncia,
sob uma mesma ordem constitucional, de canadenses de origem francesa e dos canadenses
de origem inglesa, cada segmento alocado em parcelas muito bem definidas do
territrio
193
.

191
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 121; e RONALD L. WATTS, The
Canadian Experience with Asymmetrical Federalism, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal
States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 118.
192
Cf. JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, So Paulo, Celso
Bastos Editor, Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 66. Sobre o documento jurdico que
inaugurou o Estado federal no Canad consultar DENISE HELLY, Primaca de los Derechos o Cohsion
Social: los Limites del Multiculturalismo Canadiense, in Acciones e Investigaciones Sociales, n 15, out.
2002, pp. 7-12.
193
RONALD L. WATTS retrata a situao do Canad que levou adoo do federalismo assimtrico,
explicando que a caracterstica mais proeminente da Federao canadense a permanncia e a vitalidade
dos nacionais franceses daquele Estado que esto concentrados majoritariamente em uma provncia.
Aproximadamente 80% da populao francfona do Canad vive em Quebec, onde eles constituem mais de
80% da populao. Durante sua existncia histrica esse Estado federal foi marcado pela dualidade
franceses-ingleses e por um vigoroso regionalismo expressado pelas provncias. Mais recentemente iniciou-
se tambm a discusso acerca do espao a ser assegurados aos povos aborgenes na Federao, Comparing
Federal Systems, Ob. cit., p. 24. Anote-se ainda que os cuidados dispensados a Quebec pelo texto
constitucional fez com que PINTO FERREIRA categorizasse a Federao do Canad como a manifestao de
um federalismo hegemnico, pois o autor visualizava no tratamento assimtrico a supremacia de alguns
Estados-Membros sobre outros, Cf. Curso de Direito Constitucional, 7 ed., So Paulo, Saraiva, 1995, p.
275.
78
Apenas garantir o poder de auto-organizao s provncias mostrou ser insuficiente
para a manuteno da coexistncia harmnica entre as unidades federadas, porque,
consoante anota JOS WOEHRLING, os anglfonos estavam maciamente presentes em trs
das quatro provncias reunidas pela Lei 1867 (Ontrio, Nova Bruwswick, Nova Esccia),
ao passo que os francfonos ficaram, em sua maioria, reunidos em apenas uma dessas
provncias: Quebec. Foi justamente a condio diferenciada de Quebec o elemento
determinante para que os construtores da Federao canadense buscassem formas de
conciliar o carter particularizado desta unidade, pois havia a conscincia de que as
especificidades quebequenses no poderiam impedir a concretizao do postulado da
igualdade das partes autnomas que integravam aquele Estado
194
.
Os aspectos particularizantes da provncia de Quebec no podem ser resumidos
apenas na questo do idioma francs, em traos culturais prprios, no emprego do sistema
da Civil Law em matria de disposio do ordenamento jurdico, nas instituies sociais e
na grande dissenso histrica em relao ao resto do Estado, j que h tambm o que
RONALD L. WATTS denomina de ideologia de sobrevivncia dos valores cultuados pelos
canadenses de ascendncia direta francesa
195
. De acordo com WATTS, essa ideologia
desempenhou relevante influncia na conformao do Estado federal do Canad, na
medida em que representou uma consistente espcie de assimetria de fato por meio da qual
Quebec, desde a institucionalizao dos laos federativos, conseguiu pressionar
permanentemente a Federao para obter, nas ltimas trs dcadas, a consagrao
constitucional de ajustes poltico-jurdicos que acomodassem de forma satisfatria todas as
diferenas culturais, lingusticas e sociais da provncia.
Assim, afirma-se que, entre o final do sculo XIX e at aproximadamente 1960, o
federalismo canadense esteve muito longe de conseguir atenuar por si s os impulsos de
fragmentao dos seus segmentos. Na verdade, o The British North America Act ocultou
conflitos entre identidades coletivas que estavam latentes no contexto daquele pas. Isso
fez com que a inteno de criar uma nao nica, suficientemente alicerada e que causaria
o desaparecimento das identidades britnica e francesa tal qual desejavam os primeiros

194
Cf. El Principio de Igualdad, el Sistema Federal Canadiense y el Carcter Diferencial de Quebec, in
Asimetra Federal y Estado Plurinacional: el Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad,
Blgica y Espaa, Enric Fossas y Ferran Requejo (Eds.), Ob. cit., p. 143.
195
Cf. The Canadian Experience with Asymmetrical Federalism, in Accommodating Diversity: Asymmetry in
Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 119. Em igual direo, Dirco Torrecillas Ramos, O
Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 124-125.
79
idealizadores do Canad , no tomasse contornos concretos porque as aspiraes
nacionalistas ofuscaram esse desejo
196
.
Como no poderia deixar de ser, as fortes assimetrias de fato condicionaram, ao
longo do tempo, o aparecimento de movimentos de presso voltados a pleitear o
reconhecimento de diferenciaes fundamentadas em documentos jurdicos. DIRCO
TORRECILLAS RAMOS esclarece que, j em 1867, o Ato de Constituio trouxe algumas
assimetrias, cujo contedo versavam sobre a previso de um sistema de direito baseado na
Civil Law e de mecanismos governamentais de promoo da lngua francesa, apenas para
Quebec (seo 129); possibilidade de o poder central destinar subsdios diferenciados para
as provncias com base nas sees 118 e 199; alm de permisso constitucional para que,
em nome do equilbrio regional, a representao das provncias pudesse ser desigual no
Senado (art. 22)
197
. Essas medidas diferenciadoras, embora justificveis diante da
disparidade sociocultural que marca aquele pas, no ficaram imunes a correntes
oposicionistas e foram essas tenses que, hoje, so entendidas como as principais
responsveis pela configurao do regime federativo l estruturado.
O segundo momento da evoluo do Estado federal canadense, vivenciado aps
1960 e chamado de perodo da poltica megaconstitucional, fez com que ganhasse projeo
as desencontros de posicionamentos polticos defendidos pelas provncias. De um lado,
encontra-se Quebec a propagar que uma centralizao maior do sistema seria o caminho
para a obteno de direitos uniformes e para o sucesso de programas sociais. Por sua vez,
as demais provncias rechaam esse entendimento de que ao governo federal seria
interessante atribuir maiores poderes, pois, assim, as assimetrias federativas poderiam ser
acomodadas pela atuao do poder central
198
.
Mais uma vez, vale recorrer aos ensinamentos de DIRCO TORRECILLAS RAMOS
para compreender a disposio do cenrio poltico canadense a partir da segunda metade
do sculo XX. Com preciso, explica ele que muitos dos debates constitucionais ocorridos
recentemente buscam acomodar trs gneros do princpio da igualdade: igualdade dos
cidados como simbolizada pela Constituio, igualdade das provncias, advogada muitas
vezes pelos primeiros ministros provinciais e igualdade de dois povos lingusticos,

196
Cf. ALAIN-G. GAGNON, Quebec y el Federalismo Canadiense, Ob. cit., p. 163.
197
Cf. O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 127.
198
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 129-130. Confirma essa ideia
JOS WOEHRLING, El Principio de Igualdad, el Sistema Federal Canadiense y el Carcter Diferencial de
Quebec, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: el Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en
Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas y Ferran Requejo (Eds.), Ob. cit., p. 145.
80
defendida por nacionalistas dentro de Quebec
199
. Os episdios desenrolados nesse curto
espao de tempo evidenciam que as propostas de institucionalizao de assimetrias saram
vitoriosas.
Na verdade, os fatores que diferenciam o regime federativo aqui apreciado somente
foram possveis porque as instituies ligadas descentralizao do poder poltico
demonstraram habilidade em combinar demandas funcionais de ordem geral e aspiraes
regionais. O pacto poltico formado convergiu para a garantia de uniformidade de
condies entre as provncias, ao fazer com que a coordenao intergovernamental
eliminasse qualquer sinal de hieraquizao dos entes autnomos e, ao mesmo tempo,
respeitasse as individualidades de condies de cada um dos atores governamentais. As
interaes entre o poder central e as unidades subnacionais mostraram-se fundadas em
relacionamentos orientados por respeito mtuo
200
.
Nesse sentido, JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI observa que a anlise da
dinmica federal canadense permite afirmar que o modelo evoluiu para as negociaes
intergovernamentais. As relaes entre os dois nveis de governo desenvolveram-se por
meio de polticas de coordenao, visando reduzir os desequilbrios regionais, garantido a
integrao e o desenvolvimento. O pacto federativo de concepo interestatal favoreceu
esse encaminhamento, pois coube Unio, prioritariamente, o exerccio de funes mais
gerais de planejamento e de coordenao global e s provncias autnomas a administrao
de assuntos de interesse local
201
.
O Canad , por sua mpar formao sociopoltica, um excelente exemplo de que o
federalismo assimtrico possvel. Tomando-se em considerao o emblemtico caso de
Quebec, que, como assinalado, possui no somente seu prprio Direito Civil, mas
conquistou nos ltimos anos autonomia para cuidar de matrias ligadas imigrao,
relaes internacionais, renda e regime de penso, situao essa resultante de intensas
negociaes com o governo federal. Alm da unidade provincial que congrega a maioria
dos francfanos, outras dez provncias tambm receberam tratamento diferenciado, na
medida em que foram autorizadas a confiar seus servios policiais a um organismo federal,
a Real Polcia do Canad. Essas referncias so contundentes na demonstrao de que a
linha divisria entre a instncia federal e governo provincial varia para cada uma desses

199
Idem, pp. 129-130.
200
Cf. JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 132.
Posio contrria tomada por ALAIN-G. GAGNON, especialmente no que diz respeito a Quebec, provncia
que estaria encontrando, na atualidade, sistemticas resistncias do governo central no exerccio do direito de
autodeterminao de seu povo, Quebec y el Federalismo Canadiense, Ob. cit., pp. 217-222.
201
Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 134.
81
entes, de maneira que, na prtica, eles no tm os mesmos poderes executivos, legislativos
e, em alguns casos, nem mesmo tratamento constitucional
202
.


II.3.2. O Estado Regional da Espanha: A Heterogeneidade Materializada na
Concesso de Estatutos Especiais
A soluo federalista para a organizao do Estado espanhol , peremptoriamente,
afastada por JUAN FERRANDO BADIA, que defende a convenincia de adotar-se, naquele
pas, o modelo regional de descentralizao poltica. Conforme entendimento capitaneado
pelo aludido autor, a regio uma entidade pblica territorial dotada de autonomia
legislativa, sendo que a definio dos traos caracterizadores dessa figura no se faz pela
aplicao de critrios tecnocrtivos, mas em virtude da confluncia de fatores de natureza
social e comunitria, j que as regies perfazem, em essncia, uma realidade geogrfico-
histrica. So, portanto, reas delimitadas territorialmente onde a vida em comum se
desenvolve, e esse dado determinante para que haja conciliao entre as exigncias atuais
de governabilidade e os pontos de tenso ligados s tradies e aos valores cultuados pelas
entidades regionais
203
.
A ttulo elucidativo, explica JORGE MIRANDA que a concepo constitucional de
Estado regional relativamente recente, remontando Constituio espanhola de 1931 e
italiana de 1947
204
. Anote-se ainda que, apesar de existirem fortes divergncias sobre o
preciso enquadramento do regionalismo no rol dos Estados unitrios ou dos Estados
compostos, alguns aspectos definidores de seus contornos jurdico-institucionais
encontram-se sedimentados, ganhando destaque, aqui, o fato de que podem haver Estados
regionais integrais, quando todo o territrio dividido em regies autnomas; e
regionalismos parciais, verificados em organizaes estatais que contam com algumas
regies politicamente autnomas e outras regies ou circunscries que apenas possuem
descentralizao administrativa
205
. Como se pode deduzir, reside nesse ponto significativa
diferena entre o Estado regional e o Estado federal, pois esta forma estatal somente se
dispe na modalidade integral, haja vista que todos os seus integrantes (os entes
federados), indistintamente, so titulares de autonomia poltica.

202
Cf. STPHANE DION, El Federalismo Fuertemente Asimtrico: Improbable e Indeseable, in Asimetra
Federal y Estado Plurinacional: el Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y
Espaa, Enric Fossas y Ferran Requejo (Eds.), Ob. cit., p. 197.
203
Cf. El Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Autonomico, Madrid, Tecnos, s/d., pp. 144-145.
204
Cf. Teoria do Estado e da Constituio, Rio de Janeiro, Forense, 2007, p. 301.
205
Cf. Idem, p. 302.
82
Ainda no que concerne tipologia do Estado regional, JORGE MIRANDA aponta
outro critrio de interesse para a compreenso das assimetrias, trata-se da distino
estabelecida entre o Estado regional homogneo e o Estado regional heterogneo. Neste
caso, o foco de anlise est especificamente no tratamento jurdico que rege a organizao
das regies, de modo que a homogeneidade pressupe uniformidade na concesso de
autonomias regionais e a heterogeneidade est lastreada na diferenciao das unidades
regionais, o que faz com que hajam regies de estatuto comum e regies de estatuto
especial. O exemplo categrico de regionalismo heterogno a Espanha que, sabidamente,
conta com comunidades autnomas dotadas de regimes jurdicos diversos
206
.
Frente s espcies de regionalismo apresentadas (Estado regional integral ou
parcial; e Estado regional homogneo ou heterogneo), uma concluso mostra-se
inevitvel: a de que, onde houver regionalismo parcial e regionalismo heterogneo,
tambm existiro assimetrias jurdicas
207
. A verificao desse aspecto crucial para
justificar o interesse no estudo da conformao constitucional da oganizao estatal
espanhola, haja vista que, naquele pas, foi atribudo o estatuto de comunidades autnomas
ao Pas Basco, Catalunha, Galcia e a mais catorze outras entidades, o que significou a
concesso de uma ampla e varivel gama de poderes de autogoverno em reas como a
cultura, educao, lngua e economia
208
. A disposio das regies autnomas da Espanha
denota o inegvel compromisso difundido naquele pas de fazer com que as tcnicas de
acomodao das diversidades territoriais convertam-se em fatores que proporcionem
coeso poltica e mitigao dos nimos mais exaltados de algumas das unidades do Estado.
Os desdobramentos desse ajuste poltico-constitucional retrata ainda que as trs
regies acima referidas nominalmente obtiveram competncias particularizadas para o
exerccio das prerrogativas decorrentes da autonomia e do autogoverno em funo de
aspectos histricos prprios. Outros dois atores polticos, o Pas Basco e Navarra,
receberam, como alternativa tendente a apaziguar conflitos internos e pretenses
separatistas, poderes fiscais e de executarem investimentos explcitos, os quais vo alm
das competncias conferidas a outras comunidades autnomas. Numa escala
macroestrutural, a Espanha certifica hoje que as medidas compensatrias introduzidas em
seu interior foram salutares para a aceitao de mltiplas identidades culturais, o que fez
com a autoridade central passasse a integrar cada vez mais setores do Estado hispnico

206
Cf. Idem, ibidem.
207
Cf. Idem, ibidem, nota 17.
208
Cf. PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Ob. cit., p. 51.
83
antes ignorados no que diz respeito s necessidades prprias apresentados pelos
mesmos
209
.
Ainda sobre os mecanismos que regem a interao a autoridade nacional e os
govenros perfricos, CARLES RAMI e MIQUEL SALVADOR entendem que essa relao pode
ser simbolizada pela interdependncia que, em matria de governabilidade, h entre a
Constiuio e os Estatutos de Autonomia estes significando leis bsicas que regulam a
organizao institucional e as competncias das comunidades autonmicas. Enfatizam que
tal sistema aplicado na Espanha est arrimado em um conjunto de regras constitucionais
que definem uma geometria varivel de descentralizao, o que se d por meio de duas
vias de acesso autonomia. A primeira aplica-se aos trs territrios com nacionalidades
histricas (Catalunha, Pas Basco e Galcia) e, tambm, Andaluzia, garantindo-lhes o
mximo de competncias. A segunda via, por seu turno, seguida pelas demais regies
que, de alguma forma, tiveram suas especificidades reconhecidas pelos respectivos
Estatutos de Autonomia; e, no obstante a conquista que lograram, receberam autonomia
em um grau mais restrito, se comparado com o quantum atribudo s entidades do primeiro
grupo
210
.
Vale registrar que a situao das regies enquadradas no rol das entidades que
receberam autonomias em intensidade menos expressiva , atualmente, considerada
transitria, haja vista que elas tm buscado negociar com o poder central o aumento de
suas competncias, o que feito, em geral, por meio de reviso de seus Estatutos de
Autonomia. A reviso nem sempre o nico procedimento empregado para transferir ou
delegar competncias legislativas s comunidades autnomas, pois as Cortes Gerais
(rgos equivalentes ao Legislativo estadual no regime federativo) tambm podem assim
proceder, o que, na prtica, dispensa os atos revisionais e configura um sistema de
concesses marcado por um ntido crater poltico. Essa ltima tcnica foi adotada com as
comunidades Valenciana e das Ilhas Canrias.
Percebe-se, sem muita dificuldade, que o sistema espanhol de descentralizao
poltica traz, em seu bojo, ampla possibilidade de emprego das diferenciaes jurdicas, no
entanto, sua execuo de extremada dificuldade, por ser ele muito complexo e adepto
tanto de assimetrias estruturais quanto de assimetrias relacionais. Essa caracterstica no
escapou ao crivo de DIRCO TORRECILLAS RAMOS, que distinguiu as assimetrias naquele

209
Cf. Idem, ibidem.
210
Cf. O Processo de Descentralizao Regional na Espanha e as Dificuldades para Inovao Institucional
das Novas Administraes Pblicas, in Democracia, Descentralizao e Desenvolvimento: Brasil e Espanha,
Sonia Fleury (org.), Ob. ci., p. 241.
84
Estado com base em dois critrios principais, a saber: diferenciaes determinadas pela
riqueza e pelos ndices de desenvolvimento econmico de suas regies; e diferenciaes de
direito condicionadas por fatores tnicos, culturais e histricos, estas operacionalizadas,
especialmente, pelas assimetrias de carter estrutural ou competencial
211
. O autor
complementa ainda que, numa viso panormica, a experincia estatal l empreendida
reveste-se do carter de um modelo de mltipla concorrncia etnoterritorial que
relaciona mobilizao subestatal com relacionamento competitivo entre regies e
nacionalidades espanholas na perseguio de poder poltico e econmico, tanto quanto da
legitimao de seus desenvolvimentos institucionais
212
.
Ao que tudo indica, parece improvvel que a Espanha abandone sua vertente
regionalista para render-se ao modelo de ordenao poltico-territorial reproduzido pelas
Federaes. JOS RAMN RECALDE bastante preciso ao destacar que o mais contundente
empecilho adoo do federalismo no ambiente poltico espanhol a impossibilidade de
instituir-se mecanismos tcnicos de descentralizao que sejam habilitados a preservar o
sentimento de comunidade, to caro s regies autonmas, formado ao longo dos tempos.
Desse modo, indicado fortalecer a atuao de tais regies, objetivando fazer com que as
unidades se vinculem ideia de fidelidade constitucional, o que permitiria a obteno de
concertos constitucionais mais arrojados e funcionais, na medida em que as regies
passariam a compreender a importncia de tolerar a diversidade de suas congneres para
atender o interesse do Estado, considerado como um todo
213
.
Depois de apontadas as linhas que, genericamente, identificam o Estado Regional
espanhol, fica explcito que essa organizao estatal tem muitos pontos distintivos em
relao ao Brasil. De fato, o Estado brasileiro, adepto do federalismo, no se encontra
ameaado pelos mesmos impasses que fragilizam a Espanha, j que aqui as assimetrias no
devem buscar a correo de questes concentradas em divergncias histricas e tnicas,
por exemplo. Entretanto, a anlise das solues encontradas na Espanha, com a edio de
Estatutos de Autonomia diferenciados para as diversas regies, pode ser proveitoso para
que o regime federativo nacional encontre inspiraes para resolver parte de seus
problemas ligados heterogeneidade territorial que toma conta de nosso pas.
Por certo, o sucesso com o qual o governo espanhol vem acomodando as diferenas
entre suas regies notadamente, valendo-se tanto de acordos polticos baseados no

211
Cf. O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 145.
212
Idem, p. 159.
213
Cf. Constitucin y Autonomas, in Federaismo y Cuestin Federal en Espaa, Manuel Chust (ed.),
Castell de la Plana, Publicacions de la Universitat Jaume I, 2004, p. 289.
85
dilogo e na cooperao intergovernamental quanto da adoo de assimtricas
competencias, voltadas a compatibilizar as heterogeneidades de ordem cultural, histrica e
tnica mostra-se original e parece ancorado em um sistema racional e eficiente. Observa-
se ainda que esses dois recursos tm, conjuntamente, conseguido fomentar o surgimento da
noo de lealdade dos atores perifricos em relao ao todo, e tal elemento
imprescindvel para a manuteno e o aperfeioamento de qualquer Estado composto, seja
uma Federao ou um Estado regional. Assim, do cotejo entre os contextos espanhol e
brasileiro, destaca-se que, ante a inexistncia de fortes tenses histricas, culturais ou
tnicas no Brasil, transparece que, aqui, seria dispensvel introduzir assimetrias estruturais
que concedessem competncias particularizadas aos entes, pois as mazelas econmicas
potencializadas pela diversidade dos parceiros federados so contornadas, com maior
preciso, mediante adequadas tcnicas de cooperao entre governos.


II.3.3. O Estado Federal Alemo: A Cooperao como Tcnica de Superar
Acentuadas Disparidades Econmicas
A aprecio dos aspectos implementados na Alemanha para amenizar os terrveis
efeitos da desigualdade territorial atesta o grande interesse que aquela Federao nutre pela
temtica. Nos termos assinalados por JOO PAULO BACHUR, a questo da equalizao
regional ponto preponderante na contempornea ordenao constitucional, financeira e
tributria alem, uma vez que, em razo de fatores histricos os quais foram reforados
pela reunificao ocorrida formalmente em 1990 , naquele Estado sedimentou-se a
orientao de que as polticas sociais devem ser pensadas de modo estrutural. De tal sorte,
a ordem de reduzir as desigualdades regionais assume a feio de um projeto de
desenvolvimento e de distribuio de riquezas que no pode prescindir de ajustes no pacto
federativo que, de fato, compensem as problemticas disparidades
214
.
A preocupao com o tratamento das heterogeneidades que surgem da
multiplicidade de atores federativos no impede que alguns autores, como ROLAND STURM,
afirmem que a Alemanha comporta um modelo de Federao juridicamente simtrica, se
analisada sob o ponto de vista estrutural. Ocorre que as partes autnomas, exceo da
regra para a composio do Conselho Federal (Bundesrat), encontram na Constituio
previses que lhes garantem tratamento igualitrio diante de outros parceiros federados,

214
Cf. Federalismo Fiscal, Atribuies Fiscais Constitucionais e Equalizao Regional: EUA, Alemanha e
Brasil em Perspectiva Comparada, in Revista do Servio Pblico, vol. 56, n 4, out/dez 2005, p. 378.
86
devendo as mesmas promoverem uniformidade das condies de vida para toda a
populao. No obstante sejam visveis muitas diferenas econmicas, histricas e
geogrficas entre os atores polticos que integram o Estado alemo, no h expressa
autorizao no texto constitucional que permita o estabelecimento de assimetrias
competenciais que os coloquem em situaes diversificadas
215
.
As vedaes reformulao da isonomia federativa disposta s unidades polticas
germnicas no impedem, no entanto, que, no funcionamento das relaes federativas l
institucionalizadas, as assimetrias de direito classificadas como do tipo relacional sejam
colocadas em prtica com expressiva frequncia. Em verdade, as transferncias de recursos
operacionalizadas pelo poder central no descuidam de atender o elevado propsito
colocado pela poltica nacional de igualar, dentro das possibilidades, as condies
econmicas de todos os entes, sobretudo daqueles que, no passado, compactuavam dos
valores do sistema comunista, porque ligados parte oriental do Estado cindido com o
trmino da Segunda Guerra Mundial
216
. Essa prtica vem sendo, cada vez mais, estimulada
como meio adequado de abortar pretenses, propagadas por alguns entes federados, de
monopolizar as atenes do poder central, em funo dos favorveis indicadores
econmicos e sociais que demonstram
217
.
Na atualidade, colocados de modo sucinto os fatores que esclarecem quais as
formas encontradas pela Federao alem para cumprir a tarefa de compensar as
desigualdades econmicas de suas partes, afere-se que esse Estado tambm se vale de
tratamentos diferenciados que se concretizam no mbito das relaes intergovernamentais,
a exemplo do Canad e do Estado Autonmico da Espanha. Essa constatao refora o
entendimento defendido de que os desnveis de ordem financeira (os quais, por
consequncia, impedem o desenvolvimento de determinadas regies dos Estados
compostos) so melhor corrigidos com as tcnicas relacionais de assimetria, haja vista a

215
Cf. The Constitution under Pressure: Emerging Asymmetrical Federalism in Germany?, in in
Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 137.Grife-se que,
acerca da fixao do nmero de membros do Bundesrat, KONRAD HESSE averba que esse rgo composto
de membros dos governos estaduais, que so por estes designados, abrindo-se a possibilidade de, em virtude
da populao de cada ente, esse nmero ser aumentado. De tal sorte, explica HESSE que cada Estado tem,
pelo menos, trs votos; estados com mais de 2 milhes de habitantes tem quatro, estados com mais de 6
milhes de habitantes tm cinco, estados com mais de 7 milhes de habitantes tm seis votos (artigo 52,
alnea 2), Elmentos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha, Ob. cit., pp. 456-457.
216
Cf. Idem, ibidem.
217
Cf. KLAUS-JRGEN NAGEL, El Federalismo Alemn. Ms Cooperacin o Nueva Asimetra?, in Revista
de Estudios Polticos, n 118, oct./dic. 2002, p. 66. Igual posicionamento capitaneado por SIMON BULMER,
Efficiency, Democracy and Post-unification Federalism in Germany: A Critical Analysis, in in Recasting
German Federalism: The Legacies of Unification, Charlie Jeffery (ed.), London, Pinter, 1999, pp. 325-326; e
ARTHUR BENZ, From Unitary to Asymmetric Federalism in Germany: Taking Stock After 50 Years, in
Publius, vol. 29, n 4, Fall 1999, pp. 76-78.
87
relevncia que, em tais cenrios, a cooperao intergovernamental assume para a
governabilidade.
O escopo deste trabalho veicular o entendimento de que, no caso brasileiro, onde
o Estado federal sofre drsticos efeitos provocados, em parte, pela ausncia de coeso entre
as elites regionais o que dificulta a construo de um consistente sentimento de lealdade
federativa , e tambm por fora de abruptos desnveis socioeconmicos entre suas
regies, formados durante anos de desgastes polticos no Estado nacional. Indica-se,
portanto, que o mais adequado utilizar as relaes entre governos para compatibilizar as
disparidades. Assim, da mesma forma que os pases tomados como parmetro de
comparao nesta parte do trabalho evidenciam os efeitos benficos que podem ser
aportados nos Estados compostos pela coerente e planejada cooperao entre governos,
recomendada Federao brasileira repensar suas prticas de disciplinar a atuao
conjunta entre o governo nacional e os perifricos, ou entre estes considerados
especificamente, visando o desenvolvimento de eficientes peas de acomodao das
diferenas.
Ainda que hajam inmeras particulariedades entre os pases analisados, um ponto
em comum pode ser identificado: a pertinncia e o relativo sucesso dos acordos
intergovernamentais para viabilizar a superao dos desgates poltico-institucionais que
tm sua gnese nas heterogeneidades de suas partes. E isso, por si s, figura como um
encorajador estmulo para que o nosso pas, tambm atingido por srios comprometimentos
socioeconmicos, tambm busque, por meio da arquitetura de um coerente sistema de
cooperao entre seus entes, desenvolver frmulas adequadas para superar o inquietante
quadro de desigualdades regionais.









88
III. A MATERIALIZAO DA ASSIMETRIA NO ESTADO
FEDERAL: OS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE
CONCRETIZAO DOS ARRANJOS JURDICO-INSTITUCIONAIS
DIFERENCIADORES


A federao, quando autntica, exige o tratamento igual de
todos os componentes, o que na prtica pode ser um mal,
criando uma solidariedade forada e meramente formal. Isto
porque a igualdade jurdica, se imposta onde no h
igualdade de fato, o comeo da injustia.
DALMO DE ABREU DALLARI
218



III.1. A Igualdade como Resultado: uma Proposta para o Equilbrio Federativo
O problema da delimitao da extenso e dos sentidos a ser atribudos igualdade
dos entes autonmicos ganha notvel destaque ao se centrarem as atenes nas implicaes
poltico-constitucionais ocasionadas pela aplicao da teoria do federalismo assimtrico.
Ao mesmo tempo, esse ponto coloca-se como um desafio incomum ao engenho daqueles
que se ocupam de modelar um vigoroso e operativo pacto para as Federaes,
especialmente aquelas construdas em ambientes onde a heterogeneidade territorial
representa grandeza complicadora da elaborao de regimes estatais. A igualdade das
unidades federadas , sem dvida, questo sempre levantada em estudos voltadas a analisar
a coerncia e a eficincia dos laos associativos que sustentam os Estados compostos da
contempoaneidade.
Cabe esclarecer, inicialmente, que os efeitos irradiados pelo princpio da igualdade
sero apreciados apenas em relao s unidades perifricas congregadas na Federao.
Nesse ponto, leva-se em conta a orientao apresentada por ALESSANDRA SILVEIRA, que
pondera ser a Unio responsvel pela coordenao da vida poltica do Estado federal e, em
razo disso, mesmo no gozando de posio hierarquicamente superior quela ocupada
pelos Estados-membros, o poder central, em determiandas circunstncias, acaba fixando os
rumos de atuao de todos os entes perfricos, como ocorre com a elaborao das normas
gerais no exerccio de competncias legislativas concorrentes (art. 24, 1, da Constituio
Federal
219
). no exerccio de funes como essa que se precisa admitir a desigualdade das

218
Elementos de Teoria Geral do Estado, 28 ed., So Paulo, Saraiva, 2009, p. 262.
219
Art. 24. [...]
89
partes federadas, pois, do contrrio, estar-se- fomentando injustias e impedindo-se o
mximo desempenho das aes governamentais conjuntas que vierem a ser intentadas
220
.
Convm proclamar, aqui, que a igualdade dos entes, traduzidas em aspectos
jurdico-constitucionais, sob nenhum ponto de vista, jamais poder conduzir ao combate da
diversidade regional, uma vez que os valores desse princpio so evocados para o cultivo
da tolerncia e da flexibilizao das frmulas de estruturao do Estado federal. A ordem
de instituir a igualdade material em face das unidades federadas converte-se, portanto, em
fator de incentivo ao desenvolvimento de mecanismos de engenharia constitucional que
permitam a convivncia harmoniosa das diferenas que, inexoravelmente, estaro
presentes nos Estados compostos.
Com o federalismo assimtrico, o que se prope, em sntese, fazer com que a
noo aristotlica de igualdade, consubstanciada nos parmetros da justia distributiva,
seja alada condio de vetor que oriente a disposio das peas que integram o Estado
federal. Por tal motivo, a assimetria contraria o entendimento de que a igualdade dos entes
federados seja compreendida como uma situao de isonomia, j que a coeso do pacto
federativo requer muito mais do que a declarao de igualdade frente lei
221
. Nesse
sentido, assevera MARIA GARCIA que as renovadas compactuaes que a estrutura estatal
vem sofrendo ao longo do tempo decorrem da insuficincia da construo terica segundo
a qual o Estado federal se baseia na absoluta igualdade de seus entes e na liberdade destes
em contratar uma unio duradoura
222
.
A igualdade das unidades poltico-administrativas da Federao, ao ser interpretada
sob os influxos da assimetria, permite que o pacto federativo insttua cuidados jurdicos
diferenciados aos entes federados que demonstrarem particularidades prejudiciais ao
exerccio da autonomia ordinariamente concedida aos congneres. Assim que se afirma
que o aspecto mais festejado da Federao assimtrica est justamente no emprego de
disciplinas diversificadas a circunstncias especficas, o que requer a utilizao adequada e
controlada de mecanismos de compatibilizao das desigualdades desestabilizadoras do
regime de descentralizao institudo. O fundamental para o sucesso dos regimes

1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas
gerais.
220
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Cooperao e Compromisso Constitucional nos Estados Compostos,
Coimbra, Almedina, 2007, p. 348.
221
Cf. ENRICO CARLONI, Lo Stato Differenziato: Contributo allo Studio dei Principi di Uniformit e
Differenziazione, Torino, G. Giappichelli, 2004, pp. 28-29.
222
Cf. O Modelo Poltico Brasileiro: Pacto Federativo ou Estado Unitrio, in Lies de Direito
Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos, Andr Ramos Tavares, Gilmar Ferreira Mendes e
Ives Gandra da Silva Martins (coord.), So Paulo, Saraiva, 2005, p. 781.
90
assimtricos que a referida diferenciao ocorra na estreita medida das heterogeneidades
apuradas, sob pena de subverter as ideias primaciais que informam a justia distributiva.
Feitas essas consideraes, a percepo a que se chega a de que a assimetria
federativa prega, em essncia, a utilizao analgica dos parmetros de conformao do
princpio da igualdade entre os indivduos, transmutando-os para o campo da ordenao
dos territrios regidos por processos de federalizao. Nessa esteira, faz-se referncia a
MARIA GLRIA E. P. D. GARCIA, que sentencia ser a principiologia afeita igualdade
material uma nsia maior de justia, uma exigncia de igualdade reportada prpria lei e
no j meramente s situaes a que ela se aplica: uma igualdade que se apresenta no
como ponto de partida, mas como resultado, como algo que se espera alcanar
223
. De fato,
caber ao postulado da igualdade figurar como norte obrigatrio e permanente dos Estados
assimtricos, j que a perseguio incessante desse objetivo que fomentar a elaborao
dos importantes arranjos institucionais voltados a acomodar a diversidade.
Tal raciocnio, certamente, o primeiro elemento que caracteriza as assimetrias de
direito que podem surgir em Estados federais. A aplicao dessa formulao terica tende
a fazer com que se abandone a prtica reiterada de remeter idntico tratamento s unidades
federativas, porque seriam elas, em tese, iguais perante as regras que cimentam o pacto que
as mantm unidas. A diferenciao jurdico-constitucional dos entes da Federao tem
como escopo permitir que todos eles, independentemente das caractersticas adversas que
ostentem, tenham condies reais de exerccio do autogoverno, num quadro de verdadeira
igualdade substancial diante dos demais atores autnomos situados no mesmo nvel
governamental.
Em que pesem as mltiplas consequncias que a transposio da axiologia da
igualdade material para o contexto do federalismo pode trazer, no se pode defender que,
em Estados federais assimtricos, os entes federados seriam autnticos titulares do direito
fundamental igualdade, pois o ponto em discusso no est no emprego de tal princpio
para limitar ou impelir a ao do Estado. A dissimetria busca orientar as relaes
estabelecidas entre as peas que se entrelaam no jogo federativo da descentralizao
poltica, criando a possibilidade de que as unidades perifricas no sejam castigadas pelas
caractersticas factuais que naturalmente guardam.

223
Estudos sobre o Princpio da Igualdade, Coimbra, Almedina, 2005, p.63. Acerca da apresentao das
diretrizes que regem a aplicao concreta do princpio da igualdade, consultar, na literatura ptria, CELSO
ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, 3 ed., So Paulo, Malheiros,
2009, pp. 37-43.
91
Ao enfrentar a problemtica de estender a posio de sujeito de direitos
fundamentais a pessoas jurdicas, JORGE MIRANDA reconhece a impropriedade de propagar
a ideia de que os entes federados poderiam evocar, nos exatos moldes feitos pelas pessoas
jurdicas de direito privado, a fundamentalidade consignada no direito de igualdade para
obrigar o poder central a direcionar tratamento diferenciado s partes federadas
224
.
Consoante estatui, se os direitos fundamentais so situaes jurdicas ativas das pessoas
enquanto membros da comunidade poltica, seria contraditrio pensar em direitos
fundamentais das entidades em que se desdobra o poder poltico ou configurar nesses
moldes relaes estritamente polticas ou administrativas. Os direitos de participao das
regies e das autarquias locais na dinmica estadual reconduzem-se a fenmenos de
descentralizao e equilbrio do poder
225
.
A preciso de tais consideraes assenta a convico de que, nos Estados
compostos assimtricos, a funo atribuda ao princpio da igualdade outra bem diferente
daquela evocada pelas pessoas jurdicas privadas diante de aes estatais. Em verdade, o
tratamento federativo diferenciado est atrelado a assuntos de ndole governamental,
explicitando que a igualdade levantada pela configurao assimtrica do Estado federal
pauta-se em preocupaes pragmticas, em especial no compromisso de garantir ateno
plena s necessidades humanas. Caso exista algum direito fundamental igualdade a ser
tutelado pela assimetria, por certo, o direito ao tratamento igualitrio de todos os
indivduos de um mesmo Estado, por mais complexas e dificultosas que sejam as bases
naturais, culturais e econmicas dessa organizao estatal.
Nessa direo, ALESSANDRA SILVEIRA expe que, em regimes estatais que
assumem formas assimtricas, o central geralmente deve determinar padres mnimos de
direitos fundamentais a ser observados por todas as unidades federadas, pois, dessa forma,
estar-se- resguardando a igualdade no exerccio de direitos pelos indivduos situados em

224
Cf. Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 3 ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2000, pp. 81-82.
225
Idem, ibidem. No mesmo sentido: Cf. NGEL J. GMEZ MONTORO, La Titularidad de Derechos
Fundamentales por Personas Jurdicas: un Intento de Fundamentacin, in Revista Espaola de Derecho
Constitucional, ano 22, n 65, may./agos. 2002, p. 105; e Cf. FRANCISCO DE BORJA LPEZ-JURADO
ESCRIBANO, La Doctrina del Tribunal Constitucional Federal Alemn sobre los Derechos Fundamentales de
las Personas Juridico-Publicas: su Influencia sobre nuestra Jurisprudencia Constitucional, in Revista de
Administracin Pblica, n 125, may./agos. 1991, pp. 557-558. Ainda sobre esse tema, PEDRO CRUZ
VILLALON mitiga a orientao que nega os direitos fundamentais s pessoas jurdicas de direito pblico, pois
admite que o direito efetiva tutela jurisdicional encontra-se reconhecido a todas as pessoas jurdicas, tanto
privadas como pblicas, includo o prprio Estado. No h previso, no entanto, que poderes pblicos
venham a ser titulares de outros direitos fundamentais, com apenas algumas excees muito especficas,
como o caso da liberdade de expresso para os meios de comunicao social ligados ao Estado ou o direito
fundamental autonomia universitria para as Universidades, pblicas e privadas, Dos cuestiones de
Titularidad de Derechos: Los Extranjeros; Las Personas Jurdicas, in Revista Espaola de Derecho
Constitucional, ano 12, n 35, may./agos. 1992, p. 83.
92
entes diversos
226
. A Federao que se valhe dos recursos da dissimetria jurdica evidencia,
em ltima anlise, convergncia de esforos para proporcionar a efetivao dos direitos
fundamentais, ainda que os fatores de ordem ftica dificultem o cumprimento de tal meta.
O emprego da assimetria representa, dessa forma, compromisso em alcanar o
reequilbrio da conjuntura poltica que sempre estar, por razes naturais,
desequilibrada
227
. Nas Federaes assimtricas, a concepo de igualdade material faz com
que o federalismo seja agente promotor de valores vinculados justia distributiva e
proporcionalidade. Como reflexo direto dessa mentalidade, o critrio inflexvel do
tratamento uniforme direcionado s unidades federadas precisa ser abandonado, porque a
prtica de padronizar o diferente acusada de ser o principal elemento perpetuador das
disparidades que comprometem a coeso dos laos associativos
228
. De fato, se houver
nveis expressivos de insatisfao do povo com a forma de Estado adotada muito
provvel que as estruturas governamentais no durem, exceto se forem introduzidos
habilidosas ferramentas que consigam contornar os pontos de tenso formados.
Ademais, no exagerado afirmar que em pases onde as disparidades interpessoais
so destacadas, como consequncia direta, as heterogeneidades inter e intra-regionais
tambm sero sentidas nas vrias frentes de organizao do Estado. Obviamente, quanto
maior o grau de diferenas regionais constatado, muito mais difcil ser a articulao de
formas de coordenao federativa e a implementao de direitos sociais de grande
envergadura, sobretudo aqueles que demandam atuao conjunta das unidades federadas,
ser dificultada, quando no inviabilizada
229
. Da que se percebe que resistncias
polticas em aceitar a assimetria federativas, em geral, escondem intenes polticas que
esto muito longe em preservar os interesses da populao.
A propsito, PETER PERNTHALER enfatiza o aspecto que estimula os discursos
assimtricos o fato de a doutrina constitucional destinar considervel ateno s relaes
jurdicas encabeadas pelos entes polticos dos Estados compostos. Os estudos realizados
permitem que, ao menos no plano terico, analise-se a igualdade jurdica das partes que

226
Cf. Ob. cit., p. 352.
227
A justificativa para atribuir tratamento assimtrico a determinados entes federados est na verificao de
que eles, em virtude de variveis naturais, no so iguais entre si. Esse dado, intuitivamente, surge de forma
automtica no arcabouo institucional organizado que funciona como base do Estado federal. DIRCO
TORRECILLAS RAMOS confirma esse entendimento, ao observar que todo e qualquer Estado possui em sua
organizao alguma assimetria de fato, o que provoca correes de fato e de direito. Mesmo aqueles
formados por agregao, como os Estados Unidos, em que as unidades componentes j eram organizadas e
parecia estranha a preocupao com a assimetria, tambm, adotaram ajustes para corrigir diferenas, O
Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 60.
228
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., p. 439.
229
Cf. RUI DE BRITO LVARES AFFONSO, A Federao na Encruzilhada, Ob. cit., p. 32.
93
formam o concerto federativo sob duas perspectivas: a viso denominada de igualdade
numrica ou aritmtica e a percepo chamada de igualdade geomtrica
230
. Mais do
que uma questo de mera terminologia, ver-se- abaixo que a adoo de uma ou de outra
modalidade de instrumentalizar o postulado da igualdade das unidades autnomas
implicar consequncias bastante diversas para os regimes federativos criados.
A igualdade numrica ou aritmtica alinha-se noo de isonomia, o que leva
o regime institudo a no se preocupar com as dimenses apresentadas pelos entes. Nessas
Federaes, concede-se idntico status a todas as unidades federadas que se enquadrem
num mesmo nvel governamental, independentemente das particularidades consignadas no
interior de cada uma delas. A segunda acepo, por seu turno, exprime um conceito
claramente aproximado do sentido de igualdade material, porquanto estabelece, dentro do
possvel, paridade entre os entes. Aqui, os pontos de tenso, em regra, sero contornados
por instrumentos jurdicos e polticos que objetivem compensar os desnveis advindos de
inmeros fatores estruturais, tais como a dimenso territorial, o poder econmico, a
articulao poltica, entre outros aferidos diretamente em cada uma das unidades
autnomas
231
.
As explicaes prestadas possibilitam deduzir com segurana que nas Federaes
que se valem do expediente da igualdade aritmtica certamente no haver (ou existiro
poucas) assimetrias juris. Os Estados federais que tratam isonomicamente suas partes
tero os contrastes regionais e as disparidades que dimanam do meio social compreendidos
como elementos naturalmente amalgamados ao federalismo, de modo que, para os entes
federados que sofrem com as disparidades formadas, no h nada a se fazer, exceto aceitar
passivamente as consequncias decorrentes do regime institudo, ainda que a diversidade
mostre-se negativa e desagregadora da unidade pretendida. Alm disso, esse tratamento
aplicado ao pacto federativo dificulta sobremaneira a construo de um projeto unificado
de desenvolvimento, mesmo que tal intento venha a ser ensaiado de modo insistente.
Por outro lado, os Estados federais adeptos da frmula da igualdade geomtrica,
onde a igualdade material representa parmetro obrigatrio para elaborao e subsistncia
do pacto federativo, as disparidades regionais ou assimetrias factuais no demonstram
ser um problema insolvel e deflagrador de crises. Ao contrrio, funcionam como nortes e
limites para a criao e o contnuo aperfeioamento de ajustes jurdicos e institucionais
voltados ao tratamento daquelas disparidades que, depois de estudo acurado, so

230
Cf. Ob. cit., p. 20.
231
Cf. Idem, ibidem.
94
entendidas como prejudiciais Federao. A diversidade, nesses pases, acaba sendo
encarada como um estmulo ao revigoramento dos laos associativos, visto que nenhuma
unidade federativa ser injustiada em razo de aspectos factuais que lhes so prprios.
Do que foi at o momento exposto, j possvel concluir que o enfrentamento do
complicado ponto acerca da interpretao a ser conferida ao princpio da igualdade
federativa significa elemento de extrema relevncia na arquitetura dos Estados federais.
Essa certeza ajuda a explicar o motivo pelo qual, no Brasil, a Federao parece precisar de
ininterruptos ajustamentos, pois aqui, no obstante a vasta e acentuada gama de contrastes
regionais verificveis, o regime federativo estabelecido pressupe a absoluta isonomia dos
entes federados. Essa impresso categoricamente confirmada por MANOEL GONALVES
FERREIRA FILHO, que atesta o fato de que o exame do direito vigente demonstra que, no
federalismo brasileiro, a preocupao com a igualdade entre os Estados-membros redunda
numa rigorosa simetria quanto a competncias e modelo organizacional
232
.
Da porque muitos dos recentes institutos desenvolvidos no universo da Federao
exigem a reavaliao de alguns pontos da teoria geral do federalismo h muito
reproduzidos pelo constitucionalismo. As recentes discusses formadas a respeito da
adequada conformao dos sistemas federativos convergem em defender a desnecessidade
de se ter, entre os entes perifricos, uma hermtica igualao competencial. Tambm
bastante apregoada a superao do dogma de idntica representao numrica dessas
unidades nos rgos do poder central
233
. Mostra-se acertada, portanto, a proposio de
aplicar essas novas frmulas no contexto que serve de sustentculo Federao brasileira,
visto que a assimetria parece ser o caminho indicado para alcanar o desejado equilbrio
em Estados compostos que consagram grandes disparidades regionais, tal qual ocorre no
Brasil.


III.1.1. As Desigualdades Regionais e a Instaurao de Preocupantes Quadros de
Desarmonia Federativa
O Estado brasileiro pode ser eleito como exemplo para a anlise dos reflexos
advindos da adoo de uma ou de outra vertente do postulado da igualdade federativa.
Nesse particular, constata-se que, ao longo de sua trajetria histrica, a Federao no pas
esteve rigorosamente ancorada no princpio da igualdade formal dos Estados-membros, o

232
Aspectos do Dirito Constitucional Contemporneo, So Paulo, Saraiva, 2003, p. 183.
233
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., pp. 349-348.
95
que determina, ainda nos dias atuais, alguma prevalncia embora mitigada dessa
orientao poltico-constitucional h muito sedimentada no constitucionalismo ptrio. No
obstante os esforos para quebrar essa prtica, impossvel negar que muitos dos desvios,
ineficincias e formalismos inteis e desprezveis
234
verificados no Estado federal
brasiliero decorrem diretamente do tratamento isonmico remetido a partes federadas to
radicalmente diferentes.
Em matria de estruturao de Estado federal, costuma-se defender que todas as
unidades perifricas so, no geral, consideradas formalmente iguais entre si, o que faz com
que lhes sejam atribudas mesmo grau de autonomia, alm de idnticas competncias
legislativas e tributrias. Tal diretriz, no obstante encontre fundamentos no nascedouro do
federalismo, pode tambm representar uma deciso poltica que afasta as benesses
decorrentes da instituio de um regime de descentralizao poltica que consagre
efetivamente a unidade na diversidade
235
. Em verdade, as variadas mudanas estruturais
que ocorreram nos ltimos tempos no mbito dos Estados compostos e democrticos
atestam que a Federao no pode deixar de acompanhar as novas configuraes exigidas
para o eficiente funcionamento de todo o aparato estatal.
Visualiza-se, por conseguinte, o fato de que, em Estados federais com patente
heterogeneidade territorial, a absoluta isonomia em relao aos seus integrantes pode
contrariar no apenas o esprito do federalismo, mas ainda, consoante preconiza MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO, ensejar o surgimento de uma absurda e injusta identidade
na diversidade
236
. O regime federativo deixaria ento de significar garantia de
convivncia pacfica e harmoniosa entre suas unidades para transformar-se em preocupante
artifcio de padronizao das partes federadas. Neste caso, se as demandas e exigncias
regionais por cuidados especficos forem muito acentuadas e imprescindveis para a

234
MARIA GARCIA, O Modelo Poltico Brasileiro: Pacto Federativo ou Estado Unitrio, in Lies de Direito
Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos, Andr Ramos Tavares, Gilmar Ferreira Mendes e
Ives Gandra da Silva Martins (coord.), Ob. cit., p. 805.
235
Cf. Registra MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO que essa principiologia foi adotada pela Conveno
de Filadlfia, em virtude da necessidade de se fazer com que as instituies federais de poder pudessem ser
compreendidas pela totalidade de Estados federalizados, em especial por aqueles que estampavam condies
de maior retardamento econmico, social e poltico em face s demais organizaes polticas que tambm
figuravam como partes do conjunto. A despeito de seu pertinente emprego no contexto estadunidense, onde a
Federao deriva de uma agremiao de Estados independentes, o constituinte brasileiro de 1891, ignorando
a natureza centrfuga do federalismo brasileiro, adotou-o aqui sem nenhuma adaptao, fator que contribuiu
decisivamente para emperrar a possibilidade de superao das desigualdades regionais por meio do uso
disciplinado e racional do autogoverno franqueado s unidades federadas, Cf. A Democracia Possvel, Ob.
cit., pp. 111-112.
236
A Democracia Possvel, Ob. cit., p. 112.
96
manuteno do conjunto, certamente, o pacto idealizado no ser mantido ntegro e o
sistema sofrer srios problemas de funcionamento.
Os mtodos conhecidos de diferenciao de competncias constitucionais, bem
como de estabelecimento de relaes intergovernamentais especficas em funo das
peculiaridades demonstradas pelas unidades autnomas mesmo que do mesmo patamar
governamental , evidenciam, via de regra, observncia da advertncia de que o
federalismo deve reconhecer no somente as diferenas naturais (tais como o tamanho, a
populao, a histria etc.) existentes entre as unidades da Federao, mas tambm as
diferenas formais de cunho jurdico entre essas unidades, seja em relao aos poderes
jurisdicionais e as obrigaes, seja no tocante adoo das instituies determinadas pelo
poder central, ou com a aplicao das leis e dos programas nacionais
237
.
No cumprimento desse desiderato, imprescindvel que seja aferida a capacidade
suportada pelo Estado federal para tolerar uma ou mais formas de autonomia, sem que a
diferenciao transforme-se em privilgio inaceitvel atribudo a determinados entes.
Ainda sobre o delicado assunto da harmonizao do princpio da igualdade com a
distribuio de competncias na Federao, interessante referenciar que o sistema de
uniformidade competencial tem sido indigitado como insatisfatrio e prejudicial coeso e
harmonia que precisam reinar entre as partes federadas, porque pode suscitar
competies e rivalidades entre elas.
A propsito, ENRICO CARLONI anota que a igualao competencial prevista de
modo inflexvel pode constranger sujeitos diversos a moverem-se na mesma velocidade.
Na prtica, isso acaba resultando na impossibilidade de alguns dos entes perifricos
cumprirem os encargos e as funes que lhes so destinadas pelo sistema federativo.
Tambm poder ocorrer a reduo das potencialidades de autogoverno de unidades
especficas, as quais deixaro de explorar segmentos de grande interesse para a regio na
qual se situa, uma vez que o pacto institudo pode no reconhecer a convenincia do
exerccio de algumas competncias para os outros entes situados no mesmo plano
governamental
238
.
O referido autor firma ainda significativa concluso, resumida nos seguintes
termos: o problema das realidades territoriais deve ser respondido por meio de caminhos
diversos, num e noutro caso: seja renunciando-se ao exerccio das competncias que lhes

237
DAVID MILNE, Igualdad o Asimetra: Por qu Elegir?, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: El
Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran Requejo
(eds.), Ob. cit., p. 69.
238
Ob. cit., p. 66.
97
so (estruturalmente) inadequadas, seja trilhando-se, sempre que o ordenamento consentir,
percursos autonmicos diferenciados, por meio da assuno de competncias e novos
encargos, como ocorre com os servios pblicos locais
239
. A partir das consideraes
destacadas, enxerga-se a inviabilidade de compelir distintas realidades geoeconmicas e
polticas a receberem tratamento jurdico padronizado no quesito competncia. Eventual
rigorismo exacerbado do pacto federativo nesse ponto pode, em situaes extremas,
transmutar-se em poderoso fator de desagregao, no lugar de ser uma eficiente ferramenta
de coeso e de manuteno dos laos associativos.
preciso ainda ter como norte que a vontade poltica fundamental motivadora da
deciso de institucionalizar o Estado Federal, alm de ser uma opo consciente, tomada
em prol da liberdade, traz tambm em seu bojo a manifesta inteno de se instaurar
constitucionalmente a igualdade entre os entes subnacionais integrantes do conjunto
federativo. De fato, esses so aspectos de irrefutvel relevo na definio dos valores
elementares que, em geral, determinam a criao de ordens federativas em todos os cantos
do mundo
240
. Figura, portanto, como indefensvel qualquer pretenso ensaiada no sentido
de transformar o sistema federativo em instrumento de opresso e de asfixia do esprito de
autonomia que caracteriza essa forma de Estado.
Longe de admitir-se a igualdade federativa como a simples traduo de uma
promessa ou inteno do poder constituinte, deve ela representar a garantia de equalizao
das diferenas regionais. No obstante essa nobre funo, o mandamento de igualdade
entre as unidades do Estado federal nunca aplicado em sua inteireza, e esse dado
inviabiliza a sedimentao de um vigoroso e ajustado pacto federativo, calcado em
reiteradas e salutares relaes intergovernamentais regidas pela solidariedade. Seja em
virtude de descasos e de resistncias polticas, seja por dificuldades de ordem tcnica, a
ausncia de tratamento igualitrio impede que se forje um verdadeiro sentimento de
lealdade federativa, o que ocasiona, no raro, episdios de competitividade e de desapreo
ao esprito associativo protagonizados pelos entes.
Parece evidente, assim, que o consciente e correto emprego do princpio da
igualdade representa singular recurso disponibilizado para a eliminao dos padres de
comportamento governamental, entendidos por SRGIO ABRANCHES como disciplinados

239
Idem, ibidem.
240
Em clara consonncia com esse ponto de vista, reconhece o Senador JUTAHY MAGALHES que, em
retrospectiva histrica, possvel afirmar que as coletividades que procuraram se organizar sob a forma de
federao tinham em mente os riscos para a liberdade e para o respeito s diversidades culturais e regionais
que podem suscitar o carter centralizado do carter unitrio, Dirio do Congresso Nacional, Seo II,
04.03.1997, in Anais do Senado Federal, vol. 4, Braslia, Senado Federal, 1997, p. 1072.
98
pela lgica da faco
241
. De acordo com essa lgica, as unidades federadas optam, em
algumas circunstncias, por tomar decises polticas egosticas e, com isso, adotam
programas de governo que denotam clara inteno de fomentar interesses parciais e no
cooperativos. Formam-se perigosos e predatrios pontos de tenso entre as partes do
conjunto federativo, podendo ocorrer ainda eroso das bases de sustentao do Estado
federal e o esfacelamento dos elos federativos.
Embora tais preocupaes possam denotar radicalismo exagerado, principalmente
quando se leva em conta a histria constitucional do Brasil, na qual a forma federativa
mantida desde a Constituio da Repblica de 1891, podemos encontrar em nossa
experincia federativa exemplos elucidativos de comportamentos dessa ndole que
provocaram graves abalos ao Estado nacional. certo que, entre ns, nunca houve nenhum
movimento insurrecional marcantemente motivado por aspiraes secessionistas,
entretanto, demonstra ser equivocado defender que o pas sempre esteve imune (e,
inclusive, que atualmente continua livre) contra atitudes sectrias e desestruturantes do
conjunto federativo. Nesse diapaso, cabe registrar o angustiante perodo vivenciado aps
o advento da atual ordem constitucional, no qual tomou forma a chamada guerra
fiscal
242
, combatida com grande empenho pela Corte Constitucional do pas
243
.
Sobre os aspectos ligados ao desencadeamento da guerra fiscal, FERNANDO LUIZ
ABRUCIO apresenta o complexo panorama que determinou esse fato no pas. Num grosso
resumo, verifica-se que a desigualdade estampada s realidades estaduais esteve no mago
desse acontecimento, uma vez que os planos nacionais de desestatizao, realizados a
partir dos anos 90, fizeram com que os Estados mais ricos da Federao perdessem muitos
de seus atrativos econmicos e infraestruturais. Tal dado aumentou consideravelmente a
disputa entre os governos estaduais, na medida em que muitos dos Estados, antes incapazes
de apresentar condies mnimas de competitividade, comearam a formular interessantes

241
Cf. Presidencialismo de Coalizao: O Dilema Institucional Brasileiro, in Dados, vol. 31, n 1, Rio de
Janeiro, 1988, pp. 29-30.
242
GUILHERME BUENO DE CAMARGO define guerra fiscal como a generalizao de uma competio entre
entes subnacionais pela alocao de investimentos privados por meio da concesso de benefcios e renncia
fiscal, conflito este que se d em decorrncia de estratgias no cooperativas dos entes da Federao e pela
ausncia de coordenao e composio dos interesses por parte do governo central, A Guerra Fiscal e seus
Efeitos: Autonomia x Centralizao, in Federalismo Fiscal, Jos Maurcio Conti (org.), pp. 203-204.
243
Paradigmticos julgados do Supremo Tribunal Federal atestam o compromisso dessa Corte em colocar
termo guerra fiscal, como por exemplo, a Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n
2.377-MG, julgada pelo Plenrio do STF em 22/02/2001, relatada pelo Ministro SEPLVEDA PERTENCE, e
com publicao no DJ em 07/11/2003, texto extrado de documento digital disponvel no stio eletrnico:
www.stf.jus.br, acesso em 30/12/2009.
99
propostas para a captao do investimento privado
244
. A ausncia de uma mentalidade
fundada no solidarismo fez com que Estado federal fosse o maior impactado por essas
prticas de hostilidades financeiras e tributrias recprocas, uma vez que o pacto federativo
apresentou ndices preocupantes de desarmonia entre suas peas.
Outros fatores tambm podem ser elencados como agentes deflagradores da guerra
fiscal no Brasil, so eles: a ausncia de uma poltica nacional e de polticas regionais de
desenvolvimento; a aquisio de maior mobilidade fsica por parte das empresas; a
consolidao pelos entes estaduais da ampla autonomia tributria adquirida com a
promulgao da nova Constituio; a recesso no governo Collor que acelerou a luta
selvagem por investimentos que garantissem alguma recuperao de receita, bem como a
criao de empregos que compensassem os postos de trabalho eliminados pela recesso e
tambm pela abertura comercial do pas
245
. Foi nesse ambiente de profundas mudanas
estruturais que as partes federadas, de modo individualizado e sem se aliarem para
elaborao de programas conjuntos de gastos e de atrao de investimentos (alternativa
cooperativa), iniciaram um processo de implantao de vrias medidas estratgicas para
conquistar novas empresas e aloc-las em seus respectivos parques industriais.
O gravoso comportamento no-cooperativo iniciado pelos atores da Federao
contaminou, em maior ou menor medida, toda a gama de relacionamentos
intergovernamentais empreendidos, de modo a fazer com que essa imprescindvel
ferramenta de equalizao das disparidades regionais deixasse de ser operada em toda sua
potencialidade. Ademais, conforme observa RICARDO VARSANO, no caso brasileiro, os
incentivos e as renncias fiscais acabaram, na prtica, fazendo com que as grandes
empresas privadas direcionassem seus investimentos para os lugares onde havia melhor
infraestrutura e recursos humanos mais preparados, o que significou a vitria, no embate
fiscal, dos Estados mais desenvolvidos e ricos
246
. Em outras palavras, a guerra fiscal
agravou ainda mais a crnica desigualdade entre as regies do pas, promovendo, por
conseguinte, o recrudescimento do quadro de injustias sociais com o qual o Estado federal
precisa conviver e, principalmente, servir como instrumento de correo.
Do que foi apresentado at este ponto, possvel concluir que a igualdade
federativa h de ser compreendida como proposta de projeo de esquemas de

244
Cf. Os Bares da Federao: os Governadores e a Redemocratizao Brasileira, 2 ed., So Paulo,
Hucitec, 2002, pp. 193-194.
245
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Bares da Federao: os Governadores e a Redemocratizao
Brasileira, Ob. cit., pp. 193-194.
246
Cf. A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Ganha e Quem Perde, in Planejamento e Polticas Pblicas, n 15,
jun. 1997, pp. 3-18., pp. 10-11.
100
descentralizao poltica pautados pelo compromisso com a unidade nacional, sem jamais
perder de vista as instransponveis diferenas sociolgicas, culturais, ticas e econmicas
locais vivenciadas pelas unidades perifricas. Os pactos federativos devem ser
desenvolvidos para primarem pelo respeito integral das multiplicidades regionais e ainda
tendo como estandarte a misso de permitir a efetiva compatibilizao de contextos onde
existam gritantes heterogeneidades territoriais. Vrios recursos devero ser manipulados
para alcanar esse propsito, o que certamente exigir tanto a reformulao de sistemas de
repartio de competncias que se apresentam como insensveis diversidade, quanto o
aperfeioamento das relaes intergovernamentais praticadas por todos os entes federados,
o que abarca ainda, necessariamente, a cooperao estabelecida apenas entre as unidades
subnacionais.
No infundado defender que todo sistema federativo que conseguir incorporar
essa substanciosa noo de igualdade ter vencido importante etapa no processo histrico e
poltico de afirmao do federalismo como insubstituvel pea de respeito da diversidade
territorial. Tambm conseguir servir como referncia a outras Federaes que, em virtude
de inmeros e cambiantes aspectos factuais, precisam fazer da descentralizao poltica a
chave para a pacificao do meio social, haja vista que o Estado federal , em essncia, um
engenho habilitado a fazer com que as disparidades deixem de ameaar a unidade do
conjunto
247
. Sem dvida, o caminho a ser percorrido inicia-se pela precisa identificao
dos pontos de tenso e de fragilidade que impedem o pleno funcionamento do esquema
federativo, pois, somente depois de vencida essa etapa, os arranjos assimtricos podero
ser idealizados com segurana para transformar as realidades onde sero aplicados.


III.1.2. Transitoriedade e Excepcionalidade dos Arranjos Assimtricos
Assinalados os motivos principais que recomendam a adoo de esquemas
federativos assimtricos, passa-se ao estudo das caractersticas temporais dos arranjos
diferenciadores que podero ser implantados. Assim que, numa perspectiva geral,
visualiza-se, nas medidas afeitas aos comandos de assimetria constitucional patente
transitoriedade, uma vez que o tratamento diferenciado atribudo a uma entidade autnoma
especfica (ou a um grupo delas) ser modulado temporalmente pelas condies das
disparidades apresentadas por essa mesma unidade federada. Na prtica, o tempo de

247
Cf. MISABEL ABREU MACHADO DERZI, Nota de atualizao obra de Aliomar Baleeiro, Direito
Tributrio Brasileiro, 11 ed., Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 124.
101
durao do tratamento assimtrico elaborado deve ser precisamente delimitado pelo
momento no qual se atingem ndices razoveis de equilbrio entre todas as partes do
conjunto estatal.
A par da caracterstica da transitoriedade, outro importante sinal distintivo das
assimetrias precisa ser evidenciado: a excepcionalidade. As assimetrias apenas devem ser
cogitadas e, consequentemente, colocadas em prtica quando impossvel combater as
foras desagregadoras da Federao por meio de outros recursos. Alm disso, depois de
amenizados os elementos responsveis pela configurao da insustentvel disparidade
regional, tais tcnicas jurdicas tendem a ser abandonadas. Confirma essa concluso, o
afirmado por ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, atentando para o aspecto de que, numa
perspectiva geral, tais medidas de tutela que materializam esse conceito de justia
distributiva apresentam um carter tendencialmente transitrio, cuja durao vem
delimitada pelo momento em que precisamente se alcance o equilbrio ou a
proporcionalidade entre as diferentes partes implicadas
248
.
O dinamismo e a excepcionalidade estampados na assimetria constituem, pois,
elementos garantidores da correta aplicao dessa tcnica de organizao estatal. Com
efeito, no poderia ocorrer diferente, uma vez que, caso os arranjos assimtricos fossem
pensados para existirem permanentemente, ter-se-ia na disciplina assimtrica no um
louvvel instrumento de equalizao e de correo das distores factuais, mas, ao
contrrio, seria ela odioso fator de multiplicao das desigualdades. Cessadas aquelas
disparidades acentuadas que desestabilizavam o Estado federal, devero os instrumentos de
diferenciao federativa ser abandonados, ainda que persistam outros pontos (no-
problemticos) de desigualdade entre as unidades federativas.
Como se deduz, essa aludida transitoriedade estar, em regra, relacionada com a
utilizao de aparatos jurdico-institucionais responsveis pela materializao da assimetria
de direito ou juris. Reconhece-se, por conseguinte, que o carter temporrio impregnado
ao federalismo assimtrico decorre, consideravelmente, da impermanncia dos ajustes
institucionais institudos para a equalizao dos desnveis verificados no Estado. Somente
enquanto houver pontos de tenso que compliquem o pleno funcionamento do pacto
federativo, indicado empregar tais mecanismos, uma vez que no se pode querer terminar
com a diferena na Federao, sob pena de completo esvaziamento do esprito federativo.

248
Ob. cit., pp. 439-440.
102
Por isso que, no que respeita s assimetrias de fato, entende-se que tais
desigualdades certamente traro o rtulo da continuidade, tendo em vista que elas derivam
de um sem-nmero de grandezas conjunturais, todas aferveis no interior de cada Estado
federal considerado em particular. As assimetrias fticas podem at sofrer alteraes,
entretanto, nunca deixaro de existir, uma vez que a formao das mesmas consequncia
da ao de foras histricas, geogrficas, culturais, econmicas, entre outras. Ademais,
perceptvel ainda que muitos desses fatores esto presentes h sculos na histria dos
Estados compostos ou ainda so impossveis de serem modificados pela ao de recursos
jurdicos idealizados
249
.
Tem-se, portanto, como certo que a partir de indicadores empiricamente coletados
nos contextos federativos que os indicativos de convenincia poltica harmoniosa iro
guiar a formulao dos mecanismos diferenciadores correspondentes assimetria de
direito, bem como fixar o perodo aventado para que esses mecanismos sejam utilizados. O
ideal obter um completo diagnstico da Federao antes de redesenh-la com base nas
concepes tericas imanentes ideia de assimetria. Tambm se deve ter como horizonte
que a diferenciao constitucional das competncias e do status de alguns entes federados
ter, inexoravelmente, de redundar no mximo de benefcios para todos os sujeitos
autnomos envolvidos no pacto federativo.
O resultado esperado com o advento das tcnicas de assimetria gira em torno da
sensvel reduo de posies de prevalncia que algumas unidades assumem em
detrimento das demais. Os entes que se destacam no contexto da Federao acabam,
tendenciosamente, defendendo com veemncia seus interesses prprios, o que implica a
trgica desconsiderao das necessidades e das urgncias dos demais integrantes do
conjunto e do prprio Estado federal. A instaurao desse quadro exige remendos,
sobretudo porque, no geral, muitas das unidades que demonstram expressiva dimenso
territorial, melhores ndices econmicos ou avantajada influncia poltica terminam
valendo-se desses atributos para desencadear o acirramento das desigualdades regionais.
Conclui-se, portanto, que as assimetrias jurdicas objetivam estabelecer verdadeiro
quadro de igualdade material entre as partes da Federao. A ideia conseguir alcanar
esse quadro por meio da criao de engenhos jurdicos e polticos que permitam a
equiparao dos entes, mesmo que se tenha de diferenci-los em pontos determinados,
sempre na exata medida e na precisa proporo de suas desigualdades factuais. No

249
Cf. ERIC J. HOBSBAWM, Naes e Nacionalismo desde 1870, 3 ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 2002, pp.
29-30.
103
demais anotar que os dados, as informaes e os ndices aptos a certificar a real situao
dos agentes estatais envolvidos no processo de positivao dessas medidas devero ser
exaustivamente apreciados e ponderados antes da constitucionalizao de qualquer
experimento nesse sentido.


III.2. Representao Poltica das Unidades Federadas e Disparidades Regionais
O tema da representao das unidades federadas nos rgos decisrios do poder
central em especial, no Senado Federal merece apreciao pormenorizada frente aos
vetores que direcionam o estudo e a compreenso do federalismo assimtrico. O realce que
deve ser conferido matria reconhecido de forma declarada por DALMO DE ABREU
DALLARI, o qual enuncia que o ponto crtico da organizao federativa reside,
precisamente, no governo federal, pois na prtica impossvel assegurar-se a todas as
unidades federadas uma participao exatamente igual no exerccio do poder poltico
250
.
No geral, o que ocorre a verificao de um preocupante quadro em que os entes
autnomos que gozam de posies confortveis em relao aos congneres transformam as
instncias de formao da vontade do Estado federal num aparelho de defesa voraz de seus
interesses particulares, independentemente de entrarem ou no em coliso com as
aspiraes de todo o conjunto federativo
251
.
Um aparte deve ser feito sobre os aspectos do federalismo a serem apreciados na
sequncia. Trata-se da questo referente imprescindibilidade do Senado, como rgo
representativo dos entes federados, na configurao do Estado federal. Como informado
por FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, dentre os aspectos societrios da Federao,
h que existir instrumentos de participao dos Estados-membros no governo central, e
tem sido usual atender essa orientao por meio da institucionalizao de um Senado no

250
Elementos de Teoria Geral do Estado, Ob. cit., p. 262. Em complemento, HORST DIPPEL explica que, em
relao Europa, o bicameralismo, na prtica, dispe-se como um instrumento assimtrico, uma vez que as
segundas Cmaras da ustria, Blgica, Alemanha, Irlanda, Espanha e Reino Unido podem classificar-se
como equivalentes em poder s Cmaras Baixas, mesmo tendo em conta que os trs primeiros Estados so
Estados federais e que a Espanha e o Reino Unido podem considerar-se como Estados em transio para um
futuro ainda n determinado, Histria do Constitucionalismo Moderno: Novas Perspectivas, Lisboa,
Fundao Calouste Gulbenkian, 2007, pp. 114-115.
251
Vale registrar que JOHN JAY, ao apresentar, em O Federalista, as linhas retoras de organizao do
Senado Federal, no cogitou a possibilidade de que cenrios marcados por patentes diferenas regionais
pudessem influenciar o peso poltico da representao desenvolvida pelos entes federados. Isso
comprovado pelo seguinte excerto: Uma vez que todos os Estados esto igualmente representados no
Senado por homens de elevada capacidade e desejosos de promover os interesses de seus constituintes,
haver um grau uniforme de influncia nesse rgo, especialmente enquanto forem escolhidas com cuidado
as pessoas adequadas e houver regularidade no respectivo comparecimento, ALEXANDER HAMILTON, JAMES
MADISON e JOHN JAY, O Federalista, Ob. cit., p. 497.
104
mbito do Legislativo federal
252
. No obstante existir Federaes, a exemplo de Camares,
que no adotam o bicameralismo, em ateno aos postulados do regime federativo, devero
existir outros mecanismos para permitir que as partes federadas influenciem a tomada de
decises por parte da Unio
253
.
Essa recomendao no pode ser esquecida, pois o Estado composto est obrigado
a respeitar no apenas os indivduos, mas tambm seus respectivos grupos regionais. Aos
nveis de poder mais prximos do controle e da participao popular, deve-se reconhecer a
representao e salvaguarda dos legtimos interesses; para que, ademais, as leis genricas
possam ser realmente concernentes vontade consensual de toda a Nao, mas nunca a
vontade de determinada parte especfica da mesma, ainda que numericamente
majoritria
254
. Com o fito de atender as linhas norteadoras difundidas nesse ponto, no
raro, os encarregados de criar as estruturas polticas e institucionais da Federao deparam-
se com extremadas dificuldades na elaorao de uma frmula que consiga estabelecer
idntica representatividade a entes demasiadamente desiguais
255
.
Sobre esse complexo assunto, oportuno fazer referncia s concluses tiradas por
ROBERT R. BOWIE e CARL J. FRIEDRICH, em estudo comparatstico baseado nas
caractersticas do Estado federal construdo na Austrlia, Canad, Alemanha, Sua e
Estados Unidos, estabelecendo interessantes dados no tocante ao entendimento das
tcnicas de distribuio real de cadeiras e de votos na Cmara Alta. Segundo o apurado, a
composio desse importante rgo do concerto federativo muito mais influenciada pelas
condies factuais e por fatores de ordem prtica arraigados a cada Federao do que pelos
discursos tericos fundamentados pelos estudiosos do federalismo. Assim, numa primeira
viso, percebem os autores que, naqueles casos em que a disparidade entre os entes
federados no excessiva, existe a tendncia de se conceder a igualdade de votos. O
contrrio se d nos pases em que a disparidade extremada, de modo que a fixao de

252
Cf. Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., pp. 13-14.
253
Cf. Idem, p. 14.
254
AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., pp. 119-120.
255
JOS AFONSO DA SILVA grifa que a atual configurao do Senado brasileiro no atende importante
incumbncia de representar os Estados-membros da Federao, entretanto, no aponta a notria dificuldade
de obter-se uma frmula que consiga estabelecer paridade entre os atores federados como causa dessa
constatao. Segundo, preceitua o problema est no fato de que, na atualidade, os partidos um mandato
representativo partidrio o que, no raro, coloca os senadores de um Estado em oposio aos interesses do
governante estadual. Da, conclama uma sria reflexo sobre os benefcios que uma eventual reforma nas
atribuies constitucionais destinadas a essa Casa Legislativa traria para o Estado nacional, Cf. Comentrio
Contextual Constituio, 3 ed., So Paulo, Saraiva, 2007, p. 388.
105
cadeiras leva em conta essas diferenas, favorecendo-se sempre as unidades menores com
mais votos proporcionais populao delas
256
.
Diante da mencionada orientao firmada por BOWIE e FRIEDRICH, adquire
relevncia apreciar propostas de adoo de critrios heterodoxos para definir o nmero de
membros que integraro o Senado Federal em Estados tomados por acentuada diversidade
territorial. defendida por alguns, como ALESSANDRA SILVEIRA, a viabilidade de combinar
critrios populacionais ou multiculturais para chegar-se obteno de nmeros seguros de
senadores em funo dos entes federados, o que, por via reflexa, levaria ao abandono da
regra inflexvel de nmero fixo de cadeiras por Estados
257
. Propostas dessa natureza
representam evidente consagrao de assimetrias jurdicas no mbito do federalismo e que
trazem, como objetivo precpuo, a inteno de amenizar os efeitos negativos derivados
isonomia das partes formadoras da vontade federativa nos rgos encarregados de atuar
como centros de deciso poltica da Federao.
Tais formas de compatibilizao e de equalizao dos instrumentos de
representao dos entes perifricos nos Estados federais estaro, em regra, imbudas de
promoverem duplo propsito. O primeiro ponto consiste em evitar a interveno do poder
central nas entidades perifricas sem que haja motivo constitucionalmente previsto para
tanto, j que competir a esse rgo poltico controlar, ainda que parcialmente, os drsticos
e excepcionais atos de mitigao da autonomia estadual tomados para resguardar o
interesse geral da Federao, tal qual ocorre com a hiptese de decretao da interveno
federal. O outro aspecto a ser observado est em evitar que as unidades federativas de
menor contingente populacional percam suas vozes nos rgos representativos do Estado
federal em virtude da utilizao, pelos entes mais populosos e de grande expresso poltica,
de suas maiorias na outra casa do Legislativo bicameral: a Cmara Baixa
258
.
De modo geral, a preocupao em contornar os entraves que surgem da idntica
representao federativa indica a tomada de conscincia de que o mtodo de formao de
vontade por meio da averiguao majoritria simples razovel e suportvel, se for
possvel pressupor uma homogeneidade substancial de todo o povo
259
, consoante
sentencia CARL SCHMITT. A aplicao de raciocnio analgico, por meio do qual esse
axioma aplicado ao universo do Estado federal, chama a ateno para a necessidade de
repensar-se o sistema de escolha dos representantes das unidades autnomas junto ao poder

256
Estudios sobre Federalismo, Buenos Aires, Bibliogrfica Argentina, 1958, p. 55.
257
Cf. Ob. cit., p. 378.
258
Cf. ROBERT R. BOWIE e CARL J. FRIEDRICH, Estudios sobre Federalismo, Ob. cit., p. 54.
259
Legalidade e Legitimidade, Belo Horizonte, Del Rey, 2007, p. 28.
106
central operacionalizado por muitas Federaes, em especial aquelas tomadas por
considerveis desnveis territoriais.
No que tange a essa complicada matria, ANTONIO TRUYOL Y SERRA acredita que a
determinao dos assentos na Casa Parlamentar encarregada de servir de canal para a
defesa dos interesses das unidades federadas deve estar fundamentada na tcnica da
ponderao. Conforme defende, esse mtodo seria o mais apropriado para estabelecer
equilbrio entre as variadas partes do conjunto nacional, abandonando-se o injusto critrio
de igualdade absoluta. A adoo desse mtodo exige a avaliao conjugada de variados
critrios e o cmputo de mltiplos fatores de relevncia poltica para a configurao do
regime federativo, avaliando-se, alm do elemento populacional embutido nos entes
perifricos, outras variantes importantes para a composio das respectivas unidades
polticas como, por exemplo, o potencial econmico; a participao financeira nos gastos
comuns da Federao; o montante produzido pelos respectivos entes na integralizao do
Produto Interno Bruto (PIB)
260
.
No obstante a estranheza que essa proposta pode causar aos padres brasileiros de
definio dos assentos legislativos do Senado Federal, essa tcnica no exprime uma
modalidade inovadora de designao de cadeiras no Parlamento. Em verdade, consoante
ensina o prprio TRUYOL Y SERRA, a ponderao lastreada em outras grandezas que no
somente os nmeros populacionais das entidades polticas uma variante da representao
proporcional, especificamente da denominada proporcionalidade relativa ou realista,
utilizada sempre que se pretende preservar a representatividade dos corpos polticos
diminutos, corrigindo-se, concomitantemente, as consequncias advindas do igualitarismo
consagrado formalmente entre as unidades da Federao
261
.
Vale registrar ainda que o emprego de tal espcie de representao geralmente
acontece em Estados dotados de destacados nveis de tolerncia e de integrao. Confirma
essa constatao memorvel trabalho confeccionado por FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO,
sobre o bicameralismo com foco na anlise da natureza e das funes atribudas pelo
constitucionalismo ao Senado. A partir de consistente pesquisa ancorada em Direito
Comparado, retrata o autor que, dentre as duas principais modalidades de representao
dos Estados-membros da Federao no Senado, uma demonstra estar filiada chamada
representao ponderada. Trata-se daquela categorizada como sendo a frmula que vigora

260
Cf. La Representacin Ponderada y su Aplicacin en Federalismo Germano, in Revista de Poltica
Internacional, n 162, 1979, p. 14.
261
Idem, pp. 15-16.
107
em pases onde a Cmara Alta adota a desigualdade representativa das entidades federadas,
em virtude da necessidade de adequar representao das unidades territoriais aos
parmetros da proporcionalidade e/ou do desenvolvimento
262
.
Esclarece tambm que o mtodo aludido aplicado por pases como a Alemanha,
tendo em vista que os Lnder possuem trs, quatro, cinco ou seis membros no Bundesrat
ou Senado, em ateno a sua respectiva populao; a ustria, que possui um sistema em
que o nmero de membros no Bundesrat oscila entre trs e doze; o Canad, cuja
composio do Senado obedece a uma lgica bastante particular: os cento e quatro
membros da Cmara Alta esto divididos muito desigualmente entre as provncias, de
forma que o nmero de assentos varia desde os vinte e quatro senadores de Ontrio e
Quebec at os seis de Terranova e apenas um senador para o territrio de Yukn e outro
para os territrios do Noroeste; e tambm a ndia, a qual, por seu turno, emprega uma
frmula parecida com aquela praticada pelo Canad para obter representao diferenciada
entre seus Estados e territrios na Rajya Sabha ou Cmara dos Estados
263
.
A importncia da correta e da justa representao dos entes autnomos perante os
rgos da Unio mostra-se inquestionvel, pois, do contrrio, estar-se-ia diante de um
vnculo de subordinao, e no de coordenao entre o poder central e as unidades
perifricas. A equilibrada participao das instncias subnacionais na formulao das aes
governamentais de carter nacional levou JUAN FERRANDO BADIA a afirmar no existir
autntico federalismo mesmo quando a amplitude dos vnculos federativos varie se as
unidades federadas no participam, com seus representantes, da formao dos rgos
federais e da elaborao de suas decises
264
. Evidentemente, ser impossvel instituir um
regime federativo que estampe justia e respeito diversidade se as disparidades regionais
no estiverem devidamente acomodadas em arranjos jurdicos no interior das instncias
federais, tal qual o o Legislativo da Unio.


III.2.1. Os Impactos na Autonomia Poltica Decorrentes dos Desnveis Regionais
A questo separatista sempre lembrada nas discusses que abordam o
dimensionamento da representao das partes federadas junto aos rgos formadores da

262
Cf. El Bicameralismo y la Naturaleza del Senado, in Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ano 2,
n 6, 1982, p. 66.
263
Cf. FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO, El Bicameralismo y la Naturaleza del Senado, in Revista Espaola
de Derecho Constitucional, ano 2, n 6, 1982, pp. 66-67.
264
El Federalismo, in Revista de Estudios Polticos, n 206-207, 1976, p. 32.
108
vontade do poder central. Isso acontece porque o princpio da participao apresenta tripla
finalidade: a) preservar a identidade, a autoridade e a autonomia dos membros federados;
b) garantir a eficincia da integrao, buscando medidas que equilibrem unidade e
diversidade; e c) preservar o vnculo federativo
265
. Assim, preconiza-se que representa
condio sine qua non para o sucesso e a permanncia de todo Estado federal projetado a
criao de uma Casa Legislativa habilitada a representar efetivamente os entes federados,
independentemente da posio que ostentem ante seus similares e, inclusive, diante do
prprio poder central.
Por bvio, quanto maiores os desnveis regionais, mais cuidados e compromissos
so esperados do constituinte no que respeita eleio de critrios para a fixao do
nmero de assentos legislativos em funo das unidades federadas, pois o ideal projetar
um sistema representativo em que os mais diferentes entes tenham idnticas condies de
influenciar os rumos tomados pela Federao. Espera-se, portanto, que ocorra a criao de
instituies parlamentares federativas por meio das quais os entes autonmicos possam
todos levar a frum seus problemas, anseios e dificuldades, enfim, lutar efetivamente pela
superao de seus impasses regionais, ainda que essas desigualdades sejam
desinteressantes s demais unidades poltico-administrativas da Federao.
Essa Cmara de entes federados tem ainda de ser um rgo onde existam
possibilidades reais de cada unidade federada conseguir, por meio do uso da parcela do
poder decisrio que venha a obter, influenciar decisivamente nos rumos da vida nacional,
mesmo que, para tanto, precise ser esquematizado um sistema que observe as respectivas
propores de importncia das partes para o conjunto
266
. Ainda que parea estranho aos
cnones clssicos do federalismo, a inteno primeira do movimento em prol da assimetria,
no tocante aos critrios de fixao do nmero de membros do Senado ou da Casa que o
equivalha, justifica-se no fato de que, enquanto apenas parte dos integrantes da Federao
estiver participando ativamente da formao da vontade poltica do Estado, ser impossvel
assistir formao de um autntico sentimento de solidariedade, hbil a atar todas as partes
do Estado federal num sistema cuja engrenagem evidencie busca incessante pelos
interesses do todo.

265
CRISTIANO FRANCO MARTINS, Ob. cit., p. 88.
266
Em sentido contrrio, SAMPAIO DRIA aponta que o senado representa a vontade dos estados federados,
sem levar em conta o territrio, a populao, a cultura ou a riqueza de cada um deles. Sem essa igualdade de
representao poltica das unidades federativas, a federao tpica, com suas linhas puras, a verdadeira
federao no existe, Direito Constitucional, vol 1, tomo II, 4 ed., So Paulo, Max Limonad, 1958, p. 474.
109
Preocupado com as condies polticas e sociais que levam consagrao, no Pacto
Fundamental, da ideia de federalismo assimtrico, WILL KYMLICKA adota o pressuposto de
que nem sempre haver uma revoluo constitucional para a consagrao da assimetria no
plano da Constituio
267
. Defende que a melhor maneira de implantao de instrumentos
assimtricos seria aquela na qual ocorreria o contnuo balanceamento de parcela de poderes
j atribudos para as unidades por meio do emprego de emendas Constituio,
deliberadas e votadas por essa Cmara de Estados. Por isso que a representao
adequadamente estabelecida dos entes junto ao Legislativo precisa traduzir, em sua
composio, uma verdadeira situao de equilbrio de foras entre todos os entes
federados.
Convm registrar que a assero esposada, especificamente no tocante
convenincia de empregar instrumentos de reforma constitucional para adoo da
assimetria federativa, encontra respaldo, em grande parte, no entendimento lanado por
DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO de que a primeira condio de permanncia de uma
Constituio est na prpria possibilidade de se renovar sem ruptura
268
. Soa
incontrastvel, portanto, a certeza de que a busca histrica pela estabilidade constitucional
depende em muito da capacidade apresentada pelo Texto Maior de adaptar-se s
contingncias e evolues do meio social e do poder poltico. Tambm no poderia ser
diferente, pois h de concordar-se que, se h incompatibilidade e choque entre o texto
constitucional e a realidade poltica, econmica, social e cultural, pode-se estar certo: a
mudana acabar sendo do texto, no da realidade
269
.
Essa parece ser a orientao aceita por BRUCE ACKERMAN em matria de
ajustamento dos pontos centrais da estrutura estatal, haja vista o autor observar que uma
das grandes utilidades da leitura da obra O Federalista, de ALEXANDER HAMILTON,
JAMES MADISON e JOHN JAY, est em conhecer o aconselhamento feito pelos pais da
Federao de que as revolues constitucionais drsticas precisam ceder lugar para a
participao do povo no funcionamento das instituies do Estado, de modo a permitir que
se retirem os melhores resultados possveis dos mecanismos j existentes na realidade

267
Cf. Federalism, Nationalism and Multiculturalism, in Theories of Federalism: A Reader, Dimitrios
Karmis e Wayne Normann (eds.), Ob. cit., p. 283
268
DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO, A Reviso Constitucional Brasileira: Como se Situa, qual seu
Alcance e quais seus Limites, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1993, p. 8.
269
Cf. Idem, ibidem.
110
constitucional, abandonando-se a crena de que o futuro da poltica constitucional passaria
necessariamente por um reordenamento das bases fundantes do Estado
270
.
Essas reflexes, quando transpostas para a prtica, anunciam o quo difcil pode ser
a implantao concreta do federalismo assimtrico, porque as mudanas em favor da
assimetria, geralmente, sero realizadas pelo emprego dos instrumentos reformadores da
Constituio, votados por representantes de todos os entes federados em Cmaras Altas.
Acontece que a maioria dos Senados atualmente existentes sofrem, em maior ou menor
intensidade, com os efeitos negativos da ao de alguns poucos entes que conseguem
sobrepor seus interesses regionais em face aos demais atores federativos. Isso acontece
porque, na maioria das vezes, a composio dessas Casas Parlamentares prima pelo
respeito igualdade formal das partes que a integram, e, tal fico implacavelmente
desmitificada pela realidade, porque uma srie de variantes fticas acaba conferindo
posies de destaque a determinadas peas do conjunto.
Em termos diversos, a isonomia dos entes da Federao pode trazer como
consequncia a possibilidade de membros especficos do concerto federativo obterem
posies de destaque na conduo dos rumos do Estado. Quando isso se manifestar, essas
unidades tendem a capitanear posies refratrias vontade de ajustamento do quadro
constitucional, o que inviabiliza a realizao de um satisfatrio balanceamento dos fatores
de poder, dificultando em demasia a superao dos problemas ligados desigualdade
regional. Os membros que gozam das referidas posies confortveis, sem dvida, brigaro
ao mximo para no perderem as condies que j possuem.
Por no compreender que a finalidade primordial da assimetria est em cimentar a
coeso do pacto federativo que garante o adequado funcionamento do Estado federal, a
maioria dos entes federados dificilmente ser favorvel s reformas constitucionais
desencadeadas para reconhecer status diferenciado a outras unidades perifricas que so
carecedoras do predicado assimtrico. O qurum exigido pela ordem constitucional para a
aprovao de emendas que viabilizariam o sucesso desse desiderato chega a ser to alto e
difcil de ser obtido que qualquer proposta de incluso de mecanismos assimtricos no
texto da Lei Maior, ainda que amplamente apoiada, poder vir a ser rechaada no momento
da votao
271
.

270
Cf. Ns, o Povo Soberano: Fundamentos do Direito Constitucional, Belo Horizonte, Del Rey, 2006, pp.
237-238.
271
Cf. WILL KYMLICKA, Federalism, Nationalism and Multiculturalism, in Theories of Federalism, Dimitrios
Karmis e Wayne Normann (eds.), Ob. cit., p. 283.
111
Convm citar, a ttulo elucidativo, ROBERT A. DAHL, que, ao considerar a realidade
estadunidense, consegue comprovar a concluso acima exposta. Assinala que a
Constituio daquele pas requer que a proposta de emenda constitucional seja aprovada
por dois teros dos votos computados no Senado, o que, a contrrio senso, permite afirmar
que todo ato de reforma da Constituio poder ser bloqueado pelo voto de dois senadores
de um tero dos Estados, mais um voto adicional. Desse modo, como na referida Casa
Legislativa cada um dos cinquenta Estados tero dois senadores, os quoruns anunciados,
quando traduzidos em nmeros absolutos, revelam que bastam trinta e quatro votos para
abortar o processo de criao de emendas. E no s. Alm disso, caso o projeto de
emenda seja aprovado no Senado Federal, ele precisar ser submetido ao referendo de trs
quartos das Assembleias Legislativas estaduais, podendo ser afastado por deciso contrria
de um quarto mais um dos parlamentos estaduais, o que equivale a treze Estados
discordantes
272
.
Com o Brasil, tal qual o esclarecido por MARCELLO SIMO BRANCO, constata-se
que a situao no de menor complexidade quando o assunto em anlise retrata as
eventuais barreiras federativas que tero de ser vencidas para a aprovao de emendas
Lei Maior. Depois de pesquisar o papel desempenhado pelas foras polticas regionais
atuantes no mbito das duas Casas do Legislativo nacional, no campo do processo de
votao e de aprovao das emendas constitucionais, explica o autor que, se de um lado,
os estados menos desenvolvidos podem aprovar a mudana constitucional no Senado, no
podem faz-lo por si mesmos na Cmara. O poder real destas trs regies [Centro-Oeste,
Norte e Nordeste] para vetar o interesse das outras duas regies em mudar a Constituio,
em ambas as casas
273
.
Complementa o estudioso que, por outro lado, se as regies Sudeste e Sul no
podem por si mesmas mudar a Constituio, podem vetar uma alterao que contrarie seus
interesses em ao menos uma das casas, a Cmara dos Deputados. Dessa maneira, o
princpio segundo o qual a proporcionalidade da cmara baixa compensa ou equilibra a

272
How Democratic is the American Constitution?, 2 ed., Yale University Press, 2003, p. 161. Em abono,
interessante consignar a impresso de FRANCIS HAMON, MICHEL TROPER e GEORGES BURDEAU no que
respeita disposio do Senado dos Estados Unidos, haja vista que tais autores, ao registrarem outra
distoro verificada naquela Casa Parlamentar, acabam demonstrando a importncia de instrumentos de
assimetria nesse rgo federativo. Assim consideram: O Senado representa os Estados numa base
igualitria. Cada Estado elege ento dois senadores. Disso resulta uma grande desigualdade na representao,
j que existem Estados menos povoados s vezes mais conservadores com peso igual ao dos Estados mais
povoados, Direito Constitucional, Barueri, Manole, 2005, p. 251.
273
A Democracia Federativa Brasileira e o Papel do Senado no Ajuste Fiscal dos anos 90, Tese de
Doutorado, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP, So Paulo, 2007, p. 59.
112
representao paritria da cmara alta, mantm-se na democracia federativa brasileira,
mesmo com os ndices de sobre-representao existentes na Cmara dos Deputados. Pois,
se as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste tm em conjutno o poder de aprovar e vetar
no Senado, as regies Sudeste e Sul podem vetar na Cmara dos Deputados. H mais poder
para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mas no de maneira suficiente para
mudarem por si mesmas o status quo a seu favor. J as outras duas regies, se no podem
manifestar um poder proativo, podem faz-lo do ponto de vista reativo
274
.
pertinente concluir ainda que, no caso brasileiro, o efetivo equacionamento entre
as unidades federadas em matria de representao poltica junto s Casas do Legislativo
federal, tomando como foco o aspecto populacional aderido a cada um desses entes, no
tem sua relevncia limitada ao processo de formao da vontade nacional na ocasio do
exerccio do poder de reforma constitucional. Sua relevncia transcende esse ponto, pois o
sucesso de polticas pblicas lanadas pela Unio, e dependentes de macia articulao de
todas as instncias governamentais do pas, est diretamente relacionado com a
possibilidade de as partes explicitarem ao poder central suas reais necessidades que
precisaro ser atendidas pela ao conjunta dos atores da Federao.
Desse modo, seja ativa ou reativamente, o engajamento e os esforos de todos os
ncleos poltico-administrativos que compem o Estado federal tero grande repercusso
no planejamento das aes estatais. Por tal motivo, enfatizada a imprescindibilidade de
definir idntica importncia atuao parlamentar das unidades federativas, consideradas
cada qual em especfico e, se for o caso, compensadas as desigualdades que podem fazer
com que elas tenham interesses to divergentes. Refora essa percepo o entendimento,
cada vez mais forte, de que parece que o futuro do federalismo ser mais positivo quanto
maior for o grau de participao popular na formulao das polticas pblicas e na
definio das prioridades a serem atendidas pela administrao. O federalismo ser ento
mais eficaz medida que melhor prover os recursos financeiros necessrios para que todos
os entes possam definir quais as suas prioridades dentro do oramento que lhes foi
destinado
275
.

274
MARCELLO SIMO BRANCO, Ob. cit., pp. 59-60.
275
NELSON DE FREITAS PORFRIO JNIOR, Federalismo, Tipos de Estado e Conceito de Estado Federal, in
Federalismo Fiscal, Jos Maurcio Conti (org.), Ob. cit., p. 12. Interessa ainda anotar a concluso de FLVIO
DA CUNHA REZENDE sobre a importncia da interao intergovernamental para o xito das polticas pblicas
que pretendem instituir reformas no Estado. Considera REZENDE que conseguir cooperao para a mudana
institucional aparece como o ponto nevrlgico da implementao das polticas pblicas de reformas
administrativas. Quanto mais a reforma prope alterar os mecanismos de controle numa dada ordem
institucional, menores so as chances de implementar a reforma. O modo especfico pelo qual os diversos
atores envolvidos na reforma percebem a relao entre controle e performance cria os incentivos
113
interessante sublinhar a elucidativa exposio de DIRCO TORRECILLAS RAMOS,
na qual se consigna que a importncia da representao e o seu equilbrio avultam porque
o maior canal para influenciar os polticos, e, se a representao maior ou menor, igual
ou varivel, outra medida de simetria ou assimetria
276
. H de se ter em mente que a
representao, o peso e a influncia de cada Estado so variveis na rbita do Estado
Federal, e, em razo desse fato, podem existir arranjos voltados a reconhecer a pertinncia
de instituies especiais idealizadas para garantir integrao da atividade estatal, mormente
em territrios que apresentam flagrantes desnveis regionais.
Fica realado o carter assimtrico que pode ser assumido pelo sistema de
representao federativa nos Estados que assumam o compromisso de fazer com que as
aspiraes de todas as unidades perifricas tenham um mnimo de relevncia na tomada de
decises polticas pelo poder central. A tcnica em foco particularmente importante nos
pases que, a despeito de apresentarem problemticas diversidades internas, nunca
experimentaram outro mtodo seno o de fixao de nmero idntico de assentos na
Cmara Alta para cada um dos entes federados
277
.
Como sempre existiro inmeras variaes nas caractersticas apresentadas pelas
unidades da Federao (populao, pujana econmica, tradio poltica, entre outros
fatores), inevitavelmente, o poder e a influncia exercida pelos entes junto Unio nunca
sero simtricos. Sabe-se ser comum a predominncia, no mbito do Legislativo nacional,
os interesses defendidos pelos entes autnomos dotados de maior representatividade
poltica e, na formulao de polticas pblicas pelo poder central, dos entes dotados de
maior representatividade ou poderio econmico. O atendimento das necessidades
externadas pelas unidades menores fica relegado a segundo plano, haja vista que tais
unidades raramente conseguem lograr xito na execuo das conhecidas prticas de
barganha poltica.
Independentemente do ngulo em que se observe, h de se ter em mente que a
percepo dos complexos fatores e foras que interferem na definio do pacto federativo
no deve servir de desestmulo para o constante aperfeioamento do Estado federal. No
sem motivo que proclama MICHAEL BURGESS que a inteligncia da Federao est em sua
infinita capacidade de acomodar e reconciliar a competio e, em algumas situaes, o

cooperao ou resistncia reforma, sendo um mecanismo crucial para explicar a falha [das polticas
pblicas executadas pelo poder pblico], Por Que Falham as Reformas Administrativas?, Rio de Janeiro,
Editora FGV, 2004, p. 17.
276
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 76.
277
RONALD L. WATTS, The Theoretical and Pratical Implications of Asymmetrical Federalism, in
Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., pp. 33-34.
114
conflito surgido da diversidade politicamente relevante dentro do prprio Estado.
Tolerncia, respeito, compromisso, barganha e reconhecimentos mtuos so suas palavras-
chave, e unio combinada com autonomia sua marca autntica
278
.
Observe-se ainda que essa pea fundamental do Estado federal chamada autonomia,
conforme registra ENRIQUE LVAREZ CONDE, no tem de significar uma homogeneizao
das competncias. E mais, se a autonomia tem sua razo de ser na diversidade territorial
existente, a heterogeneidade se converte em uma consequncia obrigatria do
federalismo
279
. Nenhum esquema federativo elaborado com ateno nos valores nucleares
de descentralizao poltica pode negar tratamento s diversidades regionais, pois do
contrrio restar completamente desfigurada a ideia de Federao. Por tal motivo,
sobressai a importncia de acreditar nos laos associativos e nas consequentes relaes
poltico-governamentais deles decorrentes como mecanismos insubstituveis para a
realizao de ajustes compensadores da diversidade.
Nessa esteira, conclui ENRICO CARLONI ser a autonomia a principal criadora das
diferenas que tomam formas jurdicas no federalismo, pois a diversidade constitui
produto natural do efetivo exerccio da autonomia
280
. evidente que as heterogeneidades
referidas pelo autor no so as assimetrias de fato, surgidas do contexto no qual a
Federao se estabelece, mas sim as assimetrias relacionais, derivadas do constante
firmamento de relaes intergovernamentais entre os entes federados. Assim que, quanto
mais intensas as atividades de auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e
autolegislao desempenhadas pelas unidades federadas consideradas em suas
singularidades, maiores sero as diferenas polticas verificadas entre elas.
recomendado, por derradeiro, que aqueles Estados que tragam, em seu interior,
significativas disparidades regionais recorram assimetria federativa a fim de possibilitar
ao projeto constitucional idealizado condies de viabilidade na criao de instituies,
competncias e tributos compatveis ao estgio de desenvolvimento e s peculiaridades
encabeadas pelas diferentes unidades. Somente assim o pacto federativo no correr o
risco de se tornar, em vez de uma promessa de progresso e de unio permanente, a razo

278
Federalism and Federation: A Reappraisal, in Comparative Federalism and Federation: Competing
Traditions and Future Directions, Michael Burgess e Alain-G. Gagnon (eds.), Toronto; Buffalo, University
of Toronto Press, 1993, p. 7.
279
Asimetra y Cohesin en el Estado Autonomico, in Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico:
Jornadas sobre el Estado Autonmico: Integracin y Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin
Pblica), Ob. cit., p. 82.
280
Ob. cit., p. 34.
115
determinante do agravamento das desigualdades entre as partes e um incontrolvel fator de
violao do autntico sentido de autonomia poltica.


III.3. O Equilbrio Regional e a Ininterrupta Necessidade de Adequao do Sistema
de Repartio de Competncias
A compreenso da racionalidade e dos postulados tericos que marcam a assimetria
federativa requer acurada anlise das bases doutrinrias que permitiram a definio desse
significativo conceito para o universo dos Estados compostos. preciso, de incio,
perquirir as circunstncias histricas, os valores e os interesses teleolgicos que permitiram
a sedimentao e o gradativo emprego, nos cenrios constitucionais da contemporaneidade,
dessa vertente de organizao poltico-constitucional da Federao. A deflagrao do
federalismo assimtrico, como j enunciado, foi dada pelos reclamos de se prestar
respostas razoveis e funcionais aos problemas advindos da diversidade e dos desnveis
existentes no seio de tais Estados.
A cognio da importncia a ser dispensada ao aspecto pluralista, incrustado
inseparavelmente no mago do Estado federal, confirma a grande envergadura atribuda
progressivamente ao tema em questo. Essa relevncia, por seu turno, est intimamente
relacionada com o compromisso assumido por muitas Federaes de somente reduzir as
heterogeneidades que se mostrem desestabilizadoras e inconvenientes ao pacto federativo,
preservando-se, na ntegra, as demais diferenas naturalmente formadas. Certamente, o
federalismo assimtrico no objetiva a homogeneizao de todas as unidades subnacionais,
pois isso importaria na dramtica eliminao de peculiaridades das regies ou de grupos de
populao dentro do pas, mormente quando se rememora que esse fator constitui um dos
pressupostos lgicos para a evocao do sistema federativo como recurso de ordenao do
poder
281
.
Cumpre ressaltar, por oportuno, que no so todas as disparidades que devem ser
tratadas por meio da utilizao das ferramentas e de engenhos criados a partir da traduo,
no plano da prtica, da teoria da assimetria. A salutar e necessria conservao da
pluralidade que se manifesta na disposio dos caracteres inerentes s partes perifricas

281
Nesse sentido, ROSAH RUSSOMANO grifa que a presena do princpio federativo no Estado hodierno
encontra suas razes profundas nas diversidades que caracterizam a existncia dos indivduos e dos grupos
sociais, bem como em seus anseios de unidade (O Princpio do Federalismo na Constituio Brasileira,
Editora Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1965, p. 13). Tambm observa JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO
que o federalismo, entretanto, no pode ser coerente em uma sociedade cujas diversidades so to grandes
que no podem levar integrao, Teoria Geral do Federalismo, Ob. cit., p. 8.
116
deve fundir-se, consentaneamente, com a unidade sistmica, coesa e racional, justificadora
da existncia do poder central. Esse poder, por seu turno, encarrega-se de atuar em escala
nacional, imbudo do objetivo de garantir a consecuo de nveis mnimos de integrao e
da harmonizao exigidos para a permanncia e o desenvolvimento do conjunto federativo,
mesmo quando presentes mltiplas foras que provoquem a tenso entre as partes do todo.
Como consabido, essa compatibilizao dos desnveis que permeiam as unidades
federadas requer que as diferenas de origem, de costumes, por serem aspectos da cultura
total, em princpio, sejam preservadas. Pondera JOSAPHAT MARINHO que as desigualdades
sujeitas reduo correspondem aos desequilbrios oriundos de foras da natureza, como
as calamidades, ou criados ou nutridos por erros polticos e administrativos. Esses
desnveis precisam ser corrigidos, porque prejudiciais ao desenvolvimento nacional
integrado e, portanto, a parcelas extensas da populao
282
. Da a razo que justifica a
necessidade de profunda investigao acerca dos pontos especficos de conformao
estrutural que causam a desestabilizao da unidade do Estado federal.
O mapeamento dos modos com que as desigualdades influem no mbito do sistema
constitucional de repartio de competncias, bem como de diviso de rendas entre os
entes federados, assume posio de relevo na operacionalizao dos aparatos tcnicos
advindos da assimetria. A propsito, assevera FRANCISCO CAAMAO que a desigualdade
poltica, cultural, sociolgica ou econmica, acaba se traduzindo em aspectos jurdicos e,
sobretudo, em formas diversificadas de repartio do poder, de sorte que possvel
diferenciar entre uma assimetria de solidariedade e uma assimetria de desigualdade (ou
seja, uma desigualdade que compromete a igualdade)
283
. Por isso que se insiste tanto no
ponto de que a homogeneizao competencial pode ser fomentadora das heterogeneidades
que comprometem o sistema federativo.
Os arranjos federativos no podem trazer a mera declarao de igualdade formal
entre as unidades do Estado federal, em virtude da constatao bvia: jamais existir a
plena igualdade sociocultural e econmica entre as partes federalizadas so elas
amplamente diferentes, uma vez que tero particularidades e ndices estruturais dissonantes
umas das outras. A efetiva calibrao desses desnveis factuais, por meio da elaborao de
um consistente e racional sistema de repartio de competncias, bem como o
estabelecimento de um regime de descentralizao que apresente patamares adequados de
diviso de riquezas, parece ser pea essencial para a obteno do equilbrio federativo.

282
Cf. Direito, Sociedade & Estado, Salvador, Memorial das Letras, 1998, p. 87.
283
Ob. cit., p. 361.
117
Alm disso, jamais podero ser atribudos aos entes da Federao encargos e poderes fora
das possibilidades reais de exerccio apresentadas pelas respectivas unidades.
As consequncias da negligncia em cumprir tais recomendaes podem levar ao
completo fracasso do Estado federal projetado no texto constitucional. Ainda que seja
intuitiva a prtica de se conceder s unidades autnomas as mesmas instituies, tributos e
competncias, as Federaes construdas em bases onde impera a diversidade regional
dificilmente alcanaro unidade federativa se no empregarem ferramentas assimtricas. A
invarivel e hermtica igualao competencial, institucional e financeira, ao ser aplicada
em territrios que congreguem regies acentuadamente dspares, certamente transmutar-se-
em perigoso e implacvel elemento potencializador do desmantelamento do esprito
federativo de harmonizao da diversidade.
Com efeito, MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO ilustra esse dilema, ao ponderar
que tal prtica pode levar ao absurdo de, se o paradigma for as regies atrasadas, dar s
[partes] evoludas instituies, competncias e tributos aqum de sua capacidade; se for as
avanadas, presentear com instituies, competncias e tributos, regies que no podero
com elas beneficiar-se
284
. O que se espera de todo sistema de repartio de competncia
que ele consiga realizar a efetiva e adequada acomodao dos mltiplos interesses
regionais (os quais, s vezes, so declaradamente conflitantes). Ainda vlido sublinhar
que, na elaborao do sistema de distribuio competencial, o ideal a observncia do
consenso, de forma que todas as partes federadas possam externar seus posicionamentos e
levar ao centro de decises nacionais a extenso exata de suas demandas.
O repasse de competncias s unidades perifricas deve vir acompanhado de
instrumentos e de contedos que permitam a efetiva execuo dos poderes concedidos aos
entes agraciados com tais prerrogativas. A correta idealizao das competncias permite,
sem dvida, que ocorra o fortalecimento do sentimento de lealdade constitucional em todo
o universo federativo, o que leva reduo ou eliminao de conflitos e de dissensos
interregionais que podem fragilizar a unidade do Estado. Urge, pois, compreender a
dimenso maior impregnada aos mecanismos caractersticos do federalismo assimtrico,
uma vez que a diferenciao dos entes federados, quando feita de forma controlada e
consciente, acarretar importante tcnica de pacificao dos Estados compostos, por isso

284
A Democracia Possvel, Ob. cit., p. 112.
118
tem sido to prestigiado pelo constitucionalismo erigido no perodo posterior ao trmino da
Segunda Guerra Mundial
285
.
A despeito da pertinncia da afirmao de que deve existir substancial
correspondncia entre os recursos atribudos a uma esfera da Federao e as competncias
postas sob sua responsabilidade, sabe-se que o equacionamento dessa relao sempre
delicado, aumentando-se potencialmente o grau de complicao dessa empreitada em
Estados federais que apresentem expressivas disparidades regionais ou locais, como o
caso do Brasil. Ciente das dificuldades apresentadas para o alcance desta frmula,
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO emprega uma analogia bastante significativa para a
compreenso da problemtica discutida. Diz que o perfeito equacionamento das
competncias titularizadas pelas unidades federativas, garantindo-lhes ainda compatveis
provises de receitas, importaria em abraar um trabalho prximo do estabelecimento da
quadratura do crculo
286
, ou seja, quase impossvel de se lograr o xito idealizado, dadas
as muitas contingncias e variantes que interferem no cmputo do resultado apropriado e
desejado.
Na sequncia, aps refletir acerca dos efeitos nefastos que uma estrita igualao
competencial, assim como uma inflexvel padronizao na repartio de receitas, pode
trazer para a estrutura federativa de um Estado, FERREIRA FILHO assevera que, tomada em
seu aspecto formal, uma repartio igualitria de competncias, conjugada com uma
diviso de rendas, que seja apenas uma distribuio, tambm igualitria, pode criar um
crculo vicioso: como onde no h riqueza obviamente os tributos no rendem (ou rendem
pouco), faltam meios para que o Estado federado possa bem exercer as competncias
recebidas. E isso tende a agravar as desigualdades, gerando tenses ameaadoras para a
federao e para a integridade do Pas
287
.
Nesse compasso, outro dado que considerado como de importncia destacada para
a projeo dos mecanismos de repartio de competncia nos Estados que se utilizam das
tcnicas do federalismo assimtrico recomendao de que as frmulas de
compartilhamento do poder poltico no sejam definitivas, imutveis e eternas. A
justificativa para essa advertncia, como presumvel, est no fato de que a assimetria tende
a fazer com que as diferenas remediadas desapaream com o passar do tempo, sendo

285
Cf. DESIDERIO FERNNDEZ MANJN, Desafios de la Diversidad Territorial en los Estados Compuestos
Asimtricos, Ob. cit., pp. 168-169.
286
Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governabilidade Brasileira, So Paulo, Saraiva,
1995, p. 55.
287
Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governabilidade Brasileira, Ob. cit., p. 55.
119
assim, na medida em que todos os sujeitos federados evoluam, mostra-se conveniente
proceder reviso do sistema estabelecido
288
. Alis, justamente essa conscincia poltica
que faz com que pases como a Sua e a Blgica
289
estejam em permanente estado de
reviso do texto constitucional para adapt-lo satisfatoriamente ao aperfeioamento dos
cenrios polticos respectivos.
De antemo, interessa investigar se esse sistema dinmico de estabelecimento de
competncias, caracterizado por sucessivas revises, pode trazer ou no instabilidade
institucional para as Federaes que dele se valem. Acerca dessa discusso, posicionou-se
DESIDERIO FERNNDEZ MANJN na direo de que os Estados compostos, que
apresentaram sedimentao de um firme sentimento de lealdade constitucional entre as
unidades poltico-administrativas, geralmente no sofreram nenhuma espcie de trauma em
virtude da progressiva transformao das disposies constitucionais que disciplinam a
repartio de competncias. Ao revs, as situaes de desgastes sero evitadas, na medida
em que estas certamente ocorreriam se as reformas no fossem realizadas, porque, aos
poucos, o dficit de eficincia e de governabilidade do Estado restaria percebido, tendo em
vista a manifesta desconformidade das instituies polticas e dos documentos jurdicos
com a realidade
290
.
Ainda informa FERNNDEZ MANJN que conveniente estabelecer,
consensualmente, margens temporais para a tranquila reflexo, intervalos mnimos durante
os quais as regras de repartio de competncias e os instrumentos especficos de
distribuio permanecero inalterados [...]. evidente que, com os ritmos de evoluo da
sociedade atual, tais intervalos no podero ser muito grandes, nem intervalos muito
breves, j que a brevidade produz desgastes que podem ser evitados. Com essas revises
peridicas das competncias, possvel oferecer respostas adequadas aos legtimos direitos
e aspiraes das diversas regies, tanto no que se refere ao repasse de competncias de
poder quanto no que atinente concesso de novas competncias sobre temas no
previstos e que surgiram com a prpria evoluo da sociedade
291
.

288
Cf. DESIDERIO FERNNDEZ MANJN, Desafios de la Diversidad Territorial en los Estados Compuestos
Asimtricos, Ob. cit., p. 169.
289
Com base nessa comprovao, esclarece PATRICK PEETERS que as assimetrias plasmadas ao federalismo
belga apontam para a transformao das instituies centrais daquele pas no resultado de um processo
entendido como autntico direito contratual entre as comunidades, j que as decises mais importantes
apenas so tomadas a partir do efetivo entendimento a que chegam as unidades poltico-territoriais daquele,
Cf. Estado Federalismo: Uma Perspectiva Comparada. Blgica se transforma de Estado Unitario em Estado
Federal, in Asimetra Federal y Estado Plurinacional: El Debate sobre la Acomodacin de la Diversidad en
Canad, Blgica y Espaa, Enric Fossas e Ferran Requejo (eds.), Ob. cit., p. 250.
290
Cf. Desafios de la Diversidad Territorial en los Estados Compuestos Asimtricos, Ob. cit., p. 169.
291
Idem, ibidem.
120
Fica evidenciado, ento, que a maior dificuldade operacional que o federalismo
assimtrico encontrar para seu pleno desenvolvimento no Brasil estar em conseguir fazer
com que as partes federadas compreendam a necessidade da instaurao de um permanente
dilogo institucional sobre o sistema de distribuio de competncias existente no pas.
Ademais, a j explicitada dificuldade de reformar o texto da Constituio Federal, no que
tange, especificamente, incorporao dos mecanismos de diferenciao regional, tambm
figurar como um provvel obstculo no pas, caso no sejam repensados os critrios de
composio das Casas Legislativas da Unio. Da que se conclui que a manuteno das
atuais caractersticas da Federao nacional, em especial a percepo de inexpressivos
ndices de sentimento de lealdade federativa, pode ocasionar a frustrao dos esforos de
implantao de assimetria constitucionais.
Sobre o federalismo brasileiro, a obra de MARCELO PIANCASTELLI, ROGRIO
BOUERI e EDILBERTO PONTES LIMA apresenta significativos registros que abonam as
afirmaes do pargrafo acima. Averbam os autores que, alm da uniformidade ou no
das regras, outro ponto a ser apreciado nas relaes intergovernamentais diz respeito
flexibilidade de tais regras. No Brasil, existe uma tendncia imposio de regras muito
rgidas. Grupos sociais ou regionais, ao conseguirem a aprovao de seus pleitos,
esforam-se por cristalizar tais conquistas da forma mais permanente possvel, muitas
vezes buscando status constitucional. No entanto, a realidade econmica e institucional
vem se mostrando cada vez mais dinmica, e muitas vezes incompatvel com estruturas
demasiadamente rgidas
292
.
A quebra da tradio de constitucionalizar todos os arranjos poltico-institucionais
de maior importncia poltico-social elaborados no pas ser um dos pontos que ter de ser
trabalhado para viabilizar a adoo, em nveis expressivos, dos mecanismos relacionados
ao federalismo assimtrico. Embora seja previsvel a dificuldade de aceitao da proposta
de flexibilizar a tendncia de positivar, no texto jurdico de maior estabilidade, as normas
disciplinadoras da diferenciao dos entes federados, parece ser essa a sada para expandir
os nimos de compatibilizao da diversidade regional. A assimetria do Estado brasileiro,
certamente, decorrer muito mais das relaes intergovernamentais empreendidas pelos
entes federados do que de previses diferenciadoras consignadas no texto da Lei Maior.

292
Descentralizao Fiscal, Harmonizao Tributria e Relaes Intergovernamentais: como distintas
Federaes reagem aos desafios da globalizao, in Desafios do Federalismo Fiscal, Fernando Rezende
(coord.), Rio de Janeiro, FGV, 2006, p. 73.
121
De fato, o dinamismo atualmente estabelecido pelos inconstantes paradigmas da
realidade j requer a aplicao de formulaes heterodoxas na estruturao do Estado
federal. No Brasil, as cambiantes transformaes que abalam as bases da Federao
acabam sendo neutralizadas margem da Constituio, uma vez que se atribui aos acordos
polticos celebrados pelas diferentes unidades autnomas a funo de tentar acomodar os
pontos de tenso que podem desestabilizar a unidade do Estado. Por essa razo, o texto
constitucional ter de trazer previses que viabilizem a confeco dos referidos arranjos
voltados ao tratamento dos fatores de complicao decorrentes da diversidade regional
mais acentuada.
Visualiza-se, pois, que, muito mais do que reafirmar os valores de solidariedade no
mbito do federalismo nacional, a assimetria possivelmente ir desencadear a definio de
novos padres comportamentais para os entes polticos, na medida em que as atuaes
egosticas tendem a ser abandonadas em prol da ao coordenada dos atores do conjunto.
A partir dessa comprovao, ganha fora a certeza de que, entre ns, a diferenciao
federativa estar em poucas hipteses consignada em expressos dispositivos
constitucionais que estabeleam posies estruturais assimtricas. Caber, sem dvida, ao
exerccio de competncias constitucionais partilhadas corrigir as principais e mais
problemticas disparidades que podero causar a desestabilizao da Federao brasileira.
Por ter a Constituio vigente optado por assegurar a todos os Estados e Municpios
autonomia poltica vertida numa organizao formalmente igualitria
293
, esperado que a
atuao conjunta das unidades federadas alocadas nos trs nveis de governo da Federao
(o nacional, o regional e o local) compense, dentro de parmetros razoveis, as
desigualdades apuradas. A partir desse processo, buscar-se- promover, com precaues, o
desenvolvimento de aes que tornem viveis os programas implementados para a superar
os conhecidos fatores ligados diretamente heterogeneidade.
Esse entendimento corroborado pela construo terica que serve como suporte
elementar para a justificao da assimetria federativa. Trata-se do seguinte raciocnio: se o
tratamento dado pela Constituio a cada uma das entidades for absolutamente igualitrio,
certamente no ser possvel atingir um estado de equilbrio, uma vez que as diferenas
regionais tendero a aumentar progressivamente. Um federalismo ideal denominado de
simtrico pode no conduzir a bons resultados, haja vista que a descentralizao poltica

293
Cf. ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da
Distribuio de Competncias e de Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de
um Estado Moderno, in 10 anos de Constituio, IBDC (Instituto Brasileiro de Direito Constitucional)
(coord.), Ob. cit., p. 53.
122
operada deixar de acomodar satisfatoriamente todos os elementos de desagregao e de
ineficincia governamental materializados no contexto estatal que se pretende amoldar
294
.
Confirma-se, desse modo, a relevncia dos arranjos assimtricos corporificados nas
relaes intergovernamentais em matria de correo dos desnveis regionais.
O tratamento diferenciado de cada unidade autnoma poder permitir que se
construa um cenrio de integrao poltica e de aperfeioamento dos laos que mantm as
partes federadas unidas, conduzindo-as consecuo de objetivos comuns. No reduzir os
entes perifricos a modelos ideais o primeiro passo para que o regime federativo consiga
dar respostas adequadas s mltiplas demandas que so colocadas pelas variadas unidades
autnomas. Alm disso, a aplicao constante de relaes intergovernamentais
consonantes com as diferenas que existem em relao a cada um dos entes poder dar azo
ao surgimento de outra espcie de assimetria: a assimetria relacional. Essas assimetrias,
antes inexistentes ou insignificantes nos Estados federais que formulavam aes
governamentais sem admitir a heterogeneidade de suas peas, podero ser convertidas em
srios problemas de governabilidade, caso os acordos recprocos firmados pelas unidades
autnomas no estiverem lastreados na precisa observncia de alguns limites jurdicos,
apresentados a seguir.


III.4. Limites Constitucionais Configurao Assimtrica do Estado Federal
Fixada a diretriz que sufraga a percepo de que o Estado federal assimtrico pode
adquirir tal qualificao porque impelido por uma srie de fatores ligados ao plano da
realidade, cumpre, agora, esclarecer quais os limites jurdicos e polticos que devem ser
observados nessa empreitada. Embora seja incontestvel o fato de o federalismo
proporcionar inesgotvel incentivo capacidade inventiva e de elaborao de arranjos
governamentais responsveis pela concretizao do pacto federativo, quando as atenes
se voltam teoria da assimetria, aconselhvel que se delimite o espao em que os
arranjos assimtricos podero ser realizados. impensvel deixar que o federalismo
assimtrico assuma suas formas sem, no entanto, haver limites mnimos a serem
respeitados.
No que diz respeito importncia de, aprioristicamente, fixarem-se reas limtrofes
nas quais essa vertente do federalismo poder transitar, ESTHER SEIJAS VILLADANGOS

294
Cf. NELSON FREITAS PORFRIO JNIOR, Federalismo, Tipos de Estado e Conceito de Estado Federal, in
Federalismo Fiscal, Jos Maurcio Conti (org.), Ob. cit., p. 10.
123
define que os instrumentos de compatibilizao das diferenas regionais abrigados pela
Constituio devero guardar estrita observncia aos comandos principiolgicos emanados
da ordem de igualdade, de unidade e de solidariedade entre os entes federados
295
. Por
certo, caso os aludidos princpios deixem de ser seguidos, ser grande a probabilidade de o
regime federativo enfrentar situaes de colapso e de insucesso. A adoo desorientada dos
arranjos de assimetria aponta para o sempre temido risco de desmantelamento da
Federao, o que, sem dvida, acaba sendo um aspecto considerado por muitos Estados
que relutam em aceitar a utilizao dessa proposta em seus respectivos projetos de
descentralizao poltica.
Ratifica essas ideias JAVIER GARCA ROCA, ao sentenciar que um certo grau de
homogeneidade estrutural, competencial e financeira inevitvel em qualquer federalismo,
e em todos os Estados, para assegurar sua governabilidade e a vigncia dos princpios
jurdicos de unidade, igualdade e solidariedade; o problema determinar esse grau e
encontrar um razovel ponto de equilbrio entre assimetrias de fato e de direito e
homogeneidade
296
. Desse modo, inevitvel expor a constatao de que os construtores dos
Estados compostos tm, no federalismo assimtrico, um aparato jurdico-institucional
possvel para a obteno desse complicado e desafiador equilbrio, mormente quando se
est diante de Estados levantados em territrios que apresentam, sob as mais diferentes
grandezas, disparidades acentuadas.
Em verdade, a chamada para a estrita observncia dessas trs linhas norteadoras da
assimetria seria desnecessria, haja visa que a unidade, a solidariedade e a igualdade
constituem pedras angulares da maior parte dos regimes federativos formados na
contemporaneidade. Por isso que alguns dos aspectos enfrentados a seguir j foram
abordados sob prismas variados nos tpicos anteriores deste trabalho. Entretanto, a
retomada dos mesmos mostra-se imprescindvel nessa altura, pois agora esses tpicos
antes analisados abstratamente sero tratados com foco direto na preservao da
harmonia e da operacionalidade dos Estados assimtricos.
No obstante a obviedade que acompanha os predicados de igualdade, unidade e
solidariedade federativas, no demais realar o cuidado que precisa ser constantemente
alimentado para que o federalismo assimtrico, quando efetivamente colocado em prtica,
no conduza perda de conquistas em matria de descentralizao poltica j consolidadas

295
Cf. Ob. cit., pp. 431-441.
296
Espaa Asimtrica (Descentralizacin Territorial y Asimetras Autonmicas: una Especulacin Terica),
in Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico: Jornadas sobre el Estado Autonmico: Integracin y
Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), Ob. cit., p. 61.
124
nos Estados que o empregarem. Da apontada a convenincia de reforar fortemente a
viglia dos postulados em questo nos contextos assimtricos, pois, poder acontecer de a
instaurao imatura da assimetria constitucional ser um passo incorrigvel para o fim do
prprio Estado federal, em vez de figurar como prometida soluo a tenses histricas, at
ento, impossveis de serem contornadas pelos mtodos convencionais de organizao
espacial do poder poltico. Por tal razo que se far, a seguir, estudo em separado de cada
um desses princpios, buscando-se apreci-los sob a perspectiva da assimetria federativa,
mais precisamente, colocando-os como verdadeiros elementos limitativos do federalismo
promotor da dissimetria.


III.4.1. O Princpio da Igualdade
O tratamento formalmente igualitrio de todos os componentes da Federao,
embora represente postulado de muitos sistemas federativos, pode transformar-se em um
mal a exigir aes corretivas, sob pena de corroso gradativa dos laos associativos. A
inrcia do constitucionalismo e a despreocupao dos governantes em criar um regime
federativo no qual a solidariedade represente uma construo slida e operante podem
trazer terrveis consequncias ao Estado federal delineado sob tais condies
297
. Os efeitos
deletrios de quadros assim colocados podem ir da ineficincia das polticas pblicas
esquematizadas at o surgimento de extremismos separatistas esses, no raro,
manifestados em aes terroristas e de franca intolerncia com a diversidade , por isso, o
tema da compatibilizao das heterogeneidades regionais to caro ao Direito
Constitucional contemporneo.
grande a convenincia de admitir-se a assimetria como ferramenta habilitada a
permitir a adequao do regime descentralizador arquitetado s necessidades que se
originam de cenrios territoriais onde h speras e marcantes disparidades. Nessa direo,
esclarece DESIDERIO FERNNDEZ MANJN que, na medida em que se avana no
desenvolvimento democrtico e na conquista da liberdade dos povos, a assimetria parece
ser o trao mais comum, e talvez o mais conveniente, por meio do qual se garante o
desenvolvimento da convivncia interterritorial da diversidade dos povos
298
. E esse
amadurecimento democrtico ecoa no campo da estruturas jurdicas dos Estados

297
Cf. DALMO DE ABREU DALLARI, Elementos de Teoria Geral de Estado, Ob. cit., p. 262.
298
La Colaboracin en el Estado Compuesto Asimtrico: El Caso de Espaa, Ob. cit., p. 229.
125
compostos, principalmente por meio da observncia do princpio da igualdade material
que, por extenso, assegurado aos entes que formam a obra federativa.
Posicionamento afinado ao que j foi at aqui desenvolvido esposado por
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, que assinala no haver motivos que justifiquem a
negativa de aplicar-se o princpio da igualdade material no plano da organizao
federativa, de modo a permitir o florescimento de um regime no-simtrico que pretenda
reduzir as desigualdades sociais e regionais
299
. Assinala ainda a autora que a inteno do
constituinte brasileiro foi a de fazer com que essa diretriz principiolgica fosse
transformada no principal rumo orientador da concretizao do objetivo fundamental da
Repblica Federativa do Brasil, consignado no art. 3, inciso III, da Constituio
300
, o que,
inexoravelmente, levar determinao de tratamento diferenciado entre as unidades
federadas, na precisa medida das desigualdades apresentadas por elas
301
.
A soluo assimtrica sugere prestgio singularidade tanto no tocante fixao de
competncias quanto acerca da assuno de responsabilidades pelos entes autnomos,
respondendo sempre aos imperativos de um processo de integrao ajustado s
necessidades e pretenses de cada comunidade federada. Enxerga-se ainda que as
assimetrias, quando colocadas em prtica numa Federao, podero buscar ou garantir a
permanncia da diferena ou viabilizar uma organizao poltico-administrativa que seja
eficiente. No primeiro caso, as diferenciaes estaro imbudas da finalidade de
proporcionar tratamentos especficos para situaes particulares, acomodando-se demandas
e exigncias de cada coletividade; j no segundo, as assimetrias sero utilizadas com o
objetivo de alcanar nveis satisfatrios de funcionalidade sistmica, ou seja, buscam
potencializar o desenvolvimento socioeconmico e a tendencial equivalncia das
condies de vida da populao, independentemente do local em que os indivduos se
encontrem
302
.
Entre ns, a noo de igualdade federativa, em sua matriz substantiva, tem amparo
no comando constitucional que probe que se instituam distines ou preferncias entre
brasileiros, a teor do art. 19, inciso III, da Constituio da Repblica
303
. Sobre a extenso
normativa que deve ser acreditada a esse preceito, vale fazer meno emblemtica

299
Cf. Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 95.
300
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: [...]
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
301
Cf. Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 95.
302
Cf. Alessandra Silveira, Ob. cit., pp. 350-351.
303
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: [...]
III criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.
126
deciso proferida nos autos da Representao n 1.103-8-RJ, julgada pelo Pleno do
Supremo Tribunal Federal, em 26 de agosto de 1982, cuja relatoria coube ao Ministro
RAFAEL MAYER. Na ocasio, a Constituio de 1967, alterada pela Emenda Constitucional
n 01 de 1969, trazia em seu art. 9, inciso I, disciplina literalmente idntica ao dispositivo
em comento, sendo que o Relator entendeu que o alcance a ser destinado a tal norma teria
de estar em conformidade com a amplitude de seu sentido teleolgico e de sua correlao
com o princpio da isonomia, de forma a impor-se tratamento igualitrio e harmnico aos
vnculos federais, em que as autonomias se compem sobre a unidade do Estado
brasileiro
304
.
Ao analisar a vedao insculpida no mencionado dispositivo da Lei Maior, JOS
AFONSO DA SILVA registra que, com tal comando, a ordem constitucional brasileira atribui
proteo ao princpio federativo da unidade de nacionalidade de todos os brasileiros,
qualquer que seja o Estado ou o Municpio de seu nascimento, bem como ao princpio da
paridade entre as unidades da federao
305
. Esclarece que a vedao de criar distines
entre brasileiros coliga-se com o princpio da igualdade, denotando que um ente federado
no pode criar vantagens em favor de seus filhos em detrimento de originrios de outros,
cabendo fazer esse alerta tambm Unio, que no poder beneficiar nem prejudicar filhos
de uns Estados ou Municpios ou do Distrito Federal mais do que filhos de outros. J em
relao paridade federativa, essa prescrio probe que se faam preferncias entre um
Estado federado e outro, ou outros, ou entre os Municpios de um Estado ou de outro, ou
do mesmo Estado
306
.
Em complemento, anote-se a impresso tirada por ANDR RAMOS TAVARES de que
o dispositivo constitucional em questo tem uma importante dimenso federativa, pois,
alm de determinar que haja idntico tratamento para os indivduos, coloca tambm a
proibio de institurem-se preferncias entre os entes federados. A aludida regra,

304
Cf. STF, Representao n 1.103-8-RJ, Relator Ministro RAFAEL MAYER, Pleno, data do julgamento:
26/08/1982, DJ 08/10/1982, p. 10.187, texto extrado de documento digital disponvel no stio eletrnico:
http://www.stf.jus.br, acesso em 30/12/2009. Em direo oposta, JOS CRETELLA JNIOR estatui que esse
preceito constitucional no pode ser evocado para pleitear tratamento substancialmente igualitrio s pessoas
jurdicas, o que afastaria, por bvio, a possibilidade de utiliz-lo como fundamentao para estabelecer
medidas de compatibilizao da diversidade territorial em prol dos entes federados, os quais, como se sabe,
constituem pessoas jurdicas de direito pblico interno, Cf. Comentrios Constituio Brasileira de 1988,
vol. 3, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1991, p. 1183.
305
Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Malheiros, 32 ed., 2009, p. 476.
306
Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, Ob. cit., p. 476. Perfilha de entendimento similar UADI
LAMMGO BULOS, que anota ser essa vedao um importante preceito para a ordenao da solidariedade,
vinculando a estrutura federativa a respeitar integralmente o princpio da igualdade (CF, art. 5, caput) para
que haja o correto funcionamento do pacto celebrado entre as unidades da Federao, Cf. Curso de Direito
Constitucional, Ob. cit., pp. 752-753.
127
conforme considerada, encontra traduo na relao de respeito que deve vingar entre as
entidades participantes da Federao, atribuindo-se a todas idntico status, impedindo
qualquer sorte de subordinao, que, de resto, desvirtuaria toda a forma federativa de
organizao
307
. E por tal razo que o federalismo assimtrico no pode significar, sob
nenhum enfoque, preferncia por uma entidade federativa em prejuzo das demais ou ainda
a superioridade de um ente especfico, cabendo Constituio estabelecer os limites de
eventuais assimetrias jurdicas necessrias
308
.
Percebe-se, ento, ser inadmissvel o emprego da tcnica da assimetria sem integral
respeito ao postulado da igualdade vertido em sua manifestao substancial, uma vez que
os privilgios de qualquer sorte no encontram guarida no ambiente federativo, consoante
dispe o art. 19, inciso III, da Lei Maior. Na rbita do Estado federal, competir a esse
comando principiolgico assumir a condio de um dos critrios (talvez o principal) que
permitir o desenvolvimento das assimetrias jurdicas com segurana e adequao,
cuidando-se para que a diferenas regionais, quando acomodadas mediante o emprego de
formas assimtricas, no violem nem a igualdade entre os indivduos, nem tampouco a
igualdade dos entes federados. O cumprimento integral desse mandamento, assim como de
outros voltados coexistncia harmoniosa das partes amarradas pelo pacto federativo,
representa condio inafastvel para que seja possvel a cooperao e a solidariedade
federativas, bem como haja o gradativo estabelecimento de indicadores sociais
assemelhados em todas as regies
309
.
Em resumo, conclui ESTHER SEIJAS VILLADANGOS que a compatibilidade entre
assimetria e igualdade origina-se da compreenso deste ltimo princpio, em sua acepo
substantiva ou material, no como algo absoluto, mas como um critrio cujo nvel efetivo
de realizao pode oscilar, sempre a partir do cumprimento de um mnimo
irrenuncivel
310
. Esse mnimo a ser considerado diz respeito ao atendimento de direitos
fundamentais bsicos do indivduo ou de grupos sociais determinados, colocando-se ao
Estado federal a obrigao de assegurar a todos que a frmula poltica da descentralizao
do poder cuidar para que os nveis elementares de prestabilidade dos servios pblicos
sejam atendidos a contento, no importando em qual parte do territrio da Federao a
pessoa ou o agrupamento social se encontra, j que a igualdade entre as unidades

307
Curso de Direito Constitucional, 7 ed., So Paulo, Saraiva, 2009, p. 1062.
308
Cf. ANDR RAMOS TAVARES, Curso de Direito Constitucional, Ob. cit., p. 1048.
309
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., pp. 355-356.
310
Cf. Ob. cit., p. 441.
128
subnacionais pressupe que iguais direitos sejam disponibilizados, numa mesma
intensidade, sem qualquer discriminao de cunho geogrfico.
Desse modo, propugna-se que, para existir verdadeira igualdade no tratamento
dado pessoa humana pela Federao, ser preciso corrigir os aspectos da desigualdade
dos entes federados que causam profundos impactos na estruturao do conjunto
federativo. H de se ter em mente que a homogeneidade social a base concreta para a
formao da unidade poltica
311
, pois o princpio da igualdade constitui referncia
imprescindvel da convivncia poltica, devendo essa principiologia ser fielmente
observada, inclusive, na interao entre as unidades que integram o Estado federal, caso
contrrio o federalismo estar apartado dos valores que informam a ordem constitucional
brasileira que, como sabido, perfaz-se num Estado Democrtico de Direito. Em ltima
instncia, impende certificar que o que ir justificar todos os arranjos assimtricos a
preocupao em atender s necessidades bsicas do ser humano, ajustando-se, se preciso,
mediante aplicao de prescries normativas, os desnveis fticos que dificultam atingir a
esse elevado propsito.


III.4.2. O Princpio da Unidade da Federao
A principiologia que rege a unidade do Estado federal deve estar inexoravelmente
presente em todas as estruturas jurdicas e polticas que servem de alicerce para a
construo de edifcios federativos. No sem motivo que, j no art. 1 da Constituio
Federal de 1988. declarado expressamente que a Repblica Federativa do Brasil
formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Esse
preceito, em virtude de constituir fundamento da ordem constitucional nacional, ter de ser
evocado toda vez que se desejar entender a lgica que guia a Federao insculpida na Lei
Maior em vigor.
De tal sorte, a correta compreenso desse princpio representa etapa imprescindvel
para a segura elaborao dos institutos que sero utilizados na difcil tarefa de
compatibilizar-se, dentro de parmetros de harmonia, a implacvel diversidade que pode
manifestar-se no meio social como reflexo direto da interatividade dos inmeros quadros
territoriais que se comunicam no sistema federativo. Ademais, numa viso da Federao
luz das diretivas apontadas pela axiologia que informa a democracia, exige-se, de plano, o

311
AGASSIZ ALMEIDA FILHO, Fundamentos do Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Forense, 2007, p. 93.
129
afastamento de qualquer pressuposio no sentido de que os interesses regionais
promovidos pelos entes subnacionais colidiriam ou seriam incompatveis com os interesses
superiores do Estado.
com arrimo nos ensinamentos de JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO que se
chega crena de que a auto-organizao da sociedade no exclui o princpio da unidade
poltica, desde que a unidade que se procura, por meio do consenso, a que se efetiva na
pluralidade
312
. Por influxo do pluralismo, tem-se ainda que o alcance da unidade na
diversidade, to importante para o Estado federal, no pode ser traduzido na completa
supresso da estrutura social muitas vezes conflitante, uma vez que compete ao Direito
funcionar como meio de composio de conflitos eventualmente formados entre os corpos
polticos parciais e o poder central. E, nessa delicada misso, a conciliao e a tolerncia
devero servir ao pensamento jurdico como recursos de pacificao da convivncia
comunitria
313
.
A unidade retrata, pois, o compromisso a ser observado por todos os atores do
conjunto federativo com a inteno de possibilitar a efetivao dos mandamentos cardeais
que orientam o ordenamento constitucional e ainda possibilitam a formalizao de um
vigoroso pacto federativo. Em outras palavras, a unidade que permite aos entes federados
o exerccio da auto-organizao sem que a multiplicidade de ordens jurdicas subnacionais
acarrete a corroso dos valores e dos interesses responsveis pela manuteno dos
primaciais aspectos associativos da Federao.
Exatamente nessa direo, ENRICO CARLONI explicita que o contedo desse
importante princpio pode ser traduzido, em linhas gerais, como a qualidade de um sistema
no qual reina, com primazia, um regime jurdico nacional (a ordem federal) ao lado da
multiplicidade de outras ordens jurdicas regionais (Constituies estaduais, por exemplo),
sem que isso implique uma preocupante potencialidade de diferenciao das partes que
integram o todo
314
. A unidade interpretada em consonncia com as ideias derivadas do
pensamento pluralista certamente assegura que os entes federados gozem de posies
diferenciadas uns em relao aos outros, porm essa tcnica, ao ser empregada, jamais
poder fazer com que a proteo dos interesses de parcelas especficas dos entes faa com
que haja a negativa de valores essenciais para todos os integrantes do pacto federativo.

312
O Princpio da Subsidiariedade: Conceito e Evoluo, Ob. cit., p. 24.
313
Cf. Idem, ibidem.
314
Cf. Ob. cit., p. 25.
130
Assim que, com subsdio na obra de MARCELO NEVES, pode-se enxergar que as
relaes recprocas de poder entrelaadas entre o poder central e os poderes regionais e
locais denotam evidente exemplo do que se denomina de transconstitucionalismo, teoria
na qual se vislumbra o constitucionalismo relativo a (solues de) problemas jurdico-
constitucionais que se apresentam simultaneamente a diversas ordens
315
. A instruo
primeira que direciona a compreenso do fenmeno do transconstitucionalismo est
justamente no desenvolvimento de institutos constitucionais que sejam habilitados a
permitir a instaurao de relaes construtivas de aprendizado e de intercmbio entre todas
as ordens jurdicas que se inter-relacionam
316
.
Ainda anuncia NEVES que, no campo das assimetrias, o transconstitucionalismo
permite identificar o fato de que determinadas ordens e culturas jurdicas estatais,
geralmente aquelas dotadas de expressiva fora, inclinam-se para a tendncia de atuar
destrutivamente em face aos demais atores polticos menos prestigiados. Explica tambm
que as instncias centrais do Estado, frequentemente, no esto dispostas a suportar
formas de direito locais e colaborar com elas. Disso resulta a opresso das pretenses
jurdicas locais em nome da unidade estatal. [...] Muitas vezes, os efeitos destrutivos
recprocos surgem no mbito dos conflitos entre pretenso de unidade de um Estado
federal, regional ou unitrio e as pretenses de autonomia de seus respectivos Estados-
membros, regies ou provncias/departamentos
317
. Do exposto, fica patenteado que as
frequentes interaes entre as variadas esferas de governo no podem, em absoluto, ensejar
quadros de intolerncia e de negao do pluralismo, j que somente ordenamentos
desajustados apresentam tais sintomas.
Numa ltima sntese, coloca-se que as tcnicas elaboradas para promover o respeito
diversidade esto proibidas de criar obstculos ao alcance de nveis mnimos de unidade
na Federao. Independentemente das frmulas jurdicas desenvolvidas para acomodar as
disparidades regionais, a adoo de inclinao diversa resultar no na esperada
configurao de um Estado territorialmente composto em condies sustentveis de
equilbrio, mas numa organizao estatal que caminha para a desintegrao e que perder
em eficincia governamental. Nessas organizaes estatais o pacto federativo soldado
indica que o sistema de atuao recproca operacionalizado no est suficientemente
capacitado para cuidar da diversidade que se origina no meio social.

315
Transconstitucionalismo, So Paulo, WMF Martins Fontes, 2009, p. 129.
316
Cf. MARCELO NEVES, Transconstitucionalismo, Ob. cit., p. 130.
317
Idem, p. 283.
131
H de se ter como correto, portanto, que o dilogo entre o todo e as partes do
Estado federal, caso no no seja um frutfero meio de superao dos problemas comuns
colocados ao conjunto, dever ser interpretado como sinal indicativo de desgaste e de
incorreo da estrutura federativa. Quando isso ficar comprovado, a assimetria federativa
ser pea de extremada relevncia para reenquadrar as relaes de poder que estaro com
algum grau de nocividade. Da a razo que nos faz acreditar que o pluralismo devidamente
estruturado no pode prescindir do federalismo assimtrico, pois a acomodao das
diferenas regionais que podem atravancar a construo de um regime federativo
conveniente para todas as unidades autnomas constitui-se em salutar medida para todo o
conjunto.


III.4.3. O Princpio da Solidariedade
Consoante anota ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, o princpio da solidariedade
318
, ao
ser interpretado em sintonia com as ideias informadoras da assimetria, assume a condio
de limite ao exerccio das competncias franqueadas s unidades autonmicas, uma vez
que se transmuta em norte seguro para a compreenso da finalidade que reger o
desempenho do autogoverno garantido aos entes. Tambm servir como o elemento
impulsionador da existncia de previses constitucionais diferenciadoras, colocadas no
texto normativo para resguardar condies particulares identificadas em face de
determinados entes federados. Por certo, o solidarismo o ponto que justifica a integrao
de todas as unidades federativas em um nico projeto poltico, qual seja, a construo de
um vigoroso conjunto de instituies aptas a fazer do Estado Federal um eficiente recurso
de superao das desigualdades
319
.
O texto constitucional, quando consagra a solidariedade como vetor axiolgico do
regime federativo que estabelece, est indicando que as diversas instncias autnomas
devero participar no somente das discusses sobre os interesses comuns da Federao,

318
No obstante a doutrina costumeiramente utilizar os vocbulos solidariedade e cooperao como
sinnimos da principal caracterstica do federalismo cooperativo, DESIDERIO FERNNDEZ MANJN apresenta
aspectos que distinguem esses dois termos. Explica ele que enquanto a solidariedade transmite um
princpio de ndole altrusta, a cooperao pode significar, em numerosas ocasies, um sentido egosta, como
na hiptese de colaborar-se para a obteno de algum tipo de vantagem; somente em determinadas
circunstncias que a cooperao poder ser identificada com a solidariedade. O solidarismo, assim, tem
mais sentido na colaborao unilateral ou em casos em que a cooperao bilateral ocorre porque a parte que
receber a ajuda enfrenta situao mais precria, La Colaboracin en el Estado Compuesto Asimtrico: El
Caso de Espaa, Ob. cit., p. 233.
319
Cf. Ob. cit., p. 435.
132
mas, sobretudo, que todas as unidades autnomas tero de se preocupar com questes
relacionadas diretamente a alguns dos entes federados. Da o motivo de se enfatizar que as
aes provenientes do comando de solidariedade devero ser exercidas entre o poder
central e as unidades subnacionais, bem como entre estas, consideradas as possveis
interaes governamentais que surgiro de relacionamentos praticados somente pelos
atores regionais do Estado federal. As variadas formas de assuno do carter solidrio
permitem assegurar ao federalismo assimtrico, no mnimo, trs diferentes maneiras de
conformao: a solidariedade da Unio com as partes perifricas (Estados e Municpios); a
solidariedade inter-regional (que se desenvolve entre os Estados-membros); e a
solidariedade intrarregional (manifestada por meio da colaborao entre rgos e unidades
governamentais situados em diferentes localidades de um mesmo territrio)
320
.
No terreno da colaborao federativa, o aspecto que sempre suscita singular
interesse o problema da compatibilidade entre o carter voluntrio da cooperao e sua
configurao como dever jurdico
321
. Seja como princpio constitucional ou consequncia
do voluntarismo que coloca em movimento os entes federados, ALESSANDRA SILVEIRA
indica que a cooperao no Estado federal traz consigo um compromisso derivado da
aglutinao e da manuteno dos laos associativos arregimentados com a instaurao do
pacto federativo e, a partir desse entrelaamento de atuaes, pode-se visualizar duplo
enfoque: uma dimenso ativa e uma dimenso passiva; sendo a natureza jurdica dessa
prtica constatada somente no tocante segunda acepo possvel da cooperao, o que,
por via reflexa, autoriza admitir o sentido passivo da interao governamental como
expresso da atuao guiada pela vontade poltica dos respectivos integrantes do concerto
federativo
322
.
O aspecto passivo da cooperao, elevado ao status de norma constitucional,
implica a moderao recproca, a absteno do exerccio de poderes formalmente
acometidos quando tal eventualmente comprometa o sucesso da totalidade sistmica, a
proibio da omisso de auxlio
323
. Essa vertente da colaborao, na prtica, impe aos
entes autnomos a proibio de perturbar a consecuo dos interesses alheios, bem como
determina que se reprovem decises governamentais que denotem desapreo Federao.
Posicionamento, a propsito, confirmado por KONRAD HESSE, que propugna ser o princpio
da conduta federativa amistosa uma norma constitucional imanente, responsvel pelo

320
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., p. 435.
321
ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., p. 446.
322
Idem, pp. 451-457.
323
ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., p. 451.
133
estabelecimento de uma ordem fundada na colaborao recproca entre todos integrantes
do Estado federal
324
.
J no que respeita faceta ativa da cooperao, como j anunciado, mostra-se
invivel atribuir-lhe natureza jurdica, haja vista que requer ela atores decididamente
empenhados na atuao concertada. A voluntariedade marcante nessa atuao, e eventual
previso constitucional de comportamentos obrigatrios na seara de cooperao
intergovernamental refletir-se- como prejudicial faculdade de autodeterminao dos
entes poltico-administrativos de um Estado composto. Mesmo quando a Constituio
obrigar expressamente que os diferentes entes federados prestem atendimento conjunto s
necessidades da populao (a exemplo das competncias materiais comuns previstas no art.
23 da Constituio Federal de 1988), no se pode falar em normatizao da cooperao
federativa, pois o que est encartado na norma constitucional to-somente o dever de
atuao conjunta, sem nenhum juzo acerca do tratamento uniforme ou diferenciado de
uma dada matria ou setor a ser delimitado no momento de ao
325
.
A impossibilidade de definir constitucionalmente o contedo ativo das prticas
relacionais derivadas do federalismo cooperativo, no cerceia, no entanto, a conjugao
entre solidariedade e assimetria como proposta sustentvel para vencer o desafio de
superao das desigualdades regionais. Nessa esteira, defende-se que a promoo do
solidarismo federativo pretende fazer da Constituio a mais importante garantia de que a
Federao seja um eficiente sistema de descentralizao poltica do poder, no qual haja
justia e equilbrio na produo e distribuio de riquezas. Assim, compreeder que a
solidariedade um dos limites a ser observado pelo federalismo assimtrico no deixa de
ser uma anteviso da imprescindvel funo amortizante que a colaborao ocasionar aos
provveis efeitos negativos que podem se originar das assimetrias colocadas em
funcionamento nos mais diferentes Estados federais
326
.
Cumpre assinalar ainda que a atuao concomitante de mltiplas esferas de poder
no pode ser autista ou egoisticamente conduzida, uma vez que cada ente poltico ter de
estar comprometido com a construo de um conjunto harmnico e coordenado. A sintonia
com os propsitos maiores do federalismo certamente ir fazer com que o horizonte
federativo elimine as contradies e as disfunes que impeam a integrao sistemtica e

324
Cf. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha, Ob. cit., p. 214.
325
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., p. 452.
326
Cf. ESTHER SEIJAS VILLADANGOS, Ob. cit., pp. 435-436.
134
funcional das distintas esferas competenciais
327
. Caber, assim, ao princpio da
solidariedade interpretado sempre em direta consonncia com a noo de unidade
federativa garantir que as incoerncias identificadas na Federao sejam tratadas dentro
da estrita proporcionalidade e razoabilidade esperada para a harmonizao do regime
estabelecido, atribuindo-se tratamento diferenciado apenas s unidades que, de modo
comprovado, realmente precisarem desses cuidados assimtricos.
A cooperao federativa obstaculiza, pois, que o Estado assimtrico, quando
estruturado, tome rumos que vulnerem seus elevados propsitos de criao. O abandono
gradativo de conceitos inflexveis que tradicionalmente apresentavam-se arraigados
configurao dos Estados aponta para o fato de que os vetustos conceitos de centralizao,
simetria, igualdade e homogeneizao territorial vm sendo superados conforme o dilogo
entre as distintas realidades do universo federativo avana e permite a instaurao de novos
paradigmas de coeso e de manuteno da diversidade
328
. Aliar a cooperao entre
governos com a assimetria permite que se desenvolvam salutares comportamentos
solidrios, os quais certamente funcionaro como eficientes mecanismos de defesa dos
excessos que podem decorrer do manuseio inadequado dos engenhos vinculados
diferenciao territorial.












327
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., p. 327.
328
Cf. DESIDERIO FERNNDEZ MANJN, La Colaboracin en el Estado Compuesto Asimtrico: El Caso de
Espaa, Ob. cit., p. 229.
135
IV. O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO: UM CONCERTO
SIMETRICAMENTE ASSIMTRICO


[...] no Brasil, a luta pelo federalismo est ligada s
aspiraes de desenvolvimento das distintas reas. No se
coloca o problema de choque de nacionalidades, de
agresses culturais ligadas a disparidades tnicas ou
religiosas. Mas sim o da dependncia econmica de certas
regies com respeito a outras, da dissimetria nas relaes,
de transferncias unilaterais de recursos encobertas em
polticas de preos administrados.
CELSO FURTADO
329



IV.1. A Federao Esculpida pelas Elites Regionais
Apesar da anunciada vocao federativa demonstrada pelo Brasil
330
, condicionada
por fatores naturais e geogrficos ligados vastido do territrio e existncia de um
colorido mosaico de condies econmicas variando ao infinito
331
, o processo de criao
do Estado federal nacional foi forjado a partir de sucessivas etapas de conciliaes
polticas, iniciadas durante a vigncia do regime monrquico. No pas como em todo o
continente americano , o processo de constitucionalizao firmado no incio do sculo
XIX foi influenciado grandemente pela independncia das antigas colnias europeias e
obedeceu, com rigor, lgica de fundir a organizao jurdica do Estado com certo grau de
ideologia poltica. O liberalismo assumiu, pois, muito mais do que o carter de luta pela
liberdade poltica do povo, representou o elemento informador da fundao da

329
Ob. cit., p. 39.
330
Sobre esse ponto, PINTO FERREIRA afirma haver uma predestinao histrica do Brasil ao Estado Federal,
apontando que o motivo primordial que serviu de causa ao florescimento da Federao no pas foi a prpria
imensidade territorial obrigando a uma descentralizao de governo, a fim de manter a pluralidade das
condies regionais, o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional no federalismo (Cf.
Curso de Direito Constitucional, 7 ed., So Paulo, Editora Saraiva, 1995, p. 265). Alinham-se a essa
orientao, entre outros, RUI BARBOSA, Comentrios Constituio Federal Brasileira, vol. I, So Paulo,
Saraiva, 1932, pp. 52-54; MARCELO CAETANO, Direito Constitucional vol. II: Direito Constitucional
Brasileiro, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1978, pp. 43-44; CLUDIO PACHECO, Tratado das Constituies
Brasileiras, vol. I, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1958, pp. 330-331; OLIVEIRA VIANNA, Evoluo do Povo
Brasileiro, 3 ed., Rio de Janeiro, Editora Nacional, 1938, p. 305-310; CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, Ob.
cit., p. 199; e VICTOR VIANA, A Constituio dos Estados Unidos: As Lies de uma Longa Experincia
Federalismo Norte-americano e Federalismo Brasileiro, Rio de Janeiro, Jornal do Comrcio, 1933, p. 213.
331
Cf. JOO CAMILLO DE OLIVEIRA TORRES, A Formao do Federalismo no Brasil, So Paulo, Companhia
Editora Nacional, 1961, p. 184.
136
personalidade do Estado e embutiu-se na natureza institucional das estruturas de poder
criadas
332
.
Naquele contexto, o princpio liberal foi adotado com ampla aceitabilidade, porque
atendia convenientemente s aspiraes das classes dominantes que protagonizavam o
cenrio poltico da poca. Com efeito, registra DANIEL J. ELAZAR que, no perodo aludido,
a maioria dos Estados recm-independentes da Amrica Latina buscou inspirao no
modelo estadunidense de descentralizao poltica, sem, no entanto, deixar de receber as
variadas influncias decorrentes da tradio imperial hispnica, a exemplo do acentuado
poder decisrio das lideranas regionais responsveis pela formao do denominado
caudilhismo
333
. Evidentemente, no Brasil, guardadas as especificidades da colonizao
lusitana, no foi diferente
334
.
Aqui, as elites regionais levantaram a bandeira federalista para colocar termo ao
centralismo e, por conseguinte, amainar o excessivo poder estatal que sufocava os
impulsos autonomistas. Enfatiza ROSA MARIA GODOY SILVEIRA que, naquele contexto,
nas discusses sobre o federalismo no Brasil, os clamores contra a centralizao
escondiam verdadeiramente clamores contra um Estado que aambarcava todas as esferas
econmica, social, poltica, administrativa da vida nacional, contrariando determinados
interesses dos setores mais dinmicos da sociedade, desejosos de se expandir
335
. Da
porque, nos primeiros perodos do federalismo, o ideal de descentralizao poltica
mostrou-se imprescindvel para atender os mpetos de liberdade to abertamente
propagados
336
.
A verdade que o regime federativo fincou seu domnio sobre determinados
segmentos da poltica nacional muito antes da proclamao da Repblica, em especial

332
Cf. AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, Estudos de Direito Constitucional, Revista Forense, Rio de
Janeiro, 1957, p. 225. Acerca da relao existente entre liberalismo, Repblica e democracia trs conceitos
que tiveram papis decisivos nessa etapa da histria latino-americana , consultar OSCAR GODOY ARCAYA,
Republicanismo, Liberalismo y Democracia, in Estudios Pblicos, n 99, 2005, pp. 241-256, e NOELIA
GONZLEZ ADNEZ, Liberalismo, Republicanismo y Monarqua Absoluta: los Proyectos de Reforma para
Amrica en la Segunda Mitad del Siglo XVIII Espaol, in Revista de Estudios Polticos, n 113, 2001, pp.
359-369. E ainda, para a compreenso detalhada da influncia do pensamento liberal na proclamao da
Repblica no Brasil, verificar RAYMUNDO FAORO, Os Donos do Poder: Formao do Patronato Poltico, 3
ed., So Paulo, Globo, 2001, pp. 503-535; e CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR, Consenso e
Constitucionalismo no Brasil, Porto Alegre, Sagra Luzzatto, 2002, pp. 58-73.
333
Ob. cit., p. 150.
334
Sobre o descompasso entre o modelo federativo dos Estados Unidos e as conjunturas latino-americanas
ps-independncia, ver JANICE HELENA FERRERI, A Federao, in Por uma Nova Federao, Celso Bastos
(coord.), So Paulo, Revista dos Tribunais, 1995, pp.15-17.
335
Republicanismo e Federalismo: um Estudo da Implantao da Repblica Brasileira (1889-1902),
Braslia, Senado Federal, 1978, p. 59.
336
Cf. AURELIANO CNDIDO TAVARES BASTOS, A Provncia: Estudo sobre a Descentralizao no Brasil, 3
ed., So Paulo, Editora Nacional, 1975, p. 35.
137
depois da edio do Ato Adicional de 1834
337
. O progressivo acatamento do Estado federal
no Brasil no teve, como lastros determinantes, fatores de ordem histrico-geogrfica
338
;
foi ocasionado, sem dvida, pelo reconhecimento de que uma nao, para existir, no
precisa ser rigorosamente homognea, deve antes sobretudo na ocasio de sua construo
obter xito na arquitetura de uma unidade poltica harmoniosa em relao aos
condicionantes de ordem econmica e social. Nessa empreitada, transparece ter sido a
necessidade de acomodar mltiplas pretenses regionais conflitantes, as quais traduziam os
interesses encabeados pelas respectivas lideranas locais, o principal elemento
deflagrador do federalismo brasileiro
339
.
O unitarismo manteve-se vigoroso enquanto houve identificao entre economia e
participao poltica. Entretanto, como consequncia do deslocamento do centro dinmico
da economia do pas, nos anos posteriores a 1850, observou-se a instaurao do
desequilbrio entre o poder econmico e o poder poltico. Esse fator foi decisivo para que
surgissem rduos conflitos entre as elites dirigentes, bem como para o fortalecimento da
aspirao federalista
340
, entre aqueles atores responsveis pela manipulao do poder
ideolgico
341
.

337
H forte inclinao, na doutrina brasileira, em admitir que os valores inerentes Federao mostraram-se
presentes no pensamento poltico das elites nacionais muito antes do esfacelamento do Imprio, conforme se
depreende das obras de MIRIAM DOLHNIKOFF, O Pacto Imperial: Origens do Federalismo no Brasil do
Sculo XIX, So Paulo, Globo, 2005, pp. 1-330; JOO CAMILLO DE OLIVEIRA TORRES, Ob. cit., pp. 82-151;
WALDEMAR FERREIRA MARTINS, Histria do Direito Constitucional Brasileiro, So Paulo, Max Limonad,
1954, pp. 61-69; PAULO BONAVIDES, A Constituio Aberta: Temas Polticos e Constitucionais da
Atualidade, com nfase no Federalismo das Regies, 3 ed., So Paulo, Malheiros, 2004, pp. 340-342;
AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., pp. 289-290; OSWALDO FERREIRA DE MELLO, Tendncias do Federalismo
no Brasil, Florianpolis, Lunardelli, s/d, p. 40-44, LUIS ROBERTO BARROSO, Direito Constitucional
Brasileiro: O Problema da Federao, Rio de Janeiro, Forense, 1982, pp. 30-31; OLIVEIRA VIANNA, Ob. cit.,
p. 302-304; ROSAH RUSSOMANO, Ob. cit., pp. 39-45; FBIO CIRINO PEIXOTO, Tericos da Vspera: o
Federalismo no Pensamento Poltico do Brasil Imprio, Dissertao de Mestrado, Faculdade de Filosofia,
Letras e Cincias Humanas da USP, So Paulo, 2005, pp. 7-10. Nesse mesmo sentido, cabe destacar ainda
paradigmtico precedente da Corte Constitucional brasileira: STF, ADI n 3.148-TO, Pleno, Relator Ministro
CELSO DE MELLO, julgamento: 13/12/2006, DJ 28/09/2007, p. 26 (voto do Relator).
338
MIRIAM DOLHNIKOFF registra o quo difcil foi a compatibilizao, em uma mesma unidade poltica, de
territrios que, alm da gritante diversidade territorial, contavam com poucos e frouxos laos de integrao e
cujas elites apresentavam demandas muitas vezes contraditrias entre si. Na Amrica portuguesa emergente
do perodo colonial, as provncias que passaram a compor o Imprio representavam um conjunto de regies
distintas, cuja unidade no existia e estava muito longe de se consolidar, sendo que tal relao institucional
somente foi construda ao longo do sculo XIX, Cf. Ob. cit., pp. 23-24.
339
Como assevera JOS MURILO DE CARVALHO, o Imprio, no se distanciando do arcabouo instaurado no
perodo de pr-independncia, logrou, ao menos durante os anos de sua existncia mais pujante, manter coesa
a elite, o que significou a reduo dos conflitos internos entre os grupos dominantes e a neutralizao da
possibilidade de ecloso de revoltas mais amplas na sociedade, Cf. A Construo da Ordem: a Elite Poltica
imperial. Teatro das Sombras: a Poltica Imperial, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2003, p. 40.
340
Cf. ROSA MARIA GODOY SILVEIRA, Ob. cit., pp. 66-67.
341
A caracterizao, a relevncia e as funes desempenhadas no meio social pelo poder ideolgico, exercido
pelos intelectuais, so apresentadas por NORBERTO BOBBIO, Cf. Os Intelectuais e o Poder: Dvidas e Opes
138
As divergncias e os conflitos gerados pelas transformaes que se processaram na
estrutura do pas naquela poca, agravados pelo fim da escravido e pelo alto custo
representado pela Guerra do Paraguai, colocara em xeque as instituies e as estruturas
ligadas ao centralismo. Projetou-se, ento, numa dimenso antes inimaginvel, a ideia de
que a integridade nacional dependeria em demasia do xito a ser alcanado no processo de
fragmentao do poder. A teoria federalista, desenvolvida e aplicada com alardeado
sucesso nas antigas colnias britnicas da Amrica do Norte, tornou-se a fonte direta de
inspirao da classe poltica dominante, que estava insatisfeita com o Estado unitrio.
Esse perodo conturbado da histria brasileira ilustrado por GILBERTO BERCOVICI,
que aponta relevantes fatores de ndole socioeconmica que interferiram na implantao de
nosso Estado federal. Registra o autor que: As regies fornecedoras da maior parte dos
estadistas do Imprio, o Norte aucareiro e os ncleos cafeicultores do Rio de Janeiro,
estavam em crise. O novo centro econmico era o oeste paulista. Alado condio de
motor do desenvolvimento do pas, So Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela
centralizao. Dessa forma, de todas as Provncias, So Paulo era aquela em que os
republicanos estavam em maior nmero e melhor organizados. No caso paulista, a defesa
do republicanismo com federalismo tinha como motivo o desejo de aumentar seus
recursos: os republicanos defendiam uma redistribuio das rendas para que So Paulo
pudesse financiar os custos de sua economia em expanso, baseada no caf
342
.
O crescimento das dvidas interna e externa do Brasil em razo do conflito armado
ocorrido na Bacia do Rio da Prata comprometeu o oramento do Estado imperial e
imobilizou a disponibilizao de receitas pblicas para o atendimento das variadas
necessidades elencadas pelas Provncias existentes. Ao contrrio do que antes acontecia, a
Corte no mais podia recorrer a polticas generalizantes, pois as demandas provinciais
estavam se tornando muito distintas, graas aos diferentes ciclos econmicos que cada

dos Homens de Cultura na Sociedade Contempornea, So Paulo, Editora da Universidade Estadual Paulista,
1997, pp. 9-12.
342
Dilemas do Estado Federal Brasileiro, Ob. cit., pp. 29-30. Integraliza esse dado WILMA PERES COSTA, ao
explicitar que tanto o Norte como o Sul, por motivos distintos, tendiam a insurgir contra a centralizao
fiscal. No nvel ideolgico, as disputas tendiam a manifestar-se em acusaes mtuas. As provncias do Norte
e Nordeste apegavam-se questo dos saldos provinciais (diferenas entre a renda arrecadada e o gasto
efetuado na provncia pelo governo central) acusando o governo imperial de explorar as provncias do Norte
em benefcio das j prsperas provncias do Centro-Sul ou na defesa militar (caso do Rio Grande do Sul).
So Paulo, por sua vez, desenvolvia o argumento em favor da riqueza crescente gerada pelo caf que no se
mantinha na provncia, expropriada em favor das regies parasitrias e decadentes do Nordeste, A Questo
Fiscal na Transformao Republicana Continuidade e Descontinuidade, in Economia e Sociedade,
Campinas, n 10, jun. 1998, p. 148.
139
unidade provincial desenvolvia
343
. Naquela poca, por exemplo, So Paulo desejava obter
financiamento para atrair imigrantes que seriam empregados na lavoura, enquanto a Bahia
reivindicava dinheiro para transformar os engenhos em usinas e, dessa forma, conseguir
manter-se competitiva no mercado aucareiro
344
.
Esse quadro de disparidades foi-se agravando de modo progressivo, na medida em
que a Provncia de So Paulo adquiria predominncia no cenrio nacional. Com o acmulo
de riquezas por essa unidade provincial, os polticos bandeirantes passaram a questionar
insistentemente o centralismo em operao, pois discordavam dos arranjos imperiais que
determinavam a transferncia das rendas das Provncias mais prsperas para as unidades
mais atrasadas e, inclusive, para a prpria Corte. Os republicanos ganharam fora ao
defenderem a tese de que a descentralizao seria imprescindvel para manter a unidade do
pas, sendo a autonomia poltica impostergvel elemento de dinamizao da economia
brasileira
345
.
Sem dvida, a Provncia de So Paulo, embora tivesse os mais frvidos defensores
do republicanismo federativo, no foi a nica que abraou esse movimento. O
descontentamento com a centralizao monrquica, em todos os planos da vida pblica, era
generalizado e, consoante anota WILMA PERES COSTA, a questo fiscal no Imprio
juntamente com as fissuras abertas no Estado unitrio com a emancipao dos escravos
foram fatores que conferiram, em todo o territrio nacional, avultada fora s aspiraes
federalistas
346
. Com a superao do sistema escravagista, as Provncias exigiam cada vez
mais polticas especficas de trabalho e de imigrao, e esse fato desencadeou a formao
de demandas regionais divergentes e contraditrias. O cenrio poltico do pas
transfigurou-se num palco tomado por blocos defensores de interesses multifacetrios,
onde o consenso, se existia, estava justamente na urgncia de neutralizao do excessivo
centralismo da Coroa
347
.

343
Em contrrio, JOO CAMILLO DE OLIVEIRA TORRES defende que, no final do sculo XIX, no obstante a
Repblica e a Federao terem sido trazidas histria do Brasil no momento em que uma nova etapa da
histria econmica do Brasil era estreada, do ponto de vista econmico, a situao no se altera muito.
Continuvamos agrrios e cada Estado, como as capitanias, constitua um compartimento estanque, Ob. cit.,
pp. 288-289.
344
Cf. FBIO CIRINO PEIXOTO, Ob. cit., p. 41.
345
Cf. Idem, ibidem.
346
Cf. WILMA PERES COSTA, Ob. cit., p. 143.
347
Esclarece VICTOR NUNES LEAL que o trabalho servil foi uma das peas essenciais da centralizao do
poder ao longo do sculo XIX, haja vista que, caso as provncias fossem dotadas de amplos poderes no
tratamento de seus interesses regionais, certamente algumas delas colocariam termo escravido, adotando o
trabalho livre, o que corresponderia ao esfacelamento da unidade nacional e ao comprometimento da
integridade econmica do Estado imperial. De fato, o abandono do escravismo no pas significou o golpe de
morte do Imprio, sem, no entanto, trazer fragmentao territorial, em virtude dos arranjos polticos operados
140
O ponto fulcral da transio do Imprio para a Repblica radica-se, portanto, na
crescente diversificao da base econmica ocorrida a partir de 1870, notadamente, com o
florescimento da cafeicultura no oeste paulista e, por consequncia, com a heterogeneidade
que se aprofundava de modo paulatino entre o Centro-Sul e o Nordeste. A proposta de
adoo do federalismo ganhava espaos progressivamente maiores, ao representar uma
soluo provvel problemtica questo da substituio do trabalho servil. Afirmava-se
veementemente que deveria competir s unidades federadas cuidar desse assunto conforme
os interesses especficos capitaneados por elas, o que seria possvel mediante o exerccio
da autonomia
348
. Assim, o esforo despendido por grande parcela das lideranas
provinciais estava calcado no intuito de proteger e de promover interesses econmicos
diversificados, os quais se corporificavam em segmentos regionais espalhados por todo o
territrio nacional, desejosos de exercerem efetivamente o denominado autogoverno
349
.
Cumprir a misso de estruturar um Estado federal, como sabido, sempre ser tarefa
complexa e delicada, pois demanda a conjugao de inmeras variveis, cuja interao
pode resultar em problemticos pontos de tenso. Tais situaes conflituosas, caso
esquecidas, podero contrapor os entes federados e determinar o esvaziamento da
verdadeira essncia do federalismo, na medida em que as partes tendero a cultivar
desapego ao propsito de agir em consonncia com os postulados da harmonia e da
solidariedade. E esse quadro de pouco prestgio aos ideais de colaborao
intergovernamental e de respeito mtuo entre os integrantes da Federao identificado
com facilidade no contexto da Repblica Velha, sendo que suas causas repousam
grandemente na atuao das oligarquias regionais desejosas de poderes autnomos
incontrastveis.
Essa tessitura, na qual predominava a veemente defesa do regionalismo cambiante
das elites econmicas e polticas, impediu a institucionalizao de arranjos jurdicos
projetados para compensar com eficincia as disparidades regionais altamente impactantes
na sedimentao do iderio federalista no Brasil. Tais ferramentas nem chegaram a ser
pensadas nos anos iniciais da Repblica, pois os fatores histricos narrados brevemente,

no momento de criao e de consolidao do republicanismo brasileiro, Cf. Coronelismo, Enxada e Voto, 5
ed., So Paulo, Alfa-Omega, 1986, pp. 79-80.
348
Cf. WILMA PERES COSTA, Ob. cit., p. 142.
349
Sufraga essa concluso JOS MURILO DE CARVALHO, ao anotar que, para a maioria dos federalistas, este
sistema de organizao poltica se identificava com o provincialismo; isto , com o autogoverno provincial,
sem o menor interesse na participao poltica ou nos direitos provinciais. No caso dos republicanos de So
Paulo e de outras provncias, o federalismo no era outra coisa seno o desejo das elites econmicas e
polticas de governarem a si mesmas, El Federalismo Brasileo: Perspectiva Historica, in Hacia um
Nuevo Federalismo?, Alicia Hernndez Chvez (coord.), Mxico, Fondo de Cultura, 1996, p. 40.
141
bem como as bases sociais e econmicas em que a Federao se assentou e se desenvolveu,
determinaram a soldagem e a modelao de laos associativos que colocavam os entes
estaduais em sensvel distanciamento em relao Unio. Foi desse modo que o
denominado federalismo dual, fortemente inspirado na matriz estadunidense, ditou a
sistemtica de funcionamento do regime federativo nacional por perodo considervel de
nossa histria
350
.
A compreenso das principais circunstncias e foras envolvidas na etapa de
implantao do federalismo no Brasil mostra-se pea indispensvel para a anlise e o
entendimento da atual situao enfrentada pelos entes autnomos nacionais. As severas
clivagens territoriais e o desinteresse das partes em criar mecanismos consistentes e
solidrios de relacionamentos recprocos podem ser identificados j no nascedouro da
Federao nacional, e, como no poderia deixar de ser, tais caractersticas iniciais
persistiram ao longo de toda nossa experincia federativa.
Nesse sentido, FERNANDO LUIZ ABRUCIO enfatiza que o surgimento da estrutura
federativa no Brasil tambm no conseguiu estabelecer uma relao de interdependncia
entre a Unio e os Estados, pois havia um enorme desequilbrio federativo que
contrapunha, de um lado, dois Estados muito fortes Minas Gerais e, de forma destacada,
So Paulo contra a autoridade nacional frgil frente a eles, e, noutra banda, mais de uma
dezena de unidades estaduais incapacitadas de sobreviverem por conta prpria
351
.
O aludido quadro denotava inegvel dificuldade de estruturar-se um autntico
regime federativo no Brasil, uma vez que a autonomia poltica era mera declarao
constitucional, inexistindo, em termos prticos, para quase a totalidade dos Estados-
membros, os quais dependiam com frequncia do auxlio do Tesouro federal. Ademais,
recorrer ajuda da Unio, durante a vigncia da Repblica Velha, significava acatar
automaticamente os interesses manifestados por aqueles dois Estados que exerciam

350
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO esclarece que, no processo de elaborao do Estado federal
brasileiro, sem dvida, foi a Federao americana o modelo seguido. Era este certamente o que mais
prximo estava de nossas condies. Esta inspirao claramente se manifesta pela consagrao da igualdade
absoluta entre Estados-membros, de que resulta a simetria na representao do Senado, nas competncias, na
repartio das fontes tributrias, bem como pela rigorosa separao das esferas, da Unio, de um lado, dos
Estados, de outro, como tpico do federalismo dualista ento consagrado na Amrica do Norte, Aspectos
do Direito Constitucional Contemporneo, So Paulo, Saraiva, 2003, p. 174. Anote-se ainda que esse
entendimento, no tocante influncia do modelo dualista de Estado federal na Constituio brasileira de
1891, confirmado, entre outros, por FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na
Constituio de 1988, Ob. cit., p. 27; RAUL MACHADO HORTA, Tendncias Atuais da Federao Brasileira,
Ob. cit., pp. 7-8; JOS LUIZ DE ANHAIA MELLO, O Estado Federal e suas Novas Perspectivas, So Paulo,
Max Limonad, 1960, p. 138; NINA RANIERI, Sobre o Federalismo e o Estado Federal, Ob. cit., p. 96; JANICE
HELENA FERRERI, A Federao, in Por uma Nova Federao, Celso Bastos (coord.), Ob. cit., pp. 28-29;
LUIS ROBERTO BARROSO, Ob. cit., pp. 33-34; e ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., pp. 51-64.
351
Cf. Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao Brasileira, Ob. cit., p. 40.
142
domnio na poltica do pas, num sistema que ficou conhecido como o bloco caf com
leite, por meio do qual as lideranas paulistas e mineiras compartilharam o controle da
Unio. Foi nesse ambiente que, em reiteradas oportunidades, o artifcio da simetria foi
utilizado para justificar a viabilidade de um sistema federativo antagnico diversidade, o
qual congregou unidades to diversificadas e carentes de atenes especiais
352
.
Nesse compasso, entende-se que militar em favor da busca de instrumentos
jurdicos voltados a corrigir essas assimetrias fticas e relacionais impregnadas no bojo de
nosso Estado federal representa uma tentativa de resgatar um dbito nunca saldado
satisfatoriamente pelos construtores do pas. Trata-se da dvida de proporcionar ao
federalismo brasileiro um pacto voltado a ordenar ou, ao menos, verdadeiramente
intencionado em estabelecer um regime no qual o dever de respeito s nossas
diversidades regionais seja a tnica primeira a ditar o funcionamento das instituies
estatais ligadas descentralizao espacial do poder poltico.
certo ainda que esse sistema desejado passe a admitir os desnveis regionais no
como barreiras formulao de aes concertadas entre o poder central e os demais entes
autnomos, mas entendendo-os como um constante estmulo ao aperfeioamento dos laos
associativos de cooperao intergovernamental. Caber, como j possvel deduzir, a um
processo de reestruturao das bases da Federao brasileira garantir o atendimento dessa
proposta. Nessa empreitada, imprescindvel considerar a convenincia de adoo no pas
das ferramentas vinculadas teoria do federalismo assimtrico para, atendo-se ao
arcabouo histrico, econmico e social fundido ao Estado brasileiro, contribuir para o
fortalecimento de nosso pacto federativo.
O esperado , em sntese, que ocorra a progressiva eliminao das consequncias
derivadas da manipulao do cenrio poltico por lideranas regionais refratrias ao
desenvolvimento regional e econmico integrado. Tal fato, no de hoje, prejudica em
muito os entes federados que dispem de pouca ou nenhuma influncia no contexto
nacional, precisamente aqueles que deveriam encontrar na Constituio, em vez de
conformismo institucional, efetivos mecanismos de superao desse quadro dramtico.



352
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao
Brasileira, Ob. cit., 40.
143
IV.1.1. Os Albores do Estado Federal Brasileiro: O Coronelismo e a Perpetuao das
Desigualdades Regionais
No Brasil, diferentemente dos fatos desenrolados nos Estados Unidos, onde os
Estados-partes tiveram de ratificar, mediante referendo, os termos estabelecidos na
Conveno de Filadlfia de 1787
353
, durante o processo de instaurao do federalismo,
nenhuma aprovao foi necessria pelas antigas Provncias transformadas abruptamente
em Estados pelo Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889. Foi esse rpido e superficial
evento poltico-institucional que dispensou a participao dos entes que passariam a formar
o Estado composto brasileiro, o principal fator que levou JOO CAMILLO DE OLIVEIRA
TORRES a anunciar ter sido o federalismo previsto na Constituio Republicana de 1891
um conceito revestido de carter meramente jurdico-formal, porque resultante do arbtrio
do legislador e inapropriado para cuidar dos interesses nacionais em sua integridade
354
.
De acordo com essa concepo, o Estado federal no Brasil significou no mais do
que um engenho jurdico para acolher o status quo constitudo pelas oligarquias regionais e
provinciais poderosas desde o Imprio. Na confeco de nosso primeiro pacto federativo,
deixaram de ser contabilizados todos os fatores de natureza ftica que, se fossem
devidamente equacionados, garantiriam o acerto do esquema de descentralizao poltica
trazida pelo texto constitucional
355
. Com efeito, esse distanciamento inicial da realidade
econmica e social trouxe Federao consequncias ainda sentidas na atualidade,
sobretudo em relao modelao de nosso esquema de descentralizao poltica.
Errou-se gravemente ao aceitar a crena insustentvel e ainda hoje cultuada de
que a simples positivao de normas jurdicas seria suficiente para transformar o plano da
realidade, no qual tais comandos legais devero incidir. De fato, como sabido e razovel
sustentar, o Direito deve conformar-se aos contextos nos quais empregado, permitindo
gradativamente que a soluo de problemas possibilite a obteno de ganhos e de
conquistas impossveis de serem alcanados antes, se no fosse o manuseio de institutos
jurdicos. O federalismo, porque uma forma de Estado altamente dependente dos

353
Cf. BENJAMIN FLETCHER WRIGHT, Introduo do Editor, ora in O Federalista, Ob. cit., pp. 11-17; e
AUGUSTO ZIMMERMANN, Ob. cit., p. 249.
354
Cf. Ob. cit., p. 46. Acerca das diferenas verificadas nas etapas de advento e de afirmao institucional do
Estado federal brasileiro e da Federao estadunidense, consultar tambm FERNANDO LUIZ ABRUCIO e
VALERIANO MENDES FERREIRA COSTA, Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro, So Paulo,
Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999, pp. 32-34.
355
Cf. FRANCISCO DE OLIVEIRA, A Crise da Federao: da Oligarquia Globalizao, in A Federao em
Perspectiva: Ensaios Selecionados, Rui de Brito lvares Affonso e Pedro Luiz Barros Silva (org.), So
Paulo, FUNDAP, 1995, p. 77.
144
desenhos jurdicos efetuados na Carta Constitucional, deve seguir estritamente essa
orientao.
Ao se tomar por base o processo poltico que resultou no Estado federal e, em
especial, o modo como nossos incipientes laos associativos foram amarrados, vislumbra-
se que, poca, ainda que os Estados-membros discordassem do projeto de Federao
idealizado pela constituinte da Primeira Repblica, nada poderia ter sido feito por eles.
Essa constatao justificada no fato de que, naquele perodo, no existia no pas uma
forte ligao entre o regime federativo e os vetores do republicanismo.
Embora, como visto, no final dos anos imperiais, tenham os republicanos
enaltecido o estandarte da descentralizao poltica mediante a tcnica do federalismo, esse
dado retrata apenas uma aparente campanha em favor da democratizao do poder. No
Estado federal que fora inicialmente arquitetado, o que se assistiu foi ao reino das
oligarquias, do patrimonialismo e da ausncia do povo no horizonte poltico
356
. Na origem
de nossa Federao, foram reiteradas as negativas do postulado assinalado por INOCNCIO
MRTIRES COELHO de que, entre os traos caractersticos do republicanismo, est
necessariamente o reconhecimento de corpos territoriais autnomos que podem ser
traduzidos no prprio princpio federativo, assim como o experimentado pelos Estados
Unidos
357
.
Os mltiplos e tendenciosos acordos polticos realizados pelas elites regionais no
alvorecer da Repblica determinaram o aparecimento de outra consequncia inquietante e
prejudicial ao desenvolvimento do Estado federal brasileiro: a perpetuao da desigualdade
territorial entre as diferentes regies. Tal fato encontra ressonncia na circunstncia de que,
nos primeiros anos de aplicao da Constituio elaborada, a eficincia governamental foi
alada condio de diretriz cardeal da implantao do federalismo, e isso acabou abrindo
caminho para que as oligarquias enxergassem na alardeada autonomia poltica, o elemento
garantidor do exerccio livre e desimpedido de suas atividades e pretenses econmicas e
localistas.
Desprezou-se, pois, a amplitude da questo de que o crucial naquele momento seria
encontrar, na forma de Estado, mecanismos para assegurar a todos os entes federados
condies reais de autogoverno, e no transmut-la em ferramenta para a defesa de
interesses econmicos segmentrios, como aconteceu. Perdeu o constituinte revolucionrio

356
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao
Brasileira, Ob. cit., p. 40.
357
Cf. Fundamentos do Estado Brasileiro, in Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira Mendes,
Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, Ob. cit., p. 170.
145
a oportunidade de, com o advento dessa nova forma de organizao do poder territorial no
Brasil, imprimir salutar funo promocional s estruturas de descentralizao do poder.
Desde o incio, a Federao brasileira no figurou como estrutura apta a proporcionar o
desenvolvimento do pas como um todo, nem tampouco conseguiu o regime federativo
atender s unidades autnomas de modo igualitrio, de modo a assegurar a todas as regies
os cuidados precisos para assegurar o respeito diversidade sempre marcante.
A premissa de que as partes do Estado federal gozavam de idntico nvel de
desenvolvimento foi equivocadamente adotada e, assim, a todas foram distribudas a
mesma parcela de poder, de competncias e de tributos. No se computaram, sob nenhum
quadrante, os desnveis relativos populao, ao territrio e riqueza de cada componente
que passaria a integrar a estrutura federal do Estado. O mpeto autonomista dos
republicanos, ao ter admitido que o Estado federal seria, precipuamente, um sistema
funcional de governabilidade, fez com que fosse desconsidera a relevante situao de que
os integrantes estaduais do pacto federativo estavam em nveis assimtricos de
desenvolvimento no momento em que esse pacto foi institucionalizado
358
.
No que respeita exclusivamente dimenso fiscal cimentada na Carta Poltica de
1891, deve-se observar que essa patente diferenciao ftica observada entre os Estados
que integravam o concerto federativo tambm teve profundos reflexos na
operacionalizao do sistema tributrio elaborado pelo constituinte de ento
359
. O difcil
trabalho de equacionar a grande diversidade econmica regional que tomava o pas no
sculo XIX foi colocado Assembleia Constituinte, instalada aps a decomposio do
Imprio, e, embora fosse conhecida a existncia de Estados extremamente desiguais no
aspecto de desenvolvimento econmico (representando isso, consequentemente, desigual
potencialidade de produo de recursos fiscais), a estrutura de tributao vencedora no
considerou esse importante aspecto.
Tal qual ser apontado, o conjunto de normas tributrias apresentado pela primeira
Constituio republicana era inabilitado a resguardar e a promover os multifacetrios
estgios de desenvolvimento verificados entre as diversas partes do territrio nacional. Na
mesma direo, os arranjos praticados no mbito da Assembleia Constituinte evidenciavam

358
JOO CAMILLO DE OLIVEIRA TORRES registra que, aps o estabelecimento do regime federativo no pas,
aconteceu um fato muito simples: nem todos os Estados se encontravam em condies de conseguir
semelhante resultado. Eis tudo. O federalismo teve de enfrentar a situao clssica de liberalismo: igualdade
de oportunidades para pessoas desigualmente dotadas representa, no fim, o coroamento das desigualdades. O
fato que se umas provncias se beneficiariam da autonomia e ningum poder afirmar se, de um ou outro
modo, estas provncias realizariam, ou no, a mesma aventura (Ob. cit., p. 184).
359
Cf. WILMA PERES COSTA, Ob. cit., p. 158.
146
ntido beneficiamento de alguns setores da economia brasileira da poca, notadamente
aqueles campos econmicos explorados pelas elites que despontavam na conduo da vida
poltica do pas. Da porque DALMO DE ABREU DALLARI conclui que os desajustes
econmicos e financeiros primeiro das Provncias e, depois, dos Estados foram causa e
consequncia das mais significativas, do desequilbrio poltico que acompanha a
introduo da Repblica no Brasil e que at hoje no foi superado
360
.
Com efeito, as finanas pblicas estaduais, ancoradas em tributos cuja competncia
foi exclusivamente atribuda a esses entes pelo art. 9 da Lei Fundamental da Primeira
Repblica
361
, estavam fundadas essencialmente na exportao, o que retratava a prpria
caracterstica primrio-exportadora da economia do pas. Esse fato deflagrou, aps 1891, a
reiterao da desigualdade regional, pois o projeto de discriminao de rendas vitorioso na
Constituinte trouxe ganhos basicamente aos Estados-membros que possuam um destacado
comrcio com o exterior, tal qual era a situao de So Paulo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Bahia, Par e Amazonas. Ao menos na Repblica Velha, fica comprovado que o
conceito de autonomia financeira serviu para atender somente os desgnios daqueles
Estados mais ricos em particular, So Paulo , o que evidencia o carter originalmente
hierrquico-econmico da Federao brasileira
362
.
Esses descuidos resultaram numa acelerao do desenvolvimento econmico-social
de algumas unidades federadas, na medida em que estas lograram xito em auferir receitas
bastantes para desempenhar suas competncias (e, com isso, manter um nvel adequado de
servios pblicos), enquanto outras sofreram duro revs em seu crescimento em razo da
crnica carncia de recursos financeiros
363
. O artificialismo jurdico estabelecido pela
frmula poltico-constitucional do sistema federativo consignado na Lei Republicana de

360
Cf. Os Estados na Federao Brasileira, de 1891 a 1937, in Revista de Direito Constitucional e Cincia
Poltica, ano 2, n 3, jul. 1984, p. 113.
361
Art. 9 da competncia exclusiva dos Estados decretar impostos:
1) sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produo;
2) sobre imveis rurais e urbanos;
3) sobre transmisso de propriedade;
4) sobre indstrias e profisses.
1 Tambm compete exclusivamente aos Estados decretar:
1) taxas de selos quanto aos atos emanados de seus respectivos Governos e negcios de sua economia;
2 ) contribuies concernentes aos seus telgrafos e correios.
362
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao
Brasileira, Ob. cit., p. 33. No mesmo sentido: JOO PANDI CALOGERAS, Formao Histrica do Brasil, Rio
de Janeiro, Pimenta de Mello, 1930, p. 415; e CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR, Consenso e
Constitucionalismo no Brasil, Ob. cit., 2002, pp. 86-91.
363
Cf. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Aspectos do Direito Constitucional Contemporneo, Ob. cit.,
pp. 173-175.
147
1891 agravou em demasia as diversidades regionais e demonstrou o desacerto do
constituinte em tratar as diferenas que reinavam no territrio nacional
364
.
Em complemento a essa concluso, h o convencimento de RAYMUNDO FAORO
sobre a aplicao concreta do texto constitucional da Primeira Repblica. Entende ele que,
em aspectos prticos, a obra dos republicanos no diferiu muito da Carta Imperial, uma vez
que, durante os anos nos quais vigorou, as fices jurdicas acabaram assumindo o carter
de um disfarce, para que, sombra da legitimidade simulada, determinadas foras polticas
e sociais (as oligarquias regionais) pudessem impor seus interesses, sem observar os
mandamentos constitucionais impressos
365
. Nesse mesmo sentido, RAUL MACHADO HORTA
afirma ainda que o perodo inaugural do federalismo brasileiro, que obedeceu ao comando
normativo da Constituio Federal de 1891, reflete a presena de contrastes, denunciando
conflitos entre a norma constitucional e realidade social
366
.
Do cotejo entre as previses jurdicas do texto constitucional e as fortes
determinantes da realidade, indubitvel a vitria destas, uma vez que as foras sociais,
por no estarem acomodadas de forma devida pelo constituinte, conseguiram sem muito
custo subverter os comandos normativos agasalhados na Lei Maior. Apesar de trgica, essa
constatao custou a ser questionada, sobretudo porque, poca, as elites que dirigiam os
rumos do cenrio poltico brasileiro eram as mesmas que se encarregavam repetidamente
de descumprir os preceitos constitucionais. Os laos federativos firmados com o advento
da Repblica, em verdade, no foram pensados para cuidar dos rigorosos contrastes
existentes e, ao que parece, essa falta de ateno, observada na gnese do federalismo
nacional, contaminou, em algum grau, o iderio de todos os subsequentes constituintes.
Resta claro, portanto, que a circunstncia de alguns poucos Estados-membros terem
estendido sua influncia para reas que ultrapassavam seus respectivos limites geogrficos

364
Uma significativa anotao histrica merece ser feita neste ponto: em confirmao da tese de que a
poltica tributria est na base do ideal federativo brasileiro, constata-se que, em 1870, ano da primeira
publicao da obra A Provncia, AURELIANO CNDIDO TAVARES BASTOS vislumbrou a urgncia do emprego
da descentralizao poltica como ferramenta habilitada a proporcionar desenvolvimento das regies por
meio da aplicao de receitas geradas pelos prprios territrios, abandonando-se a prtica de concentrar no
poder imperial a arrecadao tributria. Esse expressivo autor para a histria de nosso Estado federal assim
considerou: No se h de acelerar o progresso das Provncias e municpios, no ho de as localidades
empreenderem grandes melhoramentos sem que, antes de tudo, a centralizao dominante ceda o lugar que
usurpou o fecundo princpio da reforma constitucional de 1834. Ento, exercendo amplamente o governo dos
seus interesses, as Provncias aceitariam sem repugnncia os nus inerentes. Mas, priv-las da administrao
independente e pretender sujeit-las a maiores e crescentes impostos, alis sem aplicao s suas
necessidades imediatas, poltica que mais e mais tornar-se- impopular no Brasil, Cf. Ob. cit., pp. 205-206.
365
Cf. Ob. cit., p. 533. Posicionamento parecido tomado por CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, Ob. cit., pp.
226-227.
366
Tendncias do Federalismo Brasileiro, in Revista Forense Comemorativa 100 anos, v. 1, Ob. cit., p.
483.
148
retrata a frgil condio dos laos federalistas definidos nos primeiros anos do
republicanismo. Esse relevante fato confirma um aspecto proeminente durante toda a
existncia da Federao brasileira: o de que, apesar de a Constituio sempre preceituar a
igualdade jurdica entre os entes federados, essas unidades, na prtica, desde os momentos
preparatrios da adoo dessa forma de Estado, nunca foram e ainda no so assim
consideradas pelas instituies nacionais.
A autonomia poltica, toda vez dividida em idnticas propores entre os Estados
(e, na presente ordem constitucional, tambm entre os Municpios), quando exercitada,
transforma-se em multifacetrias formas de materializao. Esse dado bvio,
consubstanciado em um sem-nmero de concretizaes de governos subnacionais, no
seria em nada problemtico (ao contrrio, representa corolrio lgico da Federao) se no
fossem os impactos derivados de algumas disparidades que surgem a partir da manipulao
dos instrumentos governamentais em contextos altamente heterogneos, como o Brasil. A
gravidade que atormenta reside, em essncia, na apurao de que a Unio, em diversos
episdios, influenciada pelas elites polticas regionais, chancela e, s vezes, at propicia
a intensificao de desigualdades prejudiciais ao pacto federativo.
E, como o curso histrico e as demais variantes relacionadas com a configurao do
ambiente social se fundem para influenciar o Estado federal, na evoluo do federalismo
brasileiro, identifica-se que essa caracterstica conseguiu assumir inconstantes modos de
manifestao. Da Poltica dos Governadores, na Repblica Velha, s distores e aos
impasses que atualmente dificultam a execuo de polticas pblicas que congreguem
vrios entes, muitos foram os episdios em que a insistncia na negativa, por parte do
constituinte, do carter assimtrico da Federao resultou em experincias complicadoras
da coeso do pas.
Diante de um complexo quadro natural, econmico e poltico, em que a excessiva
desigualdade requer solues particularizantes em face das cambiantes realidades que
precisam ser disciplinadas, a consolidao de um projeto consistente de descentralizao
poltico-territorial do poder atesta a pertinncia de se introduzirem mecanismos no-
convencionais de acomodao dessas disparidades. Da o porqu de a teoria do federalismo
assimtrico precisar, autenticamente, ser observada pelas instituies e rgos de governo
responsveis pelo funcionamento do Estado nacional. Insistir no desprezo das
desigualdades que h entre as unidades federadas alocadas no mesmo nvel de governo
certamente representa a abertura de caminhos para que captulos de nossa histria, que no
149
tiveram melhor sorte, possam se repetir, tal qual aconteceu, por exemplo, com a Poltica
dos Governadores a ser analisada na sequncia.


IV.1.2. A Hierarquizao dos Entes Federativos: A Poltica dos Governadores na
Primeira Repblica
Mesmo inadequada para ordenar o contexto no qual foi elaborada, a Carta
Republicana de 1891, ao instaurar o regime federativo, possibilitou a diviso de
competncias entre a Unio e os Estados-membros. Trouxe ainda um esquema de partilha
de rendas entre os diversos entes federados e tratou, como era esperado, de reservar s
unidades estaduais inmeros poderes. O sucesso no fracionamento do poder poltico,
agraciando-se os entes subnacionais com a pretendida autonomia, no impediu, no entanto,
que se atingissem verdadeiramente os objetivos de democratizao e de distribuio efetiva
do poder.
Peculiaridades histricas e polticas do Brasil foram decisivas para fazer com que
nossa Federao tomasse rumos muito diferentes daqueles trilhados pela matriz
estadunidense, admitida aqui como paradigma inspirador pelos republicanos. O Estado
federal, introduzido no pas no final do sculo XIX, conforme observa PINTO FERREIRA,
teve como caracterstica inaugural o exagero do estadualismo, porque no fundo a poltica
brasileira de ento foi a poltica dominante nos grandes Estados da Federao brasileira,
especialmente So Paulo e Minas Gerais, os dois Estados mais fortes da Federao
367
.
Os polticos paulistas da mesma forma que outras lideranas estaduais
beneficiadas pelo desenvolvimento de suas respectivas economias regionais adquiriram a
desejada autonomia, atributo que, a despeito de ter facilitado a implantao da Repblica,
teve tambm consequncias negativas. Dentre os comprometedores reflexos apurados, est
a primazia assumida por algumas poucas oligarquias estaduais, que, por meio do
estabelecimento de acordos polticos, conseguiram ultrapassar o domnio sobre os rgos
estaduais de poder, passando a controlar tambm a Unio.
Houve, nos anos imediatamente seguintes ao da fundao do Estado federal, visvel
sobrevalorizao do emprego do ideal autonomista pelos entes subnacionais daquela

367
Curso de Direito Constitucional, Ob. cit., p. 270. Acerca do predomnio de determinados Estados na
conduo da poltica nacional nos primeiros anos da Repblica Velha, consultar tambm estudo desenvolvido
por MRCIA MIRANDA SOARES, Teoria do Sistema Federal: Heterogeneidades Territoriais, Democracia e
Instituies Polticas, Dissertao de Mestrado, Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG, 1997,
pp. 100-118.
150
poca. Os governos estaduais, originados a partir das delimitaes geogrficas das antigas
Provncias, procuraram agir com a mxima independncia, sem qualquer espcie de
considerao pelos interesses de seus congneres e, em algumas situaes, ignorando por
completo os interesses da prpria Federao
368
.
A respeito, observa CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA que os primeiros momentos
da experincia federativa brasileira no satisfizeram s expectativas quer dos mais radicais,
quer dos mais moderados defensores da implantao dessa forma de Estado no pas. Os
Estados-membros, ofuscados, talvez, pelo sbito encontro de uma independncia antes
inexistente, romperam a sorver da Constituio os poderes que lhes eram assegurados e
mais alguns que o no eram, em comportamento poltico que contribuiu para isol-los mais
ainda uns dos outros, tornando-se mais difcil a experincia federativa
369
.
Observa-se, pois, que, desde sua gnese, a Federao brasileira no teve como
diretiva o compromisso de alcanar a unidade nacional mediante o encontro de vontades
entre os entes que a integravam, preservando-se, ao mesmo tempo, as potencialidades
inerentes a cada uma das regies
370
. Ao contrrio, as Provncias uniram-se porque suas
lideranas eram crdulas em um projeto federalista promitente de ampla autonomia
poltica, sobretudo porque os liberais haviam difundido a ideia de que a eliminao do
controle hipertrofiado do poder monrquico traria, como consequncia, a equalizao dos
benefcios a todas as unidades, indistintamente.
Segundo o propugnado, esse progresso iria acontecer de forma natural, pois seria
um efeito inarredvel da liberdade decisria que os Estados passariam a ter. Acreditava-se,
dessa maneira, que, a partir do momento em que os entes federados pudessem resolver
autonomamente os assuntos de seu interesse, eles iriam alcanar, sozinhos e mediante
esforos prprios, o contnuo e desejado desenvolvimento
371
. Foi nessa toada que a
autonomia outorgada aos entes federados acabou sendo aproveitada apenas por alguns dos

368
Cf. DALMO DE ABREU DALLARI, Os Estados na Federao Brasileira, de 1891 a 1937, Ob. cit., pp. 100-
101.
369
Ob. cit., p. 218.
370
Uma leitura conforme a perspectiva estabelecida em O Federalista, demonstra-se ser possvel a
identificao das unidades federativas durante a vigncia da Primeira Repblica como sendo a materializao
do que MADISON denominava faco (grupo de cidados, representando quer a maioria, quer a minoria do
conjunto, unidos e agindo sob um impulso comum de sentimentos ou de interesses contrrios aos direitos dos
outros cidados ou aos interesses permanentes e coletivos da comunidades, Ob. cit., p. 148). Entretanto, ao
menos no perodo inicial de nosso Estado federal, a Unio, na contramo do que fora idealizado por
HAMILTON, MADISON e JAY, no obteve o xito esperado em matria de coordenao dos diferentes
interesses que se chocavam no campo da poltica nacional.
371
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao
Brasileira, Ob. cit., p. 33.
151
Executivos estaduais, os quais representavam a expresso oligrquica de um poder que se
revestia de um simulacro constitucional, sobretudo porque baseado na fora do coronelato.
No novidade que o federalismo precisa levar em conta os substratos social e
econmico dos territrios em que ser institudo. Tal recomendao ainda mais
importante, segundo MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, para as Federaes que se
formaram pelo processo de segregao (como ocorreu com o Brasil), haja vista que nessas
geralmente existem diferentes ritmos de desenvolvimento entre as regies integradas
372
.
Essa identificao de velocidades variadas entre os Estados deve ser admitida como
desigualdades entre elas, o que passa a exigir tratamento no plano da Constituio que ir
ser a base jurdica do Estado federal.
Como assinalado, a orientao principiolgica que estabelece absoluta paridade
entre os entes federados traz complicadas consequncias governabilidade de muitos
Estados federais. O cerne do problema est no fato de que, no basta atribuir o mesmo grau
de autonomia s unidades, delegando-se idnticas competncias e os mesmos tributos aos
atores do conjunto federativo, uma vez que a realidade, implacavelmente, desmistifica essa
prtica constitucional. Os rumos percorridos pelos diversos entes demonstram o quo
heterogneas so as partes federadas, tendo em vista que uma gama de circunstncias
fticas influenciam o exerccio das prerrogativas atribudas a essas peas.
Foi exatamente pelo fato de negligenciar essas circunstncias e grandezas na
formulao de nossa primeira Constituio republicana que ocorreu o agravamento dos
desnveis territoriais entre os Estados. No havia razes para aplicar aqui, numa Federao
advinda de um processo de segregao, o princpio da isonomia entre os entes federados,
uma vez que essa diferena de gnese , por si s, suficiente para atestar a impertinncia da
reproduo pelo constituinte brasileiro dos mesmos institutos informadores do federalismo
estadunidense. Averbe-se ainda que, durante a Conveno de Filadlfia, a diretriz da

372
Cf. Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governabilidade Brasileira, Ob. cit., p. 55.
Convalida esse posicionamento ROBERT AGRANOFF, ao observar que existe maior facilidade de se introduzir
mecanismos jurdicos de assimetria naqueles Estados federais originados a partir de processos territoriais
segregatrios. Assim estatui o autor: [...] em muitas Federaes, destacadamente aquelas criadas pela
agregao de unidades polticas anteriormente existentes, as bases histricas e as tradies dos Estados-
membro esto profundamente arraigadas s respectivas partes, e isso resulta diretamente em assimetria
populacional, territorial e de riquezas, aspectos insuscetveis de ajustamento por meio de alteraes
constitucionais em suas respectivas reas limtrofes. No entanto, em outros Estados federais, notadamente os
originados a partir de processos de segregao territorial, tm sido realizados esforos para ajustar o nmero,
o tamanho e os limites fronteirios das unidades federadas criadas, de forma a modelar os nveis de
assimetria entre partes do conjunto, Power Shifts, Diversity and Asymmetry, in Accommodating Diversity:
Asymmetry in Federal States, Ob. cit., p. 36. Ainda no mesmo sentido, DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O
Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 72-73.
152
iguldade formal somente foi acatada para como recurso facilitador da aceitao, por parte
dos Estados mais atrasados da Amrica do Norte, das instituies federais
373
.
Uma repartio de competncias estabelecida de forma inflexivelmente
padronizada, conjugada com uma diviso de rendas tambm insensvel s particularidades
regionais, ser apenas uma distribuio de prerrogativas e de benefcios, jamais um
compromisso razovel de governabilidade. Construes estruturais pautadas na mera
descentralizao poltica, e que desconsideram a importncia de possibilitar a
concretizao efetiva da autonomia federativa, podem criar um preocupante crculo
vicioso. Na prtica, tende a ocorrer a desestabilizao do concerto federativo, uma vez que,
onde inexistem riquezas, obviamente, os tributos no rendem (ou rendem pouco), e, assim,
faltaro meios para que os entes autnomos possam exercer, em nveis adequados de
eficincia, as competncias que lhe foram confiadas pela Lei Maior
374
.
Esse quadro tende a agravar as desigualdades regionais, e, em situaes extremas,
ocasionam o surgimento de conflitos ameaadores para a Federao e para a integridade do
pas, a exemplo do perodo compreendido entre os anos de 1891 a 1934. Na constncia do
lapso temporal referido, os muitos desnveis fticos que diferenciavam os entes federados
brasileiros no foram computados na formulao na repartio de competncias e pelos
esquemas de diviso de rendas entre os Estados-membros. Esse dado no demorou para
fazer com que as unidades autonmas mais poderosas empreendessem coligaes entre si
para fazer frente fraqueza demonstrada pela Unio.
Quando isso aconteceu, tomou forma no pas a clebre Poltica dos
Governadores, consubstanciada no sistema caf com leite, que instalou, no universo da
poltica nacional, primazia exclusiva ao eixo Minas-So Paulo na definio do cargo de
Presidente da Repblica. Durante esse captulo da Repblica Velha, acordos polticos
permanentes asseguravam que as eleies dos sucessivos Presidentes da Repblica fossem
uma escolha fechada, produto das transaes de cpula sempre envolvendo as
mencionadas elites polticas regionais
375
. Os impactos desse perodo no apenas atingiram
os Estados excludos das alianas, pois, na verdade, a grande prejudicada foi a prpria
Federao, especialmente porque a Unio, ente autnomo encarregado de tutelar os

373
Cf. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, A Democracia Possvel, Ob. cit., p. 111.
374
Cf. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a
(In)governabilidade Brasileira, Ob. cit., p. 55.
375
A respeito desse tema, recomenda-se a consulta a PAULO BONAVIDES, A Constituio Aberta: Temas
Polticos e Constitucionais da Atualidade, com nfase no Federalismo das Regies, Ob. cit., pp. 395-396.
153
interesses nacionais, ficou refm da vontade das lideranas polticas de algumas poucas
regies do pas.
A prtica de revezamento na indicao do Chefe do Executivo federal pelos dois
entes federados em questo perdurou vrios anos. Tal fator desencadeou o predomnio
desses mesmos Estados-membros na tomada de decises por parte do poder central,
notadamente porque passaram eles a ditar, com preponderncia, os rumos da vida poltica
do pas, trazendo com isso lamentveis repercusses no j desequilibrado pacto federativo
engendrado. Os reflexos negativos dessa sistemtica foram tamanhos a ponto de
generalizar-se o sentimento de que a Repblica federativa, antes uma conquista de quase
todos, acabara tornando-se, paradoxalmente, a vitria de quase ningum
376
.


IV.1.3. A Constituio de 1934 e a Institucionalizao do Federalismo Cooperativo: A
Incipiente Compreenso de que as Desigualdades Regionais Constitua um Problema
de Estado
Depois da Primeira Guerra Mundial, os choques verificados no Brasil entre as
oligarquias estaduais, somados forte crise econmica que se iniciou com a quebra da
Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, causaram, segundo observa GILBERTO
BERCOVICI, a queda do regime que vigorava desde a promulgao da Constituio de
1891
377
. Assistiu-se instalao da Assembleia Constituinte de 1933, sendo que havia (ao
menos nominalmente) um consenso em torno da manuteno do federalismo no pas. Os
constituintes de ento elaboraram uma nova roupagem aos mecanismos caracterizadores do
Estado federal, o que determinou outra feio Federao brasileira, a qual foi chamada de
federalismo cooperativo
378
.
Imbuda da misso de conferir concretude ao federalismo cooperativo, a Carta
Poltica de 1934 estatua, em seu art. 9, ser facultado Unio e aos Estados celebrar
acordos para a melhor coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios, e,
especialmente, para a uniformizao de leis, regras ou prticas, arrecadao de impostos,

376
Cf. FBIO CIRINO PEIXOTO, Ob. cit., pp. 7-8.
377
Cf. Dilemas do Estado Federal Brasileiro, Ob. cit., pp. 38-39.
378
Ensina RAUL MACHADO HORTA que a Constituio Federal de 16.7.1934, que se vincula ao difuso
iderio poltico da Revoluo de 1930, inaugurou a segunda Repblica e, ao mesmo tempo, plasmou outro
tipo de federao. O federalismo clssico e dualista, predominantemente centrfugo, cedia lugar, ao novo
federalismo, fundado na extenso dos poderes federais dentro da tendncia centrpeta, que inaugurava a fase
das relaes intergovernamentais, para compensar a plenitude dos poderes da Unio e a consequente
diminuio dos poderes reservados aos Estados, Tendncias do Federalismo Brasileiro, in Revista Forense
Comemorativa 100 anos, v. 1, Ob. cit., p. 493.
154
preveno e represso da criminalidade e permuta de informaes. Prosseguindo, o art. 10
da aludida Carta fixou tambm, pela primeira vez no constitucionalismo ptrio, a
repartio de competncias concorrentes, dando nfase solidariedade entre Unio e os
entes federados
379
. Todavia, a cooperao propriamente dita foi celebrada com os
dispositivos constantes nos artigos 140 e 177 da Constituio Federal de 1934
380
, os quais
tratavam do combate s endemias e s secas do Nordeste.
Como de fcil aferio, atribuiu-se Unio a complicada tarefa de conciliar
realidades to distintas, que durante toda a vigncia da Primeira Repblica, estiveram
amarradas por afrouxados e precrios laos federativos. Sob esse prisma, anota MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO que a Constituio de 1934 a primeira que, embora de
modo incipiente, tomou conscincia da assimetria de condies dos Estados brasileiros.
Isto no a levou a quebrar a simetria de seu estatuto constitucional. Entretanto, para
propiciar uma poltica de reduo das desigualdades, sociais e regionais, escolheu o
caminho da centralizao
381
.
Os ajustes poltico-constitucionais implantados nesse perodo levaram redefinio
do federalismo nacional, sobretudo no que respeita exegese da Lei Maior, uma vez que a
interpretao das prescries l consignadas passou a exigir sintonia com os
condicionantes do pluralismo. O incentivo criatividade, o respeito ao particularismo e o
compromisso com desenvolvimento equnime em prol de todos os integrantes da
Federao transformaram-se em pontos cardeais para assegurar o adequado funcionamento
do sistema de descentralizao poltica institudo
382
. A mudana de parmetros
hermenuticos derivada do dever de cooperao intergovernamental selou o entendimento
de que a unidade do Estado federal no pressupe a desconsiderao das diversidades

379
Art. 10 Compete concorrentemente Unio e aos Estados:
I velar pela guarda da Constituio e das leis;
II cuidar da sade e assistncia pblicas;
III proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histrico ou artstico, podendo impedir a evaso
de obras de arte;
IV promover a colonizao;
V fiscalizar a aplicao das leis sociais;
VI difundir a instruo pblica em todos os seus graus;
VII criar outros impostos, alm dos que lhes so atribudos privativamente.
380
Art. 140 A Unio organizar o servio nacional de combate s grandes endemias do Pas, cabendo-lhe
o custeio, a direo tcnica e administrativa nas zonas onde a execuo do mesmo exceder as possibilidades
dos governos locais; e Art. 177 A defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte obedecer a um
plano sistemtico e ser permanente, ficando a cargo da Unio, que depender, com as obras e os servios de
assistncia, quantia nunca inferior a quatro por cento da sua receita tributria sem aplicao especial.
381
Cf. Aspectos do Direito Constitucional Contemporneo, Ob. cit., p. 176.
382
Cf. LEONARDO MARINS, Limites ao Princpio da Simetria Constitucional, in Vinte Anos da Constituio
Federal de 1988, Cludio Pereira de Souza Neto, Daniel Sarmento e Gustavo Binenbojm (coord.), Ob. cit., p.
694.
155
regionais, haja vista que essa roupagem da Federao prega a convenincia de realizar-se o
raciocnio contrrio para alcancar o mximo de eficincia com a descentralizao do poder
poltico.
O significado da opo feita pelo constituinte daquela poca influenciou
definitivamente todas as Leis Fundamentais posteriores, tendo em vista que, desde ento, a
acentuada disparidade socioeconmica das unidades federadas considerada por JOS
LUIZ DE ANHAIA MELLO como a primeira e mais distintiva caracterstica
383
de nossa
Federao passou a receber tratamento jurdico. De fato, coube concepo do
federalismo cooperativo aportar no Direito Constitucional nacional o salutar significado de
remeter tratamento s desigualdades regionais, o que abriu caminho para as primeiras
iniciativas de acomodar as dramticas diferenas que foram insistentemente ignoradas na
etapa de fundao de nosso Estado Federal. Inquestionavelmente, a efetiva articulao das
relaes intergovernamentais, sob a superviso do poder central, buscou, ao menos no
plano terico, remediar os principais pontos responsveis pela pouca coeso poltica
visualizada no cenrio estatal brasileiro antes de 1934.
A ideia de conjugar esforos dos vrios governos federados para obter resultados
proveitosos para todo o conjunto evidenciou ainda a compreenso, por parte das unidades
poltico-administrativas (e das respectivas lideranas regionais), de que o Estado Federal
pressupe a coexistncia em harmonia de todos os seus entes. A doutrina da cooperao
entre Unio e os entes e entre estes assinala que a ajuda mtua dos atores da Federao no
pode, sob nenhum aspecto, dar azo ingerncia poltica, devendo observar, portanto, o
princpio da subsidiariedade
384
. Mesmo apresentando problemas quando colocada em
execuo no pas, o saldo propiciado pela cooperao deve ser entendido como positivo,
mormente porque algumas das disposies constitucionais da Carta Poltica de 1934

383
Ob. cit., p. 32.
384
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, Organizao do Estado: o Estado Federal, in Constituio Federal:
Avanos, Contribuies e Modificaes no Processo Democrtico Brasileiro, Ives Gandra Martins e
Francisco Rezek (coord.), So Paulo, Centro de Extenso Universitria e Revista dos Tribunais, 2008, pp.
275-276. A propsito, oportuno anotar que ARTHUR KAUFMANN definiu genericamente o princpio da
subsisidiariedade e as consideraes feitas, embora tivessem como foco a relao entre indviduos e grupos
sociais com o Estado, devem ser aplicadas atuao do poder central em face dos entes perifricos do Estado
federal. Registrou o autor apontado que a subsidiariedade refere-se s funes do Estado. E certamente que
est a em causa um aspecto negativo e um outro positivo. Negativamente, o princpio da subsidiariedade
significa que o Estado no deve prestar auxlio quando os indivduos ou as sociedades parcelares no
precisam de tal auxlio; nem mesmo quando seja pedida, como atualmente se diz, uma interveno auxiliar
do Estado. O outro aspecto respeita prestao positiva de auxlio quando surgirem tarefas que o indivduo
ou uma comunidade restrita (por exemplo a classe mdica) no as pode realizar. Nesse caso o Estado (ou a
comunidade superior) no apenas um mero substituto ou suplente, da mesma forma que por exemplo os
pais no so apenas suplentes quando ajudam os filhos nas situaes que estes no conseguem resolver
apenas por si prprios (Filosofia do Direito, Lisboa, Fundao Calouste Gulbenkian, 2004, p. 334).
156
conseguiram quebrar a inflexibilidade com as diferenas regionais, to presente nos
primeiros tempos de nossa experincia federativa.
Dessa forma conclui-se que, no Brasil, os intentos de acomodao da diversidade
territorial sempre estiveram ligados cooperao estabelecida entre os entes federados.
Essa relevante configurao estrutural de nossos Estado, a despeito de ter desembocado na
supervalorizao da Unio, constitui a fonte da qual se originaram os engenhos
constitucionais conhecidos para remediar os aspectos negativos da heterogeneidade
territorial. Com vistas na histria constitucional do pas, esse fato no pode ser
desconsiderado na atualidade, quando se pensa em instrumentos que objetivem atender a
esse mesmo propsito
385
, at porque o federalismo cooperativo , certamente, a matriz
mais adequada s exigncias contemporneas de ajustes sociais equitativos
386
. Por
conseguinte, tal configurao estatal se firma como base para que o Estado federal
assimtrico possa se desenvolver.
Indica DIRCO TORRECILLAS RAMOS que a Lei Fundamental de 1934, ao trazer a
disposio encartada no art. 5, inciso XV, apresentou expresso mandamento diferenciador,
uma vez que definiu como competncia privativa da Unio organizar a defesa
permanente contra os efeitos da seca nos Estados do norte, o que requer um tratamento
assimtrico
387
. A consagrao desse preceito significou, em definitivo, importante passo
para a compreenso do quo importante o nivelamento, em patamares propcios
governabilidade, da vasta diversidade natural e geogrfica, bem como das diferenas
polticas, que numa constante visvel emperraram o pleno desenvolvimento de algumas
regies do pas, em especial aquelas que hoje apresentam ndices econmicos
insatisfatrios.
Embora a admisso do federalismo cooperativo transparea ser um exerccio de
racionalidade, resultado da influncia dos valores da integrao e da eficincia atuantes
sobre o fenmeno jurdico-constitucional do federalismo
388
, o caminho percorrido pela
Unio frustrou o intento de se remediar devidamente as consequncias da conhecida

385
ORLANDO BITAR assinala que a ordem constitucional estabelecida pelo Constituio de 1934 refletiu o
inelutvel crescimento do Estado Moderno e a publicizao avassaladora, de que do testemunho ttulos
inovados sobre a Famlia ou a Ordem Econmica e Social. Ao Federalismo segregacionista da I Repblica
sucede em paralelo com a evoluo constitucional, nos Estados Unidos, o Federalismo orgnico e
cooperativo. Normatizam-se as relaes intergovernamentais, deixando estas de ser mera exceo, no mais
prevalecendo como nica abertura a ocorrncia de calamidade pblica, Federalismo Solidrio e
Desenvolvimento, ora in Obras Completas de Orlando Bitar: Estudos de Direito Constitucional e Direito do
Trabalho, vol. 2, Ob. cit., p. 130.
386
Cf. NINA RANIERI, Ob. cit., p. 92.
387
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 168.
388
Cf. CRISTIANO FRANCO MARTINS, Ob. cit., p. 78.
157
disparidade regional verificada no pas. Acabou o poder central tornando-se uma esfera de
governo incontrolvel, cujos limites de atuao no mais foram possveis de ser
delimitados com segurana pelas Constituies ulteriores
389
. Tal conduta poltica retraiu a
atuao dos Estados-membros no desenvolvimento de suas aes, pois muitos desses entes,
cada vez mais, assumiram a condio de sditos da Unio, na medida em que o amparo
federal passou a ser pea imprescindvel na execuo de servios pblicos disponibilizados
populao.
Numa anlise terica, a cooperao no plano federativo tem por objetivo principal
assegurar a manuteno da autonomia dos entes locais, ao mesmo tempo em que tambm
apresenta flexibilidade suficiente para permitir a realizao de planos, programas e projetos
conjuntos de atuao entre as diversas esferas, sob a coordenao do poder central. No
entanto, cabe advertir que a grande questo que se coloca forma de Estado parece ser a
dificuldade de compatibilizar os limitados recursos disponveis com as mltiplas e
diferenciadas necessidades regionais. Esse impasse justifica-se na extremada dificuldade
de obter-se uma frmula poltica em que haja a maximizao das potencialidades
econmicas do pas como um todo, sem, no entanto, abrir o caminho para excessiva
centralizao e concentrao de poderes
390
.
Sobre o que tem sido tratado e em arremate, assevera GILBERTO BERCOVICI que,
no Brasil, a deciso de descentralizar est, irremediavelmente, ligada questo histrica
das desigualdades regionais, que nunca foram encaradas como prioridade nacional
mxima. Desta forma, sem uma real preocupao com as desigualdades regionais, os
efeitos da prpria descentralizao se tornam limitados. E na questo das disparidades
regionais, o papel da Unio fundamental: os entes federados no podem suprir o
planejamento e decises que exigem vises suprarregionais, nem tm como obter,
isoladamente, grandes recursos. Os efeitos da repartio de rendas e encargos foram
diferentes nas vrias regies, dado totalmente ignorado pelo Governo Federal, que no
pode ser subsidirio (como querem alguns), patrocinando o desmonte de polticas pblicas.
a problemtica das desigualdades regionais que deve determinar os limites da

389
Sobre o fenmeno da ampliao do papel da Unio no federalismo cooperativo, verificar BERNARD
SCHWARTZ, O Federalismo Norte-Americano Atual: Uma Viso Contempornea, Rio de Janeiro, Forense
Universitria, 1984, pp. 26-45; e FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na Constituio de
1988, Ob. cit., pp. 20-29.
390
Cf. NELSON DE FREITAS PORFRIO JNIOR, Federalismo, Tipos de Estado e Conceito de Estado Federal, in
Federalismo Fiscal, Ob. cit., p. 11.
158
descentralizao no Brasil, questo esta que, no processo descoordenado de
descentralizao que vem ocorrendo no Brasil, foi deixada de lado
391
.


IV.1.4. A Negativa Reiterada da Dimenso Municipal nos Pactos Federativos
Brasileiros
Alm da ausncia de coeso inter-regional que acometeu as unidades estaduais,
sobretudo nos primrdios do federalismo no pas, e da ampliao desmedida dos poderes
da Unio no funcionamento do federalismo cooperativo aps 1934, outro aspecto que
contribuiu para dificultar o sucesso das vrias experincias federativas ensaiadas foi a
constante desconsiderao do campo municipal de poder poltico. Durante a maior parte de
nossa histria constitucional, os Municpios ficaram completamente abandonados, sendo-
lhes negligenciado o mnimo sopro de autonomia
392
, pois, na vigncia da primeira Carta
Constitucional republicana, assentou-se o entendimento de que atribuir aos Municpios
competncia para tomar decises sobre sua organizao seria o mesmo que entreg-los ao
srio risco de carem nas mos das oligarquias locais corruptas e perdulrias
393
.
Interessa anotar que essa pouca expressividade do localismo poltico no foi
caracterstica apenas da Federao delimitada na Lei Fundamental de 1891, uma vez que
todas as Constituies que a sucederam, em maior ou menor grau, acabaram registrando
essa tendncia at que a Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988 a rompesse
expressamente
394
. Em definitivo, foi a atual Lei Maior que considerou o Municpio

391
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, Ob. cit., p. 183.
392
O marco inicial dessa posio refratria autonomia municipal est, segundo aponta JOO CAMILLO
OLIVEIRA TORRES, na animosidade formada entre a ideologia federalista e as pretenses municipalistas aps
a edio do Ato Adicional de 1834, que retirou poder dos Municpios e o colocou nas Provncias (Cf. Ob.
cit., pp. 196-197). Em posio contrria, ALESSANDRA SILVEIRA no visualiza hostilidade em relao
autonomia municipal no mencionado documento de 1834, ao entender que, coerente com o esprito
federativo que o inspirava, o Ato Adicional devolvia s Provncias a organizao dos municpios que as
integrassem. Mas como os estadistas do Imprio sempre resistiram federao por incompatvel com as
instituies monrquicas entre as quais a autonomia municipal o argumento de secundarizao dos
Municpios foi capitalizado para amesquinhar o poder das Assembleias Provinciais, Ob. cit., p. 82; e
tambm JOS DE CASTRO NUNES, Do Estado Federado e sua Organizao Municipal, Braslia, Cmara dos
Deputados, 1982, pp. 57-58.
393
Cf. VICTOR NUNES LEAL, Coronelismo, Enxada e Voto, Ob. cit., pp.50-53.
394
Segundo PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO, o entendimento de separar o Municpio da realidade
federativa brasileira pode ser explicado pelo antiquado apego culturalmente servil ao modelo federativo dual
norte-americano. Esse entender no atenta evoluo enfrentada pelo Estado Federal como instituto poltico
e fenmeno cultural, que nem sequer em sua essncia perfaz imutvel, Regio Metropolitana e seu Regime
Constitucional, So Paulo, Verbatim, 2009, p. 107.
159
verdadeiro ente federado e, por conta disso, buscou criar condies factveis ao menos
em tese para que a autonomia municipal fosse exercitvel no plano da vida local
395
.
Para alm desse reconhecimento, no seio da ltima Constituinte ficou registrada
tambm a justificada preocupao dos membros da Subcomisso de Municpios e Regies
a respeito das disparidades verificadas entre as realidades municipais. Na ata da 3 Reunio
Ordinria realizada pela aludida Subcomisso, ocorrida em 22 de abril de 1987, o
constituinte NIVALDO KRIERGER assim externou seu posicionamento: Ser impossvel
reorganizarmos a Federao com base num princpio genrico, tratando igualmente entes
desiguais. Essa desigualdade das regies para nos atermos ao tema da Subcomisso
precisa ser considerada. Para isso, preciso tambm que, dentro das regies, sejam
consideradas, objetiva e, praticamente, as condies peculiares de municpios tpicos e
atpicos
396
.
Infere-se, pois, que, na obra do poder constituinte resultada em 05 de outubro de
1988, foi firmada a certeza de que os governos municipais deveriam ser integrados de uma
vez por todas ao universo do federalismo brasileiro. O ineditismo da conformao
federativa estabelecida pelo art. 18 da atual Lei Fundamental, ao consignar que a
organizao poltico-administrativa do Estado compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, consagrou a orientao de que era preciso
superar as conhecidas e vetustas posies refratrias autonomia municipal, garantindo-se
aos entes locais liberdade poltica para atender suas exigncias e interesses prprios.
Essa diretriz, ao ser transposta para o plano constitucional, representou destacado
passo na caminhada do pas pela efetiva descentralizao poltica. Consoante sublinha JOS
ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, o municipalismo, fortemente prestigiado na ordem

395
Sobre a autonomia municipal no Brasil, HELY LOPES MEIRELLES, reconhecido defensor do
municipalismo, apresenta emblemtico panorama histrico-constitucional, no qual esclarece, em resumo, que
at a Lei Fundamental de 1946 o Municpio tinha apenas autonomia nominal, isto , encontrava-se
completamente tolhido do poder de auto-organizao, alm de ser privado da liberdade mnima para o
exerccio real do poder poltico que lhe era destinado. O administrativista demonstra ainda que coube atual
Carta Constitucional promover a inequvoca integrao do Municpio na estrutura da Federao nacional,
transformando-o em verdadeira entidade federada, assegurado-lhes competncias privativas e concorrentes
para a edio de leis, alm de ter havido a ampliao significativa do poder do mesmo para tributar e tambm
para participar nos impostos partilhados (Cf. Direito Municipal Brasileiro, 15 ed., So Paulo, Malheiros,
2007, pp. 31-47). No tocante ao enquadramento do Municpio na Federao brasileira, consultar ainda
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Atividade Constituinte nos Estados e nos Municpios, Ob. cit.,
pp.77-84.
396
BRASIL, Dirio da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento), Subcomisso dos Municpios e
Regies, Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, p. 19. Na mesma sesso ordinria da Subcomisso voltada
a analisar os interesses municipais e regionais JORGE KHOURY HEDAYE, ento presidente da Confederao
Nacional de Municpios e prefeito de Juazeiro, Estado da Bahia, reafirmou a relevncia de se observar que os
diversificados contextos apresentados pelos Municpios, na exata medida em que os mesmos apresentam
inquestionveis e conflitantes condies econmico-sociais entre si, Cf. Idem, pp. 22-23.
160
constitucional em vigor, permitiu o estreitamento dos laos entre Estado e comunidade,
facilitando, por consequncia, o planejamento e a operacionalizao de polticas sociais ao
propiciar maior interao entre o poder central e os poderes perifricos. Assinale-se que
tais relacionamentos so especialmente importantes para o Brasil, tendo em vista a
existncia de uma slida base comunal no pas
397
.
No obstante as benesses decorrentes da capacidade de auto-organizao
assegurada aos entes municipais, assistiu-se a materializao de um trgico quadro de
multiplicao de penria enfrentada por muitos dos Municpios brasileiros. Alm disso,
ocorreu o surgimento de uma srie de problemas ligados disposio dos Municpios
diante dos outros atores do conjunto federativo nacional, os quais levaram ao acirramento
das assimetrias relacionais no pas. No h dvidas de que as antinomias entre tais entes
federados agravaram-se em muito, e as relaes intergovernamentais tpicas do
federalismo cooperativo acabaram tendo de lidar com esse universo absurdamente
inconstante.
A consagrao da autonomia municipal ocasionou a formao de um quadro
bastante interessante para o federalismo nacional. De um lado, proporcionou que as
demandas locais pudessem ser atendidas com maior presteza e de modo individualizado,
tomando como base as peculiaridades dos inmeros contextos locais, haja vista que o
localismo, como consequncia, aproximou sensivelmente os centros de decises polticas
da populao diretamente interessada nos resultados das aes governamentais
empreendidas. Noutro sentido, ampliaram-se as disparidades territoriais porque, numa
perspectiva alargada, com a maior diferenciao entre os atores polticos situados em uma
mesma regio, aumentam-se tambm as desigualdades intrarregionais.
O municipalismo admitido pela Constituio de 1988 desencadeou a intensificao
das desigualdades, as quais agora no mais esto circunscritas apenas entre as regies ou
entre os Estados-membros. No mbito interno de cada uma dessas regies, passaram a
ocorrer atuaes polticas em diferentes velocidades, cada qual atendendo a propsitos

397
Cf. O Princpio da Subsidiariedade: Conceito e Evoluo, in Revista de Direito Administrativo, v. 200,
abril/junho 1995, p. 25. Confirma e ilustra essa assertiva o paradigmtico estudo comparatstico realizado por
SUELI GANDOLFI DALLARI, que tomou como base a rede de prestao dos servios pblicos de sade na
Federao brasileira moldada pela Constituio Federal de 1988. Depois de anlises centradas nos encargos
gravados a cada um dos entes federados para a implementao dos servios apreciados, a autora concluiu
que, sem dvida, a esfera do poder poltico que detm a maior parcela de responsabilidade pela execuo
das aes e servios de sade conforme o disposto no pacto nacional de 1988 o municpio. Com efeito,
nem mesmo a instituio do Sistema nico de Sade ou a distribuio comum a todas as esferas das funes
de preveno, defesa e cuidado sanitrio, anulou a obrigao posta especialmente aos municpios de com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e dos Estados prestar servios de atendimento sade da
populao (CF, art. 30, VII), Os Estados Brasileiros e o Direito Sade, So Paulo, Hucitec, 1995, p. 105.
161
variados, defendidos pelo vasto nmero de Municpios brasileiros. Inevitavelmente,
ocorreu o aumento da diversidade entre os entes municipais vinculados a Estados
especficos. Ao menos no que se refere formulao de aes governamentais conjuntas,
os contrastes territoriais no seio de nosso Estado federal foram elevados drasticamente, o
que ainda exige da engenharia constitucional solues cada vez mais desafiadoras.
Corolrio lgico desse processo, a problemtica da desigualdade federativa, sempre
analisada sob a tica inter-regional, desde ento, passou a demandar apreciaes reflexivas
com foco nas heterogeneidades apuradas na escala intrarregional. A introduo definitiva
dos entes municipais no esquema organizativo da Federao brasileira transformou-a num
terreno repleto de estruturas jurdico-polticas ainda mais complexas, as quais tiveram de
ser aperfeioadas para garantir o atendimento da autonomia municipal. Com o interesse
local igualmente tutelado pela ordem constitucional vigente, o delicado planejamento das
relaes intergovernamentais, anteriormente centrado apenas na composio de
entendimentos entre o governo federal e os Estados, deve, a partir de 1988, por expressa
disposio da Carta Maior, equacionar ainda a dimenso municipal.
O localismo, reiteradamente ignorado pelas Constituies anteriores, forou a
reelaborao dos laos associativos, de modo a aproximar-se a Federao nacional da
orientao esquadrinhada por GERALDO ATALIBA, no sentido de que a autonomia dos
Municpios estaria na base do princpio republicano e, por isso, sempre compareceu como
o mais importante e transcendental dos princpios do nosso direito pblico
398
. Esse
processo ainda est inconcluso, uma vez que no so sabidos quais foram, de fato, todos os
impactos causados pelas reformas sucedidas com advento de um verdadeiro autogoverno
municipal. A ampla heterogeneidade que marca o territrio brasileiro, distribuda por uma
rede de atores que compreende vinte e seis Estados e cerca de seis mil Municpios, coloca
engenharia constitucional a incumbncia de ajustar esse enredado contexto, em que h
conflitos estruturais persistentes e comprometedores, geralmente de natureza redistributiva,
que se exacerbam em perodos de profundas mudanas e que, em regra, esto focados no
controle dos recursos polticos disponveis
399
.
No foi toa que AIRES BARRETO lanou contundente advertncia, j nos primeiros
perodos de aplicao da Carta Constitucional em vigor no pas, chamando a ateno para
o ponto de que, em relao aos Municpios, trat-los igualmente seria um grande e

398
Cf. Repblica e Constituio, 2 ed., So Paulo, Malheiros, 2004, p. 25.
399
Cf. ASPSIA CAMARGO, A Reforma-Mater: Os Riscos (e os Custos) do Federalismo Incompleto, Ob. cit.,
p. 80.
162
lamentvel equvoco. Segundo observou, deveramos, ao menos, classific-los, separ-los,
segundo suas grandes vocaes. Ns temos Municpios urbanos, temos Municpios rurais,
Municpios dormitrios, Municpios tursticos. Essas peculiaridades, especificidades, no
permitem um tratamento idntico, genrico, sem resvalar em injustias
400
. Com efeito, se
a Unio e as autoridades estaduais estabelecerem relacionamentos com os Municpios e o
tratamento desenvolvido estiver estritamente ancorado na igualdade formal, ter-se-
potente catalisador das problemticas desigualdades do pacto federativo formulado, o qual
ainda se encontra em processo de aperfeioamento.
Interessa, nesse ponto, proceder anlise do elucidativo quadro tecido por ASPSIA
CARMAGO acerca do quo complicado foi para o sistema federativo brasileiro ter elevado o
Municpio categoria de ente autnomo. Depois de esclarecer que o ambiente de intensas
negociaes e barganhas decorrente do federalismo cooperativo levou ao aparecimento de
aspectos desestruturantes do Estado, a autora apresenta como exemplos confirmatrios de
sua tese, as externalidades que desembocaram na criao descontrolada de Municpios e a
instaurao de polticas predatrias fiscais por determinados entes, inclusive por alguns
Municpios dotados de condies financeiras favorveis
401
.
Em particular, no que diz se refere ao surgimento de expressivo nmero de
Municpios (muitos deles sem a menor possibilidade de, com receitas prprias, manter os
servios pblicos essenciais populao), h que se anotar que vrios desses entes
federados surgiram movidos pelo nico propsito de receber fatia do Fundo de
Participao disponibilizado pelo Governo Federal (FPM)
402
. Da porque foi promulgada a

400
Os Municpios na Nova Constituio Brasileira, in A Constituio Brasileira 1988: Interpretaes, Ives
Gandra da Silva Martins (coord.), Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1988, p. 81. Na mesma direo,
JOS AFONSO DA SILVA, em 1984, exps no Simpsio Constituinte em Debate, realizado pela Comisso de
Constituio e Justia da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, seu entendimento nos seguintes
termos: O sistema municipal brasileiro carece de profunda reformulao, com organizao diferente vista
de fatores, inclusive com a reintegrao, em outros, de Municpios claramente inviveis. Talvez seja
aconselhvel criar tipos diversos de organizao municipal, tendo em vista, por exemplo, suas caractersticas
de rurais, industriais e de capitais, com tratamento constitucional diferenciado, inclusive do ponto de vista
tributrio, Constituinte: Caminho para uma Nova Ordem Constitucional, in Estudos Legislativos, ano 3, n
especial, 2009, p. 32.
401
Cf. A Reforma-Mater: Os Riscos (e os Custos) do Federalismo Incompleto, Ob. cit., p. 83.
402
Acerca da facilidade de criao de Municpios no Brasil, registram EDUARDO KUGELMAS e LOURDES
SOLA que esse dado representa consequncia inevitvel da consagrao da autonomia assegurada para esse
ente pelo constituinte, ressaltando o fato de que a participao na distribuio do FPM direito
automaticamente garantido ao Municpio que surge na Federao nacional. Informam que, de 1988 a 1997, o
nmero de Municpios no pas passou de 4.198 a 5.507, o que determinou a pulverizao dessas receitas aps
o alargamento do nmero de beneficirios. Ainda referenciam a estimativa de que a quase totalidade dos
entes municipais com populao at a casa de dez mil habitantes depende do FPM na proporo de,
aproximadamente, trs quintos de suas dotaes oramentrias, o que, na percepo de ambos os autores,
exige que seja repensada a dimenso federativa nas reformas que sero feitas no Estado, Cf. La Construccin
del Federalismo Democrtico en Brasil, in ICE: Revista de Economa, n 810, 2003, pp. 115-116.
163
Emenda Constitucional n 15, de 12 de setembro de 1996, que conferiu nova redao ao
art. 18, 4, da Constituio Federal
403
e objetivou declaradamente dificultar e tornar mais
responsvel o processo de criao de novas unidades federativas municipais. Como bem
repara PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, essas exigncias apertadas devem-se
necessidade de reprimir a proliferao de novos entes municipais, nem sempre animada, de
modo claro, por motivos de real interesse pblico
404
.
A aludida alterao veio, sem dvida, remediar sria distoro causada ao Estado
brasileiro pela ascenso do municipalismo em 1988. Trata-se de erro de pressuposio, por
parte do constituinte originrio, de que os Estados-membros iriam apenas proceder
criao de novos Municpios quando certificados de que esses entes criados, incorporados
fundidos ou desmembrados detivessem autossustentao financeira
405
. Na prtica, antes da
Emenda Constitucional n 15/1996, conforme grifou o Ministro SEPLVEDA PERTENCE, no
julgamento da ADI n 2.381-RS (que reconheceu a constitucionalidade do ato reformador
em questo), a manipulao das regras sobre criao de Municpios trouxe resultados
desastrosos Federao, mormente porque as Assembleias Legislativas estaduais no
conseguiram resistir aos movimentos emancipacionistas locais, geralmente guiados por
interesses eleitoreiros
406
.
O resultado desse quadro foi, tal qual notoriamente conhecido, a proliferao de
Municpios inviveis no territrio nacional como um todo. A criao irresponsvel desses
entes federados fragilizou, em demasia, a articulao das relaes intergovernamentais no
pas, uma vez que, no raro, as unidades locais de poder no conseguem seja por carncia
crnica de recursos, seja pelo descompromisso com o autogoverno dar cumprimento aos
encargos e aos trabalhos que lhes so atribudos em aes conjuntas entre os governos
federal e estadual. Alm disso, gama considervel de entes municipais est em total estado
de submisso em relao Unio e aos Estados, na medida em que, para conseguir
assegurar a sobrevivncia de suas precrias instituies polticas, depende de constantes
repasses, disponibilizados por esses entes.

403
Art. 18 [...]
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual,
dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei.
404
Organizao do Estado, in Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires
Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, Ob. cit., p. 865.
405
Cf. STF, ADI n 2395-RS, Pleno, Relator Ministro GILMAR MENDES, julgamento: 09/05/2007, DJe
23/05/2008, p. 122 (voto do Ministro CARLOS BRITTO).
406
Cf. STF, ADI n 2381-RS, Pleno, Relator Ministro SEPLVEDA PERTENCE, julgamento: 20/06/2001, DJ
14/12/2001, p. 23 (voto do Relator).
164
Em abono, RUI DE BRITTO LVARES AFFONSO enfatiza que o aparecimento de
novos Municpios no pas muitos dos quais sem base econmica ou fiscal prpria fez
com que se limitassem consideravelmente as possibilidades de coordenao federativa e
de que se estabelea uma coordenao federativa e de que se estabelea uma
correspondncia satisfatria entre responsabilidades e capacidade financeira deste nvel de
governo
407
. A enorme heterogeneidade socioeconmica regional, intensificada com o
sensvel aumento do nmero de atores polticos municipais, impede que o federalismo
ptrio insista em destinar tratamento uniforme aos entes situados em um mesmo nvel de
governo, porque essa prtica acaba acirrando ainda mais os preocupantes efeitos da
diversidade
408
. Do assinalado, depreende-se, com clareza, que a vontade do constituinte de
introduzir os Municpios no sistema territorial de descentralizao do poder poltico
provocou srias consequncias na estrutura do Estado nacional, cujos reparos apontam
diretamente para a aplicao dos postulados da assimetria federativa.
Assim, com esteio no que estatui RAUL MACHADO HORTA, preciso assentar que a
expresso do federalismo assimtrico da Constituio reside na regra que introduziu o
Municpio na composio da Repblica Federal, no art. 1 da Constituio, reiterada na
enumerao das pessoas jurdicas que integram a organizao poltico-administrativa da
Repblica (art. 18)
409
. Entretanto, no a mera previso de autonomia municipal que
determina a configurao assimtrica do Estado brasileiro, haja vista que, para existir
verdadeiramente, a assimetria requer muito mais do que disposies constitucionais
heterodoxas que fujam aos padres geralmente estabelecidos pela teoria geral do
federalismo. Exige-se, antes de qualquer outro aspecto, que os arranjos jurdico-
institucionais da Federao estejam fielmente compromissados em garantir o mximo de
xito no funcionamento das estruturas concebidas e disponibilizadas pela ordem
constitucional para efetivar a descentralizao poltica.
Por tais razes, prope-se aqui que o pensamento terico da assimetria venha a ser
desenvolvido e concretamente empregado como o garante principal da autonomia
municipal, mesmo diante da situao de extrema carncia vivenciada por muitos
Municpios no Brasil. Para alm de uma situao na qual o texto constitucional traga
disposies vagas e impossveis de serem aplicadas no plano da realidade, o regime
federativo arquitetado em consonncia com os postulados da assimetria poder tornar-se

407
A Federao na Encruzilhada, Ob. cit., p. 36.
408
Cf. Idem, ibidem.
409
Direito Constitucional, 3 ed., Belo Horizonte, Del Rey, 2002, p. 497.
165
uma experincia exitosa, na medida em que o balanceamento das disparidades verificadas
permite que se venam obstculos antes intransponveis, como seria o caso daquelas
unidades municipais estagnadas, que j nasceram sem nenhuma perspectiva real de vida
autnoma.
Vrios dos Municpios criados aps a promulgao da atual Constituio devem ter,
no Estado federal assimtrico, a esperana de que aquelas adversidades que atravancam
seu pleno desenvolvimento podero ser contornadas e, com isso, viro eles saber o que, de
fato, significa o exerccio livre do autogoverno, ponto chave da forma federativa de Estado.
A importncia da tomada de tais medidas imensa, to significativa a ponto de justificar,
por exemplo, tratamentos diferenciados aos entes municipais na inteira proporo de suas
respectivas desigualdades territoriais. Ainda que seja necessrio instituir instrumentos
corretivos no-convencionais que tragam clara distino entre as unidades federativas em
que sero aplicados, certo que o manuseio adequado desses recursos importar em
inegveis ganhos para toda a Federao.


IV.2. A Origem e o Desenvolvimento do Estado Federal no Brasil sob o Enfoque da
Assimetria
Do resumido escoro histrico apresentado, podem-se tirar algumas anotaes
conclusivas acerca do processo de estabelecimento de variantes assimtricas no campo do
federalismo brasileiro. Assim, chega-se ao entendimento de que, embora o conceito de
assimetria federativa fosse totalmente desconhecido antes da dcada de 1960 pela doutrina
constitucional, possvel afirmar que, no Brasil, a histria do federalismo nacional foi
determinante para impedir adoo mais enftica dos instrumentos de assimetria. De fato, a
resistncia em consagrar, em nossas Constituies inclusive nas posteriores ao
surgimento da tese em questo , os mecanismos jurdicos de compensao das
diversidades territoriais repousa, em parte, no amplo acolhimento da concepo de Estado
federal simetricamente planejado to enaltecida nos primeiros tempos da Repblica.
Esse panorama comprometedor orientado por dois graves embaraos incrustados
na arquitetura do Estado brasileiro. Alguns aspectos prejudicaram (e ainda emperram) o
pleno desenvolvimento do regime federativo no pas. O primeiro referido por CLAUDIO
PACHECO , foi o descuido da idealizao extremada, o excessivo apego s belas palavras
que influenciou e ainda exerce domnio sobre nossos planejadores polticos, de modo que,
166
entre ns, a ideia de Federao apresenta-se, fantasiada, passando por cima da nossa
realidade coletiva e ultrapassando at mesmo as suas mais certas possibilidades de
realizao
410
. OLIVEIRA VIANNA, por sua vez, acusou o segundo lapso: o erro da simetria,
pelo qual se atribui uma mesma autonomia a todos os Estados, qualquer que seja o seu
grau de cultura poltica e a estrutura ntima da sua sociedade. Da esses resultados
divergentes: o progresso ao lado da rotina, a marcha para diante, larga e desassombrada, de
uns, e a marcha para trs de outros, rpida e incoercvel
411
.
A aplicao das propostas de assimetria federativa realidade brasileira afina-se,
portanto, inteno de solucionar o mais problemtico ponto de tenso do federalismo no
pas: o das disparidades regionais ensejadoras de desequilbrios sociais e econmicos.
Decerto no estranho ao princpio federativo tratar da diversidade territorial entre
parcelas do Estado, at porque essa a principal promessa difundida por esse regime,
entretanto, em situaes especficas, em funo da complexidade dos fatores que
diferenciam os entes federados, recomendvel o emprego de esquemas heterodoxos de
engenharia constitucional para coibir a corroso dos laos que mantm unidas as partes do
conjunto
412
.
A dificuldade maior que se coloca ao federalismo brasileiro seguramente a de
construir, por meio de tcnicas talvez ainda no experimentadas ao longo de nossas
Constituies, um fundado esquema de repartio de competncias e de encargos entre os
multifacetrios entes que compem a Federao. Esse quadro desafiador e de difcil

410
Cf. Ob. cit., p. 347. Tambm nessa esteira, ROSA MARIA GODOY SILVEIRA assevera que a bibliografia
republicana sobre Federalismo frtil, mas paradoxalmente pobre, uma vez que a maioria das obras que
tratam do tema vale-se de uma perspectiva poltico-jurdica limtrofe da pura teoria, omitindo-se no tocante
apresentao de uma viso integrada, na qual os componentes socioeconmicos sejam considerados. Ficam
circunscritas ideia de que a Federao resultou apenas do confronto entre localismo e centralismo nos
tempos ltimos do Imprio, sendo revestidas muitas vezes de um tom hipottico e ensastico, porque se
referem to-somente ao aparato jurdico-constitucional da organizao poltica brasileira, sem traduzir
preocupaes com os mecanismos de funcionamento concreto do Estado, Cf. Ob. cit., p. 55.
411
Cf. Ob. cit., p. 325.
412
Em igual norte, RAUL MACHADO Horta entende que o aspecto mais significativo do federalismo
assimtrico est na ruptura das linhas clssicas do federalismo com o consequente estabelecimento de
deformaes no estilo e nas regras federais, isto , a positivao de normas constitucionais reveladoras de
atipicidades e particularizaes quando comparadas com os tradicionais esquemas que asseguram a
perpetuao da teoria geral do federalismo. O autor mineiro, no entanto, deixa de fazer meno ao contedo
das normas constitucionais que definiriam o predicado assimtrico a uma dada Federao (Cf. Direito
Constitucional, Ob. cit., p. 495). Tal posio tambm avalizada pelo Tribunal de Justia do Estado de
Minas Gerais nos seguintes julgados: Ao Direta de Inconstitucionalidade, Processo n 1.0000.00.260669-
7/000(1), Relator Desembargador SRGIO LELLIS SANTIAGO, Relator do Acrdo Desembargador CORRA
DE MARINS, data de julgamento: 11/12/2002, data de publicao 19/02/2003; e Ao Direta de
Inconstitucionalidade, Processo n 1.0000.05.428781-8/000(2), Relator Desembargador CARREIRA
MACHADO, Relator do Acrdo ALMEIDA MELO, data de julgamento: 22/11/2006, data de publicao:
09/02/2007; textos extrados de documentos digitais disponveis no stio eletrnico: http://www.tjmg.jus.br,
acesso em 30/12/2009.
167
soluo sinaliza fortemente para a convenincia de se incorporar ao regramento nacional
responsvel pelo funcionamento do federalismo os instrumentos de assimetria. O objetivo
central dessa proposta est, sem dvida, na busca do equilbrio por meio da diferenciao
razovel na distribuio de poderes e de tarefas entre as unidades federadas, levando-se em
conta a exata proporo suportada por cada um de nossos entes.
Consoante prope ALESSANDRA SILVEIRA, fundamental que se rume em direo
ao alcance de um projeto federativo em que exista ajuste entre os imperativos de equilbrio
financeiro e de substancial homogeneidade entre todas as componentes federadas. Em tal
contexto, a homogeneizao aventada implicaria progressiva diminuio das antinomias
regionais em favor da tendencial equiparao das situaes jurdicas e das condies de
vida em todo o territrio nacional. Importante no confundir a proposta de promover
equilbrio entre os integrantes do concerto federativo com o grave equvoco de instaurar a
uniformidade na Federao
413
.
Ao se tomar por base os entes federados alinhados no pacto federativo brasileiro,
perceber-se- com facilidade que, ainda que fossem empregados inmeros mecanismos
jurdicos, seria impossvel uniformizar todos eles. Haveria um induvidoso fracasso de
eventual proposta tentada nesse sentido, pois haveria a negativa da caracterstica mais
enriquecedora do regime federativo, qual seja, a prpria diversidade territorial das partes
federadas. O ideal, ento, ajustar e corrigir os problemas advindos da heterogeneidade
por meio da Constituio, sendo que, no Brasil, esse tratamento passa necessariamente
pelo prestgio do postulado da solidariedade que informa o federalismo cooperativo.
Noutras palavras, entre ns, primar pelo Estado federal assimtrico, tal qual
verificado, importar no revigoramento das relaes intergovernamentais praticadas por
entes federados que ostentam sensveis diferenas entre si. Ser preciso evitar que as
disparidades regionais continuem a ser fatores de desproporo e de entrave viabilizao
do sistema federativo
414
, o que promete fazer com que deixem de existir Estados e
Municpios comumente agraciados com privilgios e benefcios junto ao governo federal.
A assimetria conformada realidade brasileira, quando for fiel s disposies
constitucionais e estiver seriamente estabelecida nelas, pode conduzir ao triunfo dos
esforos em exterminar os resqucios da indevida hierarquizao entre as unidades
federadas, situao que tem sua gnese, como visto, nos primrdios do federalismo
nacional.

413
Ob. cit., p. 69.
414
Idem, ibidem.
168
A redefinio do pacto federativo no pas, para coloc-lo em consonncia com as
vertentes do Estado federal assimtrico, prenuncia o atendimento de dplice propsito:
eliminar a discriminao sofrida pelas partes do conjunto que no gozam de destacada
posio poltico-econmica e impedir a padronizao absoluta de tratamento constitucional
dispensado a elas. Alm de ganhar em eficincia, essa configurao da Federao aparenta
ser opo possvel para concretizar a percepo esposada por MISABEL ABREU MACHADO
DERZI de que a deciso por um Estado Federal uma deciso pela liberdade e no deixa
de ser uma deciso pela igualdade, na medida em que se respeitam as diferenas e
peculiaridades locais e regionais. Tal respeito, ao mesmo tempo, torna essas disparidades
menos relevantes ou menos radicais
415
.


IV.3. O Federalismo Assimtrico no Brasil: a Redefinio da Cooperao Federativa
e o Objetivo de Reduzir as Desigualdades Sociais e Regionais no Pas
O esforo na propagao da tese do federalismo assimtrico com vistas a aplic-la
abertamente no contexto nacional denota a crena de que o regime federativo pode ser um
valioso instrumento de superao dos problemas derivados das desigualdades regionais que
h muito fragilizam nosso modelo de Estado. Embora a noo de assimetria tenha sido
cunhada cientificamente nos Estados Unidos (da mesma forma que os ideais federativos,
encartados na clebre obra O Federalista, de HAMILTON, MADISON e JAY) e utilizada com
maior intensidade por outros pases, como o caso do Canad e da ndia, aps a dcada de
60 do sculo XX, transp-la para o Brasil certamente no importar no cometimento do
erro mais comum e sempre criticado em estudos comparatsticos de Direito: o equvoco de
reduzir os institutos jurdicos unicamente ao plano normativo, desconsiderando-se por
completo os demais fatores que influem no sucesso ou no fracasso das experincias
estrangeiras.
A incorporao de paradigmas e de modelos jurdicos vindos de outros
ordenamentos no poder jamais ignorar os registros histricos e polticos de cada Estado,
bem como deixar de atentar para as diferenas que pode haver entre o ambiente
econmico-social no qual o instituto surgiu e satisfatoriamente utilizado, e aquele espao
em que se pretende introduzi-lo sem nenhuma adaptao
416
. No geral, toda tentativa de
aproveitar institutos de Direito Comparado que ignorar essa advertncia certamente estar

415
Nota de atualizao obra de ALIOMAR BALEEIRO, Direito Tributrio Brasileiro, Ob. cit., p. 124.
416
Cf. PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, Ob. cit., p. 90.
169
fadada ao insucesso ou ao esvaziamento das possibilidades ofertadas, em tese, pela
manobra jurdica realizada. As adaptaes e os ajustamentos so imprescindveis para
assegurar o xito de empreitadas dessa natureza.
Nesse ponto, vale consignar que essa uma severa censura comumente feita aos
republicanos de 1891, destacadamente a Rui Barbosa, que reproduziu o arcabouo
federativo dos Estados Unidos deixando de levar em conta as peculiaridades da trajetria
constitucional do Brasil at ento definidas
417
. O mesmo no poder ser dito,
aprioristicamente, em relao ao pretenso emprego, no pas, do federalismo assimtrico em
patamares coerentes, uma vez que, nesse caso, ter de se percorrer o caminho diverso
daquele feito pelo constituinte da Repblica no final do sculo XIX. A assimetria
demonstra estar alinhada aos novis paradigmas de estruturao do regime federativo,
porque preconiza no apenas o respeito ao pluralismo substancialmente assentado nas
mltiplas variantes que determinam as caractersticas de cada Federao, mas, sobretudo,
ao anunciar que essencial adaptar os preceitos jurdicos ligados forma de Estado aos
reais contornos da ordem social. Do contrrio, jamais ser obtido equilbrio entre as
mltiplas foras de tenso que geralmente surgem de bases unitrias e homogneas
418
.
Pelo que se depreende, a contrariedade entre esses dois processos de adoo de
teorias estrangeiras reside na constatao de que, com a assimetria, ser impossvel copiar,
com total desapego realidade brasileira, as propostas de descentralizao poltica
apresentadas, j que sua essncia est justamente no preciso diagnstico dos elementos
que, em tese, comprometem o pleno desempenho das autonomias conferidas aos diferentes
entes federados. Insistir na assimetria , sem dvida, muito mais do que celebrar a
diversidade e encar-la como condio inseparvel do federalismo. Significa a
compreenso de que os desnveis de poder e de caractersticas fticas entre as unidades
federadas devero ser corrigidos com a inteno de coloc-las em paridade substancial.
Ademais, est jungida ao conceito de assimetria a noo de que as
heterogeneidades fticas comprovadas nos territrios, quando complicadoras do
funcionamento do regime estabelecido, devem ser superadas pela previso no texto

417
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Curso de Direito Constitucional, 35 ed., So Paulo, Saraiva,
2009, p. 59; LUS ROBERTO BARROSO, Ob. cit., p. 29; e FERNANDO LUIZ ABRUCIO, Os Laos Federativos
Brasileiros: Avanos, Obstculos e Dilemas no Processo de Coordenao Intergovernamental, Tese de
Doutorado, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP, So Paulo, 2000, pp. 27-28; PAULO
BONAVIDES, A Constituio Aberta: Temas Polticos e Constitucionais da Atualidade, com nfase no
Federalismo das Regies, Ob. cit., p. 363-364; entre outros.
418
Cf. JOS ALFREDO OLIVEIRA BARACHO, O Princpio da Subsidiariedade: Conceito e Evoluo, Ob. cit., p.
24.
170
constitucional de instrumentos jurdicos habilitados a compens-las
419
. Tal aspecto
demandar, antes de qualquer ao estatal, prvia definio dos reais aspectos que
dificultam a coeso e a sistematicidade de nosso Estado federal, de maneira que os
institutos jurdicos estrangeiros vinculados assimetria apenas devero ser aproveitados
caso mostrem ser interessantes e eficientes para a soluo dos conhecidos problemas
nacionais.
Assim, por exemplo, no haveria nenhum motivo justificador para atribuir-se
estatura constitucional ao respeito do bilinguismo de um Estado-membro especfico da
Federao brasileira, tal qual acontece com Quebec no Canad
420
, pois embates culturais
no figuram, no pas, como fator desagregador da ordem estabelecida. O mesmo no pode
ser afirmado no tocante hiptese de haver previses instituidoras de arranjos
constitucionais assecuratrios de cargas tributrias diminutas para regies menos
desenvolvidas com o objetivo precpuo de fomentar o crescimento das mesmas, assim
como ocorre na Alemanha reunificada
421
. Nesse caso, a manifesta diversidade que permeia
as economias, as geografias e as sociedades regionais indica a adequao da iniciativa de
estruturar-se um sistema tributrio adequado a essa sobressalente caracterstica do
federalismo brasileiro
422
.
Aclarado est, portanto, que, se a Federao brasileira vier a ser arquitetada de
acordo com os paradigmas assinalados pela assimetria, ter-se- a valorizao da
diversidade que dimana de nosso meio social. Diferenas territoriais que, aliadas aos

419
Em idntica direo CELINA SOUZA, que, aps admitir que, no Brasil, os problemas mais drsticos
colocados ao federalismo expressam velhos e no resolvidos conflitos polticos originados em um pas social
e regionalmente muito desigual, preconiza a necessidade de se empreender uma anlise pormenorizada das
entidades subnacionais que integram a Federao, sobretudo porque, com o advento da Constituio Federal
de 1988, esses entes tiveram considervel ampliao de seu papel no tocante prestao de servios sociais e
em relao consolidao das instituies democrticas, Cf. Federalismo e o Gasto Social no Brasil:
Tenses e Tendncias, in Lua Nova, n 52, 2001, pp. 5-10.
420
Para o aprofundamento dos conhecimentos relativos questo da dualidade de idiomas reconhecida
Quebec, recomenda-se verificar ALAIN-G. GAGNON, Quebec y el Federalismo Canadiense, Ob. cit., pp. 165-
171. Num ensaio generalista sobre as consequncias do idioma na sedimentao do pacto federativo, ver
RONALD L. WATTS, New Federations: Experiments in the Commonwealth, London, Oxford University Press,
1966, pp. 233-236.
421
A experincia alem de levar adiante, por meio de polticas tributrias e financeiras, a equalizao das
disparidades regionais entre a parte oriental e a parte ocidental daquele Estado reunificado nos anos 90
tratada por HANS-PETER SCHNEIDER, German Unification and the Federal System: The Challenge of Reform,
in Recasting German Federalism: The Legacies of Unification, Charlie Jeffery (ed.), Ob. cit., pp. 72-74; e
tambm por WOLFGANG RENZSCH, German Federalism under the Challange of European Integration and
Germany Unity, in A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados, Ob. cit., pp. 42-44.
422
Em igual direo, ALIOMAR BALEEIRO, nos discursos da Assembleia Nacional Constituinte que resultou
na Constituio Federal de 1946, j avalizava que as injustias pujantes no Estado nacional poderiam ser
corrigidas pela letra da Constituio, especialmente a partir de modificaes expressivas no sistema tributrio
nacional, mas, para tanto, seria imprescindvel estabelecer institutos que estampassem contedos prticos
viabilizadores de melhorarias na vida do povo em geral, Cf. ora in OCTACIANO NOGUEIRA, Doutrina
Constitucional Brasileira (Constituio de 1946), vol. 1, Braslia, Senado Federal, 2006, p. 128.
171
fatores de ndole poltica expressivos nos anos iniciais da experincia federativa
impediram, que o desenvolvimento e o progresso atingissem igualmente todos os entes. O
carter instrumental e corretivo conferido ao federalismo assimtrico de todo pertinente
na tentativa de vencer as barreiras formadas ao longo dos tempos e que ainda, na
atualidade, impedem o desenvolvimento global e integrado do conjunto de unidades
polticas integrantes do pas.
A tese da assimetria federativa denota, como se percebe com claridade, a louvvel
preocupao em evitar que o Estado federal seja apenas uma promessa vazia de progresso
poltico e de democratizao do poder
423
. O pacto cimentado entre as partes precisa
constituir-se em exequvel compromisso de compatibilizao dos desnveis regionais,
assumindo a feio de instrumento para a superao dos fatores que atravancam o
desenvolvimento nacional pleno e integrado. A busca de aproximao dos entes federados
por meio da institucionalizao de um operativo sistema de funcionamento da Federao,
tal qual sugestiona o federalismo assimtrico, jamais poder percorrer trajetos contrrios
aos valores que informam sua prpria razo de ser.
Essas variadas ponderaes sobre as possibilidades de utilizar os mecanismos
assimtricos para acomodar as disparidades regionais demonstram ser de todo interessante
no Brasil, sobretudo quando lembrado que nossos sucessivos textos constitucionais no
destinaram pormenorizada ateno ao cuidado das implicaes negativas que se originam
da patente diversidade territorial que marca o pas. Nesse diapaso, a ttulo
exemplificativo, enuncia ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ que as competncias
estabelecidas na Constituio no levam em conta essas distines. Na verdade, d-se,
portanto, um tratamento igual em termos de repartio de competncias. O mesmo se pode
dizer no tocante repartio de receitas tributrias. Todos os Estados, independentemente
do grau de riqueza e de desenvolvimento de suas economias, so dotados de tratamento
igualitrio na partilha das receitas tributrias. A simetria no federalismo brasileiro pode ser
verificada, justamente, pela anlise da repartio tributria
424
.
No costumeiro ter, entre as disposies constitucionais, institutos jurdicos que
tratem essencialmente da correo das disparidades regionais que prejudicam a mxima

423
No que tange aos inconvenientes da centralizao, modalidade de exerccio do poder poltico severamente
combatida durante a campanha federalista no Imprio, interessante fazer referncia enftica defesa do
regime federativo empreendida por A. C. TAVARES BASTOS, no ano de 1870, quando foi publicada a
aclamada obra A Provncia (Cf. Ob. cit., pp. 35-36). Sobre as desvantagens advindas dos regimes
centralizadores, verificar tambm MARCELO DUARTE, Justia Social e Federao, Ob. cit., pp. 13-14.
424
Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da Distribuio de Competncias e de
Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de um Estado Moderno, in 10 anos de
Constituio, IBDC (Instituto Brasileiro de Direito Constitucional) (coord.), Ob. cit., p. 53.
172
eficincia governamental e ainda impedem a consolidao de um pacto federativo mais
coeso e habilitado a permitir a superao dessas desigualdades. A no ser que sejam
implementados ajustes cooperativos que coloquem os entes autnomos em forte sintonia
em relao proposta de atuao conjunta e integrada para diminuir os desnveis regionais
e, com isso, fortalecer a Federao em sua integralidade, certamente ser impossvel
alcanar tal objeto apenas por meio da ao fragmentada das unidades federativas. Sem a
soma dos esforos do conjunto federativo, no h, em absoluto, como vencer o terrvel
quadro de desigualdades formado ao longo de nossa experincia de Federao, mormente
porque, como sabido, geralmente houve, no mbito do governo federal, predomnio de
interesses de algumas regies em detrimento de outras.
Como de fcil induo, caso os entes fiquem completamente soltos para que cada
qual atue na promoo de seus interesses prprios, no haver como proporcionar a todo o
Estado brasileiro benefcios relevantes mediante a manipulao dos esquemas federativos
de descentralizao poltica consignados em nossa Carta Maior. bastante provvel que a
ao isolada das partes acabe ocasionando a acentuao das disparidades territoriais j
existentes, haja vista que determinados entes que possuem posies privilegiadas sempre
se valem desse dado para, ainda que de forma transversa, embaraar a atuao dos demais,
em especial aquelas unidades j fragilizadas pela diversidade e que no tiveram suas
necessidades particulares satisfatoriamente atendidas pelo constituinte nacional.
Em que pese a inafastvel importncia que o federalismo assimtrico demonstra ter
para a equalizao das diferenas entre as regies e, sobretudo, para assegurar condies
de vida equnimes para a populao do pas, uma relevante observao precisa ser feita.
Deve-se cuidar para que, sob o pretexto de criar mecanismos jurdicos para acomodao da
diversidade, essa proposio terica no se desvirtue e acabe sendo empregada como
estratagema para esconder odiosas intenes de negarem-se ainda mais nossas mltiplas
realidades regionais, ou ainda para que se sobreponha o poder decisrio de entes federados
especficos ante os demais integrantes da Federao. Essa advertncia oportuna porque,
conforme grifa SRGIO RESENDE DE BARROS, o constitucionalismo brasileiro um sdito
fiel do legalismo
425
, e, como tal, pode ser que captulos passados de nossa histria voltem
a se repetir sob o pretexto da superao das desigualdades regionais, a exemplo do

425
Contribuio Dialtica para o Constitucionalismo, Campinas, Millennium, 2008, p. 138. Para a
compreenso das diferenas entre o Estado de Direito e o Estado de Legalidade, consultar R. CARR DE
MALBERG, Teora General del Estado, Mxico, Facultad de Derecho/Unam e Fondo de Cultura Econmica,
2001, pp. 449-454.
173
federalismo de integrao, defendido com veemncia pelo governo militar na segunda
metade do sculo XX.
Em verdade, diante da utilizao incoerente e no-planejada da assimetria,
inexistem tradies institucionais suficientemente seguras para impedir a desfigurao do
federalismo brasileiro. Esse um risco que se potencializa caso o federalismo assimtrico
venha a ser empregado de forma mais acentuada e errnea, com o intento de atender
desgnios de lideranas polticas regionais que ainda remanescem no pas como herdeiras
das oligarquias estaduais que monopolizaram a poltica na Repblica Velha. Foram
exatamente esses grupos que, nos primrdios de nossa experincia federativa, definiram as
direes tomadas pelo Estado federal no pas, provocando o recrudescimento das
desigualdades verificadas no plano territorial, mormente porque defenderam os interesses
que encabeavam com pouca ou nenhuma preocupao com a integridade do todo.
Contaminado por tais circunstncias, nossos incipientes laos federativos, em vez
de patrocinarem a progressiva interao entre as esferas governamentais, transformaram-se
num verdadeiro cabo de guerra entre o governo federal e os Estados
426
. Enquanto a
Federao se ocupava em tranquilizar a convivncia entre o poder central e os poderes
estaduais, esses tiveram suas diferenas factuais agravadas, pois no havia um sedimentado
projeto de desenvolvimento nacional. Foi a pacificao dos nimos estaduais e a
consequente tomada de rdeas pela Unio na conduo da vida poltica do Estado
brasileiro que ocasionaram o surgimento da conscincia de que frmulas jurdicas de
compensao desses desnveis seriam imprescindveis para que o pas pudesse alcanar
nveis timos de crescimento e conseguisse estabelecer uma convivncia menos
conflituosa entre as partes federadas.
Do exposto at o momento, chega-se a uma concluso contundente: no Brasil, a
operacionalizao dos institutos relacionados ao federalismo assimtrico exige que se
revitalize o conceito de cooperao intergovernamental, de modo que as relaes
estabelecidas entre os entes federados devero estar adequadas aos condicionantes
caractersticos dessa concepo de Estado federal. possvel visualizar que a Assembleia
Nacional Constituinte de 1987-1988, no obstante ter deixado de adotar destacadamente
institutos caractersticos da denominada assimetria estrutural, consignou, nos preceitos
constitucionais, disposies tendentes a permitir que interaes entre os entes federados

426
Cf. LUIZ FELIPE DAVILA, A Federao Brasileira, in Por uma Nova Federao, Ob. cit., pp. 57-58.
174
fossem empregadas na misso de corrigir clivagens territoriais comprometedoras da
unidade do conjunto.
interessante pontuar tambm que o solidarismo impregnado ao Estado federal
brasileiro apenas ter condies de ser efetivamente concretizado se o federalismo
cooperativo, hoje praticado, vier a ser executado em conformidade com os valores e os
comandos informadores da assimetria
427
. Por certo, o objetivo fundamental da Repblica
Federativa do Brasil, consagrado na parte final do inciso III, do artigo 3, da Constituio
vigente
428
, ao preceituar uma ordem para que os poderes constitudos atuem para reduzir as
desigualdades sociais e regionais, pugna pela aceitabilidade, no contexto da Federao, das
acomodaes jurdico-institucionais inerentes assimetria.
Vislumbra-se, nesse dispositivo, inegvel compromisso atribudo ao Estado
nacional para que tcnicas e teorias que se prestem a diminuir os problemticos contrastes
entre nossas regies sejam utilizadas, desde que mantidos os valores irredutveis da ideia
federativa. Frente a esse vetor normativo, maior razo h para que seja aplicada a
assimetria, j que a formulao busca, em essncia, estabelecer a unidade por meio da
coerente preservao das diversidades, mesmo que, para que isso acontea, seja preciso
realizar ajustes diferenciadores, a fim de possibilitar o estabelecimento da igualdade
substancial entre os entes do Estado.
Apenas mediante o emprego adequado de recursos e tcnicas de engenharia
constitucional disponibilizados pela prpria Constituio e pelo constitucionalismo
comparado que haver possibilidades razoveis e viveis para fazer com que a
Federao brasileira, mesmo marcada por drsticas diferenas regionais, possa se tornar
um concerto federativo em que a presena de heterogeneidades no simbolize a entrega ao
descaso governamental e a certeza de fracasso econmico em virtude da frustrao de
qualquer mpeto desenvolvimentista deflagrado pelas unidades federativas. Nessa toada,
antecipa-se que foco do prximo captulo est mirado na apreciao das possibilidades de

427
TRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR presta esclarecimentos preciosos sobre a corporificao do postulado do
solidarismo no Estado federal. Afirma o autor que o federalismo solidrio exige, [...] como condio de
efetividade, a cooperao entre os entes federados, tanto no sentido vertical quanto horizontal. Esta
cooperao, embora primeira vista faa pensar numa espcie de contrato federado, a presidir as relaes
entre as unidades, tem um outro fundamento. Na verdade, no contexto do federalismo solidrio, ela no tem
uma natureza contratual. Isto porque as relaes interindividuais entre as entidades que compem a
federao, cujo objetivo deve ser o fomento das finalidades comuns, ainda que tenham a aparncia de
vinculaes contratuais, com o estabelecimento de direitos e deveres em face de contedos especficos, tm
um sentido jurdico-poltico que as transcende, Ob. cit., p. 7.
428
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: [...]
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

175
explorao da assimetria no federalismo nacional, a partir da apreciao dos comandos
normativos plasmados na Lei Fundamental da Repblica vigente.
























176
V. O ASSENTO CONSTITUCIONAL DA ASSIMETRIA NO ESTADO
FEDERAL BRASILEIRO


[...] se para existir o federalismo exige, em sua essncia, a
simetria, isto , tratamento de igualdade aos entes
federados; para subsistir, ele impe uma assimetria, que
implica tratamento constitucional desigual apto a corrigir as
desigualdades.
JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI
429



V.1. Federalismo Brasileiro e Reduo das Desigualdades Regionais
A partir da anlise dos pontos de destaque ligados instaurao e consolidao do
Estado federal brasileiro, uma convico, invariavelmente, sempre ser formada: a certeza
de que, no curso dos anos que sucederam a proclamao da Repblica, o peso da herana
histrica e o projeto de Estado idealizado pelas elites regionais voltado inicialmente
apenas para parte do pas apresentam-se como poderosos obstculos da racional e
equnime distribuio do poder poltico-econmico. Durante o desenvolvimento de nosso
constitucionalismo, assistiu-se, ento, ao insistente atravancamento da pretenso de
construir-se um Estado territorialmente composto que conseguisse congregar indicadores
regionais e sociais menos desiguais, e, ao mesmo tempo, tivesse aptido para responder s
inmeras demandas requeridas por suas partes federadas, dispostas em uma variedade
notadamente problemtica
430
.
Esse importante dado no passou despercebido nos discursos realizados nos
domnios da atual Assembleia Nacional Constituinte, o que retrata a preocupao dos
construtores do Estado em atender e, principalmente, remediar as indesejadas
consequncias oriundas da inconstncia fatual verificada entre as regies brasileiras. J na
instalao da Constituinte de 1987-1988, era sabido que uma nova conformao jurdico-
institucional teria de ser aposta ao pacto federativo, caso contrrio os pontos de tenso,
repetidos com frequncia ao longo dos perodos anteriores, persistiriam desprovidos de
recursos jurdicos suficientemente habilitados ao seu devido tratamento. Era preciso forjar
um pacto federativo que fosse, no mnimo, consciente acerca da necessidade de cuidar das
disparidades regionais que fragilizam o desenvolvimento completo do pas.

429
Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 240.
430
Cf. TANIA BACELAR DE ARAJO, Desenvolvimento Regional: a Descentralizao Valorizaria a
Diversidade, in Democracia, Descentralizao e Desenvolvimento: Brasil e Espanha, Sonia Fleury (org.),
Rio de Janeiro, FGV, 2006, p. 373.
177
Nesse ambiente de declarada preocupao em exterminar os complicados aspectos
de desajuste enfrentados pelo Estado federal no pas, a superao de estruturas oligrquicas
de manipulao da poltica, do mesmo modo que a consagrao de instrumentos de
cooperao intergovernamental entre as unidades federadas, foi assunto permanentemente
discutido. A propsito, com base em primoroso estudo sobre as diversas etapas do trabalho
desenvolvido pela Assembleia Constituinte, FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA
aponta que, no que tange ao sistema de repartio de competncias, restou vitoriosa a
posio favorvel modificao da estrutura federativa no sentido de uma
descentralizao maior que levasse recuperao das autonomias perifricas
431
.
E, para o alcance desse elevado objetivo, fez-se a opo pela frmula de
descentralizao gradativa, arquitetada mediante a ordenao de um conjunto de
competncias legislativas e de competncias comuns partilhadas entre o poder central e as
esferas estaduais e municipais
432
. Ao que tudo indica, o constituinte originrio enxergou,
na cooperao e no solidarismo, a chave para a correo das distores e dos demais
aspectos que desvirtuavam o funcionamento de nosso Estado federal. Em igual sentido,
ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ observa que o princpio da solidariedade visa
sobrevivncia do Estado Federal e, do ponto de vista do tratamento constitucional das
entidades federativas, prope uma assimetria entre elas, diferenciando-as. Procurar
resolver as necessidades dos Estados, que no so idnticas
433
.
Tal constatao atesta a indispensabilidade de o federalismo nacional ser estudado e
apreciado em sintonia com as caractersticas e os postulados informadores da atuao
governamental conjunta e interdependente. Orientao contrria poderia ocasionar o
eventual esquecimento de sinais indelveis do atual regime federativo, o que, por
conseguinte, seria bastante prejudicial a qualquer investigao realizada. Por bvio,
quando se pensa no predicado assimtrico atribudo ao Estado federal brasileiro no h de
ser diferente, pois ser principalmente por meio da cooperao desenvolvida entre as partes
do universo federativo que a assimetria aparecer com frequncia.
Com efeito, a inteno de superar as desigualdades regionais foi tema corrente na
Assembleia Nacional Constituinte, sendo que tal compromisso pode ser ilustrado por meio
do paradigmtico pronunciamento realizado, na 79 Sesso Plenria daquela Assembleia,

431
Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 49.
432
Cf. Idem, ibidem.
433
Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da Distribuio de Competncias e de
Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de um Estado Moderno, in 10 anos de
Constituio, Ob. cit., p. 52.
178
pelo constituinte UBIRATAN AGUIAR. Na ocasio, ficou registrada a justificada
preocupao em evitar que o texto constitucional em elaborao permitisse a padronizao
do tratamento dispensado pela Unio aos Estados-membros, conforme se depreende do
seguinte excerto: Defendemos uma ampla reforma tributria que leve principalmente em
conta o princpio da diferenciao. Certo, ns todos concordamos que nosso Pas um
imenso continente. Mas no podemos ainda partilhar o orgulho dos compndios de
Geografia ou dos anncios para atrair os turistas: porque esse continente continua a ser
tratado pelo Poder Central como se fosse constitudo por regies idnticas, como se nos
oferecesse a paisagem repetitiva e sem atrativos da plancie uniformizada; como se o Pas
fosse uma realidade cultural nica, com os mesmos problemas econmicos e sociais, os
mesmos recursos financeiros para resolv-los
434
.
O referido membro da Constituinte certificou ainda que, em relao diviso
poltico-territorial do Estado, existia um srio problema de justia, um problema moral,
um problema de solidariedade social que nos obriga a atentar para a necessidade de
diferenciao quando tratamos dos critrios que iro orientar nossas reformas, nossas
mudanas: quem tem mais, deveria poder contentar-se com menos; quem tem menos
deveria poder receber mais, pois, sem esses princpios to comuns e to simples que tm
norteado a aplicao da justia, no chegaremos a construir um pas mais justo e mais
humano
435
. De fato, no mbito das discusses desenvolvidas, esta no foi a nica
manifestao que denotou preocupao com a diversidade, at ento, nunca celebrada pela
Federao brasileira.
Na mesma quadra, apesar de no ser enunciada explicitamente, a tese do
federalismo assimtrico identificvel na argumentao desenvolvida pelo ento Ministro
do Interior, JOAQUIM FRANCISCO CAVALCANTI, em painel realizado no dia 5 de maio de
1987 junto Assembleia Constituinte, destacando aspectos que traduzem com fidelidade
algumas ideias substanciais relacionadas conformao assimtrica do Estado federal. O
ento Ministro de Estado grifou que, no momento da elaborao da nova Constituio,
devemos tocar profundamente nesses temas que definiro o futuro mapa poltico do Pas.
Essa questo da rediviso territorial se configura, efetivamente, como questo da maior
importncia. Devemos observar problemas como o desenvolvimento regional, as
disparidades regionais de renda, a necessidade de taxas de crescimento diferenciadas, para

434
Dirio da Assembleia Nacional Constituinte, Atas de Plenrio, Ata da 79 Sesso da Assembleia Nacional
Constituinte, 10 de junho de 1987, Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1987, p. 211.
435
Idem, ibidem.
179
que possamos vencer o fosso do subdesenvolvimento de determinadas regies, ou mesmo
equilibrar o crescimento de determinadas regies, aumentando sua taxa de crescimento e
equipar-las com outras regies [...]. Tudo isso poder ser sedimentado na norma
constitucional
436
.
Esses apontamentos permitem que se chegue convico de que os regimes
federativos consagrados e operados sob o plio das Constituies anteriores ostentavam,
com maior ou menor intensidade, a condio de fomentadores daquelas heterogeneidades
complicadoras da coeso e da harmonia do conjunto estatal. Alm disso, durante os
trabalhos de confeco do novo texto constitucional, ficou evidenciado o inegvel
contedo compromissrio dos discursos empreendidos
437
, e isso est claramente refletido
nas normas positivadas na Lei Fundamental. Transparece, nesse ponto, a vontade do
constituinte de fazer de sua obra jurdica um eficiente instrumento de transformao da
realidade brasileira, de forma que essa orientao deve hoje servir como insubstituvel
recurso para nortear a aplicao dos mandamentos constitucionais em vigor.
O destacado valor a ser atribudo s referncias aos textos e aos demais registros
produzidos durante os trabalhos de elaborao da Constituio realado pela advertncia
feita por CARLOS MAXIMILIANO atestando que, em hermenutica constitucional, de rigor
o recurso aos Anais e a outros documentos contemporneos, a fim de apurar qual era, na
poca da Constituinte, a significao verdadeira e geralmente aceita dos termos tcnicos
encontrados no texto
438
. Ao se admitir tambm que o sucesso dos arranjos federais
depende de um desenho cuidadoso e da vontade poltica de melhorar o funcionamento

436
Dirio da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento), Subcomisso dos Estados, Ata da 11 Reunio
Ordinria (7 Reunio de Audincia Pblica), Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1987, pp. 115-116.
Merece tambm ser lembrada aqui a contribuio prestada pela ASSOCIAO DOS FUNCIONRIOS DO BANCO
NORDESTE (AFBNB), que apresentou Assembleia, por intermdio de seu Vice-Presidente, MANOEL OSRIO
DE LIMA VIANA, o Projeto de Emenda Popular n 70, cuja redao retrata claramente o objetivo de se garantir
um desenvolvimento econmico e social mais equilibrado entre as regies brasileiras, bem como resgatar o
sistema de planejamento nacional e regional, sendo interessante registrar que do artigo 1 da referida
propositura extrai-se o seguinte teor: As regies cujas condies sociais e econmicas apresentarem
disparidades de desenvolvimento em relao s suas congneres recebero tratamento diferenciado e
prioritrio por parte da Unio (Assembleia Nacional Constituinte, Ata das Comisses, Comisso de
Sistematizao, Ata da 17 Reunio Ordinria, 3 de setembro de 1988, Braslia, Senado Federal, Centro
Grfico, 1988, p. 538).
437
Esclarece J. J. GOMES CANOTILHO que a Constituio compromissria o produto do pacto entre foras
polticas e sociais. Atravs da barganha e de argumentao, de convergncias e diferenas, de
cooperao na deliberao mesmo em caso de desacordos persistentes, foi possvel chegar, no procedimento
constituinte, a um compromisso constitucional ou, se preferirmos, a vrios compromissos constitucionais.
[...] Globalmente considerados, os compromissos constitucionais possibilitam um projeto constitucional que
tem servido para resolver razoavelmente os problemas suscitados pelo pluralismo poltico, pela
complexidade social e pela democracia conflitual, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7 ed.,
Coimbra, Almedina, 2003, pp. 218-219.
438
Hermenutica e Aplicao do Direito, 19 ed., Rio de Janeiro, Forense, 2009, p. 253.
180
democrtico do sistema
439
, aflora a evidncia de que tal vontade no faltou durante as
atividades constituintes de 1987 e 1988. Da porque, no que respeita interpretao dos
dispositivos constitucionais que disciplinam nosso atual regime federativo, sempre ser
preciso buscar o sentido que melhor se aproxime da ordem de conciliar as diferenas
regionais e ainda reforar as lealdades nacionais, uma vez que essas representam os
escopos do constituinte.
com fundamento nesses dados que se afirma ter o federalismo ptrio atingido sua
fase de amadurecimento institucional na Constituio vigente. Conforme anota RAUL
MACHADO HORTA, isso aconteceu no apenas porque houve o aprimoramento do sistema
de repartio de competncias, mas principalmente por ter a atual Lei Maior previsto
instrumentos de cooperao no plano financeiro e tributrio, bem como no que respeita s
relaes intergovernamentais
440
. Tamanho esforo objetivou, por certo, proporcionar a
obteno do equilbrio de desenvolvimento e do bem-estar entre as diversas unidades
regionais, o que, noutra leitura, confirma a vontade irrestrita de que fosse selado um pacto
federativo mais ajustado aos parmetros e s necessidades nacionais.
Desse modo, chega-se ao convencimento de que, em virtude de a positivao realizada na
Carta Poltica de 1988 ter primado pelo estabelecimento de um complexo sistema de ajuda
recproca entre as unidades federadas, atribui-se ao adequado funcionamento desse
arcabouo jurdico-institucional a tarefa de concretizar a promessa feita com o objetivo
fundamental de reduzir as desigualdades que tomam conta das variadas regies (art. 3,
inciso III, da Constituio Federal)
441
. Grife-se, por oportuno, que a Carta Constitucional
de 1988 bem quis romper com a tradio isolacionista, entretanto ainda no conseguiu

439
PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO), Relatrio do Desenvolvimento
Humano 2004: Liberdade Cultural num Mundo Diversificado, Ob. cit., p. 52.
440
Cf. Direito Constitucional, Ob. cit., p. 497.
441
No que concerne ao significado a ser conferido s prescries normativas que abrem a composio textual
do Pacto Republicano de 1988, GUSTAVO TEPEDINO apresenta interessante reflexo, na qual defende uma
posio axiolgica de destaque aos princpios fundamentais da Repblica. Considera que o constituinte, no
satisfeito em fixar normas gerais em cada captulo da Constituio, deu-se ao trabalho de estabelecer regras
precedentes (at mesmo do ponto de vista da localizao topogrfica) a todas as outras, que definem a tbua
de valores do ordenamento jurdico brasileiro. Tais normas constitucionais, em particular aquelas dispostas
nos arts. 1 a 4, so os preceitos fundamentais da ordem jurdica e, portanto, as mais importantes do ponto de
vista interpretativo, a menos que se quisesse atribuir ao constituinte o papel de dispor palavras inteis, ou
ociosas o que seria tecnicamente absurdo. E complementa: Por que teria o constituinte utilizado a tcnica
dos princpios fundamentais? Por que teria anteposto aos princpios de cada captulo os do art. 1 ao 4, CF?
Teria sido exerccio de mera retrica, visando impressionar os eventuais leitores da Constituio? E ao
intrprete, seria consentido considerar como palavras vazias o texto normativo? No, no e no. Cuida-se de
normas jurdicas, das quais decorre o impostergvel dever do Estado, insculpido no art. 3, inciso III, CF, em
relao justia distributiva, erradicao da pobreza e diminuio das desigualdades sociais e regionais,
Temas de Direito Civil, 3 ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2004, p. 227 e pp. 230-231. Na mesma direo,
ELCIAS FERREIRA DA COSTA, Comentrios Breves Constituio Federal, Porto Alegre, Sergio Antonio
Fabris Editor, 1989, p. 24.
181
equacionar solues completas que possibilitem a realizao dessa significativa
proposta
442
, e essa importante constatao que faz nutrir a confiana de que os
mecanismos ligados ao federalismo assimtrico so as ferramentas mais vocacionadas para
construir o desejado quadro de integrao harmnica e operativa entre os diversos entes.


V.2. O Predomnio das Assimetrias Relacionais na Atual Configurao da Federao
Brasileira
Convergem os estudiosos do regime federativo em atestar a relao de causalidade
que h entre a intensificao das prticas de cooperao intergovernamental e a afirmao
institucional do federalismo assimtrico. Embora se identifique essa forte tendncia entre
aqueles que se dedicam ao estudo da Federao, deve-se render, aqui, tributo cognio de
GILBERTO BERCOVICI acerca do abrigo da assimetria no Estado federal brasileiro. Tal autor
abre franca contrariedade com a orientao adotada pela maior parte dos estudiosos do
fenmeno federativo no pas, na medida em que, peremptoriamente, nega qualquer espcie
de cruzamento entre consagrao de assimetrias e o consequente aprimoramento do
federalismo cooperativo.
Segundo considera, o federalismo assimtrico [...] fundamenta-se na desigualdade
jurdica e de competncias entre as unidades federadas, mesmo que do mesmo nvel. Trata-
se de uma forma de organizao federal contraposta ao federalismo homogeneizador do
Estado Social, fundado no princpio da solidariedade
443
. E, por isso, enfatiza no acreditar
que a idia do federalismo assimtrico, ora em voga, possa ser de grande valia para a
discusso de nossa problemtica federal, cujo problema fundamental justamente a
necessidade de homogeneizao scio-econmica dos entes federados, tendo em vista o
objetivo nacional de diminuio das desigualdades regionais
444
. Frente a essa concluso,
h que se registrar que o aludido entendimento, embora notadamente respeitvel, mostra-se
contaminado por uma anlise fragmentada e parcial do tema em questo, haja vista que
deixa de considerar todas as formas de manifestao dos institutos de compatibilizao da
diversidade territorial inerentes assimetria federativa.
Visualiza-se, assim, nas reflexes de BERCOVICI evidente propenso a reduzir o
federalismo assimtrico somente ao campo das assimetrias estruturais, rechaando-se por

442
Cf. ALESSANDRA SILVEIRA, Ob. cit., p. 109.
443
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, Ob. cit., p. 168.
444
Idem, ibidem.
182
completo a empregabilidade dessa teoria na modalidade relacional. Embora seja acertado
analisar o Estado federal assimtrico sob a tica das competncias diversificadas previstas
em prol das unidades federadas situadas num mesmo nvel governamental, a
materializao da assimetria no fica adstrita unicamente a esse ponto. Por certo, a
configurao assimtrica de uma Federao ultrapassa a repartio das competncias,
ingressando na seara dos desdobramentos derivados do exerccio do autogoverno,
assegurado a cada um dos entes federados, o que determina a apreciao dos mltiplos
modos de interao realizados pelos integrantes do concerto federativo.
Sufragar o posicionamento externado pelo referido estudioso significaria limitar o
federalismo assimtrico a um universo diminuto. Abandonar-se-ia, equivocadamente, a
possibilidade de apreciar a assimetria que surge da ampla teia de relacionamentos
estabelecida entre os muitos rgos que compem o Estado federal. Tal posio iria ainda
impedir que se apreciasse criticamente um dos aspectos de famigerado relevo no
federalismo: a aposta na intensa cooperao entre seus entes para superar problemas
derivados da diversidade. A fixao de competncias constitucionais , sem dvida, ponto
de reconhecida significncia de todo regime federativo, entretanto, o federalismo, como
fenmeno poltico-jurdico, abarca dimenses muito maiores que isso.
As relaes formadas entre os entes da Federao representam hoje instrumento de
indubitvel expressividade na concretizao dos objetivos buscados pelos Estados que se
valem do federalismo para fins de estender a descentralizao poltica a todas as regies
que o integram. A soma de esforos intergovernamentais, em geral, se executada dentro de
parmetros devidos, acabam ensejando o aparecimento de incomuns e eficientes
possibilidades de contornar as disparidades impregnadas ao contexto federativo. Atuam,
portanto, como valioso recurso de engenharia constitucional voltado a equacionar as
diferenas regionais e acomodar a problemtica diversidade em Estados compostos
acentuadamente heterogneos.
No Brasil, consoante conclui DIRCO TORRECILLAS RAMOS, incumbe cooperao
federativa a elevada misso, prevista como objetivo inafastvel do Estado, de atenuar as
complicadas disparidades formadas em todo o territrio nacional. Pontua ele que a frmula
ideal do federalismo est em conseguir obter equilbrio entre tarefas e recursos. No Estado
federal cada ente recebe tarefas e recursos para a execuo das mesmas. Quando ocorre o
desequilbrio entre as obrigaes e os meios financeiros, chegamos ao que se
convencionou chamar de crise de sobrecarga. Verificamos que uma das razes para o
sucesso do federalismo o balanceamento geogrfico, do tamanho do Estado, da riqueza,
183
da populao. No Brasil h uma disparidade em relao a esses requisitos, com acentuada
desigualdade. A soluo encontrada, no s entre ns, mas j preocupando outros pases
como a Sua, Espanha, Estados Unidos, a busca do equilbrio, a cooperao, atravs de:
a) divises regionais, por grupos de Estados; b) diviso de tributos; c) criao de incentivos
fiscais e de outras modalidades e a redistribuio de receitas
445
.
Em abono da tese de que impossvel dissociar a assimetria do universo do
federalismo por cooperao, PETER PERNTHALER esclarece que o federalismo assimtrico
pode ser corporificado de inmeras formas, sempre a depender das necessidades e das
convenincias apresentadas pelos Estados que dele utilizam. No geral, ao ser colocado em
aspectos jurdico-normativos, o carter assimtrico de uma Federao assume as vestes de
institutos particulares de diferenciao regional ou funcional sobre a base organizativa
federal homognea. Assinala tambm que, para terem garantias mnimas de
respeitabilidade, as assimetrias devero estar previstas em textos jurdicos
(preferencialmente na Constituio), pois no indicado deix-las ao talante exclusivo da
poltica
446
.
Nesse compasso, PERNTHALER complementa que, dentre as muitas modalidades de
assuno do carter assimtrico por Estados compostos, algumas costumam aparecer com
intensidade, so elas: a) instaurao de permanente colaborao inter-regional com o
objetivo de permitir a prestao consorciada de servios pblicos e o exerccio de
competncias legislativas concorrentes; b) emprego de procedimentos especficos
disponibilizados pela Unio em prol de Estados determinados levando-se em conta
necessidades particulares destes, como o caso, por exemplo, da delegao na atividade
legislativa federal feita pelo poder central apenas para um ente federado ou para um grupo
deles; c) elaborao de um sistema financeiro assimtrico que consagre e acomode
satisfatoriamente aspectos como a crescente complexidade da equalizao financeira; o
financiamento de base extensvel a todas as unidades federadas conforme critrios pr-
estabelecidos na Constituio; a responsabilidade financeira e a criao de um fundo
comum de solidariedade; d) consentimento de que, por fora de motivos especiais,
determinados entes autnomos estabeleam relaes com o exterior, bem como executem

445
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., pp. 59-60. Em especfico, a questo da celebrao de tratados
internacionais pelas unidades subnacionais explorada sob o prisma do Direito Comparado por LVARO
CHAGAS CASTELO BRANCO, Paradiplomacia & Entes No-Centrais no Cenrio Internacional, Curitiba,
Juru, 2008, pp. 63-84.
446
Cf. Ob. cit., pp. 54-55.
184
contatos regionais com seus congneres, tomados em carter particular no mbito interno
da Federao
447
.
Conforme se infere das consideraes empreendidas, o fenmeno jurdico-poltico
da assimetria abrange mais do que as competncias definidas no texto constitucional, uma
vez que tambm interfere nas relaes intergovernamentais praticadas pelas unidades de
Estados que adotam federalismo cooperativo. A interseco apurada entre cooperao e
assimetria to forte que h autores, a exemplo de ENRIQUE LVAREZ CONDE, que chegam
a definir assimetria como sendo o grau de heterogeneidade decorrente do sistema de
relaes exercitadas entre as diversas unidades governamentais
448
, confundindo-a com a
conjuno de diferentes nveis governamentais para alcanar escopos comuns. Impossvel,
portanto, dissociar as interaes governamentais dos aspectos estruturais que sustentam
tais Federaes, porque, nesses Estados, a cooperao est intrinsecamente amalgamada
arquitetura federativa
449
.
O que, em verdade, acaba distinguindo o federalismo assimtrico do federalismo
cooperativo o fato de os entes federados no apenas apresentarem diferenas entre si em
seus ordenamentos jurdicos especficos, mas, em especial, possuirem as unidades
autnomas, ainda que alocadas no mesmo patamar governamental, diferentes status
jurdico e variadas esferas de atuao. evidente que, no Estado federal cooperativo,
existem infinitas possibilidades de haver a diversificao desse raio de atuao das
unidades autnomas, de forma que, quanto maiores os relacionamentos efetivados pelas
partes do sistema federativo, mais potencializadas sero as chances de surgimento das

447
Cf. Ob. cit., pp. 55-73.
448
Asimetra y Cohesin en el Estado Autonomico, in Asimetra y Cohesin en el Estado Autonmico:
Jornadas sobre el Estado Autonmico: Integracin y Eficacia, INAP (Instituto Nacional de Administracin
Pblica), Ob. cit., p. 85.
449
Sobre a ntima ligao entre prticas de cooperao entre governos e as bases estruturais do Estado
federal, consultar JANICE HELENA FERRERI, A Federao, in Por uma Nova Federao, Celso Bastos
(coord.), Ob. cit., p. 34; PAULO BONAVIDES, A Constituio Aberta: Temas Polticos e Constitucionais da
Atualidade, com nfase no Federalismo das Regies, Ob. cit., p. 396; e DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O
Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 49. Em especial, vale referir-se obra de CRMEN LCIA ANTUNES
ROCHA, esta, ao apreciar as caractersticas naturais e jurdicas ligadas implantao e ao posterior
desenvolvimento do federalismo brasileiro, estatui que, no pas, essas relaes sempre estiveram arraigadas
nossa organizao estatal, embora, depois de 1937, as Constituies passassem a acentuar esse dado. A
autora assim define tal caracterstica: Note-se, alis, que a experincia federativa brasileira no comporta a
condio cooperativa como se fosse um dado ou um desenho constitucional ultimado apenas em 1934.
Primeiro, porque o discurso constitucional sempre previu a coexistncia bvia das entidades federadas, as
quais teriam que cooperar com o poder central, pena de inexistir o federalismo neste pas vastssimo; em
segundo lugar, porque, na maioria das regies e dos Estados-membros, no se teriam condies de
sobrevivncia isolada ou sem a cooperao do poder central em face de condies ambientais e distanciadas
dos demais em que se encontram, Ob. cit., p. 228.
185
assimetrias. Reafirma-se, assim, a proximidade que h entre ambas as manifestaes do
Estado federal.
Tal concluso constatada com absoluta clareza na Federao brasileira, pois, aqui,
a assimetria est notavelmente impregnada ao dinamismo que marca o funcionamento de
nosso federalismo cooperativo. ASPSIA CAMARGO corrobora esse entendimento,
sobretudo quando registra que Unio esto prioritariamente reservadas as funes gerais
de planejamento global e de coordenao, de acompanhamento e avaliao, cujo xito
depende essencialmente da produo e do controle da informao em parceria com as
unidades federadas. [...] Dentro da Federao seu papel deve ser antes de mais nada
integrador , incentivador e corretivo, seja contribuindo para expandir, atravs da assistncia
tcnica, a capacidade inovadora das unidades federadas e a articulao das mesmas; seja
lhes assegurando justia e equidade, graas proteo de rgos centrais fiscalizadores, e a
polticas deliberadas de correo dos desequilbrios regionais
450
.
Na Constituio Federal brasileira de 1988, a ordem para o desenvolvimento de um
federalismo solidrio, materializado por meio da conjugao de aspectos de cooperao
intergovernamental com os instrumentos de assimetria, est, em ltima anlise,
sacramentada no caput do art. 5 (todos so iguais perante a lei). Expe TRCIO SAMPAIO
FERRAZ JNIOR que as organizaes estatais devero, necessariamente, garantir o direito
igualdade, o que comporta uma aspirao bem mais ampla do que a mera isonomia entre
indivduos, haja vista que essa norma alcana tambm as desigualdades de fato, as quais
desvalorizam a existncia de condies empricas discriminantes e, por isso, exigem a
equalizao das possibilidades de desenvolvimento em todos os cantos do territrio
nacional
451
. Sem integral respeito diversidade e negligenciando-se cuidado aos fatores
que impedem a consecuo da igualdade substancial, no haver verdadeira observncia
dos objetivos fundamentais da Repblica capitulados no art. 3 da Lei Maior e estar-se-
deixando de cumprir a vontade manifestada pelo constituinte
452
.
Pelo que se depreende das consideraes acima, a percepo de que a forma
federativa de Estado deve estar sintonizada com os elevados fins a serem acatados pelos
rgos de governo indica que o assunto das desigualdades regionais precisa figurar
permanentemente na pauta de interesses de todos os entes federados, inclusive daqueles
que gozam de posies de prestgio no contexto federativo. Alm disso, h que se firmar

450
O Novo Pacto Federativo, in Revista do Servio Pblico, ano 45, vol. 118, n 1, jan./jul. 1994, p. 89.
451
Cf. Ob. cit., pp. 6-7.
452
Cf. Idem, p. 7.
186
ainda o convencimento de que os dispositivos constitucionais precisam ser interpretados
com vistas a fazer com que as disparidades territoriais deixem de representar elemento de
desagregao da unidade estatal, o que certamente ocorrer quando todas as unidades
federadas receberem adequado tratamento jurdico e forem inseridas no conjunto
apresentando condies paritrias de atuao em relao s congneres. O federalismo
assimtrico pode transformar os desnveis regionais em fonte de contnua renovao dos
laos associativos do Estado federal, entretanto, para que isso acontea, ter-se- de
imprimir ao pacto federativo a condio de principal garantidor da harmoniosa diversidade
e tambm t-lo como pea-chave para uma eficiente governabilidade.
Ter essas perspectivas assentadas imprescindvel para iniciar a anlise, em
espcie, das normas constitucionais que buscam disciplinar as desigualdades regionais na
rbita do Estado brasileiro. Assim que os dispositivos da Constituio vigente que se
afinam noo de assimetria e, por decorrncia, buscam corrigir os desnveis causados
pelas impactantes diferenas que tomam conta do Estado nacional sero abordados
essencialmente sob o prisma jurdico, deixando-se de lado implicaes polticas diversas
que os mesmos podem trazer. A relevncia de tal parte do trabalho constitui ponto de
notvel interesse no apenas para o estudo do federalismo, mas para todo o sistema
constitucional, uma vez que impossvel interpretar as normas referentes estruturao da
Federao isoladamente, apartando-as dos outros institutos consagrados pelo
constitucionalismo.


V.3. Os Reflexos da Assimetria Federativa nas Previses Encartadas na Constituio
Federal de 1988
No curso de nossa histria federativa, as disparidades regionais levaram formao
de vrias coalizes de determinados Estados contra outros, o que, decisivamente,
atrapalhou e muito a cooperao entre os atores do conjunto
453
. A evidncia de que essas
desigualdades fticas sempre atuaram como ponto de problematizao do pacto federativo
construdo no pas requer a leitura dos dispositivos consignados na atual Lei Maior com o
propsito de exterminar prticas e interpretaes que desprestigiam os valores
democrticos os quais, como se sabe, so promovidos pela da descentralizao do poder
poltico. De tal sorte, firma-se a convico de que, no caso brasileiro, as assimetrias

453
Cf. FERNANDO LUIZ ABRUCIO e VALERIANO MENDES FERREIRA COSTA, Ob. cit., p. 33.
187
jurdicas precisam viabilizar a superao de tais aspectos arraigados ao contexto nacional,
tal qual o caso do privilegiado enquadramento da Unio em face dos entes subnacionais,
ou ainda de determinados Estados-membros diante de seus congneres.
Os inegveis desnveis entre as partes da Federao levaram construo de um
sistema constitucional-tributrio pautado na redistribuio de recursos financeiros como
principal ferramenta de compensao do malogro de algumas unidades federativas. Alm
disso, tambm se acreditou que tratamentos diferenciados em benefcio das regies
administrativas, o que geralmente aconteceria mediante a instituio de incentivos
econmicos que beneficiassem localidades com desenvolvimento incipiente, seria uma
sada razovel para esse complicado descompasso
454
. A cooperao federativa foi colocada
como grande promessa de compatibilizao da diferena, delegando-se ainda ao poder
central a importante tarefa de coordenar todos os esquemas idealizados nessa seara.
No obstante os esforos do constituinte em disciplinar os mecanismos de
ajustamento da diversidade, na prtica, quando esses recursos assimtricos comearam a
ser utilizados, viu-se o quo difcil seria a atuao concertada dos entes. A concreta
aplicao dos referidos dispositivos da Constituio mostrou ser inapropriada para uma
Federao como a nossa, que pretende cultivar a coexistncia amistosa de seus membros,
pois o que se assistiu foi uma exacerbada centralizao de poder na Unio. O ente nacional
no s ficou encarregado de tomar as decises de redistribuio das receitas, mas tambm
passou a exercer, efetivamente, o comando do desenvolvimento de todas as regies do
pas
455
, o que fez emergir, como reflexo, preocupante corrente antifederalista, que mesmo
no tendo foras para derrubar o sistema, contudo pode abal-lo no futuro
456
, segundo
observa MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO.
Esse quadro, por si s, justifica o amplo interesse que o federalismo assimtrico
representa para aqueles que se preocupam com o correto funcionamento do Estado
nacional. De fato, no se pode contrariar a convico de que, se for institucionalizada em
ateno aos condicionantes que esgaram os vnculos federativos no pas, a assimetria
jurdica certamente proporcionar o fortalecimento do pacto federativo, sufocando as
aspiraes contrrias Federao originadas, na maior parte das vezes, nas regies que
sofrem os efeitos diretos da desigualdade. Da o motivo que determina a atribuio de
crdito ao entendimento de que os arranjos poltico-jurdicos representam a fonte mais

454
Cf. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Aspectos do Direito Constitucional Contemporneo, Ob. cit.,
p. 183.
455
Cf. Idem, p. 184.
456
Idem, pp. 184-185.
188
segura para contornar os aspectos que dificultam a plena materializao dos elevados
valores e objetivos sacramentados no texto constitucional e que, intuitivamente, dependem
do sucesso da Federao para tomarem forma, a exemplo do mandamento programtico de
construir uma sociedade livre, justa e solidria.
Depois de cientificada a importncia de considerar o federalismo assimtrico para o
cumprimento da gama de competncias colocada s unidades federadas e, sobretudo, para
o combate aos fatores de desagregao da unidade do Estado, passa-se a analisar os
dispositivos da Constituio Federal de 1988 que refletem, em diferentes intensidades, a
ideia de assimetria. Ser seguida, aqui, a orientao de MICHAEL BURGUESS e FRANZ
GRESS no sentido de que o mtodo mais indicado para compreenso da assimetria
empregar duas frentes de trabalho: a primeira, realizada nas partes antecedentes desta
dissertao, buscou uma abordagem analtica da estabilidade poltica em ambientes
submetidos a foras desagregadoras da diversidade regional; a segunda, que ser
apresentada com maior nfase a partir de agora, corresponde ao estudo de prescries
normativas que demonstram a predisposio ao acatamento dos valores que balizam os
sistemas constitucionais assimtricos
457
. A observncia dessa dupla proposio, sem
dvida, permitir que se juntem discusses tericas aplicabilidade prtica das mesmas, o
que aumenta em muito o interesse sobre o tema aqui desenvolvido.
Desse modo, voltam-se aos mandamentos constitucionais que, em seu contedo,
trazem a possibilidade de diferenciar os entes federados com o intutito de equalizar pontos
de dissenso advindos do prprio sistema federativo. Registra DIRCO TORRECILLAS
RAMOS que tais normas, em verdade, so preceitos que estabelecem uma cooperao
visando a diminuio das desigualdades, o desenvolvimento equilibrado, a criao de
regies. Estabelecem, alm da distribuio da receita, outras formas de incentivos
458
. Por
isso que se afirma ser a assimetria jurdica importante instrumento colocado a servio da
engenharia constitucional para permitir a obteno de uma frmula poltica sintonizada
com o denominado Estado federal de equilbrio
459
, o que abre a possibilidade de
estabelecer-se tratamentos e disciplinas jurdicas particularizantes entre as unidades
federativas, quando for preciso.

457
Cf. Symmetry and Asymmetry Revisited, in Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States,
Robert Agranoff (ed.), Ob. cit., p. 56.
458
Ob. cit., p. 175.
459
ANDR RAMOS TAVARES afirma que o federalismo de equilbrio significa a necessidade de que no
federalismo se mantenha o delicado equilbrio entre as entidades federativas. Isso pode ser alcanado pelo
estabelecimento de regies de desenvolvimento (entre os Estados) e de regies metropolitanas (entre os
municpios), concesso de benefcios, alm da redistribuio de rendas. Trata-se, pois, de modalidade que se
agrega s demais para reforar as instituies federativas, Ob. cit., p. 1049.
189


V.3.1. Competncias Constitucionais Comuns: Estudo do pargrafo nico do art. 23
da Constituio Federal
A transio do Estado liberal para o Welfare State ocasionou drsticas mudanas no
modo de execuo das atividades pblicas, e isso, obviamente, repercutiu no sistema de
repartio de competncias entre as entidades federadas, encarregadas de prestar servios
coletividade. Foram conferidas Unio parcelas competenciais relevantes e funes de
governo antes impensveis, se tomados como paradigmas os postulados do convencionado
federalismo dual
460
. Hoje, em virtude da relevncia assumida pela cooperao
intergovernamental, a maioria dos pases de estrutura federativa dependem da coordenao
dos diferentes nveis de poder para o xito de polticas pblicas, cabendo a cada Federao,
com foco em suas caractersticas e demandas prprias, procurar, mediante tcnicas
jurdicas de compatibilizao da diferena, a ajustada composio entre a imprescindvel
homogeneidade do todo e a pluralidade otimizada
461
.
Em ambientes federativos de implacveis dissimetrias, a busca pelo equilbrio deve
representar compromisso obrigatrio na idealizao de estruturas ou na execuo de aes
estatais que congreguem os diversos nveis governamentais. No se pode perder de vista
que as unidades autnomas tm, cada qual, tarefas a serem cumpridas e, por conta disso,
necessitaro de recursos para permitir a prestao de tais incumbncias. O custeio dessas
funes dever ser suportado por receitas prprias ou transferncias intergovernamentais,
sendo que a definio do quantum a ser repassado pela Unio s unidades subnacionais
ter de ser fixado em funo de uma srie de fatores, como, por exemplo, as diferenas de
populao em geral e a populao carente, as dimenses, as riquezas, o potencial e o
esforo para arrecadar, as condies sociais e econmicas, as dificuldades de locomoo,
diferenas tnicas e raciais, lingusticas, que caracterizam o federalismo assimtrico
462
.
O cmputo dos desnveis regionais, na verdade, no deve ocorrer apenas para
disciplinar a transferncia de receitas federais aos Estados e aos Municpios. A
Constituio Federal de 1988 abre a possibilidade de, na definio das prticas de

460
Cf. CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, Ob. cit., p. 255.
461
Cf. ANDREAS J. KRELL, A Necessria Mudana de Foco na Implantao do Federalismo Cooperativo no
Brasil: da Definio dos Competncias Legislativas para o Desenho de Formas Conjuntas de Execuo
Administrativa, in Vinte Anos da Constituio Federal de 1988, Cludio Pereira de Souza Neto, Daniel
Sarmento e Gustavo Binenbojm (coord.), Ob. cit., pp. 644-645.
462
DIRCO TORRECILLAS RAMOS, Organizao do Estado: o Estado Federal, in Constituio Federal:
Avanos, Contribuies e Modificaes no Processo Democrtico Brasileiro, Ives Gandra Martins e
Francisco Rezek (coord.), Ob. cit., p. 276.
190
cooperao intergovernamental, haver a edio de lei complementar federal que ordene os
entes federados a executarem as competncias elencadas nos incisos do art. 23 da Lei
Maior, sempre que restar configurada a necessidade de asseguar o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. A norma colocada no pargrafo
nico do mencionado dispositivo representa inequvoca prova de que os indesejados
reflexos das diferenas regionais no podem prejudicar o desempenho do Estado como um
todo, cabendo ao governo federal elaborar atos normativos infraconstitucionais que cuidem
da equalizao das condies verificadas nas unidades subnacionais
463
.
Os ensinamentos de ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ em defesa do princpio da
solidariedade como fator de interligao das partes que integram a obra federativa
reforam essa constatao. Conforme apresenta a autora, a efetivao das metas veiculadas
nos artigos do atual Pacto Republicano, especialmente nos preceitos que estabelecem os
objetivos a serem buscados pelo Estado brasileiro, depender do acertado emprego de um
instituto previsto em outro ponto do texto constitucional, qual seja, o j explicitado
pargrafo nico do art. 23 da Lex Mater
464
. Inegvel, pois, que a soma de esforos
intergovernamentais dever ser o recurso mais explorado para concretizar as promessas da
Constiuio no tocante ao funcionamento das estruturas e das aes governamentais
vinculadas Federao nacional idealizada em 1988.
Na verdade, a introduo desse preceito para induzir o funcionamento do
federalismo no pas retrata o desejo do constituinte de realar a corresponsabilidade dos
entes polticos na consecuo de objetivos comuns para todo o Estado federal. Traduzida
em termos prticos, essa opo reflete que a lgica da Constituio est calcada na crena
de que as relaes intergovernamentais correspondem no apenas a uma faculdade
colocada s partes federadas, mas, ao contrrio, importam em dever, cuja observncia no
poder ser negligenciada. O federalismo ptrio demonstra, pois, estar antenado com os
parmetros que orientam os exemplos de descentralizao poltica, no Direito Comparado,
considerados exitosos, uma vez que aposta no abandono de prticas isolacionistas e coloca

463
Art. 23. [...]
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.
464
Cf. ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Federalismo Simtrico e Federalismo Assimtrico. O Ajuste da
Distribuio de Competncias e de Recursos entre Unio, Estados e Municpios em Face de Vicissitudes de
um Estado Moderno, in 10 anos de Constituio, IBDC (Instituto Brasileiro de Direito Constitucional)
(coord.), Ob. cit., p. 55.
191
a cooperao entre governos como o mais importante fator de promoo do
desenvolvimento
465
.
A interpretao sistemtica do mandamento constitucional insculpido no pargrafo
nico do art. 23 da Carta Constitucional permite que se extraia significativa ferramenta
para vencer, por meio da cooperao, as dificuldades de coeso governamental e de
harmonia poltica, constantemente potencializadas pelas desigualdades que marcam as
regies do pas. Por certo, essa previso uma das mais contundentes evidncias de que,
no Brasil, o federalismo assimtrico no pode ser estranho dogmtica constitucional,
cabendo compreend-la como uma medida cuja finalidade essencial a de evitar choques
e disperso de recursos e esforos
466
. Dessa forma, com lastro nas ideias primaciais acerca
do conceito de assimetria jurdica, atesta-se a pertinncia de se conferir maior ateno
possibilidade de o legislador federal reenquadrar as instituies e as prticas que
caracterizam nosso Estado federal
467
, para, nos moldes propugnados pelo Estado federal de
equilbrio, colocar as esferas de governo em nvel de igualdade
468
.
A propsito, possvel vislumbrar que a edio da Emenda Constitucional n 53, de
19 de dezembro de 2006, trouxe renovadas expectativas sobre a valorizao da funo
conformadora do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Republicana vigente. A
redao anterior, que previa a edio apenas de uma nica lei complementar para fixar as
normas de cooperao entre a Unio e os entes federados, foi reformada para permitir que
distintas leis complementares colocassem os parmetros de interao intergovernamental
no campo das competncias comuns. Consoante os termos apostos no Parecer aprovado,
em 03 de maio de 2006, pela Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal, cuja
relatoria coube ao Senador JOS JORGE, tal mudana foi entendida como saudvel
Federao nacional, vez que o tempo de maturao das propostas de colaborao
diferente em cada rea de atuao dos Poderes Pblicos, gerando momentos distintos para
fixao de seu marco institucional
469
.
Mesmo tendo conscincia do elevado grau de dificuldade que, na prtica, ser
defrontado no momento de criao dessas leis complementares, sobretudo porque as
especificidades inerentes a cada um dos servios pblicos prestados exigiro extrema

465
Cf. JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., pp. 235-
236.
466
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, Organizao do Estado, in Curso de Direito Constitucional, Gilmar
Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, Ob. cit., p. 870.
467
Cf. DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 173.
468
Cf. JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 236.
469
Brasil, Senado Federal, texto extrado de documento digital disponvel no stio eletrnico:
www.senado.gov.br, acesso em 30/12/2009.
192
sensibilidade do legislador, imprescindvel que se acredite nesse instrumento para
contornar parte das tenses verificadas no pacto federativo. Nesse ponto, cabe lembrar que
a hermenutica constitucional empreendida a partir de alguns princpios exegticos,
figurando entre tais diretivas o princpio da fora normativa da Constituio, que prega a
importncia de dar-se primazia s solues hermenuticas que, compreendendo a
historicidade das estruturas constitucionais, possibilitam a atualizao normativa,
garantindo, ao mesmo p, a sua eficcia e permanncia
470
. Competir, por conseguinte, ao
Poder Legislativo buscar resolver os problemticos e histricos impasses verificados na
Federao nacional derivados da heterogeneidade que se recrudesce entre as unidades
federadas, devendo-se, para tanto, aplicar corretas frmulas de fomento de uma cooperao
federativa afinada com os objetivos fundamentais colocados Repblica.
Embora alguns autores, como o caso de UADI LAMMGO BULOS
471
e de PINTO
FERREIRA
472
, no nutram grandes esperanas sobre os benefcios que podem ser obtidos
pela aplicao do aludido comando jurdico-constitucional, parece que a melhor orientao
a ser adotada aquela que o interpreta luz dos vetores axiolgicos da teoria do
federalismo assimtrico, o que lhe faz adquirir contornos sobressalentes e confiar nos
resultados que podero decorrer de sua aplicao precisa. Desse modo, segundo esclarece
FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, as leis complementares cuidaro de especificar
que instrumentos de ao administrativa podero ser utilizados para ensejar o exerccio
mais vantajoso das competncias comuns
473
, o que, em definitivo, permite ao legislador
considerar com seriedade as particularidades apresentadas pelos entes federados
envolvidos na execuo conjunta de servios pblicos. Entre as muitas variantes que
devero ser admitidas na formao e no aperfeioamento de um sistema de cooperao
federativa equilibrado e eficiente, por certo, devem estar as desigualdades fticas, apuradas
a partir do cotejo entre os indicadores apresentados pelos entes federados.

470
J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Ob. cit., p. 1226.
471
Pondera BULOS que o pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal buscou manter o ideal do
federalismo cooperativo, entretanto, a inteno colimada ainda no conseguiu ser atendida, j que, at agora,
no se sabe da existncia de lei complementar aludida no preceito. Consoante expe o autor, esse dado torna
a disposio focalizada em mero ideal proclamado pelo constituinte, mas que carece de regulamentao por
parte do Poder Legislativo para poder vir a ter aplicao concreta (Constituio do Brasil Anotada, 7 ed.,
So Paulo, Saraiva, 2007, p. 565).
472
Em clara demonstrao de ceticismo no tocante aos efeitos prticos decorrentes do apontado mandamento
constitucional, PINTO FERREIRA opina que o dispositivo apreciado, alm de ser um comando puramente
abstrato e programtico, repousa na crena ilusria do milagre das leis, que no caso busca, mediante
cooperao entre as entidades estatais, o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar no mbito nacional
(Comentrios Constituio Brasileira, vol. 2, Arts. 22 a 53, So Paulo, Saraiva, 1990, p. 95).
473
Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 118.
193
Pelo que j foi exposto, possvel afirmar que a normatividade estampada no
dispositivo em tela permitir o sopesamento dos multifacetrios aspectos de cada uma das
esferas polticas envolvidas na execuo dos servios objeto de competncia comum. A
inteno veiculada pela Lei Maior fazer com que se alcance uma frmula poltico-
jurdica por meio da qual todos os entes da Federao consigam prestar satisfatoriamente
as atividades que lhes so propostas. Feitos esses apontamentos, vale recorrer, mais uma
vez, ao esclio de FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA para exemplificar o quo
importante a edio dos atos legislativos complementares federais que estabeleam as
linhas a serem seguidas em situaes de cooperao intergovernamental firmadas no
Estado Federal, para a consolidao de nossas estruturas federativas idealizadas pelo poder
constiuinte originrio.
Elucida a autora que a criao dos referidos atos normativos complementares pela
Unio far com que, levando-se em conta as reais possibilidades administrativas e
oramentrias dos diversos parceiros, no se atribua a algum deles, em nome de uma
responsabilidade solidria, tarefa que no possa cumprir. Assim que tomando-se por
hiptese os servios de sade atentaria contra os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade exigir-se de um Municpio sem recursos tcnicos e financeiros
suficientes o fornecimento populao de remdios ou tratamento mdico cujo alto custo e
a alta complexidade estejam alm da reserva do possvel
474
. Da explicao apresentada,
chega-se concluso de que, a despeito da redao ofertada pelo pargrafo nico do art. 23
da Lei Maior, aparentemente, limitar a juno de esforos governamentais consecuo de
objetivos nacionais, nada impede que se faa a cooperao entre Estados, ou entre
Estados e Municpios, visando ao equilbrio e desenvolvimento e ao bem-estar em mbito
regional ou das comunidades locais
475
.
No que respeita s competncias constitucionalmente fixadas, um aparte precisa ser
feito, pontuando claramente a impropriedade de, sob os influxos do federalismo
assimtrico, atribuir-se o mesmo tratamento s competncias administrativas comuns e s
competncias legislativas concorrentes. Nos moldes ofertados pelo Pacto Fundamental de
1988, a assimetria federativa deve ser aplicada no desempenho das competncias materiais
comuns, ou seja, naquelas voltadas a concretizar atividades administrativas, as quais, em
essncia, representam a prestao de servios pblicos pelos vrios governos que

474
Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., p. 118.
475
JOS AFONSO DA SILVA, Comentrio Contextual Constituio, Ob. cit., p. 275.
194
compem a Federao
476
. No obstante haver previso insculpida no pargrafo nico do
art. 22, tambm da Constituio Federal
477
, estabelecendo que, em questes especficas,
est a Unio autorizada a delegar aos Estados-membros, mediante edio de lei
complementar, parte de suas competncias legislativas privativas, defeso conferir
tratamento diferenciado aos entes federados que, porventura, vierem a ser os delegatrios
de tais competncias.
Os motivos que sustentam a afirmao tirada acima podem ser sintetizados nas
seguintes constataes. Em primeiro lugar, a redao do art. 23 da Constituio faz
referncia expressa ao fato de que as vrias leis complementares que regero a execuo
das competncias comuns tero, obrigatoriamente, de ter como foco o equilbrio do
desenvolvimento e o bem-estar nacional, previso inexistente no dispositivo que permite a
delegao aos entes estaduais das competncias privativas da Unio (art. 22, pargrafo
nico, da CF). Cabe considerar tambm que os servios pblicos esto submetidos ao
princpio da eficincia, e isso significa que, por fora dos reclamos impostos pela
complexidade da vida social, tais servios devero ser disponibilizados populao com
vistas a permitir uma melhor satisfao do bem-estar geral
478
, abrindo-se, aqui, ampla
possibilidade de utilizao dos mecanismos de engenharia constitucional, inclusive com
inovaes na estrutura composta do Estado, para atender a essa principiologia.

476
Nessa direo, ANDR RAMOS TAVARES enfatiza que, no mbito da competncia comum, todos os entes
federativos podem atuar administrativamente. Assim, tanto a Unio, quanto os Estados-membros, Municpios
e o Distrito Federal encontram-se aptos a realizar atividades quanto s matrias mencionadas (Ob. cit., p.
1095). Cumpre referenciar ainda UADI LAMMGO BULOS, que estabelece interessante inteleco sobre o tema
comentado, registrando que o que justifica a competncia comum a descentralizao de encargos em
assuntos de enorme relevo para a vida do Estado federal. So matrias imprescindveis ao funcionamento das
instituies, motivo pelo qual se justifica a convocao dos entes federativos para, numa ao conjunta e
unnime, arcar, zelar, proteger e resguardar as responsabilidades recprocas de todos. A finalidade primordial
da competncia comum evitar que no prevalea uma entidade sobre a outra, Curso de Direito
Constitucional, Ob. cit., p. 759.
477
Art. 22. [...]
Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias relacionadas neste artigo.
478
Cf. EDLSON PEREIRA NOBRE JNIOR, Administrao Pblica e o Princpio Constitucional da Eficincia,
in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 44, out./dez. 2003, pp. 69-70. Sobre a delimitao dos contornos
do princpio da eficincia administrativa, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO explica que esse comando
principiolgico apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de
atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr
os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao
Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico.
Trata-se de ideia muito presente entre os objetivos da Reforma do Estado. [...] com esse objetivo que esto
sendo idealizados institutos, como os contratos de gesto, as agncias autnomas, as organizaes sociais e
tantas outras inovaes com que se depara o administrador a todo momento (Direito Administrativo, 21 ed.,
So Paulo, Atlas, 2008, p. 79); e a concluso que se obtm a de que as assimetrias federativas, ao serem
introduzidas no sistema constitucional nacional, tero de mirar o incremento na eficincia dos servios
pblicos, especialmente aqueles que, para a devida prestao, envolvem a cooperao intergovernamental
entre unidades federadas bastante diversificadas.
195
Ainda sobre a comparao entre ambos os comandos jurdico-constitucionais em
questo, h que se consignar, por ltimo, o firme entendimento doutrinrio sobre a
adequada exegese do pargrafo nico do art. 22 da Carta Magna. Em sintonia com o
posicionamento de FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, imperioso que se atente para
a vedao de, com a delegao eventualmente operada, proporcionar benefcios apenas
para uma unidade federada (ou para um agrupamento delas) em detrimento das demais,
pois, diante da inexistncia de permisso constitucional para tanto, o legislador federal no
poder introduzir os valores imanentes teoria do federalismo assimtrico nesse campo,
mesmo que a inteno mirada seja, reconhecidamente, nobre e pretenda reduzir as
disparidades regionais. Ademais, no se pode olvidar que essa prerrogativa colocada
Unio incompatvel com qualquer tentativa de conferir privilgios ou benefcios
injustificados a entes determinados, de forma que qualquer tratamento diferenciador
tomado nessa seara violaria o art. 19, inciso III, tambm da Constiuio da Repblica
479
.
Seja como for, a Federao brasileira, ao eleger a cooperao entre os atores
federados como promessa de progresso poltico e de pacificao das controvrsias
regionais, demonstra estar alinhada tendncia, constatada por ALESSANDRA SILVEIRA,
materializada na maioria dos sistemas federativos da atualidade em matria de repartio
de competncias: trata-se da progressiva substituio da rigidez da repartio
competencial constitucionalmente consagrada pela flexibilidade da cooperao
intergovernamental
480
. De acordo com o asseverado, essa inclinao denota a vitria da
dimenso procedimental ou preponderantemente poltica da diviso de encargos e de
responsabilidades, que incorpora elementos de interao entre governos na repactuao do
exerccio competencial, sem que isso resulte em abalo da organizao instituda no Estado.
Alm disso, esse fato tambm reala uma perspectiva funcional, ao passo que a
cooperao, cada vez mais, revela-se inevitvel subsistncia dos Estados compostos,
especialmente porque a conduo de polticas pblicas nem sempre coincidir com a
hermtica diviso de competncias demarcadas no texto constitucional
481
. A aplicao
concreta do princpio da solidariedade visar estabelecer tratamento diferenciado s
entidades federativas, na precisa proporo em que elas se distinguem entre si. Diante
desse panorama, visualiza-se que somente assim se conseguir resolver as necessidades
apresentadas, pontualmente, pelos variados atores estatais, os quais no podem jamais ter

479
Cf. Competncias na Constituio de 1988, Ob. cit., pp. 93-95. Corrobora essa orientao UADI
LAMMGO BULOS, Cf. Curso de Direito Constitucional, Ob. cit., p. 769.
480
Ob. cit., p. 443.
481
Cf. Idem, ibidem.
196
suas sigularidades esquecidas no equacionamento dos complexos programas de atuao
intergovernamental.
A sensibilidade do poder central encarregado de fixar as diretrizes para a
cooperao federativa dever, inexoravelmente, levar em conta os aspectos
particularizadores de cada uma das unidades autnomas no desenho da rede de
relacionamentos federativos. Explica JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI que o
planejamento nacional no poder negligenciar essa relevante advertncia, sob pena de
esvaziar a oportunidade de arquitetar um efeciente e racional sistema de colaborao entre
instncias de governo
482
.
Com efeito, enquanto no forem minimamente mapeados os desnveis que
prejudicam o desempenho das competncias constitucionais comuns, muito provavelmente
a obra idealizada pelo constituinte no conseguir ser construda com integral fidelidade
aos valores difundidos no Pacto Fundamental, promulgado em 05 de outubro de 1988.
Nessa misso, no que diz respeito aos servios executados por todos os entes da Federao,
coloca-se Unio a prerrogativa de, se necessrio, empregar assimetrias jurdicas para, a
teor do art. 23, pargrafo nico, estabelecer um autntico federalismo participativo, cuja
caracterstia notvel ser a ajustada colaborao entre a Unio e os entes perifricos. No
h nenhuma incerteza de que, quando se chegar a um quadro de verdadeiro equilbrio
federativo, compensando-se, obviamente, as desigualdades existentes, os benefcios sero
vertidos ao conjunto estatal, indistintamente, e, ainda, estar-se- atendendo parte
considervel dos objetivos fundamentais da Repblica.


V.3.2. Regies Metropolitanas: A Induo da Cooperao Local como Soluo aos
Problemas Derivados dos Servios Comuns
A Regio Metropolitana, tal qual assinala ALAR CAFF ALVES, abrange um
conjunto de relaes jurdicas estratificadas em forma de padres constitucionalmente
garantidos
483
. Sob outro ponto de vista, significa afirmar que, juridicamente, jamais
existiro Regies Metropolitanas se no houver, no mnimo, dois ou mais Municpios que,
movidos por questes de ndole urbanstica, econmica e social, precisaro estabelecer
contnuas interaes entre seus respectivos governos, com o objetivo precpuo de permitir

482
Cf. Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 236.
483
Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, So Paulo, Jos Bushatsky,
1981, p. 152.
197
a prestao de servios pblicos s populaes envolvidas. Sem relaes jurdico-polticas
de cooperao, impossvel, portanto, visualizar a formao de Regies Metropolitanas no
mbito do Estado federal brasileiro
484
.
Atualmente, a criao de Regies Metropolitanas (assim como de microrregies e
de aglomerados urbanos) constitui prerrogativa do Estado-membro, o qual, nos termos do
3 do art. 25 da Constituio Federal
485
, dever proceder de acordo com sua convenincia e
discricionariedade, criando, para tanto, lei complementar especfica. Alm disso, no que
concerne aos motivos que levam ao surgimento de tais regies, verifica-se que isso tende a
acontecer quando, em reas de conurbao, apenas um Municpio no consegue resolver,
sozinho, determinados problemas que acabam ultrapassando seus limites geogrficos, a
exemplo dos servios de abastecimento de gua, de tratamento de esgotos, de combate
poluio, de transportes etc
486
. O preceito normativo colocado pelo constituinte permite
inferir que o interesse metropolitano, na verdade, reporta a uma funo pblica de interesse
comum, na prtica, representada pela promoo e execuo de atividades prestacionais que
transcendem a concepo de servio local
487
.
Nesse sentido, as observaes de EROS ROBERTO GRAU so interessantes, ao
esclarecerem que as necessidades metropolitanas decorrem do fenmeno da concentrao
urbana e exigem solues que s podem ser equacionadas a nvel global. Tamanha a sua
maginitude, conexo e interdependncia que qualquer problema ou perturbao que
alcance apenas uma parte da comunidade metropolitana poder afet-la em sua integridade,
comprometendo o equilbrio metropolitano
488
. E arremata GRAU, registrando que as
solues a serem conferidas, portanto, no correspondem simples adio de solues
parciais e isoladas, demandando, para a sua realizao, perfeita integrao entre todas as
unidades de atuao na rea metropolitana, pblicas e privadas
489
.
Frente a tais consideraes, h que se ter como certo que, embora as Regies
Metropolitanas estejam vinculadas a assuntos frequentemente relevantes para a

484
Cf. ALAR CAFF ALVES, Ob. cit., p. 152. Esse posicionamento sufragado por ANDR RAMOS TAVARES,
que conceitua as figuras pertinentes ao fenmeno metropolitano como sendo agrupamentos de Municpios
limtrofes, tendo por finalidade bsica a resoluo de problemas em comum. Seria uma espcie de convnio
por agrupamento de Municpios, Ob. cit., p. 1085.
485
Art. 25. [...]
3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
486
Cf. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Curso de Direito Constitucional, Ob. cit., p. 74.
487
Cf. EDNA CARDOZO DIAS, Regies Metropolitanas, in Frum de Direito Urbano e Ambiental (FDUA),
ano 7, n 37, jan./fev. 2008, p. 17.
488
Regies Metropolitanas: Regime Jurdico, So Paulo, Jos Bushatsky, 1974, p. 17.
489
Idem, ibidem.
198
subsistncia do pacto federativo, elas, uma vez constitudas, jamais podero ser
classificadas como entes federados. A natureza jurdica da Regio Metropolitana outra e,
sob nenhum prisma, aproxima-se do enquadramento conferido aos atores que integram a
Federao. Desprovida de autonomia, a Regio Metropolitana no passa de um rgo
estadual investido da misso de atuar no planejamento de servios pblicos comuns a
Municpios que sofreram processo de conurbao
490
.
A condio atribuda ao rgo metropolitano afasta-lhe a possibilidade de ter
personalidade jurdica prpria, o que significa ausncia de capacidade para o exerccio de
autogoverno ou de autoadministrao
491
. Consoante entende ANTONIO SAMPAIO AMARAL
FILHO, a organizao metropolitana, independentemente de sua forma, no poderia ser
considerada como um ente poltico que se situaria entre o Municpio e o Estado; esta
entidade, obrigatoriamente, deveria se ater nica e exclusivamente s questes
administrativas, sem nenhum tipo de competncia normativa, atuando, portanto, somente
como correia de transmisso dos Municpios e do Estado-membro, estes sim, plenos em
competncia, inclusive para legislar atravsde suas Cmaras e Assemblias
Legislativas
492
.
Em complemento, interessa registrar que, em nosso atual ordenamento, a Regio
Metropolitana nada mais do que uma diviso administrativa, podendo se conformar como
rgo da administrao direta ou entidade da administrao indireta, sendo que sua forma
ser definida e sua administrao ser realizada como entender melhor o Estado-membro,
conforme lei complementar institudora, nos limites e sob os requisitos da Constituio
Federal
493
. A entidade ou o rgo eventualmente criado para atender s necesidades
ligadas ao planejamento e prestao conjunta de servios em reas conurbadas ter
incumbncias limitadas ao mbito administrativo-financeiro, sendo defesa qualquer
espcie de atuao que externe o exerccio das prerrogativas inerentes autonomia

490
Nessa altura, vale anotar as diferenas entre os termos regio metropolitana, microrregio e
aglomerao urbana. Para tanto, recorre-se a JOS AFONSO DA SILVA, que assim coloca: Regio
metropotina constitui-se de um conjunto de Municpios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana
em torno de um Municpio-plo. Microrregies formam-se de grupos de Municpios limtrofes com certa
homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes no sejam unidas por continuidade urbana.
Aglomerados urbanos carece de conceituao, mas, de logo, se percebe que se trata de reas urbanas, sem um
plo de atrao urbana, quer tais reas sejam das cidades sedes dos Municpios, como na baixada santista (em
So Paulo), ou no, Curso de Direito Constitucional Positivo, 32 ed., So Paulo, Malheiros, 2009, p. 665.
491
Cf. MICHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, 22 ed., So Paulo, Malheiros, 2008, pp. 114-
115.
492
Regies Metropolitanas, in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 23, 1998, p. 165.
493
PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO, Ob. cit., p. 135.
199
poltica, justamente porque Regio Metropolitana inexiste imputao de personalidade
poltica ou caracterizao como ente federativo
494
.
Cabe a tais rgos, pois, estudar os problemas e formular possveis solues sobre,
de modo que as funes que desempenham ficam adstritas elaborao e coordenao de
atividades administrativas comuns. No tm poder poltico ou administrativo para, por
conta prpria, prestarem os servios planejados para a atender as necessidades da rea da
metrpole, e isso define que sua competncia de mera cooperao com os rgos de
poder poltico e de capacidade governamental acomodados nos quadros do federalismo
495
.
A institucionalizao de uma Regio Metropolitana no pode jamais desestabilizar a
harmonia do pacto federativo, nem tampouco ocasionar a pulverizao das competncias
estabelecidas em prol dos entes federados locais.
Realizados esses apontamentos iniciais, com os quais se procurou situar a Regio
Metropolitana na sistemtica constitucional brasileira, cumpre, agora, proceder
apreciao das provveis influncias que a teoria do fedealismo assimtrico pode trazer a
tais rgos. Nesse compasso, imprescindvel ter em vista que a Regio Metropolitana
significa uma modalidade de relacionamento compulsrio entre entidades poltico-
administrativas
496
, o que induz, por bvio, a atrel-la ao federalismo cooperativo. Assim
sendo, em virtude de a Lei Fundamental de 1988 ser notvel promotora da cooperao
intergovernamental, no poder haver lugar, no Estado nacional, para tenso entre a
autonomia municipal e o interesse metropolitano, de modo a contrapor os poderes locais e
estaduais.
Segundo PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO, o intuito primordial da criao
do conceito de Regio Metropolitana adveio da necessidade de efetivao do preceito
constitucional que determina como objetivo destituir a desigualdade econmica e, para tal,
o desenvolvimento regional seria claramente um artifcio memorvel
497
. Tomada essa
referncia, fica claro que a cooperao intergovernamental principal mecanismo de
assimetria jurdica consagrado em nossa ordem constitucional poder significar a soluo
para problemas estrututurais enfrentados nos grandes centros urbanos conurbados,
entretanto, essencial que o Estado-membro estabea, com xito, esses centros de gesto
administrativa e financeira. Desse modo, observa-se ainda que a cooperao federativa na
Regio Metropolitana acontecer em dois nveis: entre o Estado e os Municpios e entre

494
Cf. Idem, ibidem.
495
Cf. JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral do Federalismo, Ob. cit., p. 143.
496
ALAR CAFF ALVES, Ob. cit., p. 163.
497
Ob. cit., p. 132.
200
estes, na execuo de funes pblicas de interesse comum
498
; o que demandar,
certamente, bem-elaborados engenhos polticos e jurdicos para garantir o satisfatrio
funcionamento do rgo em questo.
A propsito, SOL GARSON retrata a amplificada relevncia das relaes de governo
entre os Municpios para o correto funcionamento das aludidas Regies, admitindo,
declaradamente, que a cooperao entre governos locais pode ser chave para reduzir
desigualdades e melhorar a eficincia econmica. [...] Por isso, importante identificar as
condies para promover a cooperao em polticas locais com algum nvel de
coordenao entre os governos, podendo incluir acordos formais ou informais e fluxos
financeiros entre as unidades
499
. O estudioso atenta ainda para o fato de que, em uma rea
metropolitana fragmentada, composta por Municpios desiguais quanto s condies
socioeconmicas e s capacidades fiscais respectivas, a dificuldade para estabelecer as
mencionadas prticas de cooperao ser muito maior, devendo os governos estadual e
federal tambm participarem das mencionadas prticas para o emplacamento de um
sistema operativo de colaborao intergovernamental
500
.
Mais do que um instrumento de atuao conjugada entre unidades municipais, a
Regio Metropolitana representa importante pea administrativa para combater os efeitos
negativos que assolam alguns Municpios do pas, que, por estarem coligados a outros, tm
de lidar com uma mirade de mazelas que ultrapassam o interesse puramente local. Como
se sabe, no podem os entes municipais envolvidos em uma rea conurbada resolver criar,
por conta prpria, uma Regio Metropolitana
501
, entretanto, quando a sensibilidade do
legislador estadual for tocada, no h dvidas de que tais figuras assumem o papel de
eficientes mecanismos para lidar com situaes e impasses que dificultam o desempenho
de servios pblicos imprescindveis ao bem-estar da populao.
Ao Poder Legislativo do Estado-membro compete, portanto, editar, com
exclusividade, a lei complementar exigida para o estabelecimento da Regio
Metropolitana, a qual tambm disciplinar, de forma integral, os aspectos jurdicos

498
DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 200.
499
Regies Metropolitanas: Por que no Cooperam?, Rio de Janeiro, Letra Capital; e Belo Horizonte,
Observatrio das Metrpoles, 2009, pp. 74-75.
500
Cf. Idem, pp. 77-78.
501
A jurisprudncia do STF confirma essa orientao, conforme se verifica no voto proferido pelo Ministro
CARLOS VELLOSO, relator da ADI n 1.841-RJ, julgada pelo Plenrio do STF em 01/08/2002, ocasio em que
se decidiu pela inconstitucionalidade material do art. 357, pargrafo nico, da Constituio do Estado do Rio
de Janeiro, porque o ato normativo estadual sujeitava a criao de Regio Metropolitana prvia aprovao
por parte das respectivas Cmaras Municipais de cada um dos entes federados envolvidos; texto extrado de
documento digital disponvel no stio eletrnico: www.stf.jus.br, acesso em 30/12/2009.
201
relativos configurao institucional e ao funcionamento da entidade que vier a ser
instituda. Nesse particular, o Estado-membro, obrigatoriamente, ter de levar em conta os
valores que permeiam a Federao nacional para idealizar o substrato normativo que
concede vida Regio Metropolitana, sob pena de incorrer em contrariedade ao esprito de
eficincia sacramentado na Lei Maior. Propagando a necessidade de tais rgos estaduais
estarem em sintonia com o esprito de cooperao e de solidariedade federativas, DIRCO
TORRECILLAS RAMOS sintetiza que a busca da cooperao, da diminuio das
desigualdades da assimetria, num federalismo novo, de equilbrio
502
, devem ser a razo de
existir de qualquer Regio Metropolitana.
O maior desafio colocado frmula poltica responsvel pela ordenao da Regio
Metropolitana , sem dvida, o de traar um sistema no qual, em matria de domnio
administrativo e decisrio, haja igualdade material entre o Estado e os Municpios, uma
vez que ambos os nveis governamentais devero participar ativamente das aes
praticadas na rea conurbada
503
. Aqui, as ferramentas de compatibilizao das disparidades
federativas caracterizadoras da teoria do federalismo assimtrico devem ser evocadas com
o fito de permitir que cada Municpio integrante da Regio Metropolina, no obstante as
diferenas que lhes caracterizarem, possam ter idntica influncia no planejamento e na
execuo dos servios a serem prestados. Essa advertncia no pode ser esquecida porque
a figura governamental comentada, longe de negar a importncia dos Municpios deve
reafirmar o valor e a relevncia desses entes no quadro geral das instituies fundamentais
que caracterizam nossa vida poltico-organizacional
504
.
Averbe-se que o constituinte bandeirante parece ter seguido essa recomendao ao
abrigar, no art. 154 da Constituio do Estado de So Paulo
505
, mandamento que externa o
compromisso de, no tocante ao poder decisrio, resguardar a igualdade entre os Municpios
e o ente estadual. Em que pese a importncia do preceito destacado, lamentvel constatar
que o legislador estadual manteve-se inerte e no elaborou a lei complementar demandada
para regulamentar a participao paritria do conjunto de Municpios face ao Estado nas
atividades incumbidas Regio Metropolitana. Isso sugere, dentre outras coisas, que ainda
no foram percebidos, ao menos no plano do constitucionalismo paulista, os inmeros

502
O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 200.
503
Cf. PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO, Ob. cit., p. 125.
504
Cf. ALAR CAFF ALVES, Ob. cit., p. 157.
505
Art. 154. Visando a promover o planejamento regional, a organizao e execuo das funes pblicas
de interesse comum, o Estado criar, mediante lei complementar, para cada unidade regional, um conselho de
carter normativo e deliberativo, bem como dispor sobre a organizao, a articulao, a coordenao e,
conforme o caso, a fuso de entidades ou rgos pblicos atuantes na regio, assegurada, nestes e naquele, a
participao paritria do conjunto dos Municpios, com relao ao Estado.
202
benefcios que podem ser alcanados com a correta utilizao desse instituto de cooperao
intergovernamental, consubstanciado na Regio Metropolitana.
Ao se admitir a relevncia de tais organismos para o fortalecimento do pacto
federativo no pas, arrisca-se emitir o palpite de que, quando as Regies Metropolitanas
estiverem devidamente afinadas com as proposies encontradas no mago da teoria que
diciplina a aplicao das assimetrias na Federao, ter-se- caminhado bastante para a
obteno do necessrio equilbrio entre os nveis governamentais, aos menos nos grandes
centros urbanos conurbados. Para que isso acontea, inarredvel que, consoante prega
MARCELO ROCHA SABOIA, cada Regio Metropolitana receba tratamento compatvel com
suas peculiaridades, pois o elemento poltico materializado com o seu surgimento nunca
poder negar a realidade social, poltica e econmica que a antecede
506
.
Assim, a concluso que se deve tirar a de que cabero s ideias veiculadas pelo
federalismo assimtrico permitir que o mesmo instituto jurdico atenda as necessidades de
um conglomerado de 39 Municpios, como o caso da Regio Metropolitana de So Paulo,
ou de uma rea que interligue apenas 5 Municpios, a exemplo do que ocorre com a Regio
Metropolitana de Recife. Esses nmeros so apenas exemplos das muitas disparidades
escondidas na conformao de nosso pacto federativo, o que evidencia a
imprescindibilidade de se abandonar a noo, h muito estabelecida, de que os entes da
Federao devem ser tratados como se fossem realidades formalmente igualadas. A
insistncia em manter esse paradigma servir, por certo, para fazer com que as
desigualdades fticas continuem a se multiplicar, e a ineficincia administrativa,
potencializada pela ausncia de coeso e solidariedade nas relaes entre governos,
permanea atravancando o desenvolvimento do pas como um todo.


V.3.3. As Regies Administrativas: A Integrao de Unidades Geogrficas em
Desenvolvimento
Com base nos aspectos j explicitados, a comprovao de que a atual Constituio
Federal objetivou criar novos parmetros para a institucionalizao das relaes
intergovernamentais torna-se inafastvel. Buscou-se ainda, na medida do possvel, corrigir
as disfunes existentes no regime de cooperao, as quais foram sendo formadas desde a
primeira metade do sculo XX, quando a Federao nacional comeou a ser transformada

506
Cf. Notas Sobre as Regies Metropolitanas, in Revista de Informao Legislativa, ano 35, n 138,
abr./jun. 1998, p. 236.
203
em um palco de atos e de prticas colaborativas entre os entes autnomos
507
. Nesse
contexto, o papel de predominncia da Unio na resoluo dos problemas nacionais no
nenhuma novidade, entretanto, pretendeu a Constituinte convocada em 1987 fazer com que
as tendncias centralizadoras do governo federal fossem neutralizadas pelo princpio da
solidariedade, conforme se verifica no caso de exerccio de competncias comuns (art. 23,
pargrafo nico, da CF) e, na hiptese de integrao administrativa de regies
geoeconmicas e soiciais a fim de diminuir as desiguladades regionais, em observncia ao
regramento estabelecido pelo art. 43 do texto constitucional vigente
508
.
Explica ALEXANDRE DE MORAES que o presente preceito caracteriza-se por ser
norma instrumental para efetividade de dois dos objetivos fundamentais da Repblica,
previstos nos incisos II (garantir o desenvolvimento nacional) e III (erradicar a pobreza
e a marginalizao e reduzir as desiguldades sociais e regionais) do art. 3, tendo como
finalidade permitir o auxlio da Unio ao desenvolvimento de regies menos
favorecidas
509
. Prossegue o autor, advertindo que, na verdade, o governo federal no tem
a mera faculdade de implementar esse instituto; est, em verdade, obrigado a faz-lo, sob
pena de ferimento a uma das vedaes previstas no inciso III do art. 19 ( vedado
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: III criar distines entre

507
Na rbita do Estado federal no pas, a afirmao histrica da poltica de desenvolvimento regional
elucidada por GILBERTO BERCOVICI, nos seguintes termos: A Constituio de 1946 consolidou a estrutura
cooperativa no federalismo brasileiro, prevista j em 1934, com grande nfase na reduo dos desequilbrios
regionais, favorecendo, apesar do reforo do poder federal, a cooperao e a integrao nacional. Foi sob a
vigncia desta Constituio, na dcada de 1950, que a Questo Regional ganhou importncia no debate
poltico nacional, com a concepo de que a atuao estatal e o planejamento eram elementos essenciais para
o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recm-criada CEPAL. Desde ento, todas as
constituies brasileiras tm a preocupao de tentar consagrar instrumentos para a superao das
desigualdades regionais, Formao e Evoluo do Federalismo no Brasil, in Lies de Direito
Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos, Andr Ramos Tavares, Gilmar Ferreira Mendes e
Ives Gandra da Silva Martins (coord.), Ob. cit., p. 724.
508
Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo
geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes
dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes.
2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III - isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos por pessoas fsicas ou
jurdicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de gua represadas ou
represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas.
3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com
os pequenos e mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de
pequena irrigao.
509
Constituio do Brasil Interpretada e Legislao Constitucional, 6 ed., So Paulo, Atlas, 2007, p. 1021.
204
brasileiros ou preferncias entre si). Portanto, o Congresso Nacional dever pautar-se,
para a composio dos organismos regionais, no interesse geral de desenvolvimento
homogneo das diversas regies da Federao
510
.
Conforme o esquadrinhado, fica evidenciada a competncia da Unio na
institucionalizao, por meio de lei complementar, das regies de desenvolvimento (art.
43), que apresentam as seguintes caractersticas: efeitos administrativos; articulao de
uma ao social e econmica conjunta para o desenvolvimento da regio, como concesso
de incentivos, juros favorecidos etc
511
. Interessa anotar tambm que a natureza jurdica
dessas figuras bastante singular, haja vista que, na verdade, no so entes federativos
autnomos como os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nem descentralizaes
administrativas, como os Territrios. Ao contrrio, abrangem reas que constituem
complexos geoeconmicos e sociais, politicamente pertencentes, eventualmente, esfera
de diferentes Estados e Municpios
512
. Constituem, assim, entidades federais, como a
SUDAM (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia) e a SUDENE
(Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste)
513
.
Embora a Carta Republicana de 1946 j trouxesse previses capazes de contribuir
para o fortalecimento dos organismos analisados, observa-se que foi a atual Constituio
que, pela primeira vez, elevou-os ao nvel constitucional positivo
514
. Esse aspecto
histrico, ao ser contextualizado no campo da evoluo do Estado brasileiro, conduz
concluso de que o constituinte de 1987-1988 quis, deliberadamente, aumentar a
importncia desses engenhos, num visvel esforo para melhorar o quadro ftico das
parcelas territoriais menos desenvolvidas do pas. Isso, em nenhum momento, denota que,

510
Idem, pp. 1021-1022.
511
ANDR RAMOS TAVARES, Ob. cit., p. 1066.
512
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Curso de Direito Constitucional, Ob. cit., p. 74.
513
A propsito, cabe registrar que GILBERTO BERCOVICI coloca a principal distino entre regies
administrativas, previstas no mbito do constitucionalismo brasileiro, e as regies que integram o Estado
italiano e espanhol. Em sntese, considera que a Regio da Itlia e a Comunidade Autnoma da Espanha so
entidades territoriais de personalidade jurdica de direito pblico prpria e que so dotadas de capacidade de
autogoverno e autonomia legislativa. J a Regio da Constituio de 1988 fruto de mera descentralizao
administrativa, no poltica, isto , no passa de uma autarquia, Desigualdades Regionais, Estado e
Constituio, Ob. cit., p. 234.
514
Segundo elucida RAUL MACHADO HORTA, coube previso encartada no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio Federal de 1946, que impunha ao Governo Federal a obrigao
de traar e executar um plano de aproveitamento total das possibilidades econmicas do Rio So Francisco e
seus afluentes, aplicando-se nesse plano, anualmente, quantia no inferior a um por cento das rendas
tributrias da Unio (art. 29), trazer o preceito jurdico-constitucioal que inaugurava, ainda que
tangencialmente, o relevo dos rgos federais de desenvolvimento regional, Tendncias Atuais da Federao
Brasileira, Ob. cit., pp. 10-11.
205
como propaga PAULO BONAVIDES, o Estado nacional estende s regies administrativas
chave institucional da reorganizao federativa
515
.
As regies administrativas, analisadas em sua essncia, correspondem ao
reconhecimento, por parte da ordem constitucional, de que o Brasil apresenta realidades
socioeconmicas que nem sempre coincidem com algumas pores especficas do
territrio nacional abarcadas pelo aparato tcnico-burocrtico de um Estado ou um
Municpio, em especfico
516
. Essa lgica das regies entusiasmava CELSO BASTOS, que, em
1985, recomendou futura Assembleia Nacional Constituinte dispender muita ateno s
questes que circundavam a operacionalizao das transferncias de rendas das regies que
mostrassem condies de propici-las para aquelas mais carentes
517
. Entendia ainda que o
remanejamento de receitas no poderia implicar, em nenhum momento, responsabilizao
da Unio pela execuo dos servios voltados a fomentar o desenvolvimento regional
518
.
A justificativa para o surgimento de tais regies de desenvolvimento, vista sob
outro ngulo, encontra fundamento, em certa medida, no carter dinmico que acompanha
o conceito de federalismo, pois as estruturas de descentralizao poltica esto,
incessantemente, sujeitas s oscilaes ocorridas na tessitura social e, nem sempre, a
adaptao do regime depender de mudanas de ordem poltica. As fortes adversidades
territoriais congregadas no interior do Estado brasileiro, aliadas s constantes alteraes da
base ftica em que o regime federativo executado, exigiram novas posturas e diretrizes
para equacionar a questo das disparidades regionais
519
. Nessa direo, enfatiza MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO que as aludidas peas da organizao estatal apontam para
uma dissimetria de tratamento entre os Estados quanto atuao administrativa e a
estimulao do desenvolvimento
520
, objetivando, em tese, atenuar as problemticas
consequncias da desigualdade.

515
A Constituio Aberta: Temas Polticos e Constitucionais da Atualidade, com nfase no Federalismo das
Regies, Ob. cit., p. 344.
516
Cf. MARIA GARCIA, O Modelo Poltico Brasileiro: Pacto Federativo ou Estado Unitrio, in Lies de
Direito Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos, Andr Ramos Tavares, Gilmar Ferreira
Mendes e Ives Gandra da Silva Martins (coord.), Ob. cit., p. 806. Em complemento, JOS CRETELLA JNIOR
consigna que a regio administrativa uma coletividade pblica, com desigualdades regionais e com
pequeno desenvolvimento. Tcnicos da Unio, depois de estudos e pesquisas, descobrem a potencialidade da
regio. Ora, a finalidade da incidncia da articulao da ao da Unio o melhor aproveitamento possvel
da rea, observando-se, pelo contexto constitucional, que se trata, regra geral, de terras ridas que necessitam
de irrigao, como as do Nordeste, sujeitas a secas peridicas, mas prolongadas, Comentrios
Constituio Brasileira de 1988, vol. 5, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1991, p. 2468.
517
Cf. A Federao no Brasil, Ob. cit., p. 60.
518
Cf. Idem, ibidem.
519
Cf. LUIS ROBERTO BARROSO, Ob. cit., p. 3.
520
Aspectos do Direito Constitucional Contemporneo, Ob. cit., p. 181.
206
Em abono, JANICE HELENA FERRERI MORBIDELLI registra que a insero do
dispositivo estabelecendo a criao de regies administrativas merece destaque, pois
introduziu elementos de tratamento diverso entre os Estados, que corresponde
necessidade de reequilbrio entre regies de grande desenvolvimento. Esse componente na
Constituio denota a institucionalizao de um federalismo assimtrico, de atendimento
constitucional a desigualdades incompatveis com a simetria do federalismo tradicional
521
.
Mais uma vez, a reduo das disparidades regionais no pode abrir mo das interaes
entre os governos da Federao, mesmo quando da Unio a competncia para instituir a
entidade voltada a viabilizar o desenvolvimento de regies determinadas do pas.
O que se pretende, aqui, , em suma, consignar a importncia do emprego, no
momento de elaborao da lei complementar federal criadora da sobredita figura regional,
da tcnica da diferenciao de encargos e de competncias entre as unidades polticas. No
se apresenta interessante que o governo federal alije os demais entes da execuo dos
servios prestados pela entidade em questo, porque certo que a soma de esforos da
Unio, dos Estados e dos Municpios, de modo que todos possam colaborar com a poltica
de desenvolvimento traada para o complexo geoeconmico e social, apresenta-se como a
frmula mais indicada para a superao das dramticas heterogeneidades regionais. Para a
consecuo desse elevado propsito, DIRCO TORRECILLAS RAMOS sugere que as regies
de desenvolvimento submetam-se a um sistema de nomeao, fiscalizao e controle, por
rgos interestaduais e por rgos de articulao nessas relaes, inclusive com a
participao dos demais Estados de outras regies do pas
522
.
Refora o entendimento de TORRECILLAS RAMOS, acerca da importncia de
representantes das unidades federadas no situadas no raio de atuao da regio
administrativa tambm participarem de sua gesto, o fato de que as receitas federais
direcionadas s localidades eventualmente atendidas so auferidas em todo o territrio
nacional. Por tal razo, mostra-se desrazovel afastar esses instrumentos de proteo dos

521
Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Ob. cit., p. 239. .Comungando do mesmo entendimento, CELSO
RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS enunciam que as regies, tais como esculpidas no Texto
Constitucional, constituem um instrumento destinado a levar a cabo uma poltica de favorecimento s reas
menos desenvolvidas do Pas. De fato, o princpio federativo, inicialmente, repeliria esse tratamento
desuniforme do qual certos Estados acabaro por se beneficiar. O princpio do tratamento isonmico aos
Estados-membros basilar na estrutura do Estado federal. O certo que desde longa data as diferenas
regionais tm servido de base legitimadora para a outorga de um tratamento mais benfico s de menor
desenvolvimento socioeconmico. uma medida que mais se coadunaria com o Estado unitrio. Sabemos
das deficincias do nosso pacto federativo, a unir entidades do territrio, populao e desenvolvimento muito
diferenados, fenmeno ao qual a Unio no pode permanecer indiferente, Comentrios Constituio do
Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988, vol. 3, tomo III (Arts. 37 a 43), So Paulo, Saraiva, 1992, p.
284.
522
Cf. O Federalismo Assimtrico, Ob. cit., p. 199.
207
interesses daqueles que contribuiro para promover o desenvolvimento dessas parcelas do
pas, mormente porque acreditam que os incentivos podem conduzir a nveis satisfatrios
de equilbrio econmico, social e poltico entre os atores polticos da Federao
523
. Alm
disso, o autor preconiza que a lei complementar federal que criar as regies de
desenvolvimento ter de, imprescindivelmente, trazer detalhados os planos e os prazos
relativos aos programas a serem implementados, bem como referncias temporais
inconfundveis para o incio e o fim das atividades desempenhadas pela prpria entidade
regional, objetivando-se, de tal sorte, evitar o desvirtuamento dos propsitos que serviram
de motivo para sua criao
524
.
Desse modo, no que respeita s regies de desenvolvimento, cabe Unio assumir
o papel crucial de idealizar estruturas administrativas que permitam a coordenao e a
articulao de todas as esferas governamentais na elaborao e na execuo do
planejamento nacional. O federalismo cooperativo, de sua parte, abre caminho para que a
negociao poltica entre o poder central e os demais entes federados seja a tcnica de
maior importncia na engenharia dos instrumentos desenvolvimentistas aplicveis s
regies do pas, o que, por conseguinte, certifica de que o sucesso para a atuao das
regies administrativas passa antes por um acertado ajuste poltico entre as unidades
autnomas do Estado federal
525
.
Os planos de desenvolvimento a serem executados pelas referidas regies
administrativas no podero abrir mo da participao efetiva de todas as instncias
governamentais, o que, sem dvida, exigir apurada sensatez do legislador federal na
delimitao do enquadramento de cada ente federado ligado ao complexo geoeconmico.
Aguarda-se, portanto, que a lei complementar institudora da regio aporte um sistema
fundado no devido ajustamento dos encargos e atribuies entre os governos, como recurso
de superao dos impasses econmicos e sociais identificados nos quadros regionais do
pas. Em termos diversos, significa afirmar que as aes de planejamento regional devero
estar atentas s assimetrias de fato para que se compatibilizem as diferenas entre os entes
e, dessa maneira, cada qual possa receber tratamento condizente com suas respectivas
condies, seja em relao s tarefas e servios a serem prestados no mbito do organismo
regional, seja ainda no tocante aos incentivos e demais instrumentos de induo do
crescimento econmico e social que vierem a ser aplicados.

523
Cf. Idem, ibidem.
524
Cf. Idem, ibidem.
525
Cf. GILBERTO BERCOVICI, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, Ob. cit., p. 215.
208
Alm disso, o 2 do art. 43 da Lei Maior enuncia, em um rol enumerativo, quais
as medidas que podero traduzir-se em incentivos regionais. A interpretao tirada de tal
comando certifica que o federalismo brasileiro no avesso ao tratamento diferenciado de
determinadas unidades poltico-administrativas, o que reflete, consequentemente, sua
visvel feio assimtrica. Seja mediante uniformizao de preos dos servios pblicos
prestados pela Unio; seja por meio da fixao de juros favorecidos para o financiamento
das atividades prioritrias; ou ainda em decorrncia de regras tributrias mais benficas
(iseno, reduo ou diferimento) de tributos federais, o poder central poder incentivar o
crescimento de regies em desenvolvimento discriminando-as positivamente como forma
de compensar o grau de retardamento que as aflige
526
.
Considerando-se, por fim, o arcabouo jurdico-institucional desenhado pelo
constituinte, parece ser impossvel refutar a concluso de TORQUATO JARDIM de que, no
que respeita ao federalismo brasileiro, a construo do equilbrio passa pela aceitao da
premissa de que existem desigualdades entre as partes federadas, formalmente admitidas
como iguais pelo texto constitucional
527
. Os entes autnomos subnacionais precisam
reconhecer a Unio como responsvel pela coordenao e planejamento das aes do
conjunto, a teor da norma constitucional consignada no pargrafo nico do art. 23 e nas
disposies atinentes ordenao das regies de desenvolvimento (art. 43 e pargrafos). O
governo federal, por sua vez, est proibido de sobrepor sua vontade aos elevados interesses
de unidade e de harmonia que regem a Federao, j que sua atuao, mesmo no que
respeita implementao de medidas de acomodao das disparidades, deve sempre estar
em consonncia com os quadrantes indicativos de coeso do sistema, o que significa que a
autonomia franqueada aos demais atores federativos nunca poder ser desconsiderada.









526
CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, Ob. cit., pp. 287-289.
527
Cf. Ob. cit., p. 217.
209
CONCLUSO

A existncia de desnveis entre os vrios atores que integram o concerto federativo
importa em pressuposto natural para a institucionalizao de qualquer Estado federal, uma
vez que a essncia dessa forma estatal est justamente na inteno de unir partes que, em
razo de mltiplas caractersticas, acabam sendo diferentes. Por bvio, a deciso de
construir uma Federao deve, obrigatoriamente, considerar o quanto essa diversidade
pode ser um complicador para o bom funcionamento dos laos associativos e das
instituies a serem idealizadas. Assim, se o juzo realizado atestar que as diferenas so
de acentuada severidade a ponto de isso as tornarem impossveis de compatibilizao,
certo que o mpeto federalista dever ser abandonado, uma vez que nenhum recurso
jurdico e poltico disponvel conseguir evitar o fracasso do Estado federal que nestes
moldes vier a ser criado.
Ocorre, entretanto, que nem sempre possvel precisar, de modo apriorstico, todos
os reflexos das heterogeneidades regionais nas instituies idealizadas para servirem de
suporte no processo de descentralizao poltico-territorial do poder. Alm disso, comum
que o dinamismo das relaes intergovernamentais, bem como a inconstncia dos demais
elementos que interferem no sucesso do pacto federativo, tragam a necessidade de
acomodar os desnveis que, porventura, tenham surgido aps estabelecidos os mecanismos
responsveis pela subsistncia da Federao. O mesmo raciocnio h de ser empregado no
tocante aos quadros fticos em que o federalismo se apresenta como opo vivel, mas a
anteviso de provveis problemas estruturais indica quais ferramentas de correo devem
ser utilizadas, a fim de precaver qualquer espcie de prejuzo ao sistema institudo.
A acomodao das diferenas regionais, por sua vez, representa um ponto sempre
delicado na tarefa de construir Estados federais onde as disparidades, embora identificadas
em patamares preocupantes, no chegam a constituir um impedimento intransponvel para
a adoo do regime federativo. Para atender a tal propsito, novos conceitos tiveram de ser
introduzidos no campo da descentralizao poltica, e esse fato significou, por conseguinte,
a quebra de algumas ideias tradicionalmente ligadas teoria geral do federalismo. Com a
reformulao dos paradigmas responsveis por definir o planejamento constitucional e as
relaes intergovernamentais praticadas entre os entes autnomos, percebeu-se que
determinados mecanismos jurdicos poderiam ser estabelecidos como uma eficiente
210
maneira de combater os efeitos negativos aportados pela falta de uniformidade das peas
dos integrantes da Federao. Surgiu, assim, o federalismo assimtrico.
Os avanos proporcionados pela incorporao de assimetrias jurdicas no mbito
das Constituies de alguns Estados compostos retratam que as foras desagregadoras da
unidade estatal podem ser racionalmente neutralizadas por meio de instrumentos
conformadores da diversidade das partes. Em outras palavras, ficaram comprovados os
surpreendentes benefcios que a diferenciao dos entes federados, com vistas a coloc-los
em situao de equivalncia para o exerccio das competncias que lhes so atribudas, traz
aos contextos em que a gravidade das variaes regionais reclama o emprego dessa
tcnica. As salutares mudanas sentidas em decorrncia do emprego concreto da tese do
federalismo assimtrico, de fato, importam em vigoroso indicativo da permanncia desse
modelo organizacional no constitucionalismo do porvir.
Como assegurar a unidade de Estados onde a diversidade no representa apenas
uma caracterstica esperada mas, antes, um problema para a coeso do pacto federativo e
para a interao dos sujeitos governamentais? Possibilitar que as respostas para essa difcil
pergunta sejam encontradas a destacada misso colocada ao federalismo assimtrico, o
que, como se infere, acabar conduzindo a um sem-nmero de solues viveis, pois cada
Federao precisa encontrar uma frmula adequada para contornar os seus pontos de
tenses. Nessa direo, guardados os valores gerais que informam a teoria das assimetrias,
os Estados federais tero de ser tomados em especfico, uma vez que cada um deles possui
caractersticas prprias, as quais tero de ser computadas para a obteno dos acertados
instrumentos de acomodao das diferenas.
Consignados os apontamentos gerais sobre a problemtica que ocupa os estudiosos
do federalismo assimtrico e admitindo-se principalmente as consideraes explanadas nos
captulos precedentes, delimita-se, aqui, no final deste trabalho, duas concluses principais
acerca da vertente assimtrica do Estado federal. Anote-se que essas verificaes
correspondem a ideias retoras do emprego das dissimetrias pelos Estados que j incluiram
essa tcnica em seus respectivos pactos polticos e, em ltima anlise, acabam sendo a
fonte irradiadora das demais constataes apuradas na anlise realizada. Adverte-se ento
que a diferenciao federativa tem implicaes outras que ultrapassam esses dois aspectos
referidos e, somente aps conhecidas as mais proeminentes questes que circundam o
federalismo assimtrico, que as demais verificaes sero apreciadas.
A primeira concluso geral a que se chega a de que o federalismo conforme
entendimento que vem sendo construdo desde o sculo XVIII constitui, de fato, a forma
211
de Estado mais indicada para a organizao poltica de pases que pretendam construir um
regime democrtico. Visualiza-se, portanto, que essa indissocivel ligao entre Federao
e democracia foi decisiva para possibilitar o aperfeioamento dos laos associativos
celebrados entre os entes federados por meio dos paradigmas e das ideias difundidos pela
assimetria. Dessa forma, a afirmao de que inexistir federalismo assimtrico em pases
que no apresentem grande apreo ao regime democrtico, firma-se como inevitvel.
Na sequncia, a segunda ilao mencionada reporta reconhecida flexibilidade das
estruturas que acompanham o Estado federal. Mais precisamente, diz respeito aos reflexos
advindos da adoo, aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, do Estado social como
modelo de ordenao dos rgos de poder e das funes conferidas ao Estado em vrios
pases. A maleabilidade nsita ao pacto federativo foi crucial para que as bases de
sustentao de algumas Federaes fossem redefinidas com o objetivo de adapt-las s
orientaes preconizadas pela democracia social, a exemplo das aspiraes de promover o
respeito aos direitos das minorias; manter unidas regies com histria e tradies, s vezes,
conflitantes e, ainda, estabelecer novos padres na prestao de servios pblicos,
buscando assegurar nveis timos de eficincia administrativa, mesmo em Estados que
apresentam graves disparidades internas.
Diante de tais certificaes, impossvel afastar da rbita do federalismo as
assimetrias que, hoje, so uma realidade e, inquestionavelmente, significam importantes
ferramentas disponibilizadas engenharia constitucional para o ajustamento das
disparidades fticas que se apresentam nos Estados compostos. A diferenciao jurdica
das partes federadas no requer apenas a previso de competncias constitucionais distintas
aos entes situados no mesmo plano governamental, pode ainda abarcar a disciplina das
relaes entre governos, com o intuito de evitar provveis prejuzos que seriam sentidos,
caso a cooperao ficasse confinada ao campo exclusivo da poltica. Ademais, percebe-se
que as necessidades colocadas pela democracia social, em especial no tocante
implementao de programas estatais voltados prestao de servios pblicos, foram
determinantes para que o Estado federal buscasse meios de reduzir as implacveis
consequncias criadas pela heterogeneidade regional, e isso, pelo que se pode inferir,
redundou no aparecimento de Federaes assimetricamente estruturadas.
Baseado na premissa de que as normas jurdicas devem promover o equilbrio dos
entes autnomos todos eles desiguais entre si, por fora de motivos variados , o
federalismo assimtrico visa fazer com que o Direito Constitucional seja exitoso no
balanceamento das diversidades territoriais. O escopo primeiro perseguido com a
212
implantao de ferramentas compensatrias das diferenas o de homogeneizar os
aludidos atores polticos, evitando-se, de tal sorte, que o regime federativo venha a se
configurar num palco de animosidades e conflitos inter-regionais. Em verdade, as
assimetrias to-somente fazem o que, naturalmente, se espera que acontea com o
federalismo: viabilizar a concretizao do conhecido adgio que traduz o ncleo irredutvel
do Estado federal, qual seja, permitir que se tenha unidade da organizao estatal sem, no
entanto, exterminar as diversidades de suas partes.
Para que haja compreenso plena dos instrumentos afeitos ao Estado federal
assimtrico recomendvel empreender anlise de experincias estrangeiras j
consolidadas nesse sentido. Ainda que os desafios enfrentados por outras organizaes
estatais muito provavelmente no sejam os mesmos que atrapalham o funcionamento da
Federao brasileira, as anotaes comparatsticas em Direito no deixam de ser valiosos
recursos para direcionar a elaborao de institutos constitucionalmente adequados
realidade nacional. Confirma a importncia dessa tcnica a certeza de que as normas
jurdicas so, alm de mecanismos de estabilizao social, formas viveis de reenquadrar
os ambientes onde so inseridas, e isso sugestiona que, do mesmo modo que alguns pases
lograram sucesso em contornar os embaraos decorrentes da heterogeneidade de suas
regies, o Brasil tambm pode faz-lo.
Numa perspectiva jurdica, enxerga-se que a noo de igualdade formal aplicada s
unidades federadas insuficiente para fazer com que se alcance o equilbrio entre elas,
principalmente se o cenrio no qual o Estado federal fincar suas bases estiver marcado por
profundas adversidades. Ter as unidades perifricas como se fossem absolutamente
idnticas, por certo, potencializa o aparecimento de dissimetrias de fato, j que ilgico
atribuir iguais competncias e encargos aos entes, deixando de lado a preocupao de saber
se eles conseguiro ou no cumpri-los. Alm disso, as diferenciaes realizadas no mbito
do concerto federativo devem visar, ainda, que os governos subnacionais sejam postos na
mesma posio no que respeita ao poder de negociao com a Unio e com os demais
entes, coibindo-se, assim, a corroso do pacto poltico pela atuao hierarquizada de
determinados entes.
Em que pesem os anunciados benefcios que podero derivar das assimetrias de
direito, alguns limites tero de ser rigorosamente observados para no transformar a
soluo aventada num problema ainda maior do que aquele que se teria com os desnveis
regionais. O postulado da igualdade entre os entes que, por sua vez, desdobra-se na
proibio de discriminao federativa crucial nesse ponto, porque a proposta de
213
implantar uma Federao no-simtrica deve, fundamentalmente, estar lastreada no
compromisso de assegurar, numa mesma intensidade, direitos a todos os indivduos e
agrupamentos sociais. O outro aspecto que no poder ser esquecido a manuteno da
unidade estatal que, em termos prticos, converte-se em cuidados para que as
diferenciaes jurdicas adotadas no se reflitam em abalos coeso do conjunto amarrado
pelos laos polticos caracterizadores do Estado federal. Por ltimo, a principiologia
subjacente ideia de solidariedade precisar fazer-se presente na elaborao dos
mecanismos assimtricos, na medida em que os cuidados em relao cooperao
intergovernamental so indispensveis para integrar todas as unidades polticas num nico
projeto poltico de Federao.
Depois de assinalados os pontos de maior envergadura para a formao de regimes
assimtricos de descentralizao do poder poltico, cumpre iniciar a anlise dos fatores que
se referem especificamente ao federalismo brasileiro. Entre ns, cumpre atestar, de plano, a
imprescindibilidade de utilizar-se os aparatos jurdicos tendentes a amenizar as diferenas
regionais, pois a obteno de nveis apropriados de equilbrio representa um desafio, at o
momento, ainda pendente de alcance. Ademais, no de hoje que os mecanismos
tradicionais meios de descentralizao do poder poltico encontram-se desgastados no
pelas fortes heterogeneidades naturais, que so marcas indisfarveis de nosso territrio,
mas, principalmente, em virtude de abruptos desnveis socioeconmicos, formados desde a
gnese do Estado federal no pas, e que acabaram sendo alimentados de modo contnuo
durante das sucessivas Constituies aqui experimentadas.
Com efeito, o processo de afirmao histrica do Estado federal brasileiro apresenta
vrias etapas. Entretanto, nenhuma delas conseguiu superar os complicados obstculos
governamentais oriundos dessa diversidade. No percurso que se instaura com o
federalismo vivenciado na Repblica Velha e que segue at a Federao arquitetada pelo
Pacto Fundametal de 1988, com vistas a promover a solidariedade federativa, identificam-
se srios problemas que repousam exatamente nos contrastes aferidos entre as unidades
autnomas. O desinteresse poltico e as resistncias encontradas para corrigir esse
manifesto impasse do federalismo nacional, alm de ser, na prtica, causa impeditiva do
desenvolvimento integrado do pas, transmuta-se em sistemtica violao da vontade
externada pelo texto constitucional em vigor.
Na verdade, um estudo detido da atual Constituio Federal revela que o Brasil
apostou nas assimetrias relacionais, isto , em interaes intergovernamentais adequadas,
como meio hbil de concretizar o mandamento consignado no art. 3, inciso III, da Lei
214
Maior, que estabelece o dever de o Estado nacional criar programas que objetivem reduzir
as desigualdades sociais e regionais. Alguns institutos constitucionais, a exemplo da
possibilidade colocada Unio para editar lei complementar que objetive disciplinar a
cooperao entre os entes federados no exerccio das competncias comuns (art. 23,
pargrafo nico, da CF), comprovam essa concluso e ainda evidenciam que o poder
central deve assumir o importante papel de coordenao e de planejamento dos
instrumentos de compatibilizao das disparidades regionais. Em igual direo, as regies
administrativas de desenvolvimento, previstas no art. 43 da Constituio, confirmam a
orientao referida.
Nesse compasso, certamente algumas objees podem ser colocadas em funo do
receio de que esse entendimento traduza-se, em termos prticos, em maior centralizao
poltica por parte da Unio. O risco, nunca descartvel, de que a atuao do ente nacional
na idealizao dos mais destacados meios de superao dos problemas regionais redunde
em maior centralizao poltica por parte da Unio notadamente enfraquecido por meio
de um calibrado sistema de representao das unidades perifricas na formao das
vontades e na execuo das decises do governo nacional. Por isso, talvez seja indicado
afirmar que qualquer reforma na Federao, objetivando amainar os impactos que
decorrem da diversidade poltico-territorial estampada em seus entes, tenha de comear
pelos rgos incumbidos da misso de possibilitar que a Unio atue em conformidade com
as vontades de suas partes.
Percebe-se ainda que a ltima Constituinte, ao ter elevado os Municpios
condio de unidade autnoma, exps o pacto federativo brasileiro com mais nfase s
fragilidades advindas da desigualdade territorial. O delicado problema de equacionar as
diferenas para consecuo de patamares sustentveis de governabilidade, antes restrito s
relaes travadas entre Unio e Estados, ou entre estes, agora, atinge tambm os entes
locais, que trazem entre si, como sabido, disparidades absurdamente maiores que aquelas
conformadas no plano estadual. Outra consequncia da autonomia municipal est no fato
de que muitas polticas pblicas passaram a ser idealizadas com muito mais cuidado no que
respeita diversidade dos atores que iro participar do concerto a ser institucionalizado,
haja vista que tanto as diferenas entre os Estados quanto os desnveis que se formam entre
os Municpios devero ser considerados a fim de no prejudicar a eficincia do programa
estatal arranjado.
Frente a tudo o que foi considerado, impossvel negar o irrestrito interesse que o
federalismo assimtrico desperta em matria de ordenao do funcionamento do Estados
215
compostos, na medida em que permite acomodar racionalmente as problemticas
desigualdades regionais, sempre causadoras de enfraquecimento ao pacto federativo e de
ineficincia administrativa na prestao de servios pblicos. As assimetrias jurdicas, caso
implantadas com conscincia e em sintonia com as demandas requeridas pelo federalismo
nacional, com certeza, iro trazer ganhos estruturais para a Federao como um todo. Sem
privilgios e protecionismos, o ajuste das abissais diferenas regionais que tomam corpo
diante de partes to singulares parece passar obrigatoriamente pelo emprego das
ferramentas ofertadas pela assimetria, uma vez que esse recurso figura como confivel
promessa para diminuir os indesejados efeitos da desestabilizao governamental,
causados, em grande medida, pela insistncia de remeter idntico tratamento normativo a
unidades territoriais demasiadamente diferentes.
Deve-se, portanto, ter convico de que relaes efetivamente balanceadas entre os
sujeitos governamentais o caminho a ser buscado para assegurar que os bem-
intencionados objetivos fundamentais da Repblica possam ser corporificados de modo
razovel. Inspirados nos princpios fundantes da Democracia Social, tais comandos
programticos dificilmente tero condies de serem materializados ainda que em
patamares mnimos , enquanto a Federao continuar a sofrer sucessivos abalos
decorrentes da acentuada diversidade interna observvel do pas. Nessa longa e cansativa
empreitada, caber, por certo, aos instrumentos assimtricos reorganizar o cenrio
federativo para que se possa, gradativamente, chegar ao to almejado equilbrio entre as
partes federadas. E isso, de fato, apenas ocorrer quando forem compreendidas e
acomodadas as multifacetrias grandezas que condicionam a configurao assimtrica do
federalismo brasileiro.









216
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233
RESUMO

A difcil misso de compatibilizar as diversidades regionais demanda mltiplos
esforos por parte daqueles envolvidos na construo das estruturas jurdicas que
sustentam os pactos federativos estabelecidos nas vrias Federaes do mundo. Esse dado
verificado, numa intensidade evidentemente maior, em pases como o Brasil, onde as
desigualdades regionais no apenas diferenciam os entes federados, mas so a causa de
conflitos que, inclusive, podem os contrapor, a exemplo dos episdios de guerra fiscal.
Busca-se, nesta dissertao, mapear os principais mecanismos consignados na atual
ordem constitucional e que podem ser utilizados na harmonizao dos complicados pontos
de tenso decorrentes das diferenas que h entre as unidades poltico-administrativas das
diferentes regies do pas. Anote-se, ainda, que a acentuao das prticas de cooperao
intergovernamental, notadamente em matria de planejamento de polticas pblicas, torna
o tema aqui estudado interessante para o constitucionalismo ptrio, pois o sucesso das
aes governamentais desenvolvidas nessa rea depende diretamente do acerto na equao
entre os deveres prestacionais e as reais possibilidades de execuo das funes destinadas
a cada um dos entes federados.
Para tanto, so adotadas duas linhas de abordagem. A primeira, concentrada na
apreciao crtica dos aspectos jurdicos da teoria do Estado federal assimtrico, investiga
as tipologias de assimetria, bem como as consequncias que podem ser carreadas pela
aplicao concreta das assimetrias de direito em Estados territoriais compostos; alm disso,
tomando-se como foco os entes autnomos, so apresentados os possveis contornos do
princpio da igualdade no cenrio federativo. A outra, por sua vez, adota como proposta a
anlise de aspectos fticos (fatores histricos, socioeconmicos, geogrficos e polticos)
ligados ao Estado nacional, para justificar a necessidade de aplicao dos paradigmas
inerentes ao federalismo assimtrico no funcionamento de nossa Federao.
Assim que, depois de certificadas que algumas heterogeneidades presentes, no
ambiente no qual o Estado federal brasileiro se edificou, ocasionam problemticos reflexos
ao incremento das relaes intergovernamentais, so apresentadas, por ltimo, perspectivas
para o adequado manuseio das competncias constitucionais comuns e para a criao de
regies metropolitanas e de regies de desenvolvimento, com vistas a permitir o
enquadramento da Federao nacional dentro dos valores que informam o federalismo
assimtrico.
234
PALAVRAS-CHAVE

Federalismo Assimtrico, Federalismo, Estado Federal, Assimetria, Desigualdades
Regionais, Cooperao Intergovernamental.





























235
RIASSUNTO

Il difficile compito di conciliare le diversit regionali demanda multipli sforzi dalla
parte di chi coinvolto nella costruzione delle strutture giuridiche che sostengono i patti
federativi stabiliti nelle diverse Federazioni del mondo. Ci si verifica, in unintensit
evidentemente maggiore, nei paesi come il Brasile, dove le disparit regionali non appena
differiscono gli enti federativi, ma sono la causa di conflitti che possono persino
confrontargli, come appunto si verfica nei casi di disputa tributaria tra gli enti.
Lobbietivo di questa dissertazione segnalare i principali meccanismi nellordine
costituzionale attuale e, tra loro, distaccare quei che possono essere utilizzati nella
armonizzazione dei punti di tensioni decorrenti delle differenze esistenti tra le autonome
unit politico ammnistrative delle differenti regioni del Brasile. Si distacca, inoltre che
lincremento di pratiche di cooperazione intergovernative, specie quando il tema riguarda
alle politiche pubbiche, torna questa dissertazione interessante allargomento del
constituzionalismo patrio, una volta che il successo delle azioni governative svolte in
questo settore dipende direttamente dellaccertamento dellequazione tra i doveri che
debbono essere prestati e la reale possibilit di esecuzione delle funzioni destinate ad
ognuno degli enti federativi. Perci, due linee dabbordaggio sono state prese.
La prima si concentra nella valutazione critica degli aspetti giuridici della teoria
dello Stato federale differenziato. Tale linea investiga le tipologia della differenziazione,
eppure studia le possibile consequenze della differenziazione di diritto negli stati
territoriali composti. Oltre a ci, prendendosi come oggetto gli enti autonomi, si presentano
i possibili contorni del principio delluguaglianza della scena federativa. A sua volta, la
seconda linea dabbordaggio impegnasi nella proposta di analizzare gli aspetti fattibili
(storici, socioeconomici, geografichi e politici) legati allo Stato nazionale con la finalit di
giustificare lesigenza di applicazione dei paradigmi intrinseci al federalismo differenziato,
nel funzionamento della Federazione brasiliana.
Cos, dopo la certifica che alcune delle eterogeneit presenti nellambiente nel
quale lo Stato federale brasiliano si costruito chiarisce che essi hanno causato problemi i
quali si sono riflettuti nello svilupo dei rapporti intergovernativi. Persino si presentano le
prospettive per un adequato uso delle competenze costituzionali comuni a tutti, con occhi
alla creazione di regioni metropolitani e di istituzioni per lo svilupo regionale, le quale, a
sue volte, possono permettere linquadratura della Federazione nacionale dentro dei valori
contenuti nel federalismo differenziato.
236
PAROLE CHIAVE

Federalismo Differenziato, Federalismo, Stato Federale, Differenziazione, Disparit
Regionali, Cooperazione Intergovernative.