Artigo Sustentabiliade Dos Rpps Ma

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FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

IVALDO FORTALEZA FERREIRA

SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA DOS REGIMES PRPRIOS DE
PREVIDNCIA SOCIAL:Uma anlise do RPPS do Estado do Maranho

Rio de Janeiro
2010

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FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA


PREVIDNCIA SOCIAL: Uma anlise do RPPS do Estado do Maranho

Dissertao apresentada Escola Brasileira
de Administrao Pblica para obteno do
grau de mestre em Gesto Empresarial,
Fundao Getlio Vargas.

Orientador: Prof. Dr. Rogrio Sobreira
Bezerra

Rio de Janeiro
2010
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PREVIDNCIA SOCIAL: Uma anlise do RPPS do Estado do Maranho

Dissertao apresentada Escola Brasileira
de Administrao Pblica para obteno do
grau de mestre em Gesto Empresarial,
Fundao Getlio Vargas.

Aprovada em: _____/_____/______

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________________
Prof. Dr. Rogrio Sobreira Bezerra (Orientador)
EBAPE / Fundao Getulio Vargas

__________________________________________________________
Profa. Dra. Deborah Moraes Zouain
EBAPE / Fundao Getulio Vargas

______________________________________________________________________
Prof. Dr.Alexis Torbio Dantas
Universidade do Estado do Rio de Janeiro-RJ

4

Aos meus pais, Durval e Marilene, com todo
amor e carinho, pelas cobranas, esforos e
estmulos em todos os momentos da minha vida
e, principalmente, a Dbora, esposa amada,
sempre compreensiva e dedicada. Ivaldo
Segundo e Alice, filhos amados.
5

AGRADECIMENTOS

A Deus, por ter me concedido a graa de viver e de ser capaz de realizar a obra
aqui consubstanciada.
A Gestora do Fundo de Previdncia do Estado Dr Graa Cutrim, pela
colaborao causa cientfica.
Comisso Examinadora desta Dissertao.
Ao Prof. Rogrio, meu orientador, pelos diversos encontros que proporcionaram
belos debates e pela liberdade que permitiu na construo do trabalho.
Aos companheiros de turma, pela riqueza dos conhecimentos que possuem os
quais foram bem compartilhados nas discusses em classe, nos trabalhos em equipe e nos
grupos de estudo.
Aos demais professores com que convivi na Escola Brasileira de Administrao
Pblica (EBAPE) pela valorosa transmisso de conhecimentos ao longo do curso.
Aos demais funcionrios da EBAPE e da Fundao Getlio Vargas (FGV),
assistentes de professores, equipe da secretaria e de informtica, assistentes de pesquisa,
bibliotecrios, entre outros.

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RESUMO

A partir da ltima dcada do sculo passado, ampliaram-se no Brasil profundas e polmicas
discusses que vm ocorrendo em paralelo no mundo todo: a sustentabilidade do sistema de
Previdncia Social. Portanto, esta dissertao constitui-se numa anlise das perspectivas de
sustentabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) que fazem parte do
sistema previdencirio brasileiro. Situando o tema no contexto atual, marcado por profundas
limitaes econmicas e legais, tomou-se como objeto de anlise o RPPS do Estado do
Maranho. Atravs da coleta de dados disponveis na Internet e da aplicao de formulrio de
pesquisa de campo, sob a forma de questionrio, buscou-se obter um diagnstico da situao
financeira e atuarial experimentada pelo citado RPPS. A partir do perfil traado, que apontou
situao deficitria, concluiu-se que a possibilidade de sustentabilidade do RPPS Estadual
encontra-se comprometida e constitui-se em srio entrave ao alcance do equilbrio das contas
pblicas do Estado. A situao constatada tende a se agravar, caso sejam mantidos os
parmetros legais, a forma de gesto e o cenrio de crise econmica atualmente verificado.

Palavras-chave: Previdncia Social. Regimes Prprios de Previdncia Social.
Sustentabilidade.

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ABSTRACT

Since the last decade of the century, grew in Brazil deep and controversial discussions that
have occurred in parallel in the world: the sustainability of the Social Security system.
Therefore, this dissertation is an analysis of the prospects for sustainability of the schemes of
Social Security (RPPS) that are part of the Brazilian social security system. Framing the issue
in the current context, marked by profound economic and legal constraints, was taken as the
object of analysis RPPS state of Maranhao. By collecting data on the Internet and the
application form for field research in the form of a questionnaire aimed to obtain a diagnosis
of the financial and actuarial experienced by that RPPS. From the outlined profile, which
showed a deficit, it was concluded that the possibility of sustainability of State RPPS is
compromised and constitutes a serious barrier to reach the balance of public accounts of the
state. The observed situation is getting worse, if they kept the legal parameters, the form of
management and of economic crisis currently verified.

Keywords: Social Security. Equity schemes of Social Security. Sustainability

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LISTA DE SIGLAS

ANFIP Associao Nacional dos Auditores - Fiscais da Previdncia Social
BACEN Banco Central
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento
CAP Caixa de Aposentadorias e Penses
CFVP Contribuies Futuras a Valor Presente
CPMF Contribuio Provisria por Movimentao Financeira
COFINS Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
CFRB Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CSLL Contribuio Social por Lucro Lquido
FMI Fundo Monetrio Internacional
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
IAP Instituto de Aposentadoria e Penses
IAPAS Instituto de Administrao da Previdncia e Assistncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MONGERAL Montepio Geral dos Servidores do Estado
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
OIT Organizao Internacional do Trabalho
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PFVP Passivo Atuarial Futuro a Valor Presente
PIB Produto Interno Bruto
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PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PSSS Plano de Seguridade Social do Servidor
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RJU Regime Jurdico nico
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
SESI Servio Social da Indstria
SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
SRF Secretaria de Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
VPBF Valor Presente dos Benefcios Futuros
VPCF Valor Presente das Contribuies Futuras
10

LISTA DE ILUSTRAES

Tabela 1 Emprego total e emprego pblico, em pases selecionados 41
Grfico 1 Quantidade de servidores Ativos, Inativos e Pensionistas da Unio
(1991-2000) Em milhares de pessoas
43
Grfico 2 Formao da previso matemtica em to 45
Grfico 3 Deslocamento do clculo da proviso matemtica no tempo

49
Quadro 1 Estrutura patrimonial do passivo atuarial de uma EFPC 50
Quadro 2 Modelo de anlise 52
Tabela 2 Utilizao de assessoria externa pelo Fundo de Previdncia
pesquisado por tipo
58
Tabela 3 Receita previdenciria do RPPS pesquisado por tipo Exerccio:
2007(Em R$
59
Tabela 4 Despesas previdencirias do RPPS pesquisado por tipo
Exerccio: 2007(Em R$)
60
Tabela 5 Resultado previdencirio do RPPS pesquisado Exerccio:
2007(Em R$)
60
Tabela 6 Saldo financeiro do RPPS pesquisado Exerccio: 2007(Em R$) 60
Tabela 7 Perfil dos servidores ativos coberto pelo RPPS Pesquisado.
Subdiviso por Sexo Ref. 31/10/2007
61
Tabela 8 Perfil dos servidores Inativos coberto pelo RPPS Pesquisado
62
Tabela 9 Perfil dos Pensionistas coberto pelo RPPS Pesquisado
63
Tabela 10 Projees atuarias para o RPPS pesquisado Exerccios
selecionados(Em R$ )
63
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SUMRIO

LISTA DE SIGLAS................................................................................................. 08
LISTA DE ILUSTRAES.................................................................................... 10
1 O PROBLEMA....................................................................................................... 13
1.1 Introduo............................................................................................................... 13
1.2 Objetivos.................................................................................................................. 16
1.2.1 Objetivo Final............................................................................................................ 16
1.2.2 Objetivos Intermedirios........................................................................................... 16
1.3 Delimitao do estudo............................................................................................... 16
1.4 Relevncia do estudo................................................................................................ 17
2 REFERNCIAL TERICO E HISTRICO...................................................... 18
2.1 Origens e conceitos de previdncia social............................................................. 18
2.2 Histrico sobre as previdncias latino americana............................................... 21
2.3 O Sistema Previdnciario brasileiro..................................................................... 22
2.4 Os RPPS e os impactos da legislao vigente....................................................... 24
2.4.1 Gnise e sntese evolutiva........................................................................................ 24
2.4.2 A Constituio de 1988: Reforma Constitucional da Previdncia........................... 28
2.4.3 Emendas Constitucionais de 1998, 2003 e 2005: Trs reformas em sete anos....... 29
2.4.4 Os impactos da legislao vigente........................................................................... 35
2.4.5 Breve interpretao da atual situao....................................................................... 39
2.5 Passivo Atuarial...................................................................................................... 44
2.5.1 O passivo luz da teoria contbil............................................................................. 44
2.5.2 Passivo atuarial futuro a valor presente.................................................................... 45
2.5.3 Formao do passivo atuarial................................................................................... 46
2.6 Fundamentos da Anlise Atuarial........................................................................ 51
12

3 FUNDO DE PREVIDNCIA DO ESTADO DO MARANHO: ANLISE
E PERSPECTIVA..................................................................................................
54
3.1 Metodologia............................................................................................................. 54
3.1.1 Tipo de pesquisa..................................................................................................... 54
3.1.2 Universo e amostra................................................................................................. 55
3.1.3 Coleta de dados....................................................................................................... 55
3.1.4 Tratamento dos dados............................................................................................. 56
3.1.5 Limitao do mtodo.............................................................................................. 56
3.2 Anlise dos Dados .................................................................................................. 57
3.2.1 Perfil do RPPS pesquisado..................................................................................... 57
3.2.1.1 Informaes Gerais................................................................................................. 57
3.2.1.2 Gesto Contbil e Econmico-Financeira............................................................ 58
3.2.1.3 Situao Financeira................................................................................................ 59
3.3 Perspectiva e Recomendaes de Poltica............................................................. 61
3.3.1 Caractersticas das Populaes Cobertas............................................................. 61
3.3.2 Projees Atuariais................................................................................................. 63
3.3.3 Pareceres Atuariais................................................................................................. 64
4 CONSIDERAES FINAIS................................................................................. 66
REFERNCIAS...................................................................................................... 69
APNDICE.............................................................................................................. 73
APNDICE A Questionrio de Pesquisa de Campo........................................ 74

13

1 O PROBLEMA

Este captulo tem o propsito de introduzir o tema da pesquisa. apresentado o
problema do estudo, o objetivo final e os intermedirios, alm da delimitao e a relevncia
do estudo para a comunidade acadmica e sociedade civil.

1.1 Introduo

As polticas de proteo social, na qual se inclui a previdncia social, fundamental
instrumento para a consecuo do Estado do bem-estar, a sntese de histricas lutas sociais
objetivando a proteo do trabalhador e de seus dependentes nos momentos em que advm as
dificuldades de sustento prprio. No se deve conceb-la e analis-la somente a partir da
valorizao dos aspectos oramentrios e atuariais, pois isto significaria relegar a segundo
plano a sua importante dimenso social. Dimenso esta que em pases como o Brasil assume
especial importncia, haja vista a marcante precariedade na execuo das polticas de proteo
social.
O surgimento desse instrumento, enquanto seguro social, d-se na Alemanha no
final do sculo XIX, num cenrio em que se buscava a afirmao de um Estado Social, capaz
de conter o avano da social-democracia e de aplacar os anseios dos trabalhadores. Assim,
atravs da aprovao de uma srie de atos normativos que asseguravam a proteo social do
trabalhador, parte mais vulnervel dentro da relao capital-trabalho, o governo alemo lana
as bases de uma poltica pblica destinada a amparar a populao economicamente ativa em
situaes (riscos ou contingncias) previstas em lei, essencialmente com benefcios (em
dinheiro) ou com servios (em natureza), mediante custeio a cargo dos prprios trabalhadores
segurados, das empresas e do Estado.
O modelo acima citado ir ser seguido pela grande maioria dos pases, diferindo
apenas em aspectos menos relevantes, e servir de base para o desenvolvimento do Estado do
bem-estar social, a partir de 1942.
No ano de 1923, o sistema previdencirio desenvolveu-se substancialmente a
partir da aprovao Decreto n 4.682, que se popularizaria como Lei Eloy Chaves. Ao longo
dos anos esse sistema vem sofrendo significativas modificaes, estando atualmente
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subdividido em trs diferentes regimes: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os
Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) dos servidores pblicos; e o Regime de
Previdncia Complementar. Cada um deles conta com regras especficas, definidas por meio
da Constituio Federal e de atos legais prprios.
Os RPPS, mais especificamente aqueles mantidos pelos estados brasileiros,
constituem se no foco desta dissertao. Para analis-los, torna-se imprescindvel
contextualizar a discusso atual. Afinal, o tema, alm de estar ligado questo social, como j
mencionado, reveste-se de importncia dentro dos aspectos econmicos e atuariais,
principalmente no momento presente, quando a tnica da administrao pblica tem sido o
equilbrio fiscal, calcado em uma poltica de conteno dos gastos pblicos e de maximizao
da arrecadao tributria.
A consecuo dessa poltica, no entanto, configura-se comprometida diante de um
cenrio de crise, como a que se verifica h cerca de 30 anos na economia capitalista. Em
muitos pases, a exemplo do Brasil, o impasse financeiro do Estado acentua-se na medida em
que o ritmo de crescimento das despesas pblicas ligadas s polticas sociais e aos
mecanismos de redistribuio torna-se muito mais rpido que o da produo nacional. Disso
resulta um crescimento dos descontos obrigatrios (impostos e contribuies sociais), que a
cada ano tm maior peso em relao ao produto nacional.
Esse distanciamento entre crescimento econmico e crescimento social
diretamente provocado pela crise econmica experimentada a partir de 1974, quando a
produo sofreu brusca reduo enquanto as despesas sociais continuaram seu crescimento
natural, isto , ao ritmo anterior.
Cumpre salientar que diante da crise as despesas sociais tendem a se avolumar,
sobretudo no que diz respeito ao seguro-desemprego e aos programas de renda mnima, ou
seja, a crise simplesmente realimenta a prpria crise. Eis o contexto em que se dar a anlise
da sustentabilidade dos RPPS.
Afinal, diante de um cenrio de crise, marcado pela perda do poder aquisitivo dos
salrios e pelo controle precrio dos gastos pblicos, seria possvel manter o equilbrio
financeiro e atuarial dos RPPS, conforme preconizado nas normas legais brasileiras?
No Brasil, vale esclarecer, os servidores pblicos federais, estaduais (incluindo-se
os do Distrito Federal) e municipais no esto vinculados ao mesmo regime de previdncia,
ou seja, o regime dos servidores da Unio distinto dos RPPS estaduais e municipais que, por
sua vez, so diferentes entre si, dependendo do estado e do municpio considerado. Esta
15

situao configurou-se ao longo da histria do Sistema Previdencirio Brasileiro, vindo a ser
legitimada pela Constituio Federal de 1988.
Essa mesma Constituio, por outro lado, estabelece algumas regras, como por
exemplo, a contagem recproca de tempo de contribuio para efeito de aposentadoria na
administrao pblica e na atividade privada, que passou a ter previso de compensao
financeira entre os regimes de previdncia social. Este dispositivo pode ser considerado um
grande avano para a consolidao dos regimes previdencirios, pois antes da promulgao da
Carta de 1988, como no havia a previso de compensao financeira, cada regime
previdencirio assumia integralmente o custo dos benefcios previdencirios concedidos,
independentemente da contagem recproca de tempo de servio.
Isso quer dizer que mesmo que o estado ou municpio venha a extinguir o seu
RPPS, ter de arcar com as despesas previdencirias proporcionais ao tempo de contribuio
do segurado ao regime extinto. O que certamente se configura em srio comprometimento das
contas estaduais e municipais, sem falar do risco oferecido prpria estabilidade social do
estado ou municpio.
No bastasse essa possibilidade, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de
2000, estabelece um conjunto de disposies no campo das finanas pblicas que deve
merecer especial ateno dos gestores pblicos estaduais e municipais.
Se por um lado, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) um estmulo
para que os gestores busquem aprimorar a gesto dos recursos pblicos mediante o
aperfeioamento dos processos de planejamento, execuo e controle dos gastos
governamentais, por outro, o seu descumprimento pode ensejar a aplicao de diversas
penalidades no apenas para o ente pblico, mas tambm para a autoridade local responsvel
pela prtica.
Est previsto na LRF, dentre outras diretrizes, que o ente da Federao que
mantiver ou vier a instituir RPPS para seus servidores dever conferir-lhe carter contributivo
e organiz-lo com base em normas de contabilidade e aturia que preservem seu equilbrio
financeiro e atuarial. Neste sentido, reafirma a determinao da Emenda Constitucional n 20,
de 15 de dezembro de 1998.
Diante desse contexto, chega-se, aqui, ao problema a ser tratado nesta pesquisa:
Qual a sustentabilidade financeira do Regime Prprio de Previdncia Social do Estado do
Maranho para os prximos 20 anos?

16

1.2 Objetivos

1.2.1 Objetivo Final

O objetivo final deste trabalho consiste em avaliar a sustentabilidade financeira do
RPPS do Estado do Maranho para os prximos 20 anos.

1.2.2 Objetivos Intermedirios

Para alcanar o objetivo final deste trabalho foram traados os seguintes passos:

a) levantar as origens da seguridade social no Brasil e no mundo;
b) levantar dados financeiros e atuariais referentes ao RPPS estudado;
c) identificar possveis causas e conseqncias do diagnstico traado.

1.3 Delimitao do estudo

O estudo, ora em projeto, pretende abordar as peculiaridades dos Regimes
Prprios de Previdncia Social, as modificaes introduzidas pelas recentes reformas
constitucionais e o verdadeiro dilema vivido por esses regimes para a obteno do equilbrio
financeiro. A situao brasileira dentro do cenrio internacional tambm abordada. Em
seguida, enfocado o RPPS do Estado do Maranho, objeto especfico deste trabalho,
destacando-se os efeitos das exigncias legais vigentes e a evoluo dos nmeros financeiros
e atuariais.

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1.4 Relevncia do estudo

Os resultados deste estudo abrem inmeras questes acerca do problema. Como
complemento a ele, podem ser desenvolvidas pesquisas que, entre outras, demonstrem o
impacto das medidas que sero sugeridas aqui, exponham maiores especificaes de
mudanas nos diversos setores econmicos diagnosticados como problemticos ao sistema,
promovam o aprofundamento de anlises de modelos previdencirios de outros pases mais
equilibrados que o brasileiro, verifiquem de forma mais criteriosa a viabilidade de reformas
estruturais desta natureza sob o contexto poltico nacional, alm de proporcionar o confronto
de contedos com outros estudos de carter semelhante.
Dessa forma, ao responder o problema, o resultado desse estudo poder tambm
contribuir para avaliar possveis aplicaes prticas na gesto dos RPPS do Estado, de forma
mais tcnica, possibilitando encontrar caminhos mais eficazes.
O estudo tambm relevante comunidade cientfica e a sociedade em geral,
cabendo-lhe aproveitar-se do contedo do estudo para a incrementao e para o
enriquecimento do debate a respeito do assunto.
Este captulo serviu para apresentao do tema e do problema que definir a
pesquisa, bem como o objetivo final e os intermedirios da pesquisa proposta. Ainda foram
esboadas a delimitao e a relevncia do estudo para sociedade em geral.

18

2 REFERENCIAL TERICO E HISTRICO

Este captulo est desenvolvido a partir de um referencial terico bsico de forma
a construir a sustentao cientfica para o trabalho. Deste modo, ele iniciado pela descrio
dos conceitos, funes e origens da Seguridade Social, contexto este ao qual pertence a
Previdncia Social. Em seguida encontra-se a abordagem da importncia dos programas de
Previdncia Social, historicamente e na sociedade atual e, posteriormente, as questes
especficas do RPPS com enfoque ao objetivo principal do estudo e por fim so apresentados
os conceitos e caractersticas do passivo atuarial de um plano de benefcios de aposentadoria e
penso, e os fundamentos da anlise atuarial.

2.1 Origens e conceitos da Previdncia Social

Segundo Martinez (1985), a solidariedade social constitui-se no princpio
fundamental da previdncia social, pois no seguro social a solidariedade bsica,
distinguindo-se dos princpios bsicos e dos tcnicos, aflorando como diretriz superior.
Assim, diz-se que ausente a solidariedade ser impossvel organizar a previdncia social.
Martins (2002), por sua vez, esclarece que previdncia vem do latim pre videre, ver com
antecipao as contingncias sociais e procurar comp-las.
Para Martinez (1992, apud MARTINS, 2002, p. 302), a previdncia social a
tcnica de proteo social que visa propiciar os meios indispensveis subsistncia da pessoa
humana, mediante contribuio compulsria distinta, proveniente da sociedade e de cada um
dos participantes. O indivduo beneficiar-se- desses meios de subsistncia quando no puder
obt-los ou quando no socialmente desejvel que os aufira pessoalmente atravs do
trabalho, seja por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego,
priso, idade avanada, tempo de servio ou morte.
Segundo Sussekind (1955), at o sculo XVIII o homem era assistido em caso de
infortnio e em suas necessidades:
a) pela famlia;
b) pelos vizinhos, por intermdio das instituies religiosas ou do municpio;
c) pelos companheiros de trabalho, atravs de associaes profissionais;
19

d) pelo empregador ou proprietrio das terras, principalmente em se tratando de
servidores pblicos, de martimos e de vassalos. Portanto, durante esse perodo
da histria, a assistncia no decorria, em regra, de lei ou ato governamental;
resultava dos deveres da solidariedade familiar, da caridade crist, dos
estatutos das corporaes de ofcio ou do interesse patronal na conservao do
elemento humano produtor de suas riquezas.
Na Roma antiga, por exemplo, os sodalitia e os collegia prestavam ajuda na
enfermidade e na morte dos seus co-participantes. J na Idade Mdia, as corporaes de ofcio
obrigavam os seus integrantes ao auxlio mtuo em casos de enfermidade. Surgiram tambm
as Confrarias medievais, que eram instituies associativas destinadas ao culto religioso
(cristo), a auxiliar os confrades enfermos e a realizar os seus funerais. Dessas Confrarias,
surgiram posteriormente as Irmandades de Socorros Mtuos, entidades mais desenvolvidas do
ponto de vista tcnico-organizacional e que j possuam um sistema de cotizao bem
estruturado, regulado por um regime de prestaes preestabelecidas. Tais entidades, segundo
Sussekind (1955), eram verdadeiras sociedades de seguro mtuo, constituindo-se em
embrio do seguro social obrigatrio.
De acordo com Rosanvallon (1997), a Gr-Bretanha foi o primeiro pas no qual a
assistncia organizou-se de modo sistemtico. Desde o incio do sculo XVII, uma srie de
poor laws (leis dos pobres) regulamentou e organizou essa assistncia. O estatuto de 1601
(old poor law), implantado no reinado de Elizabeth, fixou os seus primeiros parmetros.
Visava a trs classes de indigentes: os vlidos, os invlidos e as crianas.
Os auxlios deviam ser organizados numa base paroquial e eram alimentados por
uma taxa especial. As crianas e os invlidos necessitados recebiam subsdios monetrios.
Quanto aos pobres vlidos, como sua situao de indigncia estava quase sempre ligada
inatividade, as parquias ficavam na obrigao de socorr-los fornecendo-lhes trabalho.
Direito assistncia e ao trabalho eram, portanto, afirmados paralelamente.
A partir do final do sculo XIX dois caminhos bsicos foram seguidos: enquanto a
Gr-Bretanha procurava estimular o seguro social livre, mediante auxlio iniciativa privada
relativa aos seguros de mtuo, a Alemanha e alguns pases da Europa Central estabeleceram a
obrigao legal de serem os operrios segurados contra as conseqncias danosas dos riscos a
que estavam sujeitos.
Antes da implantao do seguro social de carter geral, ocorrida na Alemanha em
1883, algumas leis pertinentes a categorias especiais foram consagrando a obrigatoriedade
dessa tcnica de proteo social. Assim, de acordo com Sussekind (1955), coube Blgica a
20

primazia na instituio de um regime de aposentadoria por invalidez ou por velhice, referente
aos martimos, em 1844, exemplo seguido pela Itlia em 1861. J na ustria, em 1854, foi
implantado o primeiro sistema genrico de seguro social obrigatrio, que cobria as
contingncias sociais advindas de enfermidade, invalidez, acidentes de trabalho, velhice e
morte.
J no perodo compreendido entre as duas Grandes Guerras, e at mesmo durante
a Segunda, o contexto social e econmico levou o seguro social a estender a sua cobertura a
um nmero cada vez maior de trabalhadores. A viso do que vinha a ser seguro social foi
sendo ampliada gradativamente, a ponto de surgir a expresso seguridade social, cujo
conceito contempla um maior grau de proteo social.
importante salientar que todos os pases do mundo que obtiveram o
desenvolvimento econmico social em nvel de excelncia, tiveram o Estado investindo
fortemente em programas de Seguridade Social. Paises que possuem redes de seguridades
fracas so os que obtm os piores ndices sociais (MESA-LAGO, 2000; SHERMAN,2000).
A Constituio Federal de 1988, em seu Ttulo VIII, denominado de "Da Ordem
Social", traz em seu Captulo II, no Artigo 194, disposies relativas Seguridade Social.
Por Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
J no Artigo 201 (BRASIL, 2008), que trata da Previdncia Social, a Carta Magna
estabelece claramente que a poltica previdenciria atender to somente:
I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada;
II - proteo maternidade, especialmente gestante;
III - proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio;
IV -salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa
renda; e
V - penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e
dependentes.

2.2 Histrico sobre as previdncias latino-americanas

De acordo com Beltro et al (1998), os mecanismos para assegurar nveis
mnimos de rendimento para os idosos na Amrica Latina basearam-se, ao longo da histria,
na estrutura familiar. Assim, a principal fonte de renda de subsistncia dos idosos provinha
dos filhos e de outros familiares, organizados em um esquema de produo coletiva onde os
21

meios de produo, os bens e os servios eram compartilhados. Apenas na primeira metade do
sculo passado que comearam a surgir os primeiros sistemas de previdncia social na
regio.
Esses primeiros sistemas previdencirios latino-americanos, implantados em
pases como Uruguai, Brasil, Chile, Argentina e Cuba, nesta ordem, surgiram nos anos 20 e
30 do sculo passado, sob a forma de fundos de penso ocupacionais diferenciados, que
reuniam membros ligados ao mesmo sindicato e ao mesmo segmento industrial. Em um
segundo grupo de pases latino-americanos, entre os quais Peru, Mxico, Colmbia e Bolvia
a introduo dos sistemas previdencirios ocorreu mais tarde, por volta do final dos anos 30 e
40. Mais tarde ainda, por volta dos anos 50 e 60, surgem os primeiros sistemas de previdncia
de um terceiro grupo de pases latino-americanos, como El Salvador e outros pases da
Amrica Central e do Caribe.
Segundo Beltro et al (1998), de um modo geral, todos esses sistemas
organizaram-se a partir do Estado, sob uma administrao centralizada e concebidos pelo
regime de repartio.
Moles (1983) cita um estudo desenvolvido pela Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) que divide o histrico da seguridade social na Amrica Latina em quatro
etapas. A primeira caracteriza-se pela pluralidade de instituies de previdncia social,
destinadas principalmente cobertura da velhice, invalidez e morte, que na maioria das vezes
amparavam os servidores pblicos. Em alguns casos, esse tipo de proteo prendia-se
tradio de montepios ou caixas de aposentadoria para determinados setores profissionais.
A segunda etapa corresponde ao desenvolvimento dos seguros sociais clssicos,
de acordo com o modelo tcnico dos sistemas europeus e baseados em normas, declaraes e
princpios internacionais. Em geral deram prioridade s prestaes por doena e maternidade
e se aplicaram a trabalhadores do setor privado.
A terceira etapa mostra uma expanso acelerada dos seguros sociais, aps a
Segunda Guerra, seguida do processo de extenso e reforma dos sistemas j implantados.
A quarta e ltima etapa considerada, corresponde dcada de 1960, em que, alm
da poltica de ampliao do grau de cobertura da populao e das contingncias amparadas,
ocorreram novos enfoques de reajustamento das prestaes pecunirias e racionalizao
administrativa dos sistemas.
Dentro da agenda de reforma do Estado, intensificada a partir dos anos 90, uma
nova fase se configura: a necessidade de reformas dos sistemas previdencirios, inclusive no
que diz respeito ao modo de financiamento, s condies para concesso de benefcios e
22

administrao dos fundos. Os novos sistemas apontados como soluo, principalmente por
organismos internacionais como o Banco Mundial, deveriam introduzir componentes privados
e serem concebidos pelo regime de capitalizao. Assim, de acordo com esse entendimento,
poder-se-ia viabilizar o gerenciamento dos recursos, criar incentivos de maior apelo para
aumentar a participao dos trabalhadores e promover o cumprimento das obrigaes
previdencirias, alm, claro, de incrementar e alimentar o mercado de capitais.

2.3 O Sistema Previdencirio brasileiro

O Brasil no chegou a desenvolver no sculo XIX uma legislao sobre seguro
social, tal como ocorrera em outros pases, principalmente os europeus. Na anlise dos
primrdios da proteo social brasileira, destacam-se as Santas Casas (1543), assistencialistas
por natureza, e o montepio para a guarda pessoal do imperador D. Joo VI (1808). Ainda no
perodo que alguns autores denominam mutualista, anterior lei alem de 1883, vale
mencionar a criao do Montepio do Exrcito, em 1827, e do Montepio Geral dos Servidores
do Estado (MONGERAL) em 1835.
Com a Repblica, entre 1889 e 1892, surgiram planos previdencirios para os
funcionrios do Ministrio da Fazenda, funcionrios civis do Ministrio da Guerra e operrios
efetivos do Arsenal da Marinha da Capital Federal, alm do Fundo de Penses do Pessoal das
Oficinas da Imprensa Nacional. Em 1890 foi promulgado um decreto sobre aposentadoria
para os funcionrios das Estradas de Ferro Central do Brasil, logo mais estendido a todos os
empregados de estradas de ferro.
Em 1919, pelo Decreto n 3.724, de 15 de janeiro(BRASIL,1919), foi instituda a
regulao das obrigaes resultantes dos acidentes no trabalho. Atravs desse ato, o acidente
decorrente do trabalho obrigava o empregador a pagar uma indenizao ao operrio ou sua
famlia, excetuados apenas os casos de fora maior ou dolo da prpria vtima ou de estranhos.
Faziam jus indenizao, todos os trabalhadores, independente de sexo ou idade, empregados
nos servios de construes, reparaes e demolies de qualquer natureza; no transporte de
carga; nos estabelecimentos industriais; e nos trabalhos agrcolas em que fossem utilizados
motores.
At ento, porm, a poltica previdenciria brasileira era apenas rudimentar.
Somente com o Decreto n 4.682, de 24 de janeiro de 1923 (BRASIL,1923), mais conhecido
23

como Lei Eloy Chaves, que foi dado o passo fundamental no sentido da regulamentao da
previdncia social no Brasil, sendo considerado este o marco inicial do Sistema
Previdencirio Brasileiro
1
.
Atravs da Lei Eloy Chaves ficou definida a criao de Caixas de Aposentadoria e
Penses (CAPs) para os empregados de cada uma das empresas de estradas de ferro ento
existentes no pas. Cada empresa se encarregava de constituir, organizar e administrar a sua
prpria CAP, atravs de um colegiado, composto, empartes iguais, por representantes dos
empregados e dos empregadores, sem a participao do Estado.
No incio da Era Vargas, atravs do Decreto n 19.433, de 26 de novembro de
1930 (BRASIL,1930), foi criada uma Secretaria de Estado, com a denominao de Ministrio
dos Negcios do Trabalho, Indstria e Comrcio, com atribuies referentes proteo do
trabalho e previdncia social. Inicia-se a a efetiva ingerncia estatal na previdncia social
brasileira, sendo o advento dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) o seu marco
principal. Os IAPs pessoas jurdicas dirigidas por colegiados compostos por representantes
dos empregadores, dos empregados e tcnicos do governo federal distinguiam os
trabalhadores por categoria profissional e no mais por empresa, como ocorria nas CAPs. Os
dirigentes mximos dessas novas instituies, ocupantes do cargo de presidente de Instituto,
eram escolhidos e nomeados pelo governo federal.
Segundo a Fundao Getlio Vargas (1950, apud SUSSEKIND, 1955, p. 65), ao
final do ano de 1948, existiam cinco IAPs e 30 CAPs, que ofereciam cobertura previdenciria
a cerca de trs milhes de segurados ativos, 158 855 aposentados e 171 076 pensionistas.
No sentido de uniformizar o sistema previdencirio brasileiro, o governo federal
editou o Decreto n 35.448, de 01 de maio de 1954 (BRASIL,1954), que aprovava o
"Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadoria e Penses", estabelecendo o plano nico
de benefcios e uniformizando as normas pertinentes ao custeio e administrao dos
Institutos. Aps a morte de Vargas, porm, o referido decreto foi revogado atravs do Decreto
n 36.132, de 03 de setembro de 1954. (SUSSEKIND,1955).
Assim, a reduo da disparidade existente no sistema previdencirio brasileiro
somente se daria com a promulgao da Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960, que tramitou
durante 14 anos no Congresso Nacional. Esse ato legal, denominado Lei Orgnica da
Previdncia Social (LOPS), significou a uniformizao dos planos de benefcios e das

1
Leite (1983) observa que tal entendimento tornou-se pacfico com a instituio do Dia da Previdncia Social
no Brasil, comemorado a 24 de janeiro, data de aprovao da Lei Eloy Chaves.
24

contribuies cobradas pelos diversos Institutos. A estrutura fragmentada do sistema, porm,
permanecia intacta.
Em 21 de novembro de 1966, atravs do Decreto-Lei n 72, a unificao
institucional foi finalmente efetivada. Os Institutos de Aposentadoria e Penses foram
unificados sob a denominao de Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS).

2.4 OS RPPS e os impactos da legislao vigente

2.4.1 Gnise e sntese evolutiva.

Tavares, Ibrahim e Vieira (2004) resumem que a proteo social do servidor
pblico contra infortnios evoluiu na histria constitucional brasileira a partir de um sistema
de natureza assistencial, no qual no havia obrigatoriedade de contribuio social e cuja
previso normativa data da Constituio de 1891, at um regime tipicamente previdencirio,
em que a fruio de benefcios decorre da filiao obrigatria baseada na investidura em
cargo pblico efetivo e do pagamento de contribuio.
De fato, a Constituio de 1891, primeira da Repblica brasileira, foi a pioneira na
utilizao da expresso aposentadoria, que era concedida aos funcionrios pblicos, em caso
de invalidez no servio da Nao (Art. 75 da Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil / 1891) (BRASIL,1891).
Silva (2003) observa que o servidor era considerado um bem do Estado: como tal
deveria ser protegido pelo mesmo. Em que o direito aposentadoria no decorre da
contribuio aportada ao regime, mas sim vinculao do servidor ao ente pblico. O que
oposto ao RGPS, onde o trabalhador que implementa as condies para se aposentar, tem seu
vnculo com a empresa cessado, passando a receber os proventos de inatividade diretamente
do INSS.
Com efeito, o sistema de aposentadorias e penses do servio pblico sempre
esteve estruturado no Estatuto do Servidor Pblico Civil Federal, de 1952, que consolidou o
princpio do pro labore facto, por meio do qual a aposentadoria uma extenso da
remunerao da atividade. O referido Estatuto, alis, constitui-se na matriz histrica dos
25

demais RPPS, nos Estados e nos Municpios. Trata-se, portanto, de um sistema contratual que
historicamente no relacionava contribuies e benefcios.
Antes mesmo de 1952, com a criao do Instituto de Previdncia e Assistncia
dos Servidores do Estado (IPASE), em 1938, os servidores pblicos federais j contribuam
para o financiamento dos benefcios de penses e peclio. O Tesouro Nacional financiava
integralmente as aposentadorias e a assistncia mdica. As contribuies para financiamento
dos benefcios estavam previstas no Decreto-Lei de criao do IPASE (DL n 288/1938).
Os contribuintes obrigatrios pagavam Fazenda Nacional, mediante desconto
em folha de pagamento, uma contribuio que variava de 4% a 7% sobre a sua remunerao
total. A contribuio total do Governo para os benefcios obrigatrios criados correspondia,
no mximo, a 18% da dotao total, descontada a despesa efetiva do Tesouro Nacional com
os inativos civis.
Eram contribuintes obrigatrios do IPASE:
a) os funcionrios civis efetivos, interinos, ou em comisso;
b) outros executantes de servios de natureza permanente; e
c) os empregados do prprio Instituto. Podiam contribuir facultativamente os
exercentes de funo pblica civil ou militar, federal, estadual, ou
municipal, inclusive os membros do Poder Legislativo e do Executivo.
Vale mencionar que a criao do IPASE significou a unificao dos
diversos montepios de categorias distintas de servidores pblicos federais.
Dentre os benefcios oferecidos, estavam:
a) a aposentadoria ordinria, paga aos 60 anos de idade e 30 anos de servio;
b) a penso vitalcia, ao cnjuge sobrevivente, do sexo feminino ou do sexo
masculino, se invlido, ou maior de 68 anos de idade, no estando em
gozo de penso ou aposentadoria;
c) a penso para cada filho ou enteado menor de 22 anos; e
d) peclio em dinheiro, a pessoa designada pelo contribuinte. Alm disso,
eram oferecidas as seguintes modalidades de seguros facultativos: a)
seguro de renda, conferindo ao contribuinte, ao atingir a idade prefixada, o
direito de entrar em gozo de penso vitalcia; e b) seguro de morte, dando
pessoa designada como beneficirio o direito de receber o peclio
segurado, por falecimento do contribuinte. (DL n 288, de 23 de fevereiro
de 1938).
26

Previa-se, tambm, que as reservas e disponibilidades financeiras deveriam ser
aplicadas em operaes de crdito realizadas com seus contribuintes, em imveis, ttulos com
garantia real e ttulos garantidos pelo governo federal. As percentagens das reservas e
disponibilidades, bem como as condies e taxas deveriam ser fixadas pelo rgo atuarial do
prprio Ipase.
Sabe-se, no entanto, que a gesto dos fundos do Ipase no seguiu as normas
prescritas. Boa parte dos saldos acumulados durante anos acabaram sendo utilizados no
atendimento de outras despesas, estranhas quelas definidas legalmente. Essa prtica pode ter
sido favorecida pelo fato de, conforme destacam Oliveira e Fleury Teixeira (1986), o IPASE
ter representado o exemplo mais agudo da ingerncia do Estado no sistema previdencirio
brasileiro. Para a escolha dos dirigentes do Instituto, no era seguido sequer o ritual formal,
existente em outras instituies, de elaborao de listas de candidatos por parte de associaes
representativas dos empregados. O Estado - ao mesmo tempo empregador - simplesmente
designava toda a direo do Ipase, do presidente aos diretores, passando pelo Conselho Fiscal.
Justamente pelo fato de no se constituir em um Instituto de Aposentadoria e
Penses propriamente dito - nos moldes dos IAPs - trazendo na sua prpria denominao o
termo Assistncia, o IPASE sobreviveu unificao dos IAPs em 1966, tendo sido extinto
somente em 1977, quando da formao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social (SINPAS). A partir da os servidores pblicos da Unio, com exceo daqueles que
exerciam carreiras tpicas de Estado, passaram a contribuir para o INPS e todo o patrimnio e
os exigveis atuariais do Ipase foram transferidos para o novo regime geral.
A partir da Lei no 8.162, de 08 de janeiro de 1991, ficou estabelecida a
contribuio do servidor pblico federal para o Plano de Seguridade Social do Servidor
(PSSS), criado pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o Regime
Jurdico nico (RJU) dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes
pblicas federais. Isso porque o texto original da Constituio Federal vigente no previa,
ainda, participao dos servidores civis no custeio de suas aposentadorias e das penses
devidas a seus dependentes (CASTRO; LAZZARI, 2002).
A respeito da criao do RJU, em 1990, estudo da Fundao ANFIP (2003)
aponta que a mesma teria sido motivada pela necessidade de reduo dos problemas
financeiros da previdncia social, pois o recolhimento das contribuies devidas pelo Estado
nunca foi regular. A mudana de regime teria servido para que o INSS deixasse de ter a
responsabilidade de pagar benefcios previdencirios aos segurados sem ter recebido as
devidas contribuies do empregador, no caso o Estado.
27

Com a Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, foi acrescentado o
6 ao Artigo 40 da CFRB/88 (BRASIL, 2008), prevendo que as aposentadorias e penses dos
servidores pblicos federais passassem a ser custeadas com recursos provenientes da Unio e
das contribuies dos servidores, na forma da lei.
A Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998 (BRASIL, 2009) que dispe sobre
regras gerais para a organizao e o funcionamento dos RPPS dos servidores pblicos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do
Distrito Federal veio ratificar o carter contributivo dos regimes de previdncia dos
servidores j previsto na Constituio, alm de estabelecer limitaes quanto cobertura
desses regimes tanto com relao ao universo de segurados abrangidos, quanto com relao
ao rol de benefcios previstos
2
.
Finalmente, com a EC no 20/98 (BRASIL, 2008), foram estabelecidos critrios
bem definidos para a participao dos servidores pblicos no custeio dos RPPS mantidos
pelos entes federativos. Tais critrios foram preservados pela EC no 41/2003 (BRASIL,
2008), sendo acrescidas novas regras para o custeio e a concesso de benefcios desses
regimes.
Alm das novidades j citadas neste trabalho, vale mencionar que a Emenda
41/2003 preconiza que os RPPS devem obedecer ao princpio da solidariedade, alm de
esclarecer que os entes pblicos e os servidores, ativos e inativos, e seus pensionistas esto
obrigados a verter contribuies em favor do sistema. Essas exigncias constam no artigo 40
da Constituio que passou a ter a seguinte redao:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado
regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do
respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto
neste artigo. (Art. 40 da CFRB/88, com a redao dada pela EC 41/2003).
(BRASIL, 2008)

A respeito dessa nova redao, Tavares, Ibrahim e Vieira (2004) comentam que
at a Reforma, tanto os valores arrecadados dos servidores ativos quanto os gastos com os
benefcios previdencirios eram includos no oramento fiscal das entidades da Federao,

2
Vale resaltar que a Lei n

9.717 trata-se de lei ordinria federal, sendo por isso mesmo alvo de
questionamento quanto a uma possvel violao da autonomia legislativa de Estados, Distrito Federal e
Municpios em matria previdenciria, prevista na atual Constituio Federal. Tavares, Ibrahim e Vieira
(2004), no entanto, esclarecem que caber Unio a edio de normas gerais sobre previdncia, bem como a
produo de regras especficas de interesse dos servidores federais; e aos Estados, Distrito Federal e Municpios
a edio de normas especficas para seus respectivos planos previdencirios, respeitadas as regras gerais da
Unio.
28

contrariando determinao constitucional que prev a separao entre o Oramento Fiscal e o
da Seguridade Social do Art. 165, 5 da CFRB (BRASIL, 2008) .
Com essas modificaes introduzidas no texto constitucional, espera-se que seja
inibida uma prtica muito comum nos ltimos anos: os entes pblicos no incluem, quando da
apresentao dos dados do oramento, as suas prprias parcelas de contribuio aos
respectivos RPPS. Tal prtica acaba criando um saldo financeiro equivocado e tem servido de
base s argumentaes que defendem o aumento das contribuies de servidores e
pensionistas visando ao equilbrio financeiro do sistema. A introduo da necessidade de
financiamento por parte do Estado constitui-se num ato de verdadeira moralizao do
oramento dos regimes prprios, que, a partir da Emenda 41/2003, dever ser destacado do
oramento fiscal, para ser administrado somente em benefcio do prprio regime, cabendo
Administrao Pblica a cobertura do sistema em caso de dficit.

2.4.2 A Constituio de 1988: Reforma Constitucional da Previdncia.

Considera-se que o grande momento de estruturao da proteo social brasileira
ocorreu em 1988, com a promulgao da atual Constituio Federal. Conforme j frisado
neste trabalho, a Carta Magna veio consagrar o termo seguridade social no Brasil, definindo-o
como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (Art.
194, CFRB/88), trs direitos sociais bsicos, previstos no artigo 6 da Constituio.
A Seguridade Social passou a ser um sistema de direitos sob responsabilidade do
Estado, com o objetivo de garantir o bem-estar e a justia social. Foi criado o Oramento da
Seguridade Social, distinto do Oramento Fiscal e do Oramento de Investimentos das
Estatais.
A assistncia social um plano de proteo gratuita a pessoas necessitadas (Arts.
203 e 204 da CRFB/88), enquanto a previdncia social configura-se no texto constitucional
como um seguro institucional pblico, contributivo e de filiao obrigatria.
Conforme comentado por Ibrahim (2002), os princpios constitucionais definidos
para a seguridade social so os seguintes:

a) universalidade de cobertura e atendimento (art. 194, nico, I, CFRB/88) implica
dizer que qualquer pessoa pode participar da proteo social patrocinada pelo
29

Estado, independente de contribuio, particularmente com relao aos servios
de sade e assistncia social;
b) uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e
rurais (art. 194, nico, II, CFRB/88) a partir da Constituio de 1988 no so
mais permitidas distines entre trabalhadores urbanos e rurais em termos de
prestaes previdencirias;
c) seletividade e distributividade na prestao de benefcios e servios (art. 194,
nico, III, CFRB/88) determinadas prestaes so extensveis somente a algumas
parcelas da populao. O salrio- famlia, por exemplo, beneficia somente os
assalariados de baixa renda, implicando numa seletividade dentro do universo de
segurados do sistema. A distributividade, por sua vez, significa que a prestao
de benefcios e servios deve favorecer uma melhor distribuio de renda no
Pas. Sabe-se, por exemplo, que muitos municpios brasileiros, principalmente os
localizados nas regies mais pobres, tm a sua viabilidade econmica garantida a
partir dos benefcios previdencirios recebidos pelos seus habitantes;
d) irredutibilidade do valor dos benefcios (art. 194, nico, IV, CFRB/88) fica
impedida a reduo do valor do benefcio, alm disso, o mesmo deve ter o seu
valor atualizado periodicamente, de forma a manter o poder de compra;
e) eqidade da participao no custeio (art. 194, nico, V, CFRB/88) implica dizer
que as contribuies para custeio do sistema devem ser institudas de acordo com
a capacidade econmica do respectivo contribuinte. Assim, por exemplo, as
alquotas de contribuio aplicadas sobre os salrios dos trabalhadores
empregados so progressivas, ou seja, aquele que ganha menos sofre um menor
desconto sobre o seu salrio;
f) diversidade da base do financiamento (art. 194, nico, VI, CFRB/88) atravs
desse princpio, previne-se que oscilaes circunstanciais venham a
comprometer o equilbrio financeiro do sistema, posto que a possibilidade de
contar com diversas fontes propicia uma maior segurana obteno de receitas;
g) gesto democrtica e descentralizada (art. 194, nico, VII, CFRB/88) mediante
gesto quadripartite, com a participao dos trabalhadores, dos empregadores,
dos aposentados e do governo nos rgos colegiados;
h) trplice forma de custeio (art. 195, CFRB/88) seguindo o modelo de custeio
preconizado desde a Constituio de 1934, a atual Carta estabelece a forma
trplice de custeio, ou seja, o sistema deve ser financiado com recursos dos
trabalhadores (segurados), dos empregadores e do prprio Estado. Segue-se,
assim, a proposta j desenhada por Beveridge, em 1942;
i) preexistncia do custeio em relao ao benefcio ou servio (art. 195, 5,
CFRB/88) este principio visa ao equilbrio financeiro e atuarial do sistema ao
definir que nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado,
majorado ou estendido sem a fonte de custeio total.

2.4.3 Emendas Constitucionais de 1998, 2003 e 2005: trs reformas em sete anos

O sistema previdencirio brasileiro tem sofrido nos ltimos anos diversas e
significativas alteraes. Algumas delas sero comentadas neste item, destinado a oferecer
uma viso panormica do quadro atual que, como se sabe, ainda no est totalmente definido,
tendo em vista as discusses correntes no mbito legislativo e judicirio. As trs ltimas
reformas constitucionais na rea previdenciria, finalizadas em 1998, 2003 e em 2005 sero
aqui analisadas, com destaque para os principais pontos aprovados.
30

De acordo com observao de Tavares, Ibrahim e Vieira (2004), as modificaes
na estrutura previdenciria brasileira de um modo geral, vm sendo realizadas mediante um
processo de reforma constitucional e legislativa no qual se destacam dois princpios
inspiradores: a universalidade e a uniformidade. O primeiro diz respeito ao objetivo de
abranger o maior nmero possvel de brasileiros na proteo previdenciria, enquanto o
segundo destina-se a fixar um sistema de seguro social bsico e com regras bastante
aproximadas para todo o universo de segurados.
O impacto da EC n. 20/98 (BRASIL, 2008) foi maior nos servidores pblicos.
Todo o art. 40 foi modificado, de forma a apresentar um texto que procurou caracterizar, bem
como constituir, um regime de previdncia dos servidores pblicos de carter contributivo,
onde verifica-se a preocupao com o equilbrio financeiro equilbrio de curto prazo, dentro
do exerccio financeiro e equilbrio atuarial de longo prazo, visando sustentabilidade do
sistema em relao s futuras geraes.
A expresso tempo de servio foi substituda por tempo de contribuio, deixando
claro a natureza contributiva do sistema previdencirio. A regra da integralidade permaneceu,
conforme 3. do art. 40, prescrevendo que os proventos de aposentadoria seriam fixados
com base na remunerao do servidor no cargo efetivo em que ocorrer a aposentadoria,
correspondendo totalidade da remunerao.
A paridade, por sua vez, era a regra do 8 do mesmo Art. 40, significando que a
reviso dos proventos de aposentadoria e as penses na mesma proporo e na mesma data,
sempre que houver modificao da remunerao dos servidores em atividade.
A paridade chamada paridade plena, uma vez que estende aos aposentados e aos
pensionistas no s percentuais de aumento que porventura venham os ativos a receber, mas
tambm as vantagens decorrentes de transformao ou reclassificao do cargo ou funo em
que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso.
Ainda sobre a fixao de proventos, o 2 do Art. 40 recebeu nova redao,
determinando que os proventos no podem exceder a remunerao do respectivo servidor
quando em atividade, bem como o valor que serviu de referncia para a concesso da penso.
Assim, pode-se enumerar como principais alteraes introduzida pela citada
emenda a maioria constante da nova redao recebida pelo Art. 40 da CRFB de 1998:

regime de previdncia denominado de carter contributivo (caput do art.40 );
exigncia de equilbrio financeiro e atuarial (caput do art. 40);
31

aposentadorias concedidas observando-se o tempo de contribuio, e no
somente tempo de servio ( 1 do art. 40);
proibio de acmulo de proventos, salvo nos casos de cargos acumulveis, na
forma prevista pela Constituio ( 6 do art. 40);
proibio de contagem de tempo de contribuio fictcio para servidores civis
( 10 do art. 40), dispositivo que impossibilitou, por exemplo, a contagem em
dobro de frias-prmio e a utilizao de qualquer tipo de arredondamento;
aplicao do RGPS ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, bem como de outro
cargo temporrio ou de emprego pblico ( 13 do art. 40);
fim da aposentadoria com tempo reduzido para magistrados e membros do
tribunal de contas (alteraes constantes nos arts. 93, VI, e 73, 3.);
fim da aposentadoria especial para professores universitrios;
fim da aposentadoria proporcional por tempo de servio.

O segundo processo de reforma constitucional do sistema previdencirio
brasileiro veio com a Emenda Constituio n. 41/03, publicada em 31/12/03 (BRASIL,
2008) , significou toda uma reestruturao do sistema pblico de previdncia, com destaque
para o maior impacto recebido pelo regime previdencirio dos servidores pblico, o texto
aprovado introduziu diversas e importantes medidas, dentre elas:
a) Unio, Estados, DF e Municpios podero instituir, mediante lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdncia
complementar para os seus servidores. Os fundos de penso devero ser
pblicos, fechados (restritos aos servidores pblicos) e de contribuio
definida;
b) cobrana de 11% de contribuio sobre os proventos de aposentadorias e
penses. Para os servidores inativos e os pensionistas em gozo de
benefcios em 31 de dezembro de 2003, a contribuio incide sobre a
parcela que exceder a 60% do limite mximo dos benefcios do RGPS (R$
1.505,23), na Unio, e sobre a parcela que exceder a 50% desse limite (R$
1.254,36), nos Estados, Distrito Federal e Municpios. Para os benefcios
concedidos aps a referida data, a contribuio, em todos os entes da
Federao, incide sobre a parcela que supere o limite mximo dos
benefcios do RGPS (R$ 2.508,72);
32

c) as penses por morte, antes integrais, tero valor igual ao limite mximo
dos benefcios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este
limite.Tal dispositivo vlido para todos os entes da Federao, nos
termos da lei;
d) fim da paridade entre as aposentadorias e penses do servio pblico em
relao s revises remuneratrias e s gratificaes concedidas para os
servidores ativos das respectivas categorias funcionais, ou seja, os
reajustes e gratificaes concedidos ao pessoal em atividade deixam de ser
repassados automaticamente aos aposentados e pensionistas;
e) fixao de alquota mnima cobrada dos servidores para os RPPS, 11%
sobre o salrio de contribuio do servidor pblico;
f) para ter direito aposentadoria integral, exige-se que o servidor tenha
alcanado 60 anos de idade e 35 de contribuio, se homem, e 55 anos de
idade e 30 de contribuio, se mulher. Alm disso, exigem-se 20 anos no
servio pblico, 10 anos na carreira e cinco no cargo em que se der a
aposentadoria;
g) a base de clculo das aposentadorias e penses dos servidores deixa de ser
o valor da ltima remunerao e passa a ser a mdia das remuneraes
percebidas no servio pblico e em eventual atividade privada. Esta
medida significa a quebra do princpio da integralidade, que at ento
regia a concesso dos benefcios de aposentadoria e penso no servio
pblico.

O Art. 40 foi reformulado e resultou na revogao de dois princpios importantes
antes aplicveis ao RPPS: a integralidade e a paridade.
No caput do Art. 40, h a incluso da caracterstica da solidariedade no RPPS.
Muito embora seja vlida a introduo do termo no texto constitucional, vimos que o
princpio da solidariedade est implcito ao sistema de repartio simples, segundo o qual se
organiza a previdncia pblica brasileira.
Quanto ao carter contributivo, j introduzido pela EC n. 20/98, este se torna
ainda mais evidente, com a indicao da necessria contribuio do ente pblico, isso porque
at ento as parcelas de contribuio previdenciria de responsabilidade dos entes pblicos
no constavam da apresentao dos dados do oramento, sob o argumento de que seria ilgico
que o Estado contribusse para ele mesmo.
33

Contudo, esse argumento contraria norma constitucional, pois o Art. 165, 5, da
CFRB/88 (BRASIL, 1988) estabelece que a lei oramentria anual dever incluir, de forma
separada, o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo Poder Pblico. O ideal que as contribuies sejam vertidas para fundos
prprios, da forma como, alis, j previa a Lei n. 9.717/98, em seu Art. 6 (BRASIL,2009).
Outra inovao causadora de bastante polmica foi a incluso de aposentados e pensionistas
como contribuintes do regime, a qual teve sua constitucionalidade questionada no Supremo
Tribunal Federal.
O 1 do Art. 40 recebe nova redao, fazendo remisso, quanto ao clculo dos
proventos, aos 3 e 17 do mesmo artigo, que pem fim ao princpio da integralidade. O
3 estabelece que para o clculo dos proventos de aposentadoria devero ser consideradas as
remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor ao RPPS e ao RGPS, na
forma da lei. Isso significa que o benefcio a ser pago ao aposentado passa a ser calculado por
meio da mdia das contribuies, considerando os regimes previdencirios para os quais o
servidor porventura tenha contribudo, no mais sendo equivalente ltima remunerao
recebida.
A lei a que se refere o postulado foi editada em junho de 2004, Lei n. 10.887, de
18/6/04 (BRASIL, 2009), que dispe sobre a aplicao de disposies da EC n. 41/03 e prev,
no Art. 1, que no clculo dos proventos de aposentadoria dos servidores, titulares de cargo
efetivo, de qualquer dos entes federativos, nos termos do que o dispe o citado 3 , bem
como segundo o Art. 2 da EC n. 41/03 (BRASIL,2008), ser considerada a mdia aritmtica
simples das maiores remuneraes, utilizadas como base para as contribuies do servidor aos
regimes de previdncia a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de
todo o perodo contributivo desde a competncia julho de 1994 ou desde a do incio da
contribuio, se posterior quela competncia. O critrio adotado em consonncia com a
natureza contributiva do regime, explcita no texto constitucional desde a edio da EC n.
20/98.
Os proventos de aposentadoria calculados com base na ltima remunerao
situam-se em um contexto restrito ao passado, no qual o benefcio da aposentadoria era uma
extenso do recebimento da remunerao enquanto na atividade, significando um prmio ao
servidor, inexistente qualquer preocupao com a forma de provir recursos para pag-los,
considerando que todo o financiamento era proveniente dos tesouros dos entes federativos.
34

Por fim, no tocante previdncia dos servidores pblicos, cabe mencionar o 20,
introduzido no Art. 40 da CFRB/88 pela EC n. 41/03 (BRASIL, 2008), que estabelece a
vedao da existncia de mais de um regime prprio de previdncia social para os servidores
titulares de cargos efetivos e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada
ente estatal, fazendo ressalva, entretanto, s situaes especiais dos militares, conforme prev
o Art. 142, 3, X. O preceito probe que cada ente da federao tenha mais de um regime
prprio de previdncia, evitando que certas categorias criem regimes previdencirios
especficos, nos quais alguns servidores poderiam ser privilegiados. O objetivo que as regras
e requisitos para a aquisio de benefcios previdencirios sejam iguais para todos os
servidores de cada um dos entes da federao.
A previso de unidade de gesto, por sua vez, busca uniformizar os procedimentos
administrativos, reunir dados e criar mecanismos de controle em um nico rgo, geralmente
subordinado ao Poder Executivo, detentor da atividade administrativa por excelncia.
O terceiro processo de reforma constitucional do sistema previdencirio brasileiro
veio com a Emenda Constituio n. 47/05, publicada em 6/7/05, um ano e meio aps a
edio da EC n. 41/03(BRASIL, 2008), como complementao dos debates que antecederam
aquela emenda e se perpetuaram mesmo aps sua publicao.
O 4 do art. 40 teve a redao alterada e recebeu trs incisos, reafirmando que
no permitida a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria pelo RPPS. Conforme definido em leis complementares, poder, contudo,
haver excees. Alm dos servidores que exeram atividades de risco e aqueles cujas
atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade
fsica, foram includos os servidores portadores de deficincia.
Ao Art. 40 foi acrescido mais um pargrafo, o 21, que prev que a contribuio
previdenciria cobrada sobre proventos de aposentadoria e penses incidir apenas sobre a
parcela que supere o dobro do limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS,
quando o beneficirio, na forma da lei, for portador de doena incapacitante. Pretende-se que
servidores portadores de doenas incapacitantes contribuam sobre parcela menor de seus
proventos. A aplicabilidade do dispositivo depender, entretanto, de lei especfica que defina
quais so as doenas que ensejam o enquadramento do servidor na norma inserida no texto
constitucional.
Quanto ao benefcio da aposentadoria voluntria, sempre atingido pelas emendas
constitucionais, dois importantes dispositivos foram introduzidos. O primeiro diz respeito ao
disposto no Art. 2 da EC n. 47/05 (BRASIL, 2008), que determina a aplicao aos proventos
35

de aposentadorias dos servidores pblicos que se aposentarem na forma do caput do Art. 6 da
EC n. 41/03 o disposto no Art. 7 da mesma emenda. Significa que para queles servidores
fica garantido o benefcio da paridade plena entre ativos e inativos.
O segundo preceito o art. 3 da referida emenda, o qual, na realidade, acrescenta
mais uma regra como opo para servidores que ingressaram no servio pblico at a data da
publicao da EC n. 20/98. Para eles poder ser concedida a aposentadoria com proventos
integrais desde que tenham 35 (trinta e cinco) anos de contribuio se homem e 30 (trinta)
anos de contribuio se mulher; 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exerccio no servio
pblico, 15 (quinze) anos de carreira e 5 (cinco) anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Inovador, contudo, foi a introduo do dispositivo que prev a possibilidade de
reduzir a idade mnima em um ano para cada ano que o homem ultrapassar os 35 (trinta e
cinco) de contribuio e a mulher os 30 (trinta) anos exigidos (por exemplo, um homem tendo
36 de contribuio poder aposentar-se com 59 de idade; tendo 37 de contribuio, com 58 de
idade, e assim sucessivamente).
A EC n. 47/05 (BRASIL, 2008), veio abrandar o impacto sofrido pelos servidores
pblicos com a EC n. 41/03 ao introduzir a paridade plena no Art. 6. Possibilitou, ainda, com
a edio do art. 3 a aposentadoria daqueles servidores que ingressaram no servio pblico at
16/12/98 antes da idade mnima de 55 (cinqenta e cinco) anos para mulheres e 60 (sessenta)
para homens, em que pese aos requisitos de tempo de servio pblico e tempo de carreira
tenham sido majorados em 5 (cinco) anos em relao ao previsto no art. 6 da EC n. 41/03.
A paridade plena est tambm assegurada aos servidores que se aposentarem com
base nessa nova regra, conforme o j citado pargrafo nico do Art. 3, o mesmo se aplicando
aos proventos de servidores falecidos que tenham se aposentado em conformidade com o
mesmo artigo.

2.4.4 Os impactos da legislao vigente

Sero tratados aqui alguns pontos estabelecidos por dois marcos legais
importantes para o entendimento da atual situao dos RPPS brasileiros: a Lei n 9.717, de 27
de novembro de 1998, e a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida
como LRF.
36

A primeira dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos
RPPS dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
dos militares dos Estados e do Distrito Federal. Mesmo sendo anterior Reforma de 1998, o
citado diploma legal j menciona uma srie de exigncias que viriam a ser includas no texto
constitucional atravs da Emenda no 20/98 e 41/03, juntamente com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, representa uma verdadeira guinada no trato da questo
previdenciria no Brasil.
De acordo com a Lei 9.717/98 (BRASIL, 2009), os RPPS devero se basear em
normas gerais de contabilidade e aturia, de modo a garantir o seu equilbrio financeiro e
atuarial, observados os seguintes critrios, dentre outros:

I. realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano, bem como de
auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, de modo a
possibilitar a organizao e a reviso do plano de custeio e benefcios;
II. financiamento mediante recursos provenientes do ente pblico e das
contribuies do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os
seus respectivos regimes;
III. as contribuies do ente pblico e as contribuies dos segurados somente
podero ser utilizadas para pagamento de benefcios previdencirios dos
respectivos regimes;
IV. cobertura de um nmero mnimo de segurados, de modo que os regimes possam
garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefcios,
preservando o equilbrio atuarial sem necessidade de resseguro;
V. cobertura exclusiva a servidores pblicos titulares de cargos efetivos e a
militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, sendo proibido o
pagamento de benefcios mediante convnios ou consrcios entre Estados, entre
Estados e Municpios e entre Municpios;
VI. pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do regime e
participao de representantes dos servidores pblicos, ativos e inativos, nos
colegiados e instncias de deciso em que os seus interesses sejam objeto de
discusso e deliberao;
VII. registro contbil individualizado das contribuies de cada servidor e dos entes
estatais, conforme diretrizes gerais.

A LRF, por sua vez, estabelece um conjunto de normas no campo das finanas
pblicas, voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Se por um lado, a LRF serve de
estmulo ao aprimoramento da gesto dos recursos pblicos, por outro, o seu descumprimento
enseja a aplicao de diversas penalidades, podendo ocasionar srios problemas no s aos
dirigentes, mas tambm Administrao Pblica e, conseqentemente, aos prprios cidados.
A LRF define que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
37

com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
A despesa total com pessoal definida como: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, bem como encargos sociais e
contribuies recolhidas pelo ente aos fundos de previdncia. So mantidos os limites
estabelecidos pela LC no 96/1999(BRASIL, 2009), ou seja, a despesa total com pessoal, em
cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os seguintes
percentuais da Receita Corrente Lquida: 50% para a Unio; 60% para os Estados e DF; e
60% para os Municpios.
Em matria previdenciria, a LRF prev, dentre outras disposies, que o ente da
Federao que mantiver ou vier a instituir regime prprio para seus servidores, dever
conferir-lhe carter contributivo e organiz-lo com base em normas de contabilidade e aturia
que preservem o seu equilbrio financeiro e atuarial. Neste sentido, a LRF apenas reafirma a
determinao j introduzida pela Emenda Constitucional no 20/98.
O Anexo de Metas Fiscais, parte integrante da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO), uma das novidades institudas pela LRF. No que se refere questo previdenciria,
este anexo conter as metas anuais e a avaliao da situao financeira e atuarial do RPPS e
dos respectivos fundos. As metas anuais devem incluir dados relativos s receitas e despesas
do RPPS, para cada exerccio a que se referirem e para os dois exerccios seguintes. Deve-se
incluir, ainda, a memria de clculo e a metodologia utilizada, bem como a avaliao do
cumprimento das metas estabelecidas para o ano anterior e a comparao com as metas
fixadas nos trs exerccios anteriores (MORAES, 2001).
A LRF prev que a criao, ampliao ou majorao de benefcios ou servios
relativos seguridade social no podem ocorrer sem a criao ou a majorao de fonte de
custeio correspondente. Adicionalmente, a Lei no 9.717/98 (BRASIL, 2009) prev que os
RPPS no podem conceder benefcios distintos daqueles garantidos pelo RGPS, ou seja:
I Quanto aos segurados:
a) Aposentadoria por Invalidez;
b) Aposentadoria por Idade;
c) Aposentadoria por Tempo de Contribuio;
d) Auxlio-Doena;
e) Salrio-Famlia;
f) Salrio-Maternidade.
38

II Quanto aos dependentes:
a) Penso por Morte;
b) Auxlio-Recluso.

No se permite, portanto, a utilizao do fundo previdencirio para a concesso de
benefcios outrora disponibilizados por diversos RPPS, tais como servios de sade,
emprstimos em dinheiro e financiamentos de imveis para os segurados do regime.
Outro ponto importante que tanto na Lei no 9.717/98 quanto na LRF, os
dirigentes do rgo ou da entidade gestora do RPPS, bem como os membros dos conselhos
administrativo e fiscal dos fundos, respondem diretamente em caso de descumprimento das
disposies ali contidas.
O descumprimento do disposto nos dois atos legais aqui tratados, pelos Estados,
Distrito Federal e Municpios e pelos respectivos fundos, implicar (BRASIL,2009):

I. suspenso das transferncias voluntrias de recursos pela Unio;
II. impedimento para celebrar acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como
receber emprstimos, financiamentos, avais e subvenes em geral de rgos
ou entidades da Administrao direta e indireta da Unio;
III. suspenso de emprstimos e financiamentos por instituies financeiras
federais.

Vale mencionar que, de acordo com a Lei no 9.717/98 (BRASIL, 2009), no caso
de extino do respectivo RPPS, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios devero
assumir integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefcios concedidos durante
a sua vigncia, bem como daqueles benefcios cujos requisitos necessrios a sua concesso
foram implementados anteriormente extino do RPPS.
Antes de concluir os comentrios acerca dos dois atos legais aqui tratados, h que
se destacar que na literatura no so raras as crticas ao rigoroso controle oramentrio
institudo nos ltimos anos no Brasil. Fiori (2001), por exemplo, considera que a LRF nada
mais do que uma lei importada do receiturio do Banco Mundial/FMI que acabou por
restringir continuamente a capacidade de iniciativa de todos os nveis subnacionais do Estado,
alm de promover uma maior concentrao regional de riqueza e renda. No campo
previdencirio, tal assertiva reveste-se de certo fundamento quando se observa que a LRF
39

imps srias limitaes aos RPPS estaduais e municipais, ou seja, uma lei federal estabeleceu
regras e exigncias que, em ltima anlise, acabaram por restringir o considervel grau de
liberdade de que dispunham as unidades subnacionais da Federao no que diz respeito a
poltica previdenciria.
Santos (2002), por sua vez, considera que a edio da LRF visou, antes de tudo,
ao alcance do equilbrio fiscal dos Estados e Municpios (receita = despesa), de forma a
integr-los no esforo j desenvolvido pelo governo federal por exigncia do FMI. Dessa
forma, a preocupao que teria movido a elaborao e a aprovao da LRF no era a de
restaurar qualquer moralidade no processo de alocao de recursos por parte das autoridades
pblicas, conforme se costuma divulgar, era, na verdade, a consecuo de uma poltica de
ajuste fiscal muito mais abrangente.
Para concluir, importante deixar claro que, sejam quais forem as origens e as
motivaes das duas leis aqui comentadas, os impactos destas sobre os RPPS so realmente
dignos de especial ateno, uma vez que no somente se estabeleceram novos conceitos e
regras, como tambm se institucionalizou um novo paradigma, uma nova lgica, para o
sistema previdencirio brasileiro como um todo.

2.4.5 Breve interpretao da atual situao

Alm das novidades j comentadas neste trabalho, a Constituio Federal de 1988
tambm inovou ao conferir aos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) competncia para adotar regime jurdico nico para os seus servidores (redao
original do artigo 39). Alm disso, o pargrafo nico do artigo 149 da CF prev que: Os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir contribuio, cobrada de seus
servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia
social.
Vislumbrando nesse dispositivo a possibilidade de garantir maior liquidez durante
a sua gesto, uma vez que a adoo do regime estatutrio possibilitaria a criao de um RPPS,
boa parte dos administradores pblicos no hesitou em lanar mo de tal prerrogativa.
Somando-se a isso, o Plano de Custeio da Previdncia Social Lei no. 8.212/91 estabeleceu
uma reteno compulsria de at 10% nas quotas do Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) como forma de saldar as dvidas dos entes
40

pblicos junto ao INSS, o que acarretou um srio comprometimento do equilbrio financeiro
de muitos estados e municpios.
Na anlise da situao atual dos RPPS existentes no Brasil, h que se considerar
um ponto bsico: a criao e extino de RPPS somente se daro mediante lei do respectivo
ente da Federao, inclusive por Constituio Estadual ou Lei Orgnica distrital ou municipal.
Em caso de extino do RPPS, os servidores pblicos a ele vinculados ficam
automaticamente ligados ao Regime Geral administrado pelo INSS. O perodo em que o
segurado esteve vinculado ao RPPS, no entanto, ser considerado no clculo do valor da
aposentadoria a ser concedida pelo INSS, devendo o ente pblico arcar com o benefcio
correspondente ao tempo de contribuio do segurado para o RPPS extinto.
Boa parte dos RPPS adotados por Estados e Municpios vem passando por
dificuldades, justamente pela ausncia de uma poltica adequada no campo previdencirio,
carecendo de controle capaz de manter o necessrio equilbrio financeiro e atuarial. A
transcrio abaixo aponta a problemtica:

O aumento dos gastos com o pagamento do pessoal ativo e inativo aponta para a
insolvncia da maioria dos tesouros estaduais no curto prazo. Tais despesas
reduzem o espao para os investimentos necessrios em infra- estrutura,
saneamento bsico, educao, sade habitao e segurana. E se os governos
mantivessem a poltica de reajuste dos salrios do funcionalismo, interrompida h
mais de trs anos, esse quadro poderia ter tomado propores ainda mais recessivas.
Assim, o ajuste dos regimes vem ocorrendo, mas de forma traumtica para os
contribuintes. (STEPHANES,1998 apud CASTRO e LAZZARI, 2002, p.100-101).

Arruda (1999), por sua vez, considera que a experincia dos fundos criados por
Estados e Municpios aps a Constituio de 1988, salvo raras excees, no foi satisfatria,
pois foram institudas verdadeiras bombas-relgio que, alm de estrangular a capacidade
financeira dos municpios, vm causando prejuzos gerais, especialmente para os segurados.
Em outras palavras, o ente pblico cria o seu instituto de previdncia, livra-se da
obrigatoriedade de contribuir para o RGPS, mas no passa a verter recursos para o RPPS
criado, alm de no estabelecer critrios que viabilizem a fonte de custeio total para os
benefcios previdencirios previstos. Institui-se, assim, o que o autor denomina fundos de
fachada.
Outro ponto que merece especial ateno por parte servidores, governantes e da
prpria sociedade que pode vir a ser chamada a pagar a conta a compensao
financeira entre regimes de previdncia, prevista no 9 do artigo 201 da Constituio
Federal e regulamentada pela Lei no 9.796, de 05 de maio de 1999.
41

Autores como Castro e Lazzari (2002) observam que em diversos casos essa
compensao trar complicaes ao Errio Pblico dos entes federativos envolvidos, pois o
efeito bomba-relgio no se interromper no tempo enquanto a burocracia fizer as contas
de quem deve o que para quem, ficando os inativos e os pensionistas sujeitos possibilidade
de no contar com os benefcios a que tm direito.
Por fim, cabe abordar o verdadeiro dilema experimentado pelos RPPS brasileiros:
reduo da base de financiamento versus equilbrio financeiro. Em outras palavras, torna-se
difcil conceber a obteno do equilbrio diante da atual conjuntura, marcada pela gradativa
reduo do nmero de servidores pblicos em atividade e pela profunda defasagem das
remuneraes pagas pelos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
Segundo estudo da Fundao da Associao Nacional dos Auditores - Fiscais da
Previdncia Social (ANFIP) (2003), o Censo 2000 do IBGE apontou que, no Brasil, 64,4
milhes de pessoas estavam trabalhando, enquanto 12 milhes estavam em busca de emprego.
Do total dos empregados, apenas 8,6% eram militares ou funcionrios pblicos estatutrios.
Isso demonstra que, ao contrrio do que costuma ser divulgado, o emprego pblico possui
uma dimenso muito modesta no Brasil, apesar de a maioria da populao no possuir renda
suficiente para custear a prestao de servios, essenciais ou no, junto iniciativa privada, ou
seja, um enorme contingente de brasileiros depende exclusivamente do servio pblico para o
provimento de necessidades bsicas como educao e sade, sem falar em outras como
crdito para financiamento de habitaes e emprstimos pessoais. Tal situao, por si s, j
seria suficiente para justificar a necessidade de o Brasil dispor de um aparato estatal
efetivamente desenvolvido, isto , aquilo que tem sido encarado como mera despesa com
pessoal significa, na verdade, um investimento, em termos sociais e econmicos.
A Tabela 1 mostra dados da OIT para o emprego total e emprego pblico em
diversos pases, alm da participao percentual do emprego pblico em relao ao emprego
total e populao. Embora os nmeros apresentados para o Brasil pela OIT sejam superiores
aos do IBGE, por questes metodolgicas, nota-se mais uma vez a pequena participao do
emprego pblico no Brasil em comparao com a maioria dos pases da amostra.

Tabela 1 Emprego total e emprego pblico, em pases selecionados

Pases
Emprego Total
(milhares de
pessoas)
Emprego
Pblico
(milhares de
pessoas)
Emp. Pub.
Como % do
Emp. Total
Emp.
Pblico
como % da
Populao
42

Japo (2) 67.781,3 5.198,2 7,7 4,1
Brasil (1)
68.040,2 7.839,9 11,5 4,7
Equador (2)
3.062,2 422,7 13,8 3,5
Turquia (3)
21.230,0 2.971,0 14,0 4,7
Costa Rica (2)
1.227,3 174,9 14,2 4,4
EUA (2)
122.690,0 19.570,0 16,0 7,2
Mxico (2)
28.281,8 4.626,5 16,4 4,8
Espanha (2)
12.764,6 2.259,1 17,7 5,8
Nova Zelndia
(2)
1.368,9 247,2 18,1 6,2
Reino Unido (2) 26.782,0 5.052,0 18,9 8,6
Alemanha (1)
33.962,0 6.517,0 19,2 7,9
Canad (1) 13.940,6 2.797,8 20,1 9,0
Austrlia (1) 6.800,4 1.433,7 21,1 7,5
Irlanda (1) 1.297,0 297,0 22,9 7,4
Dinamarca (2) 3.578,0 938,3 26,2 18,8
Finlndia (2) 2.170,0 618,0 28,5 12,4
Noruega (1) 2.105,5 791,8 37,6 19,8
Sucia (3) 3.529,0 1.338,0 37,9 14,9
Legenda: (1) 1996; (2) 1997; (3) 1998.
Fonte: Adaptado da OIT, 1999, dados de populao do Banco Mundial, 1999, apud FUNDAO ANFIP, 2003,
p. 64.

De acordo com a Tabela supra, o Brasil emprega um contingente pequeno de
trabalhadores tanto em relao populao ocupada no setor privado quanto em relao
populao total (11,5% e 4,7%, respectivamente). Dentre os pases includos na amostra,
apenas o Japo apresenta uma proporo menor entre servidores pblicos e populao
ocupada (7,7%). Noruega e Sucia destacam-se por apresentarem percentuais bastante
elevados em relao populao ocupada (37,6% e 37,9%, respectivamente), seguidos por
Finlndia (28,5%) e Dinamarca (26,2%). Infere-se, portanto, que, quando comparada a boa
parte dos pases, a mquina administrativa no Brasil, representada pelas despesas com o
funcionalismo pblico, no to pesada quanto se costuma divulgar nas recorrentes tentativas
de reforma, previdencirias ou administrativas.
A importncia do comparativo aqui comentado reside no fato de que maioria dos
RPPS existentes no Brasil adota a repartio simples como forma de financiamento, sendo a
concesso dos benefcios baseada no critrio benefcio definido. Para que se alcance o
necessrio equilbrio dessa modalidade de financiamento e de concesso, imprescindvel
que haja, pelo menos, a manuteno da relao Ativos/Inativos, posto que os valores
43

arrecadados dos atuais contribuintes, juntamente com as contribuies do empregador, servem
para financiar os benefcios previdencirios correntes, os quais tm valores predefinidos.
O Grfico 1 mostra a evoluo do nmero de servidores pblicos (ativos e
inativos) e pensionistas da Unio, entre os anos de 1991 e 2000. Apesar de referir apenas ao
RPPS dos servidores pblicos federais, o quadro aponta uma tendncia que se aplica maioria
dos Estados e Municpios brasileiros, sobretudo porque estes tm procurado obedecer aos
limites determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. De um modo geral, a realizao de
concursos para o preenchimento de vagas no servio pblico tornou-se restrita, no sendo
capaz de fazer frente ao nmero crescente de aposentadorias e penses concedidas nos
ltimos anos.

Grfico 1 Quantidade de servidores Ativos, Inativos e Pensionistas da Unio (1991-2000) Em milhares
de pessoas.
Fonte: Livro Branco da Previdncia Social, MPAS (2002, p.18).

O incremento gradativo do nmero de inativos e pensionistas deveu-se
principalmente ao processo de reformas do sistema previdencirio brasileiro deflagrado nos
anos 90. A queda do quantitativo de servidores ativos, por sua vez, pode ser explicada pelo
aumento do nmero de inativos e pela escassez de concursos pblicos de reposio de
pessoal. A combinao das duas variaes aponta para uma equivalncia entre os dois
contingentes.
Nota-se, portanto, que diante do quadro descrito fica difcil se falar em equilbrio
financeiro dos RPPS sem que sejam implementadas reformas que afetem as regras de custeio
e de concesso de benefcios previdencirios.

44

2.5 Passivo Atuarial

2.5.1 O passivo luz da teoria contbil

De acordo com Hendriksen e van Breda (1999, p. 284), Canning, em 1929, foi um
dos primeiros professores a definir itens dos balanos, definindo o passivo como sendo um
servio, com valor monetrio que um proprietrio titular de ativos obrigado legalmente, ou
justamente, a prestar a uma segunda pessoa.
Na anlise de Most (1982, apud BOTELHO 2003, p. 38), na tica da teoria do
proprietrio, o passivo so valores representativos de dvidas possudas pelo dono ou donos
do negcio.
J Stickney e Weil (2001, p. 450) afirmam que um dos critrios para o
reconhecimento de passivos que haja um sacrifcio futuro de recursos, e, ainda, segundo os
mesmos autores,a empresa no pode evitar a transferncia de recursos citada. Estas
condies, sob a tica da entidade patrocinadora de plano de benefcios de aposentaria e
penso, so perfeitamente possveis quando o plano ofertado for do tipo benefcio definido.
Na interpretao dada por Hendriksen e van Breda (1999, p. 287), referente ao
passivo, estes focam as obrigaes ou compromissos de uma empresa no sentido de entregar
dinheiro, bens ou servios a uma pessoa ou empresa em alguma data futura. J Kam (1990,
apud BOTELHO 2003, p. 38) aborda o passivo fazendo referncia obrigao da empresa
com os proprietrios, a saber:

A principal caracterstica de um passivo um sacrifcio de um ativo ou servios que
devem ser feitos no futuro [...] uma empresa tem uma obrigao no somente com
credores, mas tambm com proprietrios e o patrimnio lquido representa essa
obrigao.

A relao entre o passivo e a entrega futura de um ativo tem uma caracterstica
muito apurada na contabilidade tradicional, na qual a origem dos compromissos futuros de
uma empresa passa pela entrega de um bem ou direito do credor desses direitos futuros.
O passivo atuarial tem sua origem na expectativa de um planejamento. De acordo
com Castro (2005), a primeira tarefa definir o quanto ser pago aos participantes do plano
previdencirio de aposentadoria e penso no futuro, luz das clusulas pactuadas. Pode-se
45

perceber que um fundo de penso nasce, como qualquer outra empresa, pelo passivo, com a
observao de que neste caso a contabilizao do compromisso futuro, isto , do passivo
atuarial, ser feita a valor presente, ou seja, o registro contbil de um passivo atuarial
representa essa obrigao a valor presente.

2.5.2 Passivo atuarial futuro a valor presente

De acordo com a pesquisa de Shroeder, Clark e Cathey (2001, p 419), sobre
passivo atuarial:

Os benefcios futuros de aposentadoria so afetados por variveis incertas, os
empregadores contratam avaliadores atuariais para ajudar a determinar a quantia de
contribuies peridicas necessrias para satisfazer a exigncias futuras. O aturio
faz exame levando em consideraes os benefcios futuros prometidos e as
caractersticas do grupo de empregados, tais como a idade e o sexo, ou fazem
suposies sobre fatores como a rotatividade do empregado, os nveis de salrio
futuro e ndice de lucros dos fundos investidos chegando ao valor atual dos
benefcios previstos a ser recebido no futuro. (traduo nossa)

Esta situao referenciada na citao anterior representada no Grfico a seguir:

Grfico 2 - Formao da previso matemtica em to
Fonte: Ferrari e Freitas (2001). Nota: Adaptado pelo autor

Observa-se que o momento C1 est representado o Passivo Atuarial Futuro a
Valor Presente (PFVP) e tambm as Contribuies Futuras a Valor Presente (CFVP). A soma
46

algbrica destas parcelas futuras tanto dos pagamentos de benefcios de aposentadoria e
penso como das contribuies futuras devem apresentar um nmero menor que a soma linear
do fluxo de (P1, P2, P4 e Pn), bem como a soma linear do fluxo de (C1, C2, C3 e Cn). Esta
condio assim tratada por Brealey, Myers (1996, p. 12), um dlar disponvel hoje vale
mais do que um dlar disponvel amanh, porque, estando disponvel hoje, pode ser investido
e comear imediatamente a render juros. Este o primeiro princpio financeiro bsico.
A comparao entre os valores, contribuio hoje com o valor do pagamento no
futuro, s possvel se eles estiverem posicionados na mesma data, que no grfico acima
representado no momento C1. Para Securato (1996, p. 16), a deciso que ocorre no presente
no um ato isolado, repentino, ela tanto um fim, quanto o incio de uma ao, fim do
passado e incio do futuro. Por fim, a equao 1 representa o valor presente do passivo
atuarial futuro.

(
(
(
(
(
|
|
|
|
|
|
\
|
|
\
|
+
+ +
|
|
|
|
|
|
\
|
|
\
|
+
+
|
|
|
|
|
|
\
|
|
\
|
+
+
|
|
|
|
|
|
\
|
|
\
|
+
=
N
N
N
N N N
i
p
i
p
i
p
i
p
C
100
1
...
100
1
100
1
100
1
3
3
2
2
1
1
1
(1)

onde:

C
1
o valor presente das obrigaes futuras, calculadas sempre em t
o;

P
1
... P
n
a srie futura de pagamento da complementao de benefcios com
aposentadoria e penso; e

i a taxa atuarial utilizada para descontar o fluxo de pagamento; destaca-se que esta
taxa no exclusivamente financeira, ela composta por premissas atuariais, como
por exemplo, a expectativa de mortalidade.

N perodo decorrido entre C1 e a data de pagamento da complementao do benefcio.

n prazo da expectativa atuarial da ltima parcela de complementao do benefcio.

2.5.3 Formao do passivo atuarial

Pelo mtodo da capitalizao, de acordo com Gama (2006), previsto que no
instante de adeso do participante ao plano de benefcios de aposentadoria e penso a soma
47

das contribuies futuras sejam iguais soma dos pagamentos futuros dos benefcios
contratados, de modo que a obrigao do plano de benefcios previdencirios seja plenamente
coberta pelas contribuies do participante deste plano de benefcios durante a fase de
maturao, conforme demonstrado na equao 2 a seguir:

= =
=
n
i
n
i
n n
tat
P
tat
C
1 1
(2)

onde:

C
n
o valor futuro das contribuies a serem realizadas pelo participante durante
todo o perodo de maturao do plano de benefcios
;

P
n
o valor futuro do pagamento da complementao do benefcio previdencirio a
ser pago ao participante do plano de benefcios aps a fase laboral, isto , no
gozo do benefcio pactuado; e

tat a taxa atuarial utilizada para descontar tanto o fluxo de contribuies quanto o
fluxo de pagamento da complementao do benefcio previdencirio pactuado.

medida que o tempo for passando, conforme demonstrado no grfico 2, as
contribuies sero recebidas pelo plano de benefcios e a diferena entre os pagamentos de
complementaes de benefcios futuras e as contribuies a serem pagas pelos participantes
sero crescentes, dando origem, portanto, reserva matemtica de um plano de benefcios,
conforme demonstrado na equao 3 a seguir.

= =
=
n
i
n
i
n n
t mat
tat
C
tat
P
P
1 1
) (
(3)

P
mat
o valor da reserva matemtica do plano de benefcios, que neste estudo ser
igual ao valor do passivo atuarial
;

P
n
o valor futuro do pagamento da complementao do benefcio
previdencirio a ser pago ao participante do plano de benefcios aps a fase
laboral, isto , no gozo do benefcio pactuado; e

C
n
o valor futuro das contribuies a serem realizadas pelo participante durante
todo o perodo de maturao do plano de benefcios
;

tat a taxa atuarial utilizada para descontar tanto o fluxo de contribuies
quanto o fluxo de pagamento da complementao do benefcio previdencirio
pactuado.
48

Corrobora com este entendimento o padro contbil do segmento fechado de
previdncia complementar brasileiro, Resoluo CGPC n. 5, de 30 de janeiro de 2002, ao
definir que a proviso matemtica representa a totalidade dos compromissos lquidos do plano
de benefcios com aposentadoria e penso para com seus participantes. Assim, a expresso
benefcios futuros e contribuies futuras para designar tanto os benefcios como as
contribuies que ocorrero a partir da data presente que foi escolhida para o clculo da
proviso matemtica.
O valor atual dos benefcios futuros, constante na nota tcnica atuarial, assim
tratada por Schroeder, Clark, Cathey (2001, p. 418):

O aturio faz exame levando em considerao os benefcios futuros prometidos e as
caractersticas do grupo de empregados, tais como a idade e o sexo, ou faz
suposies sobre fatores como a rotatividade do empregado, os nveis de salrio
futuro e o ndice de lucros dos fundos investidos. (traduo nossa)

As contribuies realizadas pelos participantes acumulam-se medida que a data
de incio de fruio do benefcio contratado pelo participante do plano de previdncia de
aposentadoria e penso vai se aproximando, o que faz com que periodicamente a diferena
entre o valor presente dos pagamentos de benefcios futuros em relao ao valor presente das
contribuies futuras cresa. J o Grfico 3 representa esse deslocamento do clculo da
proviso matemtica durante o tempo de maturao do plano de benefcios, ou seja, durante a
fase contributiva.
O movimento de to para a direita do grfico ao longo do tempo, buscando,
portanto, o ponto central dos dois fluxos financeiros, isto , o momento da aposentadoria, faz
com que a diferena entre o Valor Presente dos Benefcios Futuros (VPBF), fique maior que o
Valor Presente das Contribuies Futuras (VPCF), haja vista o nmero de parcelas de
Contribuies Futuras ao longo do tempo decrescer em funo das amortizaes financeiras
realizadas pelos participantes e patrocinador do plano de benefcios de aposentadoria e
penso, ou seja, aqueles responsveis pelo custo atuarial do plano de benefcio.

49

Grfico 3 - Deslocamento do clculo da proviso matemtica no tempo
Fonte: Ferrari e Freitas (2003). Nota: adaptado pelo autor

Assim, o valor de P
mat(t)
sempre ser maior que zero, pois no momento de adeso
do participante ao plano de benefcios de aposentaria e penso, conforme demonstrado pela
equao (1), o pagamento dos benefcios futuros estava subtraindo todas as parcelas de
contribuies futuras. medida que se calcula um novo valor para P
mat(t),
uma parcela das
contribuies futuras automaticamente diminuda em funo do deslocamento do valor da
P
mat(t)
em busca do ponto central dos dois fluxos financeiros, contribuio e pagamento de
benefcios de aposentadoria e penso. Esta sistemtica faz com que o clculo da P
mat(t)

possibilite dimensionar o passivo atuarial de um plano de benefcios de aposentadoria e
penso, assim, a proviso matemtica ser igual ao passivo atuarial, conforme demonstrado na
equao 4 abaixo:

Pmat (t )
=
passivo
atuarial
(4)

Capelo (1986, p. 213), caracteriza assim passivo atuarial:
Passivo atuarial, PA x,y, relativo a um participante ativo de idade x, entrante na
idade y, como aquela poro do valor presente do benefcio futuro x,y j
teoricamente amortizada, mensurada ou pelo valor acumulado dos custos normais
passados ou pelo complemento do valor presente dos custos normais futuros, viso
retrospectiva e viso prospectiva, respectivamente.

J Hurtado (2000, p. 70) enfatiza o passivo atuarial como o principal risco de um
plano de benefcios:
O verdadeiro risco associado ao fundo de penso o risco relacionado ao supervit
atuarial e no o risco associado ao ativo do fundo, pois o gestor do fundo de penso
deve obter uma carteira de ativos adequada s obrigaes do mesmo, uma vez que
se for maior, o excesso ser revertido patrocinadora, revelando que as
contribuies foram super avaliadas, e, se for menor, o plano estar em apuros.

50

Portanto, a misso de um fundo de penso nasce na definio das provises
matemticas, isto , quando o aturio tecnicamente determina o valor das contribuies dos
participantes para com o fundo de penso (CAMARANO, 2002).
O estudo de Camarano (2002) corroborado por Catelli (2003, p. 8) ao abordar a
misso social dos fundos de penso como sendo a misso de assegurar aos participantes,
principalmente aps a fase laboral, o nvel de vida objetivado.
Blake (1998, apud HURTADO 2000) destaca que o valor esperado do passivo
atuarial que ser utilizado na complementao de benefcios depender do valor deste
benefcio na data de aposentadoria, sendo este valor calculado pela soma dos benefcios em
datas futuras.
J a poltica contbil do segmento fechado de previdncia complementar,
Resoluo CGPC n. 5, de 30 de janeiro de 2002, caracteriza o passivo atuarial como: O valor
atual dos benefcios a serem pagos pela entidade aos assistidos e beneficirios em gozo de
seus benefcios de prestao continuada, valores lquidos, ou seja, avaliado excluindo-se as
contribuies desses beneficirios (BRASIL,2002).
Destaca-se, portanto, que no plano padro de contas do segmento fechado de
previdncia complementar a estrutura patrimonial do passivo atuarial organizada de tal
forma que as expectativas atuariais sejam evidenciadas de forma bruta e s ento sejam
subtradas as contribuies do plano de benefcios, conforme demonstrado no Quadro 1.

ESTRUTURA PATRIMONIAL DO PASSIVO ATUARIAL
Exigvel Atuarial
Provises Matem ticas
Benefcios Concedidos
Benefcios a Conceder
(-) Proviso Matemtica a Constituir

Quadro 1 - Estrutura patrimonial do passivo atuarial de uma EFPC
Fonte: Resoluo MPS/CGPC n. 5, de 30 de janeiro de 2002.

As Entidades Fechadas de Previdncia Complementar devero, ainda, observar
parmetros tcnico-atuariais na estruturao de seus planos de benefcios, com fins
especficos de assegurar a transparncia, a solvncia, a liquidez e o equilbrio tcnico-
financeiro e atuarial conforme est previsto na Resoluo CGPC n. 18, de 28 de maro de
2006.
51

Os parmetros legais observveis pelos fundos de penso na constituio de seus
passivos atuariais esto formulados nas bases tcnicas atuariais, que de acordo com a
Resoluo CGPC n. 18, de 28 de maro de 2006, so compostas por hipteses biomtricas,
demogrficas, econmicas e financeiras, as quais devem estar em concordncia com as
caractersticas da massa de participantes e ao regulamento do plano de benefcios de carter
previdencirio.
Ainda com relao constituio de passivo atuarial, a taxa mxima de juros
admitida nas premissas atuariais para fundos de penso de no mximo 6% ao ano, devendo
ser observada sua sustentabilidade no mdio e longo prazo, conforme previsto nos padres
atuariais de acordo com a Resoluo MPAS/CGPC n 18, de 28 de maro de 2006.

2.6 Fundamentos da Anlise Atuarial

Na anlise atuarial, so aplicadas hipteses adotadas pelo tcnico em aturia
responsvel pela mensurao do valor futuro dos benefcios ofertados pelo plano de
benefcios previdencirios de benefcios de aposentadoria e penso.
De acordo com os estudos de Iyer (2002), entre as provveis hipteses adotadas
nos planos previdencirios poder-se-ia citar a previso de crescimento real dos salrios at o
efetivo incio de gozo do benefcio pelo participante, a expectativa de vida do participante, a
estimativa de inflao futura e, por fim, alm de outras premissas atuariais o autor menciona a
expectativa de taxa de juros futuros.
J a base cadastral apresenta as caractersticas individuais do participante do plano
de benefcios de aposentadoria e penso, tais como: sexo, informaes sobre dependentes,
idade, tempo de servio, tempo de contribuio etc.
De acordo com Quivy e Campenhoudt (1998), as perspectivas e as novas idias
coletadas pelo pesquisador devem ser traduzidas numa linguagem que as habilitem a conduzir
o trabalho sistemtico de coleta e anlise de dados de observao ou experimentao que deve
seguir-se. Da a importncia de desenvolver um modelo de anlise, capaz de articular
conceitos, dimenses e indicadores suficientes compreenso do objeto estudado.
Conforme descrito na parte introdutria, o presente estudo tem por objeto de
anlise o RPPS do Estado do Maranho.
52

O modelo de anlise utilizado na interpretao dos dados coletados na presente
pesquisa obedece o esquema disposto no Quadro a seguir.

CONCEITO

DIMENSES

INDICADORES

PREVIDNCIA
SOCIAL DOS
SERVIDORES
PBLICOS
ESTADUAIS

FINANCEIRA E ATUARIAL

-RECEITAS x DESPESAS;
-PASSIVO ATUARIAL
-GRAU DE
SUSTENTABILIDADE

SOCIAL E POLTICA

-IMPORTANCIA
DECLARADA PELA
ADMINSITRAO
ESTADUAL;
-GRAU DE
INDEPENDNCIA DOS
RPPS EM RELAO A
ADMINISTRAO
ESTADUAL;
-QUALIFICAO DOS
DIRIGENTES
- NVEL DE PROTEO
PREVIDENCIRIA DOS
SERVIDORES PBLICOS.

Quadro 2 Modelo de anlise
Fonte: FERREIRA,Ivaldo,2009.( Elaborao prpria).
53

RESUMO DO CAPTULO

No presente captulo foi descrito o referencial terico bsico para a sustentao
cientfica do trabalho. Foram descritos as origens e conceitos de Seguridade Social, um breve
histrico sobre as previdncias latino-americanas, seguida pelas questes especficas dos
RPPS e os impactos da legislao vigente, os conceitos e a formao do passivo atuarial, para
isso foi explorada a teoria contbil acerca do passivo, o passivo atuarial futuro a valor
presente e a formao do passivo atuarial e por fim os fundamentos da anlise atuarial.

54

3 FUNDO DE PREVIDNCIA DO ESTADO DO MARANHO: anlise e perspectiva

3.1 Metodologia

Este captulo aborda a metodologia que ser utilizada neste estudo. Sero
definidos o tipo de pesquisa, e o resultado que se pretende alcanar. Apresenta a forma e os
instrumentos que sero utilizados para coleta de dados e a maneira como os dados sero
tratados, como tambm, anlise e perspectiva do RPPS do Estado do Maranho

3.1.1 Tipo de pesquisa

Seguindo o critrio de classificao da pesquisa proposto por Vergara (2007) esta
pode ser classificada quanto aos fins e quanto aos meios:
a) quanto aos fins, essencialmente uma pesquisa do tipo descritiva, explicativa e
aplicada:
descritiva Porque se pretende expor acerca das principais caractersticas
do sistema geral de previdncia social brasileiro, a estrutura e as regras do
RPPS histrica e atual;
explicativa Porque visa demonstrar as causas que levaram situao de
necessidade de mudanas na estrutura atual e esclarece quais medidas so
necessrias para eliminar as necessidades de financiamento atuais do
RPPS de acordo com a realidade descrita;
aplicada Assim que concludo, o estudo poder ser utilizado para
embasar argumentos que justifiquem as mudanas nas regras atuais, bem
como para aplicao pelo gestor pblico, proporcionando assim, equilbrio
financeiro e atuarial do RPPS.
b) quanto aos meios: pesquisa bibliogrfica, documental e de campo.
55

bibliogrfica Para a fundamentao terico-metodolgica do trabalho
foram feitos estudos sistemticos em referncias e artigos conhecidos
publicados em livros, revistas, dissertaes, teses e Internet;
documental Na pesquisa documental, para que o levantamento histrico
da organizao e de sua situao atual seja feito, os documentos e registros
oficiais da instituio devero ser acessados;
de campo Pois se pretende realizar um estudo emprico no fundo de
previdncia escolhido.

3.1.2 Universo e Amostra

O universo investigado ser o Regime Prprio de Previdncia Social do Maranho,
mais especificamente, o Fundo Estadual de Penso e Aposentadoria do Estado do Maranho
(FEPA). Alm deste, outros setores sero de fundamental importncia em nvel nacional
como o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) vinculado ao Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS), a Secretaria da Receita Federal (SRF) vinculada ao
Ministrio da Fazenda, bem como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o
Banco Central (BACEN).
No que tange s informaes de mbito mundial, organismos internacionais tais
como o Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) so as fontes predominantes.

3.1.3 Coleta dos dados

A pesquisa bibliogrfica necessria para a constituio do referencial terico que
embasar a constituio tcnica da pesquisa ser executada por meio da busca de livros,
artigos, revistas referenciais, jornais, teses e dissertaes com informaes pertinentes, tais
como modelos de clculos atuariais, caractersticas gerais do regime prprio de previdncia
social, a estrutura do RPPS do Maranho histrica e atual.
56

A investigao documental dever ser realizada em boletins estatsticos de
instituies oficiais, coletadas nas secretarias e autarquias pblicas de acordo com a tipicidade
especfica.
O FEPA ser o principal fornecedor de dados acerca do RPPS. Seus anurios e
boletins estatsticos contribuiro com o fornecimento de nmeros sobre fluxo de caixa,
arrecadao, dispndio, contribuintes, benefcios concedidos e emitidos, entre outros.
A pesquisa de campo ser realizada in loco por meio de entrevistas semi-
estruturadas com os dirigentes (presidente, diretor e coordenador), visando confirmar e
complementar os dados obtidos.

3.1.4 Tratamento dos dados

Os dados coletados sero tratados com procedimentos cientficos, visando dar
suporte concluso da pesquisa, seguindo os mtodos considerados mais adequados.
A bibliografia adquirida fundamentar o referencial terico do trabalho baseados
na definio de conceitos, objetivos e aspectos sobre a Seguridade Social e, mais importante,
sobre a Previdncia Social. Estes pontos sero de extrema relevncia no sentido de alicerar o
encaminhamento do estudo.
Os dados coletados sero reunidos e manipulados, permitindo tirar um retrato dos
aspectos do RPPS mais relevantes ao objetivo principal proposto. Por meio deles, sero
permitidos comparaes e cruzamentos de fatores fundamentais, tais como idade, gnero,
renda e setor de ocupao do pblico no-contribuinte e dos beneficirios, alm dos
montantes intermediados pelo sistema. Assim, sero geradas tabelas e grficos, que tornaro
as anlises possveis, onde visualizaremos as causas dos desequilbrios do regime e de suas
tendncias futuras. Dessa forma, a gerao das concluses pretendidas tornar-se- vivel.

3.1.5 Limitaes do mtodo

57

Todo mtodo tem possibilidades e limitaes. Muitas delas so difceis de prever,
e tornam-se perceptveis no decorrer dos trabalhos. J outros, encontram-se abaixo descritas
com o objetivo de atenuao e controle.
Um fator limitador diz respeito pesquisa documental, dado que pretendemos
levantar documentos internos em rgos governamentais. Antecipamos eventuais dificuldades
em conseguir autorizao para tanto.
Uma importante limitao incidente no estudo refere-se aos dados coletados. Aps
algumas reformas nas regras de aposentadorias do RPPS, alm da pouca estruturao das
instituies responsveis pela gesto do programa em tempos passados, proporcionaram sries
histricas limitadas. Algumas disponveis so de perodos pouco longos, outras, nem tanto.
Dessa forma, prescinde de tratamentos estatsticos mais complexos. Todavia, mesmo diante
das limitaes referenciadas, consideramos ser o mtodo mais apropriado para alcanar o
objetivo final da pesquisa.

3.2 Anlise dos dados

Neste captulo so apresentados o modelo de anlise adotado, a descrio e a
anlise dos dados coletados atravs da aplicao do formulrio de pesquisa de campo e dos
relatrios disponveis na Internet referentes populao estudada, conforme os procedimentos
metodolgicos apontados na Introduo.

3.2.1 Perfil do RPPS pesquisado

3.2.1.1 Informaes gerais

O Estado do Maranho custeia o pagamento dos benefcios previdenciais de seus
servidores atravs de dois regimes distintos integrantes de seu RPPS, a saber:
a) um oramentrio, destinado ao pagamento dos benefcios de
aposentadorias e penses concedidas at dezembro de 1995;
58

b) um capitalizado, constitudo por um fundo de ativos com finalidade
previdencial, denominado Fundo Estadual de Penso e Aposentadoria (FEPA),
destinado ao pagamento dos benefcios de natureza previdencial concedidos a
partir de janeiro de 1996, que abrange todos os atuais segurados ativos do
Estado bem como todos os assistidos e beneficirios que tiveram benefcios
concedidos a partir dessa data.

3.2.1.2 Gesto contbil e Econmico-financeira

Este item diz respeito forma como o Fundo de Previdncia pesquisado trata a
gesto contbil e econmico-financeira da entidade, inclusive no que se refere utilizao de
assessoria externa, ao cadastro de segurados e s aplicaes de eventuais saldos positivos. Os
dados foram coletados exclusivamente a partir do Questionrio de Pesquisa de Campo
(apndice A) preenchido pelo dirigente do Fundo, ou seja, diferentemente das outras, as
informaes aqui trabalhadas no se encontram publicadas na Internet.
A Tabela 2 apresenta um resumo das respostas coletadas nesse item.

Tabela - 2 Utilizao de assessoria externa pelo Fundo de Previdncia pesquisado por tipo

TIPO DE
ASSESSORIA
SIM NO
Atuarial X
Contbil X
Financeira X
Jurdica X
Outras X
Fonte: Formulrio de pesquisa de campo. Elaborao prpria.

Como se pode notar, apenas a assessoria atuarial externa utilizada pelo Fundo de
pesquisa. No sendo utilizada pela administrao do Fundo nem um outro tipo de assessoria
externa.
Vale lembrar que de acordo com a Lei no 9.717/98, os RPPS so obrigados a
sofrerem avaliao atuarial inicial e em cada balano, bem como auditoria, promovidas por
entidades independentes legalmente habilitadas. Significa dizer que todos os RPPS devem
contar pelo menos com esses dois tipos de assessoria externa. Em relao avaliao atuarial,
59

constatou-se que o Fundo pesquisado vem cumprindo tal exigncia. Quanto auditoria
independente, o Fundo pesquisado no vem cumprindo tal exigncia.
Com relao contabilizao das reservas de forma individualizada por segurado,
o gestor do fundo afirma que no a pratica, ou seja, as reservas so contabilizadas de acordo
com as regras do sistema de repartio simples, o que impossibilita a apurao do montante
referente a cada segurado, tal como preconizado pelo sistema de capitalizao
individualizada.
No que diz respeito aplicao dos recursos do fundo previdencirio geridos pelo
RPPS pesquisado, observa-se que 100% dos recursos so aplicados em Fundos de renda fixa.

3.2.1.3 Situao financeira

A anlise aqui realizada desenvolve-se a partir de dados coletados no
Demonstrativo das Receitas e Despesas do RPPS pesquisado, relativas aos dados
consolidados do exerccio 2007.
Destarte, sero comentadas as informaes referentes aos principais campos que
compem o citado demonstrativo, a saber:
a) receita previdenciria;
b) despesa previdenciria;
c) resultado previdencirio;
d) saldo financeiro do RPPS.
A Tabela 3 apresenta os dados das receitas previdencirias obtidas no exerccio
2007 pelo RPPS do Estado pesquisado. Cumpre ressaltar que, de acordo com as instrues do
Ministrio da Previdncia Social, a contribuio patronal refere-se apenas aplicao da
alquota prevista na legislao Estadual que rege o respectivo RPPS, isto , no contempla
eventuais contribuies suplementares.

Tabela 3 - Receita previdenciria do RPPS pesquisado por tipo Exerccio: 2007(Em R$)

ANO
CONTRIBUIES
Compensao do
INSS
RECEITA
TOTAL Sobre salrio de Participao
(A)
Sobre Benefcios
(B)
2007 338.103.711,25 39.905.373,85 5.840.200,36 383.849.285,46
Fonte: Demonstrativos das Receitas e Despesas do RPPS. Elaborao prpria

60

No que se refere s despesas previdencirias, o RPPS pesquisado apresenta em
2007 a situao indicada na Tabela 4.

Tabela 4 - Despesas previdencirias do RPPS pesquisado por tipoExerccio: 2007(Em R$)

ESTADO
DESPESA
COMINATIVOS E
PENSIONISTAS
DESPESAS
ADMINISTRATIVA
S
OUTRAS
DESPESAS
TOTAL
MARANHO 572.568.662,41 0,00 0,00 572.568.662,41
Fonte: Demonstrativo das Receitas e Despesas dos RPPS. Elaborao prpria.

V-se que as despesas com benefcios pagos a inativos e pensionistas representa
100% do total, no havendo despesas administrativas paga pelo RPPS pesquisado, ficando por
conta do tesouro a realizao dessas despesas.
Partindo para a confrontao entre receitas e despesas dos RPPS pesquisados,
obtm-se os resultados previdencirios elencados na Tabela 5.
Tabela 5 - Resultado previdencirio do RPPS pesquisadoExerccio: 2007(Em R$)

Fonte: Demonstrativo das Receitas e Despesas do RPPS. Elaborao prpria.
O RPPS apresenta resultado negativo, ou seja, deficitrio. Onde o dficit apurado
significa cerca de 50% da receita previdenciria do exerccio examinado.
A anlise aqui desenvolvida encerra-se com os comentrios acerca do saldo
financeiro dos RPPS estudado. O Ministrio da Previdncia Social o define como sendo o
valor total dos recursos e investimentos financeiros no ltimo dia til do ltimo ms
informado no demonstrativo, ou seja, 31 de dezembro de 2007, no caso em pauta. Os dados
coletados esto dispostos na Tabela 6.

Tabela 6 - Saldo financeiro do RPPS pesquisadoExerccio: 2007(Em R$)

Fonte: Demonstrativo das Receitas e Despesas do RPPS. Elaborao prpria.

ESTADO RECEITAS TOTAIS DESPESAS TOTAIS
DFICIT PREVIDENCIAL
DO ANO
MARANHO 383.849.285,46 572.568.662,41 1 88.719.376,95
ESTADO SALDO FINANCEIRO
MARANHO 586.811.046,96
61

Apesar do RPPS pesquisado apresentar saldo financeiro positivo em 2007. H que
se esclarecer que a anlise financeira por si s no suficiente para se traar o diagnstico
geral de um RPPS. Torna-se necessrio o alcance de outras variveis, dentre elas as que
definem a condio atuarial do regime previdencirio. O item a seguir dedicado esta
anlise.

3.3 Perspectiva e Recomendaes de poltica

A anlise aqui desenvolvida baseou-se no exame do Relatrio de Avaliao
Atuarial e Projees Atuariais do RPPS estudado. Assim, so comentadas as informaes
constantes dos principais quadros que compem o citado Relatrio, quais sejam:
a) caracterizao da populao coberta;
b) projees atuariais;
c) parecer atuarial.
As Tabelas abaixo oferece um resumo das caractersticas dos demonstrativos
examinados. Cumpre ressaltar que foi considerado o relatrio, na posio de 31/12/2007,
ltimo relatrio disponvel.

3.3.1 Caractersticas das populaes cobertas

Nas Tabelas 7, 8 e 9 so apresentados os dados relativos populao coberta pelo
RPPS pesquisado.

Tabela 7 - Perfil dos servidores ativos coberto pelo RPPS Pesquisado. Subdiviso por Sexo
Ref. 31/10/2007

SEXO
TOTAIS
CONTINGENTE %
1- Masculino
2- Feminino
27.373
39.654
40,8%
59,2%
TOTAL
67.027 100,0%
Fonte: Governo do Estado do Maranho.

62

Nessa massa cadastral de 67.027 servidores ativos, o atributo sexo revela uma
prevalncia do contingente feminino em relao ao masculino, representando 59,2% do
conjunto de servidores, como mostra a Tabela 7.
A anlise de outros atributos dessa base cadastral de servidores ativos revelou
ainda as seguintes estatsticas descritivas:

a) o salrio-de-contribuio mdio resultou em R$ 1.811,57 para homens, R$
1.211,92 para mulheres e R$ 1.456,81 para ambos os sexos;
b) a idade mdia na data do cadastro, considerando-se os limites mnimo e
mximo de 16 e 70 anos, foi de 43,8 anos para homens, 47,1 anos para
mulheres e 45,8 anos para ambos os sexos;
c) a idade mdia de entrada no servio pblico estadual observada foi de 28,7
anos;
d) o tempo mdio de anos de servio anterior ao Estado foi estimado em 5,3
anos;
e) o tempo mdio de anos de servio pblico calculado foi de 17,0 anos; e
f) o tempo faltante mdio para a aposentadoria resultou em 16,1 anos para
homens, 8,8 anos para mulheres e 11,8 anos para ambos os sexos.

Tabela 8 - Perfil dos servidores Inativos coberto pelo RPPS Pesquisado Subdiviso por Sexo
Ref. 31/12/2007

SEXO
TOTAIS
Contingente %
1- Masculino
2- Feminino
6.560
13.593
32,6%
67,4%
TOTAL 20.153 100,0%

A Tabela 8 mostra a diviso por sexo de todo o contingente de 20.153 servidores
inativos do Estado, observando-se a preponderncia das mulheres, com 67,4% desse grupo.
Os proventos mensais de aposentadorias apresentaram mdia geral de R$ 1.559,96, sendo de
R$ 2.502,25 para homens e de R$ 1.105,21 para mulheres. Quanto s idades atuais,
encontraram-se as mdias de 65,6 anos para homens, 65,5 anos para mulheres e 65,5 anos
para ambos os sexos.
63

A Tabela 9 revela a composio por sexo dos 7.033 pensionistas individuais, que
formam 6.581 grupos familiares de pensionistas do Estado, constatando-se aqui uma ampla
maioria de mulheres, aproximadamente 85% do total. Por seu turno, os benefcios mensais de
penso tiveram valor mdio de R$ 1.792,39, sendo de R$ 1.919,40 para mulheres e de R$
1.101,36 para homens; as idades atuais apresentaram mdia de 52,2 anos para homens, 60,7
anos para mulheres e 59,4 anos para ambos os sexos.

Tabela 9 - Perfil dos Pensionistas coberto pelo RPPS Pesquisado Subdiviso por Sexo
Ref. 31/12/2007

SEXO
TOTAIS
Contingente
%
1- Masculino
2- Feminino
1.092
5.941
15,5%
84,5%
TOTAL 7.033 100,00%

3.3.2 Projees Atuariais

As projees atuariais constantes dos demonstrativos examinados apresentam as
previses de receitas, despesas e resultados dos RPPS durante os prximos 75 exerccios,
contados a partir do ano seguinte ao da avaliao.
Para efeitos de anlise, foram selecionadas aleatoriamente as projees relativas
aos exerccios 2010, 2012, 2020 e 2040. A Tabela 10 resume os dados coletados, por
exerccio.
Tabela 10 Projees atuarias para o RPPS pesquisado Exerccios selecionados(Em R$ )

MARANHO
ANO RECEITA DESPESA
SALDO
PREVIDENCIRIO
SALDO FINANCEIRO
DO EXERCCIO
2010 675.991.729,72 812.699.426,76 (136.707.697,04) 321.229.015,74
2012 644.329.966,83 884.370.448,85 (240.040.482,01) (97.367.419,73)
2020 573.310.989,74 1.164.674.900,27 (591.363.910,53) (3.655.581.739,52)
2040 433.019.069,68 1.451.211.807,72 (1.018.192.738,04) (21.664.391.344,33)
Fonte: Demonstrativo da Projeo da Avaliao Atuarial do RPPS.

Para o primeiro exerccio selecionado (2010) as projees apontam que o RPPS
apresentar resultado negativo. Por outro lado, o saldo financeiro do exerccio ainda
positivo. J a partir 2012 as projees apontam que o RPPS apresentar resultado negativo e
64

saldo financeiro tambm negativo, Esta situao permanece em 2020, 2040, e assim por
diante. Portanto, as projees apontam profundo desequilbrio entre receitas e despesas ao
longo dos anos, de acordo com as projees atuariais analisadas.

3.3.3 Pareceres Atuariais

A seguir so comentadas as principais informaes contidas nos pareceres
atuariais examinados. Os pareceres so assinados por tcnicos habilitados e so partes
integrantes do demonstrativo da projeo da avaliao atuarial do RPPS do Estado do
Maranho.
Consta do parecer que os estudos atuariais do RPPS do Estado do Maranho,
relativa posio de 31/12/2007, foi realizada com apoio nas informaes fornecidas pelos
representantes desse Estado e com um modelo de anlise inscrito em leis estaduais e na
legislao federal que rege o funcionamento da Previdncia Social dos Entes Estatais, com
destaque para as Emendas Constitucionais N. 20/1998, N. 41/2003 e N 47/2005.
A contribuio dos segurados de 11%,e a contribuio patronal de 15%,
aplicada sobre a folha de remunerao de ativos de proventos de inativos e pensionistas.
Segundo o parecer, essas alquotas, que somadas perfazem 26%, no so suficientes para
cobrir a taxa necessria ao equilbrio do sistema. e Afirma-se tambm que o patrimnio
lquido apurado no suficiente para cobrir os compromissos futuros do RPPS.
O passivo atuarial total do RPPS do Estado do Maranho atinge o montante de R$
16.939.282.134,77, amparado por haveres j acumulados no Patrimnio lquido do FEPA de
R$ 586.811.046,96, por direitos a contribuies de R$ 3.688.759.089,91 e por presumidas
compensaes do RGPS de R$ 682.357.783,07, do que resulta um Dficit atuarial total de R$
11.981.354.214,83.
No que concerne somente ao subgrupo de segurados ativos e assistidos vinculados
ao FEPA, a avaliao atuarial mostra que o Passivo atuarial referente a esse grupo perfaz o
valor de R$ 13.763.538.091,77, amparado pelo Patrimnio lquido do FEPA de R$
586.811.046,96, por direitos a contribuies de R$ 3.431.510.939,77 e por presumidas
Compensaes do RGPS de R$ 649.965.193,83, do que resulta um Dficit atuarial relativo a
esse grupo especfico de R$ 9.095.250.911,22.
65

Entre as sugestes indicadas destaca-se a necessidade de conscientizao do gestor
Estadual quanto relevncia da questo previdenciria, bem como o aumento das alquotas de
contribuio patronal, visando ao equilbrio do fundo. Como tambm Doao ao fundo de
bens inservveis gerado pela mquina administrativa do setor pblico estadual.
Neste captulo foram descritos: o tipo de pesquisa que ser desenvolvido, o
universo e a amostra, o modo como os dados sero coletados, o tipo de tratamento que as
informaes devero possuir, como tambm, as limitaes que o mtodo possui.

66

4 CONSIDERAES FINAIS

No presente trabalho viu-se que os sistemas previdencirios no mundo
caracterizam-se de maneira similar, tendo como origem um seguro social destinado a algumas
categorias de trabalhadores urbanos, que de forma gradativa se expande at atingir a virtual
totalidade da populao economicamente ativa. A oferta de benefcios aos segurados tambm
experimentou significativo incremento ao longo dos anos, sobretudo no que se refere
variedade e s condies de concesso.
Viu-se, ainda, que o debate atual coloca em questo a escolha do modelo mais
adequado ao equilbrio financeiro e atuarial dos sistemas de previdncia, mesmo em
detrimento das condies de cobertura oferecidas aos segurados. As experincias latino-
americanas inclusive a brasileira tm demonstrado essa disposio, ainda que os
resultados alcanados venham apontando a limitao das medidas adotadas.
Observou-se que o sistema previdencirio brasileiro evoluiu semelhana dos
pases precursores, tendo chegado ao modelo atual, largamente utilizado no cenrio
internacional, qual seja, um sistema subdividido em trs regimes bsicos: um regime geral e
compulsrio; um regime complementar e facultativo; e diversos regimes prprios para os
servidores pblicos, no caso brasileiro, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e de parte
dos Municpios.
Comentou-se que no Brasil a Constituio Federal de 1988 significou o anncio de
uma nova ordem social, pautada no conceito de Seguridade Social como poltica de proteo
mais abrangente, inclusive dispondo de oramento prprio. Essa nova ordem, no entanto, tem
sido desmontada atravs de emendas constitucionais, sobretudo as aprovadas em 1998 , 2003
e 2005, que reformaram o sistema previdencirio brasileiro.
Sobre os RPPS, especialmente o Estadual, viu-se que o mesmo tem encontrado
dificuldades em se adequar s regras introduzidas pelas reformas constitucionais e por outros
atos legais, principalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei no 9.717/98. A pesquisa
emprica procurou enfocar tais aspectos, a partir de dados coletados junto ao RPPS do
Maranho.
Pde-se constatar que os RPPS Estadual estudado apresenta situao de
desequilbrio financeiro e atuarial, fato que indica um comprometimento do nvel de
sustentabilidade desse regime e que aponta para problemas futuros, no s para os segurados,
mas tambm para o equilbrio fiscal do Estado.
67

Haja vista o aumento gradativo das despesas previdencirias ao logo dos prximos
anos. Caso no sejam tomadas medidas capazes de anular ou de pelo menos reduzir os dficits
projetados, tais como o aumento das contribuies patronais e as doaes de Bens inservveis
propostas anteriormente.
Os motivos que levaram o RPPS Estadual atual situao so diversos,
destacando-se:
a) ausncia de regras para a criao e manuteno de regimes prprios no
perodo compreendido entre 1988 (promulgao da CFRB) e 1998 (Lei n
9.717);
b) mudana da lgica inicial de que os benefcios previdencirios deviam ser
mantidos com recursos do Tesouro. O novo paradigma pressupe a
existncia de contribuies do ente pblico e dos servidores, vertidas para
um fundo apartado do caixa geral do Estado;
c) restries quanto contratao de novos servidores pblicos efetivos,
impostas principalmente pela LRF. A esses motivos de carter meramente
normativo, alia-se um quarto: a falta de transparncia e de co-gesto
participativa na conduo dos RPPS.
O estudo aqui desenvolvido certamente no se prope a elucidar todos os aspectos
envolvidos em to sria questo social e econmica. No entanto, aliado a outros trabalhos j
desenvolvidos sobre o tema previdncia social, torna-se capaz de oferecer um diagnstico
parcial acerca dos regimes de previdncia existentes no Brasil, em especial aqueles destinados
aos servidores pblicos Estaduais.
Para que se possa ampliar a anlise e solidificar as concluses j inferidas,
necessrio se faz o desenvolvimento de novas pesquisas, sobretudo aquelas que se proponham
a ultrapassar as abordagens at ento experimentadas. Sugere-se, por exemplo, trabalhos que
investiguem as verdadeiras causas da situao vivida pelos RPPS ou que proponham solues
capazes de equacionar os problemas apontados. Afinal, a partir da pesquisa cientfica torn-se
possvel a averiguao dos fenmenos sociais, fato que, no caso da previdncia, certamente
servir de base a adaptaes necessrias ao fortalecimento de uma poltica social
imprescindvel ao bem-estar do cidado ou, em ltima anlise, prpria dignidade humana.
No se sabe ao certo, por exemplo, quais os verdadeiros saldos previdencirios dos
fundos, pois os nmeros apresentados pelos entes pblicos tm sido alvo de constantes
questionamentos.
A amostra tomada como objeto de anlise, leva a crer que as concluses inferidas
68

so extensveis maioria dos Estados brasileiros, ou seja, a dimenso do problema pode ser
maior do que se supe. Assim, caso no sejam adotadas medidas capazes de alterar o quadro
descrito, a previdncia social do servidor pblico no Brasil continuar sendo alvo de
controvrsias e certamente no demorar a ser cogitada uma nova reforma do sistema
previdencirio no sentido da unificao dos regimes, provavelmente com o fito de nivel-los
por baixo.
No se pode perder de vista a dimenso poltica da previdncia social, talvez a que
mais possibilita a conscientizao no sentido da participao da sociedade, principal
interessada no bom andamento das polticas sociais. preciso que seja solidificada a idia de
que a cobertura previdenciria no acontece como ddiva, mas como conquista participativa.
O beneficio previdencirio, alis, no decorre de favor ou de concesso gratuita, mas sim de
contribuies vertidas pelo segurado ao sistema, ao longo de anos de trabalho. Uma vez
afastado o equvoco, tornar-se- clara a idia de que a gesto responsvel dos fundos
previdencirios faz-se imperiosa e que, independentemente da lgica adotada ou da situao
econmica vivida, o bem-estar dos cidados deve sempre prevalecer.

69

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73

APNDICE

74

APNDICE A Questionrio de Pesquisa de Campo

MESTRADO ACADMICO EM ADMINISTRAO

Orientaes para preenchimento:

Preferencialmente dever ser respondido pelo principal dirigente do fundo
Estadual de Previdncia, em sua ausncia, poder ser respondido por algum que o represente.
Ao final do questionrio, o respondente dever se identificar para eventuais
esclarecimentos. importante destacar que a sua opinio de grande valia, dada
possibilidade de, atravs desta pesquisa a Universidade poder contribuir para melhorar a
gesto do RPPS do MA.

1 GESTO DA QUESTO PREVIDENCIRIA

1.1 Qual o grau de importncia que a administrao Estadual atribui questo
previdenciria no equilbrio fiscal do Estado?

( 1 ) Nenhuma importncia
( 2 ) Pouco importante
( 3 ) Importante
( 4 ) Muito importante

1.2 Qual o nvel de conhecimento que a administrao Estadual possui com relao
legislao previdenciria?

( 1 ) Nenhum conhecimento
( 2 ) Pouco conhecimento
( 3 ) Suficiente conhecimento
( 4 ) Muito conhecimento

2 GESTO DO FUNDO Estadual DE PREVIDNCIA SOCIAL

2.1 Dados Gerais Do Regime Prprio De Previdncia Social (RPPS)

2.1.1 Denominao:

2.1.2 Lei e data de constituio:

2.1.3 Classificao do principal dirigente do Instituto:

( 1 ) Servidor de carreira
( 2 ) Administrador contratado
( 3 ) Administrador nomeado por ato administrativo

2.1.4 Principal dirigente possui formao na rea ou equivalente? (administrao, economia,
sociologia, contabilidade ou aturia)

( 0 ) NO ( 1 )SIM
75

2.1.5 O Instituto proporciona aos seus segurados a prestao de servios de assistncia
mdica?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.1.6 Informe o nmero total de funcionrios do Instituto:

2.1.7 O Instituto possui aturios prprios em seu quadro tcnico?

( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.2 DADOS SOBRE SEGURADOS DO RPPS

2.2.1 So mantidos cadastros individuais atualizados dos segurados?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.2.2 Informe o nmero total de segurados/participantes, em 31/12/2008:
Ativos:
Inativos:
Pensionistas:

2.3 DADOS SOBRE BENEFCIOS CONCEDIDOS

2.3.1 Assinale dentre as alternativas abaixo, quais so os benefcios concedidos aos
segurados/participantes do plano de previdncia:
( 1 ) Aposentadoria por invalidez
( 2 ) Aposentadoria por idade
( 3 ) Aposentadoria por tempo de contribuio
( 4 ) Auxlio-Doena
( 5 ) Salrio-Famlia
( 6 ) Salrio Maternidade
( 7 ) Penso por morte
( 8 ) Auxlio-Recluso
( 9 ) Outros:

2.3.2 O Instituto disponibiliza financiamento habitacional aos seus segurados/participantes?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.3.3 O Instituto disponibiliza emprstimos pessoais aos seus segurados/participantes?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4 DADOS SOBRE A GESTO CONTBIL, ECONMICA E FINANCEIRA

2.4.1 O Instituto conta com algum tipo de assessoria externa?
( 0 ) NO ( 1 )SIM
2.4.2 Em caso positivo, quais?
( 1 ) Contbil
( 2 ) Financeira
76

( 3 ) Jurdica
( 4 ) Atuarial
( 5 ) Outros:

2.4.3 A contabilizao das reservas individualizada por segurado? ( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.4 O plano previdencirio administrado pelo Instituto possui avaliao atuarial inicial?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.5 O plano previdencirio administrado pelo Instituto foi reavaliado atuarialmente no
ltimo balano?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.6 Os trabalhos de avaliao atuarial so realizados:
( 0 ) pelo prprio Instituto ( 1 ) por empresa terceirizada

2.4.7 O plano previdencirio administrado pelo Instituto foi auditado por entidade
independente?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.8 Qual o regime financeiro adotado pelo plano previdencirio administrado pelo
Instituto?
( 1 ) Repartio simples (Regime de caixa)
( 2 ) Repartio de capitais de cobertura (semi-Capitalizao)
( 3 ) Capitalizao

2.4.9 A taxa de contribuio do plano previdencirio administrado pelo Instituto tem como
base uma avaliao atuarial?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.10 Quais so as taxas de contribuio estipuladas para o plano previdencirio
administrado pelo Instituto?
Ativos: %
Inativos: % Pensionistas: %
Patrocinador (Governo do Estado): %

2.4.11 O patrocinador repassa regularmente ao Instituto as taxas de contribuio?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.12 Informe o valor do saldo financeiro (diferena entre Receitas e Despesas) do Regime
Prprio de Previdncia Social, posio em 31.12.2008: R$

2.4.13 A gesto do ativo atuarial realizada (quem aplica os recursos):
( 1 ) pelo prprio Instituto
( 2 ) por empresa especializada contratada

2.4.14 Caso a gesto do ativo atuarial seja realizada pelo prprio Instituto, existe um plano
formal de investimentos?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

77

2.4.15 Caso a gesto do ativo atuarial seja realizada pelo prprio Instituto, submetida a
algum mecanismo de anlise de risco?
( 0 ) NO ( 1 )SIM

2.4.16 Em que ativos so aplicados os recursos do fundo? Enumere de 1 a 10 em ordem
decrescente de volume aplicado, sendo que o nmero 1 indica o maior volume de aplicao e
o nmero 10 indica o menor volume de aplicao.
( ) Poupana
( ) Fundos de renda fixa
( ) CDB
( ) Referenciados DI
( ) Fundos de renda varivel
( ) Aes
( ) Imveis e terrenos
( ) Emprstimos imobilirios
( ) Emprstimos a participantes
( ) Outros:

2.4.17 O Estado tem enfrentado dificuldades em obter o Certificado de Regularidade
Previdenciria (CRP), junto ao Ministrio da Previdncia Social, por conta de irregularidades
verificadas no RPPS?
( 0 ) NO (1 ) SIM

2.4.18 Em caso positivo, a falta do CRP j chegou a impedir o Estado de receber alguma
verba federal, seja via transferncia, convnio ou emprstimo?
( 0 ) NO (1 ) SIM

2.4.19 Na sua opinio, quais so as principais dificuldades enfrentadas pelo Instituto na
operacionalizao do Fundo Previdencirio Estadual?

2.4.20 Cite at trs sugestes para melhoria na gesto do Fundo Previdencirio Estadual:

IDENTIFICAO DO RESPONDENTE:
Sr.(a)
Fones de contato:
E-mail:

78

Ferreira, Ivaldo Fortaleza.
Sustentabilidade financeira dos regimes prprios de previdncia
social: uma anlise do RPPS do Estado do Maranho/Ivaldo Fortaleza
Ferreira. Rio de Janeiro, 2010.
77f.

Dissertao (Mestrado) Curso de Gesto Empresarial,Escola
Brasileira de Administrao Pblica, Fundao Getlio Vargas, 2010.

Orientador: Prof. Rogrio Sobreira Bezerra

1. Previdncia Social 2. Regimes Prprios de Previdncia Social 3.
Sustentabilidade. I. Titulo.
CDU: 369 (81)

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