1 POLTICA DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS

Termo de Referncia para Poltica Nacional de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais

Verso para Discusso do GT Interministerial Verso Final (16/04/2004)

ndice

1. Apresentao .....................................................................................3 2. Elementos Conceituais .....................................................................5 3. Identificao de APL - Variveis Determinantes .............................6 4. Justificativa ........................................................................................8 5. Objetivos ............................................................................................9 6. Diretrizes de Atuao ......................................................................10 7. Estratgias de Atuao ...................................................................12

1. Apresentao
Uma das vertentes da estratgia de atuao do Governo Federal para o desenvolvimento do pas consiste na realizao de aes integradas de polticas pblicas para Arranjos Produtivos Locais (APLs)1.

O primeiro desafio adoo dessa estratgia o de mudar a lgica individualizada de atuao por parte dos vrios rgos governamentais e nogovernamentais que atuam com o tema do desenvolvimento local e regional, em diferentes nveis de abordagem.

Outro desafio o de complementar, com a abordagem de arranjos produtivos locais, os esforos de aumento de competitividade das diversas cadeias produtivas, que j vm sendo realizados por diversos rgos de governo e muitas outras instituies de apoio.

Est claro que nenhum rgo ou instituio, individualmente, detm a capacidade de enfrentar o desafio do desenvolvimento do pas de modo integral. Alguns podem contribuir para o esforo dirigido ao aumento das exportaes, outros, para a melhoria da capacitao gerencial e profissional das empresas outros ainda, para a disponibilizao de crdito finalmente outros, para a difuso de formas cooperativas ou associativas, entre tantos temas a serem tratados nos APLs.

A partir do reconhecimento da necessidade de somar esforos em busca do desenvolvimento do pas, iniciou-se uma articulao entre os rgos interessados, com vistas elaborao de uma estratgia de atuao conjunta.

Esta iniciativa resultou na criao de um Grupo de Trabalho, inicialmente de carter informal, reunindo representantes de diversos Ministrios e outras

Vamos utilizar o termo Arranjo Produtivo Local (APL) de uma forma mais livre do que usualmente utilizada por acadmicos. A menor acuidade no uso desse termo neste documento requer que haja um nmero significativo de empreendimentos e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana.

4 instituies, iniciando-se a partir de abril de 2003, um movimento em favor da abordagem de APL.

Tendo sido reconhecido sua importncia, o tema foi includo como poltica de governo no Plano Plurianual de 2004-2007 e nos documentos que tratam das polticas nacionais de desenvolvimento.

Em seguida, foi formalizado o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, com carter interinstitucional, com as seguintes finalidades: a) Identificar os arranjos produtivos locais existentes no pas, inclusive aqueles territrios produtivos que apresentem potencialidade para se constiturem como futuros arranjos produtivos locais, conforme sua importncia no respectivo territrio; b) Definir critrios de ao conjunta governamental para o apoio e fortalecimento de arranjos produtivos locais, respeitando as especificidades de atuao de cada instituio e estimulando a parceria, a sinergia e a complementaridade das aes; c) Propor modelo de gesto multissetorial para as aes do Governo Federal no apoio ao fortalecimento de arranjos produtivos locais; d) Construir um sistema de informaes para o gerenciamento das aes a que se refere a alnea anterior; e e) Elaborar um Termo de Referncia que contenha os aspectos conceituais e metodolgicos relevantes atinentes ao tema de trabalho.

Este Termo representa, portanto, a consolidao das discusses do Grupo de Trabalho sobre a proposta de atuao integrada de polticas pblicas em arranjos produtivos locais.

A organizao do Termo de Referncia compreende seis sees alm desta apresentao. Na seo seguinte, elaboramos os principais elementos envolvidos na conceituao dos APLs, para em seguida identificarmos as principais variveis relevantes para a caracterizao de um arranjo produtivo local. A terceira seo explica o porqu de uma poltica nacional de promoo de APLs e os principais objetivos dessa poltica. As duas ltimas sees explicam as diretrizes de atuao

5 das diversas instituies federais na promoo dos arranjos e a macro-estratgia a ser seguida por essas instituies.

2. Elementos Conceituais
Existe uma vasta literatura nacional e internacional sobre o fenmeno da aglomerao de empreendimentos de uma mesma atividade produtiva em uma determinada regio geogrfica. H muitas denominaes e nfases diferentes. O mesmo fenmeno s vezes denominado arranjo produtivo local, sistema produtivo local ou mesmo cluster. A opo de utilizar o termo arranjo produtivo local neste Termo de Referncia decorre da ampla difuso dessa expresso no Brasil.

Observa-se, ainda, que a forma de conceituar e caracterizar o que estamos chamando de APL, neste termo de referncia, foi evoluindo da simples indicao de concentrao industrial geogrfica de pequenos e mdios produtores, para abarcar outras dimenses tais como territorialidade e especializao definidas em termos de cultura local, existncia de cooperao entre MPME e organizao institucional, formas de governana, aprendizagem coletiva, potencial de promover inovaes e presena de fornecedores locais.

Dada a diversidade de conceitos para caracterizar o que est sendo chamado de APL, optou-se por uma menor acuidade no uso desse termo, mas que fosse consenso por parte das vrias instituies envolvidas na elaborao de polticas pblicas. Assim, em linhas gerais, um APL se caracteriza por um nmero significativo de empreendimentos e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana, e pode incluir pequenas, mdias e grandes empresas. Essa definio talvez a mais usual na formulao de polticas pblicas.

Apesar de utilizarmos a definio mais ampla, acima, para a promoo de pequenas e mdias empresas em APLs, chegou-se ao consenso de que o governo tratar como APLs aqueles que apresentem um conjunto das variveis definidas em

6 seguida. A definio dessas variveis, no entanto, no pretende ser exaustiva nem excludente de potenciais aglomeraes de pequenas e mdias empresas que possam vir a constituir um APL e que receberiam um apoio mais ativo por parte do governo federal.

3. Identificao de APL - Variveis Determinantes

possvel reconhecer a existncia de um arranjo produtivo local a partir de um conjunto de variveis, presentes em graus diferentes de intensidade. So elas:

3.1 A concentrao setorial de empreendimentos no territrio

Por

concentrao,

entende-se

quantidade

de

empreendimentos,

predominantemente de micro, pequeno e mdio porte, que seja relevante para o contexto econmico local ou regional. O nmero mnimo de unidades produtivas que compe um APL deve ser relativizado tambm em relao s particularidades do setor e do territrio onde se localiza o arranjo.

O conceito de empreendimento aquele, mais amplo, de unidade produtiva, contemplando empreendimentos individuais e coletivos.

Por concentrao setorial, entende-se um complexo produtivo, englobando inclusive atividades menos estruturadas, com predominncia de atividades produtivas de um determinado setor.

Por territrio, de um APL entende-se seu espao fsico, que no deve ultrapassar a dimenso microrregional. Um APL pode diferir dos limites geogrficos, polticos e administrativos formais. A delimitao depende da concentrao e da dinmica da atividade econmica. Pode ser um municpio, parte de um municpio ou um conjunto de municpios, situados em um mesmo estado ou na confluncia de dois ou mais estados.

7 3.2. Concentrao de indivduos ocupados em atividades produtivas relacionadas com o setor de referncia do APL

a quantidade de indivduos ocupados que seja relevante para o contexto econmico local ou regional, levando-se em conta as particularidades do setor e do territrio onde se localiza o arranjo.

3.3 Cooperao

entre

os

atores

participantes

do

arranjo

(empreendedores e demais participantes), em busca de maior competitividade

Por cooperao, entendem-se formas percebidas de interao entre os atores do arranjo, para a realizao de aes que buscam um objetivo comum, relacionado ao desenvolvimento sustentvel do arranjo.

A cooperao pode acontecer entre as unidades produtivas, mas tambm entre estas e outras instituies presentes no arranjo, tais como associaes de classe, associaes comerciais, redes de empresas, instituies de ensino e pesquisa, ONG, etc, alm da cooperao entre instituies que atuam localmente.

3.4. Existncia de mecanismos de governana

Por mecanismos de governana no APL, entende-se a existncia de canais (pessoas fsicas ou organizaes) capazes de: 1. Liderar e organizar atores em prol de objetivos comuns nas atividades em APL; ou 2. Coordenar as aes dos diferentes atores para o cumprimento de objetivos comuns; ou 3. Negociar os processos decisrios locais; ou 4. Promover processos de gerao, disseminao e uso de conhecimentos.

8 Uma vez explicadas as variveis de identificao de um APL, a questo relevante passa a ser o porqu de uma poltica nacional de promoo de arranjos e em que medida uma poltica de promoo de empresas em APL difere das polticas tradicionais de fomento s micro e pequenas empresas.

4. Justificativa
A opo estratgica pela atuao em APL decorre, fundamentalmente, do reconhecimento de que polticas de fomento a pequenas e mdias empresas so mais efetivas quando direcionadas a grupos de empresas e no a empresas individualizadas. O tamanho da empresa passa a ser secundrio, pois o potencial competitivo dessas firmas advm no de ganhos de escala individuais, mas sim de ganhos decorrentes de uma maior cooperao entre essas firmas.

A abordagem de APL, nesse sentido, valoriza a cooperao, o aprendizado coletivo, o conhecimento tcito e a capacidade inovativa das empresas e instituies locais como questes centrais e como funes interdependentes para o aumento da competitividade sustentvel, fortalecendo os mecanismos de governana.

Alm disso, na localidade que se faz notar a interdependncia entre crescimento econmico, gerador de externalidades positivas em seu entorno, e vantagens locacionais relevantes para a melhoria de processos e produtos das empresas.

Os APLs so, portanto, uma importante fonte geradora de vantagens competitivas, principalmente quando estas so construdas a partir do enraizamento de capacidades produtivas e inovativas e do incremento do capital social oriundo da integrao dos atores locais.

Segue-se ainda que dado o elevado nmero de postos de trabalho gerados em micro, pequenas e mdias empresas, uma poltica de promoo de APLs tem um potencial de apoio retomada do desenvolvimento, contribuindo para gerao de

9 emprego e renda e para reduo de desigualdades sociais e regionais.

Uma vez explicada a importncia de uma poltica nacional para a promoo de APLs, cabe ressaltar que a mesma ser efetiva na medida em que as aes das diferentes agncias sejam planejadas e executadas de forma integrada. Na prxima seo so enunciados os objetivos dessa atuao concertada.

5. Objetivos
O objetivo da adoo de aes integradas de polticas pblicas para arranjos produtivos locais estimular processos locais de desenvolvimento, atravs da promoo da competitividade e da sustentabilidade dos empreendimentos no territrio onde o APL est inserido. Busca-se, assim: O desenvolvimento econmico; A reduo das desigualdades sociais e regionais; A inovao tecnolgica; A expanso e a modernizao da base produtiva; O crescimento do nvel de emprego e renda; A reduo da taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas; O aumento da escolaridade e da capacitao; O aumento da produtividade e competitividade; O aumento das exportaes.

Para que os objetivos acima sejam alcanados, de fundamental importncia que as instituies sigam algumas diretrizes, que refletem aspectos normalmente presentes naqueles arranjos que, em especial, tm mostrado uma maior competitividade, sustentabilidade e um tipo de desenvolvimento inclusivo.

Na prxima seo, so detalhadas essas diretrizes para, em seguida, explicitar a estratgia de atuao das instituies de acordo com as diretrizes a serem definidas abaixo.

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6. Diretrizes de Atuao
Na busca de uma atuao integrada que promova o desenvolvimento dos APLs, as aes das diversas instituies devero observar os seguintes aspectos: O protagonismo local: as aes sero sempre concebidas, implementadas e avaliadas de forma a levar os atores locais a aumentar sua autonomia, coresponsabilidade e gerenciamento do processo de desenvolvimento da localidade, estimulando, nesse sentido, o reconhecimento do papel das lideranas locais e a necessidade de sua capacitao como forma de contribuir ao esforo dos atores locais em estarem participando do processo de desenvolvimento; A promoo de um ambiente de incluso: as aes devem estimular a articulao dos diversos agentes locais visando o acesso das unidades produtivas ao mercado, informao, tecnologia, ao credito, capacitao, e a outros bens e servios comuns; A elevao do capital social: as aes devem promover a interao e a cooperao entre os atores no territrio, facilitando o desenvolvimento de relaes de confiana, o aprendizado interativo, o fluxo de conhecimento tcito, o associativismo e o cooperativismo; A preservao do meio-ambiente: as aes devem estimular a criao de mecanismos endgenos de minimizao dos impactos ambientais das atividades produtivas, a utilizao de tecnologias ecologicamente sustentveis e o aproveitamento de subprodutos e resduos; A integrao com outros atores: as aes devem estimular o processo de integrao entre as instituies (nacionais, estaduais e locais) que atuam no APL; A colaborao entre os entes federados: a poltica nacional de promoo de arranjos atuar de forma complementar e em cooperao com aquelas desenvolvidas no mbito dos estados e municpios. O mercado: as aes nos arranjos devero estar orientadas para o mercado; A sustentabilidade: as aes devem estimular a capacidade de o arranjo se organizar, se manter ao longo do tempo e adquirir autonomia; A inovao: as aes devem estimular a absoro, a gerao, a incorporao e

11 a difuso de tecnologias adequadas ao contexto do arranjo; As relaes de trabalho: as aes devem promover mecanismos que estimulem os empreendimentos pertencentes aos APLs na direo do trabalho decente, entendido como: trabalho produtivo executado em condies adequadas de sade e segurana, com respeito aos direitos fundamentais do trabalho, que garante remunerao adequada, dispe de proteo social e ocorre em um ambiente de dilogo social, liberdade sindical, negociao coletiva e participao; A reduo das desigualdades regionais: as aes devem contribuir para a incorporao de novos territrios ao processo de desenvolvimento nacional, de forma a valorizar a diversidade regional e a superar o baixo dinamismo econmico.

Ao mesmo tempo em que as instituies envolvidas na elaborao desse termo de referncia reconhecem a importncia das diretrizes acima e da atuao coordenada na promoo de APL, faz-se tambm necessrio explicitar de que forma essa inteno de ao conjunta ir de fato acontecer. A ltima seo desse termo de referncia explica essa estratgia de atuao, embora os atores envolvidos nesse esforo de cooperao reconheam que apenas na execuo das polticas de promoo de arranjos poder-se- descobrir as formas mais efetivas de atuao conjunta.

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7. Estratgias de Atuao
As estratgias foram elaboradas a partir das diretrizes, principalmente aquelas que tm um impacto mais direto nas formas de organizao da demanda: protagonismo local, elevao do capital social e integrao com outros atores.

Pressupe-se tambm que no h um arranjo igual ao outro, no que se refere a estgios de desenvolvimento, sua configurao e intensidade com que as variveis que o identificam esto presentes. O grau de articulao e de parceria, assim como os papis e os pesos relativos dos diferentes parceiros, variaro entre os diferentes arranjos, em funo do seu grau de amadurecimento, das suas demandas e da presena ou no destes parceiros no arranjo.

Adicionalmente, as estratgias foram pensadas de forma a fazer com que o governo e as demais agncias se integrem de forma deliberadamente planejada, participativa e articulada para contribuir para o desenvolvimento do APL naquilo que for de sua competncia e atribuio.

Do mesmo modo, busca-se estimular a colaborao entre os entes federados para a construo de um canal de comunicao que envolva as instncias local, estadual e federal de deciso.

Os Ministrios e as agncias governamentais e no-governamentais devero disponibilizar para os APLs instrumentos que sejam adequados sua realidade. Cabe ressaltar que nos arranjos conhecidos foram identificados problemas de crdito, de acesso a mercado, de inovao tecnolgica, de capacitao empresarial e de qualificao de mo-de-obra.

Existem dois eixos de atuao: 1. Reconhecimento e valorizao da iniciativa local: Estimular a constituio de planos de desenvolvimento, reconhecendo e

valorizando a iniciativa local e a diversidade de necessidades,

13 expectativas e capacidades de realizao com que a atividade produtiva se apresenta no pas; 2. Articulao e interveno: Atuar de forma integrada, via polticas pblicas, na melhoria de alguns aspectos que esto presentes em praticamente todos os APLs e que, por essa razo, podem ser estimulados de forma convergente com o plano de desenvolvimento local.

7.1 Reconhecimento e valorizao da iniciativa local:

A interao e cooperao entre os atores locais na construo de uma viso compartilhada de futuro, devem se expressar, para efeito de polticas pblicas de apoio aos APLs, na forma de um plano de desenvolvimento. O que se espera desses planos de desenvolvimento que eles consigam expressar os resultados que o conjunto de atores do arranjo desejam alcanar e, a partir desses resultados, as aes que sero realizadas. O plano de desenvolvimento deve ser elaborado a partir de um processo que visa gerar um acordo entre atores pblicos e privados da dinmica econmica dos arranjos. O tempo em que esse acordo se realiza depende do envolvimento dos atores locais. Por meio do acordo, expresso pelo plano de desenvolvimento, os atores locais so estimulados a estabelecer estratgias comuns de ao e, principalmente, a desenvolver projetos de investimento individuais e/ou coletivos embasados numa viso conjunta de futuro. Nesse sentido, ser reconhecida a importncia de um agente animador2 como elo de articulao local, com capacidade para estimular o processo de construo do plano de desenvolvimento.

7.1.1 Elaborao do plano de desenvolvimento: O plano de desenvolvimento dever ser estabelecido atravs de um processo dinmico de construo que
Agente Animador: Elemento (pessoa fsica ou jurdica) capaz de estimular a cooperao e a interao dos atores locais. Esse agente poder estar atuando no arranjo ou a sua presena poder ser induzida pela Poltica Nacional para promoo de APLs.
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14 envolve os seguintes aspectos:

Ser construdo necessariamente, mas no exclusivamente, pelos atores locais, de forma participativa;

A contextualizao do arranjo e o(s) diagnostico(s) devem constituir a base para a formulao do plano;

Ser proposto em funo dos requerimentos tecnolgicos, sociais e institucionais dos empreendimentos presentes nos arranjos;

Conter lista dos projetos de investimento (o qu, quem, como, etc.), de acordo com uma perspectiva de mdio prazo;

Expressar de forma clara quais os resultados finalsticos que se espera alcanar e os mecanismos de monitoramento e avaliao;

Conter as aes necessrias para se atingir os resultados; Contar com a contrapartida dos atores envolvidos com o desenvolvimento do arranjo;

Explicitar os investimentos locais aportados no APL;

7.2 Articulao e interveno:

Sabe-se que nem todos os arranjos conseguiro, em um primeiro momento, realizar as articulaes necessrias ao seu prprio desenvolvimento. Para os casos em que ainda no haja condies suficientes para a elaborao do plano de desenvolvimento, a poltica pblica dever atuar no estmulo s condies mnimas que permitam sua elaborao, com apoio a construo de canais de interao dos agentes envolvidos e ao surgimento de lideranas locais que possam coordenar os diversos interesses em torno de uma proposta comum. Em cada arranjo, independentemente do nvel de desenvolvimento em que se encontre, estar presente um agente animador. Este far a interlocuo do local com a instncia interministerial. O plano de desenvolvimento organizar as demandas do APL, de modo que sejam explicitados os diferentes nveis de atendimento: local, estadual, regional ou federal. Nesse ponto do processo haver uma rodada de apreciao do plano por

15 parte da instncia interministerial, cuja atribuio ser analis-lo de forma a contribuir para articular as competncias e as prioridades de cada instituio. Cada rgo ter total autonomia para decidir onde atuar, de acordo com as demandas explicitadas no plano de desenvolvimento e, a partir da, articular-se com seus pares em mbito regional, estadual e local, e tambm com outros Ministrios e agncias com os quais poder iniciar um processo de cooperao para a ao no arranjo. A partir do momento em que mais de uma instituio participante da instncia interministerial decide apoiar um determinado arranjo, estas devero, em conjunto e articulando-se com o local, por intermdio do animador, participar da finalizao do plano de desenvolvimento. Nesse estgio sero disponibilizados os instrumentos de interveno de cada agncia para, de forma integrada, atender s demandas explicitadas no plano. Entende-se que o plano renova-se continuamente gerando novas demandas, com a possibilidade de entrada de intituies adicionais.

7.2.1 Acompanhamento e avaliao: O plano de desenvolvimento, contendo especificaes de resultados esperados, aes, valores e

responsabilidades, deve ser inserido em um sistema de informaes gerenciais, para que todos os parceiros envolvidos possam acompanhar o andamento das aes e os resultados atingidos. Alm disso, outras informaes devero ser sistematizadas de modo a constituir um banco de dados que oriente avaliaes mais amplas da poltica nacional de promoo de APLs.

7.3 Instncia multi-institucional:

A coordenao interinstitucional da atuao em APLs ficar a cargo de um conselho constitudo por agentes pblicos e privados, assessorado por um grupo tcnico e uma secretaria executiva. Podero ser criados, no mbito do grupo tcnico, comisses temticas conforme as demandas explicitadas nos planos de

desenvolvimento.

16 7.4 Diagrama da estratgia de atuao

Apoio para elaborao do plano de desenvolvimento do Arranjo

Construo do Plano de Desenvolvimento preliminar do Arranjo

Promoo da Governaa-Entidades Executoras (com a presena de agente animador) Apreciao do Plano de Desenvolvimento Preliminar para o Grupo Tcnico

Cerimnia Local para Apresentao do Evento Construo Conjunta do Plano de Desenvolvimento Final

Articulao dos rgos federais com local e estadual

Envio do Plano Final ao Conselho

Aprovao do Plano de Desenvolvimento

Co-Gerenciamento do Plano via sistema informatizado