SO 80-90, 2003 O PAULO AULO EM EM PERSPECTIVA ERSPECTIVA, 17(3-4): 17(3-4) 2003

INDICADORES SOCIAIS por que construir novos indicadores como o IPRS

HAROLDO DA GAMA TORRES MARIA PAULA FERREIRA NDIA PINHEIRO DINI

Resumo: O presente artigo apresenta uma reflexo sobre a experincia da Fundao Seade na construo de indicadores sociais, particularmente o ndice Paulista de Responsabilidade Social IPRS e seu sistema de indicadores. Tambm so apresentados os resultados do IPRS 2000. Palavras-chave: indicadores sociais; dados estatsticos; desenvolvimento humano. Abstract: This article describes the experience of Fundao Seade in creating social indicators, particularly the So Paulo Index of Social Responsibility IPRS and its system of indicators. It includes a presentation of the results of IPRS 2000. Key words: social indicators; statistical data; human development.

ntre as aspiraes das agncias produtoras de dados e informaes estatsticas como o Seade uma das mais importantes talvez seja a de que os formuladores de polticas pblicas utilizem efetivamente a sua produo para o planejamento e a avaliao de polticas. Em tese, a utilizao de informaes e resultados estatsticos, tanto na definio de metas como na priorizao e direcionamento das intervenes, possibilitariam mais rapidez e eficincia ao gestor pblico para atingir seus diferentes objetivos. Entre outras coisas, as estatsticas constituem instrumento importante para: desenvolver melhor as polticas sociais, permitindo o acompanhamento e a evoluo dos processos; aumentar o consenso social sobre as difceis escolhas diante do sempre presente constrangimento dos recursos; revelar e criar responsabilidades dos diferentes atores envolvidos nesses processos; e incluir na agenda de polticas sociais temas muitas vezes negligenciados no campo de ao de determinada poltica setorial (como a questo racial, por exemplo). Atualmente, crescente a demanda que a Fundao Seade recebe tanto de rgos pblicos como da mdia para fornecer e organizar estatsticas. Portanto, essa procura um indcio de que essa aspirao e esse desafio vm-se

concretizando. Responder a esse desafio no trivial. Envolve no apenas a organizao de bancos de dados e seu tratamento, mas a compreenso de como a informao apreendida e utilizada pelos usurios. Existe relativo consenso de que a melhor (e mais arriscada) forma de comunicar complexos fenmenos sociais de modo mais simples tem sido pela utilizao de indicadores, no que pese as dificuldades e os problemas metodolgicos envolvidos na elaborao desses instrumentos. Nesse sentido, a proposta deste artigo produzir uma reflexo a respeito da produo de indicadores, seus riscos e suas possibilidades. Em particular, descrevemos aqui a experincia da instituio no processo de construo de indicadores sintticos de desenvolvimento em nvel municipal, especificamente os que compem o sistema de indicadores do ndice Paulista de Responsabilidade Social IPRS. Esses indicadores foram criados no Frum So Paulo Sculo XXI, por solicitao de seus componentes, que requereram a construo de indicadores sintticos que permitissem captar, de forma contnua, a progresso do desenvolvimento dos municpios paulistas em direo sociedade desejada e discutida amplamente nesse Frum.

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NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO Um dos principais responsveis por esse renovado interesse por estatsticas para polticas sociais o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, lanado no incio dos anos 90 e que, rapidamente, tornou-se a mais conhecida das medidas de desenvolvimento. Valendo-se do impressionante sucesso do IDH, as Naes Unidas tornaram-se capazes de sinalizar aos governantes dos diversos pases e regies em desenvolvimento, a proposio de que buscar crescimento no sinnimo exclusivo de fazer aumentar a produo. No bojo desta questo, tem sido possvel constituir um considervel debate internacional a respeito de que, pelo menos, a melhoria das condies de sade e educao da populao deve tambm ser considerada como parte fundamental do processo de desenvolvimento. A construo desse novo indicador de desenvolvimento reflete a estreita relao com os debates em torno da mensurao da qualidade de vida. A rigor, um indicador sobre esse tema se baseia na admisso de que a qualidade de vida no se resume esfera econmica da experincia humana. A grande questo que se coloca quando se pretende avaliar o nvel de prosperidade ou qualidade de vida de um pas, regio ou municpio como faz-lo. Quais as informaes necessrias? E talvez o mais importante, quais os critrios verdadeiramente significativos para o desenvolvimento humano. possvel que a medida de qualidade de vida mais difundida, at o surgimento do IDH, tenha sido o PIB per capita. No entanto, conhecer o PIB per capita de um pas ou regio no suficiente para avaliar as condies de vida de sua populao, uma vez que, tambm, necessrio conhecer a distribuio desses recursos e como se d o acesso a eles. Esse entendimento, de que o PIB per capita uma medida insuficiente para avaliar a qualidade de vida das pessoas, j estava evidente na dcada de 50, quando em 1954 um grupo de especialistas das Naes Unidas props que, alm da dimenso monetria, outras dimenses deveriam ser consideradas na avaliao da qualidade de vida das pessoas. Essa idia se baseia no pressuposto de que o progresso de um pas ou localidade no pode ser mensurado apenas pelo dinheiro que possuem (ou carecem) seus cidados, mas tambm em sua sade, na qualidade dos servios mdicos e em sua educao. Essas medidas devero ser consideradas no s pela disponibilidade mas tambm pela qualidade. Da mesma forma, necessrio conhecer as

condies de trabalho, quais direitos legais e polticos usufruem seus cidados, que liberdades possuem para conduzir suas relaes sociais e pessoais, como se estruturam as relaes familiares e entre os gneros e como estas estruturas promovem ou dificultam outros aspectos da atividade humana. E, sobretudo, saber de que forma a sociedade em questo permite s pessoas imaginar, maravilhar-se e sentir emoes, o que efetivamente faz com que a vida seja mais do que um conjunto de relaes comerciais (Nussbaum e Sen, 1998). A nfase em diferentes componentes para a mensurao da qualidade de vida implica considerar vrios aspectos, que no so transferveis entre si. No suficiente conhecer somente as condies econmicas, tambm deve-se ter informaes sobre a sade, conhecimento e habilidades, relaes sociais, condies de trabalho, etc., para medir o nvel de vida. O IDH props-se a enfrentar este desafio, sintetizando em um nico indicador dimenses de renda, longevidade e escolaridade. Apesar de o sucesso alcanado pelo IDH, a escolha das dimenses cobertas pelo ndice bem como as estratgias de ponderao e de operacionalizao das diferentes dimenses tm provocado bastante desconforto na comunidade produtora de dados. No poderia ser diferente, pois quem lida com estatsticas sociais sabe que ao reduzir em um nico nmero a complexa evoluo e dinmica do desenvolvimento social e econmico, faz-se uma srie de redues e simplificaes, muitas vezes difceis de serem captadas por no-especialistas ou mesmo aplicadas no mbito do senso comum. Apesar dessas objees, inegvel a importncia do IDH como medida catalisadora, que introduz na agenda temas em que as Naes Unidas gostariam de ver ventiladas. Nas palavras de Sen ... o ndice imperfeito falou alto e claro e recebeu uma ateno inteligente e, atravs desse veculo, a realidade complexa contida no Relatrio1 encontrou tambm uma audincia interessada1 (PNUD, 1998). Simultaneamente ao processo de difuso do IDH nos anos 90, h uma nova nfase em polticas sociais descentralizadas, focalizadas e que envolvem a participao de atores no governamentais. Isso refora a demanda por diferentes tipos de indicadores ao nvel nacional e local. Com o advento do IDH, h um verdadeiro boom na produo de indicadores sintticos para pases, Estados, municpios e at distritos ou bairros em diferentes pases em desenvolvimento, como ndia, Honduras, Guatemala, Costa Rica e Brasil (PNUD, 1999; PNUD, 2000).2

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Uma vez que, com o avano da descentralizao, a mensurao do desenvolvimento tornou-se mais central para os governos locais e nacionais que pretendem introduzir polticas de desenvolvimento social e econmico no local. O principal motivo desse comportamento parece ser o fato de que os indicadores so vistos como poderosas ferramentas, no somente para o planejamento, mas tambm como formas dos governos democrticos se relacionarem com a opinio pblica e a mdia e com as presses vindas dos polticos tradicionais e demais foras locais (PNUD, 2000). Existe pouca certeza a respeito de que indicador ou indicadores seriam adequados ou suficientes, especialmente se o pesquisador considera a questo do ponto de vista de uma poltica pblica especfica quanto ao local (Inforegio, 2000). Assim, quando um gestor de polticas pblicas pretende utilizar um indicador como ferramenta de avaliao e acompanhamento da poltica social, algumas questes importantes precisam ser analisadas: Como produzir um indicador para pequenas reas? Este indicador ser sensvel a variaes de curto prazo? Ou seja, condizente com o tempo de execuo da poltica social? Estas so apenas algumas das vrias questes que surgem quando os gestores pblicos e a sociedade tornam-se demandantes de indicadores que sero utilizados para tomadas de decises e avaliaes. Em geral, deve-se considerar que: - a percepo de que algumas regies so desenvolvidas e outras no est no centro dos principais dilemas das polticas nacionais e internacionais do ltimo sculo, particularmente desde o processo de descolonizao. No entanto, a construo de medidas de desenvolvimento no simples. Ela implica identificar, medir e comparar as dimenses que caracterizam esse fenmeno, bem como suas transformaes ao longo do tempo; - apesar de serem na teoria ferramentas ideais para polticas pblicas, os indicadores criados dificilmente possuem, ao mesmo tempo, os atributos classicamente tidos como indispensveis a um bom indicador, como: credibilidade, simplicidade, desagregao espacial, reprodutibilidade, comparabilidade, periodicidade, acurcia, baixo custo e sensibilidade; - muitas polticas sociais so planejadas e aplicados para um perodo relativamente pequeno, em geral um mandato governamental. Assim, os indicadores deveriam poder expressar as variaes ocorridas nesse intervalo de tempo, o que no fcil, diante da lgica do processo de coleta e produo de dados;

- a maioria dos indicadores construdos refere-se a valores agregados para reas especficas, tais como mdias de renda ou de anos de estudo. Isso pode encobrir importantes desigualdades existentes dentro das reas, ou mesmo situaes de segregao. Nesse caso, a unidade geogrfica muito importante, uma vez que, quanto menor o tamanho da rea maior a possibilidade de identificar situaes de desigualdades e/ou segregao. Esse fato particularmente importante quando se constri ndices para municpios de diferentes portes populacionais com a pretenso de compar-los; - em regimes democrticos, o processo de formulao de polticas envolve convencimento e gerao de consensos. Assim, as variveis utilizadas para orientar as estratgias de uma particular poltica social devem ser simples e desfrutar de muita credibilidade no governo, tanto interna como externamente. Em sntese, a demanda por novos ndices parece ser parte de uma tendncia dos governantes de tornar cada vez mais racionais os processos de tomadas de deciso. Soma-se a isso a maior utilizao dos indicadores pela sociedade civil e pela mdia, que os utilizam para traar um panorama da questo social nacional ou local. Assim, ao passarem tambm a produzir indicadores, em especial os sintticos, vrias organizaes produtoras de dados entenderam que, apesar de suas limitaes, eles podem transformar-se em mensagens fortes e, nesta condio, tornarem-se aliadas na criao de uma cultura de responsabilidade e na realizao efetiva dos direitos humanos, ambos comportamentos indispensveis para a construo de sociedades que anseiam por um desenvolvimento sustentvel e com a democratizao da sociedade do conhecimento. No entanto, estamos bem longe de produzir indicadores que respondam efetivamente a todos os requisitos desejveis do ponto de vista de sua perfeita utilizao por parte dos gestores pblicos. A seguir, alguns esforos realizados pelo Seade nesse campo. POR QUE CONSTRUIR O IPRS O ndice Paulista de Responsabilidade Social IPRS passou a ser desenvolvido pela Fundao Seade em 2000, aps uma encomenda de um ndice que refletisse o desenvolvimento e a qualidade de vida dos municpios paulistas. A construo desse indicador partiu, a princpio, de uma avaliao das experincias com outros indicadores municipais, particularmente o IDH-M (o IDH desenvolvido para municpios do Brasil). Avaliou-se que este indicador, no

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caso de So Paulo, apresentava pouca diferenciao entre as diversas situaes socioeconmicas observadas nos municpios paulistas, e no era adequado aos objetivos da Assemblia Legislativa. Uma das primeiras tarefas na construo do IPRS referia-se ao problema de como combinar as diferentes dimenses (renda, escolaridade, etc.) que se deseja representar no ndice. O IDH tinha optado pela mdia aritmtica, opo simples mas arbitrria. Contudo, dentro do paradigma adotado para a construo do IPRS, no qual a mensurao da qualidade de vida pressupe considerar vrios aspectos no transferveis entre si, nenhuma das dimenses poderia ser utilizada para substituir a outra, nem hierarquizvel. Dessa forma, no existe forma objetiva ou imparcial pela qual seria possvel decidir qual de duas pessoas est melhor, se uma delas possui, por exemplo, uma sade deficiente, porm melhores condies socioeconmicas que a outra. A rigor, ao se considerar a qualidade de vida como multidimensional, duas questes surgem. A primeira o fato de que no existe nenhuma teoria universal que aponte quais componentes so essenciais para a mensurao da qualidade de vida. desejvel que esses componentes reflitam os problemas que afetam todas as condies de vida e sejam de tal importncia que em todas as sociedades se faam esforos organizados e coletivos para combat-los. Erikson (1998), discutindo a experincia sueca, alerta para o fato de que esses componentes dependem da situao e cultura do lugar. Destaca tambm o carter poltico das escolhas, selecionando-se somente os componentes passveis de sofrerem interveno pelas polticas pblicas. A segunda questo o fato de que a multidimensionalidade implica tornar impossvel a elaborao de um nico indicador ordenvel de condies de vida. Assim, uma das formas de contornar esse problema seria a descrio das condies de vida feita com base em um conjunto de indicadores que expressariam a situao da populao estudada para cada uma das dimenses consideradas na mensurao da qualidade de vida. A desvantagem desse tipo de abordagem o grande nmero de indicadores necessrios e a dificuldade na visualizao de uma imagem geral das condies de vida. Uma alternativa a esse enfoque a criao de uma tipologia que permita distinguir as diferentes situaes que configuram as condies de vida de uma populao. Observe-se, entretanto, que esse procedimento de classificao, mesmo incapaz de ordenar essas situaes, permite distingui-las claramente, o que, com certeza, o que im-

porta quando se pensa no desenho de polticas pblicas especficas para cada grupo de municpios.3 O sistema de indicadores IPRS, cujo objetivo permitir a caracterizao e o acompanhamento da evoluo dos municpios paulistas, foi organizado valendo-se da idia de que a tipologia de municpios um modo mais transparente de hierarquizar as diferentes situaes sociais observadas do que por qualquer estratgia arbitrria de ponderao. Ele originalmente composto por um conjunto de indicadores sintticos que mais frente derivam diferentes tipos de municpios. Pelo IPRS, possvel o agrupamento de municpios de acordo com as caractersticas relevantes para a definio de prioridades de ao e, no interior de cada grupo, a construo de rankings de municpios, segundo os indicadores especficos. Outra caracterstica do sistema IPRS permitir a identificao dos problemas que colocam os municpios em situao de vantagem ou desvantagem em relao aos demais municpios do Estado de So Paulo.4 ndice Paulista de Responsabilidade Social Tomando-se por base esses desafios, considerou-se que o indicador a ser construdo deveria conter certas especificidades. A primeira seria preservar as trs dimenses que compem o IDH renda, longevidade e escolaridade , tendo em vista o interesse em se manter consistente com o paradigma do desenvolvimento humano proposto pelo PNUD. A segunda, a incluso de variveis capazes, na medida do possvel, de captar mudanas de curto prazo e os esforos dos municpios em relao s trs dimenses consideradas. Em terceiro lugar, basear-se prioritariamente em registros administrativos, por causa da cobertura e periodicidade dessas fontes de dados, o que permitiria a atualizao do indicador para os anos entre os censos demogrficos e para todos os municpios do Estado de So Paulo. Assim, as variveis escolhidas para compor so distintas daquelas empregadas no clculo do IDH, apesar de representarem as mesmas dimenses: renda, longevidade e escolaridade. Para cada uma das trs dimenses consideradas, foram criados, para 1992, 1997 e 2000, indicadores sintticos que permitem a hierarquizao dos municpios paulistas conforme seus nveis de riqueza, longevidade e escolaridade. Esses indicadores esto expressos em uma escala de 0 a 100 e se constituem em uma combinao linear das variveis selecionadas para compor o indicador sinttico. A estrutura de ponderao foi obtida de acordo com um

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 17(3-4) 2003 QUADRO 1 Sntese das Variveis Selecionadas e Estrutura de Pesos Adotada, segundo Dimenses do IPRS Dimenses Riqueza Municipal Variveis Consumo de energia eltrica residencial (44%) Consumo de energia eltrica na agricultura, no comrcio e em servios (23%) Rendimento mdio dos empregados com carteira assinada e do setor pblico (19%) Valor adicionado per capita (14%) Longevidade Mortalidade infantil (30%) Mortalidade de adultos de 60 anos e mais (20%) Mortalidade de adultos de 15 a 39 anos (20%) Mortalidade perinatal (30%) Educao Porcentagem de jovens de 15 a 19 anos que concluram o ensino fundamental (26%) Porcentagem de jovens de 20 a 24 anos que concluram o ensino mdio (24%) Porcentagem de crianas de 10 a 14 anos alfabetizadas (24%) Porcentagem de jovens de 15 a 24 anos alfabetizadas (23%) Porcentagem de matrculas de ensino fundamental oferecidas pela rede municipal (3%)
Fonte: Fundao Seade. IPRS.

modelo de anlise fatorial, em que se estuda a estrutura de interdependncia entre diversas variveis. O Quadro 1 apresenta as variveis que compem os trs indicadores sintticos e a estrutura de ponderao obtida para cada uma das dimenses consideradas. O indicador riqueza municipal procura captar, ao mesmo tempo, a riqueza do municpio (por intermdio das variveis: consumo de energia eltrica na agricultura, no comrcio e em servios e valor adicionado per capita) e a renda familiar (por meio das variveis: consumo de energia eltrica residencial e rendimento mdio dos empregados no setor privado com carteira assinada e setor pblico). Esse indicador pode ser reproduzido anualmente, uma vez que isso ocorre tambm nas variveis que o compem. As fontes de informao utilizadas foram os registros administrativos fornecidos pelas Secretarias de Estado dos Negcios da Fazenda e da Energia do Estado de So Paulo e do Ministrio do Trabalho e Emprego. O indicador de longevidade, expresso pela combinao de quatro taxas de mortalidade especficas a determinadas faixas etrias mortalidade perinatal, infantil, de adultos de 15 a 39 anos e a de pessoas de 60 anos e mais pretendeu destacar as dimenses da mortalidade consideradas relevantes para o estudo da qualidade de vida no Estado de So Paulo. Assim, devido s especificidades do Estado, com crescente mortalidade de adultos e significativos problemas de bitos maternos e perinatais, que abrange os natimortos, enfatizouse essas dimenses. As fontes de informao utilizadas fo-

ram os dados do registro civil, organizados e disponibilizados pela Fundao Seade. A opo por um indicador fundamentado em quatro tipos de mortalidade, em detrimento da esperana de vida que, a rigor, permite captar as condies mdias da mortalidade de determinada regio para todos os diferentes grupos de idade, baseou-se no fato de que a esperana de vida carrega forte componente inercial e, portanto, de pouca sensibilidade a variaes conjunturais e incapaz de revelar as particularidades da mortalidade em diferentes regies. Na construo do indicador de escolaridade, enfatizouse a situao escolar dos adolescentes e jovens. As razes para isso foram, em primeiro lugar, o fato de que o nvel de escolaridade dos jovens e adolescentes reflete, com maior preciso, a situao geral do sistema de ensino nos ltimos anos. Em segundo lugar, como os jovens comporo no futuro a fora de trabalho. Os locais com menor escolaridade de jovens tendem e tendero a ter, em geral, mais problemas no que diz respeito insero desses indivduos no mundo do trabalho, uma vez que esse mercado crescentemente seletivo de acordo com a escolaridade. Diferentemente dos indicadores de riqueza municipal e longevidade o de escolaridade embasado em dados primrios: censos demogrficos e contagem da populao. A principal razo para isso foi a ocorrncia de mudanas, na dcada de 90, no questionrio do censo escolar fonte alternativa para a produo desses indicadores que dificultou a construo de sries histricas.

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INDICADORES SOCIAIS: POR QUE CONSTRUIR NOVOS INDICADORES COMO O IPRS QUADRO 2 Sntese dos Critrios Adotados para a Formao dos Grupos de Municpios Grupos Grupo 1 Categorias Alta riqueza, mdia longevidade e alta escolaridade Alta riqueza, mdia longevidade e mdia escolaridade Alta riqueza, baixa longevidade e alta escolaridade Alta riqueza, alta longevidade e baixa escolaridade Alta riqueza, alta longevidade e mdia escolaridade Alta riqueza, alta longevidade e alta escolaridade Grupo 2 Alta riqueza, baixa longevidade e baixa escolaridade Alta riqueza, mdia longevidade e baixa escolaridade Alta riqueza, baixa longevidade e mdia escolaridade Grupo 3 Baixa riqueza, mdia longevidade e mdia escolaridade Baixa riqueza, alta longevidade e mdia escolaridade Baixa riqueza, mdia longevidade e alta escolaridade Baixa riqueza, alta longevidade e alta escolaridade Grupo 4 Baixa riqueza, baixa longevidade e mdia escolaridade Baixa riqueza, baixa longevidade e alta escolaridade Baixa riqueza, mdia longevidade e baixa escolaridade Baixa riqueza, alta longevidade e baixa escolaridade Grupo 5 Baixa riqueza, baixa longevidade e baixa escolaridade

reproduo, sintetizou-se os trs indicadores sintticos de riqueza municipal, longevidade e escolaridade em escalas categricas, que expressam o padro geral dos grupos criados. Para os indicadores de longevidade e escolaridade, foram identificadas trs categorias Baixa, Mdia e Alta e para o de riqueza municipal duas categorias Baixa e Alta. O Quadro 2 apresenta a descrio dos cinco grupos de municpios. Resultados do IPRS 2000 Os Mapas de 1 a 3 apresentam a distribuio dos municpios conforme os indicadores sintticos de riqueza, longevidade e escolaridade, principais resultados obtidos por meio da reproduo da tipologia de municpios em 2000. Por estes mapas, possvel observar em primeiro lugar a concentrao dos municpios mais ricos na Regio Metropolitana de So Paulo, em parte do litoral e no eixo em torno das rodovias Anhangera e Presidente Dutra (Mapa 1). Para o indicador de longevidade, Mapa 2, notase uma grande concentrao de municpios localizados nas regies sul e leste, incluindo partes do Vale do Paraba, com baixos nveis de longevidade. A maior parte dos municpios do Estado apresenta nveis mdios e altos de longevidade, com grande concentrao no oeste de municpios com altos nveis de longevidade. No indicador de escolaridade, Mapa 3, observa-se um padro semelhante ao apresentado pelo indicador de longevidade, destacando-se o melhor perfil do Estado em relao a este indicador. O Mapa 4 apresenta as distintas situaes existentes entre os municpios paulistas, e possvel traar um perfil dos municpios que compem cada um dos cinco agrupamentos: - Grupo 1: composto por 81 municpios localizados ao longo das principais rodovias do Estado de So Paulo Presidente Dutra e Anhangera. o maior grupo na questo populacional com aproximadamente 23 milhes de habitantes. Fazem parte deste grupo os municpios de So Paulo, Campinas, Ribeiro Preto, So Jos dos Campos, Sorocaba e Santos entre outros. Os municpios desse grupo se destacam em relao aos demais municpios do Estado por apresentar, ao mesmo tempo, nveis mais elevados de riqueza e nos indicadores sociais. - Grupo 2: formado por 48 municpios, cerca de 5 milhes de pessoas, localizados sobretudo no entorno das Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas e Baixada Santista, caracteriza-se por apresentar um perfil de

Fonte: Fundao Seade. IPRS.

O indicador de escolaridade bastante assemelhado ao IDH, que combina as taxas de matrcula nos ensinos fundamental, mdio e superior com os nveis de analfabetismo adulto. De modo geral, as taxas de concluso refletem as condies gerais de ensino, enquanto as de analfabetismo, que inclui as pessoas analfabetas e com at 1 ano de estudo, indicam a proporo de indivduos totalmente excludos do sistema escolar, apontando para a questo dos nveis de excluso. Com a combinao dos trs indicadores, foi criada uma tipologia que classifica os 645 municpios do Estado de So Paulo em cinco grupos com caractersticas similares de riqueza municipal, longevidade e escolaridade . A tipologia de municpios criada constitui-se em ferramenta analtica que permite identificar a situao de cada um dos municpios paulistas em cada uma das trs dimenses da anlise. Da mesma forma, nenhuma delas privilegiada a despeito de outra. A construo dessa tipologia baseou-se em tcnicas estatsticas multivariadas (Seade, 2001) que agrupam municpios de acordo com a similaridade existente entre eles nas trs dimenses consideradas. Para fins de simplificao da descrio dos grupos criados e sua posterior

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 17(3-4) 2003 MAPA 1 Indicador Sinttico de Riqueza Municipal 2000

Fonte: Fundao Seade. IPRS.

MAPA 2 Indicador Sinttico de Longevidade 2000

Fonte: Fundao Seade. IPRS.

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INDICADORES SOCIAIS: POR QUE CONSTRUIR NOVOS INDICADORES COMO O IPRS MAPA 3 Indicador Sinttico de Escolaridade 2000

Fonte: Fundao Seade. IPRS.

MAPA 4 ndice Paulista de Responsabilidade Social 2000

Grupo 1

Grupo 2 Grupo 4

Grupo 3 Grupo 5

Fonte: Fundao Seade. IPRS

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 17(3-4) 2003

relativa riqueza municipal e situao social inadequada com precrias condies de longevidade e escolaridade. Identificam-se, neste conjunto de municpios, trs importantes segmentos: 1) municpios industriais, como Mau, Cubato, Diadema e Guarulhos, localizados nos entornos das regies metropolitanas, cuja riqueza municipal pode ser considerada elevada devido, sobretudo, presena de indstrias de grande porte; 2) municpios que abrigam condomnios de alto padro, como Barueri, Cotia e Itapecerica da Serra; 3) municpios tursticos, tais como Guaruj, Campos do Jordo, Ilhabela, Ibina e Atibaia. - Grupo 3: engloba 211 municpios; em geral, so de pequeno porte, baixo nvel de riqueza municipal e elevadas condies de escolaridade e de longevidade, quando comparados ao restante do Estado de So Paulo. Localizam-se nas regies norte e oeste do Estado, com uma populao de 3,5 milhes de habitantes, ou uma mdia de 16,7 mil habitantes. Quanto ao porte populacional, as excees so Franca e Santa Brbara dOeste, ambos com mais de 100 mil habitantes. Entre as possveis explicaes para a emergncia destas localidades est seu pequeno tamanho populacional, que, em tese, um elemento que poderia tornar mais transparentes e eficazes os instrumentos de poltica de descentralizao em sade e educao. Alm disso, os dados demogrficos disponveis apontam para a continuidade do padro histrico de emigrao nestas reas. Em princpio, esse elemento torna menos premente a necessidade de investimentos em infra-estrutura viria para a urbanizao de novas reas. - Grupo 4: agrega 191 municpios, com 3,5 milhes de habitantes, que, de modo geral, apresentam baixo nvel de riqueza municipal e nveis intermedirios de escolaridade e/ou longevidade. Esses municpios esto localizados em quase todas as regies do Estado, com destaque para reas tradicionalmente consideradas problemticas. - Grupo 5: formado por localidades tradicionalmente pobres, caracterizadas por baixos nveis de riqueza municipal, longevidade e escolaridade. Este grupo concentra os piores municpios do Estado, tanto em riqueza como nos indicadores sociais. Seus 114 municpios localizamse em reas bem especficas do Estado, como o Vale da Ribeira e as Serras do Mar e da Mantiqueira. Sua populao total de apenas 2 milhes de habitantes. Entre os resultados apresentados, possvel identificar os perfis especficos de cada um dos cinco agrupamentos e tambm perceber padres espaciais que demonstram que os indicadores gerados caracterizam, de forma

efetiva, a heterogeneidade regional do Estado de So Paulo. Segundo essa classificao, os municpios pertencentes ao Grupo 1 localizam-se principalmente ao longo do eixo das Rodovias Dutra e Anhangera, e tm o Municpio de So Paulo como vrtice; os municpios do Grupo 2 concentram-se nos entornos metropolitanos de So Paulo, Campinas e Baixada Santista; j os municpios do Grupo 3 encontram-se, principalmente, no oeste do Estado; enquanto os municpios dos Grupos 4 e 5 tendem, por sua vez, a ficar mais concentrados nos bolses de pobreza do Vale do Ribeira e das Serras do Mar e da Mantiqueira. Quando se comparam esses resultados com os obtidos em 1997, observa-se a permanncia do padro j identificado naquele ano. Apesar de no ser objeto deste artigo a comparao da evoluo dos indicadores setoriais entre esses dois perodos, interessante salientar os expressivos progressos nas dimenses de longevidade e, principalmente, escolaridade. Quanto aos nveis de riqueza municipal, praticamente, no houve alterao entre os anos 1997 e 2000.5 CONSIDERAES FINAIS O IPRS compartilha com o IDH a perspectiva de que o desenvolvimento um processo que, alm dos aspectos econmicos, necessita incorporar dimenses da vida social e da qualidade de vida dos indivduos. O IPRS, idealizado como um dilogo com o IDH e com o paradigma do desenvolvimento humano, incorpora certas especificidades decorrentes das condies particulares do Estado de So Paulo: - priorizao de indicadores que produzem variaes num perodo de quatro ou cinco anos, que corresponde ao tempo de uma gesto governamental, constituindo-se assim em uma importante ferramenta para o monitoramento de polticas pblicas; - criao, no de um nico ndice, mas de uma tipologia de municpios que agregam caractersticas comuns, possibilitando a identificao dos principais problemas econmicos ou sociais de um municpio; - indicadores do IPRS so fundamentados em critrios relativos, definidos com base na situao apresentada pelo prprio Estado. Este fato permite a construo de um quadro muito mais heterogneo da diversidade paulista do que o proporcionado pelo IDH, que utiliza escalas ajustadas heterogeneidade observada na comparao entre os diversos pases.

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INDICADORES SOCIAIS: POR QUE CONSTRUIR NOVOS INDICADORES COMO O IPRS

Assim, esse conjunto de indicadores fornece mais subsdios para se refletir a respeito dos elementos que induzem diferentes performances econmicas e sociais dos municpios paulistas. No entanto, a continuidade dessa proposta apresenta novos e importantes desafios, e um dos mais importantes a compreenso sobre a heterogeneidade existente no interior do municpio. Pois, apesar de o IPRS revelar a heterogeneidade existente entre os municpios, h tambm uma heterogeneidade no interior de cada municpio, implicando desafios s polticas pblicas estaduais e municipais, em especial no campo do combate pobreza. Uma vez que, mesmo os municpios mais ricos do Estado, como So Paulo e Campinas, apresentam em seu interior significativos bolses de pobreza, que constituem recorrente dificuldade para uma satisfatria resoluo de seus problemas sociais. Nesse sentido, vm sendo desenvolvidos, em uma segunda etapa do IPRS, estudos que objetivam captar a heterogeneidade intra-urbana, utilizando-se dos Setores Censitrios, como unidade geogrfica e dos dados dos Censos Demogrficos. Da mesma forma, est se buscando a criao de indicadores que permitam captar os esforos municipais para melhorar a situao de seus habitantes nos campos da sade e educao.6

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NOTAS
1. Trata-se do Relatrio de Desenvolvimento Humano publicado anualmente pelo Programa da Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 2. No Brasil, existem mais de 10 diferentes ndices produzidos para municpios (PNUD et al., 1998; Seade, 2001) e intramunicipais para grandes cidades como So Paulo, Curitiba, Porto Alegre, Santo Andr, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Recife, Campinas e Braslia. Parte dessa produo pode ser encontrada na Internet em: <www.pbh.gov.br>; <www.ipea.gov.br> e <www.undp.org.br>. 3. Ressalte-se, porm, que a opo pela criao de um nico indicador, no caso do IDH, mostrou-se bastante adequada a seu objetivo de ordenar de forma simples e inteligvel unidades geogrficas, segundo o grau de desenvolvimento humano. 4. A Fundao Seade j possua experincia na criao de tipologias, como os grupos socioeconmicos da Pesquisa de Condies de Vida na Regio Metropolitana de So Paulo, realizada em 1990. 5. Uma anlise detalhada da evoluo dos indicadores IPRS est apresentada no relatrio do IPRS (Fundao Seade, 2003a). 6. Para maiores detalhes ver relatrio do IPRS (Fundao Seade, 2003b; c).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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TORRES, H.G. Social policies for the urban poor: the role of populations, information systems. Working Papers Series CST/ LAC, n.24, Mexico: UNFPA Country Support Team for Latin America & The Caribbean, jan. 2002. ________________________ HAROLDO DA GAMA TORRES: Demgrafo, Pesquisador do Cebrap e do Centro de Estudos da Metrpole, Consultor da Fundao Seade. MARIA PAULA FERREIRA: Estatstica, Analista da Fundao Seade, Consultora do Centro de Estudos da Metrpole. NDIA PINHEIRO DINI: Estatstica, Gerente de Mtodos Quantitativos da Fundao Seade.

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