Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade

Journal of Education and Research in Accounting Revista de Educacin e Investigacin en Contabilidad

REPeC, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013 Disponvel online em www.repec.org.br
ISSN 1981-8610

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas
Resumo
A sociedade brasileira convive com modificaes no modelo de gesto do patrimnio pblico. Parte dessas modificaes pode ser atribuda edio da Lei Responsabilidade Fiscal (LRF), uma vez que criou regras rgidas para a renncia de receita pblica. Analisar as normas de finanas pblicas que impem limites e condies para atingir responsabilidade na gesto fiscal, em especial, no que se refere concesso de benefcios por meio do instituto da renncia de receita, tem grande relevncia como uma contribuio social. O objetivo deste estudo consiste em prover uma reflexo sobre doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Estado de Minas Gerais, que estabelecem condies restritivas para a renncia de receitas pblicas. A pesquisa caracteriza-se como exploratria e utiliza como fontes documentais legislao, doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, a fim de subsidiar apontamentos inferenciais sobre a temtica. Os resultados do estudo indicam alguns avanos em relao renncia de receita no Brasil: 1) a LRF representa o primeiro avano ao impor restries concesso desse benefcio; 2) a Secretaria do Tesouro Nacional criou a metodologia de deduo de receita, promovendo, com isso, uma maior evidenciao desses valores; 3) os Tribunais de Contas fiscalizam a obedincia dos limites estabelecidos para renncia de receitas. Palavras-chave: Reflexo; Finanas pblicas; Renncia de Receitas.
Romualdo Douglas Colauto

Doutor em Engenharia de Produo (UFSC), Professor da Universidade Federal do Paran (UFPR). Contato: Av. Prefeito Lothrio Meissner, 632, Jardim Botnico, Curitiba, PR, Brasil, CEP: 30.460-070. E-mail: rdcolauto@ufpr.br

Carla Mrcia Botelho Ruas

Bacharel em Direito (UFMG), Especialista em Contabilidade Governamental (UFMG), Advogada Senior na Paulo Eduardo Mello Advogados Associados. Contato: Rua Santos Barreto, n. 58, 11 andar, Bairro de Lourdes, Belo Horizonte, MG, Brasil, CEP: 30170-070. E-mail: carlambruas@gmail.com

Rita de Cssia Teixeira Pires

Bacharel em Administrao de Empresas, Cincias Econmicas e Cincias Contbeis (UFMG), Especialista em Contabilidade Governamental (UFMG). Contato: Rua Camapu,585, Barroca, Belo Horizonte, MG, Brasil, CEP: 30430-450. E-mail: rita@nupad.ufmg.br

Paulolinto Pereira

Especialista na rea Pblica (UFMG), Professor da universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Contato: Av. Antnio Carlos, 6.627, Pampulha, Belo Horizonte, MG, Brasil, CEP: CEP:31270-900. E-mail: paulolin@face.ufmg.br

Editado em Portugus, Ingls e Espanhol. Verso original em Portugus.

Recebido em 02/03/2010. Pedido de Reviso em 18/10/2010. Resubmetido em 15/09/2011. Aceito em 23/09/2011 por Dr. Valcemiro Nossa (Editor). Publicado em 29/03/2013. Organizao responsvel pelo peridico: CFC/FBC/ABRACICON.
Copyright 2013 REPEC. Todos os direitos, at mesmo de traduo, so reservados. permitido citar parte de artigos sem autorizao prvia, desde que seja identificada a fonte.
cc
BY

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

1. Introduo
A Lei Complementar n. 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi editada com o intuito de modificar a forma como historicamente se administrava o errio no Brasil, trazendo para a ordem jurdica os hodiernos princpios da transparncia e responsabilidade da gesto fiscal. Essa legislao estabeleceu responsabilidade na gesto fiscal, pressupondo ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de: (1) metas de resultados entre receitas e despesas; (2) obedincia a limites e condies para renncia de receita; (3) gerao de despesas com pessoal; (4) seguridade social e outras; (5) dvidas consolidada e mobiliria; e (6) operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Assim, devem-se observar os limites e condies impostos renncia de receita, benefcio concedido pelos administradores pblicos com o intuito de incentivar as atividades econmico-sociais. Leiria (2005) ressalta que o estabelecimento de normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal determina que o administrador pblico se depare com a necessidade imperativa de fazer uma administrao planejada, ou seja, uma administrao que tenha objetivos antevistos, com incio, meio e fim, pois as normas relativas s finanas pblicas esto vinculadas responsabilidade fiscal. A responsabilidade fiscal na gesto pblica significa obedecer a normas e limites para administrar as finanas pblicas, prestando contas sobre o quanto e como foram gastos os recursos oriundos dos impostos e demais tributos pagos pela sociedade. E mais, responsabilidade na gesto fiscal significa dizer que, caso no seja cumprido esse escopo de bem administrar o errio, o administrador pblico ser responsabilizado por sua m gesto, submetendo-se s penalidades aplicveis espcie. O equilbrio das contas pblicas exige administrao planejada, controle eficiente e sistemtico dos recursos oramentrios, com seu consequente acompanhamento e avaliao. De sorte que, assim no agindo, o administrador poder ser chamado a responder no campo da responsabilidade fiscal em face de gesto temerria. Responsabilidade reveste a qualidade de ser responsvel, portanto, a condio de responder por determinado evento sobre o qual incidem as regras das leis pertinentes (Martins & Nascimento, 2001). O gestor pblico no pode se valer do instituto da renncia de receita indistintamente, encobrindo interesses sob a justificativa de incentivar o desenvolvimento de determinado setor da economia. A ttulo de exemplo, pode-se discutir a poltica fiscal utilizada recentemente pelo Governo Federal, diminuindo alquotas do Imposto sobre os Produtos Industrializados (IPI) de alguns produtos para tentar driblar a crise econmica mundial. H de se perquirir se essa renncia de receita observou os limites legais, bem como se surtiram efeitos positivos na economia. O objetivo desse estudo consiste em prover uma reflexo sobre doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Estado de Minas Gerais, que estabelecem condies restritivas para a renncia de receitas pblicas. Ressalta-se que o trabalho no pretende configurar um posicionamento contrrio utilizao do instituto da renncia de receita pblica, mas apenas investigar os limites e condies para sua concesso estabelecidos na Constituio da Repblica e na Lei Complementar n. 101/00, alm de prover uma anlise inferencial sobre doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Estado de Minas Gerais que tratam sobre a temtica.

2. Metodologia do estudo
A tipologia da pesquisa caracteriza-se como um estudo exploratrio, utilizando-se de fontes secundrias, com abordagem lgica dedutiva. Tripodi, Fellin e Meyer (1981, p.64) explicam que o estudo exploratrio tem por finalidade principal desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, a fim de fornecer hipteses pesquisveis para estudos posteriores. Desse modo, busca-se conhecer com maior profundidade as normas de finanas pblicas referentes renncia de receita previstas na Constituio da Repblica, na Lei Complementar n. 101/00 e em normas infralegais sobre responsabilidade na gesto fiscal.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

59

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

Quanto aos procedimentos sistemticos para a descrio e explicao dos fenmenos, o estudo se desenvolveu num ambiente em que se preconizou a abordagem qualitativa. O mtodo qualitativo, conforme Richardson (1999), caracteriza-se pelo no emprego de instrumental estatstico como base no processo de anlise de um problema. Utilizou-se da pesquisa bibliogrfica para o desenvolvimento do trabalho e pesquisa documental centrada na legislao brasileira, na doutrina e na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais para subsidiar a reflexo sobre a temtica renncia de receitas pblicas.

3. Caracterizao da Lei de Complementar n. 101/00 na Gesto Fiscal

A Lei Complementar n. 101/00 trata da responsabilidade na gesto fiscal, em especial, o envolvimento necessrio de receita, despesa e o seu equilbrio. Lino (2001) expe que a premissa principal o planejamento para orientar a totalidade das aes governamentais, tanto na arrecadao dos recursos, quanto na realizao das despesas, que devem ser sempre objeto de rgida conteno ou, em especial, de rigorosa imposio de limites nos gastos pblicos, desde o pessoal, passando pelo endividamento, at das aes que visem ao aperfeioamento da mquina governamental. E, nesse ponto, a Lei Complementar n. 101/00 pode ser um instrumento de realizao das aspiraes da sociedade brasileira, vez que ser necessrio desenvolver em nosso Pas um eficiente sistema de fiscalizao e controle tanto interno quanto externo e, em especial, o poltico e o social. Sancionada e editada em 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal teve o objetivo de alterar os mecanismos de gesto dos recursos pblicos, trazendo para a ordem jurdica os princpios da responsabilidade e transparncia na gesto fiscal. Lino (2001) salientou o esforo deliberado do Governo federal em passar ao pblico em geral a ideia de que a Lei Complementar n. 101/00 seria capaz de realizar o objetivo maior da sociedade brasileira: acabar com a corrupo, combater o administrador desonesto, resolver, em suma, os problemas relacionados devida e correta aplicao dos recursos pblicos. O Art. 1 da Lei Complementar n. 101/00 expe que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Nesse sentido, Motta e Fernandes (2001, p. 243) lecionam que:
responsabilidade na gesto fiscal ao planejada e transparente; ao preventiva e corretiva de riscos e desvios que possam afetar o equilbrio das contas pblicas; cumprimento de metas de resultados entre receita e despesa; obedincia a limites e condies referentes a previso e efetiva arrecadao de tributos, renncia de receita, gerao de despesa com pessoal, despesa com seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, destinao de recursos pblicos ao setor privado, concesso de garantia, inscrio em restos a pagar. (Motta & Fernandes, 2001, p. 243).

Para atingir a responsabilidade na gesto fiscal, o administrador deve considerar a forma de gerir os recursos resultantes da arrecadao de receita para que as despesas pblicas sejam assumidas dentro desses limites e, principalmente, para o aprimoramento na qualidade do gasto pblico a fim de satisfazer os anseios da sociedade. Nunes (2002, p. 13) ressalta a necessidade de planejar gastos, de pautar as aes dos governantes de hoje pelas consequncias dessas aes para as geraes futuras. No se deve procurar obter o bnus da despesa no momento presente, transferindo o nus para o futuro, seja para o exerccio seguinte, mandato seguinte ou geraes seguintes. Deve-se evitar que novos gastos sejam financiados atravs de inflao, aumento de impostos, aumento de dvida, antecipaes de receitas oramentrias, garantias, resREPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

60

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

tos a pagar e renncia de receitas. E ainda, evitar que sejam criadas despesas para o futuro sem previso de financiamento, particularmente na rea de pessoal e previdncia, e que haja acmulo de dficits ocultos. O intuito desse instrumento normativo foi regulamentar a administrao pblica nas questes de ordem poltico-gerencial, apresentando as limitaes e as proibies que o gestor pblico obrigado a observar, a fim de se manterem o equilbrio financeiro das contas e a transparncia dos procedimentos administrativos, por meio de vrios instrumentos de gesto. Segundo Khair (2000), a Lei Complementar n. 101/00 apoia-se em quatro eixos para cumprir sua funo de reguladora das finanas pblicas: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao. Nesse aspecto, o planejamento aprimorado pela criao de novas informaes, metas, limites e condies para a renncia de receita, gerao de despesas, despesas com pessoal, despesas da seguridade, dvidas, operaes de crdito, antecipao da receita oramentria (ARO), concesso de garantias. A transparncia ocorre pela divulgao ampla de cinco novos relatrios de acompanhamento da gesto fiscal que permitem identificar as receitas e despesas: (1) Anexo de Poltica Fiscal; (2) Anexo de Metas Fiscais; (3) Anexo de Riscos Fiscais; (4) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria; e (5) Relatrio de Gesto Fiscal. O controle aprimorado pela maior transparncia e qualidade das informaes, exigindo uma ao fiscalizadora mais efetiva e contnua dos Tribunais de Contas. A responsabilizao dever ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a suspenso das transferncias voluntrias, garantias e contratao de operaes de crdito, inclusive ARO. Os responsveis sofrero as sanes previstas no Cdigo Penal e na Lei de Responsabilidade Fiscal.

4. Variveis normativas delineadas na Lei Complementar n. 101/00

Um dos pontos importantes a ser salientado que cada municpio, estado e Unio tem suas quantificaes e limites prprios para promover uma gesto compatvel com o conceito de responsabilidade fiscal. A Lei Complementar n. 101/00 traz apenas as linhas gerais, deixando a cada ente poltico a autonomia para legislar de acordo com suas necessidades especficas. E essa materializao dos contornos delineados pela Lei Complementar n. 101/00 ocorre somente quando editados trs instrumentos normativos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Esses instrumentos normativos esto definidos no Art. 165 da Constituio da Repblica, bem como na Lei Complementar n. 101/00. O Art. 3 da Lei Complementar n. 101/00 dispe sobre o PPA. No entanto, ele foi vetado, restando apenas a definio trazida no Art. 165 da Constituio da Repblica, segundo o qual a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Noutros termos, o PPA traz o planejamento do que se pretende realizar na gesto de um determinado ente poltico durante um perodo de quatro anos. J a LDO, segundo a Constituio da Repblica, dever compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, orientar a elaborao da LOA e dispor sobre as alteraes na legislao tributria. A Lei Complementar n. 101/00 estabelece, ainda, que a LDO deve dispor sobre outros mecanismos de controle, tais como: equilbrio entre receitas e despesas, limitao de empenho, controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos, devendo ter como parte integrante o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, regulamentados atualmente pelo Manual Tcnico de Demonstrativos Fiscais aprovados pela Portaria n. 462, de agosto de 2009, da Secretaria do Tesouro Nacional. No Anexo de Metas Fiscais, so estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. Nele deve conter, por exemplo, demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter conREPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

61

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

tinuado, bem como demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional. O Anexo de Riscos Fiscais ajuda a avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, devendo-se informar as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. Ou seja, a LDO traz um planejamento mais objetivo para cada exerccio financeiro, na qual o programa de Governo delineado no PPA toma contornos mais visveis. Destacando essa caracterstica, a Lei Complementar n. 101/00 enfatiza a importncia da LDO, atribuindo-lhe papel fundamental anlise da responsabilidade na gesto fiscal. A LOA d concretude a tudo isso, prevendo a receita e fixando a despesa pblica, de acordo com o anteriormente planejado. Assim, somente se analisando esses trs instrumentos normativos, de competncia de cada ente poltico, pode-se ter a dimenso da forma como a gesto pblica conduzida. O que a Lei Complementar n. 101/00 prope so normas gerais, que devem ser, obrigatoriamente, observadas pelos entes polticos, deixando a esses instrumentos de planejamento a quantificao e a materializao dos limites impostos ao gestor pblico. Nesse ponto, preciso esclarecer que no presente trabalho sero analisadas essas normas gerais, especificadas na legislao em vigor. No entanto, deve-se ter em mente que, no caso concreto, a anlise da responsabilidade fiscal somente se faz possvel caso seja analisado, conjuntamente, alm dessas normas gerais, o trip formado pelo PPA, LDO e LOA.

5. Conceituao e aspectos legais da Renncia de Receita

A Constituio da Repblica, no Art. 150, probe o tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente. Porm, admite a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do Pas. Nesse contexto, a renncia de receita advm de uma situao em que o Poder Pblico, a partir de uma autorizao legal, genrica ou especfica, abre mo de parte das receitas que teria o direito de arrecadar, por razes de poltica econmica ou poltica institucional, objetivando incentivar determinados segmentos produtivos, fomentar o desenvolvimento de regies ou ampliar a competitividade de setores estratgicos. So exemplos tpicos de tais renncias: isenes tributrias, anistias e os subsdios. Almeida (2001, p. 54) explica a renncia de receita como uma poltica de governo:
o ato de renunciar receita pblica , em essncia, uma poltica de governo como todas as demais implementadas com o objetivo de executar as funes inerentes aos entes polticos que constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual e municipal. Trata-se de poltica pblica consagrada em mbito internacional, de aplicao difundida em pases de todos os continentes, sem distines de nvel de desenvolvimento econmico-social e regime de governo, cujo propsito promover o suporte financeiro necessrio realizao de programas, projetos e atividades de interesse da sociedade e destinados promoo do equilbrio do desenvolvimento socioeconmico nas diferentes regies geoeconmicas do pas, ao desenvolvimento de segmentos econmicos estratgicos e ao favorecimento de determinados grupos de contribuintes, entre outros objetivos pblicos relevantes. (Almeida, 2001, p. 54).

A renncia de receita representa um instrumento de poltica econmica. Pode-se dizer que se trata de uma poltica intervencionista do Estado na economia e, como tal, depende de atos da Administrao Pblica em suas respectivas esferas de competncia. Bastante ilustrativo o que fez o Governo federal ao diminuir ou, at mesmo, zerar a alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de automveis e, posteriormente, de material de construo e eletrodomsticos, na tentativa de driblar a crise econmica mundial iniciada nos Estados Unidos da Amrica em 2008. Foram editados em dezembro de 2008 os Decretos n.os 6687 e 6696, zerando ou reduzindo alquotas de veculos automotores at
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

62

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

maro de 2009. Posteriormente, em 30 de maro de 2009, foi editado o Decreto n. 6809, prorrogando o benefcio quanto aos automveis e incluindo outros produtos, em especial, itens do ramo de construo civil e eletrodomsticos. A Constituio da Repblica estabelece que qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfica federal, estadual ou municipal, que regule, exclusivamente, as matrias acima enumeradas. O Art. 153, 1o, da Constituio da Repblica, no entanto, prev a possibilidade de reduo de alquota para alguns impostos de competncia da Unio mediante simples Decreto do Executivo. O Governo federal, quando procedeu reduo do IPI, utilizou-se dessa prerrogativa, editando decretos que alteraram a alquota de IPI de vrios produtos. Alm do IPI, a Unio pode alterar, sem necessidade de lei, a alquota de impostos sobre a importao de produtos estrangeiros; sobre a exportao de produtos nacionais ou nacionalizados; e sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios. Martins e Nascimento (2001) explicam que a expresso renncia de receita a desistncia do direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistncia expressa do ente federativo competente para sua instituio. De sorte que importa sempre num abandono ou numa desistncia voluntria, pela qual o titular de um direito deixa de us-lo ou anuncia que no o quer utilizar (Plcido & Silva, 1997, p. 701). A renncia decorre da concesso de incentivos fiscais. Esses incentivos, em princpio, so instrumentos de que dispe o Poder Pblico para promover o desenvolvimento da economia e possibilitar o incremento de postos de trabalho em determinada faixa do territrio onde so aplicados. Implicam reduo do montante devido pelo contribuinte que ostenta a condio de beneficirio. De acordo com a Lei Complementar n. 101/00, renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Nota-se no conceito introduzido pela Lei Complementar n. 101/00 que as formas de renncia apresentam-se mais pormenorizadas do que na Constituio da Repblica, tendo-se includo na relao das renncias conceitos como: crdito presumido; alterao de alquota e modificao da base de clculo. Em termos genricos, a anistia significa o perdo parcial ou total das infraes em que o devedor do tributo incorreu.

5.1 Limites e condies legais para renncia de receita

A renncia de receita , na realidade, a utilizao do tributo com finalidade extrafiscal, com o escopo de atingir objetivos de ordem social, econmica ou poltico-administrativa. Com a promulgao da Lei Complementar n. 101/00, o equilbrio das contas pblicas tornou-se imperativo, e o cumprimento de metas de resultados indispensvel para a reduo dos dficits. Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios cabe instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competncia constitucional, conforme estabelecido no Art. 11 da Lei Complementar n. 101/00. Cada esfera de Governo deve explorar adequadamente a sua base tributria e, consequentemente, ter capacidade de estimar qual ser a sua receita. Desse modo, os governantes no podero tomar decises de reduo de receita que comprometam a sade das finanas pblicas ou inviabilizem a continuidade da entidade pblica. Com o sentido de ampliar o controle da renncia fiscal, a Constituio da Repblica determina que o projeto de LOA deve conter demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza tributria, financeira e creditcia. O que se pretende com a elaborao desse demonstrativo propiciar maior transparncia oramentria de modo a avaliar os reais efeitos das polticas econmicas promovidas por meio de renncia de receita. O Art. 14 da Lei Complementar n. 101/00 estipula os limites e as condies legais para se promover a renncia de receita, sem afetar a sade das finanas pblicas, nos seguintes termos:
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

63

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: (I) demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do Art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias; e (II) estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. (Lei complementar 101, 2000, art. 14).

A renncia de receita, por meio da anistia, remisso, crdito presumido, iseno em carter no geral, alterao de alquota de algum tributo ou a modificao da base de clculo, que tenha como impacto a diminuio da receita pblica deve estar acompanhada de estimativa de impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois exerccios seguintes. Alm disso, para atender aos preceitos da Lei Complementar n. 101/00, cada governante deve demonstrar que a renncia de receita apresenta-se em consonncia com o estabelecido na LDO. Faz-se necessrio que o gestor pblico demonstre que a renncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da LDO. Caso isso no seja possvel, somente se pode efetuar a renncia de receita se houver compensao, ou seja, aumento de receita proveniente de elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, aumento ou criao de tributo ou contribuio. Ocorrendo a segunda alternativa, o ato que implique renncia s entrar em vigor quando estiver assegurada a compensao pelo aumento de receita. Este procedimento um importante mecanismo de auxlio no cumprimento das metas fiscais e na alocao das receitas na LOA para as diferentes despesas. Caso no sejam cumpridos os dispositivos da Lei Complementar n. 101/00, vrias sero as consequncias tanto para o ente federativo quanto para o administrador pblico. Em relao aos entes federativos (Unio, estados ou municpios), vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir, prever e, efetivamente, arrecadar todos os tributos. Quanto ao administrador pblico, a Lei n. 8.429/92 define como atos de improbidade administrativa que causam leses ao errio conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie, bem como agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda. As consequncias legalmente estabelecidas para o administrador pblico que agir improbamente so rgidas: ressarcimento integral do dano; perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos. Em relao aos prefeitos, o Decreto-Lei n. 201/67 enquadra como crime de responsabilidade a concesso de emprstimo, auxlios ou subvenes sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei. E, nesse caso, a pena cominada de deteno de trs meses a trs anos, bem como a perda de cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao, sem prejuzo da reparao civil do dano causado ao patrimnio pblico ou particular. Importante ressaltar que, de acordo com o Art. 14, 3o da Lei Complementar n. 101/00, todos esses limites e condies no so aplicveis Unio, caso pretenda alterar alquotas dos impostos sobre importao de produtos estrangeiros, exportao de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios. Portanto, para a diminuio da alquota do IPI e de todos esses impostos, a Unio no tem a obrigatoriedade de observar as restries impostas renncia de receita pelo Art. 14 da Lei Complementar n. 101/00, podendo faz-lo por simples Decreto do Executivo, sem necessidade de autorizao legal.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

64

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

5.2 Doutrina sobre renncia de receita

O gestor pblico pode optar pelo custeio e investimento direto em determinados programas ou projetos, ou pode incentivar polticas por meio de gastos indiretos. Isto , o no recebimento de receita tributria que lhe seria devida. Quando a Administrao Pblica opta pela poltica econmica fundada na renncia de receita, deve-se perquirir que se trata de gastos tributrios indiretos. Destarte, o maior problema apontado pela doutrina a mensurao da perda fiscal. Isso ocorre porque no simples apurar a perda efetiva que os entes pblicos tero ao renunciarem a determinadas receitas tributrias. Na busca de uma maior transparncia na gesto pblica, a Constituio da Repblica estabelece que o projeto de lei oramentria seja acompanhado de demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. Apesar disso, a forma em que se evidencia o impacto oramentrio-financeiro da renncia de receita no permite conhecer os reais montantes de recursos renunciados, os beneficirios dessa ao e, principalmente, os resultados efetivos comparados aos objetivos dos planos de governo. Isso significa que, apesar desse intuito do Constituinte, os mecanismos criados pela legislao no proporcionam nveis suficientes de transparncia da gesto pblica. Almeida (2001, p. 55) apresenta algumas possveis solues para esse dilema: (a) elaborao de um oramento prprio de renncia de receita, estruturado nos moldes do oramento fiscal; (b) aperfeioamento do quadro demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal, incluindo os benefcios vinculados s contribuies sociais, e evidenciar, alm do efeito sobre as receitas, o efeito sobre as despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, bem como o efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de subsdios e benefcios de natureza financeira e creditcia; (c) insero deste quadro como anexo ao oramento fiscal da Unio e a mensurao pela Secretaria da Receita Federal, dos valores efetivamente renunciados, em cada exerccio financeiro, para anlise em cotejo com aqueles estimados, visando ao ajuste da metodologia de estimao adotada pelo rgo. Em decorrncia dessas inmeras crticas, a Secretaria do Tesouro Nacional, juntamente com a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, editou vrias Portarias. Encontra-se em vigor, a Portaria Conjunta n. 2 de agosto de 2009, na qual estipula a metodologia de clculo e a evidenciao do montante de receita renunciada. Dessa forma, a Portaria impe a obrigao de registrar contabilmente a natureza de receita objeto da renncia, em contrapartida com uma deduo de receita (conta redutora de receita). Em consequncia, e impulsionada pela doutrina que vem discutindo essa matria h tempos, foram criados mecanismos para melhorar o levantamento de dados relativos renncia de receita, no sendo ainda possvel avaliar se, de fato, mostrar-se-o efetivos. Outra questo discutida pela doutrina se refere guerra fiscal que os entes federativos podem promover entre si, na disputa pela ateno dos empresrios, noutras palavras, na disputa de investimentos para sua regio por meio da concesso de incentivos. Como efeitos dessa guerra fiscal, podem-se acabar aumentando as desigualdades regionais. De acordo com Lino (2001), a Lei Complementar n. 101/00 no teve o objetivo de prevenir ou evitar a guerra fiscal; ou, se teve, no logrou xito em seu intento. Isso porque a figura da renncia, como esculpida na mencionada lei, normaliza apenas as hipteses de extino, excluso ou reduo de crdito tributrio, pressupondo, logicamente, a prvia existncia deste, do crdito, que necessita, por seu turno, de um fato gerador. J na guerra fiscal, entretanto, trabalha-se apenas com a promessa, ou seja, vai repercutir apenas nas futuras incidncias. No impacta, por conseguinte, o oramento do exerccio em que o incentivo prometido e, por isso, no visa coibir a guerra fiscal. A doutrina aponta para uma preocupao na qualidade da poltica fiscal a ser desenvolvida a partir da renncia de receita. Martins e Nascimento (2001, p. 103) exprimem que certo que renncia fiscal pode-se recorrer com o objetivo de estimular as atividades empresariais, no menos verdade que deve ser permeada de compensaes racionais, a no causar prejuzos ao conjunto da economia e aos
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

65

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

interesses da sociedade pagadora de tributos. Melhor dizendo, sua concesso no deve ser movida, de forma alguma, por motivos polticos eleitoreiros, ao talante da corporao governamental do momento. Alm de se preocupar com a mensurao do montante de receita renunciada numa dessas polticas fiscais, h que se atentar para a sua finalidade, se o objetivo de fato promover uma atividade econmica de importncia para a sociedade, ou se privilegia apenas interesses pessoais e eleitoreiros. Martins e Nascimento (2001) sinalizam para a necessidade de aes do Governo compatibilizarem-se com o interesse da sociedade, a fim de que possam alcanar o ideal de justia.

5.3 Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
A despeito da relevncia constitucional e dos preceitos da responsabilidade fiscal, os Tribunais de Contas da Unio e dos Estados vm pontuando a necessidade de aperfeioamento da fiscalizao, especialmente no que tange mensurao e acompanhamento dos efetivos benefcios para a sociedade do desenvolvimento de uma poltica pblica de concesso de benesses fiscais. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), por exemplo, analisou o sistema de benefcios tributrios e previdencirios da Secretaria da Receita Federal (SRF), Secretaria de Previdncia Social/MPAS e Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), nos exerccios financeiros de 1997 a 2003. Trata-se do Processo 003.924/2003-0, no qual foi proferido pelo Plenrio do TCU, em sesso do dia 28 de janeiro de 2004, o Acrdo 38/2004, publicado no Dirio Oficial da Unio de 6 de fevereiro de 2004. O objetivo era fiscalizar a renncia de receitas registradas nos exerccios financeiros de 1997 a 2003, a fim de analisar a consistncia das estimativas e identificar receitas que servem de fonte de recursos para fazer frente aos aumentos previstos para salrio mnimo, funcionalismo pblico, bem como analisar o impacto da renncia de receitas feita pela Unio nos ltimos exerccios sobre o oramento da Unio. Constatou-se, por exemplo, que a SRF deu incio ao clculo efetivo (valores reais) das renncias de receita somente a partir do exerccio de 2001. Isso porque no se encontra disponvel nenhum dado efetivo sobre renncia de receita em relao aos exerccios financeiros anteriores a 2000. No exerccio financeiro de 2000, o TCU constatou que a SRF estimou R$18,04 bilhes em benefcios tributrios, enquanto s se conseguiu calcular R$14,86 bilhes dos valores estimados, correspondendo a 82,36% daquele valor. Os valores, efetivamente, aferidos da renncia de receita somaram R$15,62 bilhes, representando 5,11% a mais dos valores estimados. Muitos dos benefcios, segundo o TCU, no tiveram seus valores disponveis, tais como bagagem, microempresas e empresas de pequeno porte, embarcaes, imposto sobre a propriedade territorial rural, adicional ao frete para renovao da marinha mercante, entre outros. Em 2001, os benefcios tributrios foram estimados pela SRF em R$19,33 bilhes, mas somente se conseguiu calcular R$18,27 bilhes dos valores estimados, correspondendo a 94,51%, o que significa dizer que alguns dos benefcios no tiveram os valores disponveis. Os valores efetivamente aferidos somaram R$19,09 bilhes, perfazendo 4,48% a mais dos valores estimados. Apesar da constatao dessas impropriedades, foi possvel ao TCU aferir que a participao da renncia efetiva em 2000 na receita administrada pela SRF foi de 11,35% e 1,45% do Produto Interno Bruto (PIB). No ano de 2001, a participao da renncia efetiva na receita administrada foi de 10,69% e de 1,49% em relao ao PIB. Portanto, a participao dos benefcios efetivos na receita administrada variou negativamente 0,5% de 2000 para 2001, enquanto a participao no PIB variou 2,68% positivamente no mesmo perodo. Outro ponto que o TCU constatou foi a impossibilidade de analisar como tm se comportado as renncias fiscais em relao s previses contidas nas leis oramentrias. Isso porque os valores apresentados, por exemplo, pela SRF, dos benefcios tributrios que constam do demonstrativo que acompanha o projeto de lei do oramento da Unio, ao longo do perodo, sofreram uma srie de alteraes metodolgicas. Assim, no foi possvel inferir concluses razoveis nesse ponto.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

66

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

O TCU verificou ainda que a renncia de receitas, de acordo com as justificativas apresentadas pelos responsveis do levantamento e clculo na SRF e Previdncia Social, bem como das anlises feitas no conjunto de dados, possuem uma rigidez prpria e estabilidade de valores em funo dos prazos fixos e indeterminados da legislao de criao. Isso ocorre devido ao fato de que a maioria dos benefcios no possui prazo de durao, sendo indeterminados. Este Tribunal apontou que poca da realizao da auditoria havia cerca de 97 projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional de iniciativa de parlamentares, que poderiam ter impacto no volume de renncias de receitas federais. E, ainda, que havia falhas na apurao de renncia de receita. Concluram que, se tm envidado esforos, por meio de deliberaes decorrentes de trabalhos de auditorias, no sentido de orientar a SRF no aprimoramento da definio de renncias de receita, buscando retratar de forma mais evidente, transparente e fidedigna as despesas implicitamente realizadas por intermdio do sistema tributrio. O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG) manifestou-se sobre a renncia de receita ao responder a consulta n. 694.469, encaminhada pelo Presidente da Cmara Municipal de Visconde do Rio Branco, na qual questionou se multa moratria constitui receita pblica e se sua reduo em at 100% configura renncia de receita em desobedincia ao Art. 14 da Lei Complementar n. 101/00. O TCEMG, inicialmente, esclareceu que o consulente no especificou a natureza da multa moratria a que alude. Explicou que a multa moratria pode ter cunho fiscal, quando constitui sano decorrente do atraso no cumprimento da obrigao principal, visando coibir o prejuzo que o fisco teria tido por receber o tributo com atraso. Lado outro, a multa pode ter natureza administrativa, no tributria que constitui sano de ato ilcito, e que, por isso, no integra a receita tributria. Afirmou que a multa moratria constitui receita pblica, sim, e que a anistia de multa moratria de origem tributria, advinda de mora no pagamento de um tributo (imposto, taxa ou contribuio de melhoria), significa excluso do crdito, ou seja, renncia de receita tributria. Desse modo, o administrador, ao conced-la, dever observar as exigncias do Art. 150 da Constituio da Repblica (concesso por lei especfica e exclusiva sobre a matria), bem como as condies previstas nos incisos I e II do Art. 14 da Lei Complementar n. 101/00, uma vez que importa em tratamento diferenciado da administrao. Nesse caso, o TCEMG expressou que cabe ao administrador a observncia de trs condies. Primeiro, deve ser feita a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes. Segundo, deve-se atender ao disposto na LDO e, por fim, deve-se atender a pelo menos uma das seguintes condies: demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do Art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da LDO; ou demonstrao de que a renncia estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Finalmente, salientou que, ocorrendo a liberao, pela Administrao, de multa moratria de natureza eminentemente administrativa, no fiscal, tal medida no estar sujeita s condies previstas na Lei Complementar n. 101/00. Outra consulta respondida pelo TCEMG refere-se renncia de receita formulada pela Prefeitura Municipal de Paraopeba. Indagou-se, entre outras coisas, se o Municpio poderia isentar empresa de pagamento de Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI), atravs de lei autorizativa, com a finalidade de gerar empregos, e se tal iseno caracterizaria renncia de receita luz da Lei Complementar n. 101/00. O TCEMG respondeu que a hiptese envolve, inexoravelmente, renncia tributria e, por isso, necessrio observar-se o Art. 14 da Lei Complementar n. 101/00 em harmonia com o Art. 150 da Constituio da Repblica. Entretanto, salientou:
alm da demonstrao do efetivo retorno sociedade, in casu, a gerao de emprego, necessrio que o ato de concesso do benefcio esteja acompanhado de todos os estudos e documentos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a estimativa do impacto oramentrio e financeiro da renncia, o estudo de que a renncia no afeta as metas fiscais da LDO e as traadas para o aumento compensatrio de tributos arrecadados pelo municpio.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

67

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

Vale dizer, a Administrao, antes de tudo, deve ter a garantia de que, com a iseno tributria, certo e determinado nmero mnimo de emprego ser criado, pois a renncia gera diminuio de receita e nada mais justo que o municpio tenha, de antemo, essa certeza.

Como se denota do Art. 14 da Lei Complementar 101/2000, isentar empresas de cobrana de tributo legal, uma vez cabalmente demonstrado que nenhum prejuzo ser causado s finanas pblicas, porque o equilbrio oramentrio condicio sine qua non para uma sadia gesto fiscal. (TCEMG) Logo, o gestor, ao abrir mo de recursos pblicos, estar assumindo responsabilidade perante a sociedade e, tambm, o Tribunal de Contas, pois este, de acordo com o texto da Carta Magna, detm competncia constitucional para fiscalizar o processo de renncia tributria, inclusive a efetividade da medida adotada pela Administrao. Dessa forma, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ressalta a responsabilidade do gestor pblico que opta pela poltica de renncia de receita, pontuando que a sociedade deve, de fato, sentir os benefcios desse programa.

6. Apontamentos reflexivos sobre os pronunciamentos de Renncia de Receita Pblica

Logo aps a edio da Lei Complementar n. 101/00, doutrinadores comearam a discutir a implementao de uma metodologia de clculo para mensurar o que, efetivamente, se deixou de arrecadar com a implantao de poltica econmica fundada em renncia de receita. Essa questo ficou muito tempo sem resposta. Em 28 de abril de 2005, com a edio da Portaria n. 303, pela Secretaria do Tesouro Nacional, definiu-se a forma de se apurar o que, de fato, deixou de se arrecadar. As pesquisas acadmicas, ao promoverem questionamentos, instigaram a Secretaria do Tesouro Nacional a aperfeioar o processo de mensurao do montante de receita renunciada, favorecendo a uma maior transparncia na Administrao Pblica, um dos escopos primordiais da Lei Complementar n. 101/00. Apesar do avano na mensurao da receita efetivamente renunciada, permanece ainda a necessidade de serem promovidos outros estudos. No Brasil no existe, por exemplo, um sistema de controle e monitoramento dos resultados socioeconmicos efetivamente alcanados pela renncia de receita, para se avaliar o nvel de satisfao da sociedade e, consequentemente, a efetividade desta poltica. Assim, como em um programa que a administrao diretamente investe seus recursos, no caso da concesso de um benefcio fiscal, deve-se averiguar a efetividade do programa fiscal. A doutrina deve desenvolver um papel importante nessa discusso ao criar mecanismos segundo os quais seja possvel avaliar a consecuo dos objetivos de determinado programa de incentivo fiscal, bem como se o produto desse programa conseguiu pelo menos satisfazer parte da sociedade. A avaliao de resultados se configura como exigncia legal, pois o Art. 4 da Lei Complementar n. 101/00, obriga a incluso na LDO de normas e diretrizes para se promoverem mecanismos de avaliao de resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos. Nesse caso, cada ente, ao elaborar sua LDO, deve prever a metodologia a ser utilizada nas avaliaes dos programas de Governo a serem implementados, incluindo aqui a metodologia de acompanhamento das polticas fiscais de renncia de receita. A doutrina pontua, ainda, que a Lei Complementar n. 101/00 no tem objetivo de acabar com a guerra fiscal. De fato, no h nenhum dispositivo legal que contribua para se evitar a guerra fiscal. A Lei Complementar n. 101/00, ao adotar uma srie de requisitos para a concesso de incentivos fiscais exige que esse processo seja realizado com maior racionalidade, planejamento e transparncia. Isto acaba por minar danos pelos gestores pblicos de concederem benefcios muito alm do que os cofres pblicos permitem. Indiretamente, portanto, acredita-se, sim, que a Lei Complementar n. 101/00 capaz de conter o clima belicoso entre estados e entre municpios na questo da guerra fiscal, pois as decises somente podem ser tomadas se estiverem em consonncia com a situao financeira do respectivo ente poltico.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

68

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

Em relao jurisprudncia observada, o acrdo do Tribunal de Contas da Unio analisado denota interessante fato: no se encontra disponvel nenhum dado sobre renncia de receita dos exerccios financeiros anteriores a 2000. Essa latitude demonstra situao de ausncia de controle e transparncia existente antes da edio da Lei Complementar n. 101/00. Se no era feito nem mesmo o controle dos valores reais de receita renunciados, torna-se impossvel a aferio da qualidade dessa poltica pblica desenvolvida pelos entes polticos, sobre a qual no se exercia a menor fiscalizao. Foram feitas muitas observaes pelo TCU que demonstram que h muito a se evoluir na aferio do real valor da renncia de receita. A diferena apurada, por exemplo, entre o valor estimado de benefcios tributrios concedidos e os valores efetivamente aferidos da renncia de receita talvez possa ser atribuda a falhas das metodologias aplicadas para se estimar a receita que deixar de ser arrecadada. Alis, as vrias alteraes metodolgicas que o demonstrativo que acompanha o projeto de lei do oramento da Unio sofreu ao longo do perodo foram apontadas como um ponto prejudicial, pois, devido a elas, no foi possvel analisar a forma como vieram se comportando as renncias fiscais em relao s previses contidas nas leis oramentrias. Por outro lado, no se pode olvidar que as constantes modificaes foram implantadas para se buscar uma maior transparncia e qualidade da informao contbil, o que se mostra uma iniciativa louvvel. Entretanto, alm da evidenciao dos valores de receita pblica renunciados, o acrdo do TCU deixa patente que a discusso do tema deve ter seu espectro ampliado, de modo que se promovam permanentes revises na manuteno e concesso dos benefcios fiscais. No basta serem criados mecanismos para aferio do montante de receita renunciada, quando a qualidade da poltica fiscal no avaliada. Tanto que se extrai do acrdo a constatao de que a concesso de benefcios fiscais , normalmente, feita por prazo de durao indeterminado. Ocorre que isso no mantm consonncia com a ideia inicial do incentivo fiscal, tornando-se, no, um incentivo, mas um benefcio permanente. Dever-se-iam, portanto, ser discutidas questes como o prazo de durao dos benefcios, que s deveria ser concedido at que alcanada a sua finalidade, ou at regularizada determinada situao. O prprio TCU constatou que, poca da realizao da auditoria, havia ainda cerca de 97 projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional que poderiam ter impacto no volume de renncias de receitas federais. A discusso referente qualidade dessas polticas fiscais deve ser ampliada, de modo que sejam inibidas essas situaes de benefcios concedidos por prazo indeterminado e, indiscriminadamente, para muitos setores, dos quais nem sempre se obter retorno. Essa necessidade de se criarem mecanismos para aferir a satisfao da sociedade em relao a um programa de concesso de benefcios fiscais fica patente na consulta respondida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em que uma prefeitura pretende isentar empresa do pagamento de ITBI, sob o pretexto de promover a gerao de empregos. Em verdade, a consulta impressiona porque o ITBI imposto de competncia municipal, cujo fato gerador a transmisso intervivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio. Assim, difcil acreditar que a iseno de um imposto como esse, incidente sobre uma operao to especfica, qual seja, a transmisso de imveis inter vivos, possa gerar empregos. Essa consulta demonstra a forma como as polticas pblicas de renncia de receita so implementadas no Brasil, sem um planejamento, sem um estudo aprofundado dos seus reais impactos. Por isso, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais foi to veemente em pontuar que a Administrao, antes de tudo, deve ter a garantia de que, com a iseno tributria, certo e determinado nmero mnimo de emprego ser criado, enfatizando a responsabilidade que o gestor pblico, ao optar por essa poltica pblica, estar assumindo perante a sociedade e, tambm, o Tribunal de Contas. Por fim, o Governo federal, ao conceder iseno de IPI sobre automveis em dezembro de 2008, num primeiro momento, no conseguiu impedir que montadoras continuassem seus planos de demisso em massa. As montadoras receberam um incentivo para o consumo dos seus produtos, mas continuaram diminuindo seus postos de trabalho. Num segundo momento, exigiu-se das grandes fbricas a manuteno dos seus empregados.
REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

69

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

Outra consequncia direta da poltica envidada pelo Governo federal foi a reduo imediata da receita dos estados, Distrito Federal e municpios. De acordo com a Constituio da Repblica, parte do produto advindo da arrecadao de Imposto de Renda e IPI, impostos arrecadados pela Unio, devem ser repassados aos estados, Distrito Federal e municpios. Trata-se do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Por isso, com a diminuio da receita de IPI, houve a drstica reduo do repasse do FPE e FPM, o que vem deixando, em especial, muitos municpios em situao financeira absolutamente delicada. Na grande maioria dos municpios brasileiros, o FPM corresponde maior parte das suas receitas, de forma que essa diminuio tem provocado protestos por todo o Pas. O municpio que est mais prximo ao cidado, tendo de prov-lo em sade, educao, assistncia social, entre outros, de modo que, em se mantendo essa situao, a populao poder ser privada de servios bsicos e essenciais.

7. Consideraes finais
O objetivo deste estudo consistiu em prover uma reflexo sobre doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Estado de Minas Gerais, que estabelecem condies restritivas para a renncia de receitas pblicas. Assim, buscaram-se fundamentos na doutrina e jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e do Estado de Minas Gerais, que estabelecem condies restritivas para a renncia de receita pblica. O trabalho pontuou alguns avanos em relao renncia de receita, poltica pblica amplamente utilizada pelos gestores no Brasil. A Lei Complementar n. 101, editada em 2000, apresenta-se como o primeiro desses avanos, ao impor restries concesso desse benefcio. Num segundo momento, depois de identificada a dificuldade em se mensurar o volume de receita renunciada, a Secretaria do Tesouro Nacional criou a metodologia de deduo de receita, promovendo, com isso, uma maior evidenciao desses valores. Alm disso, os Tribunais de Contas vm fiscalizando a obedincia, ou no, aos limites estabelecidos na Lei Complementar n. 101/00 para a renncia de receita. Muito ainda h para se evoluir. Em primeiro lugar, os Tribunais de Contas ainda vm elaborando anlises sem muita profundidade, sem grandes questionamentos, de forma muito incipiente sobre o tema. Interessante a constatao de que o maior volume de pronunciamentos vem ocorrendo na esfera federal, pelo Tribunal de Contas da Unio. No Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, foi encontrado escasso material relativo ao tema, o que demonstra que ele no vem sendo objeto de grandes discusses no bojo do estado e municpios mineiros, tampouco de auditorias nas prestaes de contas anuais, embora presentes nos ordenamentos do Estado. Ademais, no se sabe como os Tribunais exercero a fiscalizao quanto metodologia implementada pela Secretaria do Tesouro Nacional, que buscava maior evidenciao dos valores que o ente poltico deixou de arrecadar. Isso porque essa metodologia no vem sendo observada por grande parte deles, que permanecem elaborando suas leis da forma como estabelecido antes da Portaria n. 303, de 28 de abril de 2005. Ora, se nem mesmo o volume da receita renunciada corretamente aferido, muito menos se percebe um esforo em se analisar, qualitativamente, essas polticas. Noutros termos, no se pode identificar iniciativas de se promover anlise dos objetivos que pretendiam atingir a renncia de receita, se eles foram, ou no, alcanados, se h uma satisfao da populao em relao ao programa ou se beneficiou particulares sem ter produzido grandes consequncias poltico-sociais. Como sugesto para trabalho futuro, recomenda-se o estudo de casos sobre os resultados socioeconmicos efetivamente alcanados por determinada poltica de renncia de receita, para se avaliar o nvel de satisfao da sociedade e a efetividade desta poltica.

REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

70

Reflexo sobre as normas de finanas pblicas: enfoque sobre concesso de benefcios por meio de renncia de receitas pblicas

8. Referncias
Almeida, F. C. R. de. (2001, abril/junho). A renncia de receita como fonte alternativa de recursos oramentrios. Revista do Tribunal de Contas da Unio, 32(88), 54-65. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de Outubro de 1988. (2004). (30a ed.). So Paulo: Saraiva. Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967. (1967). Dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Decreto n 6687, de 11 de dezembro de 2008. (2008). Altera a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto no 6.006, de 28 de dezembro de 2006, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Decreto n 6696, de 17 de dezembro de 2008. (2008). Altera a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Decreto n 6809, de 30 de maro de 2009. (2009). Altera a Tabela de Incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto n 6.006, de 28 de dezembro de 2006. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. (2000). Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. (1964). Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992. (1992). Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Poder Executivo. Portaria Conjunta n 2, de 06 de agosto de 2009. (2009). Aprova o Volume I - Procedimentos Contbeis Oramentrios da 2 edio do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico - MCASP, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional e Secretria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria n 303, de 28 de abril de 2005. (2005). Aprova a 2 edio do Manual de Procedimentos da Receita Pblica. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria 462, de 06 de agosto de 2009. (2009). Manual de Demonstrativos Fiscais. Aprova os volumes II - Procedimentos Contbeis Patrimoniais, III - Procedimentos Contbeis Especficos e IV - Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico, da 2 edio do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional. Khair, A. A. (2000). Gesto fiscal responsvel simples municipal: guia de orientao para prefeituras (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto). Braslia: BNDES. Leiria, A. C. N. (2005). Lei de responsabilidade fiscal: comentrios e terminologia. Caxias do Sul: Plenum.

REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

71

Romualdo Douglas Colauto, Carla Mrcia Botelho Ruas, Rita de Cssia Teixeira Pires, Paulolinto Pereira

Lino, P. (2001). Comentrios lei de responsabilidade fiscal: lei complementar n 101/2000. So Paulo: Atlas. Martins, I. G. da S., & Nascimento, C. V. do. (2001). Comentrios lei de responsabilidade fiscal. So Paulo: Saraiva. Motta, C. P. C. M., & Fernandes, J. U. J. F. (2001). Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (2a ed.). Belo Horizonte: Del Rey. Nunes, S. P. (Org.). (2002). Exerccios Prticos da Lei de Responsabilidade Fiscal para Municpios. Braslia: MP, ESAF, BB. Richardson, R. J. (1999). Pesquisa Social: mtodos e tcnicas (3a ed.). So Paulo: Atlas. Silva, D. P. e. (1997). Vocabulrio jurdico (13a ed.). Rio de Janeiro: Forense. Tribunal de Contas da Unio - Secretaria Geral das Sesses . (2004). Ata 2 da Sesso Ordinria para anlise do Processo 003.924/2003-0. Recuperado em 12 setembro, 2010 de portal2.tcu.gov.br/portal/ pls/portal/docs/2047436.PDF Tripodi, T., Fellin, P., & Mayer, H. (1981). Anlise da pesquisa social. Rio de Janeiro: Francisco Alves.

REPeC Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, ISSN 1981-8610, Braslia, v. 7, n. 1, art. 4, p. 58-72, jan./mar. 2013

72