Revista tica e Filosofia Poltica N 15 Volume 1 maio de 2012

A TRIBUTAO NO BRASIL ANALISADA A PARTIR DA ABORDAGEM COGNITIVA DE POLTICAS PBLICAS Melina de Souza Rocha Lukic1

Resumo O artigo tem por objetivo a anlise do sistema fiscal como um problema pblico e como um campo de mobilizao de atores em conflito no Brasil. A partir da abordagem cognitiva de polticas pblicas, se verificou quais os principais atores que participam do debate sobre os problemas do sistema fiscal brasileiro. A partir de elementos de crena em comum, os atores foram agrupados em torno de duas coalizes de causa: a coalizo econmicodesenvolvimentista e a coalizo scio-distributiva. Analisou-se, assim, a matriz cognitiva e normativa de cada coalizo: os seus princpios abstratos e gerais, os princpios especficos bem como os seus instrumentos e modos de ao. Aps, constatou-se a relao de foras entre elas e a dominao do debate sobre o tema pela coalizo econmico-desenvolvimentista, o que leva questo da conformao do paradigma da tributao aos interesses dos atores econmicos. Palavras-chave Poltica fiscal Reforma tributria Polticas Pblicas Abordagem Cognitiva Abstract The article analyzes the tax system as a public problem and as an area of mobilization of actors in Brazil. From the cognitive approach of public policy, we studied the main actors participating in the debate of the Brazilian fiscal system. From elements of common belief, the actors were grouped around two advocacy coalitions: the economic-developmental coalition and socio-distributive coalition. We analyzed, therefore, the cognitive and normative system of beliefs of each coalition: its abstract, general and specific principles, their instruments and modes of action. We discuss about the political power of each coalition and the domination of the debate on taxation by the economic-developmental coalition, which leads to the question of the conformation of the taxation paradigm to the interests of economic actors.

Keywords Fiscal policy Tax Reform - Public Policy - Cognitive Approach

Professora e Pesquisadora em Direito Tributrio na FGV Direito-RIO. Doutoranda pela Universit Paris 3 Sorbonne Nouvelle em co-tutela com a Universidade Federal de Santa Catarina.

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1. Introduo

A tributao parece ser em todas as sociedades contemporneas um verdadeiro mal necessrio. Por um lado, atravs da tributao que o Estado retira uma grande parte dos recursos para se manter e se consagrar s suas principais funes. Quanto aos cidados, os tributos esto presentes na quase totalidade das suas atividades dirias. Assim, a figura do tributo ocupa um lugar central - ainda que s vezes pouco visvel no campo poltico, econmico e social. Esta dupla presena - ao mesmo tempo em quase todos os aspectos da vida dos cidados e como um elemento incontornvel do Estado - forma crenas especficas e mobiliza os interesses e as reaes mais diversas em torno desta questo. Um dos exemplos mais emblemtico deste tipo de conflito representado pelas discusses em torno da reforma do sistema fiscal que toma forma h mais de vinte anos no Brasil. Este debate pode ser considerado hoje como uma das questes mais presentes e visveis no espao pblico deste pas. A dupla transio retorno democracia e entrada no neoliberalismo - que se desenrolou numa grande parte da Amrica Latina afetou muito o contexto democrtico brasileiro. Ao lado dos efeitos polticos e sociais, o retorno democracia combinado com o aprofundamento do neoliberalismo gerou vrias consequncias para o sistema tributrio e para as finanas pblicas destes pases. Primeiramente, os dois movimentos juntos contriburam para a elevao da carga tributria na Amrica Latina durante os vinte ltimos anos ( exceo de alguns pases como o Chile e o Mxico, que mantiveram uma carga fiscal estvel). Aps a dcada perdida dos anos 1980, perodo marcado por uma profunda crise econmica, pacotes de reformas so recomendados por organismos internacionais aos Estados endividados, principalmente pelo Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial. Quase todas as medidas comportam uma estrita disciplina oramentria como soluo crise da dvida, acompanhada de recesso e hiperinflao. Assim, a interveno fiscal constitui uma das medidas principais do relance atravs da proposta de reformas fiscais. Uma onda de reformas fiscais comea, por conseguinte a se desencadear j partir de 1970 no Mxico, em 1985 na Bolvia, em 1988 e 1989 na Argentina e em 1986 e 1988 na Colmbia. Por outro lado, o retorno democracia foi acompanhado por novas Constituies que, na sua maioria, tiveram uma tendncia a garantir direitos sociais a serem subvencionados 9

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em principalmente pela elevao da carga fiscal. No Brasil, por exemplo, a Constituio de 1988 destinou o mnimo de 30% do oramento da seguridade social sade (artigo 55 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). Alm disso, os novos governantes que ascendem ao poder tentam cada vez mais construir a sua legitimidade atravs da prtica de polticas sociais - com programas como o Oportunidades no Mxico, Juntos no Peru e Bolsa Famlia no Brasil. Por exemplo, 87% do financiamento deste ltimo vinham da CPMF (Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira), extinta em 2007. No caso do Brasil, o sistema tributrio estabelecido pela Constituio Federal de 1988 mostrou os seus problemas e limites e comeou a ser fortemente contestado, especialmente a partir da primeira metade dos anos 90. Os constantes ajustes das contas pblicas, a diminuio da inflao e o equilbrio do oramento foram feitos atravs da tributao. Contudo, os resultados da utilizao desta como um instrumento de estruturao da economia no passaram despercebidos pelos atores interessados no tema. Consequentemente, para tentar responder aos pedidos e reivindicaes dos diferentes atores, ao mesmo tempo em que prosseguiam com as reformas estruturais do Estado, os diferentes governos que se sucederam - Collor, Cardoso e Lula - apresentaram diversas tentativas de reforma tributria. Contudo, os conflitos de interesses, as mudanas de governos e a complexidade dos temas abordados impediram a votao dos projetos de reforma. Apesar disto, a questo no saiu da agenda dos debates pblicos e dos atores em causa. Assim, a mais recente tentativa de reforma foi apresentada pelo poder executivo ao Parlamento em Fevereiro de 2008 (sob o nome de PEC n 233/2008) e est atualmente em debate na Cmara Deputados. Ao lado dos debates polticos no Congresso Nacional e entre o governo e os partidos polticos, um verdadeiro campo de discusses, mobilizaes e coalizes foi formado na sociedade brasileira ao redor do tema. Este espao , contudo, longe de ser composto por atores homogneos, apresentando todos os mesmos valores, reivindicaes e interesses. Pelo contrrio, percebe-se uma imensa pluralidade de atores em disputa em torno da questo: organizaes econmicas ligadas s indstrias e s empresas, movimentos sociais e ONGs, sindicatos, igreja, partidos e personagens polticos, membros da administrao pblica, experts, intelectuais e organismos internacionais. Assim, nesta perspectiva, podemos propor as seguintes perguntas: primeiro, porque a questo fiscal (re)-emergiu como um problema pblico e foi (re)-inserido na agenda 10

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poltica do Brasil? Quais so os elementos polticos, econmicos e sociais desta emergncia? Como estes elementos contriburam para a formao de um campo de atores em torno da questo? Por que e como estes atores podem ser reunidos sob diferentes coalizes e quais so os seus sistemas de crenas, idias, interesses, defesas, estratgias e modos de ao? Como so estruturadas as interaes entre as coalizes e como estas influenciam e determinam o debate e as decises sobre este tema? Desta maneira, a hiptese principal que ser desenvolvida durante o presente artigo que as questes fiscais, longe de estarem limitadas apenas ao quadro do debate administrativo-parlamentar, formam um campo de forte mobilizao de organizaes sociais e econmicas. Esta mobilizao de diferentes atores cria um debate pblico que determina os termos das discusses e decises polticas sobre este tema. Assim, a definio da poltica fiscal e do direito tributrio no Brasil influenciada fortemente e determinados por este espao de controvrsia entre os diferentes atores. Primeiramente, esta diversidade de atores econmicos e sociais responsvel pela (re)-emergncia da questo como um problema pblico e pela (re)-insero na agenda de assuntos polticos do Brasil. De resto, estes atores se renem em torno de diferentes coalizes. Na presente pesquisa, como veremos, duas coalizes foram identificadas: uma que chamaremos de econmico-desenvolvimentista formada principalmente por atores ligados s empresas e indstrias e a segunda aqui denominada de scio-distributiva cujos membros so atores ligados a movimentos sociais, sindicatos e rgos de classe, partidos e intelectuais de esquerda, entre outros. Cada uma destas coalizes portadora de um sistema de crenas e apresenta idias, interesses e estratgias especficas e muito distintas. As coalizes procuram dominar o debate e influenciar o poder poltico - representado pelo Executivo e o Legislativo a tomar decises favorveis s suas reivindicaes. Em outros termos, procuraremos mostrar a maneira pela qual os diferentes atores mobilizados formam diferentes coalizes de causa e como estas coalizes interagem entre elas e com os poderes pblicos a fim de influenciar os debates e decises em torno do tema. necessrio sublinhar que algumas questes sero deixadas lado neste artigo: os problemas em torno da guerra fiscal entre os estados e as controvrsias sobre a diviso de competncias e distribuio dos recursos fiscais entre a Unio, Estados e Municpios sero abordados somente superficialmente. Mesmo se consideradas questes importantes no debate

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sobre o sistema fiscal no Brasil, escolhemos deliberadamente no entrar na anlise dos problemas relativos ao modelo federativo.

2. A Abordagem Cognitiva de Polticas Pblicas

A tributao no Brasil ser abordada teoricamente sob a luz da abordagem cognitiva das polticas pblicas. Esta abordagem esfora-se de apreender as polticas pblicas como matrizes cognitivas e normativas que constituem sistemas de interpretao do real, nos quais os diferentes atores pblicos e privados podero inscrever a sua ao (Muller, Surel, 1998, p.47). A abordagem cognitiva das polticas pblicas representada por trs correntes principais que, apesar das diferenas, procuram explicar a influncia exercida por normas sociais globais sobre os comportamentos sociais e sobre as polticas pblicas (Muller, Surel, 1998, p.48). A primeira corrente representada pelos trabalhos de B. Jobert e P. Muller (1987) com a noo de referencial. Esta noo definida como uma imagem da realidade socia l construda atravs do prisma das relaes de hegemonia setoriais e globais. uma imagem codificada do real () que () permite, atravs das normas que produz, de agir sobre o real () (Jobert, Muller, 1987, p. 70). Resumidamente, o referencial um espao de sentidos que permite ver o mundo (Muller, 1995, p.158). Esta definio implica duas dimenses: se, de um lado, o referencial faz referncia a um processo de categorizao e de definio mais abstrato com o objetivo de colocar um setor dado na sociedade global, de outro lado supe uma dimenso mais dinmica, com a criao das normas especficas de ao que vo orientar e determinar as polticas pblicas (Surel, 1997, p.33). A noo de referencial apresentada por estes autores deve, contudo, ser associada ao conceito de mediadores que propem. De acordo com eles, os mediadores so os agentes que elaboram o referencial das polticas pblicas () quem vo transformar uma realidade socioeconmica opaca num programa de ao poltica coerente (Jobert, Muller, 1987, p. 71). Muller acrescenta numa obra mais recente que o mediador cria as condies polticas da definio de um novo espao de expresso dos interesses sociais, a partir de um quadro de

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referncia ao mesmo tempo normativo e cognitivo no quais os diferentes atores vo poder mobilizar recursos e estabelecer relaes de aliana ou de conflito (Muller, 1995, p. 161). Em resumo, pode-se dizer que esta corrente tem por caracterstica e interesse principal a tentativa de fazer a passagem, atravs da figura dos mediadores, da dimenso cognitivo-simblica para os resultados concretos em nvel da deciso e a aplicao das polticas pblicas. Alm desta primeira corrente, duas outras tambm compem a abordagem cognitiva de polticas pblicas e que utilizaremos mais profundamente na anlise da reforma tributria no Brasil. A segunda corrente foi desenvolvida por Sabatier e Jenkins-Smith (1993), atravs do modelo da coalizo de causa (Advocacy Coalition - ACF). Trs noes so centrais e particularmente interessantes neste esquema: os sistemas de crenas, as coalizes de causa e os policy brokers. Primeiramente, uma das premissas principais deste modelo deve ser sublinhada: a compreenso do processo de mudana de uma poltica pblica exige uma perspectiva de tempo de uma dcada ou mais. Assim, importante analisar as transformaes em torno de uma poltica pblica a longo prazo. De acordo com esta teoria, os processos de transformao das polticas pblicas devem ser analisados por meio dos subsistemas de polticas definidos como a interao de atores procedentes de diferentes instituies que procuram influenciar as decises governamentais num domnio de poltica pblica (Sabatier, 1993, p.16) ou simplesmente como o conjunto de atores que so implicados no tratamento de um problema ligado a uma poltica pblica (Sabatier, 1993, p. 24) . De acordo com Sabatier, em um mesmo subsistema existem vrias coalizes de causa em concorrncia. Uma coalizo de causa formada por pessoas procedentes de uma variedade de posies () que compartilham um sistema de crena especfico (este) formado por um conjunto de valores bsicos, de pretenses causais e percepes do problema - e que mostram um grau no negligencivel de atividades coordenadas n o tempo. (Sabatier, 1993, p. 25). Em outros termos, num subsistema de poltica pblica, os atores so reunidos em torno das coalizes de causa compostas por pessoas de organizaes governamentais e

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privadas variadas, que compartilham um conjunto de crenas normativas e causais e que agem frequentemente em concertao (Sabatier, 1993, p.18). Assim, a poltica pblica o resultado da disputa constante entre as coalizes que sua volta procuram impor a sua viso, preferncias e os princpios de ao relativos ao seu prprio sistema de crenas. O sistema de crenas2 de uma coalizo composto de valores prioritrios, representaes sociais do mundo, percepes de relaes causais e de eficcia dos instrumentos das polticas pblicas. Em conseqncia, ao mesmo tempo em que a coalizo procura definir e explicar um problema, tentar encontrar os meios para resolv-lo. Esta teoria elabora tambm a figura policy broker, cujas funes principais so guardar o nvel do conflito poltico em limites aceitveis e atingir certa soluo razovel ao problema (Sabatier, 1993, p. 27). Sabatier sublinha a relativa neutralidade destes atores em relao disputa entre as coalizes, designando os chefes de executivos e elevados os funcionrios como exemplos desta figura. De acordo com o autor, estas pessoas podem ser consideradas como policy brokers devido s suas posies institucionais que lhes do a possibilidade de optar por uma posio estratgica de tomada de distncia e/ou de arbitragem entre as coalizes. Este modelo, pelo contrrio da abordagem precedente, desenvolve uma anlises mais exaustivas e mais dinmicas da questo da aprendizagem e da mudana das polticas pblicas. Neste sentido, ainda que a aprendizagem possa conduzir a mudanas secundrias numa poltica pblica, uma mudana poltica essencial - implicando transformaes no nvel do ncleo da poltica - requer uma forma de perturbao exgena ao setor, como mudanas nas condies socioeconmicas ou eleies que provocam uma redistribuio significativa dos recursos polticos (Sabatier, Schlager, 2000, p. 227). Por ltimo, a terceira abordagem representada pelos trabalhos de Peter Hall (1993) e Yves Surel (1995, 1997) com a noo de paradigmas de polticas pblicas inspirada pelos trabalhos epistemolgicos de Kuhn. No seu estudo sobre a poltica macroeconmica na Gr Bretanha, Hall define um paradigma de poltica pblica como um quadro de idias e de normas que indica no somente os objetivos da poltica pblica e o tipo de instrumentos que
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Mais especificamente, dividido em trs elementos (ver o quadro sobre a estrutura do sistema de crenas em Sabatier, 1993, p. 31) : deep (normative) core, composto por axiomas normativos e ontolgicos fundamentais que definem a filosofia pessoal de uma pessoa, o near (policy) core , formado por estratgias bsicas e opes programticas para atingir os axiomas normativos deep do core e, por ltimo, o secondary aspects cujo o contedo formado por decises instrumentais e as investigaes de informaes necessrias para a aplicao policy do core.

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podem ser empregados para concretiz-la, mas igualmente a natureza mesmo dos problemas que so supostos a enfrentar (Hall, 1993, p.297). Surel indica quatro elementos que compem um paradigma e que, como um todo, formam a matriz setorial: princpios metafsicos gerais, hipteses, metodologias e instrumentos especficos (Surel, 1995, p. 129). Aplicados para as polticas pblicas, princpios metafsicos gerais so certas indicaes abstratas e relativamente simples sobre os modos de funcionamento da sociedade e, mais especificamente, do campo poltico (que) constituem, de certa maneira uma (ou um conjunto de) meta-imagem(s) sociais (s) coletivamente legitimados(s) (Surel, 1995, p. 130). O segundo elemento - as hipteses - constitudo pelo conjunto os axiomas, de hipteses ou raciocnios que estabelecem uma relao entre o sistema simblico e o universo concreto (), que asseguram a operacionalizao dos princpios metafsicos (Surel, 1995, p. 132). Em outros termos, as hipteses so os elementos que guiam a ao das autoridades pblicas. A metodologia o terceiro elemento do paradigma. Constitui a definio dos tipos de relao entre o Estado e o setor em causa e pode traduzir-se em posturas como a coero, a mediao ou a concertao (Surel, 1995, p.134). Por ltimo, os ltimos elementos os instrumentos especficos - so os meios que permitem a realizao prtica e concreta do paradigma como um todo. No caso das polticas pblicas, Surel cita como exemplo dos discursos, ou o voto de uma lei e/ou a criao de uma instituio especfica (Surel, 1995, p. 135). necessrio sublinhar que na prtica de um campo dado, todos os elementos confundem-se, interagem e confrontam-se e que entre si no h hierarquizao obrigatria () mas interpenetrao e valorizao flutuantes (Surel, 1995, p. 131). Por outro lado, um paradigma e, por conseguinte, uma poltica pblica, emerge apenas com a formao da matriz setorial em torno destas quatro componentes e de um sistema de atores em causa (Surel, 1995, p. 138). Numa vontade de aproximao e reunio dos trs modelos da abordagem cognitiva das polticas pblicas, Muller e Surel (1998) utilizam a noo de matriz cognitiva e normativa como termo genrico para integrar as noes anlogas dos trs esquemas: os referenciais (Jobert e Muller, 1987), os sistemas de crenas (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) e 15

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os paradigmas (Hall, 1993). Desta maneira, a matriz cognitiva e normativa responsvel pela estruturao e pela definio dos comportamentos dos atores e, por conseguinte, pelo contedo da ao pblica. constituda, primeiro, pelo conjunto dos princpios gerais e abstratos e dos valores diferentemente compartilhados que so declinados seguidamente em princpios mais especficos. Estes princpios mais especficos permitem de operacionalizar os valores gerais num domnio e/ou poltica precisa (Muller, Surel 1998, p. 49). No fim, estes elementos cognitivos e normativos definem os mtodos, os meios prticos assim como os instrumentos para a realizao dos valores e objetivos definidos (Muller, Surel 1998, p. 50). Assim, no caso especfico da tributao no Brasil, a abordagem cognitiva de polticas pblicas determinar, primeiro, uma anlise a longo prazo para constatar a evoluo do campo de atores, as suas relaes e de todas as consequncias que esta traz. Com esta abordagem, e principalmente a de coalizo de causa, devemos identificar as coalizes presentes em torno do tema e a sua matriz cognitiva e normativa, identificando, por conseguinte, todos os elementos: os princpios gerais e abstratos at aos mtodos e instrumentos. Alm disso, esta abordagem conduz-nos anlise dominao do debate pela coalizo ligada aos negcios e, por conseguinte, sobre a mudana do paradigma atual da tributao, principalmente a partir as contribuies de Surel e de Hall. Assim, se a hiptese de dominao de uma das coalizes se confirmar, esta influncia pode trazer uma mudana do paradigma da tributao para o sentido dos referenciais desta coalizo?

3.

A Tributao como um campo de mobilizao de coalizes em disputa: da lgica de mercado transformao social

Atravs da observao dos atores que participam do debate e das decises sobre a tributao no Brasil, abordaremos como estes se dividem em duas coalizes de causa distintas: uma ligada a aspectos mais econmicos e a outra s reivindicaes sociais. Assim, decifrar-se- cada elemento da sua matriz cognitiva e normativa, identificando, por conseguinte os seus princpios gerais e abstratos, passando pelos princpios especficos at aos mtodos e instrumentos de ao. Conforme exposto acima, de acordo com a teoria da advocacy coalition elaborado por Paul Sabatier: a tomada de deciso em matria de poltica pblica pode ser 16

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compreendida como uma competio entre coalizes de causa, cada um constituda de atores que provm de uma multido de instituies, () que compartilham um sistema de crenas ligado ao pblica e que se compromete num esforo concertado a fim de traduzir elementos dos seus sistemas de crena numa poltica pblica (Sabatier, 2000). Alm disso, Sabatier acrescenta que numa controvrsia essencial num subsistema de polticas pblicas, a linha de demarcao entre as coalizes estvel e dura longos perodos No que respeita matriz cognitiva e normativa, Muller afirma que cada ator vai, por conseguinte, trabalh-la, numa perspectiva especfica em funo de imperativos diferentes (Muller, 2009, p. 51). Seguindo esta abordagem, pode-se afirmar que desde as duas ltimas dcadas, a tributao no Brasil pode ser caracterizada como um campo marcado pela participao de duas coalizes que tentam impor suas defesas. De acordo com a observao emprica realizada, os atores que participam no debate da questo podem ser divididos em duas coalizes: a coalizo econmico-competitiva e a coalizo scio-distributiva. interessante ver que os sistemas de crena destas duas coalizes correspondem aproximadamente a duas teorias elaboradas ao longo da histria para legitimar o imposto e para justificar a sua funo: a teoria do imposto-troca e a teoria do imposto-solidariedade (Bouvier, 2007, p. 220). Estas teorias so duas expresses ideolgicas do imposto, a primeira de essncia liberal e a segunda de essncia comunitarista. Alm disso, elas propem projetos diferentes de sociedade atravs de uma justificao da existncia e da funo do imposto (Bouvier, 2007, p.220). A teoria do imposto-troca predominou durante a segunda metade do sculo XVIII e durante do sculo XIX. Segundo esta concepo, o imposto considerado como uma troca, ou seja, como o preo a ser pago para se beneficiar da segurana e dos servios do Estado. Esta viso provm das correntes contratualistas (com Hobbes, Locke, Rousseau e Montesquieu) (Bouvier, 2007). A tese do imposto-troca se imps ao longo de todo o sculo XIX at aos nossos dias como uma das idias principais em matria de tributao. Hoje emerge figuras jurdicas e tericas procedentes desta corrente, como a tese do imposto-preo (imposto como o preo que os cidados devem pagar em contrapartida aos bens e servios pblicos). Esta abordagem econmica considera a tributao como uma parte integrante da economia geral e os 17

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contribuintes como clientes. Ela foi retomada pela escola do Public Choice e integra perfeitamente aos postulados neoliberais (Bouvier, 2007). A outra ideologia fiscal nascida no fim do sculo XIX em reao teoria do imposto-troca a teoria do imposto-solidariedade. Esta teoria considera a tributao como um dever necessrio para o estabelecimento de uma relao social fundada sobre a idia de solidariedade (Bouvier, 2007). Ela procedente de uma abordagem comunitarista baseada na idia de que necessrio repartir corretamente as riquezas para evitar os disfuncionamentos da sociedade. De acordo com esta teoria, a tributao um meio de redistribuio dos rendimentos e assegura o processo de socializao. Esta abordagem conduz, por exemplo, a uma considerao da capacidade contributiva dos contribuintes (paga-se de acordo com a capacidade econmica), instituio de uma progressividade do imposto (quem ganha mais paga mais) e considera a tributao como um instrumento de redistribuio e de equalizao. A partir desta corrente nasceu a noo do imposto negativo (subsdio para assegurar aos seus beneficirios um rendimento mnimo garantido). Resumidamente, a busca de legitimao da tributao no curso dos dois ltimos sculos foi marcada pela tenso entre estas duas representaes. Enquanto a primeira, o imposto-troca, concebe a tributao como um fato meramente econmico, como o preo de um servio prestado pelo poder pblico a clientes; a segunda, a teoria do impostosolidariedade, considera o imposto como um atributo de uma cidadania poltica, um meio de solidariedade, ou mesmo a marca de integrao a uma comunidade. Estas representaes opostas chegam a coexistirem juntas, mas podem ser mais ou menos presentes de acordo com o momento histrico: assim, nos Estados Providncia, o imposto-solidariedade um atributo essencial enquanto no neoliberalismo a viso que predomina a do imposto-troca. Quanto ao caso especfico do Brasil, veremos a seguir que elementos das duas teorias esto presentes nas matrizes cognitivas e normativas das diferentes coalizes que participam nos debates em torno da tributao.

a) A coalizo econmico-competitiva: o poder econmico mobilizado

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Vrios atores ligados s empresas, indstrias e comrcio participam no debate e nas decises sobre a tributao no Brasil. Todos os atores apresentam um mesmo tipo de discurso e de defesas e realizam frequentemente as suas aes conjuntamente, quer atravs da criao de novos atores, como o caso da Ao Empresarial, quer por manifestaes e frentes, como o Frente contra o MP 232 ou contra a CPMF. Devido s suas crenas e modos de ao que se ver em seguida, esta coalizo ser chamada coalizo econmico-competitiva. Os seus principais atores so os seguintes: - A Ao Empresarial e todos os seus membros - (Confederaes, Federaes, Associaes e Sindicatos de empresas e de indstrias), entre os quais a CNI (Confederao Nacional de Indstrias), CNC (Confederao Nacional do Comrcio), CACB (Confederao das Associaes do Comrcio e das Empresas do Brasil), CNA (Confederao da Agricultura do Brasil), CNF (Confederao Nacional das Instituies Financeiras), FEBRABAN (Federao Brasileira das Associaes dos Bancos), FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo), ACSP (Associao Comercial de So Paulo), Grupos Gerdau e Votorantin, entre outras. Os objetivos anunciados so identificar e defender os interesses comuns das empresas. Este ator, como um todo, teve uma participao importante principalmente no momento das discusses em torno das reformas propostas durante os governos Collor e Cardoso. O representante deste ator, que mais ativamente possvel, o seu presidente Jorge Gerdau Johannpeter. - Entre os membros da Ao Empresarial, trs atores tiveram uma participao mais importante: a ACSP (Associao Comercial de So Paulo), a FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo) e a CNI (Confederao Nacional de Indstrias). A primeira esteve na base da Frente contra a MP232; enquanto as duas ltimas tiveram uma participao muito ativa durante a campanha contra a CPMF e nas discusses atuais em torno da reforma fiscal proposta por Lula. No que diz respeito a estas instituies, as pessoas mais visveis so o presidente da FIESP, Paulo Skaf e o presidente da ACSP Guilherme Afif Domingos. - ONGs como a PNBE - Pensamento Nacional das Bases Empresariais e Ao Nacional pela Justia Tributria formadas por organizaes, associaes e sindicatos ligados s empresas.

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- A FIPE (Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas) ligado ao departamento de Economia da Universidade de So Paulo e responsvel de elaborar estudos tcnicos e cientficos sobre a tributao. - Presidentes e chefes de grandes empresas e indstrias, como Roger Agnelli, presidente da Vale, Antnio Erminio de Moraes, preside do grupo Votorantim, Ablio Diniz, preside do Grupo Po de Acar, Antoninho de Treviso, a presidente da empresa De Treviso, Luiza Helena Trajano, presidente do Magazine Luiza, Mauricio Botelho, presidente da Embraer, etc. A maioria dos integrantes deste grupo conselheira junto do Grupo de Trabalho sobre a Reforma Tributria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. - Partidos polticos e personagens polticos, principalmente do Democratas (ex PFL cujos membros e as aes so prximos ao mundo dos negcios). Alguns deputados deste partido tiveram uma participao ativa no momento das discusses e manifestaes contra a CPMF, como o Deputado Paulo Bornhausen, e na reforma fiscal atual, como o Deputado Antonio Carlos Magalhes Jnior e o Senador Adelmir Santana. - Juristas, especialistas e experts como Marcos Cintra criador da idia do imposto nico sobre as transaes financeiras, Ives Gandra da Silva Martins, jurista e professor emrito das Universidades Mackenzie e Paulista; Gustavo Patu, jornalista da Folha de So Paulo; Roberto Nogueira Ferreira, autor de A Reforma Essencial, obra que prope uma anlise, sob a ptica das empresas, das propostas da reforma tributria, entre vrios outros. A matriz cognitiva e normativa desta coalizo, os seus princpios gerais e abstratos e os seus valores so fundados na defesa da economia de mercado, da desregulamentao da economia bem como no-interveno e a diminuio do Estado. Em outros termos, os atores desta coalizo compartilham a crena comum que o Estado (e, por conseguinte, a tributao) no pode intervir no domnio da economia e qualquer interveno considerada como um obstculo ao bom funcionamento desta. Neste sentido, defende-se ao mesmo tempo a diminuio da carga fiscal e das despesas pblicas. A esse respeito, o presidente da FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo) declarou que A sociedade deseja a reduo da carga tributria do pas e que, por conseguinte, sejam cortados os gastos pblicos (Folha de So Paulo, 27 de Novembro de 2008). No mesmo sentido, o presidente da Ao Empresarial e do Grupo Gerdau, Sr. Jorge

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Gerdau afirmou que O pas com uma carga tributria prxima a 40% e zero de investimentos no pode competir (Folha da So Paulo, 27 de Abril de 2008). Nas entrevistas realizadas, o representante da Associao Comercial de So Paulo afirmou que Quanto menos objetivos se visar com o sistema tributrio, mais simples ele poder ser. Quando se pretende fazer justia fiscal pela via da tributao, ao invs de se utilizar do gasto pblico para esse fim, cria-se maior complexidade e burocracia. (...) O sistema tributrio deve ser neutro em termos econmicos (...) e racional, no interferindo nas decises de investimentos ou alocao de recursos. Parece-nos que as reivindicaes desta coalizo vo de par com um movimento antifiscalista que se constituiu estes ltimos anos. Este movimento provoca que Bouvier chama de banalizao da crtica fiscal (Bouvier, 2007, p.204). Nascido nos Estados Unidos a partir dos anos 70 na onda da contestao do Estado Providncia e na sequncia da subida das escolas neoliberais, este movimento antifiscal foi o responsvel pela divulgao de uma imagem negativa do imposto (Bouvier, 2007, p. 205). As diferentes escolas neoliberais encaram a passagem de uma regulao pelo Estado a uma regulao pelo mercado, o que necessita de uma reduo das despesas pblicas e de uma diminuio da carga fiscal (Bouvier, 207, p. 206). Assim, crticas relativas aos efeitos econmicos da tributao apareceram, com a reivindicao de diminuio dos impostos, que seria um fator para a diminuio do Estado e de dinamizao do mercado. Em relao aos princpios mais especficos, esta coalizo defende que a poltica fiscal atual impede o desenvolvimento do pas, a competitividade das empresas, a produo e a circulao de bens e dos servios e a insero no mercado internacional. Assim, as suas reivindicaes so no sentido de uma diminuio da carga tributria, principalmente aquela referente aos impostos pagos devido s atividades econmicas de produo, de circulao e de exportao/importao de bens e de servios. Alm disso, defendem o fim do efeito cumulativo dos impostos, a simplificao do sistema e a diminuio dos custos de operacionalizao. Neste sentido, Jorge Gerdau apresenta o seu ponto de vista: Devemos priorizar a simplificao da burocracia, a automao dos sistemas de dbito e crdito e a desonerao das exportaes e dos investimentos. (...) A desonerao da folha de pagamento (...) tambm importante. (...) A tributao da folha de pagamento no deixa de ser um imposto em cascata

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e, quanto mais etapas tiver a cadeia produtiva, mais se reduz a competitividade e a gerao de empregos (Folha de So Paulo, 02 de Maro de 2008). O presidente do FIESP, Paulo Skaf compartilha tambm desta opinio: O que a sociedade brasileira espera de uma reforma tributria que ela seja capaz de agilizar, simplificar e desonerar os impostos (Folha de So Paulo, 02 de Maro de 2008). No mesmo sentido, o proprietrio do Grupo Votorantin afirmou que Todos os estudos indicam que a carga atual (37% do PIB) uma das mais altas entre os pases de mesmo nvel de desenvolvimento. Isso tem afetado seriamente a competitividade do Brasil no mercado domstico e no mercado internacional (Folha de So Paulo, 24 de Fevereiro de 2008). Em um documento da Confederao Nacional de Indstrias (CNI), so apresentados os princpios que uma futura reforma fiscal deve ter. Este documento resume perfeitamente as reivindicaes desta coalizo: racionalizao, simplificao e eficcia do sistema fiscal, crescimento econmico, integrao das empresas aos mercados, assegurar a competitividade, neutralidade fiscal, transparncia, fim do efeito cumulativo dos impostos e iseno da produo, dos investimentos e das exportaes (CNI, 2008). Alm disso, a FIESP tambm publicou um documento onde defende que O atual sistema tributrio, pela sua estrutura, complexidade e burocracia, asfixia a sade econmica das empresas, criando custos que oneram a sua produo e lhe retiram a competitividade. preciso um novo sistema, mais simples e mais justo. (...) preciso simplificar o recolhimento, reduzir o nmero de impostos, aumentar o universo de contribuintes, aliviar o peso tributrio sobre os setores produtivos e garantir mecanismos de retorno dos impostos para a sociedade, sob a forma de servios e investimentos pblicos (FIESP, 2008). Nos questionrios propostos, os membros desta coalizo afirmaram que as funes 3 mais importante do sistema fiscal so: primeiro a competitividade das empresas e indstrias, seguidamente do desenvolvimento do pas e, em terceiro, a competio dos produtos brasileiros e a criao de empregos.

As opes de escolha foram: Desenvolvimento do pas, Competitividade dos produtos brasileiros, Justia Social e Distribuio de Rendimento, Diminuio Carga Fiscal/Diminuio de impostos, Competitividade das empresas e indstrias, financiamento de bens e de servios pblicos, ajustamento do pas globalizao, criao de empregos, regulao da economia e fim da guerra fiscal entre os Estados.

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Em suma, pode-se perceber como estes elementos cognitivos e normativos determinam os mtodos, os meios prticos e os instrumentos para o cumprimento dos valores e os objetivos defendidos por esta coalizo. A propsito da simplificao do sistema fiscal e da reduo do nmero de impostos, esta coalizo defende a criao de um imposto sobre o valor agregado - IVA , de competncia federal, que rene todos os impostos sobre a produo e o consumo: o ICMS, ISS, IPI, PIS, COFINS e CIDE. Acrescenta-se a isto a reduo das contribuies sobre os salrios e a iseno das exportaes. Alm disso, com relao ao fim do efeito cumulativo dos impostos, defende o fim do regime cumulativo do PIS e da COFINS. No mais, esta coalizo contra a instituio do carter progressivo dos impostos sobre a propriedade e contra o aumento da carga fiscal (Johannpeter, 2003). Por ltimo, os modos de ao dos atores desta coalizo so muito diversos. O primeiro e mais utilizado, de acordo com o que se notou empiricamente, so aes de lobbying junto s autoridades governamentais, como reunies, encontros e mesmo jantares. Igualmente observaram-se recursos a manifestaes junto do grande pblico, na rua, pela imprensa ou, por exemplo, atravs de shows musicais. O recurso avaliao tambm outro modo de ao. Os diversos atores da coalizo apresentam frequentemente estudos tcnicos e cientficos para sustentar as suas opinies. principalmente o caso da FIESP e do CNI que apresentam frequentemente relatrios elaborados pelos seus prprios especialistas no tema e/ou utilizam os relatrios elaborados pela FIPE. Alguns entrevistados exercem, inclusive, este papel. Entrevistados afirmaram que participam em debates e conferncias sobre a questo como palestrantes e debatedores, publicam artigos cientficos e colunas nos meios de comunicao, alm de trabalharem como consultores junto a organizaes e empresas. Alm disso, os atores da coalizo organizam tambm eventos como seminrios ou conferncias, com o objetivo de debater esta problemtica. O Seminrio Internacional sobre o projeto de reforma tributaria organizado pela CNI em maro de 2009 ilustra bem este modo de ao. A esse respeito, um membro da Associao Comercial de So Paulo afirmou, na ocasio de nossa entrevista, que A ACSP promoveu palestras e debates com autoridades e parlamentares ligados ao tema e participou de diversos eventos a respeito () a Associao dispe de um jornal, o Dirio do Comrcio, ele foi muito utilizado para divulgar opinies contrrias a essa tributaes (a MP 232 e a CPMF).

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Para terminar, podemos citar a Internet, que foi um dos recursos correntemente utilizado principalmente nestes dez ltimos anos. Exemplos disto foram as manifestaes em torno da MP232 e da CPMF, ocasio em que diversos sites da Internet foram criados (como www.xocpmf.com.br, www.contracpmf.com.br, e http://www.xoimposto.com.br). Estes sites constituram meios de expresso das idias dos atores da coalizo, bem como um meio de informao e participao do pblico.

b) A coalizo scio-distributiva: procura de uma mudana social atravs da tributao

Alm da coalizo econmico-desenvolvimentista, pode-se identificar uma segunda coalizo que chamaremos de scio-distributiva. Esta coalizo formada principalmente por movimentos sociais e populares de base, ONGs, sindicatos e associaes de trabalhadores, alguns setores da igreja catlica, lderes e partidos de esquerda, Unies de estudantes, etc. Estes atores podem ser divididos em dois grupos: os que tm uma participao mais ativa e que apresentam posies e propostas especficas sobre a tributao; e os que no enquadram as questes sobre a tributao em um lugar central das suas aes, mas que apiam as propostas dos atores mais engajados no momento de manifestaes. Assim, no primeiro grupo podem-se enumerar os atores seguintes4: - O INESC (Instituto de Estudos Socioeconmicos): organizao no governamental cujo objetivo anunciado a fortalecimento da sociedade civil e a ampliao da participao social em espaos de deliberao de polticas pblicas 5. Um dos temas de ao deste instituto a poltica e a reforma fiscal. Encarrega-se de promover debates, apresentar relatrios e participa na criao e o apoio das manifestaes sobre o tema. O principal representante ligado a este instituto o Sr. Evilasio Salvador. - O Programa Justia Econmica Dvidas e Direitos Sociais que uma parceria entre as entidades Comisso Brasileira Justia e Paz (CBJP), as Pastorais Sociais da CNBB, o Grito Continental dos Excludos e a Rede Jubileu Sul/Brasil, com CAFOD - entidade da

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Esta lista no exaustiva De acordo com www.inesc.org.br.

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Igreja Catlica da Inglaterra de apoio ao desenvolvimento social no mundo. Tem por objetivo geral fortalecer a necessria justia econmica no Brasil, garantindo e ampliando os direitos sociais ameaados por uma demanda conservadora de reviso constitucional e pela poltica econmica que mantm como prioridade o pagamento da dvida pblica. (de acordo com www.direitosociais.org.br). Este ator foi um dos mais presentes em torno do Movimento em defesa dos direitos sociais ameaados na Reforma Tributria. - Sindicatos e organizaes de trabalhadores, como a CUT (Central nica dos Trabalhadores), Fora Sindical, UGT (Unio Geral dos Trabalhadores), CGTB (Central Geral dos Trabalhadores do Brasil) e, principalmente, federaes, sindicatos e associaes de funcionrios tais como: FENAFISCO, FENAFISP, UNAFISCO, ANFIP, etc. - Alguns partidos de esquerda, tais como o PSOL (Partido Socialismo e Liberdade), o PC do B (Partido Comunista do Brasil) e uma parte do PDT (Partido Democrtico Trabalhista) e PSB (Partido Socialista Brasileiro). Alm disso, os atores que no consideram a tributao como uma questo central das suas aes, mas que tomam frequentemente posio e apiam as aes efetuadas por atores mais engajados da coalizo so: - o MST (Movimento dos Trabalhadores sem-terra), o Via - Campesina Brasil, a CPT (Comisso Pastoral da Terra), a ABONG (Associao Brasileira das ONG), Frum Brasileiro de Economia Solidria, a Rede Social de Justia e Direitos Humanos, a Unio Nacional dos Estudantes (UNE), o Grito Continental dos Excludos e o IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas). - Setores da Igreja catlica e evanglica, principalmente membros do Conselho dos Religiosos do Brasil (CRB), a Caritas do Brasil e a Igreja Universal. Esta coalizo apresenta como princpios gerais e valores a defesa de um Estado mais regulador que leva a cabo as polticas sociais e de redistribuio e que participa de uma maneira ativa na diminuio das desigualdades sociais. Em outros termos, afirma que os recursos do Estado (principalmente os procedentes da tributao) devam ser gastos em polticas pblicas para beneficiar a maioria da populao, principalmente a mais pobre. Neste sentido, um documento do INESC precisa que O Estado tem obrigao de intervir e retificar a ordem social, a fim de remover as mais profundas e perturbadoras

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injustias sociais. A igualdade e a justia so as bases para a justia fiscal que componente da justia social. (INESC, 2008) Alm disso, o Manifesto Por uma Reforma Tributria Justa exprime efetivamente esta opinio: Defendemos que o governo federal mantenha e amplie os investimentos sociais, principalmente na sade e educao como, alis, determina a Constituio, e no reduza a contratao e os salrios dos servidores pblicos. () O Brasil precisa de uma poltica permanente de distribuio de renda. Para isso, ser necessrio tomar medidas que afetem o patrimnio, a renda e os privilgios da minoria mais rica. Precisamos aumentar as oportunidades de emprego, educao e renda para a maioria da populao. Usar os recursos dos oramentos da Unio e dos estados, prioritariamente, para ampliar os servios pblicos, de forma eficiente e gratuita para toda populao, em especial sade, seguridade social e educao. Os atores desta coalizo indicam frequentemente a tributao como um meio para atingir a igualdade pela redistribuio de rendimento a fim de melhorar as condies sociais do pas. Esta coalizo defende, por conseguinte, a aplicao de uma poltica fiscal que visa mais igualdade social, uma redistribuio de renda e a manuteno e aprofundamento das polticas sociais. Segundo as entrevistas realizadas, ao contrrio dos membros da coalizo econmica, os participantes desta coalizo responderam que as funes mais importantes do sistema fiscal so, primeiro, a justia social e a redistribuio de renda e, seguidamente, o financiamento dos bens e servios pblicos e a criao de empregos. O presidente da FENAFISCO afirmou na sua entrevista que O tributo tem que ser visto como o instrumento de justia fiscal para que se possa atender uma justia social. Neste sentido, um documento do INESC afirma que A tributao um dos melhores instrumentos de erradicao da pobreza e da reduo das desigualdades sociais, que constituem objetivos essenciais da Repblica esculpidos na Carta Magna. (...) O Brasil com base na experincia internacional e com objetivo de erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades sociais e construir uma sociedade mais justa, deveria utilizar o sistema tributrio como instrumento de distribuio de renda e riqueza, no caminho inverso do construdo nas ltimas dcadas (INESC, 2008).

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No que diz respeito aos princpios especficos, a coalizo defende que o debate sobre a reforma fiscal deve ser governado pelos princpios da equidade, progressividade e capacidade contributiva para atingir a justia fiscal e social atravs de uma prioridade redistribuio de rendimento. A fim de propor os seus princpios especficos, os atores frequentemente se posicionam no que diz respeito ao sistema fiscal atual. Assim, a FENAFISCO descreveu a situao da tributao no Brasil como segue: No Brasil, so os trabalhadores, sobretudo os mais pobres, que pagam muitos imposto. E, ao contrrio do que se diz, os gastos do governo no beneficiam os mais pobres. (...) Nosso sistema de impostos incompatvel com o combate pobreza e com o resgate da dvida social. A nossa carga tributria deve ser grande porque grandes so os nossos problemas. Devemos buscar que nossa tributao seja justa. Que os trabalhadores de baixa renda e os pobres paguem menos tributos e que os cidados de alta renda paguem mais (Fenafisco, 1997a). O manifesto Por uma Reforma Fiscal Justa tambm tomou posio sobre o tema: O Brasil precisa de uma verdadeira reforma tributria, que torne mais eficaz o sistema de tributao. Hoje 70% dos impostos so cobrados sobre o consumo e apenas 30% sobre o patrimnio. preciso diminuir o peso sobre a populao e aumentar sobre a riqueza e renda. No mesmo sentido, o PSOL (Partido Socialismo e Liberdade) afirma que a verdadeira alternativa para o pas uma Reforma Tributria que tenha como compromisso corrigir a distores e injustias contra os trabalhadores e tributar os mais ricos, que foram privilegiados por sucessivas isenes fiscais pelos governos FHC e Lula. (PSOL, 2008). A CUT (Central nica dos Trabalhadores) defende uma Reforma Tributria que configure uma estrutura de tributos socialmente justa, na qual os ricos paguem mais impostos que os pobres. inadmissvel que, no Brasil, os trabalhadores que recebem at 2 salrios mnimos paguem 48% de impostos enquanto aqueles que recebem acima de 30 salrios mnimos, 26%. (CUT, 2008). Outra reivindicao muito forte desta coalizo a manuteno dos recursos destinados s polticas sociais. De acordo com os atores, a proposta de reforma tributria atual ter consequncias graves para o financiamento das polticas sociais no Brasil: A proposta de reforma tributria traz graves conseqncias ao financiamento das polticas sociais no Brasil, ameaando de forma substancial as fontes exclusivas que do suporte s polticas da Seguridade Social (Previdncia, Sade e Assistncia Social), Educao e Trabalho. Em 2009, 27

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essas contribuies sociais, que sero extintas, devero arrecadar R$ 235 bilhes (Manifesto em Defesa dos Direitos Sociais Bsicos sob Ameaa na Reforma Tributria). Resumidamente e mais especificamente, a coalizo scio-distributiva defende como princpios especficos os elementos seguintes (INESC, 2008): - Princpio da igualdade: o quantum com o qual cada pessoa vai contribuir s despesas do Estado deve atingir todos os cidados que se encontram na mesma situao jurdica, sem privilgios de pessoas ou de classes sociais. A lei fiscal deve ser igualmente aplicada a todos. - A regra da universalidade exige a imposio dos rendimentos de um contribuinte independentemente do lugar da sua produo - no pas ou no estrangeiro. De acordo com esta regra, no taxar os rendimentos ganhos no estrangeiro, especialmente em parasos fiscais, significaria um tratamento privilegiado. - Pelo princpio de capacidade contributiva, a coalizo defende que os impostos devem ser graduados em conformidade com a riqueza de cada contribuinte, de modo que os ricos paguem mais e os pobres menos. Os bens e os produtos devem ser tributados de maneira seletiva em funo de sua essencialidade, tributando-se mais os bens suprfluos e menos os produtos essenciais vida. A opo pela imposio direta visa tambm observar a capacidade contributiva individual e a transparncia. - A coalizo acrescenta que a tributao tem tambm necessidade de ser progressiva para reduzir a concentrao de renda. A proporcionalidade na qual a imposio linear no suficiente. Os impostos devem ser de preferncia no-cumulativos. - Por ltimo, de acordo com estes atores, as polticas sociais devem ser financiados por recursos exclusivos principalmente advindos de impostos progressivos, observando os princpios da capacidade contributiva e isonomia. Desta maneira, estes atores acreditam que atravs destas medidas as classes de elevado poder aquisitivo passariam a arcar com o maior nus tributrio, permitindo na prtica uma redistribuio de renda no pas e a desonerao da tributao sobre o consumo (). O resultado esperado das propostas apresentadas uma inverso na distribuio da carga tributria que passaria a ser concentrada em tributos diretos, ou seja, sobre a renda e o patrimnio (INESC, 2008).

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Alm disso, os discursos dos atores da coalizo social apresentam os instrumentos atravs dos quais os seus princpios gerais e especficos podem ser alcanados. Assim, defendem, principalmente, a reestruturao do imposto sobre a renda, a instituio do imposto sobre grandes fortunas, o aumento da carga dos impostos diretos sobre a renda e o patrimnio, a iseno dos produtos e servios essenciais, a iseno progressiva dos salrios e o carter progressivo dos impostos sobre a herana e doaes e sobre a propriedade e o rendimento. Primeiramente, no que diz respeito ao imposto sobre a renda, um documento do INESC afirma que As tributaes de renda e do patrimnio nunca ocuparam lugar de destaque na agenda nacional e nos projetos de reforma tributria aps a Constituio de 1988. (...) O pilar do sistema tributrio deve ser o imposto de renda, pois o mais importante dos impostos diretos, capaz de garantir o carter pessoal e a graduao de acordo com a capacidade econmica do contribuinte. (...) O imposto de renda um instrumento fundamental para redistribuio da renda, garantindo a justia fiscal (INESC, 2008). Por sua vez, o PSOL defende que preciso instituir o imposto sobre grandes fortunas; revogar a iseno de imposto de renda sobre a distribuio de lucros e dividendos (feita por FHC) e sobre os ganhos dos estrangeiros com a dvida interna (feita por Lula). preciso tornar o Imposto de Renda Pessoa Fsica um tributo realmente progressivo (PSOL, 2008). No mesmo sentido, a CUT defende as medidas seguintes: dar um peso maior aos impostos diretos (como a constituio de uma nova estrutura da Tabela de Imposto de Renda e o aumento do hoje inexpressivo Imposto Territorial Rural - ITR); aumentar a taxao sobre a herana e regulamentar o Imposto sobre Grandes Fortunas (...) desonerar os produtos e os servios necessrios para a sobrevivncia humana e os salrios () (CUT, 2008). Por ltimo, o modo de ao mais comum e visvel desta coalizo a divulgao de manifestos, assinados por diversas organizaes e cuja maior parte apresentada ao Congresso Nacional e ao governo. Os manifestos Por uma reforma tributria justa e Em defesa dos direitos sociais bsicos sob ameaa na reforma tributria ilustram bem esta prtica. Alm disso, a Internet tambm largamente utilizada para a divulgao das suas reivindicaes. Os sites de Internet dos atores apresentam espaos de publicao dos relatrios, estudos e materiais institucionais sobre o tema. A FENAFISCO criou um dos sites mais rico em informao sobre a reforma fiscal atual (www.reformatributaria.org.br). A

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coalizo tambm recorreu avaliao, estudos e pareceres, mas, sobretudo, exercida por meio dos membros das instituies e de maneira menos forte que a coalizo econmica. Alm disso, aes lobbying tambm so empreendidas, embora mais raras, bem como manifestaes pblicas de rua. A esse respeito, as entrevistas efetuadas descreveram os modos de ao de algumas organizaes. Em uma das entrevistas, um socilogo e membro do programa Justia Econmica - Dvida e Direitos Sociais disse que a sua organizao j publicou duas Cartilhas sobre a temtica, mobilizou pronunciamento pblico da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, fez presso direta sobre os lderes dos partidos, conseguiu e participou de Audincia Pblica no Congresso Nacional (). Quanto s atividades de lobbying, afirma que a instituio mobiliza a participao o mais ampla possvel da sociedade civil em aes de presso sobre os Deputados e Senadores. No mesmo sentido, um membro do ANFIP (Associao Nacional dos Funcionrios da Receita Federal) citou algumas das atividades da associao: participao em projetos de lei, audincias pblicas, debate com parlamentares, Fruns Sociais. Por ltimo, o presidente da FENAFISCO enumerou na sua entrevista todas as atividades da sua instituio em cada Estado do pas: participao audincias pblicas, reunies com personagens polticos, participao em eventos sobre o assunto, etc.

4.

Mudanas

do

sistema

tributrio

brasileiro:

no

caminho

da

competitividade econmica?

Nos ltimos anos, podem-se perceber diversas mobilizaes por parte de atores ligados ao setor produtivo e empresarial, em busca de uma modificao do sistema tributrio no sentido de diminuio da carga fiscal e da burocracia sobre as empresas. Esta coalizo influenciou fortemente a agenda dos governos e, por conseguinte, as decises sobre o sistema tributrio. Assim, ao analisarmos algumas das ltimas decises importantes sobre o sistema tributrio, podemos ver claramente a partir de qual paradigma foram tomadas. Por exemplo, as decises em torno da MP 232 e o fim do CPMF, bem como a primeira reforma do governo Lula, tiveram como resultados uma diminuio da carga fiscal, uma iseno da produo e, por conseguinte, efeitos positivos em prol do setor empresarial

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O caso do fim do CPMF emblemtico. Os recursos desta contribuio sobre as transaes financeiras eram destinados ao financiamento da sade pblica e da seguridade social. Aps uma forte mobilizao, principalmente de atores ligados ao setor econmico, esta contribuio foi extinta e os contribuintes de anteriormente, sobretudo os que realizavam transaes financeiras com montantes mais elevados, no so mais tributados. A sade e a seguridade social no recebem mais os seus recursos que representaram 36 milhes de reais em 2007, o que corresponde a 4,03% de receitas fiscais totais (Ministrio da Fazenda, 2008). Outra medida no mesmo sentido foi a no-aprovao da MP 232, o que impediu o aumento de tributos das empresas prestadoras de servios. A MP 232 previa uma ampliao de 32% para 40% da base de incidncia da CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) e do IR para prestadores de servios que usam o regime do lucro presumido. A previso do governo era de uma arrecadao de R$ 1,2 bilho com a mudana. Alm disso, o fim do carter cumulativo do PIS e da COFINS para certas reas resultou, atravs de uma reduo da carga tributria do setor produtivo, em uma diminuio das receitas fiscais. Soma-se a isso, o projeto de reforma fiscal (PEC 233/2008) que est sendo votado na Cmara dos Deputados, que prope uma medida que apia o fim de algumas contribuies responsveis pelo financiamento de certas polticas sociais, principalmente no domnio da assistncia social, educao e emprego. Assim, se o projeto for aprovado, as contribuies como a COFINS e a CSLL, impostos importantes para o financiamento da assistncia social; o PIS, que financia o Fundo de Amparo ao Trabalhador bem como o salrio-educao e que participa do financiamento do Plano Nacional de Educao sero suprimidos. Muitos defendem que estas medidas tero conseqncias graves que ameaaro a manuteno das respectivas polticas pblicas. Para concluir, a partir da anlise de algumas decises e modificaes no campo da tributao, possvel afirmar que o paradigma institudo pelo CF/88 est se transformando. A prioridade no parece ser a utilizao da tributao para o financiamento das polticas pblicas e dos direitos sociais, nem como um instrumento de justia fiscal, mas antes como um mecanismo de liberalizao da economia, visando, principalmente, a diminuio da carga fiscal para o setor empresarial.

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5.

Concluso

O presente artigo analisou os desafios da tributao enquanto problema pblico e como um campo de mobilizao de atores em conflito. Face abordagem cognitiva das polticas pblicas, vimos que um dos elementos que explica a emergncia da questo da tributao a estruturao progressiva de um campo de atores em torno deste tema. Assim, diversos atores nasceram e/ou se mobilizaram em torno de diversas questes relativas tributao desde a promulgao da Constituio Federal de 1988. Nesta perspectiva, vimos que a mobilizao e a participao de diversos atores tm reivindicaes e modos de ao muito variados. No entanto, a partir de elementos de crena comuns, foi possvel agrupar todos os atores em duas coalizes de causa distintas: a coalizo econmico-desenvolvimentista e a coalizo scio-distributiva. Assim, sob a luz da abordagem cognitiva de polticas pblicas analisou -se a matriz cognitiva e normativa de cada coalizo: os seus princpios abstratos, gerais e os seus valores, os seus princpios especficos bem como os seus instrumentos e modos de ao. A primeira - coalizo econmico-desenvolvimentista apresenta como princpios gerais e valores, a crena que o Estado (e, consequentemente, a tributao) no pode intervir no funcionamento do mercado e, por conseguinte, impedir o bom desempenho das empresas e indstrias. Alm disso, esta coalizo defende a diminuio da carga fiscal e a reduo das despesas pblicas, principalmente daquelas destinadas s polticas sociais, luta contra a pobreza e desigualdade. A partir dos princpios mais gerais, foi possvel expor os seus princpios especficos: uma procura de desenvolvimento econmico e de competitividade das empresas atravs da tributao, a diminuio da tributao sobre as empresas, produo e comercializao dos produtos bem como o fim do efeito cumulativo dos impostos, a simplificao do sistema e a diminuio dos custos de operacionalizao. A fim de atingir os princpios gerais e especficos, esta coalizo prope as medidas seguintes: a criao de um imposto sobre o valor agregado (IVA) para reunir todos os impostos sobre a produo e o consumo, a reduo das contribuies sobre os salrios, a iseno das exportaes e o fim do regime cumulativo da PIS e COFINS. Por ltimo, os modos de ao da coalizo so principalmente atividades de lobbying junto s autoridades polticas, efetuadas atravs de reunies e encontros, a criao de estudos 32

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e de relatrios sobre o tema, a organizao de eventos para a reunio de personalidades e para promover o debate e, de menor importncia, manifestaes pblicas. Em relao segunda coalizo, a scio-distributiva, a mesma anlise da sua matriz cognitiva e normativa foi efetuada. Desta maneira, vimos que a coalizo tem como princpios gerais a crena no intervencionismo do Estado para promover polticas sociais e, por consequncia, uma mudana das condies sociais, principalmente o fim da pobreza e a reduo das desigualdades. Assim, de acordo com esta coalizo, a funo principal do Estado e da tributao principalmente promover a justia social. Como princpios especficos, esta coalizo defende a equidade, a universalidade, a progressividade e a capacidade contributiva para atingir a justia fiscal e social dando prioridade redistribuio de renda. Alm disso, as medidas indicadas para a realizao dos princpios expostos so a reestruturao do imposto sobre a renda, o aumento do peso dos impostos diretos, a desonerao dos produtos e servios essenciais e dos salrios, o carter progressivo dos impostos sobre a propriedade, renda, herana e os doaes, bem como a instituio do imposto sobre as grandes fortunas. Os modos de ao utilizados por esta coalizo foram principalmente a divulgao de manifestos assinados por um grande nmero de organizaes, mobilizaes em audincias pblicas e a publicao de informaes sobre o tema. Contrariamente coalizo econmica, esta coalizo efetuou muito menos atividades de lobbying junto de governantes. Ao se analisar a relao de foras e de dominao no debate sobre a tributao e algumas reivindicaes comuns das coalizes, possvel ver que a oposio entre elas no to ntida e que os pontos de convergncia das suas reivindicaes indicam uma possibilidade de complementaridade das suas crenas. Contudo, no caso da tributao no Brasil, nos parece que um consenso em torno do tema no suficiente. Para que as decises sejam aprovadas, necessrio obter o consentimento dos atores ligados ao mundo dos negcios, ou seja, dos que fazem parte da coalizo econmica. Estes atores dominam o debate sobre a tributao. Mobilizam mais recursos para influenciar a agenda governamental de acordo com os seus interesses. Os seus modos de ao revelam que mantm relaes mais estreitas com o poder poltico. Alm disso, o governo presta mais ateno ao que pensam do que s reivindicaes da coalizo social.

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Este quadro traz consequncias para o paradigma da tributao. O paradigma institudo pelo CF/88 onde a solidariedade e a justia social eram as palavras de ordem, est se transformando estes ltimos anos, principalmente por duas razes. A primeira a utilizao da tributao como um instrumento de regulao da economia e dos ajustes fiscais para realizar os acordos com os organismos internacionais. A segunda razo a dominao do debate pelos atores econmicos. Em outros termos, as ltimas decises (ou a rejeio das decises) sobre a tributao, revelaram que o paradigma da tributao est caminhando para a direo, no de uma justia social, mas exclusivamente do ajuste das contas pblicas paralelamente desonerao e o aumento dos privilgios do setor empresarial. Permanece-nos saber, no contexto da atual crise mundial, se esta mudana de paradigma da tributao continuar nos prximos anos. O futuro da reforma tributria em vias de ser debatida no Congresso Nacional poder talvez nos mostrar algumas pistas a esta pergunta.

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