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Renncias fiscais versus renncias sociais

Elaborado em 08/2011.

Joacir Sevegnani
Auditor Fiscal da Receita Estadual do Estado de Santa Catarina. Professor de Direito Tribut rio no Centro !ni"ersit rio #ara o Desen"ol"imento do Alto $ale do %ta&a' ( !)%DA$%. Doutorando em Ci*ncia +ur'dica #ela !ni"ersidade do $ale do %ta&a' ( !)%$A,%.

A administrao pblica somente deve optar por uma reduo da tributao para determinados segmentos ou pessoas, se esta medida proporciona direta ou indiretamente um benefcio igual ou superior para a comunidade, daquele que seria alcanado pela atuao estatal. As renncias fiscais so importantes instrumentos de poltica fiscal e social que atuam em sentido oposto ao financiamento do Estado, servindo como mecanismos de regulao ou de interferncia em determinadas situaes conjunturais, como inflao e desemprego, problemas estruturais, a e emplo da redistribuio da renda nacional ou mesmo para redu!ir desigualdades regionais ou de classes sociais. "aleeiro distingue dois tipos de renncias ou e oneraes# As end$genas e as e $genas. As end$genas atuam na estrutura interna da norma tribut%ria, como as isenes, redues de base de c%lculo, cr&ditos presumidos, alquotas !ero, dentre outras. As e $genas, ou e ternas, decorrem de lei superveniente ao nascimento da obrigao tribut%ria, e tinguindo posteriormente um dever pecuni%rio que recaia sobre o contribuinte, como ocorre na concesso de anistias. 'este modo, nas primeiras, o benefcio e iste antes da ocorrncia do fato gerador, redu!indo ou eliminando a obrigao tribut%ria de pagar o tributo na sua origem. (as segundas, o fato descrito na norma tribut%ria j% ocorreu e o contribuinte & titular do dever de cumprir a prestao tribut%ria, mas fica desobrigado do seu cumprimento, por fora de norma posterior que o dispensa total ou parcialmente da obrigao. )*+, -omo no & o prop$sito desta pesquisa avaliar individualmente cada esp&cie de renncia, tra!.se ao estudo apenas as duas formas mais importantes de renncias fiscais, sem adentrar nas questes polmicas que cercam seus contedos# as isenes e as anistias. Antes, por&m, cumpre salientar que as imunidades no se confundem com as isenes e aparentam no se configurarem como uma esp&cie de renncia. A imunidade caracteri!a.se como /regra constitucional e pressa 0ou implicitamente necess%ria1, que estabelece a no.competncia das pessoas polticas da federao para tributar certos fatos e situaes, de forma amplamente determinada, delimitando negativamente, por meio de reduo parcial, a norma de atribuio de poder tribut%rio/. )*2, 'estarte, a imunidade & anterior 3 criao do tributo, demarcando as %reas que o legislador ordin%rio no pode atuar. 4ra, no se pode falar em renncia sobre determinada situao que & considerada imune de imposto, se o ente tributante no tem sequer poder para institu.lo.

As isenes representam uma autolimitao do pr$prio poder tributante que se opera pela derrogao da norma de incidncia fiscal, isto &, suspende a efic%cia da regra que definiu o fato gerador do tributo. )*5, A concesso de iseno para determinadas situaes, produtos ou servios depende de autori!ao legislativa do pr$prio ente que tem o poder de instituir a e igncia tribut%ria. Em passado recente, consider%vel parte da doutrina caracteri!ava as isenes tribut%rias como um favor ou um privil&gio legal. 6avores e privil&gios apresentam uma conotao de interesse particular ou direcionado a grupos redu!idos. A adoo desta concepo possibilita o surgimento de protecionismo de toda esp&cie, ditados apenas por motivos de convenincia e oportunidade, sem vinculao com a criao de um sistema tribut%rio justo. 7odiernamente, a tese mais aceita & de que as isenes devem ser concedidas, visando sempre, prim%ria e diretamente, ao interesse pblico e, s$ secund%ria ou indiretamente, ao interesse dos particulares. )*8, A anistia, como uma e onerao e $gena, & uma autolimitao do poder de e igir total ou parcialmente valores pecuni%rios devidos em decorrncia da pr%tica de ilcitos fiscais. 4 ente estatal competente para e igir o tributo, opta em dispensar o cr&dito tribut%rio por ra!es de convenincia do er%rio pblico ou por motivo de eq9idade. )*:, Em resumo, & o perdo concedido ao contribuinte devedor da 6a!enda, dispensando.o total ou parcialmente do pagamento do valor decorrente da aplicao de uma sano pecuni%ria. As anistias, a rigor, no se aplicam aos atos qualificados em lei como crimes ou contravenes e aos que, mesmo sem essa qualificao, sejam praticados com dolo, fraude, simulao ou conluio entre pessoas 0art. +;*, -<(1. =ara a instituio de renncias fiscais & preciso avaliar.se as circunst>ncias em que sero aplicadas, ve! que acabam por produ!ir desigualdades de tratamento entre os contribuintes, quando comparados com os que no so contemplados pelo benefcio fiscal. A desigualdade produ!ida por uma renncia fiscal somente & justific%vel se do tratamento desigual resultar em reduo das desigualdades sociais. (este caso, o prop$sito da dispensa do tributo & criar mecanismos que oportuni!em uma igualdade apro imada. (o se justificam a concesso de benefcios fiscais que no favorecem, ainda que indiretamente, os cidados. Assim, o legislador ordin%rio, ao deparar.se com a necessidade de dispensar a e igncia de um tributo sobre determinada situao, deve levar em conta os relevantes interesses sociais que a medida pretende atingir e se efetivamente os seus efeitos sero concreti!ados. 'iante desta conformao, quaisquer benefcios, anistias, isenes, incentivos regionais ou setoriais, somente podem ser considerados legtimos, quando fundados em ra!es de justia social, superior interesse pblico e desde que os resultados revertam em favor da coletividade como um todo. ? neste sentido que o te to constitucional 0art. 5@1 e pressa como objetivos fundamentais do Estado "rasileiro a id&ia de um modelo voltado 3 construo de uma Aociedade mais justa e com redu!idos ndices de desigualdade social. 'e modo algum o ordenamento jurdico autori!a a concesso de privil&gios ou o agravamento das grandes desigualdades interpessoais entre grupos ou regies. )*B, -onfiguraro privil&gios intoler%veis os incentivos e benefcios que servirem 3 acumulao e 3 concentrao de renda,

3 proteo de grupos economicamente mais fortes, em detrimento da maioria, 3 qual sero transferidos seus elevados custos sociais. )*C, Ae do ponto de vista poltico e jurdico, as renncias fiscais devem claramente se basear na id&ia de justia, correspondendo aos seus princpios de capacidade contributiva, redistribuio de rendas e desenvolvimento econDmico, na pr%tica, lamentavelmente no & o que ocorre em muitas situaes. -omo observa <orres, a poltica das isenes est% Eoje sob suspeita generali!ada de injustia, improdutividade e perversidade fiscal, o que a torna suscetvel de se transformar, constantemente, em privil&gio odioso. 'a mesma forma, sobre a anistia pesa atualmente a suspeita de odiosidade, porque implica sempre a outorga de tratamento diferenciado para alguns e iniq9idade para com aqueles que cumpriram as suas obrigaes. )*;, ? que no "rasil, no & incomum a concesso de isenes e outros tratamentos privilegiados de tributao, como resultado de presses e ercidas por grupos de interesses, por ve!es, financiadores de campanEas, que buscam favorecimento pr$prio, por conseq9ncia, sem nenEuma justificao pblica. (estes casos, a regra & simplesF quando uma parte dos contribuintes & desonerada das obrigaes tribut%rias, em decorrncia da fruio de benefcios fiscais, a outra ser% onerada com mais tributos para compensar os que foram dispensados de pag%.los. Ali%s, a Gei de Hesponsabilidade 6iscal que trata especificamente da renncia de receita 0art. +8 da Gei -omplementar +*+I2***1, obriga o ente pblico concedente adotar medidas compensat$rias da perda de recursos, por meio de elevao de alquotas, ampliao da base de c%lculo ou criao de outros tributos. 'este modo, quando alguns segmentos so favorecidos com uma tributao menor, o Dnus tribut%rio recai naturalmente em maior volume sobre os demais. -omo resultado, o sistema tribut%rio, acaba por ve!es, produ!indo injustias, quando estabelece uma tributao desigual entre os diversos setores da economia, sem favorecer o interesse de todos. =ara agravar as injustias produ!idas por renncias fiscais, muitos Estados da 6ederao utili!am isenes e outras formas de reduo da tributao como mecanismo para atrair investimentos para os seus territ$rios, violando o pacto federativo. 4 mesmo fenDmeno ocorre entre os municpios. ? o que se conEece popularmente como /guerra fiscal/ e que nenEuma melEoria tem produ!ido na qualidade de vida do cidado brasileiro. )*J, =or outro lado, as anistias so invariavelmente concedidas com o prop$sito meramente arrecadat$rio, desconte tuali!adas de qualquer motivao pblica e com uma periodicidade que incita os devedores a aguardarem o melEor momento para saldarem suas dvidas. 'iante desse quadro, os contribuintes que cumprem as leis tribut%rias e contribuem para o financiamento do er%rio pblico, so duplamente injustiados. Ae num primeiro momento, sofriam com a concorrncia desleal daqueles que burlavam o fisco, posteriormente vem os mesmos fraudadores sendo premiados com vigorosas redues do cr&dito tribut%rio. Aalvo algumas situaes motivadas por contingncias e cepcionais, as anistias aprofundam as injustias do sistema tribut%rio e geram resistncia fiscal. Embora as administraes pblicas busquem atrav&s desses mecanismos, redu!ir tamb&m o montante das dvidas acumuladas ao longo dos anos e facilitar a solvncia dos contribuintes devedores, esse mecanismo produ! efeitos colaterais piores que os benefcios pretendidos.

-onclui.se que as renncias fiscais, embora concedidas a contribuintes, no tm o prop$sito de serem benefcios voltados a atender e clusivamente o interesse particular destes. Kuando um ente estatal concede iseno, anistia, ou outra modalidade de benefcio, deve fa!.lo visando diretamente ao interesse social, ainda que indiretamente possa o contribuinte ser favorecido. E mais, apenas deve abster.se de e igir um tributo sobre determinadas situaes, se dei ando de fa!.lo, alcana resultados sociais melEores e com mais eficincia do que os arrecadando para posteriormente aplic%.los em polticas sociais. Lsto significa que a administrao pblica somente deve optar por uma reduo da tributao para determinados segmentos ou pessoas, se esta medida proporciona direta ou indiretamente um benefcio igual ou superior para a comunidade, daquele que seria alcanado pela atuao estatal. )+*, =or fim, & preciso ressaltar que se os diversos entes estatais 0Mnio, Estados, 'istrito 6ederal e Nunicpios1 promovessem a eliminao das formas de renncias fiscais que no atendem o interesse pblico, permitiriam uma ampliao da base de potenciais contribuintes. -om isso, seria possvel redu!ir a carga tribut%ria e proporcionar uma arrecadao igual ou superior 3 atual, em face da repartio justa do Dnus tribut%rio entre todos que figuram com capacidade para contribuir.

REFERNCIAS DAS FONTES CITADAS

BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. . ed. re!. Rio de "aneiro# $orense, 1%%%. &'% p. BOR(E), "os* )outo +aior. Isenes tribut,rias. 2. ed. )-o .aulo# )u/estes Liter,rias, 1%&0. 2&1 p BRA)IL. 1onstitui-o 21%&&3. 1onstitui-o da Rep4blica $ederati!a do Brasil. Bras5lia, 6$# )enado, 1%&&. BRA)IL. Lei 1omplementar $ederal n.7 24, de de 8aneiro de 1% '. 9ORRE), Ricardo Lobo. 9ratado de direito constitucional :inanceiro e tribut,rio# os direitos ;umanos e a tributa-o# Imunidades e isonomia. Rio de "aneiro# Reno!ar, 1%%', !. 3. '%3 p.

Notas
1. 2. 3.
-A,EE%R./ Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 0. ed. re". Rio de +aneiro1 Forense/ 1222/ #. 328. -A,EE%R./ Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. #. 228. T.RRES/ Ricardo ,obo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio 1 os direitos 4umanos e a tributa56o1 %munidades e isonomia. Rio de +aneiro1 Reno"ar/ 1227/ ". 3/ #. 380(381.

4. '.

-.R9ES/ +os: Souto ;aior. Isenes tributrias. 2. ed. S6o Paulo1 Su<est=es ,iter rias/ 1280/ #. 78(81. T.RRES/ Ricardo ,obo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio 1.s direitos >umanos e a tributa56o 1 %munidades e %sonomia. #. 382.

8.

A Constitui56o de 1288 autori?ou e@#ressamente a concess6o de incenti"os fiscais em fa"or de reas mais #obres e atrasadas/ como o #ro#Asito de #romo"er o eBuil'brio do desen"ol"imento sAcio(econCmico de forma mais 4omo<*nea e a e@#ans6o do mercado interno Dart. 171/ %E. )6o se

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trata de uma Buebra do #rinc'#io da i<ualdade/ mas da #ermiss6o de tratamento diferenciado #ara re<i=es economicamente mais fracas. Al:m das isen5=es restritas a determinadas re<i=es/ outras #odem ser concedidas em fun56o de condi5=es e #eculiaridades de"idamente moti"adas/ Bue e@i<em um tratamento diferenciado.

. &.

-A,EE%R./ Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. #. 388/ 323(32F. T.RRES/ Ricardo ,obo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio 1 os direitos 4umanos e a tributa56o1 %munidades e isonomia. #. 381(382.

2.

)o -rasil/ as isen5=es e outros benef'cios fiscais foram disci#linados #ela ,ei Com#lementar 2F/07 Bue somente autori?a a sua concess6o Buando receberem a a#ro"a56o dos estados( membros/ im#ondo inclusi"e san5=es #elo seu descum#rimento.

10.

)esta lin4a/ #ara e"itar BuaisBuer concess=es de #ri"il:<ios inde"idos/ o sistema tribut rio #ortu<u*s/ em seu Estatuto dos -enef'cios Fiscais definiu(os e@#ressamente como Gmedidas de car ter e@ce#cional institu'das #ara tutela de interesses #Hblicos e@trafiscais rele"antes e Bue se&am su#eriores ao da #rA#ria tributa56o Bue im#edemG Dart. 2I/ nI 1/ do E-FE.