A Contribuio da Nova Contabilidade Pblica Sobre os Efeitos dos Ciclos Polticos no Brasil

Autoria: Guilherme Fernandes Amaral, Diana Vaz de Lima

RESUMO De acordo com a literatura, na gesto do patrimnio pblico as aes oportunistas dos polticos com fins eleitorais tm repercusso nos registros e nas demonstraes contbeis. Considerando que a contabilidade pblica vive um momento de convergncia aos padres internacionais, que, espera-se, permita um maior controle sobre as contas pblicas; o presente estudo tem como objetivo analisar a contribuio da nova contabilidade pblica sobre os efeitos dos ciclos polticos no Brasil. Os resultados mostram que a nova contabilidade pode contribuir para mitigar os efeitos dos ciclos polticos em funo do enfoque patrimonial e da adoo do regime de competncia.

1. INTRODUO Os estudos sobre ciclos polticos mostram que h a tendncia de os polticos agirem conforme seus interesses prprios ou partidrios nas vsperas das eleies, no intuito de galgarem o resultado esperado no processo eleitoral, arcando com medidas mais impopulares nos anos posteriores. observado o comportamento cclico dos governantes em adotar polticas expansionistas nos anos eleitorais a fim de conquistar o eleitor e agir de maneira mais austera no perodo ps-eleitoral. Portanto, de acordo com Salvato et al (2007, p.3), h o oportunismo poltico como uma atitude do representante do governo para influenciar o voto do eleitorado atravs de um cenrio econmico favorvel no perodo eleitoral. Sakurai (2009, p.42) comenta que h evidncias de que um maior grau de participao social no processo poltico e eleitoral pode levar aos governantes brasileiros a uma maior disciplina fiscal. No entanto, os eleitores muitas vezes seriam influenciados pelos polticos porque no dispem de informaes suficientes sobre a real situao do governo, prejudicando a avaliao consciente da competncia e interesse do candidato (SAKURAI, 2009, p.41). Por meio de Brender (2002) apud Nascimento (2011, p.42), constataram-se elementos que podem ser inibidores no processo de execuo de polticas com intuitos eleitorais, destacando-se a importncia da contabilidade aplicada ao Setor Pblico como propositora de regras e parmetros de controle do oramento e das demonstraes contbeis. O entendimento que o fortalecimento da transparncia das atividades governamentais requer procedimentos contbeis estruturados que disponibilizem informaes relevantes e oportunas realidade da poltica local. As aes oportunistas dos polticos, quanto gesto do patrimnio pblico e execuo oramentria com fins eleitorais, tm reflexos nos registros e nas demonstraes contbeis, conforme Nascimento (2011, p.27). O Conselho Federal de Contabilidade (CFC), por meio da NBC T 16.5, destaca a objetividade do registro:
O registro deve representar a realidade dos fenmenos patrimoniais em funo de critrios tcnicos contbeis preestabelecidos em normas ou com base em procedimentos adequados, sem que incidam preferncias individuais que provoquem distores na informao produzida. (NBC T 16.5, item 4)

Logo, a informao contbil deve se ater a mostrar a situao patrimonial do ente pblico, e no o interesse particular do agente poltico. Nesse contexto, a contabilidade aplicada ao Setor Pblico tem papel importante na evidenciao da poltica adotada pelos governantes. Atualmente, o Brasil vive um momento histrico na contabilidade pblica, voltado para o processo de convergncia aos padres contbeis internacionais. Para Zarth (2010, p.10), a adoo das novas regras contribuir para melhor informao financeira e gesto dos gastos pblicos, permitindo o controle do patrimnio da entidade pblica, assim como melhor governana e transparncia. Considerando o papel da contabilidade pblica como um sistema de informao importante no processo de evidenciao da atividade poltica dos governantes, principalmente nos perodos eleitorais, quando se percebe os efeitos dos ciclos polticos, faz-se necessrio analisar em que medida a adoo dos novos padres contbeis pode contribuir para o controle das polticas oportunistas. Diante deste novo contexto contbil brasileiro na rea governamental e das evidncias de ciclos polticos na poltica do pas, o presente estudo prope a seguinte questo de pesquisa: Como os novos padres contbeis aplicados ao Setor Pblico podem contribuir sobre os efeitos dos ciclos polticos no Brasil?
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Este trabalho tem, portanto, o objetivo de analisar a contribuio da nova contabilidade pblica sobre os efeitos dos ciclos polticos no Brasil. Para tratar a questo da pesquisa foi efetuado estudo exploratrio sobre a relao entre os efeitos dos ciclos polticos evidenciados na Literatura e os novos normativos da contabilidade pblica brasileira: International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP) e Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico (MCASP), buscando atribuir interferncia positiva dos novos procedimentos contbeis na mitigao desses efeitos. Constituiu-se pesquisa bibliogrfica a partir de estudos publicados e das normas contbeis nacionais e internacionais. Optou-se por uma pesquisa qualitativa de natureza exploratria, tendo em vista tratar-se de um assunto novo no qual o Brasil se encontra em processo de convergncia. O presente trabalho se estrutura em quatro sees alm de uma parte dedicada s referncias bibliogrficas. Esta primeira seo consiste na proposta introdutria do trabalho, contendo uma contextualizao breve e exposio dos dados que sero colocados em anlise. Depois, h o referencial terico que abordar os aspectos relevantes da teoria sobre os ciclos polticos e da nova contabilidade pblica. A seo seguinte contm o quadro de anlise da contribuio proposta pelo trabalho com base no referencial terico utilizado. Por fim, a ltima seo apresenta as consideraes finais atingidas com o estudo e as sugestes para pesquisas futuras na rea. 2. REFERENCIAL TERICO 2.1. Teoria dos ciclos polticos A literatura retrata, em diversos aspectos, que mediante a disponibilidade da mquina pblica o governante age de forma a influenciar o resultado pretendido nas urnas. Carvalho e Oliveira (2009, p.48) afirmam que as teorias dos ciclos polticos tm como foco as decises, tanto econmicas quanto polticas, tomadas pelos representantes polticos no intuito de induzir permanncia no poder, utilizando instrumentos econmicos e fiscais a fim de elevar sua aceitao pessoal ou partidria. Logo, o fenmeno dos ciclos polticos consiste na possvel relao que h entre o comportamento pr-eleitoral dos polticos e a suas intenes com a dinmica das eleies. De acordo com Bittencourt (2002, p. 33), os estudos na rea terica dos ciclos polticos tm apresentado relevncia h quase quarenta anos, desde o chamado boom terico e emprico de trabalhos relacionados com o tema. Para Carvalho e Oliveira (2009, p.49), o trabalho de ciclo poltico de maior destaque na Literatura encontra-se relacionado com o estudo de Nordhaus (1975), considerado pioneiro na formulao terica. Neste estudo, Nodhaus traa o perfil oportunista dos polticos a partir do entendimento de que os mesmos faro de tudo para se manterem no poder, utilizando a situao oportuna pr-eleitoral para tal objetivo ( FIALHO, 1999, p.133). Na viso de Nordhaus (1975), citado por Bittencourt (2002, p.22), o eleitor tem uma memria curta e recente, preocupando-se com as questes presentes sem considerar o ocorrido no passado. Aps o alcance dos objetivos eleitorais, o governante agiria de forma a remediar as consequncias da poltica pr-eleitoreira, tomando atitudes descritas como no bem aceitas pelo eleitorado. Portanto, o oportunismo poltico expe a atitude do governante para influenciar a escolha de voto da populao atravs da ambientao de uma situao econmica favorvel no ano eleitoral (SALVATO et al, 2007, p.3) Esse movimento cclico de tomada de decises, conforme o momento eleitoral ajudaria a construir o raciocnio necessrio ao entendimento dos ciclos polticos. Em contraponto, apresenta-se a viso de Hibbs (1977) citado por Sakurai (2009, p.41), que prope um modelo de ciclo poltico partidrio, no qual o comportamento dos polticos
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no oportunista, conforme apresentado por Nordhaus, e sim ideolgico. Nesse pensamento, a motivao dos governantes em agir peculiarmente nos anos eleitorais no se justificaria pelo interesse de permanncia no poder, mas por ideais partidrios. Portanto, nessa segunda viso, quando o poltico tem como foco implementar um programa, deve ser aplicado o conceito de ciclo partidrio, enquanto que para os polticos que visam com afinco manuteno do poder, denomina-se ciclo oportunista. De acordo com Bittencourt (2002, p.12), nesse ltimo modelo os partidos tentam impor suas preferncias quando esto no poder. Para Sakurai (2009, p.40), os eleitores tambm so influenciados pelos polticos porque no dispem de todas as informaes para uma anlise crtica do candidato, resultando em assimetria de informao entre as partes. Ferreira e Bugarin (2004, p.13) entendem que como os eleitores no dispem de informaes completas, o poltico se sente incentivado a distorcer a poltica pr-eleitoral na medida em que esta lhe proporcione maior popularidade, aumentando suas possibilidades eleitorais. O pensamento de Bittencourt (2002, p.11) vai mais alm, trazendo que o importante para o poltico , de fato, esse domnio do conhecimento das polticas eleitorais que podem ser usadas em prol de si ou do partido. Arajo e Leite Filho (2010, p.5) trazem que o comportamento do eleitor pela escolha do governo que lhe trar mais benefcios perceptveis, o que incentivaria o governante a agir para o aumento da oferta desses benefcios no perodo eleitoral. Devido miopia poltica declarada por Nordhaus (1975) apud Carvalho e Oliveira (2009, p.50), as informaes relevantes para o eleitor acabam sendo as mais recentes, por isso a chance de sucesso nas eleies aumenta com polticas governamentais implementadas no perodo pr-eleitoral. O trabalho de Sakurai (2009, p.42) mostra que o ano eleitoral tem sua peculiaridade poltica devido ao comportamento oportunista dos governantes interessados em sucesso nas eleies. Como as eleies acontecem em datas j predeterminadas, os governantes se programariam para implementar suas polticas pblicas em tempo hbil de repercutirem nas eleies A literatura destaca a participao social como instrumento de controle dos ciclos polticos, trazendo que um envolvimento maior da sociedade tende a inibir as atitudes oportunistas (filosofia de controle eleitoral) (SAKURAI, 2009, p.42). O trabalho de Sakurai (2009, p.42) apresenta evidncias de que quanto maior o envolvimento da sociedade na conduo poltica, melhor a disciplina fiscal do governante, no sentido de serem criadas barreiras para adoo de aes com carter meramente eleitoral. Estudos sobre a presena dos ciclos polticos nas economias do mundo mostram que nos pases em desenvolvimento mais evidente a relao entre o comportamento poltico e o perodo eleitoral. Tal constatao emprica se justifica, em primeiro lugar, pela condio econmico-social da populao, que, na maioria, no tem acesso informao e dispe de pouca condio para estruturar um pensamento crtico sobre os seus governantes, permitindo espao para as polticas oportunistas. Embora, a literatura estrangeira apresente muitas questes de discusso terica sobre o assunto, os trabalhos brasileiros ainda no so muito numerosos, recorrendo s constataes empricas para evidenciao dos ciclos polticos no pas. Salvato et al (2007, p.6) apresentam que a evidncia dos ciclos polticos se mostra mais clara no Brasil aps meados da dcada de 80, provavelmente relacionada com a redemocratizao da poltica brasileira, refletindo um fenmeno recente em nosso pas. 2.2 Principais efeitos dos ciclos polticos A partir da anlise da relao entre as variaes de polticas pblicas e o calendrio eleitoral, procurou-se verificar quais seriam os efeitos econmicos e contbeis decorrentes. Alguns autores chamam estes aspectos de evidncias dos ciclos polticos, conforme Salvato et

al (2007, p.8): ... a busca de evidncias que sinalizem a ocorrncia de ao oportunista dos formuladores de polticas econmicas no Brasil. No estudo de Salvato et al (2007, p.13), encontrou-se evidncia sobre a variao do gasto pblico, ou seja, a taxa de crescimento do gasto governamental tende a diminuir no perodo ps-eleitoral em funo de polticas expansionistas implementadas no perodo preleitoral, caracterizando aumento dos gastos pblicos com o intuito de atingir objetivos polticos-eleitorais. No trabalho de Schuknecht (2000) apud Nascimento (2011, p.39), fundamentou-se o modelo de ciclos polticos atravs das hipteses de que as eleies so precedidas de aumento das despesas e reduo das receitas, e de que as polticas com interesse eleitoral propem um aumento mais relevante nas despesas de capital do que nas despesas correntes. Isso ocorre porque as despesas de capital tm mais poder sobre a escolha do eleitor, j que, de acordo com a concluso do trabalho, as despesas preferidas do eleitorado so as de infraestrutura, geralmente associadas a projetos de grande porte e com boa visibilidade na mdia e na sociedade (NASCIMENTO, 2011, p.40). Pode-se destacar o efeito dos ciclos polticos nos saldos da Dvida Ativa atravs do estudo de Carvalho e Oliveira (2009, p.58), que sugere a existncia de manipulao eleitoreira quando se observa menos inscries de devedores na dvida ativa municipal nos anos eleitorais. Este estudo analisou dados dos municpios fluminenses e constatou que a Dvida Ativa dos municpios estudados apresentava variao negativa para os anos de eleio, retratando uma provvel poltica baseada no intuito de agradar a populao. Os efeitos dos ciclos polticos podem ser observados ainda na arrecadao de receitas tributrias no perodo pr-eleitoral, quando, de acordo com Persson e Tabellini (2002, p.9), so percebveis redues na carga tributria. Segundo os pesquisadores, o governante acaba autorizando o Estado a renunciar receitas tributrias como forma de conquistar o eleitor que se sente beneficiado com tal poltica. Segundo Bittencourt (2002, p.80), destaca-se que h mais transferncias de recursos entre os governos no perodo eleitoral quando existe afinidade partidria entre os entes. A pesquisa mostra que as transferncias realizadas pela Unio aos estados e municpios podem ser mais abastecidas de recursos pblicos medida que os entes relacionados tenham objetivos comuns nas eleies mais prximas. Por meio do estudo de Nascimento (2011, p.103), os saldos de restos a pagar no processados tambm se mostraram influenciados pelos efeitos dos ciclos polticos. O autor aponta que um valor maior em restos a pagar no processados em anos eleitorais contribui para a chance de reconduo do poltico ao cargo desejado. O estudo mostra que o agente poltico se aproveita para registrar certas despesas superavaliadas nas demonstraes contbeis buscando mostrar ao eleitor a sua competncia, sabendo que no ano seguinte essas despesas sero canceladas. Ainda conforme Nascimento (2011, p.57), h destaque para o efeito dos ciclos polticos sobre as informaes contbeis, evidenciando a manipulao dos dados a fim de apresentar apenas aquilo que convm para a entidade, representada, neste caso, pelo agente poltico em exerccio. As informaes classificadas como negativas perante aos usurios externos so omitidas nos demonstrativos contbeis, retratando o interesse particular dos envolvidos na gesto da entidade. 2.3 A nova contabilidade pblica brasileira baseada nos padres internacionais processo de convergncia Em nvel global, a Internacional Federation of Accountants (IFAC) a organizao responsvel por conduzir o processo de convergncia da contabilidade pblica aos padres internacionais. A IFAC composta por organismos nacionais de diversos pases membros, os
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quais contribuem para a elaborao das Internacional Public Sector Accounting Standards (IPSAS). A IFAC, embora organizao internacional normatizadora, no tem poder coercitivo sobre as prticas contbeis das naes, no tendo como exigir a adoo dos seus pronunciamentos. Entretanto, o esforo para que o mximo de pases se integre ao processo de convergncia constante, incentivando os governos para que vejam os benefcios em cadeia globalizada. A organizao conta com o apoio de outros organismos internacionais, como Banco Mundial, blocos econmicos e investidores privados. Em mbito nacional, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), como rgo regulador dos procedimentos contbeis e membro da IFAC, determinou, em 2004, um grupo de trabalho para estudar as IPSAS no intuito de fundamentar a elaborao das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP). As normas foram discutidas em audincias pblicas abertas s sugestes conforme Lima, Santana e Guedes (2009). No final do ano de 2008, houve a publicao das primeiras NBCASP, que trouxeram a inovao de serem os primeiros instrumentos normativos de contabilidade pblica elaborados por um rgo de classe contbil (XAVIER JUNIOR, 2011, p.15). Em 2008, o Ministrio da Fazenda publicou a Portaria n184, reforando a inteno de convergir a contabilidade pblica do Brasil para os padres da IFAC, sendo delegada para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) a responsabilidade de elaborar e divulgar os manuais e plano de contas do Setor Pblico alinhados com os pronunciamentos do CFC. Nesse ambiente, coube STN criar os Grupos Tcnicos de Padronizao de Relatrios e de Padronizao de Procedimentos Contbeis para que se empenhassem em propor recomendaes com tendncia a reduzir divergncias e duplicidades, em benefcio da transparncia da gesto fiscal e da racionalizao de custos nos entes da Federao. As discusses e deliberaes dos grupos tcnicos permitiram a elaborao do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP), contribuindo operacionalmente para a adoo dos novos padres contbeis. 2.3.1 Novidades da contabilidade pblica No processo de convergncia da contabilidade pblica brasileira aos padres internacionais, a expectativa que haja impactos sobre a estrutura vigente, uniformizando os procedimentos em mbito nacional e permitindo o enriquecimento do arcabouo terico. As novidades trazidas se baseiam na premissa maior de adequao ao foco patrimonial, diferentemente da tradicional viso oramentria que permeia a contabilidade governamental. Xavier Junior (2011, p.16) refora que as novas normas e manuais vo proporcionar o retorno do foco da contabilidade pblica para o patrimnio, visto que esse o objeto de estudo da cincia contbil. As mudanas propostas pela IFAC e contempladas nos novos normativos da contabilidade pblica confrontam muitos procedimentos adotados at ento no Brasil, assim como trazem novidades ao arcabouo terico e estrutural da contabilidade pblica brasileira. Para entender o processo, a seguir apresentado como esses novos normativos se encontram estruturados. 2.3.1.1 IPSAS Como a misso da IFAC estimular a convergncia internacional da contabilidade pblica ao redor do mundo atravs da adeso de normas profissionais de alta qualidade, as IPSAS formam um conjunto de normas com esse objetivo. A primeira publicao ocorreu com a IPSAS 1 em maio de 2000, tendo sido publicadas 32 IPSAS at junho de 2012. O objeto de anlise deste estudo foi o Manual do IFAC sobre Normas Contbeis Internacionais

do Setor Pblico (IFAC, 2011). Na Tabela 1 encontram-se relacionadas as 32 IPSAS publicadas.

Tabela 1 IPSAS publicadas pela IFAC Pronunciamentos Descrio IPSAS 1 Presentation of Financial Statements IPSAS 2 Cash Flow Statements IPSAS 3 Accounting Policies, Changes in Accounting Estimates and Errors IPSAS 4 The Effects of Changes in Foreign Exchange Rates IPSAS 5 Borrowing Costs IPSAS 6 Consolidated and Separate Financial Statements IPSAS 7 Investments in Associates IPSAS 8 Interests in Joint Ventures IPSAS 9 Revenue from Exchange Transactions IPSAS 10 Financial Reporting in Hyperinflationary Economies IPSAS 11 Construction Contracts IPSAS 12 Inventories IPSAS 13 Leases IPSAS 14 Events After the Reporting Date IPSAS 15 Financial Instruments: Disclosure and Presentation IPSAS 16 Investment Property IPSAS 17 Property, Plant and Equipment IPSAS 18 Segment Reporting IPSAS 19 Provisions, Contingent Liabilities and Contingent Assets IPSAS 20 Related Party Disclosures IPSAS 21 Impairment of Non-Cash-Generating Assets IPSAS 22 Disclosure of Financial Information about the General Government Sector IPSAS 23 Revenue from Non-Exchange Transactions (Taxes and Transfers) IPSAS 24 Presentation of Budget Information in Financial Statements IPSAS 25 Employee Benefits IPSAS 26 Impairment of Cash-Generating Assets IPSAS 27 Agriculture IPSAS 28 Financial Instruments: Presentation IPSAS 29 Financial Instruments: Recognition and Measurement IPSAS 30 Financial Instruments: Disclosures IPSAS 31 Intangible Assets IPSAS 32 Service Concession Arrangements: Grantor Fonte: www.ifac.org

Dentre as IPSAS relacionadas, destacam-se aquelas as quais, na viso deste estudo, repercutem diretamente sobre a evidenciao da situao patrimonial da entidade e que podem contribuir sobre os efeitos dos ciclos polticos, a exemplo das IPSAS 1, 3, 17, 19, 23 e 24. Com a IPSAS 1, h o estabelecimento de regras mnimas gerais para a apresentao das demonstraes contbeis. De acordo com a norma, as demonstraes contbeis devem representar apropriadamente a posio financeira e patrimonial da entidade (item 27). A expectativa que as novas demonstraes contbeis representem, com mais fidelidade, aquilo que se prope a retratar. Destaque para a tempestividade das demonstraes, que para serem eficazes devem ser disponibilizadas em um perodo razoavelmente posterior sua data-base (item 69). Com relao IPSAS 3, cuja finalidade melhorar a relevncia e a confiabilidade das demonstraes contbeis, prima-se por informaes que sejam neutras, isentas de qualquer vis (item 12). A norma institui a avaliao das omisses e erros, verificando se os mesmos podem influenciar na tomada de deciso. Instituem-se ainda regras para a retificao de erros antes que as demostraes estejam prontas para a publicao.
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Atravs da IPSAS 17, so estabelecidos procedimentos para a contabilizao dos ativos imobilizados, incluindo dentre eles os ativos de infraestrutura. Assim espera-se que os usurios das demonstraes contbeis tenham informaes suficientes para avaliar o investimento da entidade em ativos imobilizados e acompanhar suas mutaes (item 1). A IPSAS 19 tem o objetivo de estruturar critrios de reconhecimento e mensurao de provises, ativos e passivos contingentes com informaes adicionais nas notas explicativas. De acordo com a norma, a entidade ter de identificar as circunstncias nas quais as provises devam ser reconhecidas, assim como a maneira de mensur-las e evidenci-las. Quanto aos ativos e passivos contingentes, eles no devem ser reconhecidos (itens 35 e 39), pois se acredita que seus impactos patrimoniais nunca sejam realizados, por isso a necessidade de avaliao peridica por parte das entidades. H tambm, na norma, a ideia de se trabalhar com entidades que elaboram demonstraes contbeis sob o regime de competncia (item 1). Por meio da IPSAS 23, foram estabelecidas exigncias para a receita proveniente das transaes sem contraprestao, como os tributos e transferncias, para fins de elaborao das demonstraes contbeis. No caso dos tributos, a entidade deve reconhec-los quando o fato gerador ocorrer e os critrios de reconhecimento forem satisfeitos (item 59). Da mesma forma, as transferncias devem ser reconhecidas quando os recursos atenderem aos critrios de definio de ativo (item 76). A apresentao da informao oramentria nas demonstraes contbeis tratada na IPSAS 24, que requer uma comparao entre o que foi orado e realizado mediante a ao de execuo do oramento quando houver diferenas materiais entre esses valores (item 1). A expectativa que o Setor Pblico exponha sua prestao de contas e reforce a transparncia das suas demonstraes contbeis em conformidade com oramento previamente aprovado (item 1). 2.3.1.2 NBCASP Em face do processo de convergncia internacionalizao das normas contbeis no Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), no exerccio de suas atribuies legais e regimentais, aprovou, at junho de 2012, o total de 11 Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), conforme Tabela 2.
Tabela 2 NBCASP editadas pelo CFC. Resoluo CFC Descrio 001128/2008 NBC T 16.1 Conceituao, Objeto de Campo de Aplicao 001129/2008 NBC T 16.2 Patrimnio e Sistemas Contbeis 001130/2008 NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contbil 001131/2008 NBC T 16.4 Transaes no Setor Pblico 001132/2008 NBC T 16.5 Registro Contbil 001133/2008 NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis 001134/2008 NBC T 16.7 Consolidao das Demonstraes Contbeis 001135/2008 NBC T 16.8 Controle Interno 001136/2008 NBC T 16.9 Depreciao, Amortizao e Exausto 001137/2008 NBC T 16.10 Avaliao e Mensurao de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Pblico 001366/2011 NBC T 16.11 Sistema de Informao de Custos do Setor Pblico Fonte: www.cfc.org

No conjunto das NBCASP, verifica-se a preocupao com os aspectos conceituais no que diz respeito ao campo de atuao da contabilidade pblica (NBC T 16.1). Na NBC T 16.3 (item 1), so estabelecidas bases para o controle contbil sobre o planejamento das entidades do setor pblico, o qual se expressa em planos hierarquicamente interligados, que, no mbito do governo, esto contidos no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA). Conforme Castro
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(2010. P.27), o contedo desta norma novidade na cultura contbil do Setor Pblico brasileiro, pois prope que as aes se traduzam em metas, que, por sua vez, garantam o alcance dos indicadores estabelecidos no planejamento com base no oramento. Essencial para a contabilidade, o registro contbil destaque na NBC T 16.5, que traz os critrios para registro dos atos e fatos que interferem no patrimnio das entidades pblicas. As transaes devem ser reconhecidas e registradas integralmente no momento em que ocorrem e divulgadas em tempo hbil para os usurios da contabilidade (item 4). Com o registro vinculado diretamente ao fato gerador, aproxima-se a contabilidade pblica do registro por competncia, independente da execuo oramentria. Destaque tambm para a imparcialidade na qual a apresentao das informaes deve estar pautada, de modo a no favorecer interesses particulares das entidades (item 4). Castro (2010, p.168) expe que, no geral, a inovao trazida pela NBC T 16.10 est na mudana do foco oramentrio para o foco patrimonial, pois nesta norma so estabelecidos critrios de avaliao e mensurao dos ativos e passivos que compem o patrimnio das entidades do Setor Pblico. Inovao importante desta norma, para este trabalho, o registro dos bens de uso comum, que so aqueles que podem ser usufrudos por toda a sociedade, gratuitos ou de uso retribudo, inalienveis enquanto mantiveram sua qualificao de acordo com Lima et al (2011, p.37). Os bens de uso comum passam a integrar o patrimnio da entidade pblica ao qual esto vinculados, atendendo ao objetivo do foco patrimonial. A nova contabilidade expe que os bens de uso comum sero reconhecidos como ativo na contabilidade a partir do momento em que envolvam recursos pblicos (NBC T 16.10, item 30). Outra novidade apresentada com a aprovao da NBC T 16.11, que institui o Sistema de Informao de Custos do Setor Pblico (SICSP) em todas as entidades pblicas (item 7). A norma traz o arcabouo terico mnimo para mensurao e evidenciao dos custos no Setor Pblico, reforando a adoo do princpio contbil da competncia para a gerao das informaes de custos necessrias. Os objetivos esto focados em registrar os custos de produtos e servios da entidade, contribuir para o processo de tomada de deciso e melhorar a qualidade do gasto (item 3). Portanto, o alcance da norma contempla, alm da transparncia e prestao de contas, fins gerenciais (item 8). Quanto aos processos de planejamento e oramento, o SICSP deve agir de forma integrada, permitindo o controle entre aquilo que foi orado e o que de fato se executou. 2.3.1.3 MCASP O Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico (MCASP), cuja primeira edio foi editada em 2008, atualmente encontra-se em sua 4 edio, que se constitui em um conjunto, composto por oito partes, de orientaes e procedimentos operacionais que uniformizam a linguagem nacionalmente. O MCASP tem como objetivos a instaurao de procedimentos contbeis que reconheam o patrimnio pblico, a implementao de sistema de custos, a melhoria das informaes dos demonstrativos e relatrios contbeis e a contribuio na avaliao dos impactos das polticas pblicas. O manual ainda reafirma a adoo do regime de competncia para o reconhecimento das variaes patrimoniais a fim de evidenciar o impacto no patrimnio. Em vista deste trabalho, o MCASP traz contribuies quanto classificao oramentria por fontes e destinao de recursos com a finalidade de identificar a fonte de financiamento dos gastos pblicos das entidades (STN, 2011, p.106). Traz ainda a determinao dos bens de uso comum como ativos sujeitos a reconhecimento e mensurao (STN, 2011, p.164). Quanto ao sistema de custos, solicita a correta contabilizao, efetuando os registros baseado nos Princpios da Contabilidade.
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3. ANLISE DA CONTRIBUIO DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA SOBRE OS EFEITOS DOS CICLOS POLTICOS Com o objetivo de analisar a contribuio da nova contabilidade pblica sobre os efeitos dos ciclos polticos no Brasil, foi efetuado estudo exploratrio sobre a relao entre os efeitos dos ciclos polticos evidenciados na Literatura e os novos normativos da contabilidade pblica brasileira. Conforme reviso da Literatura, sete evidncias dos efeitos dos ciclos polticos no perodo eleitoral foram identificadas e confrontadas com os procedimentos exigidos pelas International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP) e pelo Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico (MCASP). Do confronto entre os procedimentos exigidos e os efeitos dos ciclos polticos identificados, foram ento apresentados os impactos esperados, buscando atribuir interferncia positiva dos novos procedimentos contbeis na mitigao desses efeitos. A Tabela 3 sintetiza os resultados dessa anlise.
Tabela 3 Contribuies da nova contabilidade pblica sobre os efeitos dos ciclos polticos NORMAS 1. Aumento do gasto pblico Elevao das despesas de capital infraestrutura 2. Menor inscrio em Dvida Ativa 3. Renncia de Receitas Tributrias IPSAS 24 NBC T 16.3 NBC T 16.11 MCASP IPSAS 17 NBCT 16.10 NBC T 16.11 MCASP PROCEDIMENTOS EXIGIDOS Controle contbil sobre o planejamento e oramento; Controle sobre a destinao de recursos. Foco patrimonial; Avaliao e mensurao de ativos; Registro dos bens de uso comum Registro por competncia, a partir do fato gerador. Registro por competncia, a partir do fato gerador; Imparcialidade do registro contbil. Exigncias para as receitas sem contraprestao para fins de demonstraes contbeis; Classificao oramentria por fonte/destinao de recursos. Registro pela competncia; Os ativos e passivos contingentes no devem ser registrados. IMPACTOS ESPERADOS Expectativa de execuo e avaliao do que foi orado conforme os instrumentos de planejamento; Retrato do aumento do gasto. O ativo passa a ser evidenciado; Inibio do processo de manipulao sobre a existncia de obra de mesma natureza; Transparncia sobre os valores investidos. Registro tempestivo, possibilitando maior controle dos valores a receber. Inibir o agente poltico a agir com vis eleitoral tendo vista a necessidade de registro da receita tributria respeitando a competncia, tempestividade e imparcialidade.

EFEITOS DOS CICLOS POLTICOS EVIDNCIAS NO PERODO ELEITORAL

1.

NBCT 16.5

NBCT 16.5

4.

Aumento de transferncia de recursos entre os governos

IPSAS 23 MCASP

Difcil inibir o processo, no entanto pode deixar as transferncias mais transparentes, mostrando como o recurso foi direcionado.

5. Maior inscrio em Restos a Pagar no processados

IPSAS 19 NBCT 16.5

Passam a ser apropriadas no passivo da entidade apenas aquelas despesas cujo fato gerador j tenha ocorrido.

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6. Manipulao de dados contbeis, omisso de informaes. Enfoque patrimonial; Melhor qualidade das demonstraes contbeis; Integralidade do registro da informao. Demonstraes contbeis com melhor qualidade permitem informaes mais claras e tempestivas; Com a integralidade dos registros, inibe-se a omisso de informaes.

IPSAS 1 IPSAS 3 NBC T 16.5

Fonte: Elaborao prpria

Diante do primeiro efeito destacado, quanto ao aumento do gasto pblico no perodo eleitoral, percebe-se que a nova contabilidade pblica pode contribuir com o controle contbil sobre o planejamento e oramento. A expectativa que a relao entre o que foi executado e orado esteja de acordo com os instrumentos de planejamento, objetivo das normas IPSAS 24 e NBC T 16.3. Com a integrao definida pela NBC T 16.11 entre o Sistema de Informao de Custos do Setor Pblico (SICSP) e os mecanismos de planejamento e oramento do governo, a expectativa que o controle contbil permita a melhoria da qualidade do gasto pblico. A elevao das despesas de capital com ativos de infraestrutura pode ser minimizada com o registro de bens de uso comum proposto na NBC T 16.10, pois a partir da caracterizao desses bens como ativo, a evidenciao contbil passa a ser obrigatria. O MCASP determina a contabilizao dos ativos de infraestrutura na mesma base dos ativos imobilizados, inibindo a manipulao poltica sobre obras de mesma natureza, uma vez que esses bens passam a ser evidenciados nos balanos pblicos. A NBC T 16.11, ao implementar sistema de custos no Setor Pblico, permite o conhecimento do valor total que foi investido nos bens de uso comum, possibilitando que a sociedade possa acompanhar os recursos efetivamente investidos. Para evitar que os agentes polticos ajam com vis eleitoral sobre as inscries dos devedores em Dvida Ativa, a NBC T 16.5 estabelece o registro por competncia, a partir do fato gerador. A norma determina o registro contbil pautado na tempestividade e imparcialidade, buscando o maior controle dos valores a receber e a diminuio da ao movida a interesses divergentes integridade do patrimnio pblico. A renncia de receitas tributrias no perodo eleitoral poder ser mitigada com o cumprimento do regime de competncia, pois, conforme a NBC T 16.5, os atos e fatos devem ser reconhecidos e registrados no momento do fato gerador. E como a norma busca registro contbil tempestivo e imparcial, a expectativa que o vis poltico sobre a ao seja coibido. difcil inibir o aumento de transferncias de recursos entre os governos no perodo eleitoral, no entanto, a ao com intuito eleitoral ficar mais exposta devido necessidade de divulgao oramentria da fonte/destinao de recursos, conforme exigido pelo MCASP. A expectativa que com a adoo dos novos procedimentos as transferncias de recursos passem a ser mais transparentes, identificando como e para quem esses recursos esto sendo destinados. A IPSAS 23 contribui estabelecendo exigncias para as receitas sem contraprestao para fins de demonstraes contbeis. Quanto inscrio em Restos a Pagar no processados, espera-se que o registro por competncia e o respeito IPSAS 19 consigam inibir a manipulao poltica sobre esses valores, uma vez que passam apenas a ser registradas as transaes cujo fato gerador j tenha acontecido. Por fim, h a expectativa de que as manipulaes de dados contbeis e a omisso de informaes incentivadas por motivos eleitorais sejam mitigadas com a nova contabilidade pblica, uma vez que a IPSAS 3 busca a confiabilidade das demonstraes contbeis, com melhor qualidade, permitindo informaes mais claras e tempestivas. A integralidade do registro contbil previsto na NBC T 16.5 poder inibir omisses de informaes.

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4. CONSIDERAES FINAIS O presente estudo teve como objetivo analisar a contribuio da nova contabilidade pblica sobre os efeitos dos ciclos polticos no Brasil, a partir de estudo exploratrio no qual se buscou relacionar os efeitos dos ciclos polticos evidenciados na Literatura com os novos normativos da contabilidade pblica brasileira: International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP) e Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico (MCASP). Com a identificao de sete evidncias dos efeitos dos ciclos polticos no perodo eleitoral e do confronto dessas evidncias com os procedimentos exigidos pelos novos normativos, buscou-se atribuir interferncia positiva dos novos procedimentos contbeis na mitigao desses efeitos. Com relao ao efeito aumento do gasto pblico, a expectativa que o controle contbil permita avaliar se os valores executados esto de acordo com os valores orados. Quanto mitigao do efeito elevao das despesas de capital com ativos de infraestrutura, tem-se que a exigncia da caracterizao desses bens como ativo possibilita a evidenciao dos mesmos, e que o novo sistema de custos pemita o conhecimento dos valores investidos. Com relao ao efeito menor inscrio em dvida ativa, os novos registros, pautados na tempestividade, diminuem as aes movidas a interesses divergentes integridade do patrimnio pblico. No caso do efeito relacionado renncia de receitas tributrias, espera que com o registro contbil tempestivo e imparcial, o vis poltico sobre a ao seja coibido. Outra ao esperada com a adoo dos novos procedimentos, que as transferncias de recursos passem a ser mais transparentes, identificando como e para quem esses recursos esto sendo destinados. Com a nova proposta, passam a ser registradas apenas as transaes cujo fato gerador j tenha acontecido, inibindo os efeitos relacionados aos restos a pagar no processados. Por fim, com a nova contabilidade espera-se que as manipulaes de dados contbeis e a omisso de informaes incentivadas por motivos eleitorais sejam mitigadas, permitindo informaes mais claras e tempestivas. Diante do exposto, nota-se que a nova contabilidade pblica pode contribuir para minimizar os efeitos dos ciclos polticos no Brasil, em funo do enfoque patrimonial e da adoo do regime de competncia que permeiam os novos normativos contbeis, reduzindo possveis manipulaes de polticas pblicas como instrumento eleitoral. Para futuras pesquisas, recomenda-se uma anlise emprica dos impactos dos novos procedimentos contbeis sobre os ciclos polticos, a fim de obter dados estatsticos que possam sustentar essa relao de interferncia positiva da contabilidade pblica brasileira em processo de convergncia aos padres internacionais. REFERNCIAS
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