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A FORMAO DA REA DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS: DO MODELO RACIONAL COMPREENSIVO S ABORDAGENS SINTTICAS DO PROCESSO DA POLTICA PBLICA THE MAKING OF THE PUBLIC POLICY FIELD: FROM THE RATIONAL-COMPREENSIVE MODEL TO THE SYNTHETIC APPROACHES OF THE POLICY PROCESS MRCIO BARCELOS
Recebido em: 18/07/2012 Aprovado em: 11/01/2013

RESUMO
Este artigo tem como objetivo geral realizar um levantamento acerca da formao da rea de anlise de polticas pblicas ao longo do sculo XX, dividindo-se em dois grandes blocos. O primeiro dedica-se a uma apreciao dos fundamentos da rea da anlise de polticas pblicas, de suas origens e de seus desdobramentos ao longo do sculo XX. Inicia com a discusso sobre as tentativas de criao de uma cincia da ao governamental, voltada para o desenvolvimento de um corpo burocrtico orientado pelo conhecimento e pela expertise tcnica. O segundo bloco apresenta e discute novas abordagens analticas que resultaram de uma mudana de paradigma ocorrida na rea no final do sculo XX. Tais abordagens, relativizando o papel da cincia e a dimenso racional na produo da ao governamental, abriram novas e instigantes frentes de estudo, dando especial nfase ao papel de fatores subjetivos, como crenas, valores, ideias e discursos, nos processos que do origem s polticas pblicas. Assim, estas no so mais vistas apenas como processos gerenciais e administrativos, mas tambm, e principalmente, como processos construdos socialmente. Palavras-chave: Polticas Pblicas; Histria; Cincia; Abordagens Sintticas.

ABSTRACT
This paper aims to describe a brief survey about the making of the area of public policy analysis throughout the twentieth century. It is divided into two large blocks. The first is devoted to an examination of the grounds in the area of public policy analysis, its origins and developments throughout the twentieth century. Start with a discussion of the attempts to create a science of government action, aimed at the development of a bureaucratic body guided by knowledge and technical expertise. The second section presents and discusses new analytical approaches that were the result of a paradigm shift that occurred in the area in the late twentieth century. Such approaches, balancing the role of science and size rational in the production of government action, have opened exciting new fronts of study, with special emphasis on the role of subjective factors such as beliefs, values, ideas and discourses in the processes that give rise to the public policies. Thus, these processes are no longer seen only as management or administrative processes, but also and mainly as socially constructed processes. Keywords: Public Policy; History; Science, Synthetic Approaches.

1 Introduo Os estudos pioneiros relativos ao exame da atividade dos governos e formao de uma rea especfica para
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esta atividade remontam ao final do sculo XIX com os esforos do professor de Cincia Poltica em Princeton, Woodrow Wilson, que mais tarde viria a se tornar presidente dos Estados Unidos. A

Mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Brasil. E-mail: barcelosmarcio@gmail.com.

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preocupao de Wilson era a criao de uma classe administrativa apartidria, selecionada com base na competncia, que funcionaria como uma forma de minorar o nepotismo e os favorecimentos que predominavam na administrao pblica norte-americana ao longo do sculo XIX. A frmula propugnada por Wilson para uma maior especializao e eficincia do servio pblico embasou-se na adaptao das teorias e dos modelos da rea da administrao para o servio pblico. Comeava a emergir no final do sculo XIX a noo de poltica pblica como administrao pblica. Essa nfase nos produtos da ao dos governos foi caracterstica nos Estados Unidos, onde se estruturou uma rea especfica voltada para o exame da ao governamental em si mesma, conforme explica Souza (2005, p. 22): a rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos. J na Europa, a Anlise de Polticas Pblicas surgiu ligada estritamente a um esforo de entendimento em relao ao Estado e a suas instituies, conforme aponta Souza (2005). A nfase no papel do Estado originou na Europa um campo de pesquisas voltado ao estudo das polticas sociais (social policy) e do seu papel na estruturao dos Welfare States. A influncia da rea da administrao e, mais tarde, da economia imprimiu um forte teor positivista ao estudo de polticas pblicas desde seu alvorecer e ao longo de boa parte do sculo XX. Acreditava-se na possibilidade de, atravs dos mtodos cientficos, compreender melhor os resultados das aes governamentais, possibilitando, assim, aos tomadores de deciso um maior poder de previso no momento de suas escolhas. Nesse contexto, na dcada de quarenta do sculo XX, Harold Lasswell lana as bases para a sistematizao e a preparao de uma agenda de pesquisas para as polticas pblicas. As
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policy sciences, termo cunhado por Lasswell, seriam guiadas por trs premissas bsicas: (1) multidisciplinaridade, (2) foco no contexto social e em seus problemas e (3) objetivo de resolver os problemas enfrentados pela sociedade (LASSWELL, 1943; LASSWELL, LERNER, 1951). No livro que considerado uma das obras fundadoras da rea da Anlise de Polticas Pblicas (LASSWELL; LERNER, 1951), Lasswell defende a constituio de um campo novo de conhecimento, argumentando que as polticas pblicas deveriam ser um objeto de estudo, permitindo aumentar a racionalidade e incorporar inteligncia s decises pblicas e aes governamentais. As policy sciences, para atingir seus objetivos, deveriam fazer uso de ferramentas analticas provenientes de variadas reas do conhecimento humano. Nesse livro, intitulado The Policy Sciences, constam artigos de antroplogos (MARGARETH MEAD, CLYDE KLUCKHON), economistas (KENNETH ARROW, HANS REICHEMBACH), psiclogos sociais (Hans Speier), socilogos (Robert Merton, Paul LaZarsfeld), entre outros, todos destacando a contribuio que suas respectivas reas de conhecimento poderiam dar para a compreenso e a resoluo dos problemas enfrentados pela sociedade. Sobressai nesse livro uma orientao metodolgica positivista, que prev a construo de modelos explicativos que possibilitem a previso e o clculo do modo de construir polticas pblicas eficientes benficas sociedade como um todo. As polticas pblicas, nesse livro, seriam o resultado do trabalho meticuloso e rigoroso de experts, que, a partir do uso da razo e da cincia, desenvolveriam as melhores prticas que orientariam a ao governamental. Essa viso em relao ao modo como construir polticas pblicas fica evidente nos captulos escritos pelo socilogo Paul Lazarsfeld2 e, principalmente, pelo
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Paul Lazarsfeld, um dos maiores socilogos do sculo XX, tambm era matemtico. Suas pesquisas na rea das Cincias Sociais eram, em gran-

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economista Arrow, que defende o uso de modelos matemticos nas Cincias Sociais. Esse economista viria a ser um dos pioneiros a inspirar as teorias de escolha racional e, em especial, a Teoria da Escolha Pblica, principalmente a partir de seu livro Social Choices and Individual Values, publicado em 1963. Tais enfoques analticos tiveram muita influncia na rea da Economia e acabaram por influenciar tambm as pesquisas sobre polticas pblicas. 2 O Modelo racional compreensivo Como consequncia da orientao positivista voltada para resultados, o predomnio de abordagens quantitativas oriundas das Cincias Exatas ao longo dos anos 50 e 60 foi quase absoluto, a despeito da nfase na multidisciplinaridade sempre evocada por Lasswell. Conforme aponta Fischer (2003), os experts em polticas pblicas, tanto nas agncias governamentais quanto em think thanks especializados, como a famosa Rand Corporation, eram em sua maioria economistas, matemticos ou cientistas sociais de forte orientao quantitativa. No perodo do ps-guerra e at final dos anos 70, tais especialistas adquiriram grande poder de influncia e de deciso sobre polticas pblicas, especialmente sobre as de corte social. No que tange aos mtodos, predominavam uma srie de tcnicas e estratgias que seriam apolticas, unicamente orientadas por pressupostos cientficos. Conforme Daniel Bell (1973), eram comuns, tanto no meio acadmico quanto na mdia, afirmaes de que o tratamento a problemas sociais seria muito mais uma questo de escolher as estratgias corretas de poltica pblica do que uma questo poltica (no sentido de politics). Fischer (2003) destaca que o prprio presidente Kennedy, em 1962, j havia afirmado que os problemas do pas eram
de parte, baseadas em mtodos quantitativos. Juntamente com Talcott Parsons e Robert Merton, Lazarsfeld estruturou uma tendncia terica que dominou a sociologia norte-americana em meados do sculo XX: o Funcionalismo.

antes tcnicos do que polticos. Tais princpios orientaram, posteriormente, a Guerra contra a Pobreza, levada a cabo pelo presidente Lyndon Johnson. Essa maneira de pensar polticas pblicas como o resultado de processos de clculo racional e de busca pelas melhores alternativas ficou conhecida como modelo racional compreensivo (FISCHER, 2003; DE LEON, 2006), destacando-se pela forte crena na possibilidade de prever resultados e pela nfase metodolgica em tcnicas de anlise que utilizam equaes diferenciais, modelos de teoria dos jogos, modelagens estatsticas e outros tipos de mtodos quantitativos. Tal abordagem metodolgica contribuiu para a construo de uma viso normativa, predominante ao longo de boa parte do sculo XX, sobre as polticas pblicas, que entendia que estas deveriam ser solues timas que atendessem s demandas da sociedade. Essas solues poderiam ser perfeitamente estudadas e explicadas por meio dos mtodos quantitativos, motivando a seguinte afirmao de Lasswell (1951, p. 7): luz dos sucessos alcanados, no h razo para duvidar que a nfase atribuda ao mtodo quantitativo est amplamente reconhecida. A batalha pelo mtodo foi ganha. Juntamente com a ideia de que os mtodos quantitativos seriam os mais adequados, desenvolveu-se outra noo que tambm predominou dos anos 30 at meados dos 70: a de que polticas pblicas seriam produzidas a partir das demandas da sociedade. Essas demandas entrariam na caixa-preta do Estado e sairiam sob a forma de resultados, isto , polticas pblicas. Trata-se do clssico modelo dos inputs e outputs que foi sintetizado e aprimorado por David Easton nos anos 60. Esses pontos de partida analticos e metodolgicos tornariam possvel a realizao do principal objetivo das policy sciences: aumentar a racionalidade no fluxo de tomada de deciso (LASSWELL,

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1951, p. 3). A crena na razo e no conhecimento como vetores de decises timas, ou prximas disso, era o que conduzia o empreendimento cientfico voltado a compreender o fenmeno das polticas pblicas e dos processos de tomada de deciso. Uma vez que os limites do modelo racional compreensivo foram se tornando cada vez mais claros, novos questionamentos passaram a emergir e desafiar tal abordagem. Haveria uma racionalidade manifesta e inerente aos processos de polticas pblicas? Seriam os processos de polticas pblicas passveis de anlise apenas atravs de tcnicas quantitativas? Seria possvel prever os resultados a que chegaria determinado processo de poltica pblica? Como se desenrolavam as complexas disputas de poder entre uma diversidade de atores interessados em influenciar no desenho das polticas pblicas? Qual o papel de fatores subjetivos como discursos, smbolos, crenas e valores nos processos que originam as polticas pblicas? Para essas questes, as respostas oferecidas pelo paradigma anterior eram bastante limitadas. No incio dos anos 60, alguns trabalhos sobre processos de tomada de deciso, afastando-se do modelo racional compreensivo, j tinham apontado sadas analticas para as perguntas elencadas acima. Os estudos sobre o fenmeno do poder desenvolvidos por autores como Schattschneider (1960) e Bachrach e Baratz (1962) levaram compreenso de que as decises, fosse em organizaes pblicas ou privadas, resultariam das disputas entre diversos atores. Desse modo, determinados grupos tinham sucesso em construir percepes em torno de determinada questo, fazendo com que esta fosse percebida como um problema por toda a sociedade. Esse processo foi denominado mobilizao de vis. Conforme explica Shattschneider (1960, p. 69), A capacidade de definio das alternativas a serem discutidas no espao pblico
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como legtimas, o supremo instrumento de poder. Processos de tomada de deciso seriam, assim, vistos no como processos dominados pela racionalidade da escolha da melhor alternativa, mas como processos polticos, em que o poder e sua distribuio entre os diversos atores que participam do jogo adquirem um papel fundamental. J na dcada de 70, novas abordagens so desenvolvidas a partir de um trabalho seminal que ir influenciar toda a gerao seguinte de estudos sobre polticas pblicas. Trata-se do artigo de Cohen, March e Olsen, A Garbage Can Model of Organizational Choice, publicado em 1972 no peridico Administrative Science Quarterly. Nesse artigo os autores analisam o fenmeno da tomada de deciso em organizaes contemporneas (pblicas ou privadas), enfatizando o ambiente complexo, tumultuado e quase catico em que problemas emergem, recebem a ateno dos tomadores de deciso e em relao aos quais so definidas e escolhidas as solues. Cohen, March e Olsen desenvolvem a metfora de uma lata de lixo onde jazem problemas e solues que, de acordo com determinadas condies, so sacados pelos decision makers. destacado, assim, o ambiente confuso que predomina nas organizaes do mundo contemporneo, ambiente esse que resultado da complexidade da prpria sociedade como um todo. Essa abordagem foi influenciada por teorias e modelos que apontavam para o aspecto de incerteza e imprevisibilidade presente na realidade, fazendo com que a noo de racionalidade precise ser relativizada. As chamadas teorias do caos so um exemplo desse tipo de modelo analtico que influenciou o trabalho de Cohen, March e Olsen. Na base de sua anlise estava a noo de que no h, necessariamente, uma ligao entre problemas e solues: Para entender processos [de tomada de deciso] dentro de orga-

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nizaes pode-se considerar uma oportunidade de escolha como uma lata de lixo na qual so jogados os vrios tipos de problemas e solues, na medida em que vo sendo gerados (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972, p. 2)3. Ao longo dos anos 70, cria-se um clima de questionamento e mesmo de crtica em relao ao modelo racional compreensivo e ideia da tomada de deciso como um ato racional, de escolha da melhor alternativa para a resoluo de um problema. A partir dos insights dos autores citados acima, alm de toda a influncia exercida no mbito das Cincias Sociais por autores como Jurgen Habermas, Michel Foucault e outros, h a tentativa de desenvolver novas abordagens para o estudo do fenmeno das polticas pblicas. Nesse contexto, Pressman e Wildawski (1973) demonstraram, em um estudo pioneiro, que um processo poltico continua acontecendo em torno das polticas pblicas, mesmo aps sua formulao legislativa e implementao. Alm disso, demonstraram que difcil reconhecer os traos originais em relao aos objetivos de determinada poltica pblica ao longo do tempo, uma vez que os processos polticos so to complexos que seus resultados so quase imprevisveis. No caso especfico estudado pelos autores, a disputa poltica em torno dos programas era to conflitiva que acabava por tornar extremamente difcil algo como uma anlise cientfica e racional dos resultados finais da poltica pblica. Polticas pblicas passam a ser vistas e analisadas, assim, como jogos de fora, disputas entre vrios atores, dotados das mais variadas gamas de recursos, alm das mais diversas vises de mundo, sistemas de crenas e de valores. Esses atores, no af de influenciar os processos de construo das polticas pblicas e de tomada de deciso, desenvolveriam as mais diver3

sas estratgias. O fenmeno poltica pblica, assim, no poderia mais ser visto como uma soluo tima gestada no interior da caixa-preta dos governos visando atender s demandas da sociedade. Passa a haver uma grande convergncia entre distintos modelos de anlise no que diz respeito ao fato de os modelos racionais no darem conta de explicar tal complexidade do fenmeno. Nesse contexto, a noo de processo ganha importncia central, pois as polticas pblicas passam a ser entendidas como o resultado de processos complexos, no apenas administrativos ou gerenciais, mas tambm, e essencialmente, sociais. Para analisar fenmenos com tamanho grau de complexidade, novas ferramentas analticas precisariam ser desenvolvidas e testadas. Tais referenciais analticos teriam de levar em conta tanto o papel das instituies quanto a dimenso do ator individual, teriam de considerar o papel das ideias e do conhecimento na construo de significados em relao a questes de polticas pblicas e no poderiam descuidar das interaes, alianas e estratgias levadas a cabo pela ampla diversidade de atores que buscam influenciar determinada poltica pblica. Tais abordagens precisariam, assim, ser uma sntese das principais correntes tericas das Cincias Sociais. Esse desafio comearia a ser enfrentado ao longo dos anos 80. 3 As Teorias Sintticas Polticas pblicas so gestadas e desenvolvidas a partir de complexas interaes entre atores posicionados tanto na esfera estatal quanto na social. Esses atores articulam-se, enfrentamse, constroem alianas e coalizes, desenvolvem estratgias e empregam os mais variados recursos na tentativa de influenciar os processos que do origem s polticas pblicas. No agem movidos apenas por interesses, mas tambm por crenas, valores e vises de mundo,

Traduo do autor, assim como as demais citaes de livros e artigos ainda no publicados em lngua portuguesa.

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que conformam percepes em relao ao que deve ser uma poltica pblica. Essas so premissas analticas que se tornam centrais na pesquisa sobre polticas pblicas ao longo dos anos 80, dando origem a um conjunto de perguntas que tm orientado uma nova e instigante agenda de pesquisa na rea: De onde vm as polticas pblicas? Quais os processos sociais subjacentes que do forma a tais fenmenos? Como emergem e so construdas as questes que sero consideradas seriamente como problemas pelos tomadores de deciso? Por que determinadas questes e assuntos recebem a ateno dos tomadores de deciso, enquanto outros, s vezes to ou mais importantes, passam ao largo, no sendo nem colocadas em discusso? Na base desse tipo de pergunta est o pressuposto de que existem processos complexos de construo social das percepes em relao s questes e aos problemas que se transformaro em polticas pblicas. Afinal, conforme destaca Kingdon (2011, p. 90), os problemas no so auto-evidentes. No esto dados, so construdos. preciso considerar o processo atravs do qual as pessoas definem algo como um problema. Tais processos esto no mago do fenmeno da formao de agendas governamentais. A partir de meados dos anos 80 e incio dos 90, so lanados trs trabalhos seminais que buscam explorar a fundo essas questes, tomando como fundamento as consideraes acima. Trata-se dos livros de Kingdon (2011)4, Baumgartner e Jones (2009)5 e Sabatier e Jenkins-Smith (1993). Esses autores desenvolvem trs abordagens, distintas e complementares, que buscam dar conta do fenmeno da construo das polticas pblicas em ambientes de alta complexidade. Tais vertentes analticas vo se tornar extremamente influentes no campo da anlise de polticas pblicas, apresentando, cada uma sua maneira, uma espcie de sntese de cinco
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grandes tradies das Cincias Sociais: 1) o institucionalismo, 2) a teoria da escolha racional 3) as abordagens que destacam o papel de fatores sociais e econmicos no comportamento dos atores, 4) as correntes que do nfase a ideias e discursos na construo de processos sociais e 5) as linhas de pesquisa que se dedicam ao estudo do impacto da formao de redes. Baseado em tais caractersticas, Peter John (2003) vai afirmar que Kingdon com a Teoria dos Fluxos Mltiplos, Baumgartner e Jones com a Teoria do Equilbrio Pontuado e Sabatier e Jenkins -Smith com o Modelo das Coalizes de Defesa vo desenvolver as abordagens sintticas da anlise de polticas pblicas. Cada um desses enfoques abordar o fenmeno das polticas pblicas dando nfase a diferentes aspectos, porm complementando-se e possibilitando um entendimento muito mais amplo e profundo em relao aos processos que do origem ao governamental em ambientes democrticos marcados pela enorme pluralidade de atores e instituies que podem influenciar das mais diversas e inesperadas maneiras. 3.1 Teoria do Equilbrio Pontuado: a importncia das imagens e dos smbolos nos processos de poltica pblica A Teoria do Equilbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Theory) busca explicar estabilidade e mudana em processos de polticas pblicas e foi desenvolvida, primeiramente, por Frank Baumgartner e Bryan Jones ao longo dos anos 80 e 90. O livro Agendas and Instability in American Politics (1993) o trabalho seminal que desenvolve essa abordagem. Seu foco analtico volta-se forma como a ateno dos tomadores de deciso (policymakers) dirigida a determinados temas e assuntos, que entram em sua agenda e exigem soluo em termos de poltica pblica em detrimento de outros que so excludos. O ponto de partida dessa teoria a

Publicado pela primeira vez em 1984. Publicado pela primeira vez em 1993.

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observao de que processos de poltica pblica so marcados pela estabilidade e que as mudanas, geralmente, so incrementais. Porm, existem momentos em que so produzidas rupturas com o passado, ou seja, existem momentos em que o equilbrio que tradicionalmente caracteriza determinada rea de poltica pblica marcado ou interrompido por uma mudana brusca. Nesses momentos, diretrizes consagradas so descartadas ou modificadas e a poltica pblica passa a operar de acordo com padres diferentes daqueles predominantes at ento. Novos problemas passam a ser considerados e novas questes vm tona, ocasionando o surgimento de percepes distintas em relao ao modo como deve ser a poltica pblica. Na gnese da teoria reside uma crtica aos modelos incrementalistas, pois, de acordo com seus idealizadores,
mudanas rpidas em polticas pblicas ocorrem freqentemente, mas a maioria das teorias enfatizam apenas o processo incremental, focando nos longos perodos de estabilidade, e deixando de lado os momentos de mudanas dramticas (BAUMGARTNER; JONES, 1991, p. 1044).

diversos so geralmente desagregadas em vrios subsistemas de poltica pblica (policy subsystems). A maioria das questes, a maior parte do tempo, so discutidas dentro desses subsistemas, que acabam constituindo comunidades de especialistas naquele assunto em questo (TRUE; BAUMGARTNER; JONES, 2007, p. 158).

A Teoria do Equilbrio Pontuado afirma, como pressuposto analtico bsico, que a fabricao das polticas pblicas ocorre entre atores que, de uma forma ou de outra, so especialistas naquele campo, tema ou assunto especfico. Obviamente que as decises finais (a lei, o decreto, o programa etc.) so dadas por tomadores de deciso com poder formal, que, na maioria das vezes, no so especialistas nos temas em questo. Porm, at que o problema e as possveis solues cheguem mesa desses decision makers, h um longo caminho e um complexo processo, pois:
Nenhum sistema poltico caracterizado pela discusso contnua e ao mesmo tempo de todos os assuntos. As discusses sobre questes e temas

Assim, h uma nfase tambm no papel do conhecimento especializado, da expertise tcnica na produo de polticas pblicas. Esse um ponto em comum com outros modelos analticos, especialmente o Modelo das Coalizes de Defesa. A Teoria do Equilbrio Pontuado contribuiu de maneira decisiva para o estabelecimento do conceito de subsistema de poltica pblica, que se tornou extremamente importante na rea. Na base desse conceito est a noo de que os rumos dos processos de polticas pblicas so definidos no interior de comunidades ou de espaos especializados habitados por atores dotados de algum nvel de conhecimento ou mesmo especializao na rea setorial. Por que mudam as polticas pblicas? Quais as causas que originam as interrupes ou pontuaes no equilbrio normal de determinada rea de poltica pblica? Para responder a tais questes, importante atentar para um conceito central da teoria do equilbrio pontuado: atores que integram determinado subsistema agem estrategicamente, buscando 1) influenciar na imagem da poltica (policy image) ou 2) construir uma imagem alternativa predominante. Esses participantes agem, no interior do subsistema, utilizando uma estratgia dupla. De um lado, buscam influenciar na forma como construda determinada imagem ou viso sobre a poltica pblica, que a que ficar marcada no contexto externo ao subsistema (sociedade em geral, opinio pblica). Isso feito atravs do auxlio de analistas especializados, do uso da retrica por empreendedores da poltica pblica

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(policy entrepreneurs) hbeis e da construo de smbolos, que so disputados em espaos de discusso sobre a poltica pblica (BAUMGARTNER; JONES, 1991, p. 1046). O outro lado da estratgia dupla diz respeito s tentativas, por parte dos atores principais do policy process, de alterar o rol de participantes daquele espao, buscando torn-lo mais favorvel para uma considerao positiva em relao a seus assuntos. Neste processo de estratgia dupla, dois fatores tm especial relevncia: a estrutura institucional (MARCH; OLSEN, 2005) na qual as polticas so definidas e a ao dos empreendedores (KINGDOM, 2011; ZAHARIADIS 1998, 2007). A estrutura institucional age no sentido de servir como incentivo a determinados cursos de ao e como desincentivo a outros. H aqui uma concordncia com os pressupostos analticos dos modelos desenvolvidos por Elinor Ostrom (2000; 2007), que destacam a necessidade de considerar o peso das regras do jogo sobre as escolhas estratgicas dos envolvidos. J os empreendedores so os atores que tomam a iniciativa e que buscam vender ideias e solues para os tomadores de decises. Esse ponto explorado com maior profundidade na seo destinada Teoria dos Fluxos Mltiplos. No conceito de imagem da poltica est embutida a ideia de que as compreenses tanto do pblico em geral quanto dos participantes de determinado subsistema em relao a um problema (social, ambiental, econmico etc., que requeira uma soluo em termos de poltica pblica) podem mudar ao longo do tempo. Portanto, a disputa em torno dessas compreenses no pode ser negligenciada na anlise de determinada poltica pblica. Citando o exemplo da poltica nuclear dos Estados Unidos durante o perodo da Guerra Fria, Baumgartner e outros pesquisadores (2009) concluem que a energia nuclear era percebida durante os anos 50 e 60 como geradora de energia limpa, impulSOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 145-162

sora do desenvolvimento e garantidora da segurana do pas. Em suma, uma imagem positiva em todos os aspectos. Contudo, ao longo dos anos 70, novos atores passaram a tentar influenciar no subsistema da poltica, especialmente os grupos ambientalistas. Esses atores construram uma imagem alternativa, que chamava a ateno para o uso da energia nuclear na escalada armamentista e para o potencial de risco envolvido, havendo a possibilidade de acidentes gravssimos e de guerra atmica. Ou seja, uma imagem negativa da energia nuclear. Essa imagem concorrente passou a ganhar espao nos debates pblicos da poca, em audincias do congresso e na mdia, firmando-se como legtima. Apenas uma dessas imagens poderia se sobressair e orientar a maneira como o tema passaria a ser tratado na agenda da poltica pblica. Isso porque, de acordo com a Teoria do Equilbrio Pontuado, o resultado de uma disputa pblica em relao determinada imagem sobre uma poltica pblica tende a ser de soma zero:
Surpreendentemente o discurso pblico tende a mostrar um fascnio em relao a apenas um aspecto de determinada questo, com a excluso de outros. Embora indivduos sejam capazes de reconhecer que uma questo tenha dois lados, um positivo e um negativo, a ateno pblica tender a concentrar-se em um ou outro. Ao longo do tempo uma posio de euforia pode passar a uma viso negativa em relao a um mesmo tema (...) e esta imagem influenciar de maneira decisiva nas solues (policy solutions) a serem consideradas (BAUMGARTNER; JONES, 1991, p. 1047).

A imagem de uma poltica pblica est associada, portanto, s diferentes maneiras mediante as quais o tema do qual trata a poltica construdo e discutido em espaos pblicos de deliberao, como fruns, comits e conselhos, ou na mdia. Nesse sentido, pode-

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se afirmar que, tratando-se de polticas pblicas, as decises nem sempre (ou quase nunca) so racionais, pois o que ocorre, de fato, a definio de um problema que acaba resultando vitoriosa no debate entre os atores envolvidos. As contribuies desse tipo de anlise de polticas pblicas, como da Teoria do Equilbrio Pontuado, destacam o fato de que no mundo real o processo muito mais complexo do que as anlises do modelo racional compreensivo previam. A construo de polticas pblicas envolve dinmicas de competio e de disputas em torno de quais assuntos e temas sero vistos e aceitos como legtimos. Nesse contexto, a sntese de Subirats (2001) oferece um panorama em relao nova maneira de pensar polticas pblicas que emerge ao longo das duas ltimas dcadas do sculo XX:
Da perspectiva da anlise de polticas pblicas no se considera que os problemas que as pessoas consideram os mais urgentes, ou que figuram na agenda dos poderes pblicos, sejam necessariamente os mais crticos ou graves. Considera-se, isso sim, que cada ator busca impulsionar seus pontos de vista, e pressionar para que seus temas de interesse sejam objeto de ateno (ou, ao contrrio, busca evitar que sejam percebidos como problema) (SUBIRATS, 2001, p. 261).

esse mar de informaes, para onde so direcionadas as atenes dos tomadores de deciso e por que isso acontece? Analisar as dinmicas que levam ao fato de que seja dada ateno a certos temas e no a outros, ou ainda, a imagens ou percepes especficas sobre determinado tema em detrimento de outras pode explicar muito sobre como so construdas as polticas pblicas em cenrios que envolvem uma multiplicidade de atores, crenas e interesses em disputa. 3.2 Teoria dos Fluxos Mltiplos: complexidade, empreendedores e janelas de oportunidade A Teoria dos Fluxos Mltiplos (Multiple Streams Theory) parte do pressuposto de que a ambiguidade e a complexidade fazem parte da vida poltica. Tal pressuposto oriundo do trabalho de Cohen, March e Olsen (1973), que apresenta para a tomada de decises em organizaes (sejam pblicas ou privadas) trs caractersticas bsicas: 1) preferncias incertas e problemticas por parte dos tomadores de decises, 2) falta de clareza em relao ao funcionamento de toda a estrutura e 3) participao fluida. Governantes e tomadores de deciso, muitas vezes ou na maioria delas, no sabem bem o que querem, no conseguem compreender toda a complexidade dos problemas com os quais so obrigados a lidar e tm de lidar com o fato de que os participantes nos processos de escolha e tomada de deciso variam. Somado a isso est o fato de que o tempo um recurso extremamente escasso e h uma impossibilidade de conhecimento prvio em relao afetividade das respostas que sero dadas na forma de polticas pblicas. Nesses ambientes quase caticos, respostas precisam ser dadas, decises precisam ser tomadas e polticas precisam ser implementadas. A Teoria dos Fluxos Mltiplos busca analisar e entender a construo de polticas pblicas em tais contextos de complexidade. Talvez, dentre todos

Quando um grupo (ou grupos) competente o bastante para expandir suas demandas e mobilizar parcelas da sociedade at ento indiferentes a seus clamores, possvel que chame a ateno para sua perspectiva e cause impacto no processo de tomada de deciso. Baumgartner e Jones (2004) afirmam ser importante analisar como se constri a ateno, uma vez que a ateno do pblico, dos atores em um processo e dos tomadores de deciso um bem extremamente escasso. Atualmente, h centenas de fontes de informao e conhecimento, principalmente com a massificao da internet. Porm, em meio a

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os modelos recentes de anlise de polticas pblicas, esse seja o que mais dialoga com as chamadas teorias do caos e outros modelos que destacam a questo da complexidade das sociedades contemporneas. Trata-se de uma abordagem que aceita com serenidade e busca trabalhar o fato de que nesse mundo de incertezas e ambiguidades que escolhas so feitas, problemas so definidos e solues so implementadas (ZAHARIADIS, 2005). Essa noo que chama a ateno para o componente aparentemente catico presente nas escolhas organizacionais foi sistematizada pela primeira vez no j citado artigo, hoje clssico, de Cohen, March e Olsen (1972). So necessrios mais alguns comentrios acerca desse artigo, uma vez que ele est na base da Multiple Streams Theory. Conforme foi destacado, Cohen, March e Olsen desenvolvem a noo de lata de lixo da escolha organizacional. Em tal lata de lixo jazem problemas e solues que, de acordo com determinadas condies, so sacados pelos tomadores de deciso. Nesse artigo, os autores chamam a ateno para o ambiente confuso que predomina nas organizaes do mundo contemporneo, afirmando que essas organizaes, sejam grandes empresas privadas ou estruturas governamentais, funcionam sob a forma de anarquias organizadas (organized anarchies), que podem ser definidas como:
...organizaes caracterizadas por preferncias problemticas, tecnologias confusas e participao fluida. Estudos recentes em universidades, uma forma familiar de anarquia organizada, sugerem que essas organizaes podem ser vistas como colees de escolhas procurando por problemas, temas procurando por situaes de deciso, solues procurando por questes para as quais elas possam ser as respostas, e tomadores de deciso procurando por algo a fazer (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972, p. 1).

Se ambientes como universidades ou grandes empresas multinacionais (que tambm so definidas pelos autores como anarquias organizadas), onde os administradores geralmente possuem altssima especializao nas suas reas de atuao e, aparentemente, todos sabem o que esto fazendo, h espao para condies de incerteza e ambiguidade, processos decisrios sobre polticas pblicas levam essas condies a um patamar mximo. Toda essa complexidade implica um pressuposto analtico relativo aos componentes da escolha organizacional que ser um dos pilares para a construo da Teoria dos Fluxos Mltiplos. Esse pressuposto indica a existncia de trs componentes bsicos no processo de tomada de deciso: problemas, solues e contexto. Na concepo de Cohen, March e Olsen, no h uma ligao necessria entre problemas e solues, ou seja, uma organizao uma coleo de escolhas procurando por problemas, de modo que cada um desses componentes ou fluxos independente em relao ao outro. Nas palavras dos autores,
Para entender processos dentro de organizaes pode-se ver uma oportunidade de escolha como uma lata de lixo na qual vrios tipos de problemas e solues, medida que vo sendo gerados, so lanados pelos participantes (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972, p. 2).

A ideia bsica subjacente a esse modelo que a gerao de problemas, a produo de solues e as oportunidades de escolha dos agentes correm em fluxos separados e independentes. Assim, as solues escolhidas no esto, necessariamente, ligadas diretamente ao problema que pretendem resolver, fazendo com que o analista deva levar em conta a dimenso das escolhas dos envolvidos, sempre considerando que os processos de escolha contm um componente de acaso ou aleatoriedade,

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pois, Na maioria das vezes, os tomadores de deciso no esto muito certos sobre o que realmente querem (ZAHARIADIS, 2007, p. 70). John Kingdon adapta os insights de Cohen March e Olsen para a anlise de polticas pblicas em um livro que se tornou referncia na rea. Agendas, Alternatives and Public Policies (1984, 2009)6 dedicado ao exame dos processos atravs dos quais se constroem questes de poltica pblica. Nele Kingdon analisa processos de formao de agenda nas reas de sade e transportes, buscando verificar como se d a produo de polticas pblicas em ambientes complexos. Seu foco, assim como na Teoria do Equilbrio Pontuado, as formas pelas quais se d a seleo dos temas e assuntos que chegam s agendas dos tomadores de deciso (ZAHARIADIS, 2007 p. 65). Trs perguntas esto na base desse modelo analtico: 1) como construda a ateno a determinado tema?; 2) como e onde conduzida a busca por alternativas?; e 3) como se d a seleo dos temas e assuntos relevantes? A partir dessas questes, Kingdon desenvolve um modelo baseado em trs fluxos que orientam a formao da agenda em processos de deciso sobre polticas pblicas: o do reconhecimento dos problemas (problems), o da formulao de solues (policies) e o do contexto poltico (politics). No primeiro fluxo - do reconhecimento dos problemas - a questo a seguinte: por que os policymakers do ateno a algumas questes e no a outras? De acordo com Gomide (2008), que utilizou a Teoria dos Fluxos Mltiplos para a anlise de polticas pblicas na rea energtica, o reconhecimento de uma questo como problema pode se dar em funo 1) de uma crise ou de um evento dramtico, 2) de um indicador,
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Esse livro, que inaugurou uma viso inovadora na anlise de polticas pblicas, rapidamente se tornou referncia nos estudos sobre como determinadas ideias chegam s agendas governamentais. Conforme aponta o Google acadmico, esse livro citado em mais de 5400 artigos cientficos sobre polticas pblicas no mundo inteiro. Infelizmente, ainda no existe traduo para o portugus.

uma vez que a magnitude de um dado ou sua mudana pode chamar a ateno dos tomadores de deciso e de outros policymakers e 3) da experincia acumulada com a execuo de outras polticas, que pode mostrar quais problemas podem ser resolvidos com menor custo e quais podem ser mais difceis de serem sanados (estes podem ficar de lado ou serem descartados). O segundo fluxo o das solues (policy). Na concepo de Kingdon (1984) e Zahariadis (2007), as solues jazem em uma sopa primordial de ideias que competem pela ateno dos participantes. Essas ideias so geradas por especialistas que integram a rea da poltica e so consideradas em vrios fruns de discusso, como audincias do legislativo, debates acadmicos, exposies na mdia, entre outros. Essas ideias sero selecionadas de acordo com critrios de viabilidade tcnica, financeira e poltica, fazendo com que algumas sobrevivam e outras desapaream. Novamente se chama a ateno para o fato de que, conforme as formulaes de Kingdon, as ideias concebidas (e efetivamente consideradas) no fluxo das solues no esto, necessariamente, relacionadas ao reconhecimento de problemas especficos. Ou seja, a agenda dos governos no constituda de pares problema-soluo, mas de dinmicas de disputa entre os vrios atores que tm sucesso em impor seus temas como legtimos. Por fim, o terceiro fluxo o da poltica, ou ainda, o processo poltico mais amplo, que tem uma dinmica prpria, independente das demais correntes. Esse fluxo diz respeito vontade ou disposio dos detentores de cargos eletivos em reconhecer determinados temas como merecedores de sua ateno. Trs elementos so centrais nesse fluxo: clima nacional (nacional mood), campanhas de presso e mudanas nas coalizes de governo. O primeiro refere-se a opinies que so compartilhadas por grande parte da populao em relao

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a determinados assuntos. Mapear essas opinies e ser sensvel a elas tarefa tanto de polticos quanto de empreendedores competentes. O segundo diz respeito atuao de foras organizadas da sociedade que tm sucesso em levar suas demandas ao governo. Por fim, o terceiro relativo presena de novos atores nos postos executivos, os quais daro mais ateno a determinados temas do que a outros (ZAHARIADIS, 2007, p. 73-74). Na Teoria dos Fluxos Mltiplos, assim como nas demais abordagens sintticas, dado destaque ao papel das ideias nos processos de polticas pblicas. O livro de Kingdon, por exemplo, inicia com a citao clssica de Vitor Hugo, de que Mais poderosa do que a marcha de um grande e magnfico exrcito, uma idia cujo tempo chegou (KINGDON, 2011, p. 1). O ponto de partida, portanto, este: o poder de uma ideia quando chega seu momento. Como exemplo emprico para a considerao do papel das ideias em Kingdon, pode-se citar o caso brasileiro da construo do Sistema nico de Sade (SUS). Ao longo dos anos 80, estabeleceu-se a percepo de que o sistema de sade brasileiro deveria ser orientado por princpios como universalidade, equidade, participao da sociedade, entre outros. Tal percepo competiu (e ainda compete) com outras, tambm poderosas, mas acabou estabelecendo-se como estruturadora da grande poltica constitutiva que foi o SUS. Porm, para que essa ideia emergisse e chegasse agenda da sade nos anos 80 (e permanecesse no perodo seguinte), foi preciso que houvesse a convergncia de trs fluxos que correm em separado: o dos problemas, o da poltica e o das solues. As escolhas mais decisivas, que podem fazer com que determinado tema ou assunto entre na agenda e resulte em uma poltica pblica, ou mude uma poltica j existente, ocorre quando os trs fluxos - problema, poltica e solues - se acoplam, ou seja, quando os trs aparecem juntos em momentos crticos
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no tempo. Esses momentos crticos so definidos pelo conceito de janelas de oportunidade, que central na Teoria do Equilbrio Pontuado. Ele expressa momentos conjunturais em que h um clima favorvel incluso de certos temas na agenda de polticas pblicas de determinada rea. Conforme Gomide:
No a existncia de uma soluo que faz com que um problema seja inserido na agenda, transformando-se numa poltica: necessrio um contexto favorvel no qual o problema seja reconhecido. Tambm no apenas o contexto favorvel que resulta na deciso de uma poltica: preciso que o problema seja reconhecido e que existam solues viveis e aceitveis (GOMIDE, 2008, p. 8).

Janelas de oportunidade, portanto, representam circunstncias extremamente propcias para que determinada poltica pblica seja adotada, levando em conta trs aspectos: 1) o problema pede soluo, 2) existem solues viveis e 3) h disposio no ambiente poltico mais amplo para que se busque resolver aquele problema. Porm, conforme destaca Zahariadis (2007, p. 73), surgiro dificuldades quando empreendedores utilizarem a janela errada para buscar seus objetivos. Ou seja, os atores devem ser sensveis ao momento (timig), devem estar atentos ao momento propcio para a ao, pois, uma vez que este tenha passado, a estabilidade retornar, sendo ento muito difcil empreender qualquer mudana. Outro conceito central, desse modo, o de empreendedor da poltica pblica, destacado acima como importante tambm na Teoria do Equilbrio Pontuado. Nesta teoria, empreendedores so definidos como atores (individuais ou coletivos) que investem recursos em ideias ou projetos, buscando sua implementao sob a forma de poltica pblica. Conforme Zahariadis (2007, p. 74), eles so mais do que meros defensores de solues particulares, so

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manipuladores de preferncias problemticas. Especialistas na sua rea e hbeis negociadores, so encontrados tanto dentro dos governos quanto na sociedade, podendo circular entre esses espaos com muita facilidade e desenvoltura. No agem de forma isolada, mas articulam-se, buscando formar redes sociais7 em torno de si. Para Mintrom e Vergari (1996), empreendedores polticos altamente competentes podem inclusive construir coalizes, a partir do momento em que vo desenvolvendo aes coordenadas e agregando pessoas que compartilham das mesmas ideias e crenas. Mesmo que no sejam especialistas na rea especfica (pesquisadores, professores, jornalistas especializados etc.), sabem como funcionam os complexos processos polticos que do origem s polticas pblicas. Mais do que isso, sabem como agir para influenciar nesses processos. Em ambos os enfoques (fluxos mltiplos e equilbrio pontuado), h o pressuposto de que a ateno um bem escasso e de que os empreendedores so cruciais para capturar a ateno dos formuladores e manipul-la em favor de seus objetivos (ZAHARIADIS, 2007, p. 75). Assim, lideranas polticas habilidosas (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 203) so importantes auxiliares para que determinadas coalizes de atores se estabeleam, desenvolvam maior aprendizado poltico e sejam capazes de influenciar e causar maior impacto nas polticas pblicas. A ideia de coalizes formadas por atores que compartilham crenas e valores e buscam agir de forma coordenada ao longo do tempo est na base do Modelo das Coalizes de Defesa. 3.3 Modelo das Coalizes de Defesa: redes, ideias compartilhadas e ao coordenada para influenciar nos processos de polticas pblicas O ltimo modelo analtico apresentado e discutido nesse artigo o das
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Observe-se como a noo de rede est sempre subjacente aos modelos analticos aqui discutidos.

Coalizes de Defesa (Advocacy Coalition Framework). A noo de advocacy aqui traduzida e entendida por defesa, devido ao carter que assume nesse modelo analtico, estando vinculada a uma compreenso segundo a qual atores se articulam e defendem certas ideias ou crenas compartilhadas no mbito de determinado subsistema de poltica pblica, buscando transp-las para o desenho das polticas. Trata-se, assim como os anteriores, de um dos modelos de anlise de polticas pblicas mais utilizados e testados atualmente. De acordo com levantamento recente realizado por Nowlin (2011), a pesquisa em polticas pblicas tem sido fortemente influenciada por essas trs abordagens (Modelo das Coalizes de Defesa, Teoria dos Fluxos Mltiplos e Teoria do Equilbrio Pontuado), que avanam muito em relao heurstica dos estgios. Paul Sabatier, juntamente com Hank Jenkins-Smith (1993, 1999), desenvolveu o Modelo das Coalizes de Defesa (Advocacy Coalition Framework ACF), buscando explicar conflitos intensos em reas de uma grande diversidade de atores e influenciar nos processos de construo das polticas pblicas. Esse modelo, assim como a Teoria do Equilbrio Pontuado, presume que reas de poltica pblica so constitudas de subsistemas (policy subsystems) no interior dos quais as polticas pblicas so gestadas a partir da negociao entre uma diversidade de atores dotados de algum tipo de especializao na rea em que atuam. Para fins de explicao e anlise, o ACF agrega esses atores em coalizes de defesa, construdas a partir de crenas (policy beliefs) compartilhadas e que desenvolvem aes coordenadas a fim de influenciar nos processos decisrios (WEIBLE, 2005; SABATIER, WEIBLE, 2007). O Modelo das Coalizes de Defesa tem sido testado com sucesso em anlises nas mais diversas reas de poltica pblica, principalmente nos Estados

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Unidos e em pases da Europa, mas tambm em um nmero crescente de pases da sia, frica e Amrica do Sul (WITTING, 2009; SABATIER, WEIBLE, 2007). Assim como os demais enfoques, busca dar conta de suprir a lacuna que seus idealizadores identificaram na literatura em relao ao papel desempenhado por valores, ideias e crenas em processos de formulao e implementao de polticas pblicas. Porm, o Modelo das Coalizes de Defesa examina com maior profundidade a questo das crenas e dos valores subjetivos que podem influenciar nos processos de construo das polticas pblicas, sendo, por isso, considerado um modelo com enfoque cognitivo (WEIBLE, 2007). O Modelo das Coalizes de Defesa considera que os atores em determinada rea ou determinado processo de poltica pblica buscam aliados que compartilhem dos mesmos sistemas de crenas e valores sobre as polticas pblicas. A partir da, tendem a estruturar uma rede que atravessa as fronteiras tradicionais entre Estado e sociedade. A coalizo, entendida como uma rede de atores posicionados tanto na esfera estatal quanto na social, age de maneira coordenada ao longo do tempo, buscando influenciar nos processos que do origem s polticas pblicas. Essa perspectiva, bem como seu sucesso em explicar processos extremamente complexos, tm levado alguns autores a afirmar a necessidade de novas posturas tericas e metodolgicas:
Boa parte do debate sobre relaes Estado-sociedade baseada em uma linha divisria separando o Estado da sociedade. Contudo, talvez a linha divisria que seja mais relevante, e mais til analiticamente, seja aquela entre diferentes redes, ou coalizes, que so compostas por atores tanto do Estado quanto da sociedade (PRINCEN, 2007, p. 17).

os processos de formulao e implementao como o resultado da competio entre coalizes formadas por atores que compartilham determinadas crenas acerca de quais devem ser os resultados da poltica pblica. A lgica dessa abordagem e de suas hipteses subjacentes foi construda a partir de cinco pilares (SABATIER; WEIBLE, 2007): 1. A importncia da informao tcnica e cientfica nos processos de polticas pblicas; 2. Uma perspectiva de pelo menos uma dcada para que se possa analisar e entender determinada mudana em uma poltica pblica; 3. Subsistemas de poltica pblica como a unidade de anlise bsica; 4. Processos de polticas pblicas envolvem no apenas os tringulos de ferro, mas tambm uma variada gama de atores (coletivos e individuais) tanto do Estado quanto da sociedade civil; 5. Polticas pblicas so mais bem entendidas se forem pensadas como tradues das crenas e dos valores dos envolvidos. Alm dos cinco pressupostos citados, o Modelo das Coalizes de Defesa considera a racionalidade dos atores limitada (WEIBLE; SABATIER; McQUEEN, 2009, p. 122), indo em uma direo distinta a da escolha racional ou mesmo de modelos mais sofisticados, como a anlise institucional8 de autores como Elinor Ostrom (1990; 2007). Esse modelo, embora considere a ao estratgica, faz a ressalva de que esse tipo de ao orientado por crenas normativas no excluindo, assim, a possibilidade de comportamentos altrustas. Quanto s dinmicas de relao
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Esse modelo considera, portanto, as mudanas nas polticas pblicas ou


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Ou, como mais conhecida no Brasil, neo-institucionalismo da escolha racional. Para discusso detalhada, ver As trs verses do neo-institucionalismo, de Hall e Taylor (2003).

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entre coalizes de defesa, esse modelo afirma que, em contextos de alto grau de disputa, o medo da derrota pesa muito. Quando ocorre uma diviso entre dois ou mais grupos poderosos e articulados disputando os rumos da poltica, h a tendncia de considerar os oponentes como pouco dignos de confiana, mais perversos e, importante, mais poderosos do que talvez realmente sejam (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). A esse fenmeno os autores do o nome de mudana diablica (devil shift), ou seja, uma mudana ou um rumo para a poltica que vai contra tudo aquilo em que um dos grupos acredita. Assim, uma vez que as derrotas ficaro marcadas mais do que as vitrias, supe-se que os atores permanecero pressionando e agindo para que no percam o jogo. Esse fator, por sua vez, aumenta a densidade das ligaes entre os membros de uma mesma coalizo ao mesmo tempo em que tende a exacerbar o conflito com a coalizo oponente. Trata-se, portanto, de um modelo analtico que d grande importncia aos aspectos comportamentais que conformam as interaes entre os atores participantes de um dado subsistema de poltica pblica. O conceito bsico considerado como a causa (causal driver) que est por trs dos comportamentos o de crena (belief), e seu entendimento oriundo da literatura sobre sistemas de crenas de participantes de processos de polticas pblicas (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). O conceito de crena do Modelo das Coalizes de Defesa bastante operacional, tendo sido concebido para a anlise emprica, e constitui-se de trs nveis. No nvel mais profundo, esto as crenas essenciais (deep core beliefs), que envolvem suposies ontolgicas e normativas constitudas ao longo do processo de socializao dos indivduos. Nesse nvel, esto as suposies em relao natureza humana, s prioridades a valores fundamentais como liberdade e igualdade, ao papel dos governos ver-

sus o dos mercados etc. A tradicional escala esquerda/direita opera no grau das crenas essenciais (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). No nvel seguinte, esto as crenas em relao poltica pblica (policy beliefs), ou seja, a transposio das crenas essenciais (deep core beliefs) para o desenho das polticas pblicas. Essas crenas referem-se a preferncias em relao a como devem ser as polticas pblicas (autoridade do governo ou presena do mercado, causas dos problemas, possveis solues etc.). Por fim, no nvel mais superficial, operam as crenas secundrias (secondary beliefs), que se referem a questes mais especficas e pontuais em relao determinada poltica pblica. Essas crenas secundrias podem ser negociadas ao longo do processo de desenvolvimento da poltica pblica com a coalizo opositora, como estratgia de ao para ter determinados pontos atendidos. As policy beliefs so as mais importantes para a identificao de coalizes de defesa, pois agem como a cola que mantm os atores articulados entre si e os impulsiona ao desenvolvimento de aes coordenadas, conforme destacam Zafonte e Sabatier (2004), Witting (2009) e outros pesquisadores que tm se dedicado a testar e aprimorar o Modelo das Coalizes de Defesa. De acordo com esse modelo, atores que compartilhem crenas, vises e percepes em relao ao modo como devem ser construdas e implementadas as polticas pblicas em sua rea de atuao tendero a agir de maneira coordenada na defesa dessas crenas. Para isso, desenvolvem as mais variadas estratgias de ao e buscam acumular os mais diversos recursos que os possibilitem a ter uma influncia efetiva sobre os processos de tomada de deciso de polticas pblicas. a partir dessa ao coordenada ao longo do tempo que possvel observar a existncia de uma coalizo de defesa. Dentre os recursos a que uma coalizo pode recorrer esto: o apoio de membros do Poder Judicirio ou de atores com poder formal de

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tomada de deciso; o auxlio de lideranas habilidosas, capazes de manter o grupo coeso; a prpria coeso interna da coalizo, ou seja, a presena de tropas mobilizadas para agirem no momento em que for preciso; e a existncia de recursos financeiros que permitam coalizo veicular campanhas na mdia, colaborar com campanhas eleitorais, dentre outras atividades. Observa-se, portanto, que a noo de advocacy, no sentido de agir na defesa de uma ideia tentando influenciar em determinado processo de tomada de deciso, central nesse modelo. A ao das coalizes de defesa ocorre, majoritariamente, no interior dos subsistemas de poltica pblica. Aqui, novamente aqui possvel observar, assim como nos demais modelos, o pressuposto de que no interior das diversas reas setoriais so formadas comunidades habitadas por atores que possuem algum tipo de especializao na rea. Conforme Sabatier e Weible (2007, p. 193), A maior parte do processo de construo de uma poltica pblica ocorre dentro de subsistemas de poltica pblica, e envolve negociaes e interaes entre especialistas. Sendo assim, h uma considerao especial em relao ao papel dos detentores de conhecimento tcnico e especializado na construo das polticas pblicas. Observa-se, finalmente, que o Modelo das Coalizes de Defesa d grande nfase dimenso subjetiva das crenas, dos valores e das vises de mundo dos atores envolvidos nos processos de poltica pblica, sem descuidar, no entanto, da dimenso estratgica e da ao calculada e racional dos atores que buscam influenciar nos processos de construo das polticas pblicas. Essa tentativa de sntese entre esses dois macrofundamentos da Sociologia em um quadro analtico voltado ao exame de polticas pblicas abre possibilidades muito ricas para o dilogo entre as Cincias Sociais e a anlise de polticas pblicas, a partir da considerao de que polticas pblicas resultam de complexos processos sociais.
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4 Consideraes finais A considerao em relao ao impacto de ideias, crenas, vises de mundo e valores sobre processos de formao de agenda e tomada de deciso tm ganhado espao na anlise de polticas pblicas nas ltimas duas dcadas. Esse esforo interpretativo busca avanar quanto a anlises tradicionais nas reas da Sociologia e Cincia Poltica, que colocam nfase nas dimenses relacionadas a poder, estratgia, presso, influncia, entre outras. As abordagens aqui discutidas no descuidam dessas dimenses, contudo, agregam uma orientao analtica baseada no pressuposto de que a subjetividade importa. Nesse sentido, elas podem funcionar como ferramentas teis para cientistas sociais interessados em analisar a dimenso de construo social presente nas polticas pblicas. Os significados construdos em relao determinada questo ou problema de poltica pblica so muito importantes, pois as aes somente ocorrem depois da construo desses significados. Esse um ponto de partida bsico para as abordagens aqui discutidas, uma vez que fatores simblicos e subjetivos, como ideias, crenas e valores, tm importante papel e devem ser considerados para um melhor entendimento de processos de poltica pblica. A explicitao dos processos e das aes atravs dos quais se produzem determinadas imagens em relao a uma questo, bem como das estratgias e aes levadas a cabo pelos atores envolvidos no sentido de expandir essas imagens e conquistar a ateno dos tomadores de deciso, pode ajudar a compreender os porqus de determinado processo de poltica pblica ter chegado a um determinado resultado em detrimento de outros que poderiam ser possveis. Outro ponto a ser destacado que tais abordagens permitem uma percepo em relao ao fenmeno polticas pblicas que, a partir da sntese de duas

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grandes orientaes tericas na rea, avana em relao a elas: de um lado, as abordagens institucionais e, de outro, as de escolha racional. Os atores e suas escolhas esto imersos em contextos de regras, normas e modos de fazer as coisas que devem ser considerados na anlise. Esse pressuposto aparece, com maior ou menor nfase, nas trs abordagens tericas discutidas neste artigo. Ressalta-se ainda a necessidade de levar em considerao no apenas a dimenso dos interesses dos atores envolvidos, mas tambm suas crenas e seus valores. Sabatier e Weible (2007, p. 194) destacam a existncia de duas lgicas de ao: a da adequao, em que o indivduo segue as regras do jogo, e a das consequncias, em que so consideradas as possibilidades de maximizao das boas consequncias. Sendo assim, considera-se que tais abordagens, embora tendo sido desenvolvidas em outros contextos polticos, so teis para a anlise de polticas pblicas no Brasil. Afinal, a considerao em relao ao papel das ideias, dos valores e do conhecimento pode trazer uma maior riqueza de compreenso em relao a como se produz poltica pblica em contextos de sociedades que enfrentam desafios extremamente complexos, como o caso da sociedade brasileira neste incio do sculo XXI. Referncias ARROW, K. Social Choices and Individual Values. New York, Wiley. 1963. BACHRACH, P.; BARATZ, M. The Two Faces of Power. American Political Science Review, v. 2, n. 56, p. 947952, 1962. BAUMGARTNER, F.; BERRY, J.; HOJNACKI, M. KIMBALL, D. Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses and Why. Chicago: Chicago University Press, 2009.

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