Departamento de Sociologia

A Base de Dados de Iniciativas Europeias - um Instrumento de Participao da Assembleia da Repblica no Processo de Construo Europeia

Maria Cristina Aniceto de Mendona Machado de Arajo Neves Correia

Trabalho de projecto submetido como requisito parcial para obteno do grau de

Mestre em Administrao e Polticas Pblicas

Orientador: Doutor Juan Mozzicafreddo, Professor Catedrtico, ISCTE-IUL

Setembro, 2009

RESUMO

Desde as ltimas dcadas do Sculo XX at ao presente, que o Estado se tem vindo a deparar com a necessidade de alterao das suas funes, como forma de as adaptar s exigncias de um contexto que o transfere, da sua tradicional autoridade de Estado soberano, para um novo papel de mediador e regulador, num cenrio de governana globalizada, multinivelada e multipolarizada. Tendo como base esta reflexo, o presente trabalho concretiza quais as principais perspectivas tericas subjacentes aos movimentos de reforma que Administraes Pblicas e Parlamentos, incluindo o portugus, tm vindo a experimentar na busca de um novo paradigma de funcionamento do Estado. A partir deste enquadramento analtico, o segundo captulo desenvolve o modelo de gesto pblica proposto. Este consiste na criao de uma base de dados de iniciativas europeias, atravs da qual seja possvel, no s aceder documentao europeia relevante para efeitos de um acompanhamento parlamentar condigno do processo de deciso europeu, como, sobretudo, tornar visvel o referido acompanhamento, para que este se assuma como uma verdadeira actividade poltica institucionalizada no Parlamento portugus. O modelo poder encontrar no contexto jurdico e poltico, nacional e europeu uma ameaa ou uma oportunidade ao seu bom funcionamento. O seu sucesso depender, igualmente, do grau de envolvimento dos recursos humanos afectos ao apoio da Comisso de Assuntos Europeus. Por fim, defendemos que a base de dados de iniciativas europeias contribuir para o reforo dos princpios orientadores da reforma da Assembleia da Repblica de 2007, transformando-a num Parlamento mais autnomo, mais eficaz, que presta contas e est prximo dos cidados, mais transparente e mais activo na construo europeia e no Mundo.

Palavras-chave: Assembleia da Repblica Base de dados Escrutnio parlamentar dos assuntos europeus Parlamento Reforma Administrativa Simplificao de procedimentos

ABSTRACT

From the last decades of the 20th century to the present day, the State has been confronted with the need of adjusting its functions, in order to adapt them to the demands of a context that transfers it from its traditional authority of sovereign State to a new role of mediator and regulator in a scenario of multi-polarised and multileveled global governance. Using this consideration as a starting point, this work identifies the main theoretical perspectives of the reform movements that Public Administrations and Parliaments, including the Portuguese Parliament, have been experimenting with a view to searching for a new paradigm of the functioning of the State. Based on this analytical framework, the second chapter develops the proposed model of public administration, which consists of creating a database of European initiatives, through which it is possible, not only to access relevant European documentation, for the purposes of an adequate parliamentary scrutiny of the European decision-making process, but also to provide visibility to this activity, in order to transform it in a true institutionalised political activity of the Portuguese Parliament. The context in which the model is included legal and political, national and European might represent a threat or an opportunity for its proper functioning. Its success will also depend on the degree of involvement of the staff of the European Affairs Committee. Finally, we sustain that the database of European initiatives will contribute to the strengthening of the principles that guided the Reform of the Assembly of the Republic, that took place in 2007, transforming it in a more autonomous and more effective Parliament, accountable and close to the citizens, more transparent and more active in the European construction and in the world.

Keywords: Assembly of the Republic Database Parliamentary scrutiny of European Affairs Parliament Administrative reform Simplification of proceedings

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AGRADECIMENTOS

Com o termo do presente trabalho encerro, igualmente, um ciclo de vida acadmica, cujo percurso nem sempre foi fcil de trilhar. De facto, parafraseando Victor Hugo, nada h como comear, para ver como rduo concluir. No caso vertente, o desafio consistiu em no deixar que a engrenagem voraz das obrigaes dirias me consumisse, retirando-me a alegria e a vontade com que abracei este projecto. No entanto, tive a ventura de contar com a ajuda de muitos, para que esta etapa pudesse ser ultrapassada. O meu reconhecimento, em primeiro lugar, ao Prof. Doutor Juan Mozzicafreddo. Sem a sua orientao, disponibilidade permanente e os seus ensinamentos, a concluso deste trabalho no teria sido possvel. Agradeo, igualmente, ao Dr. Antnio Gameiro, pelos elementos de estudo que me facultou, bem como por me ter ajudado a reflectir sobre a instituio parlamentar. Sendo este trabalho acadmico inspirado no ambiente profissional em que me movo, no posso deixar de lembrar os que contriburam para essa inspirao. Neste mbito, uma primeira palavra a todos os Deputados da Comisso de Assuntos Europeus, com quem tive a honra de colaborar e que, ao longo da X Legislatura, promoveram a europeizao da Assembleia da Repblica. Cumpre, igualmente, deixar a minha gratido s Dr.s Ana Vargas e Cludia Ribeiro que, enquanto chefias intermdias da Assembleia da Repblica, no s apoiaram a ideia do modelo que constitui o objecto do presente trabalho como, igualmente, me proporcionaram as condies necessrias para a prossecuo dos meus objectivos acadmicos. A ambas, o meu muito obrigado pela confiana e amizade que em mim depositaram. No posso, tambm, esquecer os que me facultaram elementos de estudo, me auxiliaram a pensar o Parlamento e a sua razo de ser, me ajudaram a desenvolver a vertente informtica do modelo ou, de alguma forma, contriburam para que este trabalho se tornasse realidade: Prof. Doutora Cristina LestonBandeira, aos Engenheiros Isabel de Sousa, Ana Rita Abreu e Ricardo Santos e s colegas Teresa Diogo e Zara Almeida, aqui fica o meu reconhecimento. Para os colegas que comigo partilharam a aventura destes quatro anos de apoio Comisso de Assuntos Europeus, no posso deixar de dizer quo essencial foi a sua amizade, solidariedade e apoio, essenciais ao equilbrio entre as tarefas da minha vida profissional e de estudante. Maria Teresa Paulo, por me ter ajudado a perceber que a Europa comea em casa; Isabel Cabrita, pelo entusiasmo e dedicao com que sempre me apoiou; ao Bruno Pinheiro, pela sua serenidade e companheirismo.

III

 Ana Fraga e Catarina Nunes, amigas de todas as horas, pelas vezes que leram e releram estas pginas, pelas horas que lhes fiz perder com dvidas, pessoais e acadmicas, no h expresses suficientes para lhes demonstrar o meu apreo. Fica, apenas, um obrigado, que elas sabero interpretar. Agradeo minha me a sua fora e perseverana, que me serve de modelo em todos os desafios que abrao. Ao meu marido agradeo o estmulo, a compreenso e a ajuda, essenciais ao equilbrio da nossa vida familiar ao longo dos ltimos meses. E, sobretudo, o facto de sempre ter acreditado que eu seria capaz. Uma ltima palavra Ins e ao Rodrigo: certo que no posso compensar o tempo que lhes roubei. Espero, no entanto, que mais tarde encarem este perodo como um exemplo de conduta a seguir. Que se recordem, que a me lhes demonstrou, que sempre possvel levar a carta a Garcia.

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NDICE

INTRODUO .................................................................................................. 1 CAPTULO 1: ENQUADRAMENTO ANALTICO .... 1.1. O Estado no sculo XXI na encruzilhada actor principal ou figurante no teatro da governana? . 1.2. Perspectivas tericas de reforma da Administrao Pblica ... 1.2.1. Enquadramento 1.2.2. O modelo burocrtico de Weber .. 1.2.3. A Nova Gesto Pblica - New Public Management (NPM) 1.2.4. O paradigma do novo servio pblico - New Public Service ... 1.2.5. Sntese .. 1.3. O Parlamento que papel num contexto em constante mutao? .. 1.3.1. A Assembleia da Repblica . 1.3.1.1. A reforma de 2007 CAPTULO 2: A base de dados de iniciativas europeias da Assembleia da Repblica .. 2.1. Nota introdutria . 2.2. Diagnstico da situao ... 2.2.1. Documentao proveniente da Comisso Europeia . 2.2.2. Documentao enviada Assembleia da Repblica pelo Governo . 2.2.3. Os acrnimos do Secretariado-geral do Conselho da UE 2.2.4. Documentao oriunda do Parlamento Europeu . 2.3. A conceptualizao do modelo ... 2.3.1. Registo da documentao relevante . 2.3.2. Registo das fases de escrutnio relevantes ... 2.3.3. Registo da concluso do processo de escrutnio (fase final) ... 2.3.4. O acompanhamento da adopo do acto legislativo europeu e sua transposio para o ordenamento jurdico nacional 2.3.5. Ligaes a outras Bases de Dados e stios Web .. 2.3.5.1. Ligao base de dados da Assembleia da Repblica (PLC) .. 2.3.5.2. Ligao plataforma de intercmbio parlamentar de informao europeia IPEX . 2.3.5.3. Ligao Base PRE-LEX . 2.3.5.4. Ligao Base EUR-LEX 2.3.5.5. Ligao pgina da Comisso de Assuntos Europeus no stio da Assembleia da Repblica e possibilidade de subscrio de alertas 2.3.6. Informao de pesquisa ... 2.3.6.1. Informao sobre a documentao recebida . 2.3.6.2 Informao sobre a actividade de escrutnio desenvolvida na Assembleia da Repblica ... 2.3.6.3. Informao sobre os actos normativos europeus e respectiva transposio e execuo na ordem jurdica interna .. 2.4. O contexto do modelo a participao da Assembleia da Repblica na construo europeia 3 3 6 6 7 9 12 13 15 21 24

30 30 32 34 36 36 36 40 41 42 43 44 46 46 46 47 48

48 49 49 49 50 51 V

2.4.1. O contexto europeu - o Tratado de Amesterdo e a Iniciativa Barroso .. 53 2.4.2. O futuro prximo do contexto europeu o Tratado de Lisboa? .. 54 2.4.3 Enquadramento jurdico nacional - a Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto (Acompanhamento, Apreciao e Pronncia pela Assembleia da Repblica no mbito do processo de construo da Unio Europeia) .. 55 CAPTULO 3: A base de dados de iniciativas europeias em funcionamento efeitos esperados e limites do modelo .. 3.1. Efeitos esperados o reforo da actividade de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus . 3.2. Factores internos de limitao do modelo ... 3.3. Factores externos de limitao do modelo ..

59 59 61 64

CONCLUSO 68 BIBLIOGRAFIA 71

ANEXO A: QUADRO DE CONCEITOS . A - 1 ANEXO B: LISTA DE ABREVIATURAS ... B - 1 ANEXO C: CURRICULUM VITAE . C - 1

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NDICE DE QUADROS E FIGURAS

Quadros Quadro 1.1.: Factores que contribuem para a crise dos Parlamentos ................. 16 Quadro 1.2.: Princpios orientadores da reforma de 2007 e respectivas recomendaes com reflexo no modelo a desenvolver . 26 Quadro 2.1.: Legenda da Figura 2.1. - Nmero de pareceres de escrutnio concludos pela Assembleia da Repblica entre Setembro de 2006 e Julho de 2009 35 Quadro 2.2.: O sistema de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus . 38 Quadro 2.3.: Ligaes da base de dados de iniciativas europeias a outras bases para efeitos de acompanhamento da transposio dos actos normativos europeus no ordenamento jurdico nacional ... 44 Quadro 3.1.: Sntese dos problemas solucionados atravs da implementao da base de dados de iniciativas europeias . 59

Figuras Figura 2.1.: Nmero de pareceres de escrutnio concludos pela Assembleia da Repblica entre Setembro de 2006 e Julho de 2009 .. Figura 2.2.: O sistema de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus ... Figura 2.3.: Prottipo do ecr de registo de dados . Figura 2.4.: Prottipo do ecr de pesquisas 35 38 45 51

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INTRODUO

O presente trabalho de projecto em Administrao e Polticas Pblicas, intitulado A base de dados de iniciativas europeias um instrumento de participao da Assembleia da Repblica no processo de construo europeia, surge no contexto de uma intensa actividade de acompanhamento dos assuntos europeus que, desde Setembro de 2006, se tem vindo a desenvolver no Parlamento portugus. Num cenrio de enquadramento legal nacional adequado e em que, ao nvel da Unio Europeia, a Comisso elegeu os Parlamentos nacionais como parceiros privilegiados na mediao do dilogo entre a Europa e os seus cidados e impulsionada pelo protagonismo que a organizao da vertente parlamentar da Presidncia portuguesa do Conselho da Unio Europeia (no segundo semestre de 2007) lhe conferiu, a Assembleia da Repblica passou a desenvolver, desde Setembro de 2006, uma intensa actividade de escrutnio do processo legislativo europeu. De uma anterior letargia, o Parlamento portugus converteu-se, em 2008, na cmara que mais pareceres enviou Comisso Europeia, num procedimento que envolveu todas as comisses parlamentares, bem como o prprio Plenrio, tendo como piv dinamizador a Comisso de Assuntos Europeus. No entanto, apesar de se poder afirmar que a Assembleia da Repblica hoje um Parlamento mais activo na construo europeia, quando comparada a actual situao com a anterior a 2006, este processo no encontra, ainda, respaldo num suporte documental informatizado fidedigno e adequado para lhe conferir a necessria visibilidade. A imensa quantidade de informao oriunda das instituies europeias ainda processada em folha de Excel e/ou quadros Word, com dispndio de tempo e esforo dos funcionrios da equipa de apoio Comisso de Assuntos Europeus e sem que se possa produzir informao referente ao processo de escrutnio dos assuntos europeus de forma rpida, fivel e transparente. esta lacuna que o modelo visa colmatar, com o objectivo de tornar a Assembleia da Repblica num Parlamento (ainda) mais participativo na construo da Unio Europeia. O modelo de gesto pblica que preconizamos, mais no do que a execuo, ao nvel micro, dos movimentos de reforma que o Estado tem vindo a ensaiar, desde as ltimas dcadas do Sculo XX at ao presente, como forma de adaptar as suas funes s exigncias de um novo contexto que o deslocaliza, da sua tradicional autoridade de Estado soberano, para um novo papel de mediador e regulador, num novo cenrio de uma governana globalizada. com esta reflexo que se inicia o primeiro captulo deste trabalho, concretizando-se, de seguida, quais as principais perspectivas tericas subjacentes aos movimentos de reforma que Administraes Pblicas e Parlamentos tm vindo a 1

experimentar. Em concreto, estudaremos o caso da Assembleia da Repblica e, com maior pormenor, a reforma de 2007, cujos princpios orientadores consistiro no fio condutor e fim ltimo do modelo. Feito o enquadramento terico, o segundo captulo ser dedicado ao desenvolvimento do modelo proposto. A partir do diagnstico do actual sistema de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus, procederemos conceptualizao do modelo. Este consiste na criao de uma base de dados de iniciativas europeias, atravs da qual seja possvel, no s aceder documentao europeia relevante para efeitos de um acompanhamento parlamentar condigno do processo de deciso europeu, como, igualmente, tornar visvel a tramitao interna do escrutnio que sobre essa documentao incide. Pretende-se, assim, introduzir melhorias no processo, cujo contexto a participao dos Parlamentos nacionais na Unio Europeia numa perspectiva nacional e europeia, ser explicado, em termos breves, imediatamente a seguir conceptualizao do modelo. O contexto jurdico e poltico, nacional e europeu poder consistir uma ameaa ou uma oportunidade para o bom funcionamento do modelo. Tambm o grau de envolvimento dos recursos humanos, nomeadamente dos funcionrios da equipa de apoio Comisso de Assuntos Europeus, poder constituir uma fora ou uma fraqueza da base de dados de iniciativas europeias, na fase da sua manuteno. Estas questes sero abordadas aquando da reflexo dos efeitos esperados do modelo, bem como das suas limitaes, no captulo 3. Concluiremos, recordando as etapas percorridas e defendendo que a base de dados de iniciativas europeias contribuir para o reforo dos princpios orientadores da reforma de 2007, transformando a Assembleia da Repblica num Parlamento mais autnomo, mais eficaz, que presta contas e est prximo dos cidados, mais transparente e que d o exemplo e, mais activo na construo europeia e no Mundo.

CAPTULO 1: ENQUADRAMENTO ANALTICO

1.1. O Estado no sculo XXI na encruzilhada actor principal ou figurante no teatro da governana? O Estado do sc. XXI encontra-se numa encruzilhada de caminhos desconhecidos e destinos incertos. De facto, h muito que a definio enciclopdica do Estado que, conforme Caetano (1995:122), na esteira de Jellinek, implica um povo, fixado num territrio de que senhor, e que dentro das fronteiras desse territrio institui, por autoridade prpria, rgos que elaboram as leis necessrias vida colectiva e impem a respectiva execuo, deixou de ser suficiente para abarcar toda a complexidade do Estado ps-moderno. Os Estados-nao do sc. XX, apelidados por Leibfried e Zrn (2005:1-27) com o acrnimo TRUDI1, encontram-se sujeitos aos fenmenos da internacionalizao, bem como da regionalizao, que lhes diluem as fronteiras territoriais e deslocam o epicentro da criao do ordenamento jurdico e social para entidades sub e supra-estaduais, pblicas e privadas, impedindo que a autoridade e a imposio possam ser, hoje, as caractersticas dominantes do modo de funcionamento estadual. Estes constrangimentos levam a procurar novos mtodos de deciso ou de aco para o exerccio do poder, substituindo-se aos processos clssicos de Governo e adaptados ao contexto da ps-modernidade. Concordamos com Gomes (2007:41), no sentido de se poder afirmar que hoje, na sociedade de informao e do risco, sob o impacto da globalizao e em tempo de governao feita governana, a legitimidade do Estado e a sua capacidade de fazer prevalecer o interesse pblico so postas em causa. Acresce que, tal como bem salientado por Antunes (2007:402), houve um tempo em que o Estado era visto como um veculo para a mudana social, igualdade e desenvolvimento econmico, para alm do seu papel de preveno de problemas, de doenas, de incndios, ou de inspeco de alimentos para prevenir doenas. No entanto, actualmente, o Estado j no , para alguns, apontado como a soluo, mas sim como a causa dos problemas da sociedade. Paradigmtico do abandono da viso estatocntrica da governana a Unio Europeia (UE) e o seu funcionamento institucional, inclusivo de mltiplos e, no raramente, opostos interesses. Chevallier (2003a:212) refere-se-lhe como um exemplo de governana emblemtica, caracterizada pelo pluralismo, a negociao e o compromisso. Efectivamente, conforme menciona Morata (2004:20), os Estados renunciaram ao exerccio exclusivo de uma srie de prerrogativas bsicas, como a regulao de mercado e a moeda, em favor da UE, enquanto compartilham com a Unio o exerccio da totalidade das suas polticas. Tal origina um sistema de governana multinvel (Morata:2004:44), abordagem que se ope e impe
1

TRUDI Estado multifuncional que combina Estado territorial, de Direito, democrtico e internacional (Territorial state; Rule of law;Democratic; International)

viso estatocntrica da construo da UE. De facto, medida que a integrao europeia foi avanando, com o consequente reforo de poderes das suas instituies2, os executivos estatais deixaram de determinar a agenda europeia, porque so incapazes de controlar as instituies supranacionais que eles prprios criaram ao nvel europeu (Hooghe e Marks:2004:81). Independentemente da pertena (ou no) a uma organizao supranacional de caractersticas como as da Unio Europeia, o Estado ps-moderno viu-se constrangido a encontrar novas formas de organizao e legitimao para o exerccio de novas funes. neste contexto que, sob a gide das Naes Unidas e do Banco Mundial, surge a noo de governana3 nas ltimas dcadas do sculo passado. Conforme mencionado por Gomes (2003:389-407), o conceito de governana, enquanto aproximao normativa, designa o modo como exercido um poder legtimo em interaco com as diversas componentes da sociedade, tendo por fim o bem comum. Segundo uma aproximao analtica, abrange um conjunto complexo de instituies e de grupos, formando as instituies pblicas a parte visvel do iceberg. A governana supe a participao de todos (e no a imposio do Estado) na definio do bem comum, bem como na sua efectivao. Conforme bem salientado por Gomes (2003:394), num contexto de governana, a questo no ser tanto quem governa?, mas sim como tornar governvel?. A governana uma difcil arte de marear e a corrente determinada pelas trocas sociais, duma ordem que se fez negociada, tem muita fora. A nova viso do Estado, enquanto actor e no autor exclusivo da governao, coloca-o diante de um novo paradigma de actuao. De acordo com Chevallier (2003a:20), a arquitectura estatal transforma-se sob a presso da governana. O aparelho do Estado chamado a fragmentar-se para responder diversidade de problemas colocados e para estabelecer contactos estreitos com os actores sociais. No plano interno, a governana transforma o Estado num regulador, ao invs de um prestador monopolista, que no impe o seu projecto de desenvolvimento, mas sim garante a manuteno do equilbrio global, com a participao dos destinatrios na elaborao das normas (Direito negociado) e privilegiando os processos informais de influncia e persuaso (Direito flexvel e adaptvel). No mesmo sentido, Antunes (2007:402) refere que a viso estatocntrica, com o Estado ao centro, isolamento institucional, superior e soberano vai sendo substituda. A transformao do Estado, ou a sua adaptao porque intencional, implica a transio de um Estado que produz
2 Salienta-se, entre outros: as decises no Conselho da UE tomadas por maioria; o poder de iniciativa pertencente Comisso Europeia; a multiplicidade de participantes no processo legislativo europeu e a complexidade do referido processo; e o controlo da aplicao do ordenamento jurdico comunitrio por parte do Tribunal de Justia Europeu. 3 Chevallier (2003a:211) cita a noo da Comisso das Naes Unidas sobre a governana global (1999): um processo contnuo pelo qual os conflitos de interesses podem ser ultrapassados e uma negociao cooperativa efectivada, seja num quadro formal, seja num contexto de arranjos informais.

para um Estado dinamizador, moldado por quatro objectivos fundamentais: nova repartio das responsabilidades entre o Estado e a sociedade; parceria de responsabilidades dos cidados; diversos nveis de governao que tm que cooperar mais estreitamente; renovao das estruturas administrativas internas para obteno de eficincia. Actualmente, a viso do Estado reflecte as interaces entre o pblico e o privado, o contexto e o estilo de governao. O Estado um entre outros actores e a sua fora reside na capacidade de obter apoios para as suas causas, mais do que na sua imposio. Enquanto tal e para que no passe a um mero figurante, encontra-se sujeito a um vasto imperativo de mudana, na terminologia de Pitschas (2007:49-67), nomeadamente ao nvel da racionalizao do sector pblico, promovendo a sua eficcia e eficincia, atravs da reformulao das suas funes, atravs da reduo de tarefas, do desenvolvimento de um modelo de coordenao adequado de parcerias e cooperao entre o Estado, a sociedade e os privados. No mesmo sentido, Mozzicafreddo (2007:36) refere que a evoluo da complexidade da sociedade exige novas funes de coordenao e de regulao (novas funes pblicas), mas tambm novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade, como o acesso a novos sectores de actividade. Para reforo da reflexo sobre o novo padro de governao, mais no necessrio do que observar o ano ora em curso, que exigiu uma resposta, escala global e com a interveno de todos, quer na busca de solues para a crise financeira, quer na aco concertada para evitar uma pandemia de Gripe A, o que envolveu estruturas macro e micro (das Naes Unidas, passando pela Unio Europeia e terminando em cada escola, cada bairro, cada casa, cada indivduo). Efectivamente, no podemos deixar de reiterar a afirmao de Gomes (2007:41), de que se anuncia uma nova era, em que iniciativas de reforma e modernizao da Administrao Pblica procuram dar resposta aos desafios colocados fazendo apelo ao papel regulador do mercado mas tambm participao cidad nos processos de deciso. Este romper de paradigma, impulsionado pela necessidade de respostas a novos desafios e necessidades, concretizadas em solues que logrem obter aceitao e legitimidade de cidados cada vez mais exigentes, coloca srios problemas de governabilidade, obrigando os Estados a uma constante adaptao, reformulao dos seus rgos e estruturas, permitindo a prtica de novos actos no exerccio de novas funes que chamado a desempenhar. Conforme nota Chevallier (2003a:20), o processo de governana alimenta processos de reformas concretas, tendo-os transformado num verdadeiro mito Surgem, assim, os movimentos de reforma e modernizao do Estado. Mais visveis enquanto tendncias de reforma da Administrao Pblica, as reformas so transversais a todos os rgos do Estado, nomeadamente aos rgos de soberania como os Parlamentos. No fundo, todos os actores carecem de novos protagonismos no teatro da governana. Neste contexto, as pginas seguintes dedicar-se-o a enquadrar as reformas que caracterizaram a 5

Administrao Pblica no sc. XX, nomeadamente quanto s teorias e objectivos que se lhes encontram subjacentes. 1.2. Perspectivas tericas de reforma da Administrao Pblica 1.2.1. Enquadramento A construo de um Estado protector, desde o incio at meados do sc. XX - com sistemas sociais de carcter universal e redistributivo e forte interveno no mercado, inspirada no modelo keynesiano de fomento da procura global como soluo para o desemprego e recesso econmica teve, como consequncia, o aumento das estruturas e aparelho administrativo do Estado, em resposta a uma cada vez maior multiplicidade de funes. A necessidade de reformar a Administrao Pblica surge na dcada de 70 do sculo passado, impulsionada pelos seguintes factores: a crise econmica de ento, que coloca em causa o Estado-providncia; a crtica ao modelo burocrtico de organizao do Estado; e, consequentemente, a defesa do managerialismo para prossecuo da eficincia da Administrao Pblica (Rocha, 2001:73). Por seu turno, Savoie (2000:4) aponta a dificuldade do sistema fiscal e a percepo da necessidade de reparao da mquina governativa como impulso para a mudana. Arajo (2000:41) refere, igualmente, as restries econmicas do incio dos anos 80, a internacionalizao das economias, a dimenso do Estado social e a presso que tal dimenso representava para os recursos pblicos e a influncia do new right, que promoveu uma abordagem da gesto da Administrao Pblica orientada para o mercado. Foram, assim, as presses ideolgicas, econmicas e oramentais que foraram os Governos a reestruturar a Administrao Pblica. Rocha (2001:74) define reforma administrativa como um processo de mudana, destinado a ajustar as estruturas e o funcionamento administrativo, em sintonia com as presses do ambiente poltico e social, ultrapassando as clivagens e a falta de comunicao nas relaes entre o cidado e a Administrao Pblica. A mudana, conforme referido por Bilhim (2001), citado por Carapeto e Fonseca (2005:346), pode incidir sobre vrios aspectos da organizao: estrutura, redefinio de tarefas, introduo de novas tecnologias, reengenharia de processos, mudanas de comportamento e culturais, de produtos e servios prestados. Tambm Rocha (2001:74) salienta que a reforma implica a mudana de estruturas (com processos de desconcentrao, descentralizao e constituio de grupos de trabalho ad-hoc para concluso de projectos determinados), a introduo de mecanismos de desregulao, desinterveno e privatizao, a flexibilidade dos processos de gesto, aproximando-os gesto empresarial, e a fragmentao dos servios pblicos em agncias autnomas, que competem entre si para a prestao de servios de qualidade ao menor custo para o Estado pagador, atravs da introduo de mecanismos de concorrncia e orientao para os resultados e, como 6

corolrio, um novo paradigma de proximidade ao cidado (Rocha, 2001:74-78 e Peters, 1997:73). Este novo padro poder conduzir, em ltima anlise a uma parceria de responsabilidades entre funcionrios, cidados e grupos sociais, em condies de igualdade e transparncia (Pitschas, 2003), ou seja acrescentamos ns - a um novo modelo de governana. Salienta Peters (2001: 43-61), que a vaga de reformas ao longo do sc. XX constituiu um movimento contnuo, embora nem sempre os resultados alcanados fossem os esperados. No entanto, tal no fez com que as reformas parassem, num movimento que Peters apelida de dependncia de trajectria. essa trajectria que passaremos, desde j, a trilhar, tendo como ponto de partida a administrao burocrtica de Weber. 1.2.2. O modelo burocrtico de Weber Inspirado na administrao cientfica do trabalho de Taylor, do final do sc. XIX e incio do sc. XX e transposto para a organizao da Administrao Pblica por Max Weber, o modelo burocrtico de organizao encontra-se associado modernizao industrial das sociedades. Weber preconizava uma administrao racional e eficiente, baseada na lei, que protegia os cidados do arbtrio dos governantes, na medida em que, perante a administrao, todos seriam tratados de igual forma. No paradigma burocrtico as regras asseguram que as aces so justas para todos e mantm fiabilidade e estabilidade dos procedimentos da organizao (Antunes, 2007:404). Conforme referido por Braga da Cruz (1986:1523), a burocracia constitui uma dominao baseada na legalidade, por meio de uma direco de funcionrios que obedecem a regras impessoais, ligados a funes devidamente hierarquizadas, com competncias definidas, para as quais so seleccionadas por concurso, segundo uma qualificao profissional, pelas quais recebem uma remunerao fixa, j que so titulares, mas no proprietrios dos postos que ocupam, cujo exerccio entendido como profisso, concebida em termos de carreira e fortemente disciplinada atravs da emanao por escrito de decises, disposies, regulamentos, etc. Compulsados diversos autores4, podemos afirmar que o modelo burocrtico de Weber encontra os seus fundamentos nos seguintes princpios: Autoridade centralizada; Hierarquia (com superviso dos nveis mais altos sobre os mais baixos); Cadeia de comando;

4 Blau (1971:144-146), Braga da Cruz (1986:1523), Pitschas (1993:645), Rocha (2001:19) e Antunes (2007:405).

 Regras definidoras dos procedimentos para implementao das leis e tomada de deciso; Especializao funcional das unidades administrativas e dos funcionrios pblicos (especializao no trabalho); Relao impessoal com o ambiente da Administrao Pblica; Funcionrios de carreira seleccionados pelo mrito; Utentes tratados sem favoritismo. Como corolrio da aplicao destes princpios, a Old Public Administration foca a sua actividade na execuo tcnica e profissional das polticas definidas pelo poder poltico, com funcionrios sem nenhuma ou com apenas pouca margem de discricionariedade, responsveis apenas perante os superiores, guiados por valores de eficincia e racionalidade, com pouco ou nenhum envolvimento dos cidados (Denhardt, 2003a;11-12). Apesar do enorme contributo de Weber para a administrao cientfica, nomeadamente no que concerne ao respeito pelos valores como a legalidade e a igualdade de tratamento, o seu modelo mostrou-se desadequado para dar resposta complexidade de situaes em que o Estado foi sendo chamado a intervir. Efectivamente, a burocracia weberiana foi alvo das mais diversas crticas, desde os tericos das relaes humanas, como Mayo, citado por Rocha (2001:21), at s apreciaes sobre a excessiva rigidez do modelo, da sua repetio de comportamentos ritualistas, da ineficincia das suas estruturas burocrticas, do seu exagerado nmero de funcionrios caracterizados pelo seu conservadorismo e resistncia mudana (Rocha, 2001:22). Por seu turno, Dolan e Rosenbloom (2003:9-11) aludem superioridade tcnica dos funcionrios face aos polticos, a que o modelo de administrao cientfica conduz, superioridade essa que os funcionrios preservam atravs da no transmisso da sua informao e do seu saber, como se de um segredo se tratasse. Tambm Antunes (2007:405) salienta que os interesses do burocrata se sobrepem aos interesses da organizao5 e como os burocratas possuem a informao relevante, nem mesmo o poder legislativo os controla. Acontece que a questo que se coloca, quanto ao secretismo da organizao burocrtica que, nas sociedades democrticas e num contexto de governana em rede e participada, necessrio que a administrao seja transparente e escrutinvel, sem que o manto da opacidade dos procedimentos obstaculize esse escrutnio (Dolan e Rosenbloom, 2003:9-11). Conforme referido por Rosenbloom (2003:154), a democracia exige que a administrao se encontre subordinada a instituies. No mesmo sentido, Gomes (2007:47) refere que, hoje, a
5 Esta afirmao consubstancializa, alis, a Teoria da Escolha Pblica aplicada Administrao Pblica: sendo os indivduos auto-interessados, com preferncias variadas e racionais, na medida em que ordenam alternativas, acabam por escolher aquelas que lhes proporcionam o mais alto benefcio, medindo-o pelas suas prprias preferncias e no pelo bem comum. Tal significa, que os funcionrios pblicos, ao agir, so movidos pelo seu prprio interesse, visando aumentar os seus benefcios e influncia.

opacidade burocrtica confrontada pela sociedade da informao e do conhecimento com a necessidade de transparncia. Registe-se, que a discusso da opacidade, a que o excesso de procedimentos conduz, uma querela que se transps para a Unio Europeia, frequentemente acusada de ser uma Europa de burocratas, com dfice democrtico e de legitimidade. Apesar da desadequao do modelo weberiano de administrao aos dias de hoje, existe o reconhecimento de que alguns dos seus valores, como a neutralidade, a equidade, a legalidade, a competncia profissional e a justia social, continuam ser vlidos na moderna gesto pblica. Na realidade, apesar de todas as mudanas, a gesto pblica continua a no ser apenas uma questo de eficincia e eficcia, mas tambm de legalidade e legitimidade e de outros valores que ultrapassam os padres da gesto empresarial (Kikert, 199, citado por Rocha, 2001:186). Tambm Mozzicafreddo (2007:37) opina no sentido de que, ainda hoje, a Administrao Pblica se deve caracterizar pela eficincia, a neutralidade e a autonomia do sistema de administrao, nomeadamente em relao aos ciclos polticos e partidrios e em relao aos interesses particulares, sejam sociais, econmicos ou culturais. Alis, conforme bem realado por Antunes (2007:428), apesar das suas disfunes, o modelo burocrtico e normativo caracterizador das nossas instituies pblicas, traduz ainda a nica garantia de que o Estado democrtico pode, a qualquer momento, corrigir assimetrias, injustias e insuficincias do prprio sistema democrtico. Em reaco s crticas e insuficincias do modelo burocrtico de administrao surgem os vrios movimentos de reforma, que originam novos modelos de funcionamento da Administrao Pblica. 1.2.3. A Nova Gesto Pblica - New Public Management (NPM) Conforme referido por Rocha (2001, 53-69), o conceito do New Public Management (NPM), surgido na dcada de 80, no significa uma teoria autnoma, mas apenas a importao de instrumentos da gesto privada para a gesto pblica. Antunes (2007:400) aponta como causas para o grande interesse surgido nos novos modelos gestionrios: a crise financeira e insucesso do Estado; baixos nveis de confiana dos cidados a par com sociedades mais ambiciosas e exigentes com os seus poderes pblicos; a prestao de contas ao nvel poltico, o distanciamento e isolamento institucional entre o sistema de governao e os cidados; a globalizao e novas fontes de governao; e uma mudana ideolgica a favor do mercado. Como corolrio do primado da gesto privada sobre a gesto pblica, o NPM encara os instrumentos de gesto privada no s como ferramentas, mas como verdadeiros princpios de gesto, norteadores do comportamento do gestor pblico, fazendo a apologia do modelo de mercado e colocando a nfase no esprito empreendedor (Denhardt, 2003a:5). Compulsada

alguma literatura de referncia NPM:

podemos enumerar os seguintes princpios orientadores do

Orientao para a qualidade dos servios oferecidos aos clientes, com a consequente melhoria dos servios pblicos prestados ao pblico (cidados); Esforos para reduzir os custos de produo, numa perspectiva de poupana de recursos. Tal traduz-se em estratgias de aumento da produtividade organizacional, bem como na procura de novas fontes de rendimento; Modernizao do processo de produo e, consequentemente, da organizao administrativa, tornando-a mais flexvel; Flexibilizao do emprego pblico; Diferenciao do financiamento, da aquisio e da produo dos servios (separao entre o Estado pagador e o Estado prestador); Integrao de princpios de concorrncia, na medida em que os vrios prestadores (pblicos e privados) concorrem entre si para vender os seus servios ao Estado pagador; Deslocao do enfoque nos procedimentos e concentrao nos objectivos a prosseguir pelas unidades administrativas (dotadas de independncia organizacional) com base num contrato de prestao de servios ou mandato, associado a um envelope financeiro global; Introduo da avaliao de desempenho e dos resultados (benchmarking, indicadores), com definio de critrios de performance colectiva e individual, e formas de medio e reviso sistemtica dos mesmos; Descentralizao das responsabilidades de direco (separao das decises estratgicas das operacionais). A introduo destes princpios orientadores na gesto pblica veio dar lugar a diferentes modelos de gesto da Administrao Pblica. Conforme referido por Peters (2001:43), a nova gesto pblica pode ter tantos significados quantas as pessoas que interpretam e aplicam a expresso. Outros autores, no entanto, avanam como uma tipologia de modelos de NPM. Giauque (2003:573) identifica trs modelos principais, a saber: Modelo de eficincia ou de mercado, tpico dos pases anglo-saxnicos. O objectivo deste modelo consiste em aumentar a produtividade do sector pblico, comparando-a com a do sector privado, do qual importa as ferramentas de gesto; Modelo de downsizing, descentralizao e flexibilidade, de acordo com o qual se pretende a descentralizao para prossecuo da eficincia e aproximao dos centros de deciso aos cidados; Modelo de busca de excelncia ou modelo de qualidade, baseado em mecanismos de alterao de cultura organizacional, capazes de gerar atitudes de aprendizagem e melhoria constantes, rumo qualidade. Registe-se, igualmente, o enfoque no cidado
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Antunes, 2007:406; Arajo, 2000:43; Denhardt, 2003a:5; Giauque, 2003:573; e Rocha, 2001:53-69.

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enquanto cliente, cuja satisfao se vai aferindo com regularidade, atravs da certificao da organizao e inquritos de satisfao. Por seu turno, Antunes (2007:415), compulsando as experincias reformistas na Europa, identifica trs categorias de reformas: Dos pases da Europa do Sul que, ao longo dos anos 90, reformaram os seus Estados para lutar contra a sua imagem negativa e dos seus agentes, bem como com vista adeso unio econmica e monetria7; O Reino Unido, que desenvolveu reformas de cariz ideolgico e poltico visando aproximar a gesto pblica da privada e constitui o verdadeiro paradigma do NPM; Pases que abordaram a questo de forma mais fragmentada, como a Sucia, a Holanda ou a Dinamarca, os dois ltimos com sistemas de emprego e no de carreira na funo pblica o que, desde logo, facilitou a adopo de prticas do NPM. Independentemente do modelo, o NPM serviu de base a grande parte das reformas administrativas ao longo das ltimas dcadas do sc. XX. Contudo, tal no obsta a que tenha sido, igualmente, objecto das mais variadas crticas. Por um lado, conforme referido por Mintzberg (citado por Rocha, 2001:185), a administrao de uma empresa diferente da Administrao Pblica, pelo que a simples transposio de instrumentos de gesto privada para a gesto do Estado no resolve, por si s, os problemas. Sobre a diferena das duas realidades, refere Giauque (2003:569-572), que a anlise organizacional dos organismos pblicos tem que ser feita luz do seu carcter poltico e legal, que lhes conferem uma cultura diversa da das organizaes privadas, no bastando actuar sobre a sua estratgia e estrutura, como acontece no sector privado. Tambm Mozzicafreddo (2001:147) salienta que o paradigma do NPM parte de um pressuposto errneo, que o de considerar a gesto empresarial como inerentemente superior gesto pblica, reduzindo o papel dos cidados ao de meros consumidores. No mesmo sentido, Peters (2000: 427) refere que a anterior reforma de base gestionria conduziu a alguns excessos, uma vez que a demanda de servios mais eficazes e eficientes levou preterio de importantes valores do servio pblico, tais como a accountability. Tambm Denhardt (2003b:6) salienta que a abordagem de mercado deixa de fora a deliberao democrtica, bem como o conceito de servio pblico. Outra crtica, sintetizada por Hood (1991:9), citado por Rocha (2001:69) refere que o NPM carece de contedo terico e que, sendo uma roupagem vazia, aumenta os controladores
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Rocha (2001:108-120) distingue trs fases da reforma em Portugal: 1. Fase (1986-1992): reduo de custos, atravs da desinterveno; desburocratizao de servios e procedimentos para melhor relao com os utentes. 2. Fase: a gesto da qualidade nos servios pblicos (1993-1995); 3. Fase: a reinveno da Administrao Pblica (1996-1999).

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oramentais e de performance, sem que haja melhoria efectiva dos servios pblicos, conduzindo ao aparecimento de uma nova elite de gestores pblicos, com mais privilgios do que os anteriores administradores. Por fim, ainda uma teoria criticada por criar um sistema de spoil system, ao invs do merit system, pois com a politizao dos altos quadros da Administrao Pblica, estes passam a ser escolhidos, no pelas provas dadas enquanto funcionrios pblicos de carreira, mas por confiana poltica ou pessoal dos Governos que os nomeiam. De salientar ainda que, para alm das crticas sobre a ausncia de bases tericas, as experincias do NPM no lograram, por vezes, obter os ganhos esperados. No Reino Unido dos anos 90, por exemplo, as reformas da sade conduziram a efeitos perversos: ou de seleco adversa de doentes que, quando apresentavam patologias mais caras do que os envelopes financeiros dos prestadores conseguiam comportar, eram excludos do sistema; ou de aumento desnecessrio dos actos clnicos, nos casos em que os prestadores eram pagos de acordo com a produo. Igualmente paradigmtico de que o NPM no a panaceia, o caso das reformas iniciadas na era Clinton-Gore em 1993 e continuadas por Bush em 2001, que visavam uma reinveno8 da Administrao Pblica, tornando-a economicamente mais eficiente, mais orientada para o desempenho e para os clientes, valores que, conforme refere Rosenbloom (2003:205-217), foram introduzidos e desenvolvidos para aumentar a confiana pblica no Governo. A Administrao Pblica reinventada, orientada para o desempenho e no para a transparncia, no se mostrou adequada para dar resposta aos objectivos de transparncia, participao do pblico, representao, incluso, reduo da intruso governamental e correco processual. Acrescenta o autor que, qualquer pacote de reformas que diminua significativamente estes valores, mesmo que por omisso, enfrenta um imenso desafio no que toca ao aumento da confiana pblica no Governo. De notar, alis, que o reconhecimento de que a mera transposio de instrumentos de gesto privada para a gesto pblica no suficiente, fez surgir um novo paradigma, tendente a compatibilizar os princpios do NPM com os valores da legalidade e equidade weberiana, num quadro de governana participada. Surge, assim, o New Public Service (NPS). 1.2.4. O paradigma do novo servio pblico - New Public Service Conforme sublinham Bovaird e Russel (2007:309), uma organizao pblica no pode ser julgada apenas pela excelncia dos seus servios tambm tem que ser excelente na forma como exerce as suas responsabilidades sociais. Consequentemente, uma nova gerao de

A reinveno, inspirada na obra de Osborne e Gaebler Reinventing Government (1992) preconizava princpios orientadores do NPM, atravs dos quais os empresrios pblicos poderiam produzir uma reforma governamental.

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mudanas comeou um pouco por todo o mundo, que podem ser rotuladas de public governance reforms, com duas componentes essenciais de boa governana pblica: primeiro, melhoria nos resultados das polticas pblicas; e, segundo, execuo por todos os envolvidos de um acervo de princpios e processos atravs dos quais polticas pblicas apropriadas sero delineadas e executadas. Por seu turno, Denhardt (2003b:6) salienta que a abordagem de mercado deixa de fora a deliberao democrtica, bem como o conceito de servio pblico. Sugere-se, assim, que o NPM seja complementado pela ideia de um sistema de governao, em que o servio pblico, a governao democrtica e o compromisso cvico sejam o cerne da actividade dos servios pblicos. Neste contexto, valores como a participao, a deliberao, a liderana, a expertise, a responsabilidade, a justia e a equidade devero ser fios condutores. De acordo com o mesmo autor (2003a:42), os tericos do NPS em detrimento do NPM, partem das premissas de servir cidados (e no clientes), da procura do interesse pblico (que transcende a soma dos interesses individuais), da valorizao da cidadania sobre o empreendedorismo, do pensamento estratgico e aco democrtica, do reconhecimento de que a responsabilizao (accountability) no simples nem unvoca, que a funo do servio pblico servir e no dirigir, valorizar as pessoas e no apenas a produtividade. O papel do cidado dever transcender o seu auto-interesse para um mais amplo interesse pblico, numa perspectiva a longo prazo (Denhardt, 2003a:7). Em suma, encontramos na abordagem de um novo servio pblico, a busca de um modelo de administrao adequado a um sistema de governana, com lugar para todos os actores em presena. Conforme realado por Bovaird e Russel (2007:309), citando Bovaird e Loeffer (2003) apesar dos princpios do NPM continuarem a ser considerados importantes nas reformas empreendidas, o nfase deslocou-se para conceitos como envolvimento dos cidados, transparncia, accountability, igualdade e incluso social, equidade, comportamento tico e honesto, capacidade de competir num ambiente global, capacidade de trabalhar em parceria efectiva, sustentabilidade, e respeito pelo ordenamento jurdico. Recordando o primeiro ponto do presente captulo, podemos afirmar que encontramos no modo de funcionamento do NPS, muitas das caractersticas que ento enumermos em relao governana. A noo de uma administrao e seus funcionrios a trabalhar em rede, com partilha, colaborao e consenso, seja ao nvel interno, seja ao nvel da representao externa do Estado, o que permitir o alcance de uma verdadeira governana, nos moldes inicialmente expostos. 1.2.5. Sntese Da reviso de algumas facetas das reformas administrativas a que dedicmos a primeira parte do presente enquadramento terico, podemos concluir que a reforma da Administrao 13

Pblica um processo contnuo de mudana, em busca do paradigma que melhor se ajuste satisfao das funes que o Estado vai sendo chamado a desempenhar. No sc. XXI, a reforma e modernizao do Estado e suas instituies, em busca de um papel no teatro da governana, continua a ser uma necessidade, por diversas razes, aqui se salientando as avanadas por Mozzicafreddo (2007:10), como o custo da despesa pblica, as questes de equidade - valor inerente a uma administrao democrtica - e a necessidade de melhorar os indicadores de produo da organizao pblica. igualmente fundamental que a modernizao das funes do Estado e da reforma da administrao gozem de um forte reconhecimento pblico da sua razo, tendente a reduzir o grau de conflitualidade da execuo das suas medidas. Do modelo burocrtico de Weber at ao novo servio pblico, contratado com o cidado, numa rede de interesses e compromissos, todos os paradigmas pretendem a melhor forma de organizao da Administrao Pblica, para resposta aos desafios que, em cada contexto, necessrio alcanar. Nesta evoluo podemos identificar, na esteira de Pitschas (2007:67), o confronto de dois grandes desafios, que se encontram interligados. Efectivamente, h uma luta entre a gesto pblica ligada lei e o esprito empresarial, que pretende gerir as organizaes pblicas como se fossem empresas privadas. A governao pblica necessita de conciliar os valores de servio pblico tradicionais com os novos valores de gesto pblica. O xito das reformas do sector pblico est dependente da ponderao cuidadosa e sistemtica das suas implicaes em termos de valores. Caso contrrio, a governao pblica pode fracassar devido perda de valores na aco pblica. S assim poder continuar a aspirar a um lugar como actor principal no hodierno teatro da governana. Feita esta breve incurso sobre as reformas na Administrao Pblica, cumpre agora indagar como que a instituio parlamentar se foi adaptando s sucessivas mudanas de paradigma de funes do Estado que conforme mencionado supra, se encontra em redefinio desde a crise do Estado social dos anos 70 do sculo passado. Savoie (2000:8) refere que as instituies polticas, pelo menos quando comparadas com a Administrao Pblica, permaneceram, em larga medida, intactas. Tomando como exemplo o Parlamento canadiano e o Congresso americano, este autor menciona que eles no foram diminudos nem reestruturados, nem sujeitos a experincias de contratualizao externa das suas funes. certo que no se pode encarar a reforma dos Parlamentos na mesma ptica das da Administrao Pblica, em todas as suas vertentes, nomeadamente quanto contratualizao das suas funes de soberania, tendo em conta a especificidade da instituio parlamentar. No entanto, os Parlamentos tm vindo a reformar-se, na busca de novos modelos de funcionamento, em conformidade com a vaga de reformas identificadas por Bovaird e Russel (2007), de public governance reforms, com valores de transparncia, accountability e 14

participao democrtica, valores esses partilhados com os objectivos de reforma dos prprios Governos. Efectivamente, no podemos ignorar que a transformao da sociedade impulsionou a necessidade de mudana nos Parlamentos. Se os Governos, que podem deitar mo do conhecimento tcnico das suas Administraes Pblicas e que tm assento em diversos fora da governana, nomeadamente ao nvel da representao externa, se viram obrigados a alterar os seus padres de gesto e funcionamento, para garantir o seu lugar nas redes de governana, que dizer dos Parlamentos? esta a problemtica que nos ocupar no ponto seguinte do enquadramento terico do nosso projecto. 1.3. O Parlamento que papel num contexto em constante mutao? Volvidos cerca de trs sculos sobre a clssica tripartio de Montesquieu, de separao dos poderes legislativo, executivo e judicial, que inspiraram as constituies liberais e que, at hoje, continuam a servir de modelo s leis fundamentais9, cabe indagar se este enfoque continua a fazer sentido no sc. XXI. De facto, no se poder hoje afirmar, em s conscincia, que a funo legislativa cabe exclusivamente ao Parlamento. Para tanto, basta folhear diariamente um Dirio da Repblica ou um Jornal Oficial da Unio Europeia, recheados de uma panplia de actos normativos, sobre as mais diversas vertentes da vida quotidiana, oriundos das instituies da Unio Europeia, do Governo ou das Regies Autnomas. No mesmo sentido, Mozzicafreddo (1998:277) menciona a diminuio da importncia poltica do Parlamento, como sede de deciso maioritria das diferentes opes e orientaes polticas, que parece resultar do peso predominante do poder legislativo do Governo e do facto de o Parlamento se instituir sobretudo como base de sustentao maioritria do Executivo. De igual forma, Verd (1989:368), citado por Gameiro (2004:171), salienta que, muitas das deliberaes tomadas pelo Parlamento no mbito das suas competncias no passam de manifestaes declaradas do predomnio do Governo sobre o Parlamento, em que o Parlamento se manifesta, no como resultado de deliberaes de genuna vontade sua, mas como formalizao da vontade da maioria parlamentar, muitas das vezes at antes dos seus actos de deliberao. Miranda (2000:13), citando Otero (1995), alude mesmo a um fenmeno de desparlamentarizao da vida poltica, designando-o como o processo de transferncia do exerccio do poder dos Parlamentos em favor dos Governos, que passaram a acumular a funo legislativa com a funo administrativa. Compulsada a diversa literatura sobre os factores que contribuem para a crise dos Parlamentos, podemos sintetiz-los de acordo com o Quadro 1.1.. Por razes de clareza de exposio optmos pela classificao avanada por
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Basta uma breve leitura da Parte II da nossa Constituio, sobre a Organizao do Poder Poltico , para atentar na veracidade desta afirmao.

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Santaolalla (1989:17-29) entre factores jurdicos e polticos. Salientamos, no entanto, que alguns autores no avanam qualquer classificao e que Norton (1998) sugere uma diviso de variveis externas, culturais e constitucionais para abarcar as mesmas realidades. Quadro. 1.1. Factores que contribuem para a crise dos Parlamentos

Factores Polticos O desequilbrio das relaes entre o Parlamento e o Governo, com predomnio deste ltimo, propiciado pelo esprito intervencionista do Estado social e o aumento das estruturas governamentais no sc. XX, que marginalizaram os Parlamentos como instituies regularmente comprometidas no policy making; As exigncias de uma sociedade crescentemente diferenciada, que se tornaram demasiadamente complexas e numerosas para serem processadas por grandes corpos deliberativos, compostos por membros no especializados como so os Parlamentos; A estrita disciplina dos partidos polticos em que a maioria que apoia o Governo faz eco das suas propostas, deixando o papel de freio e contrapeso oposio; A multiplicao dos meios de comunicao social e o crescimento da sua influncia junto da opinio pblica; A crise do Estado-social como consequncia da incapacidade dos poderes pblicos de produzir o crescimento e pleno emprego, e de criar solues efectivas para muitos problemas socioeconmicos, o que trouxe falta de confiana nas instituies; Em conexo com o ponto anterior, a tendncia crescente para a defesa de interesses sectoriais, dando lugar a um neocorporativismo, transversal e independente das ideologias dos partidos; Como consequncia, o nus de formulao de polticas transfere-se para o Governo, com maior flexibilidade no acesso informao tcnica especializada referida supra; O distanciamento da relao entre eleitores e eleitos, e a reduo das querelas ideolgicas. Factores Jurdicos A desvalorizao da legislao aprovada no Parlamento, que os eleitores j no encaram como representativa da sua vontade; O desenvolvimento de entidades supranacionais, como a Unio Europeia, com a consequente transferncia de poderes das instituies nacionais para as europeias; E, ligado ao anterior ponto, a quebra do primado da lei, pelo Direito Comunitrio, que se sobrepe aos ordenamentos jurdicos nacionais.
Fonte: elaborao prpria, a partir de Miranda (2000); Norton (1998) e Santoalalla (1989).

Apesar

da

proclamada

crise

do

Parlamento

ou

do

alegado

fenmeno

de

desparlamentarizao, no podemos deixar de concordar com Santoalalla (1989:28), no sentido de que o Parlamento continua a ter um papel imprescindvel nas democracias contemporneas. Acrescenta o autor que, para se fazer ideia da sua importncia e necessidade basta imaginar o que ocorreria se a instituio parlamentar fosse suprimida ou fechasse portas. 16

Salienta (1989:35), que os Parlamentos conservam uma funo poltica irrenuncivel nas democracias contemporneas, como a de vigiar, controlar e contrabalanar o poder executivo. A temtica da superviso e de fiscalizao parlamentar do governo rene, alis, amplo consenso como sendo uma das funes nucleares da funo parlamentar. Neste mbito, a Unio Interparlamentar (2007:9)10 refere que, como rgo que representa o povo, o Parlamento deve exercer as suas funes de superviso parlamentar, definida como a reviso, monitorizao e superviso do Governo e da Administrao Pblica, incluindo a implementao das polticas e da legislao. Esta actividade de superviso dever abranger: a deteco e preveno de abusos e de comportamentos arbitrrios ilegais e inconstitucionais, que colidam com os direitos e liberdades dos cidados; a exigncia de prestao de contas; a garantia de que as polticas anunciadas pelo Governo e autorizadas pelo Parlamento so cumpridas; e o aumento da transparncia e da confiana pblica na actuao do Governo. No mesmo sentido, Gameiro (2007:155) destaca a importncia das funes de fiscalizao parlamentar, que abrangem: A obteno de informao, quer do Governo, quer de outras instituies; A inspeco parlamentar (atravs de figuras regimentais e outras, como sejam perguntas, interpelaes, comisses de inqurito ou de investigao); A direco poltica (indirizzo), assinalando, participando ou colaborando com o Governo na fixao de grandes objectivos polticos e, nesse sentido, contribuindo com a sua iniciativa para o seu desenvolvimento e sua efectiva aplicao; O controlo parlamentar stricto sensu, que obriga o Governo a contar com a confiana do Parlamento, que este lhe pode retirar em qualquer momento, mediante a instrumentalizao da figura da moo de censura. O Parlamento continua, assim, a ver reconhecido um papel na moderna governao. No entanto, o enfoque das suas funes sofre uma deslocao do law making para o law effecting, na terminologia de Olson, citado por Norton (1998:5). A discusso centra-se, hoje, no num Parlamento legislador, mas num Parlamento legitimador. semelhana da Administrao Pblica, que vai paulatinamente cedendo o seu papel produtor em prol de uma aco reguladora, tambm o Parlamento vai cedendo a sua funo legisladora em proveito de uma maior actividade de fiscalizao e legitimao. Esta questo conduz-nos ao paradigma do estudo dos Parlamentos. Conforme referido por LestonBandeira (2002:28), o estudo da instituio parlamentar sofreu mudanas considerveis. Do paradigma do declnio dos Parlamentos, a disciplina evoluiu, na verdade, para o paradigma do papel dos Parlamentos.

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IPU, na sigla inglesa, adoptada na referncia bibliogrfica.

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A ideia do declnio tinha por premissa essencial o facto da instituio parlamentar existir meramente para fazer leis (Leston-Bandeira, 2002:29). Recordando aqui as consideraes tecidas supra, sobre as mltiplas provenincias dos actos normativos, bem como a polarizao da moderna governao e atribuindo-se aos Parlamentos um mero papel legislativo, a instituio parlamentar encontrar-se-ia em declnio, tendo em conta a concorrncia legislativa de outras instituies. Na dcada de 70, esta perspectiva de declnio foi sendo alterada, distinguindo a autora (2002,29-31) a contribuio de Robert Packenham, Legislatures and political development, que, a partir do estudo do Congresso Brasileiro numa poca de ditadura, identifica trs processos parlamentares essenciais no Congresso: Legitimao; Recrutamento, socializao e formao; Deciso poltica (political decision-making) ou influncia. O estudo de Packenham resultou num duplo contributo: no s esclareceu que os Parlamentos desempenham uma variedade de funes para alm da produo legislativa tradicional, como tambm demonstra que um Parlamento no desempenha necessariamente um papel decisional no processo de policy-making (Leston-Bandeira, 2002:31). LestonBandeira (2002:31-34) distingue igualmente o estudo de Mezey (1979), que definiu uma tipologia classificativa de Parlamentos, baseada em duas dimenses: policy-making e apoio (support), integrando, assim, o factor dimenso da opinio pblica na sua anlise. De forma a poder avaliar a variao contida na dimenso de policy-making, Mezey faz a distino entre trs nveis diferentes, num continuum entre muito e pouco poder: Forte: o Parlamento pode modificar e rejeitar as propostas do executivo; Moderado: o Parlamento no tem capacidade para rejeitar as propostas do executivo, mas consegue modific-las; Pouco ou nenhum: o Parlamento no consegue modificar, nem rejeitar as propostas do executivo. a partir da conciliao das dimenses do policy-making e support, que Mezey cria a sua tipologia de cinco diferentes tipos de Parlamentos: vulnervel, marginal, activo, reactivo e minimalista. No entanto, embora Mezey defina com preciso os indicadores de medida do policy-making (supra), o mesmo no acontece com a dimenso do apoio da opinio pblica, limitando-se a dividir as legislaturas em mais ou menos apoiadas, sem, no entanto, referir quais os indicadores para medir o grau desse mesmo apoio. Para alm das funes de policymaking, consideram-se ainda duas outras funes dos parlamentos: representao (elo de 18

ligao entre Parlamento e cidados) e manuteno do sistema (actividades que contribuem para a estabilidade do sistema poltico e que aumentam a sua capacidade de sobrevivncia). Em 1955, Mezey agrupa estas duas funes na funo de legitimao (Leston-Bandeira, 2002:33). Norton, citado por Leston-Bandeira (2002:33), criticando a tipologia de Mezey por esta ignorar a dimenso positiva do policy-making, ou seja, a capacidade de formular e de fazer polticas, redefine a tipologia de Mezey da seguinte forma: Parlamentos produtores (policy-making legislatures): que conseguem modificar ou rejeitar as medidas governamentais, assim como substitui-las pelas prprias propostas que formulam; Parlamentos influenciadores (policy-influencing legislatures): que conseguem modificar ou rejeitar as medidas apresentadas pelo executivo, mas no conseguem substitui-las pelas prprias propostas; Parlamentos com pouco ou nenhum impacto (legislatures with little or no policy effect): no conseguem nem modificar, nem rejeitar as medidas apresentadas pelo executivo, nem substitui-las pelas suas prprias propostas. Burns (2000)11 retoma o elenco das cinco funes centrais dos Parlamentos modernos, a saber: Policy-making; Legitimao de decises colectivas e polticas; Orientao do Governo e outras autoridades; Manuteno de um espao pblico de discusso e reflexo; Proteco e realizao mxima dos valores da transparncia e accountability. Reconhecendo os desafios que a moderna governao, multi-nivelada, polarizada e especializada, coloca aos Parlamentos nacionais, que se confrontam com limitaes cognitivas e organizacionais, Burns reserva, ainda assim, um importante papel instituio parlamentar, introduzindo o conceito de metasoberania. Como instituio meta-soberana, o Parlamento dever desenvolver a sua capacidade de monitorizar e regular os desenvolvimentos da governao. Cabe-lhe ainda promover e facilitar a participao pblica nessas novas formas de governao, bem como aumentar o conhecimento das mesmas, definindo e reforando os standards gerais democrticos da governao. Entre outras coisas, dever contribuir para impor procedimentos aos grupos de governao fortes e estabelecidos, impondo-lhes o seu registo, bem como a obrigao de prestao peridica de contas ao
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Texto em suporte electrnico, no paginado.

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Parlamento, quanto sua policy-making e actividades legislativas, semelhana do que se passa, actualmente, com os ministros. No entanto, para que a instituio parlamentar possa exercer, cabalmente, a sua funo legitimadora e fiscalizadora e se possa assumir como Parlamento influenciador no cenrio poltico, necessrio que encontre meios para se reforar face aos factores que constrangem o seu papel e que se encontram enumerados no Quadro 1.2. supra. O Parlamento tem que encontrar meios de influenciar ou limitar (constranger, na terminologia de Norton, 1998) a aco do Governo, ganhando viscosidade - na terminologia de Blondel (1970), citado por Norton (1998:6). certo que no se pode analisar a instituio parlamentar sem tomar em conta o seu contexto poltico e constitucional. Conforme refere Norton (1998:205), a instituio autnoma, por ser distinta de outras, mas no um actor isolado no cenrio poltico. No entanto, apesar da viscosidade dos Parlamentos ser determinada por variveis externas, o estudo da instituio parlamentar, apenas nessa perspectiva, proporciona uma imagem distorcida da realidade, pois ignora a capacidade dos Parlamentos poderem ter algum impacto independente nos resultados (Norton, 1998:205). Neste contexto, a questo que se coloca a de saber de que forma os Parlamentos podero garantir o exerccio da sua funo de legitimao e de controlo do executivo. De acordo com Norton (1998:195), os Parlamentos podem aumentar a sua viscosidade e a sua capacidade activa (ao invs de se limitarem a uma postura reactiva), atravs da sua institucionalizao. Norton (1998, 8-12) procede a uma sntese das caractersticas que vrios autores consideram necessrias para qualificar o Parlamento como institucionalizado: a autonomia (uma instituio independente de outras); a universalidade (regras e procedimentos padronizados e aplicveis a todos os intervenientes ao invs de solues casusticas); a adaptabilidade (capacidade de ajustamento ao contexto constitucional e poltico em que se movem); e a complexidade organizacional (desenvolvimento de comisses, regras e procedimentos registados). Estas so caractersticas que podemos encontrar nos Parlamentos democrticos do sc. XXI. No entanto, conforme refere Norton (1998:9), no se dever falar de Parlamentos institucionalizados, mas sim de grau de institucionalizao dos Parlamentos. Quanto maior o grau de institucionalizao, maior o poder de constrangimento do Governo. A viscosidade dos Parlamentos parece ser maior, quanto maior a sua especializao (Norton, 1998:9). Essa especializao ocorre, principalmente, atravs da constituio de comisses. Neste contexto, importante que as comisses sejam permanentes, que encontrem correspondncia com as pastas governamentais, que sejam dotadas de poderes efectivos, tanto ao nvel do processo legislativo, como no mbito dos poderes de controlo poltico do Parlamento. Para tal, necessrio que as comisses possam determinar a sua prpria agenda, tomar decises de 20

forma independente do Plenrio e funcionar de acordo com regras determinadas e mais ou menos formais, devendo-lhes ser disponibilizados os meios de informao adequados, bem como o apoio de recursos humanos qualificados. Por fim, mas no menos importante, o nmero e especializao dos membros das comisses devem ser adequados actividade nelas desenvolvida. Comisses com menos membros e com habilitaes especializadas tendem a ser mais eficazes. Norton (1998:10) refere que o nmero de membros ideal se dever situar entre os 10 e os 20. O papel das comisses enquanto elemento central do trabalho parlamentar , igualmente, salientado por Montecid e Ribeiro (2008:136-137). As autoras, referindo-se ao caso especfico da Assembleia da Repblica, afirmam que cabe ao Plenrio cada vez mais uma funo legitimadora, em detrimento de uma funo legislativa, cabendo esta, em primeiro plano, s comisses, que se encontram numa posio privilegiada relativamente ao Plenrio, para recolher informaes e contributos importantes na primeira fase do processo legislativo. Salientam, igualmente, a necessidade do reforo e especializao dos recursos humanos de apoio s comisses, como condio de melhoria do seu desempenho. Norton (1998:205) conclui que os Parlamentos se tm vindo a adaptar a contextos em mudana. Os que atingiram um alto grau de institucionalizao, nomeadamente atravs da especializao pelo reforo de competncias das comisses, demonstram ter maior capacidade de constranger a actuao do Governo do que os seus congneres com menor grau de institucionalizao. E a Assembleia da Repblica? Ser que lhe tem sido possvel assumir-se como Parlamento influenciador, exercendo cabalmente a sua funo de controlo e legitimao? esta a questo que, de seguida, nos ocupar. 1.3.1. A Assembleia da Repblica O enquadramento terico sobre o papel do Parlamento foi efectuado, propositadamente, sem referncias explcitas Assembleia da Repblica, pelo facto da problemtica enunciada ser transversal aos Parlamentos das democracias ocidentais, em que Portugal se insere. De referir, no entanto, que Assembleia da Repblica se colocam os desafios enunciados, de se afirmar como um Parlamento institucionalizado, produtor e influenciador, capaz de desempenhar um verdadeiro papel poltico, cumprindo as suas funes de legislao e legitimao. Leston-Bandeira (2002:219) conclui que a Assembleia da Repblica se vem transformando numa instituio de legitimao. Leston-Bandeira (2003:467) refere mesmo que no dever haver muitos Parlamentos na Europa ocidental que tenham sofrido tantas reformas em to pouco tempo, como a Assembleia da Repblica e que, ainda assim, continuem a clamar pela urgncia de se reformar. 21

Destacam-se, nomeadamente, as revises ao Regimento da Assembleia da Repblica em 1985, 1988, 1991 e 1993. Esta ltima verso do Regimento vigorou at Setembro de 2007, embora com alteraes introduzidas, respectivamente em 1996, 1999 e 2003. De salientar, que todas as reformas ocorreram em legislaturas de maioria absoluta (de coligao ou de um nico Grupo Parlamentar). Conforme refere Leston-Bandeira (2003:477), cada uma delas acarretou alteraes de funcionamento do Parlamento, se bem que os resultados nem sempre sejam claros, quando apreciados do exterior. No entanto, continua a autora, enquanto em 1976 a Assembleia da Repblica era uma instituio orientada para a legislao, sendo o seu programa e procedimentos directamente definidos de acordo com os propsitos legislativos, em meados dos anos 90 era j uma instituio orientada para a legitimao, sendo o programa e procedimentos do Parlamento definidos de acordo com uma funo de legitimao. Tambm Gameiro (2007:156) distingue trs fases de evoluo do Parlamento portugus: A fase inicial ou de experimentao (1976-1985), perodo durante o qual foram experimentados diversos modos e formas da Assembleia da Repblica afirmar a sua imagem e poder central no processo democrtico; A fase da consolidao e amadurecimento (1985-1995), no s do Parlamento como, igualmente, da prpria democracia; A fase da consagrao do primado do parlamento (1995-2002), com a utilizao e reforo de novos instrumentos de fiscalizao dos actos do Governo. Em relao a esta terceira e ltima fase, pensamos que ela continua ainda em curso. No entanto, atento a tudo quanto j mencionado sobre os Parlamentos, que se debatem sobre qual o seu papel na governao, atrevemo-nos a preferir a designao desta terceira fase como a fase da afirmao do Parlamento que, paulatinamente, se foi institucionalizando e dotando de meios (polticos, bem como tcnicos e de recursos humanos) para desempenhar o seu papel. Este movimento de mudana no sentido da afirmao igualmente registado por LestonBandeira (2003:477-478), que cita o incremento do trabalho e dos poderes das comisses e respectivos presidentes, bem como do desenvolvimento dos instrumentos de escrutnio, com um significativo aumento de audies e debates. Salienta, igualmente, uma poltica de aproximao ao cidado, nomeadamente atravs da regulamentao do direito de petio, bem como uma abertura gradual ao pblico e aumento da transparncia dos trabalhos, sendo actualmente pblicas, todas as sesses plenrias, bem como as reunies das comisses12. Conforme concludo por Freire e Leston-Bandeira (2003:80), de uma imagem fraccionada e ineficaz, a Assembleia da Repblica desenvolveu-se, em pouco mais de 25 anos, no sentido de uma instituio estvel, complexa e aberta mudana.
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O n. 2 do art. 110. do actual Regimento admite que, excepcionalmente, as Comisses possam reunir porta fechada.

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No entanto, conforme referido por Leston - Bandeira (2003:479), apesar do Parlamento de 2002 no corresponder ao de 1976, para que a opinio pblica sobre a Assembleia da Repblica possa ser diferente, necessrio mudar trs factores, que no so solucionveis atravs de reformas regimentais: o sistema eleitoral, a cultura poltica e os recursos humanos. Quanto a este ltimo ponto, defende a autora que as comisses deveriam ter mais assessores13e que a gesto deveria ser menos burocrtica, mudando assim a cultura da instituio. Refere ainda LestonBandeira (2003:473) que, das sondagens sobre a imagem do Parlamento ou o grau de confiana que a instituio incute nos cidados, o que se pode inferir, da informao disponvel, que os portugueses sabem muito pouco acerca do Parlamento, reagindo de um modo muito pouco expressivo a quaisquer mudanas no papel do mesmo. Por seu lado, Freire et al. (2002:154) recordam que a imagem que os portugueses tm do Parlamento no , em grande medida, do Parlamento, mas sim de todo o sistema poltico. No mesmo sentido e argumentando que a opinio pblica sobre o Parlamento mais afectada pela performance do Governo e dos partidos do que, propriamente, pela actividade parlamentar, Leston-Bandeira sugere (2003:476) que a avaliao do apoio parlamentar deve ter em conta trs dimenses: Imagem: smbolos associados ao Parlamento/Deputados; imagem de marca do Parlamento/Deputados (debate, trabalho poltico, decises, consulta, representao, etc.); reconhecimento de imagens do Parlamento (edifcio, cmara, corredores); e reconhecimento do nome do Parlamento; Visibilidade do trabalho parlamentar: identificao da posio do Parlamento na hierarquia do poder; identificao dos instrumentos parlamentares (comisses, comisses de inqurito, perguntas ao Governo, debates de emergncia, audies pblicas); identificao dos agentes parlamentares; identificao das diferentes funes do Parlamento; e diferenciao do Parlamento relativamente aos partidos; Avaliao: necessidade do Parlamento/Deputados para o sistema poltico; confiana no Parlamento/Deputados; qualidades atribudas aos Deputados (tanto as que deveriam possuir como as que de facto possuem); e avaliao da importncia do Parlamento. Magalhes (2003:461) conclui, por seu turno, que as regras institucionais tm um forte efeito sobre os nveis de confiana depositada pelos cidados no seu Parlamento, independentemente da performance do Governo e do apoio especfico. Se assim for, acrescentamos ns, as reformas do Parlamento, para alm de reforarem o seu papel enquanto actor poltico com real impacte, reforaro, ainda, a imagem da instituio e dos seus membros junto da opinio pblica. Em relao referida imagem no podemos deixar de

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Em 2002 cada comisso tinha um assessor. Em 2009, a mdia de dois assessores por comisso.

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citar, nesta sede, o resultado de uma sondagem de 26 de Maro de 200914, na qual a Assembleia da Repblica apresentava o segundo lugar na ordenao da instituio que melhor representa o Estado, valor apenas ultrapassado pelo Presidente da Repblica. Tambm quanto ao parmetro referente aos nveis de confiana nas instituies, a Assembleia da Repblica recolheu um valor de 79% de confiana, superior ao que os inquiridos depositam no Primeiro-ministro e no Governo (58,3%). No podemos extrapolar os resultados desta sondagem, no sentido de um amplo reconhecimento da importncia do papel da Assembleia da Repblica. No entanto, se a tese de Magalhes (2003:461) estiver correcta, os valores positivos obtidos podero bem ser o resultado do reforo institucional da Assembleia da Repblica e, em especial, da reforma ocorrida em 2007 que, no ponto seguinte, passaremos a analisar. 1.3.1.1. A reforma de 2007 Seria interessante estudar as sucessivas alteraes do Regimento, mas tal conduzir-nos-ia para longe do desgnio do presente projecto, pelo que nos centraremos apenas na recente reforma de 2007, alis um dos fundamentos do nosso projecto. Em Maro de 2007, foi apresentado o relatrio elaborado por um grupo de trabalho constitudo por Deputados do Partido Socialista e presidido pelo Deputado Antnio Jos Seguro - Reformar e modernizar a Assembleia da Repblica para servir melhor as cidads, os cidados e a Democracia. Na sequncia do referido documento, foi criado um Grupo de Trabalho, no mbito da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para apreciao das vrias iniciativas dos diversos Grupos Parlamentares (projectos de lei e projectos de resoluo) tendentes a dar cumprimento s medidas preconizadas no referido relatrio que foram apelidadas de pacote sobre a reforma do Parlamento15. As referidas iniciativas foram apreciadas em conjunto, dando origem a um texto de substituio do novo Regimento, apresentado pela Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e aprovado na reunio plenria de 19 de Julho de 200716.

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Realizada pela Intercampus e publicada na Revista Viso de 26 de Maro de 2009. Disponvel em http://aeiou.visao.pt/mais-servico-publico-por-favor=f501878 15 A totalidade das iniciativas, bem como o Relatrio do pacote da reforma, podem ser consultadas em: http://www.parlamento.pt/DossiersTematicos/Paginas/RPReformaParlamento.aspx 16 Na mesma data, foram ainda aprovadas vrias outras iniciativas do pacote sobre a reforma que versavam sobre matrias como o exerccio do direito de petio, o Estatuto dos Deputados, regras sobre a publicao, a identificao e o formulrio dos diplomas, regime do Canal Parlamento e do portal da Assembleia da Repblica; regime da edio e publicao do Dirio da Assembleia da Repblica; constituio de um grupo de trabalho para a elaborao de um guia de boas prticas sobre requerimentos e perguntas ao Governo; adopo de medidas de eficincia energtica e poupana de gua; reduo progressiva das emisses C02 na Assembleia da Repblica; e remodelao integral da Sala das Sesses do Palcio de S. Bento.

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De referir, ainda, que o movimento de reforma do Parlamento, em 2007, despoletado pelo Relatrio ora em anlise, envolveu, numa segunda fase, os funcionrios, que foram chamados a dar sugestes de alterao ao Regimento, acrescentando vontade dos polticos, os conhecimentos e a experincia destes profissionais. No cabe aqui a reproduo integral do contedo do referido Relatrio que, ao longo das suas 99 pginas, justifica a necessidade de mudana da instituio parlamentar, estabelece os cinco grandes princpios que devero nortear essa mudana e faz 96 recomendaes para a consecuo dos referidos princpios. No entanto, tambm no poderamos prosseguir com o nosso trabalho de concepo de um modelo de gesto pblica, cuja justificao se enquadra e se fundamenta, em grande medida, nas reformas da Assembleia da Repblica planeadas ao longo de 2007 e postas em vigor a partir de Setembro desse ano, sem uma referncia ao citado documento. Optamos, assim, por efectuar uma sntese da justificao e princpios contidos no referido Relatrio. Quanto s 96 medidas, seleccionmos, apenas, as que devero enquadrar o modelo que, mais adiante, nos propomos desenvolver ou que se relacionem com a actividade da Comisso Parlamentar de Assuntos Europeus, sacrificando uma viso mais completa, em prol de uma ptica de coerncia intrnseca do presente trabalho. Na justificao das medidas preconizadas para a reforma (pp. 9-16), o Grupo de Trabalho comea por recordar que os Parlamentos dos regimes democrticos, em todo o mundo, se encontram envolvidos em ambientes caracterizados por grandes desafios de mudana e de modernizao. Prossegue, recordando que, na superao desses desafios, nem sempre conseguida, a instituio parlamentar , frequentemente, sujeita a crticas, quanto necessidade da sua existncia, o seu funcionamento e composio, no que alguns apelidam de uma crtica natural que encontraria justificao na tenso entre a democracia ideal e a democracia real. Reconhecendo a existncia dessa tenso permanente, o Grupo de Trabalho prope-se, atravs da aco do Parlamento sobre si prprio, melhorar o seu funcionamento, com vista a aproximar o ser da instituio parlamentar ao dever ser que dela se espera. Acrescenta que, do sentido e da profundidade desta actuao do Parlamento sobre si prprio, da capacidade de se adaptar aos novos tempos e de se modernizar, depende o grau da qualidade de cada sistema democrtico em concreto e da satisfao dos respectivos eleitores. Feito este enquadramento, bem como uma reflexo prvia sobre as funes a desempenhar pelo Parlamento (legislativa; de controlo e fiscalizao; de debate poltico; e de representao) e reconhecendo algumas falhas no exerccio das referidas funes, o Relatrio conclui que as melhorias preconizadas na reforma proposta devero conduzir ao reforo dessas funes. 25

O Grupo de Trabalho estabelece, para tal, cinco princpios orientadores (pp. 16 a 20), a saber: Um Parlamento mais autnomo, como reforo do funcionamento do sistema de Governo, aumento da confiana para com os cidados e aumento da qualidade da democracia; Um Parlamento mais eficaz, como condio de funcionamento democrtico da instituio e baseado na sua actividade e processo de deliberao (aberto, gil, dinmico, profissional e eficiente; Um Parlamento que presta contas e est prximo dos cidados, de forma sistemtica e permanente e no apenas no final do mandato; Um Parlamento mais activo na construo europeia e no Mundo, em constante mutao e em que os mecanismos de cooperao interparlamentar, ao nvel Europeu e internacional, so fundamentais participao das instituies parlamentares nos debates mundiais mais relevantes e na definio de polticas com consequncias ao nvel interno. A Assembleia da Repblica deve continuar a participar nesses fora, de modo coerente e articulado. Por outro lado, a Unio Europeia tem conhecido evolues que exigem um envolvimento qualitativamente diferente, mais activo e mais ambicioso, por parte da Assembleia da Repblica; Um Parlamento mais transparente e que d o exemplo, devendo ser criadas as necessrias condies, para que a tramitao do processo parlamentar possa estar amplamente acessvel a todos, permitindo aos cidados e aos prprios parlamentares estar de posse do maior nmero de elementos possvel, tendentes a permitir a formulao de um melhor juzo da actividade dos Deputados e da respectiva participao nos diversos processos parlamentares, fomentando assim a democracia atravs da transparncia. Para a prossecuo dos princpios que norteiam a mudana, o Grupo de Trabalho faz recomendaes, das quais, conforme mencionado, seleccionmos apenas as que, numa posterior fase do presente trabalho, enquadraro o modelo a desenvolver ou se relacionem com a actividade da Comisso Parlamentar de Assuntos Europeus. Por uma questo de clareza, optmos, ainda, por enquadrar as recomendaes escolhidas com os cinco princpios orientadores j enunciados. Para o efeito, construmos um Quadro para facilitar a viso de conjunto e a correlao dos vrios vectores em presena. Quadro 1.2. Princpios orientadores da reforma de 2007 e respectivas recomendaes com reflexo no modelo a desenvolver
Princpios Recomendaes

1. Um Parlamento Nenhuma das recomendaes deste princpio se enquadra no modelo a mais autnomo desenvolver, embora o modelo contribua para a autonomia do Parlamento.

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Princpios

Recomendaes

2. Um Parlamento N. 24- Aumentar o tempo parlamentar dedicado ao trabalho das Comisses mais eficaz e diminuir o tempo afecto s Sesses Plenrias N. 31- Reflectir sobre a necessidade da redefinio das Comisses Parlamentares permanentes N. 32- Reforo e valorizao da aco poltica das Comisses Parlamentares N. 41- Enriquecer com contedos e facilitar a navegao da pgina da Intranet N. 43- Reflexo sobre os procedimentos de apreciao dos relatrios exigidos aos Governos e a entidades externas Assembleia da Repblica. N. 45- Administrao electrnica da Assembleia da Repblica 3. Um Parlamento N. 66 - Melhorar a comunicao institucional da Assembleia da Repblica que presta contas e est prximo dos cidados 4. Um Parlamento mais activo na construo europeia e no Mundo N. 70 - Modificar o critrio de composio da Comisso de Assuntos Europeus, com uma componente de membros permanentes e outra de membros no permanentes N. 71 - O Governo envia Assembleia da Repblica a sua posio relativa a cada um dos pontos da Ordem de Trabalhos de cada reunio do Conselho N. 72 - Criao de uma Unidade Tcnica de Acompanhamento dos assuntos europeus N. 73 - Melhorar a articulao entre os parlamentares da Assembleia da Repblica e os eleitos, por Portugal, no Parlamento Europeu N. 74 - Audio Parlamentar, obrigatria, das individualidades indigitadas para Embaixadores em organizaes ou instituies multilaterais

5. Um Parlamento N. 77 - Todos os documentos da Assembleia da Repblica devem ser transparente e que d pblicos e colocados no stio da Internet exemplo N. 86 - Eliminar, progressivamente, o uso de suporte papel para todos os documentos N. 87 - Todos os documentos devem ser entregues em suporte digital para serem colocados na Intranet e na Internet
Fonte: autoria prpria a partir do Relatrio Reformar e modernizar a Assembleia da Repblica para servir melhor as cidads, os cidados e a Democracia

Compulsados os princpios e recomendaes includas no documento orientador da reforma da Assembleia da Repblica de 2007, podemos encontrar elementos integradores das teorias de reforma da Administrao Pblica do New Public Service, nomeadamente no que concerne ao aumento da eficcia, da transparncia e da melhoria de condies de proximidade dos cidados e respectiva participao no processo de deciso pblica. Paralelamente, o Relatrio visa solucionar as questes relacionadas com a problemtica referente crise dos Parlamentos e ao reforo do controlo parlamentar sobre o poder executivos17, bem como a

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Uma das consequncias da reforma foi a consagrao regimental do aumento de debates com o Governo, bem como a garantia de discusso de todas as iniciativas dos Grupos Parlamentares.

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participao do Parlamento no processo de deciso europeu. Em suma, tal como defendemos no ponto dedicado sntese das perspectivas tericas das reformas da Administrao Pblica, tambm a instituio parlamentar (e, no caso vertente, o Parlamento portugus) impelida para a mudana, que assume por iniciativa prpria, como garantia da sua continuidade no palco da governana. Compreensivelmente, escasseiam ainda anlises sobre as consequncias, no funcionamento da Assembleia da Repblica, da reforma parlamentar de 2007. Ainda assim, no podemos deixar de referir a reflexo do Vice-presidente da Assembleia da Repblica, Antnio Filipe (2009:1-8) de acordo com a qual, apesar de a reforma ter sido encarada, por muitos, como uma verdadeira revoluo do trabalho parlamentar, o seu impacto real ter ficado aqum das expectativas, sobretudo no que concerne ao agendamento das iniciativas legislativas, cuja discusso continua a obedecer ao calendrio e necessidades do Governo. Salienta, no entanto, que se registou uma melhoria de condies para o debate poltico, devido a trs medidas: o aumento da frequncia e o novo formato dos debates com o Primeiroministro; os debates da actualidade; e uma nova forma mais atractiva das declaraes polticas. Quanto a ns, gostaramos de antecipar que, tambm no plano da participao europeia, o Parlamento portugus se tornou mais activo ao longo da X Legislatura. No entanto, como processo que , o movimento de reforma no pode ser uma fotografia esttica de um dado momento. sempre necessrio avanar, de forma incremental, para que esse instantneo se possa institucionalizar e ser apreendido pelos seus protagonistas como uma ideia ou obra que dure e perdure. com esse objectivo que nos propomos a desenvolver o nosso modelo, que consiste na criao de uma base de dados de iniciativas europeias, que permita Assembleia da Repblica exercer cabalmente o seu papel de Parlamento activo na construo da Unio Europeia, bem como reforar as suas vertentes de autonomia, eficcia, prestao de contas e proximidade do cidado, transparncia e capacidade de monitorizao constante dos seus processos de mudana. Chegmos, assim, ao termo do captulo dedicado ao enquadramento analtico do nosso trabalho. A partir da verificao da necessidade de alterao das funes do Estado psmoderno e, logo, do seu paradigma de actuao, analismos as principais abordagens tericas de reforma da Administrao Pblica. Verificmos ainda, que tambm os Parlamentos se viram impelidos mudana, reforando o seu funcionamento, institucionalizando-se, como forma de garantir a sua subsistncia num sistema de governana multinvel e multipolarizada. A Assembleia da Repblica no excepo e, como tal, desde a sua existncia que se vem reformando, como forma de encontrar o seu espao de afirmao, num contexto nacional, europeu e mundial. Abordmos, em particular, a reforma parlamentar de 2007, cujos 28

princpios nortearo, igualmente, o modelo de gesto pblica que, no captulo seguinte, passaremos a desenvolver.

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CAPTULO 2: A BASE DE DADOS DE INICIATIVAS EUROPEIAS DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA

2.1. Nota introdutria A actividade da Assembleia da Repblica em matria de assuntos europeus pode ser subsumida a trs reas distintas: a aprovao de Tratados1; a transposio de actos jurdicos da Unio Europeia2, quando o acto interno de transposio assuma a forma de lei; e, por fim mas no menos importante, a actividade de acompanhamento e apreciao de Portugal no processo de construo da Unio Europeia3. Enquanto as duas primeiras actividades se enquadram exclusivamente na competncia poltica e legislativa da Assembleia da Repblica, j a terceira envolve, igualmente, uma competncia de fiscalizao4, nomeadamente quanto actuao do Governo no processo de construo da Unio Europeia. Os procedimentos inerentes tramitao das iniciativas referentes aos Tratados (que do entrada na Assembleia da Repblica sob a forma de propostas de resoluo do Governo) e s leis que visam a transposio de actos normativos europeus (que seguem, habitualmente, a tramitao das propostas de lei do Governo) encontram-se institucionalizados no Parlamento, tanto no que concerne ao circuito interno, como em termos do seu processo de registo e disponibilizao informtica na base de dados da Assembleia da Repblica, que permite aceder actividade parlamentar e ao processo legislativo (denominada PLC). O mesmo no se pode afirmar quanto ao processo de acompanhamento dos assuntos europeus, previsto na Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto, Lei de acompanhamento, apreciao e pronncia pela Assembleia da Repblica no mbito do processo de construo da Unio Europeia que, para efeitos do presente trabalho ser igualmente referida como a Lei ou a Lei de acompanhamento. Conforme mencionado na introduo do presente trabalho, este acompanhamento tem vindo a ser desenvolvido, paulatinamente, nos ltimos trs anos: entre Setembro de 2006 e Julho de 2009 foram objecto de acompanhamento por parte da Assembleia da Repblica centenas de iniciativas europeias e concludos 162 processos de escrutnio, actividade que
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Alnea j) do art. 164. e n. 5 do art.169. da Constituio. N. 8 do art. 112. da Constituio. 3 Estas competncias resultam dos artigos 161., alnea n), artigo163., alnea f) da Constituio, conjugados com o disposto no artigo 197., n. 1, alnea i) da Constituio, que estabelece, para o Governo, o dever de apresentar, em tempo til, Assembleia da Repblica, informao referente ao processo de construo da Unio Europeia. 4 Miranda (2006:510) salienta, alis, que a alnea f) do art. 163. da Constituio, inserida num artigo cuja epgrafe competncia quanto a outros rgos se trata de um erro e que esta competncia deveria constar do art. 162. Competncias de fiscalizao.

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envolveu todas as comisses parlamentares e, pontualmente, tambm o Plenrio, assumindo a Comisso de Assuntos Europeus o papel de piv e dinamizadora deste acompanhamento. Acontece, no entanto, que o suporte documental a esta actividade tem sido baseado em folhas de Word e Excel, sem critrios de arquivo uniformes, de difcil acesso e consulta on-line e sem qualquer interligao s bases de dados internas da Assembleia da Repblica e externas, nomeadamente as bases de referncia da Unio Europeia. O objecto do presente modelo visa exactamente colmatar esta lacuna com o desenvolvimento da base de dados para a tramitao das iniciativas europeias na Assembleia da Repblica, como reforo da institucionalizao do processo de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus. O modelo ora preconizado parte de uma sistematizao das iniciativas com base na respectiva tramitao, no se procedendo a qualquer distino com base nos contedos ou substncia da documentao europeia recebida no Parlamento portugus. Sendo certo que a tramitao das iniciativas ser diversa consoante os respectivos contedos5, essa diferenciao ou decorre directamente da lei ou da percepo da oportunidade poltica de acompanhamento dos assuntos europeus, varivel em cada momento. O que se pretende com este modelo algo distinto e consiste em construir um suporte de informao ao dispor de polticos, funcionrios e pblico em geral, que possa englobar todas as fases do processo de acompanhamento dos assuntos europeus, tornando-o claro, transparente, acessvel e interligado s restantes bases e aplicaes informticas da Assembleia da Repblica, bem como s bases de dados de referncia das instituies europeias e restantes Parlamentos da Unio Europeia. A base de dados das iniciativas europeias pretende constituir-se como uma ferramenta para que a Assembleia da Repblica seja um Parlamento mais autnomo do Governo em termos de informao, mais eficaz na sua fiscalizao poltica, que presta contas aos seus eleitores e est mais prximo deles e mais activo na construo europeia. Em suma, pretende ser um instrumento de realizao dos objectivos da reforma do Parlamento de 2007, abordada na parte final do primeiro captulo deste trabalho. O modelo permite ainda a prossecuo de grande parte dos valores que, de acordo com o, World e-Parliament Report das Naes Unidas (2008:16), devero fazer parte da viso e estratgia parlamentar para as tecnologias de informao e comunicao: Providenciar transparncia e abertura tanto para o Parlamento, enquanto instituio, como para os seus membros, enquanto representantes individuais dos seus constituintes; Garantir acesso universal para os cidados, independentemente dos seus recursos ou capacidades;
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As matrias europeias so, alis, bastante vastas, englobando desde a especificao tcnica dos espelhos retrovisores dos tractores at Carta dos Direitos Fundamentais ou aos Tratados.

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 Melhorar os mecanismos de responsabilizao (accountability) do Parlamento e dos seus membros perante o eleitorado; Apoiar o trabalho parlamentar de uma forma eficaz e eficiente; Participar na sociedade de informao global; Assegurar a segurana da informao institucional e a privacidade da informao pessoal; Permitir o dilogo entre o Parlamento e os cidados. O modelo encerra os valores da viso estratgica enunciada supra, contribuindo para que, tambm na rea da participao da construo da Unio Europeia, o Parlamento portugus tenha a concretizao de uma viso de tecnologias de informao e comunicao promotora de transparncia e democracia. A viso estratgica que deve nortear a utilizao das tecnologias de informao e comunicao na instituio parlamentar insere-se, alis, nas 10 directrizes e princpios da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Europeu (OCDE), citados no relatrio das Naes Unidas supra mencionado (2008:126), sobre informao, consulta e participao activa dos cidados na poltica. Embora primordialmente dirigidas aos Governos, estas directrizes so plenamente aplicveis aos Parlamentos e, tambm aqui, se podem encontrar objectivos de compromisso, direitos, clareza, informao atempada, objectividade, recursos, coordenao, responsabilizao (accountability), avaliao e cidadania activa. O modelo, insere-se, assim, nos objectivos de reforma do Parlamento em geral e do Parlamento portugus em particular, como, igualmente, num mais vasto universo reformista da prossecuo da transparncia, do compromisso e da prestao de contas. 2.2. Diagnstico da situao O objectivo do ponto ora em anlise consiste na descrio da actual tramitao da documentao europeia na Assembleia da Repblica. A partir da referida descrio identificaremos os problemas encontrados no circuito, cuja resoluo se pretende, atravs da implementao do modelo. Decorre do texto dos Tratados, da Constituio e da Lei, que a Assembleia da Repblica tem o poder de acompanhar, apreciar e pronunciar-se sobre o processo de construo da Unio Europeia, devendo, para isso, receber toda a informao pertinente que lhe permita efectuar, nomeadamente, o acompanhamento do processo legislativo europeu 6. Este

Trata-se de um processo complexo, com o envolvimento das trs instituies europeias (a Comisso, que detm o direito de iniciativa originria, o Conselho e o Parlamento Europeu, com poderes de alterao da proposta inicial da Comisso), com perodos de tramitao variveis e que podem chegar a vrios anos. Contrariamente ao Parlamento, o Governo, na sua qualidade de membro do Conselho participa no processo de deciso europeu.

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acompanhamento no um fim em si mesmo, mas sim uma actividade atravs da qual o Parlamento portugus tem oportunidade de: Receber informao, nomeadamente para efeitos de compatibilizao das iniciativas legislativas nacionais com o Direito europeu em desenvolvimento. Neste mbito, desde Setembro de 2007 que as Notas Tcnicas7 elaboradas pelos funcionrios da Assembleia da Repblica, para a tramitao dos projectos e propostas de lei, incluem um ponto referente s iniciativas comunitrias pendentes sobre matrias idnticas; Participar na rede de governana multinvel da Unio Europeia, atravs da sua influncia no processo legislativo europeu, nos seguintes moldes: Atravs do envio de pareceres s instituies europeias, nomeadamente Comisso, para que a iniciativa originria seja revista, quer devido ao seu contedo material, quer por no respeitar o princpio da subsidiariedade. Embora, actualmente, a Comisso no seja obrigada a rever as suas propostas, poder acontecer que, do exame de um parecer de um Parlamento, venha a resultar uma alterao. Uma estratgia influenciadora de sucesso passa, igualmente, pelo envolvimento do Comissrio responsvel por determinada rea em aces de acompanhamento local8. Trata-se de uma influncia poltica que, ainda que no produza todo os resultados esperados, evita que os Parlamentos sejam confrontados com o acto legislativo final, como facto consumado; Atravs do agendamento de determinadas iniciativas nas reunies interparlamentares, nomeadamente nas organizadas no mbito das vertentes parlamentares das Presidncias da Unio Europeia, onde participam Deputados das comisses homlogas dos 27 Estados-membros, dos pases da adeso e do Parlamento Europeu. Existindo uma coincidncia de abordagens parlamentares sobre determinado processo legislativo europeu, o eco dessa opinio, transmitida s instituies europeias atravs das concluses das reunies , seguramente, tomado em considerao; De igual forma, os Deputados podem exercer a sua influncia junto dos eleitos nacionais ao Parlamento Europeu, quer atravs de contactos entre membros de comisses homlogas, quer atravs dos seus grupos polticos; Finalmente, mas de fundamental importncia, por se inserir num mais vasto contexto da funo de controlo do Executivo pelo Parlamento, a Assembleia da Repblica tem oportunidade de influenciar o processo europeu, atravs do Governo, na sua qualidade de membro do Conselho. Em alguns pases, com sistemas de acompanhamento de mandato9, o Governo no pode assumir uma posio final no Conselho, sem antes informar o Parlamento, que o mandata para votar num ou noutro sentido. Conforme verificaremos aquando da contextualizao nacional do modelo10, o sistema portugus no levou to longe a
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A Nota Tcnica foi introduzida em 2007, como meio de reforo da qualidade legislativa e encontra-se prevista no art. 131.do Regimento da Assembleia da Repblica. 8 Foi a opo da Assembleia da Repblica no caso do acompanhamento da Organizao Comum de Mercado dos vinhos, em que a Comissria da Agricultura veio duas vezes a Portugal, no mbito do acompanhamento do processo por parte da AR, participando em visitas a agricultores e numa audio com os stakeholders e com o Ministro da Agricultura, na AR. 9 Caractersticos, entre outros, da Dinamarca, Finlndia, Polnia e Sucia 10 Ponto 2.4.3 Enquadramento jurdico nacional

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funo controlo no mbito do acompanhamento dos assuntos europeus. Tem, no entanto, alguns mecanismos que lhe permitem exercer influncia poltica junto do Governo enquanto membro do Conselho. Para a prossecuo da tarefa de escrutnio dos assuntos europeus, o Parlamento portugus recebe a informao europeia relevante, tanto das instituies europeias como do Governo e que sero objecto de especificao nos pontos que se seguem. 2.2.1. Documentao proveniente da Comisso Europeia As iniciativas (legislativas e no legislativas) da Comisso Europeia11 so enviadas directamente aos Parlamentos nacionais, desde 1 de Setembro de 2006. Esta prtica denominada de Iniciativa Barroso, por ter origem num acto do Presidente da Comisso Europeia, reiterada na Comunicao da Comisso Europeia ao Conselho Europeu sobre a Agenda do Cidado, em Maio de 200612. Esta iniciativa tem-se traduzido num fluxo documental anual de cerca de 1.500 documentos que os funcionrios de apoio Comisso de Assuntos Europeus (CAE) recebem diariamente e distribuem, com uma periodicidade semanal, s comisses competentes em razo da matria e aos Deputados da Comisso de Assuntos Europeus. Durante os cerca de trs anos de recepo das iniciativas da Comisso Europeia a Assembleia da Repblica concluiu 162 processos de escrutnio, numa aco conjunta de todas as comisses parlamentares13. As comisses parlamentares desenvolveram ainda mais 51 processos de escrutnio que, no entanto, no foram concludos na Comisso de Assuntos Europeus, por indisponibilidade dos Deputados relatores14. A participao das comisses no escrutnio dos assuntos europeus no foi uniforme: algumas comisses optaram por escrutinar todas as incitativas europeias da sua esfera de competncia (caso da Comisso de Educao e Cincia e a Comisso de Transportes, Obras Pblicas e Comunicaes), outras seleccionaram reas de acompanhamento prioritrias, como no caso da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Em Maio do corrente ano, cientes das diferenas assinaladas, indagmos junto dos funcionrios de apoio das diferentes comisses como se procedia tramitao das iniciativas distribudas pela equipa de apoio Comisso de Assuntos Europeus, com o objectivo de descortinar boas prticas que pudessem ser difundidas
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Iniciativas: comunicaes, relatrios, livros verdes, livros brancos, informaes internas, propostas de directiva, de regulamento, de deciso, documentos que acompanham as propostas de actos normativos, avaliaes de impacto, outros. 12 COM (2006) 211 Comunicao da Comisso ao Conselho Europeu uma agenda para os cidados por uma Europa de resultados, disponvel em: http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/doc_COM20060211FIN 13 Disponvel no Relatrio de Actividade da Comisso de Assuntos Europeus em: http://www.parlamento.pt/sites/COM/XLEG/4CAEposRAR/Paginas/RelatoriosActividade.aspx 14 Informao colhida enquanto funcionria da Comisso de Assuntos Europeus - o nmero de processos por concluir no verificvel, a no ser atravs do expediente da Comisso.

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por todas as comisses. Apenas chegmos a duas concluses que parecem favorecer um maior envolvimento das comisses nos assuntos europeus: por um lado, o estabelecimento de um prazo de 30 dias para o relator apresentar o parecer sobre as iniciativas europeias que lhe so distribudas15 e; quando a Comisso de Assuntos Europeus, atravs do seu Presidente, dirigiu ofcio solicitando aos seus pares colaborao no escrutnio de determinada iniciativa, com indicao de prazo, as comisses tenderam a responder solicitao, atempadamente. Figura 2.1. Nmero de pareceres de escrutnio concludos pela Assembleia da Repblica entre Setembro de 2006 e Julho de 2009

Fonte: elaborao prpria, a partir dos quadros-sntese do processo de escrutnio das iniciativas da Comisso Europeia, disponveis na pgina da Comisso de Assuntos Europeus no stio Web da Assembleia da Repblica

Quadro 2.1. Legenda da Figura 2.1. - Nmero de pareceres de escrutnio concludos pela Assembleia da Repblica entre Setembro de 2006 e Julho de 2009
A figura representa o nmero de pareceres de escrutnio produzido por cada uma das comisses. O nmero total (200) superior ao nmero de processos concludos na CAE (164) uma vez que: Cada processo implica, obrigatoriamente, um parecer da CAE. No entanto, Um processo pode incluir pareceres de uma ou vrias comisses (em alguns casos de todas). Elenco das comisses parlamentares: 1. Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias; 2. Comisso de Negcios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas; 3. Comisso de Defesa Nacional; 4. Comisso de Assuntos Europeus (CAE); 5. Comisso de Oramento e Finanas;
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Prtica seguida nas comisses mais activas no processo.

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6. Comisso de Assuntos Econmicos, Inovao e Desenvolvimento Regional; 7. Comisso de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Territrio; 8. Comisso de Educao e Cincia; 9. Comisso de Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes; 10. Comisso de Sade; 11. Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao Pblica; 12. Comisso de tica, Sociedade e Cultura.

2.2.2. Documentao enviada Assembleia da Repblica pelo Governo Incluem-se, neste grupo, as iniciativas sobre matria reservada da Assembleia da Repblica pendentes de deciso em rgos da Unio Europeia, para efeitos de pronncia, nos termos do art. 2. da Lei (nestes trs anos, o Governo apenas solicitou a pronncia prvia do Parlamento em trs ocasies), ou o relatrio anual de participao de Portugal no processo de construo da Unio Europeia, nos termos do n. 3 do art. 5. da Lei de acompanhamento. 2.2.3. Os acrnimos do Secretariado-geral do Conselho da UE16 Desde Junho de 2008, que a Secretaria de Estado dos Assuntos Europeus do Ministrio dos Negcios Estrangeiros envia os acrnimos do Secretariado-geral do Conselho directamente para uma caixa de correio electrnico dos servios de apoio Comisso de Assuntos Europeus. Esta documentao reveste natureza diversificada, englobando desde as iniciativas da Comisso Europeia (repetindo-se a informao supra referida no ponto 2.2.1. a propsito da Iniciativa Barroso), s concluses dos diversos Conselhos sectoriais e de reunies de grupos de trabalho. Os acrnimos contm alguma informao irrelevante para a apreciao parlamentar das matrias, como a data e local de realizao de determinada reunio de um dado comit. No entanto, no existe forma de a Assembleia da Repblica escolher / receber apenas parte dessa informao j que, a partir do momento em que se selecciona um acrnimo, o sistema passa a enviar tudo o que quele acrnimo diz respeito. Os acrnimos so sujeitos a uma triagem efectuada por um dos assessores da Comisso de Assuntos Europeus, eliminando-se os documentos repetidos, bem como os de menor relevncia. A documentao pertinente remetida aos funcionrios das comisses competentes em razo da matria e/ou para os Deputados da Comisso de Assuntos Europeus. A documentao enviada igualmente arquivada numa pasta de itens enviados do Outlook qual apenas tm acesso os funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus. 2.2.4. Documentao oriunda do Parlamento Europeu O Parlamento Europeu envia regularmente, embora sem uma periodicidade fixa, Assembleia da Repblica, em suporte papel, as suas resolues, posies sobre determinadas propostas de
16

Ver Quadro de Conceitos do Anexo A

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actos legislativos, relatrios das comisses e outra documentao. Esta documentao, recebida na Comisso de Assuntos Europeus enviada Biblioteca da Assembleia da Repblica, para subsequente arquivo. Antes dessa remessa, um dos assessores da Comisso de Assuntos Europeus examina os documentos e, caso identifique algum que se integre em determinado processo de escrutnio em curso na CAE ou noutra comisso, informa o Deputado relator da CAE ou o assessor da comisso em que o escrutnio se encontre pendente, de que o documento se encontra disponvel. No entanto, este no circula em papel, sendo apenas enviado, por correio electrnico, atravs da ligao base de dados de procedimentos interinstitucionais que permite acompanhar o processo de deciso europeu Pre-lex17 ou do OEIL (Observatrio Legislativo Europeu),18 onde o documento integra a ficha do respectivo processo legislativo europeu. Tendo em conta o desfasamento entre as datas dos referidos documentos e a sua recepo, esta documentao assume apenas relevncia histrica ou acadmica, para efeitos de anlise de determinado assunto e seu contexto. Conforme se verificou, as diligncias referentes documentao europeia variam conforme o seu contedo, provenincia e relevncia. Contudo, independentemente do seu modo de entrada, processamento e sada da Assembleia da Repblica, o escrutnio implica sempre uma interveno da Comisso de Assuntos Europeus, nos termos do art. 6. da Lei n. 43/2006 de 25 de Agosto19. Esquematicamente, o processo de escrutnio dos assuntos europeus pode ser representado de acordo com a Figura 2.2..

17 18

Ver Quadro de conceitos do Anexo A. Idem. 19 A Comisso de Assuntos Europeus a comisso parlamentar especializada permanente para o acompanhamento e apreciao global dos assuntos europeus, sem prejuzo da competncia do plenrio e das outras comisses especializadas.

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Figura 2.2. O sistema de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus

Instituies Europeias
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1 - A AR recebe diariamente as iniciativas da Comisso Europeia 2 Reunies e Audies Pblicas 3 - O Governo informa a AR de algumas propostas e solicita-lhe parecer 7

Governo

Presidente da AR

CAE

Relatrio
4 5

Comisses Especializadas Permanentes

6 ou 6

Parecer
Plenrio

Fonte: Adaptado de Correia et. al. (2007:18)

Quadro 2.2. Legenda da Figura 2.2. - O sistema de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus
1 - O Governo e as instituies europeias enviam a documentao Assembleia da Repblica; 2 e 3 - A Assembleia da Repblica procede s necessrias diligncias de acompanhamento da informao recebida, designadamente atravs da realizao de reunies e audies pblicas (com membros do Governo, das instituies europeias e da sociedade civil). Na sequncia das diligncias de acompanhamento efectuadas, elaborado um relatrio, pela comisso parlamentar que participou no processo. Esta interveno pode ser de uma ou vrias comisses, por iniciativa prpria ou por impulso da Comisso de Assuntos Europeus; 4 - O relatrio da comisso ou comisses parlamentares enviado para a Comisso de Assuntos Europeus; 5 - A Comisso de Assuntos Europeus emite parecer, ou considerando que o processo de escrutnio se encontra concludo ou considerando que, por imperativo legal ou oportunidade poltica, a matria deve subir a Plenrio, nomeadamente para efeitos de aprovao de uma Resoluo da Assembleia da Repblica; 6 - O parecer da Comisso de Assuntos Europeus, juntamente com o(s) relatrio(s) das restantes comisses parlamentares remetido ao Presidente da Assembleia da Repblica, para agendamento em Plenrio ou remessa s instituies europeias e ao Governo; 7 - O Presidente da Assembleia da Repblica envia a documentao do processo de escrutnio (relatrios, parecer e, eventualmente, resoluo), para o Governo e instituies europeias.

Este , em sntese, o sistema que, desde Setembro de 2006, se vem institucionalizando na Assembleia da Repblica, com vista ao acompanhamento, apreciao e pronncia parlamentar na construo da Unio Europeia. Este processo poltico foi-se desenvolvendo, em grande 38

parte impulsionado pela Iniciativa Barroso, sem que os servios da Assembleia da Repblica pudessem garantir os adequados meios de registo de fluxo de informao que o processo envolve. Tal deveu-se ao facto de se tratar de uma actividade anteriormente apenas pontual ou residual, razo pela qual a base de dados da Assembleia da Repblica que permite o registo da restante actividade parlamentar e do processo legislativo no a preveja. A preparao da vertente parlamentar da Presidncia portuguesa do Conselho da Unio Europeia (no segundo semestre de 2007), que envolveu Deputados e funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus na organizao e participao em reunies interparlamentares, desde o incio de 2007 at Junho de 2008 (perodo correspondente ao trio de Presidncias Alemanha/Portugal/ Eslovnia), bem como a necessidade de maturao do prprio envolvimento do Parlamento portugus na actividade de escrutnio do processo legislativo europeu, conduziu a que, s em incio de 2009, o projecto de construo de uma base de dados de iniciativas europeias tenha ganho contornos de exequibilidade20. Assim, medida que este projecto acadmico vai sendo escrito, o modelo encontra-se, simultaneamente, em fase de desenvolvimento na Assembleia da Repblica. Volvidos trs anos sobre o incio do escrutnio sistemtico dos Assuntos Europeus na Assembleia da Repblica, podemos identificar os seguintes problemas no circuito da documentao europeia: Disperso de fontes de informao, sem que haja, internamente, um registo nico e disponvel a todos os utilizadores, onde essa informao possa ser acedida; Insuficincia ou duplicao de registos, nas vrias fases da tramitao, sujeita a ocorrncia de erros, bem como desperdcio de tempo dos funcionrios de apoio Comisso de Assuntos Europeus; Problemas relacionados com a transparncia e prestao de contas da actividade do Parlamento e dos Deputados, uma vez que os relatrios e pareceres elaborados, quer na Comisso de Assuntos Europeus, quer nas restantes comisses, no surgem registados na actividade do Deputado, disponvel no stio Web da Assembleia da Repblica. Quando um Deputado nomeado relator de um projecto ou proposta de lei ou mesmo de uma petio, essa actividade inserida na base de dados da Assembleia da Repblica, que permite consultar a actividade parlamentar e o processo legislativo (PLC) podendo ser acedida, quer quando se consulta a actividade do Deputado, quer quando se acede tramitao da iniciativa. Na actividade europeia isso no acontece; para saber se um Deputado teve alguma actividade nesta rea necessrio entrar na pgina da Comisso de Assuntos Europeus, ou na plataforma para o intercmbio electrnico de informaes sobre o escrutnio parlamentar das matrias da Unio Europeia, em que participam todos os Parlamentos da Unio Europeia e dos pases candidatos adeso, denominada IPEX21 ou na II Srie do Dirio da Assembleia da
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Informao colhida por experincia prpria, nas funes de assessora da Comisso de Assuntos Europeus. A base de dados uma necessidade sentida por todos os Deputados e funcionrios que trabalham na Comisso. 21 Ver Quadro de Conceitos do Anexo A. O Correspondente responsvel por actualizar a informao de escrutnio dos Assuntos Europeus da Assembleia da Repblica no IPEX (Interparliamentary Information

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Repblica on-line, onde os pareceres so publicados. Em suma, para aceder a essa informao, necessrio saber previamente o que se busca, numa lgica absolutamente contrria aos mais elementares princpios de transparncia. O mesmo problema ocorre, igualmente, em relao s audies/audincias e consultas pblicas realizadas no mbito dos processos de escrutnio. Embora essa actividade da Comisso de Assuntos Europeus e das restantes comisses seja registada, esse registo tambm no acessvel, enquanto elemento de acompanhamento de um determinado processo legislativo europeu; Impossibilidade de fornecimento de dados fiveis, em tempo real, tanto para aferir da situao concreta de determinado processo de escrutnio, como para obteno de informao estatstica, nomeadamente para efeitos de elaborao do relatrio de actividades em que se pretende aferir o nmero e percentagem de iniciativas escrutinadas, de que reas e quais as comisses. Actualmente, tal s possvel mediante contagens mais ou menos artesanais, desprovidas de mtodo ou de instrumentos de gesto dignos desse nome e dependentes da memria dos funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus que, em cada momento, se ocupam deste processo; Por fim, importa referir que, no que concerne transposio de actos jurdicos da Unio Europeia, no possvel integrar o processo legislativo europeu ocorrido ex ante, com o processo de transposio. Assim, ainda que tenha ocorrido actividade de escrutnio, a informao pertinente s poder ser considerada na fase de transposio, por mero efeito do acaso, ou seja, recorrendo memria dos Deputados ou funcionrios. Ainda mais difcil conseguir averiguar quais os actos definitivos que aguardam transposio (seja por via de lei, de decreto-lei ou de decreto legislativo regional) ou quais os regulamentos que aguardam execuo na ordem jurdica interna.

2.3. A conceptualizao do modelo Conforme referido ao longo do trabalho, o objecto do modelo consiste na criao de uma base de dados de iniciativas europeias que permita: O registo da documentao europeia recebida na Assembleia da Repblica, bem como da respectiva tramitao; O acesso informao da tramitao do processo legislativo europeu, bem como ao escrutnio dos assuntos europeus nos restantes Parlamentos da Unio Europeia; Aferir do processo de transposio ou de execuo interna dos actos normativos comunitrios. Tendo em conta a complexidade do processo de escrutnio, a multiplicidade e quantidade das fontes de informao, bem como a pluralidade de intervenientes no processo, tentmos simplificar o desenvolvimento do modelo. Assim, a sua explicao obedece a uma lgica de qual a informao a registar em cada uma das fases de escrutnio, quais as ligaes a outras

Exchange) um assessor da Comisso de Assuntos Europeus. Cada Parlamento da Unio Europeia tem um correspondente que actualiza a sua informao nacional, para que os restantes possam ter informao sobre a actividade de escrutnio em cada Parlamento nacional.

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bases de dados que o modelo dever providenciar e, por fim, qual a informao de pesquisa que dele se poder extrair. Em relao s fases de escrutnio salvaguardamos o seguinte: inclumos no processo, igualmente, a fase de transposio ou execuo interna de actos comunitrios. Esta actividade, embora no se enquadrando na fase de acompanhamento dos assuntos europeus stricto sensu, pois envolve j uma actividade legislativa interna, constitui, ainda assim, o termo lgico do processo legislativo europeu sobre o qual o escrutnio incide. Neste contexto, em termos de coerncia sistmica do processo, no poderia deixar de se prever. Pretendendo-se que o modelo, que consiste numa ferramenta electrnica dinmica, no seja um mero repositrio documental esttico e histrico, o seu funcionamento prev a ligao s bases de dados de referncia sobre o processo de deciso europeu, bem como ao escrutnio que os Parlamentos dos restantes Estados-membros (e candidatos adeso) sobre ele efectuam. Tal permitir que a informao acedida, em cada momento, seja encontrada em tempo real. A base de dados dever ainda prever a possibilidade de subscrio de alertas, tanto para os utilizadores internos, como para os externos Assembleia da Repblica. Assim, os interessados podero saber, em tempo real, quais os mais recentes desenvolvimentos de cada processo de escrutnio. Em sntese, a base de dados dever permitir extrair informao sistematizada sobre esta actividade no Parlamento portugus, sua amplitude e seus interlocutores. Esta informao ser pertinente para polticos e funcionrios, nomeadamente para avaliar a actividade desenvolvida e planear os seus ulteriores caminhos. Para os cidados, para alm do valor informativo, a base de dados constituir um instrumento de avaliao da actividade parlamentar, de participao e de transparncia. 2.3.1. Registo da documentao relevante Conforme explicitado na descrio do processo de escrutnio, todo o processo tem incio com a recepo da documentao na Assembleia da Repblica. Esta fase inicial (recepo) engloba a recepo dos documentos na Comisso de Assuntos Europeus, quer directamente, quer atravs do Gabinete do Presidente da Assembleia da Repblica - iniciativas europeias, legislativas e no legislativas, bem como outros documentos provenientes de instituies europeias ou do Governo. No que concerne informao a registar, na fase de recepo, a base de dados dever conter a seguinte informao: Instituio de origem do documento; Tipo de documento; Referncia do documento; Ttulo do documento; 41

 Tema do documento; Campo com valores (provvel reserva de competncia legislativa parlamentar, articulado e alneas); Data do documento; Data de entrada do documento na Assembleia da Repblica; Data de recepo na Comisso de Assuntos Europeus. 2.3.2. Registo das fases de escrutnio relevantes Entendemos que a base de dados dever permitir o registo das vrias fases de escrutnio, nelas se englobando a tramitao das iniciativas na Assembleia da Repblica, aps a sua recepo na Comisso de Assuntos Europeus e at ao termo do seu processo de acompanhamento. De salientar, que a informao de escrutnio inserida na base de dados, a partir desta fase, dever ser imediatamente disponibilizada na plataforma de intercmbio parlamentar de informao europeia (IPEX) atravs do sistema de transmisso de dados XML22. Assim, a actividade de escrutnio da Assembleia da Repblica fica simultaneamente disponvel para todos os Parlamentos da Unio Europeia. No que concerne informao a registar, em relao s fases de escrutnio relevantes, a base de dados dever conter a seguinte informao: Comisses para onde so enviados os documentos; Data de distribuio a cada comisso; Relator de cada comisso; Data da nomeao de cada relator; Data de cessao do relator (caso haja substituio do relator); Iniciativas prioritrias; Tipo de prioridade; Reunio da comisso onde so aprovadas as prioridades; Data de aprovao das prioridades; Data de recepo do relatrio de outra Comisso na Comisso de Assuntos Europeus; Relator da Comisso de Assuntos Europeus; Data de nomeao do relator da Comisso de Assuntos Europeus; Pedido de contributo da Comisso de Assuntos Europeus s outras comisses (parecer e/ou reunio); Pedido da Comisso de Assuntos Europeus s Assembleias Legislativas das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira (parecer e/ou reunio)23;
Estas trs datas podem ser (ou no) coincidentes

22 23

eXtensible Markup Language. Ver Quadro de Conceitos do Anexo A. A participao dos rgos de governo prprio das Regies Autnomas pode ocorrer por solicitao directa da Comisso de Assuntos Europeus ou atravs do Gabinete do Presidente da Assembleia da Repblica.

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 Audies e audincias efectuadas (com ligao base de dados de actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica - PLC); Contributos e pareceres enviados pela sociedade civil; Data de aprovao do relatrio/parecer da Comisso de Assuntos Europeus; Nmero do relatrio/parecer da Comisso de Assuntos Europeus; Relatrio/parecer da Comisso de Assuntos Europeus (com ligao base de dados de actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica - PLC, na rea dedicada actividade do Deputado); Estado do processo legislativo na Unio Europeia (atravs de ligao ao PRE-LEX); Ligao base de dados da actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica- PLC, nomeadamente aos Projectos Resoluo (caso existam). 2.3.3. Registo da concluso do processo de escrutnio (fase final) A fase final ou de concluso do processo de escrutnio, engloba as fases subsequentes ao termo do escrutnio na Comisso de Assuntos Europeus. Habitualmente coincidente com o fim do escrutnio na Assembleia da Repblica. Em casos pontuais, pode ainda haver lugar a debate em Plenrio, para que o processo seja considerado concludo. De referir que, tal como na fase anterior, tambm aqui a informao dever ser imediatamente disponibilizada no IPEX, atravs do sistema XML. A informao relevante a registar nesta fase a seguinte: Data de fim do escrutnio na Comisso de Assuntos Europeus; Data de envio ao Presidente da Assembleia da Repblica para envio s instituies ou ao Governo ou agendamento em sesso plenria; Data do Plenrio (ligao ao Dirio da Assembleia da Repblica I Srie, para acesso ao debate); Publicao do relatrio/parecer da Comisso de Assuntos Europeus e das comisses que participaram no processo de escrutnio (ligao ao Dirio da Assembleia da Repblica II Srie, para acesso data e texto da publicao); Instituies a quem foi enviado; Data de envio s instituies ou ao Governo; Respostas/ informao de retorno das instituies e do Governo (quando aplicvel); Acto Europeu adoptado com ligao ao EUR-LEX. Actualmente, esta informao apenas registada nos arquivos da Comisso de Assuntos Europeus. S no caso de uma iniciativa ser objecto de escrutnio e o respectivo processo terminar, se pode encontrar parte destes dados nos mapas de fim de escrutnio, na pgina da Comisso de Assuntos Europeus no stio Web da Assembleia da Repblica.

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2.3.4. O acompanhamento da adopo do acto legislativo europeu e sua transposio para o ordenamento jurdico nacional No que concerne adopo do acto legislativo europeu, a base de dados dever permitir a ligao das iniciativas originrias, ao subsequente processo de transposio do acto definitivo europeu, em conjunto com os respectivos processos legislativos europeus e procedimentos de escrutnio parlamentar adoptados. Neste mbito, no se prev que a base de dados produza a informao, consubstanciandose o registo em providenciar as ligaes adequadas aos locais onde essa informao se encontra. Em relao transposio no ordenamento jurdico nacional, cabe distinguir: Quadro 2.3. Ligaes da base de dados de iniciativas europeias a outras bases para efeitos de acompanhamento da transposio dos actos normativos europeus no ordenamento jurdico nacional
FORMA DE TRANSPOSIO LIGAES DA BASE DE DADOS DE INICIATIVAS EUROPEIAS

Hiptese 1: A transposio ocorre por lei da Hiptese 1: Ligao ao EUR-LEX para Assembleia da Repblica; efeitos de acesso ao acto legislativo europeu. Ligao base de dados da actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica PLC, onde registada a tramitao das iniciativas internas (v.g. projectos e propostas de lei); Hiptese 2: A transposio ocorre por decreto-lei do Hiptese 2: Ligao base de dados EurGoverno ou por decreto legislativo regional; Lex, com a ficha nacional de transposio; Hiptese 3: A transposio ocorre com recurso a Hiptese 3:Ligao base de dados da duas ou mais Fontes de Direito interno (lei; decreto- actividade legislativa e parlamentar da lei e decreto legislativo regional); Assembleia da Repblica PLC e ao Eur-Lex, com a ficha nacional de transposio; Hiptese 4: No h lugar a transposio, por o acto Hiptese 4: Ligao base de dados Eurser exequvel por si mesmo. Lex, com a ficha de transposio nacional, para poder aferir da existncia de regulamentos ou actos de execuo interna.

No caso em que a transposio ocorra por lei, a actual base de dados da actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica permite j seguir, integralmente, a tramitao da iniciativa legislativa interna (projecto ou proposta de lei) em que a transposio se materializar. Ou seja, permite aferir da interveno da Assembleia da Repblica na fase descendente, na terminologia de Miranda (2000;57). No possvel, no entanto, a ligao dessa actividade de transposio ou de execuo de um normativo comunitrio anterior fase, em que a Assembleia possa ter escrutinado o processo de deciso europeu. Mais difcil ainda

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 saber, actualmente, que iniciativas deram lugar a que actos comunitrios finais e se eles carecem ou no de transposio. Terminamos, assim, a descrio das vrias fases de registo que o modelo dever comportar. Conforme referido no incio do presente trabalho, a base de dados de iniciativas europeias encontra-se, presentemente, em fase de desenvolvimento na Assembleia da Repblica, razo pela qual estamos em condies de apresentar um prottipo do ecr que suportar o registo, a cuja descrio se procedeu. De notar que o ecr aqui reproduzido no apresenta todas as hipteses de registo enunciadas supra, porquanto alguns quadros s so acessveis a partir de um primeiro preenchimento e as funcionalidades da base de dados no se encontram ainda totalmente disponveis. Figura 2.3. Prottipo do ecr de registo de dados

Fonte: Centro de Informtica da Assembleia da Repblica, autoria da Equipa PLC 24

24

A Equipa PLC constituda por trs engenheiros informticos afectos base de dados que suporta o processo legislativo e parlamentar na Assembleia da Repblica.

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2.3.5. Ligaes a outras Bases de Dados e stios Web 2.3.5.1. Ligao base de dados da Assembleia da Repblica (PLC) Conforme resultou da descrio do processo de escrutnio explanado supra, um processo de escrutnio pode implicar a realizao de uma ou mais audies ou audincias. Poder, igualmente, culminar com um debate em plenrio e com a aprovao de um projecto de resoluo (PJR). A actual base de dados de actividade legislativa e parlamentar da Assembleia da Repblica, a PLC, disponibiliza j as audies, audincias, bem como a tramitao dos projectos de resoluo. No entanto, no caso da Comisso de Assuntos Europeus, apenas possvel a existncia de uma ligao base de dados PLC, quando um determinado processo de escrutnio implique a aprovao de um Projecto de Resoluo ou de uma Proposta de Resoluo do Governo, como nas situaes de aprovao de Tratados. A razo simples: uma vez que as iniciativas europeias no so registadas na PLC, lgico que no se possa aliar esta actividade a algo que, em termos de base de dados, no existe. Esta situao conduz a um enviesamento da informao, pois apesar dos servios de apoio Comisso de Assuntos Europeus registarem as audies e audincias realizadas, elas s so pesquisveis enquanto tal e no enquanto partes integrantes de um processo de escrutnio. Em suma, para se poder aceder a determinada informao, tem que se saber, partida, o que se pretende. A base de dados que agora se preconiza dever permitir essa ligao, semelhana do que j acontece com as iniciativas legislativas nacionais. 2.3.5.2. Ligao plataforma de intercmbio parlamentar de informao europeia IPEX A ligao ao IPEX dever ocorrer em duas vertentes, uma de consulta e outra de insero de informao. A vertente de consulta dever permitir que, a partir de uma hiperligao referncia de uma iniciativa europeia, o utilizador possa aceder pgina IPEX dessa iniciativa. Tal possibilitar o acesso a todas as verses lingusticas do documento, ou, na prtica, apurar se existe uma verso portuguesa, bem como s pginas de escrutnio dos restantes Parlamentos nacionais, onde se poder verificar todos os elementos disponveis sobre o acompanhamento que estes se encontram a efectuar. Esta informao assumir especial relevncia no quadro da eventual entrada em vigor do Tratado de Lisboa, nomeadamente no que concerne ao controlo do princpio da subsidiariedade, onde a troca de informao atempada, entre todos os Parlamentos, essencial para o cumprimento das oito semanas previstas para o controlo da conformidade de uma iniciativa legislativa europeia com o princpio da subsidiariedade.

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No que concerne vertente da insero de informao, recorde-se que, actualmente, as diferentes fases do processo de escrutnio vo sendo registadas em quadros Word e Excel. Simultaneamente, o correspondente nacional regista idntica informao na base interparlamentar de troca de informaes europeia - IPEX. Esta informao inserida na pgina nacional de cada uma das iniciativas europeias escrutinadas, em conjunto com os documentos da Assembleia da Repblica produzidos no mbito do acompanhamento de determinada iniciativa - pareceres, audies, debates ou projectos de resoluo. Conforme as situaes, o correspondente nacional, para alm de um pequeno resumo em ingls ou francs, que sintetize o ponto da situao, insere ainda os documentos ou uma hiperligao ao stio da internet da Assembleia da Repblica, onde esses documentos se encontram disponveis (habitualmente, a pgina da Comisso de Assuntos Europeus). Este processo relativamente moroso, levando cerca de 20 minutos por iniciativa, acrescendo este trabalho s restantes normais funes do assessor da Comisso de Assuntos Europeus que, cumulativamente, exerce as funes de correspondente nacional do IPEX. Consequentemente, nem sempre a informao registada no momento em que ocorre. Este problema no exclusivo do Parlamento portugus, verificando-se em todos os Parlamentos nacionais, sobretudo, naqueles onde a actividade de escrutnio especialmente desenvolvida. Ciente desta problemtica, o Servio de Apoio Central do IPEX encontra-se a desenvolver o Projecto XML, que permitir uma migrao automtica para o IPEX da informao de escrutnio inserida na base de dados interna. A nova forma de migrao de dados evitar a duplicao de registos, transferindo automaticamente os dados inseridos na base nacional para o IPEX. Ao correspondente restar a tarefa de inserir pequenos resumos em ingls ou francs sobre a informao mais relevante do processo de escrutnio em causa. A Assembleia da Repblica, numa aco conjunta dos servios de apoio Comisso de Assuntos Europeus e do Centro de Informtica, tem participado activamente no projecto XML. No entanto, para este poder ser uma realidade, necessrio que a base de dados das iniciativas europeias se encontre concluda, pois a migrao de dados s possvel a partir da base e no a partir de documentos Word ou Excel. S assim o Parlamento portugus poder prestar aos seus pares informao de escrutnio de forma fidedigna e atempada. 2.3.5.3. Ligao Base PRE-LEX O PRE-LEX uma base dados europeia, onde pode ser consultado o estado do processo legislativo europeu de cada iniciativa, em cada momento. Assim, de toda a convenincia que os utilizadores que, a partir da plataforma da Assembleia da Repblica acedam a determinada iniciativa, possam, igualmente, pesquisar o seu estado do processo legislativo europeu. Tratase de informao relevante, igualmente, para os relatores e equipas de apoio das comisses, 47

pois atravs da ligao ao PRE-LEX possvel consultar o estado do processo, bem como a data previsvel do passo seguinte do processo legislativo europeu. Este elemento importante para o planeamento dos trabalhos, nomeadamente para saber se ser ainda pertinente produzir um parecer ou efectuar alguma diligncia, ou se, pelo contrrio, a adopo do acto europeu ter j ocorrido, tornando intil a continuao do acompanhamento do seu processo. 2.3.5.4. Ligao Base EUR-LEX Conforme referido no Quadro de Conceitos do Anexo A, a base EUR-LEX25 permite o acesso ao Direito da Unio Europeia, contendo todas as informaes relevantes sobre o processo legislativo que conduziu adopo de determinado acto e uma seco dedicada s medidas nacionais de transposio de directivas. Esta ltima seco intitulada de MNE e assume particular importncia, pois identifica os actos nacionais de incorporao da legislao comunitria no ordenamento jurdico nacional. Embora se possa questionar a fiabilidade da informao de transposio, pois os dados disponibilizados dependem da notificao por parte dos Estados-membros Comisso Europeia, tem a vantagem de permitir tambm a pesquisa do estado de transposio nos restantes Estados-membros. Acresce que, at ao momento, no existe nenhuma base nacional onde se possa encontrar idntica informao. Apesar desta limitao, a ligao ao Eur-Lex permitir aceder ao acto normativo europeu e, na medida em que os dados se encontrem disponveis, informao sobre transposio e execuo internas. 2.3.5.5. Ligao pgina da Comisso de Assuntos Europeus no stio Web da Assembleia da Repblica e possibilidade de subscrio de alertas A base de dados dever permitir que os utilizadores acedam pgina da Comisso de Assuntos Europeus no stio da Assembleia da Repblica. A partir desse acesso j possvel a interaco cidado/Comisso. Existe uma ligao para contactar a Comisso, bem como a possibilidade de subscrever alertas referentes actividade legislativa e parlamentar, com ligao actual base de dados da Assembleia da Repblica (PLC). A partir do momento em que a base de iniciativas europeias se encontre concluda, essa subscrio passar a ser possvel, tambm, para os processos de escrutnio dos assuntos europeus. A base dever permitir que a subscrio de alertas possa ser efectuada atravs da pgina da Comisso ou, directamente, atravs da prpria base. Os alertas permitiro que os diferentes utilizadores, com perfis de interesses variados, possam estar informados, em tempo real, do estado em que o processo do acompanhamento parlamentar se encontra, sem necessitar de o pesquisar diariamente.

25

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0017:PT:NOT

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2.3.6. Informao de pesquisa O ponto agora em anlise pretende dar resposta questo enunciada supra, sobre a dificuldade da Comisso de Assuntos Europeus em aceder e transmitir dados fidedignos sobre a actividade efectuada, de acompanhamento das iniciativas europeias. De cada vez que necessrio produzir essa informao, nomeadamente para efeitos de elaborao do relatrio de actividades a que a Comisso de Assuntos Europeus se encontra obrigada por fora do art. 108. do Regimento da Assembleia da Repblica (RAR), os funcionrios da equipa de apoio tm que contar manualmente o nmero de pareceres produzidos. Se, quanto aos relatrios/pareceres finais de escrutnio a tarefa se encontra facilitada, pelo facto de estes terem nmeros sequenciais, o mesmo j no se pode afirmar em relao a outro tipo de informao pertinente para a transparncia da actividade da Comisso de Assuntos Europeus e das restantes comisses, no que respeita sua actividade de escrutnio. Assim, ao nvel dos quadros de pesquisa, a aplicao dever permitir extrair a seguinte informao:

2.3.6.1. Informao sobre a documentao recebida No que concerne informao relativa documentao recebida, a base de dados de iniciativas europeias vai permitir extrair os seguintes dados: Tipo de iniciativas/documentos entrados; Temas das iniciativas; Origem/provenincia das iniciativas; Nmero de iniciativas entradas em determinado perodo. 2.3.6.2 Informao sobre a actividade de escrutnio desenvolvida na Assembleia da Repblica No que concerne actividade de escrutnio desenvolvida na Assembleia da Repblica, a base de dados dever disponibilizar a seguinte informao: Iniciativas distribudas s comisses em determinados perodos; Total de iniciativas escrutinadas e no escrutinadas; Temas objecto de escrutnio; Nmero de escrutnios por comisso; Total de relatrios; Audies pblicas (realizadas e previstas); Audincias (concedidas e previstas); Contributos recebidos das Assembleias Legislativas das Regies Autnomas;

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 Contributos recebidos da sociedade civil; Relatores e respectivo Grupo Parlamentar; Nmero total de pareceres adoptados; De que comisses; Sobre que iniciativas; Data dos pareceres e relatrios; Total de debates em Plenrio sobre assuntos europeus; Total de resolues aprovadas em matria europeia. 2.3.6.3. Informao sobre os actos normativos europeus e respectiva transposio e execuo na ordem jurdica interna Neste mbito, a consulta base dever permitir aceder seguinte informao: Actos legislativos europeus aprovados (quais e quantos) num determinado perodo; Actos legislativos europeus transpostos em determinado perodo (quais e quantos); Matrias sobre as quais foram feitas as transposies; Identificao dos instrumentos de transposio ou de execuo dos actos legislativos aprovados (lei, decreto-lei, decreto legislativo regional e acto regulamentar); Actos legislativos europeus pendentes de transposio (quais e quantos); Data prevista para a transposio. Contrariamente aos pontos anteriores, em que a informao pesquisvel produzida internamente pela Assembleia da Repblica, no caso das transposies, tal no acontece. Assim, numa primeira fase, apenas ser possvel garantir integralmente os critrios de pesquisa que dependam da actividade interna do Parlamento, ou seja, os relativos transposio por via de lei da Assembleia da Repblica. Nos restantes casos, no ser, ainda, exequvel construir mapas de pesquisa, mas apenas aceder informao de transposio caso a caso. Enumermos, no entanto, todas as possibilidades, pois sendo a base de dados um sistema aberto e sujeito a um ciclo de melhoria constante, esta poder ser uma segunda etapa, quer atravs das bases europeias j existentes, quer atravs da extenso do nosso modelo ao Governo que, estando obrigado a prestar contas Assembleia, deveria inserir a informao que lhe compete. A existncia de bases de dados de acompanhamento de assuntos europeus partilhadas entre os dois rgos de soberania , alis, uma soluo adoptada em alguns Estados-membros, conforme ser referido no captulo 326, aquando da discusso dos efeitos do modelo.

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Ver ponto 3.1.

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Figura 2.4. Prottipo do ecr de pesquisas

Fonte: Centro de Informtica da Assembleia da Repblica, autoria da Equipa PLC

A informao pesquisada na base dever poder ser extrada em quadros sntese (mapas), nomeadamente para efeitos de elaborao da distribuio das iniciativas s vrias comisses, bem como para mapas de distribuio e de escrutnio concludo, semelhana do que actualmente ocorre em formato Word e Excel. Actualmente, no estamos em condies de apresentar modelos dos referidos mapas, por se encontrarem, ainda, em fase de desenvolvimento. Terminada a descrio do modelo, que consiste na criao da base de dados de iniciativas europeias, como forma de colmatar as lacunas existentes no actual suporte documental do escrutnio dos assuntos europeus na Assembleia da Repblica, coloca-se a questo de indagar qual o contexto, nacional e europeu, em que o modelo se integrar. esse o tema que nos ir ocupar nos pontos seguintes do presente captulo. 2.4. O contexto do modelo a participao da Assembleia da Repblica na construo europeia O objectivo da criao da base de dados de iniciativas europeias, com vista a uma maior institucionalizao da participao da Assembleia da Repblica na construo europeia, parte 51

do pressuposto que, de facto, ao Parlamento portugus poder caber um papel, que no o de mero figurante, na construo da UE. Esta questo no , alis, exclusiva da Assembleia da Repblica, mas sim transversal a todos os Parlamentos nacionais, tendo evoludo medida que a (ento) CEE foi perdendo o seu carcter de organizao internacional clssica, de pendor intergovernamental. Nesta evoluo podemos distinguir, conforme Norton (1996:179193) e Miranda (2000:25-31), trs fases de envolvimento dos Parlamentos nacionais na construo da Unio Europeia: a fase da letargia (de 1957 a 1986), que consiste num relativo alheamento dos Parlamentos nacionais face construo europeia; a fase do despertar (de 1987 a 1992), impulsionada pelo Acto nico Europeu e o consequente aprofundamento das polticas comunitrias; e a fase da reivindicao (de 1992 em diante). Efectivamente, em 1992 e pela primeira vez, o Tratado de Maastricht (Tratado da Unio Europeia) inclui duas declaraes anexas, uma sobre o papel dos Parlamentos nacionais na Unio Europeia e outra referente Conferncia dos Parlamentos ou Assises27. Em 1997, o Tratado de Amesterdo viria a incluir um Protocolo anexo sobre o papel dos Parlamentos nacionais, reflectindo as reivindicaes das instituies parlamentares. Outro eco das reivindicaes dos Parlamentos nacionais resultou na Declarao de Laeken sobre o futuro da Unio Europeia, em 200128, com base na qual foi convocada a Conveno que viria a aprovar a Constituio Europeia. Pela primeira vez na histria da Unio, a negociao do texto de um Tratado incluiu parlamentares nacionais. Conforme referido por Fraga e Paulo (2008; 286), a composio da Conveno foi um reflexo formal da procura da superao do mtodo intergovernamental, dado que do total de 105 membros, 72 representavam membros eleitos por sufrgio universal directo29. O mandato da Conveno consistia na apresentao de um documento com sugestes que permitissem uma maior democracia, transparncia e eficcia na Unio Europeia. O texto resultante dos trabalhos da Conveno foi assinado em Roma, em Outubro de 2004. certo que o denominado Tratado Constitucional nunca chegou a entrar em vigor, devido ao resultado dos referendos da Frana e da Holanda, em Maio de 2005. No entanto, a soluo encontrada, no que respeita participao dos Parlamentos nacionais, que consiste no modelo de repartio de competncias atravs do controlo prvio do princpio da subsidiariedade por parte dos Parlamentos nacionais, bastante idntica preconizada pelo Tratado Reformador ou Tratado de Lisboa. Este texto, aprovado em Outubro de 2007 e cuja entrada em vigor se encontra pendente da realizao de novo referendo irlands, bem como da
27

As assises realizaram-se uma nica vez, em Roma, em Dezembro de 1990, com representantes dos Parlamentos nacionais (3/4) e do Parlamento Europeu (1/4). 28 Disponvel em http://europa.eu/scadplus/glossary/laeken_declaration_pt.htm 29 A Assembleia da Repblica participou com dois representantes efectivos, Deputados Maria Eduarda Azevedo (PSD) e Alberto Costa (PS) e dois suplentes, Deputados Nazar Pereira (PSD) e Guilherme dOliveira Martins (PS).

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concluso dos processos de ratificao na Polnia, Repblica Checa e Alemanha30, ser objecto de anlise em ponto autnomo. De momento, a actividade europeia dos Parlamentos encontra-se enquadrada, para alm dos 27 ordenamentos jurdico-polticos nacionais dos Estados-membros, pelo Tratado de Amesterdo e pela denominada Iniciativa Barroso, que foi sendo referida ao longo do trabalho. 2.4.1. O contexto europeu - o Tratado de Amesterdo e a Iniciativa Barroso Actualmente, os Parlamentos nacionais podem pronunciar-se sobre o processo legislativo europeu ao abrigo do Tratado de Amesterdo31, mais concretamente com base no seu Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na Unio Europeia. Deve referir-se que o Tratado de Nice, em 2001, no alterou as disposies referentes aos Parlamentos nacionais. O Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais encontra-se dividido em duas partes, sendo a primeira dedicada s informaes destinadas aos Parlamentos nacionais dos Estados-membros. O Protocolo dispe que a Comisso Europeia deve enviar prontamente aos Parlamentos nacionais todos os documentos de consulta (livros brancos, livros verdes e comunicaes) e atempadamente aos Governos as propostas legislativas para que os Parlamentos nacionais as recebam em devido tempo. Por fim, a primeira parte deste Protocolo determina, em aplicao do Ttulo VI do Tratado (disposies relativas cooperao policial e judiciria em matria penal), como regra, um prazo de seis semanas entre o envio das propostas legislativas em todas as lnguas e a sua incluso na agenda do Conselho para tomada de deciso. A segunda parte do Protocolo faz referncia Conferncia dos rgos Especializados em Assuntos Europeus (COSAC), atribuindo-lhe poder para dirigir s instituies europeias ao Parlamento Europeu, ao Conselho e Comisso todos os contributos que considere adequados sobre as actividades legislativas da Unio, nomeadamente no que se refere aplicao do princpio da subsidiariedade, ao espao de liberdade, de segurana e de justia, bem como as questes relacionadas com os direitos fundamentais. Esta ltima disposio tem servido de base aos projectos-piloto sobre a conformidade de propostas legislativas da Comisso Europeia que, desde 2004, a COSAC vem levando a cabo e nos quais a Assembleia da Repblica tem participado activamente. Pretende-se testar se, no prazo de seis semanas, que com o Tratado de Lisboa, ser alargado para oito, possvel aos Parlamentos nacionais analisarem e pronunciarem-se sobre a conformidade do princpio da subsidiariedade das propostas da Comisso.

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Ponto da situao em Setembro de 2009 Disponvel em http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html

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Conforme referido na introduo do presente captulo, desde Setembro de 2006 que a Comisso Europeia envia directamente aos Parlamentos nacionais todas as suas iniciativas legislativas e no legislativas. A 13 de Abril de 2007, o Presidente da Comisso Europeia, em discurso proferido na Assembleia da Repblica, instou o Parlamento portugus a participar activamente nesta iniciativa (Barroso:2007)32. Tendo em ateno que, em 2008, a Assembleia da Repblica foi o Parlamento que mais pareceres enviou Comisso Europeia, podemos afirmar que o repto foi integramente aceite pelos Deputados da X Legislatura. O escrutnio desenvolvido, ao abrigo da Iniciativa Barroso, pode incidir sobre vrios aspectos de um documento e no apenas sobre a anlise da conformidade do princpio da subsidiariedade das iniciativas legislativas europeias, comprometendo-se a Comisso Europeia a considerar os contributos recebidos dos Parlamentos nacionais (embora estes no sejam de carcter vinculativo). Esta o actual enquadramento jurdico - institucional de participao dos Parlamentos nacionais na complexa rede participada que constitui o processo de deciso europeu. No entanto, prev-se que este contexto venha a mudar, em breve, saindo o papel dos Parlamentos mais reforado com o Tratado de Lisboa. 2.4.2. O futuro prximo do contexto europeu o Tratado de Lisboa? Embora j tenha sido mencionado que, data da concluso do presente trabalho, o Tratado de Lisboa no se encontra ainda em vigor, no podemos deixar de referir qual o enquadramento dos Parlamentos nacionais no novo Tratado, tanto mais que o seu texto pretende reforar os poderes das instituies parlamentares sobre as actividades da Unio Europeia. Antes de mais cabe referir que o Tratado inclui, no total, 46 referncias aos Parlamentos nacionais. Acresce ainda, que a primeira vez que o articulado de um Tratado Europeu faz referncia aos Parlamentos nacionais no prprio articulado (e no apenas nos Anexos), dedicando-lhes um artigo autnomo - art. 12. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia. Das vrias reas abordadas neste artigo, destaca-se o dever de informao e notificao a estes rgos de soberania, dos projectos de actos legislativos da Unio Europeia e a monitorizao do princpio da subsidiariedade, atravs do poder de emisso de pareceres fundamentados pelos Parlamentos nacionais que podem conduzir ao mecanismo de alerta prvio33.
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Disponvel em http://www.europa.parlamento.pt/docs/rapiddiscursoJB.DOC. Referiu: espero poder apreciar em breve os pareceres que nos queiram enviar... 33 Para efeitos da plena compreenso da monitorizao do princpio da subsidiariedade, importa referir que a Unio no pode legislar sobre toda e qualquer matria. O Tratado define a existncia de competncias exclusivas, em que apenas a Unio Europeia pode intervir; competncias partilhadas que englobam matrias que podem ser reguladas pela Unio Europeia ou pelos Estados-membros e; competncias complementares, destinadas a apoiar a aco dos Estados-membros, no podendo a Unio substitui-los. O Tratado de Lisboa delimita o exerccio e repartio das competncias entre a Unio Europeia e os Estados-membros no seu artigo 5.. O exerccio das competncias da Unio rege-se pelo princpio de atribuio - a Unio s exerce as competncias necessrias obteno dos objectivos dos Tratados - bem como pelos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

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Os Parlamentos nacionais velam pela observncia do princpio da subsidiariedade de acordo com os Protocolos relativos ao papel dos Parlamentos nacionais na Unio Europeia e aos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade34. Se um tero dos Parlamentos (1/4 em matria de justia e assuntos internos)35 considerar que a matria no da competncia da Unio Europeia, poder solicitar Comisso a reviso da proposta, assegurando que a Unio no ultrapassa o domnio das suas competncias (artigo 12. do Tratado da Unio Europeia). Este procedimento, apelidado de carto amarelo, obriga a Comisso a rever a proposta, mas no a retir-la, podendo optar pela sua manuteno, com ou sem alteraes. Se a proposta for contestada por maioria simples dos Parlamentos nacionais, a Comisso obrigada a fundamentar a respectiva conformidade com o princpio da subsidiariedade e a submeter considerao do Conselho e do Parlamento Europeu a manuteno (ou no) da proposta36. O Tratado de Lisboa robustece, assim, os controlos para garantir o respeito da delimitao das competncias, associando directamente os Parlamentos nacionais ao controlo da boa aplicao do princpio da subsidiariedade, garantindo que a Comisso no toma iniciativas que no so da sua competncia. No fundo, velando para que, fora da sua competncia exclusiva, a Unio intervenha apenas se, e na medida, em que os objectivos de determinada aco no possam ser suficientemente alcanados pelos Estados-membros, tanto ao nvel central como ao nvel regional e local, sendo mais facilmente conseguidos ao nvel da Unio. Os Parlamentos nacionais tm, assim, a possibilidade de conseguir influenciar o processo legislativo europeu, numa fase precoce do seu desenvolvimento. Analisaremos, agora, de que forma a Assembleia da Repblica se encontra preparada para participar nesta rede de governana europeia. 2.4.3. Enquadramento jurdico nacional a Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto (Acompanhamento, Apreciao e Pronncia pela Assembleia da Repblica no mbito do processo de construo da Unio Europeia) O papel da Assembleia da Repblica na construo europeia nem sempre foi claramente assumido, conforme bem explicitado por Miranda (2000), Fraga (2001) e Fraga e Paulo (2007). Efectivamente, quando, em 1977, Portugal solicitou a sua adeso (ento) Comunidade Econmica Europeia, foi o Governo que liderou o processo de negociao. S em 1979, a Assembleia da Repblica constituiu uma Delegao com 17 Deputados, cuja misso era a troca de informao com os Deputados portugueses ao Parlamento Europeu. Em 1980

34

O princpio da proporcionalidade estabelece que o contedo e a forma da aco da Unio no devem exceder o necessrio para alcanar os objectivos dos Tratados. 35 Cada Parlamento tem direito a dois votos (no caso das instituies bicamerais, cada cmara dispe de um voto), num total de 54 votos.

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criada a Comisso de Integrao Europeia que, em 1987, aps a adeso, assume a denominao de Comisso de Assuntos Europeus. Tambm em1987 surge a primeira Lei sobre a participao da Assembleia da Repblica na definio das polticas europeias (Lei n. 28/87, de 29 de Junho). Sucederam-lhe a Lei n. 111/88, de 15 de Dezembro, Lei n. 20/94, de 15 de Junho e, mais recentemente, a Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto, diploma que, actualmente, enquadra a participao do Parlamento portugus na construo europeia. A Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto, resultou de um texto de substituio da Comisso de Assuntos Europeus, que fundiu as propostas contidas nos projectos de lei apresentados por cinco Grupos Parlamentares, para alterao da Lei n. 20/94, de 15 de Junho (anterior diploma que regulava a matria)37. O referido texto foi aprovado por unanimidade de todos os Grupos Parlamentares e visava dotar a Assembleia da Repblica de instrumentos especficos, que lhe permitissem uma participao efectiva no processo de deciso europeu, reforando e valorizando o papel do Parlamento no processo de construo europeia. Tal como bem salientado por Covas (2007:235), a propsito dos Tratados Europeus, atrs de um texto h sempre um contexto e um pretexto. No caso da Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto, o contexto implicava uma Comisso de Assuntos Europeus cujo Presidente gozava do prestgio inerente sua anterior qualidade de Comissrio Europeu38, um Presidente da Assembleia da Repblica especialmente sensvel importncia das temticas europeias39, bem como a preparao da vertente parlamentar da Presidncia do Conselho da Unio Europeia. Estes factores conferiram CAE uma visibilidade reforada, aumentando a permeabilidade do Parlamento aos assuntos europeus. O pretexto consistiu, em grande medida, na antecipao do Tratado Constitucional, ou do texto que lhe viesse a suceder aps o perodo de reflexo ento em curso. Pela primeira vez e em cumprimento do preceito constitucional que refere a alnea p) do art. 164. da Constituio, a Lei estabelece, no seu captulo II, um mecanismo de seleco e designao de membros nacionais aos rgos da Unio Europeia, para cargos de natureza jurisdicional e no jurisdicional, nomeadamente a obrigatoriedade de transmisso dos curricula e de audio dos candidatos pela Comisso de Assuntos Europeus. De salientar que, nos trs anos da sua vigncia, nunca este preceito legal foi aplicado, no cabendo aqui investigar se no ocorreram nomeaes, ou se estas no obedeceram ao legalmente institudo.

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PJL270/X (BE), PJL266/X (PS), PJL 250/X (PSD), PJL 249/X (CDS-PP), e PJL 245/X (PCP). A tramitao destas iniciativas pode ser consultada em: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=33143 38 O Deputado Antnio Vitorino (PS) que, no entanto, suspendeu o seu mandato no ms de Setembro de 2006, sucedendo-lhe, como Presidente da Comisso, o Deputado Vitalino Canas (PS). 39 O Deputado Jaime Gama (PS) que, na anterior Legislatura havia sido o Presidente da Comisso de Assuntos Europeus e Negcios Estrangeiros.

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No que concerne ao cerne do presente trabalho, ou seja, o escrutnio dos assuntos europeus, podemos afirmar que a Lei estabelece trs grandes reas de acompanhamento e interveno da Assembleia da Repblica: Pronncia parlamentar prvia, nos casos em que se encontrem pendentes de deciso em rgos da Unio Europeia, sobre matrias que recaiam na esfera da competncia legislativa reservada da Assembleia da Repblica; Anlise do cumprimento da observncia do princpio da subsidiariedade de uma iniciativa legislativa europeia; Acompanhamento e apreciao global de todos os assuntos europeus com relevncia para Portugal. Para a exequibilidade das competncias de escrutnio da Assembleia da Repblica, a Lei prev que o Governo mantenha a Assembleia da Repblica informada, em tempo til, sobre diversas matrias, enviando-lhe toda a documentao relevante. No caso de matrias que recaiam na esfera de competncia reservada do Parlamento, essa informao dever incluir, igualmente, a posio a assumir pelo Governo, nesse mbito, na medida em que j se encontrar definida. Alm do envio de documentao, a informao a prestar pelo Governo inclui a realizao de audies em comisso e de debates em Plenrio. Em relao ao primeiro grupo, estabelecese a obrigatoriedade do Governo reunir com a Comisso de Assuntos Europeus antes e depois dos Conselhos Europeus, formalizando, assim, uma prtica j reiterada antes da vigncia da Lei. Quanto s restantes comisses parlamentares, a Lei confere-lhes a possibilidade de, em conjunto com a Comisso de Assuntos Europeus, reunir com os membros do Governo antes ou depois de cada Conselho, nas suas diferentes configuraes. De referir que, volvidos trs anos, esta prtica no se encontra, ainda, institucionalizada. No que concerne interveno do Plenrio, a Lei prev a obrigatoriedade de realizao de trs debates anuais, com a presena do Governo: um aps a concluso do ltimo Conselho de cada Presidncia (o primeiro em Dezembro ou Janeiro, onde se debate, igualmente, o Programa Legislativo e de Trabalho da Comisso Europeia e o segundo em Junho ou Julho, nele se debatendo a Estratgia Poltica Anual da Comisso Europeia); o terceiro consiste na sesso de discusso e aprovao do Relatrio sobre a participao de Portugal no processo de construo da Unio Europeia, que o Governo envia anualmente Assembleia da Repblica. Estas so, em traos gerais, as principais regras que enformam o processo de escrutnio dos assuntos europeus no Parlamento portugus e que, em conjunto com a Iniciativa Barroso e o Tratado de Amesterdo, tm enquadrado o processo de escrutnio sistemtico

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que, desde 2006, se vem desenvolvendo e que foi descrito no incio do presente captulo, aquando do diagnstico da situao40. Terminada a descrio do contexto jurdico-poltico, europeu e nacional, onde o modelo ir operar, podemos concluir que este assume plena pertinncia face ao contexto em que se insere e, ainda mais, quanto ao futuro prximo que se avizinha. S com um suporte documental fidedigno e clere na produo de informao, ser possvel ao Parlamento portugus participar, em tempo til, no escrutnio sistemtico dos assuntos europeus, nomeadamente no que concerne ao cumprimento das oito semanas previstas no Tratado de Lisboa para o exame da conformidade com o princpio da subsidiariedade. De igual forma, s atravs do modelo, a actividade de escrutnio que, desde 2006, se vem desenvolvendo, poder perdurar de forma institucionalizada e ser desenvolvida de maneira eficaz e transparente. Chegamos, assim, ao termo do segundo captulo do nosso trabalho. Comemos por diagnosticar os principais problemas inerentes ao actual circuito de documentao de suporte ao escrutnio dos assuntos europeus na Assembleia da Repblica. A partir desse ponto, conceptualizmos um modelo de base de dados de iniciativas europeias, com vista soluo das falhas ento detectadas. Conclumos esta nossa etapa com a contextualizao jurdicopoltica, europeia e nacional, em que se enquadra a participao da Assembleia da Repblica no processo de construo europeia. Em teoria, no melhor dos mundos de Pangloss 41, a tarefa estaria terminada e o modelo, devidamente desenhado e contextualizado, cumpriria cabalmente a sua tarefa de instrumento de participao da Assembleia da Repblica na rede de governana europeia. No assim! Espera-se que o modelo venha a produzir os efeitos (positivos) para os quais foi criado mas, igualmente, que possa ser limitado por factores intrnsecos e extrnsecos sua criao e ao seu funcionamento. sobre os efeitos esperados do modelo e seus eventuais constrangimentos que versar o prximo captulo.

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No nos debrumos, em pormenor, sobre os preceitos constitucionais que regulam esta matria, porquanto eles foram referidos no incio do presente captulo, quando enuncimos os tipos de competncia do Parlamento portugus em matria europeia. No autonomizamos, igualmente, as regras regimentais, uma vez que o novo Regimento da Assembleia da Repblica, que entrou em vigor em Setembro de 2007, dedica apenas o captulo VII, constitudo por um nico artigo (261.) a esta matria, remetendo o referido processo, integralmente, para a Lei. 41 Amigo de Candide, na obra de Voltaire que, mesmo perante todas as adversidades, afirma que tout est pour le mieux, dans le meilleur des mondes possibles.

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CAPTULO 3: A BASE DE DADOS DE INICIATIVAS EUROPEIAS EM FUNCIONAMENTO - EFEITOS ESPERADOS E LIMITES DO MODELO 3.1 Efeitos esperados o reforo da actividade de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus O planeamento do modelo preconizado partiu da identificao dos pontos fracos da actividade de escrutnio dos assuntos europeus na Assembleia da Repblica, decorrentes da ausncia de um suporte de tramitao documental informatizado. Assim, o primeiro efeito do modelo consistir no colmatar da lacuna ento identificada e, consequentemente, no fortalecimento e aumento do grau de institucionalizao da mencionada actividade parlamentar. Pretende-se, em ltima anlise, que a base de dados de iniciativas europeias reforce a Assembleia da Repblica, tornando-a num Parlamento mais autnomo, mais transparente, mais eficaz na fiscalizao poltica do Governo, que presta contas aos seus eleitores e est mais prximo deles e questo central do modelo - um Parlamento mais activo na construo da Europa, assumindo-se como actor privilegiado no teatro da governana europeia. Compulsando os problemas que enumermos em sede de diagnstico do actual processo de escrutnio dos assuntos europeus na Assembleia da Repblica1, o modelo desenhado dever ser capaz de dar resposta s falhas ento enunciadas, nos termos sintetizados no Quadro 3.1.. Quadro 3.1. Sntese dos problemas solucionados atravs da implementao da base de dados de iniciativas europeias
SITUAO DE PARTIDA/ DIAGNSTICO INICIAL SITUAO APS A BASE DE DADOS DE INICIATIVAS

Disperso de fontes de informao sem que Todos os documentos oriundos das haja, internamente, um registo nico e instituies europeias estaro disponveis na disponvel a todos os utilizadores, onde essa Base de Dados de Iniciativas Europeias; informao possa ser acedida; Insuficincia ou duplicao de registos, nas vrias fases da tramitao, provocando redundncia e ocorrncia de erros; As vrias fases de tramitao interna do processo de escrutnio de uma iniciativa sero registadas numa base nica, eliminando a redundncia e diminuindo probabilidade de ocorrncia de erros;

Desperdcio de tempo dos funcionrios de A unificao do registo dos documentos, em apoio Comisso de Assuntos Europeus, conjugao com a sua tramitao interna, bem inerente duplicao de registos e consultas como o interface com as bases de dados da em suportes documentais dispersos; AR e europeias, permitir ganhos de eficincia, na medida em que:

Ver ponto 2.2. do captulo 2.

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SITUAO DE PARTIDA/ DIAGNSTICO INICIAL

SITUAO APS A BASE DE DADOS DE INICIATIVAS Apenas ser necessria uma aco de carregamento nico que, automaticamente, migrar a informao para a base de dados da Assembleia da Repblica (PLC), bem como para a plataforma IPEX; A produo de informao, conforme descrito no captulo anterior (v. ponto 2.3.6.) efectuada automaticamente pela base, a partir dos dados disponveis e de acordo com os critrios de pesquisa adequados informao a originar. Tal implicar um menor dispndio de tempo dos funcionrios, por duas razes: a) O automatismo do processo, que gera maior rapidez e maior rigor na informao extrada da base de dados; b) A disponibilizao universal da base de dados, bem como a possibilidade de efectuar subscries, implica que qualquer utilizador (pblico em geral, funcionrios e Deputados), possa efectuar a pesquisa e obter os mapas que pretende, sem necessitar de recorrer aos funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus;

Impossibilidade de fornecimento de dados Possibilidade de construo de informao fiveis, em tempo real, tanto para aferir da fivel, em tempo real, a partir dos dados situao concreta de determinado processo disponibilizados pela base e de acordo com os de escrutnio, como para obteno de critrios de pesquisa descritos no ponto 2.3.6.; informao estatstica, nomeadamente para A subscrio de alertas permite, igualmente, o efeitos de elaborao do relatrio de acesso informao em tempo real; actividades; Problemas relacionados com a transparncia A migrao automtica dos dados da base de e prestao de contas da actividade do iniciativas europeias para a base de dados do Parlamento e dos Deputados, uma vez que os Parlamento (PLC), permitir que toda relatrios e pareceres elaborados (quer na actividade dos Deputados referente ao Comisso de Assuntos Europeus, quer nas escrutnio dos assuntos europeus (relatrios, restantes comisses) no aparecem pareceres, audies, audincias, consultas registados na actividade do Deputado, pblicas, reunies interparlamentares e visitas disponvel no stio Web da Assembleia da de trabalho) seja imputada ao Deputado que a Repblica; desenvolveu e possa ser acedida quando se consulta a actividade do Deputado em questo; Impossibilidade de integrao do processo A ligao das iniciativas europeias constantes de escrutnio parlamentar entre o processo na Base de Dados de Iniciativas Europeias ao legislativo europeu ocorrido ex ante e: acto final a que estas do origem, na base de dados EUR-LEX, bem como base de dados a) O acto final europeu a que as iniciativas

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SITUAO DE PARTIDA/ DIAGNSTICO INICIAL escrutinadas vieram a dar origem; b) Os actos legislativos definitivos europeus que aguardam transposio (seja por via de lei ou de decreto-lei ou decreto legislativo regional) ou quais os regulamentos que aguardam execuo na ordem jurdica.

SITUAO APS A BASE DE DADOS DE INICIATIVAS da Assembleia da Repblica PLC (nos moldes explanados no ponto 2.3.4.) permitir a ligao do processo de escrutnio legislativo europeu ex ante com o acto final da UE, bem como com as medidas de transposio e execuo nacionais.

Conforme referido no incio do presente captulo, a concepo da base de dados de iniciativas europeias norteou-se pela resoluo dos problemas que identificmos na fase de diagnstico do modelo. A soluo recomendada foi antecedida da observao de outros Parlamentos, com rotinas de acompanhamento dos assuntos europeus j institucionalizadas2, como forma de colher boas prticas que pudessem ser replicadas na Assembleia da Repblica. Espera-se, igualmente, que conforme referido por Leston-Bandeira (2007:656) a introduo desta tecnologia de informao e comunicao no Parlamento, no consista apenas na introduo de mecanismos electrnicos mas, igualmente, na alterao de procedimentos e cultura. No entanto, o modelo de gesto pblica desenvolvido ao longo do anterior captulo, sendo um sistema aberto, no pode ser considerado isolado do contexto em que se insere. Prev-se, assim, que o modelo possa ser limitado, no s por falha dos elementos necessrios ao seu funcionamento (limitaes tcnicas e humanas), como, igualmente, por factores extrnsecos, relacionados com o contexto poltico (nacional e europeu) em que a Assembleia da Repblica se insere. Cumpre, assim, prever quais as limitaes com que o modelo se poder confrontar, o que faremos j de seguida, analisando os factores internos e externos susceptveis de limitar o funcionamento e objectivos da base de dados de iniciativas europeias. 3.2. Factores internos de limitao do modelo A base de dados constitui um novo sistema que, aps ser construdo e implementado, carece de ser mantido. A fase de desenvolvimento da base de dados, tendente a tornar o sistema operacional, encontra-se actualmente em desenvolvimento, numa aco conjunta entre uma equipa de engenheiros informticos e os servios de apoio Comisso de Assuntos Europeus.

Em 2006 foi feito um inqurito aos funcionrios de apoio s CAE dos (ento) 25 Parlamentos. Verificou-se que a Sucia, a Alemanha, a Litunia, a Dinamarca, o Reino Unido, a ustria, a Frana, a Finlndia e a Hungria dispunham de bases de dados de tramitao de iniciativas europeias. Em muitos dos casos, essas bases eram partilhadas com os Governos, soluo que no podia ser adoptada entre ns, uma vez que o prprio Governo tambm no dispe de uma ferramenta informtica que lhe permita seguir a tramitao interministerial das vrias iniciativas.

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Esta fase tem ocorrido num ambiente de equipas motivadas em prol de um resultado final. No entanto, a fase da manuteno, explorao e operao do sistema poder constituir uma limitao ao seu bom funcionamento. Efectivamente, os sistemas, aps instalados, necessitam de uma monitorizao contnua, que assegure o seu funcionamento e utilizao. No caso vertente, tal implicar a execuo de tarefas, tanto dos servios informticos, inerentes administrao de dados, segurana e controlo e procedimentos do sistema, como para a equipa da Comisso de Assuntos Europeus. No que concerne aos servios informticos, grande parte das tarefas necessrias manuteno da base sero efectuadas automaticamente pela tecnologia j existente. No se prev, assim, que a entrada em vigor do sistema provoque qualquer resistncia nos recursos humanos do Centro de Informtica, porquanto este no lhes provocar alteraes de rotina significativas. No extremo oposto encontram-se os funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus, para quem a manuteno da base de dados implicar um enorme desafio. Na realidade, at ao momento, a falta de um sistema de suporte informao pode ser sempre apontada como causa de eventuais disfunes no processo administrativo subjacente actividade poltica de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus. A actual situao , assim, susceptvel de ser utilizada como justificao para o atraso na circulao de informao, para a dificuldade em lhe aceder, em suma, para a opacidade de todo o processo, apenas dominado pelos quatro funcionrios da Equipa da Comisso de Assuntos Europeus3, como se de segredo se tratasse4. E neste ponto que reside a principal limitao interna do modelo: na adequada manuteno da informao na base de dados, dependente da correcta interveno dos recursos humanos da equipa da Comisso de Assuntos Europeus. Neste contexto, necessrio, conforme referido por Carapeto e Fonseca (2005:346), que a gesto da mudana implique uma cultura de mudana, partilhada por todos os intervenientes no processo, que assim so mobilizados. A regra 20-60-205, aplicada a uma equipa de quatro pessoas, coloca srios riscos da neutralidade ou indiferena desmobilizar algum entusiasmo inicial. A participao de todos no processo, nomeadamente na definio de objectivos da base de dados ajudar a minorar os riscos de resistncia na fase da sua manuteno. No se verifica, no caso vertente, a existncia de muitos dos factores enumerados por Boyett (1999:64-70), citado por Carapeto e Fonseca (2005:347), que podem concorrer para a resistncia dos funcionrios. Na realidade, a equipa tem a percepo de um resultado positivo, no existiu qualquer falta de comunicao (at porque no se trata de uma imposio da organizao, mas sim um objectivo partilhado e construdo em conjunto, entre polticos e funcionrios), todos os elementos foram integrados
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Conforme referido supra, a equipa constituda por trs tcnicos superiores e uma secretria. Citao no ponto 1.2.2. do captulo 1 a propsito da burocracia de Weber. 5 De acordo com a qual, 20% dos funcionrios aceitam a mudana de forma positiva, 60% de forma neutra e 20% de forma negativa, ou seja, com resistncia.

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no esprito de mudana, numa aco integrada de viso da organizao como um todo e, consequentemente, no se prev rebelio dos funcionrios, por se sentirem obrigados mudana. Subsistem, no entanto, dois factores que podero ensombrar o entusiasmo dos recursos humanos na fase manuteno da base de dados: medo de mais trabalho aps a mudana e a necessidade de mudar de hbitos, em especial quanto ao modo como efectuam as tarefas. Efectivamente, a transparncia processual originada pela entrada em funcionamento da base de dados consubstancia-se na alterao de tarefas e respectiva periodicidade. Os funcionrios da Comisso de Assuntos Europeus sero obrigados a um carregamento dirio da documentao europeia recebida, bem como imediata disponibilizao da informao de escrutnio que a Assembleia da Repblica sobre ela produzir (pareceres, relatrios, audincias, etc.). Efectivamente, excepo dos mapas de iniciativas europeias, de elaborao e envio semanal, as remanescentes tarefas administrativas inerentes ao escrutnio e actualizao das pginas do IPEX e/ou da pgina Web da Comisso de Assuntos Europeus so, actualmente, efectuadas no tempo disponvel dos funcionrios, no sendo funes prioritrias na organizao do seu dia de trabalho. A base de dados, com o seu novo enfoque na dinmica do processo, ao invs da actual viso esttica da informao disponvel, dever alterar esse paradigma. Acresce ainda, que a possibilidade de interligao entre a base de dados das iniciativas europeias e o EUR-LEX implicar uma nova tarefa: verificar diariamente os actos definitivos publicados no Jornal Oficial da Unio Europeia, para efectuar a respectiva ligao s iniciativas que lhes deram origem, bem como ao processo de escrutnio parlamentar que sobre elas incidiu. Assim, embora a introduo do modelo implique ganhos de tempo, ao longo das vrias etapas do processo e evite a duplicao de tarefas, o acrscimo de trabalho de verificao dos actos definitivos, bem como a imposio de um novo ritmo de disponibilizao na hora da informao gerada - dinmica sem a qual o sistema poder perder credibilidade - constitui o principal constrangimento interno ao bom funcionamento do modelo. O risco tender a agravar-se, nos seguintes termos: medida que a gesto da informao na base se for institucionalizando e as tarefas repetitivas da sua manuteno se forem sucedendo, numa cadncia ininterrupta e montona; e/ou Na medida em que haja alteraes na composio da actual equipa, nomeadamente devido mudana de legislatura. Esta situao acontece, com uma certa frequncia, porquanto nem sempre o elenco das comisses idntico6 em todas as legislaturas, o que provoca alterao nas respectivas equipas de apoio. Nesse caso, poder acontecer
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Em especial, a Comisso de Assuntos Europeus pode continuar nos actuais moldes, ser fundida com a Comisso de Negcios Estrangeiros, semelhana do que ocorria na anterior Legislatura ou, em cumprimento da Medida de Reforma n. 70 (ver supra, Quadro 1.2.), ser composta por Deputados oriundos das restantes comisses.

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que novos membros da equipa, que no participaram na fase inicial do ciclo PDCA7 descrito em Carapeto e Fonseca (2005: 352), se encontrem menos motivados pelo objectivo ltimo das tarefas que so chamados a desempenhar. Em sntese, a manuteno do modelo implica o envolvimento dos recursos humanos que o operam. Pressupe que estes mantenham a consciencializao no s do que fazem, mas, igualmente, porque o fazem, em que medida o fazem bem e como podem faz-lo melhor, utilizando a terminologia de gesto de processos de Carapeto e Fonseca (2005:353). S assim estaro alerta para as necessidades de melhoria, para as foras e fraquezas do modelo, num constante ciclo PDCA inerente gesto da mudana. A gesto dos recursos humanos afectos Comisso no , no entanto, nem a nica nem a principal limitao do modelo. O sucesso da implementao do modelo depende, ainda de factores extrnsecos, como o contexto poltico - nacional e europeu - em que o Parlamento portugus se insere, que condiciona a sua actividade, nomeadamente no que concerne ao escrutnio dos assuntos europeus e que, nem o modelo, nem os obreiros da sua manuteno, por si s, podem controlar. 3.3. Factores externos de limitao do modelo A base de dados de iniciativas europeias no um fim em si mesmo. Pelo contrrio, a sua existncia e manuteno s fazem sentido enquanto instrumento da mais vasta actividade em que se insere: o escrutnio parlamentar dos assuntos europeus. Assim, os factores externos, susceptveis de limitar o modelo, entrecruzam-se com os constrangimentos da referida actividade, fortemente condicionada pelo ambiente poltico nacional e europeu, que poder ser mais ou menos propcio participao parlamentar na construo europeia. Norton (1996:9) salienta os seguintes factores que determinam o grau de envolvimento dos Parlamentos nacionais na construo europeia: As Constituies, que definem o papel dos Parlamentos, em especial no que concerne aos seus poderes de fiscalizao dos Governos; A viso que os diferentes partidos tm da Unio Europeia, na medida em que, quanto maior for consenso em torno do projecto europeu, menores so as hipteses de o utilizar como arma de arremesso poltico e, logo, menor a apetncia para o debater; A cultura poltica, que poder ser mais ou menos permevel s temticas europeias; As normas e prticas parlamentares, que fazem depender o envolvimento dos Parlamentos no projecto europeu do seu grau de institucionalizao8; O volume de trabalho parlamentar, nomeadamente das questes internas, que desviam a ateno das questes europeias, fazendo esquecer que os assuntos europeus so, tambm eles, assuntos internos.
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PDCA: Plan, Do, Check, Act (Planear, Executar, Verificar, Agir). A questo do grau de institucionalizao dos Parlamentos foi tratada no ponto 1.3. do captulo 1.

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Para alm dos enunciados, no podemos deixar de acrescentar outro factor, cuja influncia se faz sentir, positiva - ou negativamente - na permeabilidade dos Parlamentos nacionais aos Assuntos Europeus e que, no caso da Assembleia da Repblica assumiu especial importncia na descoberta da Europa ocorrida ao longo dos ltimos anos: O enquadramento normativo e institucional europeu. Neste contexto, a previso da participao dos Parlamentos no processo da construo europeia no texto dos Tratados, bem como instituies europeias mais vocacionadas para a importncia da participao dos Parlamentos nacionais na rede de governana europeia, tendero a impulsionar essa participao9. Compulsando os diversos factores que determinam o grau de envolvimento dos Parlamentos na construo europeia, verifica-se que, no caso da Assembleia da Repblica, de esperar a manuteno do consenso e, logo, de uma relativa apatia, da maioria dos partidos polticos em relao ao projecto europeu. Esta situao susceptvel de agravamento pelo volume do trabalho parlamentar que poder ocorrer, caso a prxima legislatura seja de maioria relativa, obrigando a uma maior negociao no mbito da poltica interna e relegando as questes europeias para segundo plano. No extremo oposto, o enquadramento constitucional e legal, propcio ao envolvimento da Assembleia da Repblica10, bem como a institucionalizao das prticas parlamentares solidificadas ao longo da X Legislatura e reforadas pelo contexto institucional e normativo europeu, podero tornar a cultura poltica parlamentar mais permevel s temticas europeias. A propsito da importncia do contexto institucional europeu, salienta-se o Relatrio Anual de 2008 sobre as relaes entre a Comisso Europeia e os Parlamentos nacionais11, apresentado pela Comisso Europeia de 7 de Julho de 2009., que conclui no sentido do aprofundamento das relaes entre a Comisso e os Parlamentos nacionais, realando o servio mtuo em dilogo aberto e contnuo, bem como o trabalho em rede, entre estas instituies, que permitiu tirar proveito da experincia poltica e administrativa, com vista ao estreitamento das relaes com os cidados e os respectivos representantes eleitos: a voz do cidado refora a voz dos cidados europeus. A continuidade do actual Presidente da Comisso Europeia permite antever a manuteno da estratgia dos ltimos anos.

Recorde-se, a este propsito, quanto atrs ficou dito sobre a importncia da Iniciativa Barroso, ao longo do captulo 2. 10 Conforme j verificado no ponto 2.1. do captulo anterior, a Constituio prev um papel para a Assembleia da Repblica no contexto europeu e a Lei n. 43/2006, de 25 de Agosto veio reforar os meios ao dispor do Parlamento portugus para o exerccio da actividade de escrutnio parlamentar dos assuntos europeus. 11 COM (2009) 343 final e 7.07.2009, disponvel em: http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/doc_COM20090343FIN

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Por outro lado, a eventual entrada em vigor do Tratado de Lisboa constituir um reforo da legitimao da participao dos Parlamentos nacionais na construo da Unio Europeia12, uma vez que a consagrao normativa europeia desta actividade a torna menos dependente de um contexto poltico europeu de vontades volteis e prioridades incertas. O desafio coloca-se, assim, no sentido de saber se a Assembleia da Repblica saber transformar o actual contexto europeu - favorvel audio da sua voz - bem como a institucionalizao interna do processo de escrutnio entretanto alcanada, numa oportunidade para afinar os seus instrumentos de participao no coro europeu. A este propsito, o actual Presidente da Comisso de Assuntos Europeus, Deputado Vitalino Canas, dirigiu um balano do escrutnio dos assuntos europeus na X legislatura ao Presidente da Assembleia da Repblica.13 O referido documento assinala que o elevado nmero de pareceres enviados Comisso Europeia14 pela Assembleia da Repblica - que passou, de uma quase inrcia at 2006, para o mais activo na Unio Europeia15 em 2008 apesar de se consubstanciar numa posio cimeira, da qual o Parlamento portugus se deve orgulhar, no dever fazer esquecer a necessidade de melhoria e aprofundamento de alguns aspectos do processo de escrutnio, para que esta actividade possa lograr uma real influncia no processo de deciso europeu. Destaca, nomeadamente: A necessidade de aprofundamento das relaes com os restantes Parlamentos nacionais, uma vez que as reunies interparlamentares constituem fora privilegiados para a troca de experincias e boas prticas, bem como para actuaes conjuntas, com eco nas instituies europeias, sobre temas estruturantes para a UE e os seus membros; A anlise substantiva das iniciativas e no apenas o exame da sua conformidade com o princpio da subsidiariedade. Neste contexto, salienta que a prtica parlamentar se tem cingido, na maioria das vezes, ao exame da conformidade das iniciativas legislativas da Comisso Europeia com o princpio da subsidiariedade, perspectiva que dever ser complementada com uma apreciao da substncia das iniciativas. Este enfoque deve ser privilegiado, numa perspectiva qualitativa mesmo que em sacrifcio de uma abordagem quantitativa; O aprofundamento da relao com o Governo em matria de escrutnio de assuntos europeus16. A este propsito, o Presidente da Comisso de Assuntos Europeus salienta que, apesar de legalmente prevista, no existe qualquer prtica sistemtica de se solicitar ao Governo a sua posio sobre as matrias em discusso nos diversos Conselhos sectoriais, centrando-se o escrutnio dos assuntos europeus quase
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Nos moldes expostos no captulo 2, aquando da contextualizao do modelo, no ponto 2.4.2. Publicada no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie (33) de 14 de Agosto de 2009. 14 A Comisso Europeia registou o envio de 19 pareceres em 2007, 65 em 2008, num total de 84. 15 Conforme ttulo de artigo publicado na pg. 20 do Dirio de Notcias de 15 de Setembro de 2009. 16 Neste contexto, recorde-se quanto ficou exposto no ponto 2.3.6.3. referente dificuldade de gerar informao de pesquisa sobre os actos normativos europeus e respectiva transposio e execuo na ordem jurdica interna. Em especial, sublinha-se a hiptese de, numa segunda fase, se partilhar a base de dados com o Governo, devendo este actualizar a informao referente actividade de transposio.

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exclusivamente na anlise documental das iniciativas originrias da Comisso Europeia. Este alargamento da actividade de escrutnio de vital importncia, tanto para que o Parlamento possa exercer a sua aco de fiscalizao do Governo como, igualmente, para efeitos de real influncia no processo de formulao das polticas europeias. Defende, assim, o Presidente da Comisso que devero ser criadas condies para, nos casos politicamente mais importantes, se continuar a seguir o processo ao nvel das instituies europeias; Por fim, mas no menos importante, destaca-se a necessidade de apropriao dos assuntos europeus pela Assembleia da Repblica e sua aproximao aos cidados/eleitores. Neste mbito, salienta-se a importncia de os Deputados terem a noo de que os diversos temas europeus so, tambm, assuntos internos e de que o seu acompanhamento implica uma mais-valia poltica ao servio dos cidados. Acrescentando que a mais-valia desse trabalho , ainda hoje, quase invisvel, refere-se informatizao e disponibilizao on-line do suporte documental do processo de escrutnio, que dever contribuir para a melhoria da informao, uma maior transparncia do processo e, consequentemente, para a aproximao dos assuntos europeus aos cidados. Utilizando esta ltima reflexo como ponte entre a base de dados de iniciativas europeias e o prprio processo de escrutnio, sendo este ltimo a razo de ser da primeira, concluiremos o presente ponto sublinhando que o modelo, ao promover a transparncia, poder produzir efeitos no desejveis. Na realidade, se, por um lado, a transparncia aumenta a visibilidade do processo e dos seus interlocutores, por outro, aumenta a probabilidade de se lhes detectarem as suas falhas. Neste contexto, se a actividade de escrutnio dos assuntos europeus no for norteada por uma abordagem qualitativa, desenvolvida atempadamente e com anlises substanciais dos processos desde o seu incio at ao seu termo (nele se incluindo a fase de transposio nacional), num aprofundamento da sua vertente de controlo do Governo e numa estratgia de apropriao dos assuntos europeus pela Assembleia da Repblica, a base de dados tornar essas lacunas visveis. Em suma, para que a base de dados, enquanto modelo libertador da opacidade processual, logre alcanar os seus intentos, ser necessrio que os seus limites internos - a actualizao atempada e correcta da informao nela contida, pelos recursos humanos afectos equipa de apoio Comisso de Assuntos Europeus - e externos - a qualidade do escrutnio desenvolvido e o ambiente poltico nacional e europeu em que este se insere - sejam mitigados. Caso contrrio, corre-se o risco de algum reparar que o rei vai nu 17. Da nossa parte, esperamos que assim no seja e que as foras do modelo desenvolvido limitem as suas fraquezas, assumindo-se o modelo como uma oportunidade de tecer uma roupagem condigna participao do Parlamento portugus na construo europeia.

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Referncia ao conto infantil de Hans Christian Andersen: A roupa nova do rei

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CONCLUSO

Chegados termo do percurso conducente ao desenvolvimento da base de dados de iniciativas europeias, como instrumento de participao da Assembleia da Repblica no processo de construo europeia, cumpre rever quais as principais etapas percorridas. Comemos por abordar a encruzilhada em que se encontra o Estado do Sculo XXI, na busca de um novo padro de funcionamento na moderna governana, em que a imposio d lugar participao e negociao, numa complexa rede de mltiplos intervenientes no processo de deciso. A Unio Europeia surge, neste contexto, como um exemplo paradigmtico de governana multinvel e abandono da viso estatocntrica na conduo da vida pblica. Como forma de conseguir uma participao condigna no novo paradigma da governana, os Estados so impelidos a repensar as suas funes, a reformar-se e a modernizar-se, como forma de se dotarem dos necessrios instrumentos participao no teatro da governana. Surgem, assim, as reformas da Administrao Pblica e dos Parlamentos. Em relao ao enquadramento terico das primeiras, partimos da explicao do modelo burocrtico de Weber que, apesar de desadequado s novas exigncias da gesto pblica, devido sua excessiva rigidez, ainda vlido, no que concerne necessidade de uma Administrao Pblica isenta e norteada por princpios de igualdade de tratamento, iseno e legalidade. Estes so valores com que se tem que temperar o entusiasmo dos tericos da nova gesto pblica que, de to focados nos resultados, objectivos e modernizao das organizaes pblicas - nomeadamente atravs da importao de instrumentos de gesto privada e introduo de novas tecnologias - no tiveram em conta que os cidados no so apenas clientes e que o conceito de cidadania implica a participao na definio dos objectivos e do bem-comum. Surge, assim, uma nova vaga de reformas norteadas pelo conceito de new public service, que conjuga os movimentos de reforma da nova gesto pblica, com os valores weberianos da igualdade e legalidade, em conjunto com os princpios de cidadania e participao democrtica. Essa nova vaga de reformas, tendentes a aproximar os Estados dos seus cidados, enquanto public governance reforms, apresenta caractersticas que podemos deparar, igualmente, na reforma dos Parlamentos, em concreto na Assembleia da Repblica. Mais do que as Administraes Pblicas que, apesar das ameaas sua supremacia, dispem de meios tcnicos e humanos adequados para reagir aos desafios da governana, os Parlamentos, menos institucionalizados, com quadros tcnicos mais reduzidos, esbulhados da sua competncia legislativa exclusiva ao nvel sub - e supranacional, sentem, com maior acuidade, a

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dificuldade em manter os seus papis num mundo globalizado em constante mutao e onde os centros de deciso se encontram cada vez mais distanciados da instituio parlamentar. Como reaco desparlamentarizao, os Parlamentos vo deslocando o epicentro da sua actividade, da funo legisladora para a funo fiscalizadora e legitimadora, constituindo-se como garantes da democracia. Neste contexto, inclui-se a participao dos Parlamentos na construo europeia, com especial relevncia para o objecto deste trabalho, como forma de lutar contra o afastamento do processo deciso da Unio Europeia, a que se encontram sujeitos, merc do enquadramento jurdico-institucional, nacional e europeu. Esta foi, alis, uma das preocupaes que norteou a reforma do Parlamento de 2007, que visa a prossecuo de um Parlamento mais activo na construo da Unio Europeia (e no mundo), a par com um Parlamento mais autnomo, mais eficaz na fiscalizao poltica, mais prximo dos cidados, mais transparente e que presta contas. Guiada por estes princpios, a base de dados foi, ento, conceptualizada ao longo do segundo captulo, como suporte documental informatizado do processo de escrutnio dos assuntos europeus que, desde Setembro de 2006, se vem desenvolvendo na Assembleia da Repblica de forma sistemtica, mas onde o circuito documental, disperso e no informatizado na sua tramitao, contribui para a opacidade do processo, retirando-lhe, dessa forma, visibilidade poltica. Apesar de se reconhecer as potencialidades do modelo, como instrumento de participao do Parlamento portugus na construo europeia reconhece-se, igualmente, que ele se encontra sujeito a limites internos (inerentes ao seu funcionamento e manuteno) e externos (inerentes ao contexto poltico-institucional, nacional e europeu, em que se insere). No primeiro grupo, salientamos a questo dos recursos humanos e da sua motivao para a mudana organizacional. No segundo, ressalvamos que o processo de escrutnio necessita de ser repensado e aprofundado, para que se torne numa verdadeira actividade capaz de influenciar, verdadeiramente, o processo de deciso europeu, no sendo apenas um mero exerccio acadmico de produo de pareceres. Conforme referido por Canas (2009), o regozijo pelo caminho percorrido no se pode sobrepor ao reconhecimento das metas que ainda esto por alcanar. Efectivamente e recordando que a Assembleia da Repblica , hoje, o Parlamento que mais participou na elaborao de pareceres sobre as iniciativas Comisso Europeia, colocase um enorme desafio XI Legislatura. Esta poder ficar na histria da evoluo do papel da Assembleia da Repblica na construo europeia, como a Legislatura da verdadeira institucionalizao dessa participao, nomeadamente atravs do reforo dos instrumentos que permitem essa actividade, como a base de dados, ou, no plo oposto, como o perodo do desaproveitamento da dinmica criada ao longo dos ltimos quatro anos. 69

Pela nossa parte, acreditamos que o modelo venha a contribuir para o primeiro objectivo. A nossa esperana no , meramente, um acto de profisso de f, mas sim uma aplicao de quanto fomos defendendo ao longo do trabalho: o grau de institucionalizao dos Parlamentos aumenta a sua autonomia e a sua capacidade de reagir aos factores externos de constrangimento e, sendo a base de dados de iniciativas europeias um instrumento de institucionalizao da actividade de escrutnio dos assuntos europeus, logo, o seu funcionamento dever reforar essa institucionalizao, tornando mais difcil reverter a situao. Por outro lado, a reforma de 2007 e os seus objectivos no se esgotaram ainda e os seus princpios orientadores devero continuar a nortear o reforo do Parlamento na vida poltica nacional e europeia. Neste contexto o modelo ser um inegvel contributo para uma Assembleia da Repblica mais autnoma, mais eficaz na fiscalizao poltica do Governo, mais prxima dos seus cidados, mais transparente, que presta contas e, finalmente, mais activa na construo da Unio Europeia.

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LEGISLAO REFERENCIADA Constituio da Repblica Portuguesa Lei n. 43/2006 de 25 de Agosto - Lei de Acompanhamento, Apreciao e Pronncia pela Assembleia da Repblica no mbito do Processo de Construo da Unio Europeia Regimento da Assembleia da Repblica n. 1/2007 A legislao referenciada encontra-se integralmente disponvel no stio da Assembleia da Repblica em: http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/default.aspx TRATADOS EUROPEUS REFERENCIADOS Tratado de Amesterdo Tratado de Lisboa Tratado de Nice Os Tratados referenciados encontram-se integralmente disponveis no stio Eur-Lex, em: http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm STIOS WEB REFERENCIADOS COSAC- Conferncia dos rgos Especializados em Assuntos Comunitrios: www.cosac.eu EUR-LEX- http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm IPEX -Interparliamentary EU Information Exchange: www.ipex.eu OEIL -Observatrio legislativo do Parlamento Europeu: http://www.europarl.europa.eu/oeil/ PLC - Base de dados legislativa da Assembleia da Repblica: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/default.aspx PRE-LEX- http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=en

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ANEXO A: QUADRO DE CONCEITOS

Conceito ACRNIMOS

Definio Designao corrente atribuda documentao da UE recebida pela Secretaria de Estado dos Assuntos Europeus. Trata-se de uma extensa lista de documentos identificados por siglas, correspondentes lista de acrnimos do servio de publicaes da Unio Europeia. A Assembleia da Repblica recebe apenas os que seleccionou previamente com base nos seguintes critrios: ordens de trabalhos e concluses do Conselho, nas suas diversas composies; documentao relativa a matrias que recaiam nos artigos de competncia reservada (absoluta ou relativa) da Assembleia da Repblica; e matrias para as quais o Tratado de Lisboa solicite o envolvimento dos Parlamentos nacionais - artigos 4 do TFUE, 70, 71 e 81 do TFUE, 85 do TFUE, 48 do TUE, 49 do TUE, 2, 4 e 5 do Protocolo dos Parlamentos nacionais.

Conferncia dos rgos Especializados em Assuntos Comunitrios (COSAC)

Frum de cooperao entre as Comisses de Assuntos Europeus dos Parlamentos nacionais, em que tambm participa o Parlamento Europeu. A COSAC foi criada em Madrid, em Maio de 1989, e mereceu consagrao no Protocolo Anexo ao Tratado de Amesterdo. A COSAC rene semestralmente na capital do Estado-membro que preside Unio. Para alm das delegaes do Parlamento Europeu e dos 27 Parlamentos nacionais, participam, igualmente, os Parlamentos nacionais dos Estados candidatos adeso. Durante esta reunio os parlamentares debatem temas de actualidade europeia e partilham experincias de boas prticas de escrutnio parlamentar. Os relatrios bianuais preparados pelo Secretariado da Conferncia para debate durante as sesses, bem como as concluses e contributos das reunies, constituem valiosos repositrios das prticas parlamentares da participao dos Parlamentos nacionais na construo da UE. www.cosac.eu

EUR-LEX

Base que permite o acesso ao Direito da Unio Europeia, com um dossier completo com todos os actos e informaes relevantes sobre o processo legislativo que conduziu adopo de determinado acto e uma seco dedicada s medidas nacionais de transposio de

A-1

Conceito

Definio directivas. Esta ltima seco intitulada de MNE1 e assume particular importncia, pois identifica os actos nacionais de incorporao da legislao comunitria no ordenamento jurdico nacional. Porm, pode questionar-se a sua fiabilidade, pois os dados disponibilizados dependem da notificao por parte dos Governos dos Estados-membros Comisso Europeia. http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm

Interparliamentary EU Information Exchange (IPEX)

Plataforma para o intercmbio electrnico de informaes sobre o escrutnio parlamentar das matrias da UE. Participam na plataforma os PN da UE e o PE, bem como os PN dos Estados candidatos adeso. A plataforma contm documentos e informao das instituies da UE e dos Parlamentos nacionais; informao sobre as actividades de escrutnio desenvolvidas por cada um dos PN; fruns para a troca de pontos de vista em matria de fiscalizao poltica, inclusive sobre os aspectos relacionados com a subsidiariedade; e um calendrio actualizado de reunies interparlamentares. A informao de escrutnio actualizada pelos correspondentes dos PN (na Assembleia da Repblica o correspondente um assessor da Comisso de Assuntos Europeus). www.ipex.eu

Observatrio legislativo do Parlamento Europeu (OEIL) PLC

Base de dados que permite acompanhar o que est na agenda do Parlamento Europeu, quais os temas a serem discutidos nas prximas sesses, bem como monitorizar e pesquisar a informao sobre os processos legislativos em curso. http://www.europarl.europa.eu/oeil/ Base de dados da Assembleia da Repblica que permite aceder actividade parlamentar e ao processo legislativo. Contm informao sobre iniciativas legislativas, audies, audincias, diplomas aprovados, perguntas ao Governo e requerimentos, peties, relatrios e estatsticas, reunies plenrias e relaes internacionais. http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/default.aspx

PRE-LEX

Base de dados dos procedimentos interinstitucionais que permite acompanhar as grandes etapas do processo de deciso entre a

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0017:PT:NOT

A-2

Conceito

Definio Comisso Europeia e as outras instituies da UE, designadamente: fase do procedimento; decises das instituies; os intervenientes no processo (relator no Parlamento Europeu e Comissrio responsvel); servios responsveis; e referncias de documentos. Permite, ainda, a ligao ao OEIL (Observatrio Legislativo do Parlamento Europeu). http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=en

A-3

ANEXO B: LISTA DE ABREVIATURAS CAE NPM NPS OCDE PJL PJR PPL PPR RAR Sc. TFUE TUE UE - Comisso de Assuntos Europeus - New Public Management - New Public Service - Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Europeu - Projecto de Lei - Projecto de Resoluo - Proposta de Lei - Proposta de Resoluo - Regimento da Assembleia da Repblica - Sculo - Tratado sobre o funcionamento da Unio Europeia -Tratado da Unio Europeia - Unio Europeia

B-1

ANEXO C: CURRICULUM VITAE

INFORMAO PESSOAL Nome Morada Telefone Fax Correio electrnico Nacionalidade Data de nascimento nvcorreia@sapo.pt; Cristina.Correia@ar.parlamento.pt; Portuguesa 19 de Agosto de 1968 Correia, Maria Cristina Aniceto de Mendona Machado de Arajo Neves Estrada da Luz, n. 70, 1. Esq. 1600 - 160 Lisboa 217272837 / 965038519

EXPERINCIA PROFISSIONAL Datas Nome e endereo do empregador Funo ou cargo ocupado

De 24 de Maro de 2003 at ao presente: Assembleia da Repblica, Diviso de Apoio s Comisses Desde Abril de 2005, at Setembro de 2009: assessora da Comisso Parlamentar de Assuntos Europeus; de 2003 a Maro de 2005: assessora da Comisso Parlamentar de Economia e Finanas e da Comisso de Execuo Oramental, durante a IX Legislatura. - Apoio tramitao em todas as fases do processo legislativo, bem como do processo de escrutnio dos assuntos europeus e do exerccio do direito de petio; - Organizao e acompanhamento de colquios, seminrios, audincias, audies, visitas/deslocaes e relatrios de actividades das Comisses. Neste mbito, cumpre destacar a organizao das reunies da vertente parlamentar da Presidncia portuguesa, no segundo semestre de 2007; - Participao na concepo/redaco de contedos de sites, bem como de bases de dados. Sites: A Comisso de Assuntos Europeus e o Futuro da Europa, inaugurado a 2 de Maio de 2006; A Assembleia da Repblica e a Presidncia da Unio Europeia, inaugurado a 20 de Junho de 2007;Bases de Dados: AR@ PLOE (Base de dados de tramitao oramental, criada em 2005); Base de dados de iniciativas europeias (em desenvolvimento); - Correspondente da Assembleia da Repblica para a plataforma de intercmbio de informao parlamentar dos Parlamentos nacionais dos 27 Estados-membros, dos pases da adeso e do Parlamento Europeu - IPEX (Interparliamentary EU Information Exchange); -Organizao e participao como oradora em diversas sesses de formao e informao, para funcionrios e Deputados, nacionais e estrangeiros, sobre funcionamento da base de dados IPEX, bem

Principais actividades e responsabilidades

C-1

como sobre a Lei de acompanhamento, apreciao e pronncia pela Assembleia da Repblica, no mbito do processo de construo da Unio Europeia (Lei 43/2006 de 25 de Agosto).

Datas Nome e endereo do empregador Tipo de empresa ou sector Funo ou cargo ocupado Principais actividades e responsabilidades

De 1 de Novembro de 1997 at 23 de Maro de 2003 Hospital Jlio de Matos, Avenida do Brasil, n 53, Lisboa Hospital Administradora Hospitalar As funes de administrador hospitalar so legalmente equiparadas s dos dirigentes da Administrao Pblica. No caso vertente, s de Chefe de Diviso. Nos cinco anos e meio em que exerci funes no Hospital fui a administradora responsvel (em diferentes perodos) pelas seguintes reas de gesto: Gesto Hoteleira; Reabilitao Psicossocial; Servio de Aprovisionamento. Outras Funes exercidas: Membro da Comisso de Humanizao e Qualidade do HJM entre 1998 e Dezembro de 1999 e coordenadora dessa mesma Comisso no trinio 2000 - 2002.

Datas Nome e endereo do empregador Tipo de empresa ou sector Funo ou cargo ocupado Principais actividades e responsabilidades

De Outubro de 1992 at Outubro de 2001 (em regime de part-time) SITEL, Sociedade Instaladora de Tubagens e Equipamentos, Lda. Av. Fontes Pereira de Melo, n 15, 2, 1050 Lisboa Construo e Obras Pblicas Membro do Departamento de Contencioso Jurista

Datas Nome e endereo do empregador Tipo de empresa ou sector Funo ou cargo ocupado Principais actividades e responsabilidades

De 1991 at 1997 Dr. Lipari Garcia, Av. da Repblica, n 56-D, 1 1050 Lisboa Escritrio de Advogados Advogada Toda a actividade inerente profisso de advogada, em especial na rea do Direito Civil e Comercial. Excepcionalmente, actuava-se, igualmente, na rea do Direito Penal.

PUBLICAES

Correia, Cristina, Ana Fraga, Bruno Pinheiro e Maria Teresa Paulo (2007), Comisso de Assuntos Europeus -

C-2

Assembleia da Repblica - Portugal, Lisboa, Assembleia da Repblica.

FORMAO ACADMICA E
PROFISSIONAL

De Outubro de 2001 at Julho de 2002 Organizao de ensino ou formao Principais competncias profissionais

CURSO DE ESTUDOS AVANADOS EM GESTO PBLICA (CEAGP) INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRAO (INA) O Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica foi criado com o objectivo de preparar profissionais capazes de dominar um conjunto de conhecimentos e de habilidades bsicas de gesto pblica. Ps-graduao; 17 Valores XXV CURSO DE ADMINISTRAO HOSPITALAR ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA (UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA) Confere as necessrias competncias ao exerccio da profisso de administrador - hospitalar Ps-graduao 13 Valores CURSO DE ESTUDOS EUROPEUS INSTITUTO EUROPEU DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA Ps-graduao 14 Valores LICENCIATURA EM DIREITO FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA Licenciatura 13 Valores

Qualificao atribuda Classificao obtida Entre 1995 e 1997 Organizao de ensino ou formao Principais disciplinas/competncias profissionais Qualificao atribuda Classificao obtida Entre 1991/1992 Organizao de ensino ou formao Designao da qualificao atribuda Classificao obtida Entre 1986 e 1991 Organizao de ensino ou formao Qualificao atribuda Classificao obtida APTIDES E COMPETNCIAS
PESSOAIS

PRIMEIRA LNGUA

Portugus

C-3

OUTRAS LNGUAS COMPREENSO ESCRITA EXPRESSO ESCRITA EXPRESSO ORAL

Alemo Excelente Excelente Excelente Ingls Excelente Excelente Excelente Francs Muito bom Bom Muito bom Italiano Muito bom Bom Bom Castelhano Bom Suficiente Suficiente

ACES DE FORMAO/ SEMINRIOS/ENCONTROS E

CONGRESSOS

- FEITURA DE LEIS, Instituto Nacional de Administrao, 30 de Maio a 6 de Junho de 2008 (56 horas); - INTELIGNCIA EMOCIONAL, Team View, 22 de Junho de 2007 (1 dia); - TRABALHO EM EQUIPA, Team View, 15 e 26 de Maio de 2006 (dia e meio); -REGISTO DE CORRESPONDNCIA, CFPI, 17 de Maro de 2006 (2,5 horas); -FRANCS, Nvel C1.2, Alliance Franaise de Lisbonne, entre 7 de Novembro de 2005 e 29 de Junho de 2006; -O PROCESSO LEGISLATIVO PARLAMENTAR, Assembleia da Repblica, 27 de Junho de 2005 (6 horas); -Seminrio OS PARLAMENTOS NACIONAIS DEPOIS DA CONSTITUIO EUROPEIA, Assembleia da Repblica, 30 de Maio de 2005; -ESCRITA em LNGUA INGLESA, Advance English, 1 de Abril a 13 de Maio de 2005 (30 horas); -EXCEL, Nvel II, Centro de Formao da Assembleia da Repblica, 25 a 28 de Janeiro de 2005 (16 horas); -A QUALIDADE DA LEGISLAO, Centro de Formao da Assembleia da Repblica, dias 17, 24 e 31 de Janeiro e 14 de Fevereiro de 2005 (16 horas); -LNGUA INGLESA GERAL, NVEL 5, Advance English, entre 22 de Outubro de 2004 e 27 de Junho de 2005, (60 aulas de 75 minutos); -O ESTATUTO DISCIPLINAR DA FUNO PBLICA NO MBITO DO MINISTRIO DA SADE, Inspeco-geral da Sade, 20 a 24 de Janeiro de 2003 (28 horas); -CUIDADOS CONTINUADOS, CUIDADOS HUMANIZADOS -5 ENCONTRO NAICONAL DAS COMISSES DE HUMANIZAO, Comisso Nacional para a Humanizao e Qualidade dos Servios de Sade, 6 de Julho de 2001 (8 horas); -DO HOSPITAL COMUNIDADE- PRESTAO DE CUIDADOS DE SADE MENTAL NA EUROPAPOLTICAS E MODELOS ORGANIZACIONAIS, HOPE /DIRECO GERAL DA SADE, 23 E 24 de Novembro de 2000 (Participao na organizao do Seminrio); -3 ENCONTRO NACIONAL DE HOSPITAIS DE DIAEXPERINCIAS E MODELOS DE INTERVENO, Hospital Jlio de Matos, 16,17 e 18 de Fevereiro de 2000; -NOVA LEGISLAO DO CONTENCIOSO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA DE OBRAS PBLICAS, Centro de Formao Profissional da Indstria da Construo Civil e Obras Pblicas do Sul, de 19.04.1999 a 28.04.1999 (30 horas);

C-4

-THE HOPE EXCHANGE PROGRAMME FOR HOSPITAL PROFESSIONALS: Clemenzhosptital, Muenster, Alemanha, entre 10 de Maio 8 de Junho; Reunio Final de Avaliao em Vaasa, Finlndia, entre 10 e 13 de Junho de 1999; -A FUNO APROVISIONAMENTO NOS HOSPITAIS: QUE FUTURO? Associao Portuguesa de Administradores Hospitalares, 22 e 23 de Fevereiro de 1999; -FORMAO, GESTO E CONTENCIOSO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA, Centro de Formao Profissional da Indstria da Construo Civil e Obras Pblicas do Sul, de 05.05.1992 a 14.05.1992 (18 horas); -CURSO DE ESTENO-DACTILOGRAFIA EM PORTUGUS E ALEMO, Escola Prtica de Esteno Dactilografia, Maio de 1983. APTIDES E COMPETNCIAS
SOCIAIS

Conviver e trabalhar com outras pessoas, em meios multidisciplinares como o hospitalar, ou multipartidrios, como a Assembleia da Repblica;

APTIDES E COMPETNCIAS
TCNICAS

Domnio das Ferramentas do Microsoft Office, em especial nos programas Word, Excel e Power Point, pesquisa na Internet.

OUTRAS APTIDES E
COMPETNCIAS

Gosto por ensino de lnguas, que se desenvolveu entre os 16 e os 21 anos, em que me dedicava ao ensino privado de ingls, alemo e francs (explicaes); Elaborao de tradues e retroverses entre o Portugus e as lnguas que domino ( excepo do Castelhano). Esta competncia foi adquirida durante o tempo de faculdade e exerccio da advocacia, em que efectuava tradues gerais e tcnicas, em especial jurdicas (com especial nfase para clausulados contratuais e cartas rogatrias).

CARTA (S) DE CONDUO INFORMAO ADICIONAL

Sim Vencedora do Prmio Marqus de Pombal da 2. edio do Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica, destinado a distinguir o aluno com a mais alta classificao no curso.

Lisboa, 27de Setembro de 2009

C-5