Fundao Estatal e o Fortalecimento da Capacidade de Ao do Estado

Hider Aurlio Pinto1 Tlio Batista Franco2 Emerson Elias Merhy3

O Projeto de Lei Complementar 92/2007, que visa regulamentar as Fundaes Estatais (Fundaes Pblicas de Direito Privado), tem sido objeto de muita polmica entre militantes petistas, em especial os implicados na luta pela sade no Brasil, pois, embora o projeto se destine a diversas reas, na sade que surgiu e onde ganha mais fora. Neste debate vemos de um lado, parte importante do movimento sindical nacional fortemente crtico proposta e, de outro, defendendo-a e envolvidos em sua construo, a maioria dos sanitaristas e gestores da sade de nosso partido. Neste pequeno texto procuraremos apontar algumas questes que julgamos fundamentais para um bom debate sobre o tema. S um franco, solidrio e bom debate poder permitir que, partindo de princpios e objetivos comuns, possamos avanar no entendimento e na construo de um consenso progressivo necessrio e importante para a luta social que travamos.

UM DEBATE CHEIO DE CONFUNDIMENTOS NUM CONTEXTO RUIM Em primeiro lugar necessrio reconhecer que existem diversos elementos no contexto que dificultam esse bom debate. A conjuntura no favorece, uma vez que esto colocados na pauta alguns conflitos do governo federal com o movimento sindical relacionados ao PLP 01 e regulamentao do direito de greve do servidor pblico. A mdia monopolista comercial aproveita-se da situao e, ao tratar do tema, provoca uma identificao da proposta com as idias de ataque ao servidor pblico e de valorizao da lgica e da propriedade privada em detrimento da pblica, afirmando propositalmente valores do projeto neoliberal. Alm disso, o Grupo de Trabalho Interministerial formulou a proposta e encaminhou o PLP ao Congresso sem debat-lo suficientemente com vrios segmentos sociais que tinham interesse em faz-lo. Por fim, h ainda uma enorme confuso com relao ao entendimento e uso do termo direito privado. Nos diversos debates que ocorrem Brasil afora se fala que a proposta promover a privatizao e a terceirizao dos servios pblicos resultando numa desresponsabilizao do Estado na garantia de direitos universais dos cidados. Devido a isso, denuncia-se seu suposto carter anti-SUS. Fale-se tambm em precarizao do trabalho e na no garantia dos direitos dos trabalhadores. Por fim, identifica-se a proposta como uma continuao do projeto de reforma do Estado bresseriana e credita-se sua proposio permanncia de uma tecnocracia neoliberal tucana no governo Lula. evidente que se achssemos que qualquer uma dessas afirmaes fosse verdadeira seramos obstinados oponentes da proposta, no defensores.

O PT E A CONSTRUO DA PROPOSTA DA FUNDAO ESTATAL Ora, importante esclarecer que, embora as Fundaes Pblicas de Direito Privado no sejam nenhuma novidade no setor pblico brasileiro, o DNA dessa proposio recente petista. No Rio Grande do Sul muito se debateu no Grupo Hospitalar Conceio dirigido por petistas a construo de um modelo jurdico e de gesto que publicizasse o hospital ampliando sua
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Sanitarista, Diretor de Ateno Bsica da Secretaria da Sade do Estado da Bahia. Sanitarista, Doutor em Sade Coletiva, professor da UFF. 3 Sanitarista, Livre Docente em Sade Coletiva, professor aposentado da Unicamp, Professor convidado da UFRJ.

agilidade, efetividade e a qualidade dos servios prestados populao. L tambm foi criada nesse modelo jurdico-institucional a Universidade Estadual do Rio Grande do Sul no Governo Olvio Dutra. Foi ainda na interveno do Ministrio da Sade de Humberto Costa em 2005 no Rio de Janeiro que, frente ao colapso do setor hospitalar carioca, se instituiu o grupo de trabalho com a finalidade de estudar alternativas de gesto que solucionassem os problemas desses servios sem ceder proposta neoliberal bresseriana de terceirizao ao setor privado atravs das Organizaes Sociais e OSCIPs. E, obviamente, o Governo Lula que apresenta a proposta ao Congresso Nacional. Mais recentemente, foi novamente o PT que props um marco jurdico-institucional para a proposta das Fundaes Estatais adequado e coerente com o projeto poltico-social defendido historicamente por nosso partido. Assim, o marco jurdico que defendemos est apontado no substitutivo PLP 92 apresentado pelo Deputado Federal Pepe Vargas do PT-RS. O marco institucional o da proposta de Fundao Estatal4 construda pelo governo Jaques Wagner da Bahia como fruto de amplo debate social. Assim, partindo do projeto do GT Interministerial, mas com base principalmente nesses dois marcos que apontaremos as Fundaes Estatais como um importante instrumento de recuperao e ampliao da capacidade de ao do Estado em alguns setores importantes para a revoluo democrtica defendida por nosso Partido.

O QUE A FUNDAO ESTATAL A Fundao Estatal parte da Administrao Indireta do Estado e foi pensada como uma instituio especializada para a prestao de servios pblicos populao. Foi desenvolvida a partir de vrios estudos que envolveram a Escola Nacional de Sade Pblica e que identificaram diversos entraves administrativos, legais e de gesto dos Hospitais Pblicos que dificultavam sua agilidade na contratao de pessoal e na compra de insumos, medicamentos e equipamentos, que resultavam em gastos desnecessrios e que no contribuam para a melhoria da qualidade dos servios prestados populao. Com o desafio de manter os hospitais como instituies pblicas e remodel-los para que pudessem ser mais geis e efetivos, apresentar melhor qualidade e deixar de desperdiar recurso desnecessariamente, foi proposto um modelo jurdico-institucional que a combinao de uma Autarquia - com todas as vantagens que essa tem em termos de descentralizao administrativa e autonomia e agilidade na tomada de decises operacionais; com uma Empresa Estatal, buscando nessa a agilidade e autonomia na gesto de pessoal, oramentria, contbil e relacionada a compras e aquisies. Ela difere de uma autarquia (como uma Universidade Federal) porque, assim como as Empresas Estatais, est subordinada ao cdigo civil (chamado direito privado) no que diz respeito s compras, contabilidade e gesto de pessoal. No caso das compras est subordinada lei das licitaes (8.666), mas pode editar regime prprio e especial, o que lhe confere mais agilidade. No caso do oramento e contabilidade, goza de muito mais autonomia e agilidade no uso dos recursos que administra, o que lhe dota de grande capacidade de enfrentar situaes no previstas. No caso da gesto de pessoal, o vnculo celetista assim como nas empresas estatais, o que lhe permite: fazer planos de emprego, carreira e salrios especficos e adequados tanto ao servio prestado quanto s caractersticas dos profissionais necessrios; ajustar a remunerao, as avaliaes de desempenho e a gesto do trabalho de modo gil de acordo com as negociaes realizadas com os trabalhadores; realizar concurso pblico num tempo muitssimo inferior ao necessrio na administrao direta, por no ter que prever o gasto no oramento global do respectivo ente federado e nem pedir autorizao respectiva casa legislativa, ou seja, se tem recurso suficiente, pode fazer imediatamente o concurso. Contudo, nessa combinao, a Fundao Estatal no pode exercer poder de polcia nem autoridade de Estado como pode uma Autarquia, nem pode explorar atividade econmica como faz uma Empresa Estatal. instituio especfica para a prestao de servios sociais. No governo federal est sendo pensada para os hospitais federais, para a nova TV Pblica (a TV
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Documentos disponveis no Stio Virtual www.saude.ba.gov.br/dab

Brasil) e para a previdncia complementar dos servidores pblicos. J nos governos petistas da Bahia e de Sergipe as propostas concentram-se no setor sade, seja na produo pblica de medicamentos, na rea hospitalar ou na ateno bsica sade. Portanto, a Fundao Estatal Estado, no tem nada que ver com privatizao e terceirizao. Sua propriedade pblica, sua direo e gesto so pblicas, est subordinada aos rgos pblicos de sua rea de atuao, aos controles pblicos externos e internos, s leis que regulamentam as instituies pblicas de seu setor de atuao (leis 8080 e 8142 no caso da sade), aos princpios da administrao pblica, seus recursos so pblicos e seus trabalhadores so servidores pblicos. Alm disso, estuda-se a possibilidade de ter iseno de renda e patrimnio e de no ser considerada para fins da lei de responsabilidade fiscal, o que importantssimo em reas como a sade que tem sua expanso pblica bloqueada pela LRF por ser um setor de capitaltrabalho intensivo em que 70% dos gastos em mdia so em pessoal.

NO CONSTRUIR UMA ALTERNATIVA CONSISTENTE E VIVEL PELA ESQUERDA NO ENFRENTAR O PROJETO NEOLIBERAL NO PLANO CONCRETO A LRF, entraves jurdico-institucionais e custos elevados e desnecessrios de certos servios pblicos so fatores que bloqueiam a expanso do setor pblico e a universalizao do direito sade. Por esses motivos, concretamente no cotidiano de nossas gestes democrticopopulares, muitos de nossos prefeitos, buscando ampliar a oferta de servios pblicos e gratuitos populao, ao contrrio de fazerem essa expanso por dentro do Estado, so forados muitas vezes a utilizar instituies privadas para a contratao de pessoal para os servios pblicos e a aumentar a oferta via contratao de laboratrios de diagnstico e leitos hospitalares privados. J a direita defende explicitamente como alternativa ao ineficiente setor pblico o velho projeto privatizante: deu entrada no parlamento gacho um projeto que transforma os servios pblicos de sade em OSCIPs, e foi aprovado no parlamento paulistano outro projeto que permite s OSs e Ongs administrarem servios de sade sem nem sequer processo seletivo pblico. Ou seja, alm de privatizar recursos, responsabilidades e interesses, um campo aberto ao casusmo e ao clientelismo poltico eleitoral. A esquerda tem que construir uma alternativa efetiva a essas duas situaes. Acreditamos, com base em estudos, que em certos servios/setores a Fundao Estatal pode ser um poderoso instrumento de afirmao, expanso e qualificao do pblico. S universalizando o acesso e melhorando a qualidade dos servios pblicos que teremos na populao um forte vetor de defesa do SUS ante os ataques privatistas. Hoje, no s o grande capital e a mdia que deslegitima o SUS, muitas de nossas organizaes sindicais deixam de legitimar e fortalecer o SUS ao colocar na pauta de reivindicaes o pagamento de planos de sade privados para seus integrantes, apoiando uma importante transferncia de recursos pblicos ao setor privado. Isso s pode ser superado se tivermos servios de qualidade que respondam concretamente s necessidades da populao usuria. Obviamente que isso s pode ser alcanado atravs de vrias lutas e polticas sinrgicas, dentre elas, a regulamentao da emenda 29 assumida por nosso partido um elemento central para garantir mais recurso para a sade. Contudo, afirmamos que a Fundao Estatal outra medida central nessa agenda. importante destacar tambm que, ao contrrio do que se diz, a Fundao Estatal no caso da sade no pode vender servios ao setor privado (planos de sade, por exemplo) nem pode cobrar da populao: os servios so universais e gratuitos. Tambm no anula ou concorre com o Controle Social do SUS, ao contrrio, alm de manter sua subordinao aos respectivos Conselhos de Sade e Conselhos Gestores de Unidades de Sade, qualifica e aprofunda esse controle. Onde hoje quem toma as decises executivas e operacionais dos servios de sade so apenas diretores de unidade nomeados, com a Fundao Estatal passa a ser um Conselho Curador composto, em parte, por nomeao e, em parte, por eleio de representantes dos gestores, especialistas, trabalhadores e usurios dos servios. Alm da proposta apontar para um quadro de gesto executiva profissionalizado.

Ou seja, h a uma ampliao da esfera pblica no seio da atividade executiva do Estado. Os interesses e atores que entram em cena com mais contundncia nessa proposta so os usurios e trabalhadores e no os grupos privados interessados em realizar lucros a partir de recursos pblicos como na proposta neoliberal. Esses dois elementos esto presentes e desenvolvidos de forma inequvoca tanto no Substitutivo apresentado por Pepe Vargas, quanto na proposta construda pelo Governo Wagner para a Bahia. Tm se falado tambm que as Fundaes Estatais vo precarizar as relaes de trabalho. Ora, se CLT trabalho precrio temos que rever toda a propaganda do Ministrio do Trabalho comemorando os mais de 6 milhes de empregos formais gerados no governo Lula. Na Bahia temos como herana da era ACM, quase metade da rede hospitalar estadual terceirizada, 2/3 da mo de obra dessa rede precarizada e 70% da mo de obra na estratgia de sade da famlia na mesma situao. As Fundaes Estatais na Bahia representam: a recuperao para o Estado do que foi privatizado; a expanso e universalizao do acesso das redes bsica de sade e hospitalar; e a universalizao da garantia de direitos trabalhistas e previdencirios a todos esses servidores pblicos. Efetivamente sair da defensiva e assumir com contundncia e competncia uma ofensiva contra-bresseriana e anti-neoliberal. H ainda o grande ponto da divergncia: a questo da estabilidade. Ora, muitas vezes se confunde a CLT no Estado com a CLT numa empresa privada como o caso de uma padaria ou um salo. No setor pblico, por incidir os princpios da administrao pblica (publicidade, moralidade, igualdade, impessoalidade etc.), para contratar h que se fazer concurso pblico e s pode haver demisso mediante processo administrativo com direito a ampla defesa onde so considerados critrios objetivos e avaliao de desempenho clara e pactuada desde a entrada do servidor no quadro. Na Bahia, a partir de debates com o movimento sindical foi proposto um modelo de comits tripartites (gestores, trabalhadores e usurios) de arbitragem dos processos administrativos nos casos de conflito entre o empregador pblico e o servidor. Trata-se de uma estabilidade relativa que protege o trabalhador do mal gestor, mas sem deixar de proteger o usurio do mal trabalhador, e isso fundamental para a legitimidade do servio e do servidor pblico. importante ficar claro que no estamos aqui aceitando o argumento neoliberal de que a estabilidade o mal do servio pblico. Entendemos que o bom trabalho do servidor pblico passa pela valorizao e investimento nesse servidor, por processos consistentes de educao permanente, por democratizao institucional, por processos de trabalho mais criativos e com mais autonomia de planejamento e organizao em equipes, por salrios dignos etc. elementos que so facilitados pela Fundao Estatal graas a sua maior autonomia e agilidade na gesto oramentria e de pessoal. Contudo, no podemos tirar o direito da massa de trabalhadores usurios dos servios de sade de poder, em ltimo caso, demitir o trabalhador servidor pblico que no cumpre a funo para a qual fez o concurso: servir ao pblico. Por fim, gostaramos de fazer uma ltima observao. Hoje podem ser criadas Fundaes Estatais por iniciativas dos executivos das trs esferas. No h um marco regulatrio que discipline em que reas e como devem ser essas fundaes. Lutar contra a regulamentao no s abrir mo de aproveitar esse momento que estamos com maiores condies de promover uma regulamentao coerente com nossos princpios, nossas lutas, nosso projeto estratgico de Estado e de sociedade, tambm cometer um erro ttico deixando um cheque em branco para cada atual e futura prefeitura, governadoria e presidncia desse pas instituir Fundaes Estatais como queiram. Ver como esse debate est sendo conduzido na Bahia de forma participativa e democrtica e debater o substitutivo apresentado por Pepe Vargas pode ser a inflexo necessria para que as foras democrtico-populares se posicionem por um debate aberto, franco e propositivo que abra caminho para uma ofensiva anti-neoliberal concreta, superando a ao exclusivamente discursiva e defensiva.