UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

CAMPUS AVANÇADO DE NATAL

CURSO DE DIREITO
CÁTEDRA: DIREITO ADMINISTRATIVO II
DOCENTE: CARLOS SÉRGIO GURGEL DA SILVA

“PROCESSO ADMINISTRATIVO: TIPOS E CARACTERÍSTICAS”

Natal-RN
2009
 ALBINO LUCIANO
FERNANDO INÁCIO
LUTEMBERG PESSOA
MOISÉS SANTOS

“PROCESSO ADMINISTRATIVO: TIPOS E CARACTERÍSTICAS”

Atividade acadêmica elaborada na

disciplina de Direito Administrativo II,
sob a orientação do Professor Carlos
Sérgio Gurgel Sa Silva, como 2ª
avaliação do semestre.

Natal-RN
2009
1- Introdução ................................................................................................................4
2- Processo e procedimento...........................................................................................5
3- Sistematização...........................................................................................................6
4- Classificação.............................................................................................................6
5- Modalidades..............................................................................................................7
6- Fases do processo administrativo: ............................................................................8
7- Caráter subsidiário da lei 9784/99.............................................................................9
9- Processo Administrativo na Administração Federal...............................................14
10- Processo Administrativo Disciplinar.....................................................................16
10.1 – Sentido e fundamento ..................................................................................16
10.2 – Base normativa............................................................................................17
10.3 – Objeto ..........................................................................................................17
10.4 – Sindicância....................................................................................................18
10.5 – Inquérito Administrativo ..............................................................................19
10.6 – Processo Disciplinar Principal......................................................................19
10.7 – Procedimento................................................................................................20
10.8 – Meios sumários.............................................................................................21
11- Conclusão..............................................................................................................22
12- Referencias Bibliográficas....................................................................................23
1- Introdução

Com os avanços sociais verificados nos últimos anos, o Estado, antes

visto apenas como garantidos dos direitos e liberdades individuais dos cidadãos, se viu
levado a transmudar-se em um mecanismo cada vez mais atuante de intervenção social.
Isto ocorre em razão de que, com a dinâmica da sociedade moderna,
sempre em transformação e gerando novas expectativas e necessidades, o Estado teve
que se municiar para fazer frente aos anseios do corpo social e buscar satisfazer a
multiplicidade de novas atribuições que passaram a lhe competir.
Mesmo com os ares neoliberais que circulam mundo afora,
especialmente nos últimos anos, onde até países tradicionalmente fechados à economia
de mercado aderiram a esse modelo econômico, percebe-se que a atividade funcional da
administração é algo muito presente em nossas vidas, e dela somos verdadeiros clientes,
por isso é deveras oportuna a observação de Costa1 quando diz que o Estado atual
prossegue, sem qualquer dúvida, como a maior empresa e o maior empresário.
Acontece que para atingir o propósito em prestar um bom serviço aos
administrados, o ente estatal depende das tarefas a serem desenvolvidas e executadas
pelos servidores, pois a Administração Pública é uma entidade abstrata, e todas as ações
que ela executa são prestadas diretamente por esses servidores.
Ocorre que, sendo seres humanos como qualquer outra pessoa, os
funcionários públicos estão sujeitos a problemas pessoais, variações de humor e outros
fatores emocionais que podem, de acordo com sua intensidade, refletir no desempenho
profissional, acarretando prejuízos e transtornos ao bom andamento do serviço do qual
estão incumbidos.
Assim sendo, a Administração, visando assegurar a normalidade do
funcionamento dos serviços prestados pelos órgãos públicos, ao lado de outros cuidados
e precauções, se municia de normas disciplinares com o escopo de compelir os
servidores a cumprir regularmente os seus deveres funcionais. Ou seja, se um
funcionário público infringe o seu dever ou age de forma defesa por essas normas de
conduta, é responsabilizado no âmbito disciplinar, estando sujeito a uma punição
correspondente, de acordo com a dimensão e importância da falta praticada.
 É importante salientar que, para a aplicação de alguma penalidade no
âmbito administrativo, é preciso seguir uma serie de procedimentos onde,
obrigatoriamente, o servidor a quem é imputada a falta deve ter a oportunidade, como
qualquer outro cidadão, a ter seus direitos preservados, e a apuração da respectiva falta,
bem como a aplicação da sanção correspondente, devem ocorrer mediante um
instrumento denominado processo administrativo, onde estão garantidos o direito à
ampla defesa e ao contraditório, conforme está assentado no inciso LV, do artigo 5º da
Constituição Federal, que dispõe:”aos litigantes em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios
e recursos a ela inerentes”.
É justamente sobre as características, modalidades, requisitos e demais
pontos pertinentes ao processo administrativo que trata esse trabalho acadêmico, através
do qual buscamos alcançar o nosso humilde objetivo, que é mostrar, de forma sucinta,
mas objetiva, as nuances e aspectos burocráticos e legais que o envolvem.

2- Processo e procedimento

À primeira vista, e em especial pra aqueles que são leigos nas ciências
jurídicas, de uma forma geral, quando se fala em processo e procedimento, está se
tratando de conceitos sinônimos, o que pode até ser justificado pelo uso indiscriminado
das referidas expressões como se realmente se tratassem da mesma coisa, situação
levada a termo até por alguns operadores do Direito, que deveriam ter o zelo justamente
de não deixar acontecer tais situações.
Segundo a lição de Faria2 processo pode ser definido a grosso modo,
como “um conjunto de informações e documentos ordenados segundo regras e
procedimentos próprios, destinados ao pronunciamento de uma decisão final”.
Procedimento, por sua vez, é o meio que se adota pra o encaminhamento
ao processo, em todas as suas fases, de documentos, informações, meios e produção de
provas, destinados à formação do processo, o qual, por mais simples que seja, não se
inicia nem finaliza se não obedece r aos procedimentos próprios a ele inerentes.
O Ilustre doutrinador assinala ainda que a realização do Direito acontece
através do processo, e este, só se forma através do respectivo procedimento. Foi visto
que ambos dispõem de várias teorias e correntes doutrinárias que tratam de forma
diversa sobre sua natureza e aspectos peculiares, mas segundo observou-se ao longo do
estudo, que a diferenciação fundamental é a que assinalamos nestas linhas.

3- Sistematização

No que tange à sistematização do Processo Administrativo no Brasil,

nota-se uma falta de unicidade na adoção dos procedimentos por parte dos diversos
setores da administração responsáveis pela medida, ou seja, o procedimento adotado por
um Estado, relativo a um determinado fato, pode conter diferença em relação ao
adotado por outro, mesmo se tratando de situação deveras semelhante.
Isto ocorre em razão da Constituição Federal de 1988, em seu artigo 24,
inciso XI, dispor que a União, o Distrito Federal e os Estados têm competência
concorrente para legislar em matéria processual. Assim, determinado Estado pode
adotar determinado procedimento em processo administrativo dissonante do que é
utilizado por outro, pois a Carta Magna prevê tal possibilidade. Mesmo a lei 9.784/99,
que regula a matéria no âmbito federal, não tem poder normativo de uniformizar os
procedimentos perante os outros entes federativos.
Os que defendem o modelo atual argumentam que a unificação de
diretrizes quanto ao tema enfraqueceria o princípio do federalismo, e por conseguinte, a
democracia, pois o centralismo desperta o autoritarismo e a arbitrariedade, além do quê,
a tentativa de harmonizar a atuação dos órgãos da administração, em seus diversos
níveis, incumbidos desses processos, iria gerar conflitos e ainda mais demandas na
esfera judicial.
Por seu turno, os que militam em corrente contrária defendem que a
sistematização, que consiste em uma atividade legislativa e uma atividade doutrinária,
as quais visam a deferir unidade, coerência e completude ao ordenamento jurídico
nacional em seus planos do direito material e do direito processual, traria benefícios e
agilidade aos processos administrativos, assim como à processualística de uma forma
geral.

4- Classificação
 Doutrinadores da envergadura de Celso Antônio Bandeira de Mello nos relata
que as leis e os doutrinadores no Direito Administrativo reservam o nome júris processo
para os casos contenciosos e a expressão “procedimento” para os que não tem tal
natureza. Na argumentação do autor a terminologia adequada, com a qual
compactuamos, seria “processo” para o abjeto em qualquer de sua natureza e
“procedimento” seria modalidade ritual de cada processo.Ou seja, o caráter litigioso ou
não do abjeto não importaria na classificação em processo e procedimento, pois esse, é a
materialização daquele.
José dos Santos Carvalho seguindo essa linha de pensamento classifica os
processos genericamente em processos não-litigiosos e litigiosos, nos primeiros para
esse autor, não haveria conflitos de interesses entre o Estado e um particular. Para esse
autor isso é que diferencia do processo judicial e que esse elemento seria
imprescindível, o que discordamos, visto que vislumbramos processos judiciais
denominada pela boa doutrina de jurisdição voluntária onde não há conflito. Já nos
segundos, nos litigiosos, isso ocorreria.

5- Modalidades

Hely Lopes Meirelles identifica as seguintes modalidades de processo

administrativo que de maneira sucinta resumimos assim: “Processo de Expediente: é
denominação imprópria que se dá a toda atuação que tramita pelas repartições públicas
por provocação do interessado ou por determinação interna da Administração, para
receber a solução conveniente; não tem procedimento próprio, nem rito sacramental;
não geram, nem alteram, nem suprimem direitos. Processo de Outorga: é todo aquele
que se pleiteia algum direito ou situação individual perante a Administração;
normalmente tem rito especial, mas não contraditório, salvo quando há oposição de
terceiros ou impugnação da própria Administração. Processo de Controle: é todo
aquele em que a Administração realiza verificações e declara situação, direito ou
conduta do administrado ou de servidor, com caráter vinculante para as partes; tem rito
próprio; quando deparadas irregularidades puníveis, exigem oportunidade de defesa,
antes de seu encerramento, sob pena de invalidade. Processo Punitivo: é todo aquele
promovido pela Administração para a imposição de penalidade por infração da lei,
regulamento ou contrato; é contraditório, com oportunidade de defesa e estrita
observância do devido processo legal. Processo Administrativo Disciplinar: também
chamado de Inquérito administrativo, é o meio de apuração e punição das faltas graves
dos servidores e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados
estabelecimentos da Administração; é sempre necessário para a imposição de pena de
demissão; deve ser instaurado por portaria da autoridade competente; na instrução é
livre a colheita de provas; concluída, deve ser relatado o que se apurou e opinar pela
absolvição ou punição do acusado; no julgamento, a autoridade deverá sempre
fundamentar sua decisão, com motivação própria ou adoção dos fundamentos do
relatório, tanto para a condenação quanto para a absolvição. Meios Sumários: podem
ser utilizados para a elucidação preliminar de determinados fatos ou aplicação de
penalidades disciplinares menores ou comprovadas na sua flagrância. Sindicância: é o
meio de elucidação de irregularidades no serviço para subseqüente instauração de
processo e punição ao infrator; não tem procedimento formal, nem exigência de
comissão sindicante. Verdade sabida: é o conhecimento pessoal da infração pela
própria autoridade competente para punir o infrator, tal ocorre quando o subordinado
desautora o superior no ato do recebimento de uma ordem. Termo de declarações: é
forma sumária de comprovação de faltas menores dos servidores, através da tomada de
seu depoimento sobre irregularidade que lhe é atribuída e, se confessada, servirá de base
para a punição cabível e Processo Administrativo Tributário: é todo aquele que se
destina à determinação, exigência ou dispensa do crédito fiscal, bem como à fixação do
alcance de normas de tributação em casos concretos, pelos órgãos competentes
tributantes, ou à imposição de penalidades ao contribuinte”.

6- Fases do processo administrativo:

Temos que o processo pode é dividido em fases, para Hely Lopes seriam a
instauração, onde é a apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que ensejam
o processo; proveniente da Administração ( portaria auto de infração, representação ou
despacho inicial); do administrado ( requerimento ou petição); a instrução que é a fase
de elucidação dos fatos, com a produção de provas da acusação ( punitivo), ou de
complementação das iniciais (controle ou outorga); a defesa que é a garantia,
compreende a ciência da acusação, a vistas dos autos na repartição, a oportunidade para
oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de testemunhas e a
observância do devido processo legal; o relatório que é a síntese do apurado no
processo, feita por quem o presidiu individualmente ou pela comissão processante, com
apreciação das provas, dos fatos apurados, do direito debatido e proposta conclusiva
para decisão da autoridade julgadora competente; não tem efeito vinculante; e
finalmente o julgamento que é a decisão proferida pela autoridade ou órgão competente
sobre o objeto do processo.

7- Caráter subsidiário da lei 9784/99

Segundo vários doutrinadores a lei Lei n.º 9784/99, apesar de ser aplicada no
âmbito federal, foi umas das primeiras legislações a trazerem no seu bojo de maneira
sistematizada os princípios que disciplinam o processo administrativo de maneira geral,
portanto, respeitando-se normas que disciplinam os processos administrativos
específicos, a mesma será aplicada ainda de que maneira subsidiaria. Essa
subsidiariedade é colocada no art. 69 da Lei n.º 9784/99, verificamos que havendo
disposição específica (em processos administrativos específicos) vale esta, em razão do
princípio da especialidade, ou seja, a lei em comento deve ser aplicada subsidiariamente
quando norma específica não dispuser em contrário. Essa aplicação (art. 69 da lei
federal) vem reproduzir o explicitado no art. 2º, § 2º da Lei de Introdução ao Código
Civil.

8- Princípios do Processo Administrativo

O processo administrativo, em âmbito federal, está embasado pela Lei

9.784/99, que estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da
Administração Federal direta e indireta, visando, à proteção dos direitos dos
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. Imperioso registrar
que esta lei também se aplica aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União
no desempenho de função administrativa.
Em relação aos Estados, o Distrito Federal e os Municípios estes podem dispor,
por meio de suas próprias leis, sobre o processo administrativo aplicável à sua
Administração.
 Estudaremos os princípios do processo administrativo conforme o disposto no
art. 2º da lei supracitada, que expõe como princípios a legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência, bem como critérios que devem ser observados,
in verbis:

“ I - atuação conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou

parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a

promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses

de sigilo previstas na Constituição;

VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,

restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem

a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos

dos administrados;

IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado

grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações

finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de
que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as

previstas em lei;

XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da

atuação dos interessados;

XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor

garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação
retroativa de nova interpretação.”

Conforme leciona o magistério de CUNHA JÚNIOR (2009, p. 528): a Lei

9.784/99 trouxe uma novidade não percebida pela generalidade da doutrina, em face do
princípio da legalidade, a lei submete o processo administrativo não só a lei, mas
também ao Direito.
Nessa mesma perspectiva CARVALHO FILHO (2007, p. 838), remete-se ao
devido processo legal como sendo um dos mais relevantes quando se trata de examinar
os efeitos das relações jurídicas entre o Estado e os administrados, reforçando sua tese
expõe:

“Trata-se de postulado inerente ao Estado de direito, que, como

sabemos foi a situação política em que o Estado reconheceu que, se de um
lado podia criar o direito, de outro tinha o dever de submeter-se a ele. A lei,
portanto, é o limite de atuação de toda a sociedade e do próprio Estado.”1

O princípio da oficialidade, segundo entendimento doutrinário, estabelece que o

processo administrativo pode ser instaurado de ofício, assim, por iniciativa da
Administração e independente de provocação do administrado. Consoante previsto no
art. 2º, inciso XII, cumpre a Administração o impulso do processo. Nesse aspecto
permite-se que os agentes administrativos disponham de várias formas de atuação como
tomada de depoimentos, inspeções, diligências, e todo e qualquer ato necessário para
conclusão do processo.
O princípio da publicidade, consagrado na Constituição Federal no art. 37,
caput, como um dos princípios basilares da Administração Pública, estabelece que os
atos do processo administrativos devem ter a maior divulgação possível, acessível ao
conhecimento de quem tiver interesse, salvo quando o interesse público exigir sigilo
conforme art. 2º, inciso V da lei 9.784/99. Chama a atenção CARVALHO FILHO
(2007, p. 840) que ligado a esse princípio a Constituição registra o direito à informação,
contido no art. 5º, XXXIII, bem como o direito à obtenção de certidões para a defesa de
direitos e pra o esclarecimento de situações (art. 5º XXXIV, “b”).
O princípio do informalismo, elimina a necessidade de sujeição obrigatória do
processo administrativo à formas rígidas. Esclarece, entretanto, CUNHA JÚNIOR
(2009, p. 529), que isso não significa dizer que há ausência absoluta de forma, pois
forma sempre há, até porque o processo é escrito. Diz ainda que o formalismo somente
deve existir quando seja necessário para atender ao interesse público e proteger os
direitos dos particulares. Na concepção de CARVALHO FILHO (2007, p. 841), citando
DIÓGENES GASPARINI, nota-se um verdadeiro alerta ao uso desse princípio,
vejamos:
1
Obra referenciada: Manual de Direito Administrativo, ed. Lúmen Júris.
 “não pode o informalismo servir de pretexto ao desleixo, com os
administradores fazendo tramitar o processo sem a devida numeração, com
falta de folhas, com rasuras suspeitas, enfim sem os elementos mínimos que
possam denotar o zelo e atenção dos órgão administrativos para os fins do
processo”.2

Em relação ao princípio do contraditório e ampla defesa, remete os

doutrinadores a garantia constitucional expressa no art. 5º, LV, da Constituição Federal,
in verbis:

“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em

geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes”.

Reforça esta garantia o disposto no art. 2º, inciso X, da Lei 9.784/99 inferindo
que o processo administrativo deve observar a garantia dos direitos à comunicação, à
apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos
processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio.
No magistério de CARVALHO FILHO (2007, p. 839), este expõe que dentro da
ampla defesa já se inclui, em seu sentido, o direito ao contraditório, que é o direito de
contestação, redarguição a acusações, de impugnação de atos e atividades. Assevera
sobre a desnecessidade de advogado, cuja representação é faculdade outorgada ao
acusado, de modo que tem ele o direito de defender-se sozinho.
O princípio da motivação como bem explica CUNHA JÚNIOR (2009, p. 529), é
exigência do Estado Democrático de Direito. Em face dele, toda decisão administrativa
deve ser fundamentada em razões de fato ou de direito suficiente a ensejá-la. É
necessário, assim, motivá-las, enunciando as circunstâncias fáticas ou jurídicas sobre as
quais se arrima o ato decisório (art. 2º, inciso VII).3

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação

dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

2
Obra referenciada: Manual de Direito Administrativo, ed. Lúmen Júris.
3
Obra referenciada: Curso de Direito Administrativo, ed. JusPodivm.
 V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de

ato administrativo.

Como visto, fora esses casos será dispensável a motivação. Esta é entendida
como a explicitação dos fatos e fundamentos que deram suporte à prática do ato. Ainda
conforme explica o supracitado autor:

“a motivação deve ser explicita, clara e congruente, podendo consistir em

declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante
do ato (art. 50 § 1º). Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode
ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões,
desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados (art. 50, § 2º).
A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões
orais constará da respectiva ata ou de termo escrito (art. 50, § 3º).”4

Em regra toda decisão administrativa deve ser adequada, necessária e

proporcional aos fins a que se destina, eis as exigências do princípio da razoabilidade e
proporcionalidade. Entende-se por adequação a sua aptidão de solucionar a situação
que deu causa ou promova seu fim, por necessidade a que menos sacrifícios cause a
direitos e proporcionalidade que as vantagens superem as desvantagens, não devendo
haver excessos na medida. Esta disposição, na lição de MELLO (2008, p. 504), traz a
seguinte conotação:

“No respeitante ao princípio da proporcionalidade, existe um excelente e

importantíssimo aclaramento de suas implicações no parágrafo único do art.
2º (o que fala em “critérios” a serem observados) em seu inciso VI. Ali se
impõe “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público”.5

Como preceitua o princípio da finalidade com azo no art. 2º, inciso II todo
processo administrativo só pode ser manejado pela Administração Pública para servir ao

4
Obra Referenciada: Curso de Direito Administrativo, ed. JusPodivm.
5
Obra Referenciada: Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros.
interesse da coletividade, atendendo a fins de interesse geral, sendo vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei.
Em relação aos princípios da moralidade, embasado no art. 2º, inciso IV, expõe
que o processo administrativo deve observar a objetividade no atendimento do interesse
público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades, de modo que a
Administração deve atuar segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.
E, por força do princípio da segurança jurídica, face ao art. 2º, incisos IX e XIII
a Administração deve interpretar a norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação, garantido ao cidadão-administrado adequado grau de certeza e segurança
de seus direitos.

9- Processo Administrativo na Administração Federal

Como já visto, os processos administrativos no âmbito da Administração Pública

Federal são disciplinados pela Lei 9.784/99, esta lei não só regula os processos como
uniformiza as regras básicas que devem ser observadas nos expedientes internos da
Administração.
Imperiosos registrar que esta lei tem caráter federal, aplicável apenas no âmbito
da Administração Pública Federal, tanto no Executivo, quanto no Legislativo e no
Judiciário.
Na doutrina de CARVALHO FILHO (2007, p. 842), chama-nos atenção para
asseverar que a referida lei têm caráter genérico e subsidiário, aplicável nos casos em
que não haja lei específica regulando o respectivo processo administrativo ou, quando
haja, serve para complementar as regras especiais. Vejamos:

“A lei específica, por conseguinte, continuará sendo lex specialis e

prevalecerá sobre a lei geral. É o caso, por exemplo, dos processos
disciplinares, previstos nas leis estatutárias e dos processos tributários,
regulados pelo Código Tributário Nacional e outras leis do gênero. Sendo
normas especiais, só subsidiariamente recebem a incidência das normas
gerias previstas na Lei 9784/99”.6 (grifo do original).

Ainda conforme os ensinamentos do supracitado autor, a referida lei destina

regras relativas aos direitos e aos deveres dos administrados, assim, quanto ao primeiro
6
Obra referenciada: Manual de Direito Administrativo, ed. Lúmen Júris.
inscreve o de receber tratamento condigno das autoridades e o de ser assistido
facultativamente por advogado, bem como o de ter ciência dos atos nos processos em
que seja interessados, sendo-lhe permitido consulta aos autos e extração de cópias. E
quanto ao segundo, inscreve a conduta leal e de boa-fé e a observância da veracidade
das afirmações, deve também prestar as informações que lhe forem solicitadas e não
agir de modo temerário. Pode o processo ser deflagrado ex officio ou por provocação do
interessado. Deve ainda identificar-se os órgãos a que se dirigem, a identificação
completa do requerente e a exposição completa dos fatos e fundamentos do pleito.
Como interessadas podem figurar no processo: pessoas físicas ou jurídicas titulares de
direitos e interesses diretos, pessoas que possam ter direitos ameaçados em decorrência
da decisão no processo, organizações e associações representativas podem defender
interesses coletivos e as pessoas ou associações legítimas podem invocar a tutela de
interesses difusos.
Notório a preocupação do legislador com a motivação dos atos administrativos,
não sendo diferente com o processo administrativo, nessa caso consideradas como
explicitação dos fatos e fundamentos que deram suporte à prática do ato. Porém
conforme ensinamento do professor CARAVALHO FILHO (2007, p. 844), nem todos
os atos administrativos exigem expressa motivação, na perspectiva deste, não se pode
indiscriminadamente exigir a motivação de todos os atos, até porque há atos de rotina
administrativa que não podem a cada passo exigir expressa e formal justificativa. É
exigível nos atos que:7

a) neguem, limitem ou afetem direitos;

b) imponham ou agravem deveres, encargos e sanções;
c) permitam a dispensa e a inexigibilidade de licitações;
d) decidam processos administrativos de recrutamento público;
e) decidam recursos administrativos;
f) deixem de seguir jurisprudência sobre determinada questão administrativa;
g) indiquem reexame de oficio e
h) impliquem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de atos
administrativos (v. art. 50, I a VIII).

7
Obra referenciada: Manual de Direito Administrativo, ed. Lúmen Júris.
 Assim, fora esses casos, dispensável será a motivação. Finalmente, a lei
estabeleceu normas especiais sobre os recursos administrativos. Na lição de
CARVALHO FILHO (2007, p. 845), citando SÉRGIO FERAZ8, assevera que devem os
recursos ser interpostos por requerimento do interessado, com a clara exposição dos
fatos e fundamentos dos pedido revisional, podendo este se fundar em razões de mérito
e legalidade. O processo administrativo não tem prazo recursal expressamente
especificado, dá-se 10 dias contados da ciência ou divulgação do ato, cabendo à
autoridade decidir o recurso em trinta dias a partir do recebimento do pedido recursal,
podendo ser prorrogado por igual período, desde que a autoridade justifique. Também,
não há efeito suspensivo, mas caso haja justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação decorrente de execução do ato impugnado, poderá a autoridade recorrida ou a
imediatamente superior, de ofício ou a requerimento do interessado, conferir tal efeito.
Na possibilidade de haver outros interessados a Administração deverá intimá-los para
em cinco dias apresentar suas alegações ou contra-razões. O órgão incumbido de
apreciar o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente,
a decisão recorrida, caso haja agravamento da situação do recorrente, o mesmo terá a
oportunidade de apresentar alegações.

10- Processo Administrativo Disciplinar

10.1 – Sentido e fundamento

Processo Administrativo Disciplinar é o instrumento formal usado pela

Administração para a apuração de existência de infrações praticadas por seus servidores
e, se for o caso, aplicar as sanções adequadas, pois, quando uma infração é praticada no
âmbito da Administração, e necessário apurá-la, como garantia ao servidor e também da
Administração. O procedimento tem que ser formal para permitir ao autor do fato o
exercício do direito ao contraditório e a ampla defesa, para procurar eximir-se da
acusação a ele oferecida.
O fundamento do processo em foco está obrigado no sistema disciplinar que
vigora na relação entre o Estado e seus servidores. Cabe à Administração zelar pela
correção e legitimidade da atuação de seus agentes, de modo que quando se noticia

8
“Processo administrativo: prazos; preclusões” publ. na RTDP vol. Nº 26, PP. 45-59, 1999.”
conduta incorreta ou ilegítima tem a Administração o poder jurídico de restaurar a
legalidade e de punir os infratores. A hierarquia administrativa, que comporta vários
escalões funcionais, permite esse controle funcional com vistas à regularidade no
exercício da função administrativa. A necessidade de formalizar a apuração através de
processo administrativo para que a Administração conclua a apuração dentro dos
padrões da maior veracidade.

10.2 – Base normativa

São várias as bases normativas que regulam o processo disciplinar. Incide

para esse tipo de processo o princípio da disciplina reguladora difusa, e isso porque suas
regras, a tramitação, a competência, os prazos e as sanções se encontram nos estatutos
funcionais das diversas pessoas federativas.
Cada pessoa federativa tem autonomia, para instituir o sue estatuto
funcional. A liberdade para a instituição das regras do processo disciplinar só esbarra
nos mandamentos constitucionais. Fora daí, a União, os Estado, o Distrito Federal e os
Municípios estabelecem suas próprias regras para esse tipo de processo, por exemplo, a
Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Civis da União) que se aplica aos processos
disciplinares relativos aos servidores federais.

10.3 – Objeto

O processo administrativo disciplinar tem como objetivo a averiguação da

existência de alguma infração funcional por parte dos servidores públicos, qualquer que
seja o nível de gravidade, tanto serve para as faltas graves como para as leves, pois que
é preciso considerar que a apuração é que vai levar à conclusão sobre a maior ou menor
gravidade da falta.
A averiguação de faltas funcionais constitui um poder dever da
Administração. Não se pode conceber qualquer discricionariedade nessa atuação,
porquanto o princípio da legalidade é de observância obrigatória para todos os órgãos
administrativos. É tão importante a apuração que a Administração normalmente instaura
ex-officio o processo disciplinar, em atendimento ao principio da oficialidade, o qual
assegura a possibilidade de instauração do processo por iniciativa da Administração,
independentemente de provocação do administrado, possibilitando ainda impulsionar o
processo, adotando todas as medidas necessárias a sua adequada instrução, como a
Administração Pública está obrigada a satisfazer ao interesse público, cumprindo a
vontade da lei, ela não pode ficar dependendo da iniciativa particular para atingir os
seus fins.
A apuração é objeto precípuo do processo disciplinar. Mas o resultado do
processo pode levar a duas condutas administrativas. A aplicação da sanção ao servidor
que tiver cometido a falta funcional e o arquivamento do feito, no caso de ficar
demonstrada a ausência da infração.

10.4 – Sindicância

Trata-se da denominação usualmente dispensada ao procedimento

administrativo que visa a permitir uma apuração preliminar sobre a existência de ilícito
funcional. Maria Silvia Zanella Di Pietro define sindicância nas palavras de
CRETELLA JR.
“Sindicância é o meio sumário de que se utiliza a Administração do Brasil
para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou não, proceder à apuração
de ocorrências anômalas no serviço público, as quais, confirmadas,
fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo
administrativo contra funcionário público responsável”. (pag. 521, Direito
Administrativo, 15ª edição)

É através da sindicância que se colhem os indícios sobre: a existência da

infração funcional, a autoria, e o elemento subjetivo com que se conduziu o
responsável, portanto reveste-se de caráter inquisitório, porque e processo não litigioso,
como conseqüência, não incide o principio da ampla defesa e do contraditório.
Caracteriza-se por ser procedimento preparatório, porque objetiva a instauração de um
processo principal, quando for o caso. Portanto pode haver dois processos
administrativos interligados, a Sindicância e o processo administrativo principal, os
quais diferem um do outro, pois a sindicância como já tratado acima é processo
administrativo preparatório, inquisitório e tem por objeto uma apuração preliminar,
enquanto o processo disciplinar principal é definitivo, contraditório e tem por objeto a
apuração principal e, quando é o caso, a aplicação da sanção.
Por essa razão, pode o órgão administrativo instaurar diretamente o processo
administrativo principal sem que se tenha instaurado previamente a sindicância, para
tanto, basta que já estejam presentes os elementos probatórios que lhe sirvam de suporte
para a acusação.
 Ademais a Lei nº 8.112/90 prevê sindicância para a apuração de
irregularidade (art. 143), dela podendo resultar: arquivamento do processo, aplicação de
penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias, e instauração do processo
disciplinar (art. 145).

10.5 – Inquérito Administrativo

A expressão inquérito administrativo, ao contrário da sindicância deve

indicar a natureza jurídica de um processo administrativo, e não sua denominação.
Portanto parece que podem ser encontrados três sentidos para a expressão inquérito
administrativo.
O primeiro é o que traduz a natureza jurídica da sindicância. Em outras
palavras pode dizer-se que a sindicância, em sua concepção tradicional e técnica, tem a
natureza jurídica de um inquérito administrativo. O sentido aqui leva em conta a noção
de inquérito, de inquirição, interrogatório. Ou seja: considera o aspecto inquisitivo,
próprio da sindicância, que é processo administrativo preparatório.
O inquérito administrativo tem ainda sido empregado como indicativo do
processo disciplinar principal, o que já retrata uma distorção de sue sentido técnico.
E por fim significa uma das fases do processo disciplinar principal, ou seja,
aquela em que a prova é produzida. É exatamente esse o sentido adotado pela Lei nº
8.112/90, ao dispor que o processo disciplinar se desenvolve em três fases: Instauração;
Inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório; e Julgamento.
Para que se evite duvida diante dos múltipos sentidos da expressão inquérito
administrativo: o exame do contexto em que é empregada. Tanto serve como natureza
jurídica da sindicância, ou como processo disciplinar principal, ou finalmente como a
fase de instrução do processo disciplinar principal.

10.6 – Processo Disciplinar Principal

O processo disciplinar principal ou simplesmente processo disciplinar, é

todo aquele que tenha por objeto a apuração de ilícito funcional e, quando for o caso, a
aplicação da respectiva sanção, seja qual for a expressão adotada para denominá-lo.
Este é o processo administrativo litigioso, acusatório e definitivo que exige
a incidência do princípio da ampla defesa e do contraditório, e o do devido processo
legal, é através deste que permite ao administrador aplicar a penalidade adequada no
final, quando tiver sido efetivamente verificada a ocorrência de infração funcional.
Uma vez instaurado o processo disciplinar, a sindicância fica superada, de
modo que nada mais há a impugnar nesse procedimento, sabido que o interessado terá o
direito ao contraditório e ampla defesa no feito principal.
O processo disciplinar é autônomo e tem inteira legitimidade, se observar as
regras reguladoras, por isso não se exige a previa instauração de sindicância se já
houver elementos concretos mais do que suficientes para a instauração do processo
administrativo.
A deflagração do processo, em linha de princípio, não deve dar-se em
virtude de denúncia anônima, o que se funda no artigo 5º, IV, da CF, que veda o
anonimato. Por isso o denunciante deve qualificar-se e formular a denúncia por escrito,
correta, como prescreve o artigo 144, caput, da Lei 8.112/90. Entretanto, tal exigência
vem sendo mitigada para o fim de examinar-se caso a caso a hipótese, sendo lícito à
Administração, em situações excepcionais e diante denúncia relatada com aceitável grau
de seriedade, proceder ex-officio para a apuração do ilícito.

10.7 – Procedimento

O processo administrativo disciplinar não tem uma regra única de

tramitação, depende de como figuram os estatutos funcionais, o procedimento sofre
algumas variações, embora não lhes seja lícito afrontar qualquer mandamento
constitucional ou legal. É preciso lembrar que o agente atua na via administrativa,
motivo suficiente para que seus atos, nos processos disciplinares, sejam corrigidos pelo
Poder Judiciário se inquinados de abuso de poder.
Mesmo com tais possíveis variações, é possível delinear a tramitação
comum dos processos disciplinares, apontando certa sequência lógica das fases que os
compõem. Sendo assim o processo desenvolve-se nas seguintes fases: instauração,
instrução, defesa, relatório e decisão.
A deflagração do processo se dá com a instauração, normalmente
formalizada por portaria. O ato de instauração deve conter todos os elementos relativos
à infração funcional, como o servidor acusado, a época em que ocorreu e tudo o que
possa permitir o direito de ampla defesa por parte do acusado.
A instrução e onde a Administração reúne todos os elementos probatórios
que possam a respaldar a indicação de que a infração foi cometida pelo servidor. Rege-
se portanto pelos princípios da oficialidade e do contraditório, este último essencial à
ampla defesa. Com base no primeiro, a comissão toma a iniciativa para levantamento
das provas, podendo realizar ou determinar todas as diligências que julgue necessárias a
essa finalidade. O princípio do contraditório exige, em contrapartida, que a comissão dê
ao indiciado oportunidade de acompanhar a instrução, com ou sem defensor,
conhecendo e respondendo a todas as provas contra ele apresentadas.
Concluída a instrução, deve ser assegurado o direito de vista do processo e
notificado o indiciado para a apresentação da sua defesa, que deve ser apresentada por
razões escritas, pessoalmente ou por advogado da sua escolha, na falta de defesa, a
comissão designará funcionário, de preferência bacharel em direito, para defender o
indiciado.
Terminada a defesa, a comissão apresenta o seu relatório, no qual deve
concluir com proposta de absolvição ou de aplicação de determinada penalidade,
indicando as provas em que baseia a sua conclusão. O relatório é peça apenas opinativa,
não obrigando a autoridade julgadora, que poderá, analisando os autos, apresentar
conclusão diversa.
A fase final é a de decisão, em que a autoridade poderá acolher a sugestão
da comissão, hipótese em que o relatório corresponderá à motivação, se não aceitar a
sugestão, terá que motivar adequadamente a sua decisão, apontando os elementos do
processo em que se baseia. É comum a autoridade julgadora socorrer-se de pareceres de
órgãos jurídicos antes de adotar a sua decisão.
A autoridade julgadora deve fazer exame completo no processo para
verificar a sua legalidade, podendo declarar a sua nulidade, determinar o saneamento do
processo ou a realização de novas diligências que considere essenciais à prova, tudo
com base no princípio da oficialidade.
Concluído o processo, pela absolvição ou aplicação de penalidade, cabem,
neste último caso, o pedido de reconsideração e os recursos hierárquicos, além da
revisão admitida na legislação estatutária.

10.8 – Meios sumários

Seriam instrumentos céleres e informais para a apuração de infrações

funcionais e para a aplicação de sanções. Haveria, portanto três meios sumários de
penalização: a sindicância, a verdade sabida e o termo de declarações. Pela sindicância,
haveria rápida apuração e apenação. A verdade sabida é a hipótese em que a autoridade
toma conhecimento pessoal da infração, como a insubordinação do servidor, ou quando
a infração é de conhecimento público, como por exemplo, a notícia na imprensa. E o
termo de declarações se traduz pelo depoimento do servidor, que, confessando a prática
da infração, se sujeita à aplicação da sanção.
No entanto essas formas sumárias de apuração, não mais se compatibilizam
com as linhas atuais da vigente constituição. As normas constantes de estatutos
funcionais que as prevêem não foram recepcionadas pela nossa Carta Magna de 1988,
que foi peremptória em assegurar a ampla defesa e o contraditório em processos
administrativos onde houvesse litígio, bem como naqueles em que alguém estivesse na
situação de acusado.
Mesmo que a infração seja leve e possa dar causa a uma mera advertência,
deve instaurar-se o processo disciplinar e proporcionar o regular contraditório.

11- Conclusão

O escopo deste estudo foi fazer uma observação, em linhas gerais, sobre
os mecanismos e instrumentos dos quais a Administração Pública pode lançar mão com
o fim de sanear desmandos, abusos, irregularidade e outros atos praticados pelos
servidores no exercício da função, que contenham vícios ou sejam manifestamente
contrários ao bom andamento da atividade funcional dos órgãos públicos.
Certamente que um tema de tamanha envergadura não se resume apenas
ao que foi exposto nestas páginas, especialmente por que com a conscientização e o
esclarecimento cada vez maior da população sobre os seus direitos, é inevitável o
surgimento da demanda decorrente de abusos, desvios ou arbitrariedades funcionais.
Assim sendo, no afã de corresponder aos anseios daqueles que são eventuais vítimas
dessas condutas a Administração adota as normas de disciplina para fazer com que os
servidores cumpram o seu dever com zelo e empenho profissional, pelo qual recebem a
correspondente prestação pecuniária.
Ao longo do trabalho, tratamos de forma sucinta, mas buscando sermos
claros e diretos, dos mais variados temas ligados à matéria, como a questão dos
princípios atinentes ao processo administrativo, sua classificação, as fases e as
modalidades em que se divide.
 Foi vista também a questão da falta de unicidade no que tange à
legislação que trata da matéria, uma vez que a União, os Estados e o Distrito Federal
têm competência concorrente para legislar sobre procedimentos em matéria processual,
onde, mesmo com a edição da Lei 9.784/99, que trata do tema os legisladores optaram
para que suas disposições abranjam apenas o âmbito federal, e desta forma, percebe-se
uma falta de padronização no que tange aos procedimentos adotados de um ente
federativo para o outro
Vale lembrar que o Direito Disciplinar vem ganhando muita importância
nos últimos anos, a ponto de já haver doutrinadores que apontam para uma futura
desvinculação da matéria do Direito Administrativo puro, passando a ser visto como um
ramo autônomo da ciência jurídica, tal o destaque que o tema vem obtendo ao longo do
tempo, justamente por conta da maior demanda de administrados em busca de
preservação de direitos atingidos por atos de servidores, motivo pelo qual alguns
doutrinadores defendem abertamente a sua separação do direito administrativo puro.

12- Referencias Bibliográficas

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Senado Editora. 1988.

Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito Administrativo – 19ª edição
revista ampliada e atualizada – Rio de Janeiro, 2008.

COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília

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Di Pietro, Maria Sylvia Aznella. Direito Administrativo – 15ª edição - São Paulo:
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DI PÍETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. . São Paulo: Atlas,
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FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 4 ed. revista.
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JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. Salvador,
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.16ª ed. atual., São

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MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São
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