Universidade de Braslia Instituto de Cincias Sociais Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REGULAMENTAO DAS ATIVIDADES DE LOBBY E SEU IMPACTO SOBRE AS RELAES ENTRE POLTICOS, BUROCRATAS E GRUPOS DE INTERESSE NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS ANLISE COMPARATIVA DOS ESTADOS UNIDOS E BRASIL

Braslia, Dezembro de 2007.

ii

Universidade de Braslia Instituto de Cincias Sociais Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas Programa de Ps-Graduao em Estudos Comparados sobre as Amricas Doutorado em Cincias Sociais Especializao em Estudos Comparados sobre as Amricas

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REGULAMENTAO DAS ATIVIDADES DE LOBBY E SEU IMPACTO SOBRE AS RELAES ENTRE POLTICOS, BUROCRATAS E GRUPOS DE INTERESSE NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS ANLISE COMPARATIVA DOS ESTADOS UNIDOS E BRASIL

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de PsGraduao em Estudos Comparados sobre as Amricas, do Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Braslia como requisito para a obteno do Ttulo de Doutor em Cincias Sociais. Orientadora: Profa. Doutora Maria das Graas Rua

Braslia, dezembro de 2007

iii

Universidade de Braslia Instituto de Cincias Sociais Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas Programa de Ps-Graduao em Estudos Comparados sobre as Amricas Doutorado em Cincias Sociais Especializao em Estudos Comparados sobre as Amricas

TESE DE DOUTORADO

REGULAMENTAO DAS ATIVIDADES DE LOBBY E SEU IMPACTO SOBRE AS RELAES ENTRE POLTICOS, BUROCRATAS E GRUPOS DE INTERESSE NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS ANLISE COMPARATIVA DOS ESTADOS UNIDOS E BRASIL Autor: Luiz Alberto dos Santos

Banca Examinadora: Profa. Dra. Maria das Graas Rua (Unb/CEPPAC) - Orientadora Profa. Dra. Sonia Ranincheski (Unb/CEPPAC) Prof. Dr. Murilo Csar Ramos (Unb/FAC) Prof. Dr. Lcio Remuzat Renn Jnior (Unb/CEPPAC) Prof. Dr. Francisco Gaetani (PUC-MG) Suplentes: Prof. Dr. Bencio Viero Schmidt (Unb/CEPPAC)

iv

Agradecimentos

Relacionar neste momento os nomes de todos os que contriburam no percurso que teve incio em 1999 e que tem como linha de chegada esta Tese seria uma tarefa duplamente arriscada. Primeiro, pelo notrio risco de omitir algum, e, com isso, cometer a mais grave das injustias. Segundo, por colocar num patamar idntico, nivelando por baixo (ou por cima) as diferentes intensidades dos auxlios com que fui abenoado nesta trajetria. Mas, apesar do risco, no justo furtar-me de algumas lembranas e agradecimentos que, seno pelo agora, mas pelo futuro, devem ficar registrados pela sua essencialidade para a concluso dessa etapa de minha vida acadmica. Inicialmente, devo registrar meus agradecimentos ao Deputado Federal Jos Genono e ao hoje Senador Aloizio Mercadante, que me proporcionaram a oportunidade de participar do Curso Theory and Operation of a National Modern Economy em Washington, DC, no primeiro semestre de 2000. Selecionado pelo Instituto Cultural Minerva, na pessoa do Prof. James Ferrer Jr, Ph. D, para integrar a Turma XI do Minerva Program e freqentar o Curso sob os auspcios do Institute of Brazilian Business and Public Management Issues IBI da George Washington University - GW, foi o apoio dessas duas autoridades, ex-Lderes do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados, a que ento servia como Assessor Tcnico, que me permitiu ausentar-me das atividades profissionais que desempenhava e, ento, travar os primeiros contatos com a teoria e a prtica do lobby e o papel dos polticos e burocratas no ciclo de polticas pblicas no sistema poltico e administrativo estadunidense. Foi durante esse Curso, como aluno do Prof. Steven J. Balla na disciplina Politics and Public Policy, no Programa de Doutorado em Cincia Poltica da GW, que tive a oportunidade de conhecer parte da bibliografia bsica sobre a atuao dos grupos de interesse e sua influncia no policy-making process. A escolha dessa disciplina foi, bem verdade, um gesto autnomo e voluntrio de minha parte, motivado pela minha experincia profissional, particularmente minha atuao na Cmara dos Deputados nos anos de 1992 a 1998, quando presenciei e participei intensamente de um complexo processo de reformas constitucionais e legais no Brasil, em que a atuao dos grupos de interesse se fez ativa como nunca. Instigado pela experincia prtica, intentava, ento, aprofundar o exame desse fenmeno tpico das democracias desenvolvidas. E, da temporada de estudos em Washington, ficou a inteno de dar prosseguimento ao tema, por meio de estudos em nvel de Doutorado. Evidentemente, tambm no posso deixar de agradecer ao Prof. James Ferrer Jr., que, ao confiar em minhas qualidades profissionais e intelectuais e selecionar-me para ser um dos 16 membros do Minerva XI, propiciou-me essa importantssima oportunidade, enriquecida, ademais, pelas diferentes ocasies em que, nas demais disciplinas e debates do Curso, o tema foi abordado. Na UnB, registro tambm o agradecimento ao amigo e Professor Dr. Joo Paulo Machado Peixoto, que foi desde os primrdios do Mestrado em Administrao um incentivador da continuao dessa empreitada em nvel de Doutorado. No CEPPAC, meus agradecimentos no podem deixar de lembrar o incentivo e o apoio do Prof. Bencio V. Schmidt, que acolheu meu entusiasmo pelo Tema desde o ingresso como aluno especial, e disps-se, desde logo, a ser meu orientador. Por razes de sobrecarga de atividades profissionais, acabamos por concordar em que seria mais conveniente a orientao da Profa. Dra. Maria das Graas Rua, o que acabou se revelando, na verdade, uma escolha mais do que acertada, sob meu ponto de vista. Primeiramente, pela profunda reflexo que a Profa. Maria das Graas vem desenvolvendo ao longo dos anos sobre a atuao dos

grupos de interesse e dos burocratas no processo de polticas pblicas. Em segundo lugar, pela enorme capacidade intelectual, de trabalho e de dedicao demonstrada pela Profa. Maria das Graas em suas atividades no CEPPAC, instigando seus alunos a buscarem no apenas a compreenso mxima da teoria aplicvel, mas, tambm, a disciplina do mtodo que evita as armadilhas que se colocam a todos os que buscam estudar em profundidade um tema to rido e difcil no campo das cincias sociais quanto o que foi escolhido para esta Tese. Sem o seu rigor e incentivo, o resultado seria no apenas diferente, mas igualmente menos preciso. Agradeo, ainda, ao Prof. Francisco Gaetani, Ph. D, amigo de quase 20 anos e membro da Banca. Chico foi, tambm, grande incentivador de meus estudos em nvel de Doutorado, alm de parceiro permanente de discusses sobre os rumos da poltica, da democracia, da gesto pblica e do papel do Estado e dos burocratas como agentes de mudana a servio da democracia no Brasil. Prolfico, presente e sempre atualizado, esse grande pesquisador, aliado de primeira hora na luta pela profissionalizao da burocracia no Brasil e Gestor Governamental com uma viso clara sobre os trs tempos da Administrao Pblica no Brasil patrimonial, burocrtica e gerencial que ainda coexistem e disputam o predomnio das agendas de polticas pblicas, foi um exemplo de honestidade intelectual e dedicao que sempre tive em mente na busca pelo resultado que ora apresento. Aos meus colegas na Casa Civil da Presidncia da Repblica e no Governo Federal, registro minha gratido no somente pela colaborao ao longo da elaborao desta Tese em particular a Adelmar Trres, rico Feltrin, Darci Bertholdo e Rodrigo Augusto Rodrigues, pela ajuda essencial na elaborao de estudos de casos realizados ao longo da pesquisa e na obteno de dados primrios mas pela ajuda no sentido de compartilhar o fardo de ser, ao mesmo tempo em que cumpria os crditos do Doutorado e elaborava projeto e Tese, Subchefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Alm de todas as minhas expectativas, essa funo exigiu-me a capacidade de estar em muitas frentes de batalha o mesmo tempo. Carlos Eduardo Esteves Lima foi, para tanto, um apoio essencial. Sem o Exrcito composto pelos colegas da SAG/CC/PR, eu no somente teria fracassado na funo de Brancaleone, mas tampouco teria cumprido todas as etapas desta jornada acadmica. Ao amigo e companheiro Antonio Augusto de Queiroz, Diretor de Documentao do DIAP e equipe da entidade, no poderia deixar de expressar agradecimentos mais efusivos, profundos e sinceros. Alm do estmulo e apoio, tendo sido o padrinho de dois livros por mim publicados sobre a Administrao Pblica no Brasil, sem a elaborao tcnica do DIAP sobre os temas da Agenda Poltica, a reflexo qualificada e a contribuio do dedicado corpo tcnico dessa entidade, que tive a honra de compor de 1992 a 2002, teria sido muito mais difcil compreender a natureza e a importncia dos lobbies no Congresso Nacional e superar os preconceitos que se colocam em relao a essa atividade no contexto brasileiro. As reflexes e anlises compartilhadas por Antnio Augusto, a sua viso engajada e o seu profissionalismo como lobista dos trabalhadores foram uma luz nessa escurido conceitual que o exame da atuao dos grupos de interesse no Brasil. minha famlia, deixo registrado um agradecimento que muito mais do que a lembrana de todas as horas, dias e noites, fins de semana, feriados e frias no-gozadas que sacrifiquei ou dediquei empreitada. Mais do que isso, Aquina e Shand foram sempre um apoio pela confiana depositada na minha capacidade, mesmo quando eu mesmo dela duvidava e achava haver ultrapassado os meus limites. Aos meus pais e irmos, agradeo pela pacincia confiante com que aceitaram minhas ausncias, potencializadas pela distncia que nos separa. Finalmente, o meu agradecimento mais profundo dirigido a Regina Luna. Sem seu apoio em todos os momentos, desde o primeiro minuto at o ltimo, sem sua sabedoria, disciplina e pacincia, sem seus conselhos e sem a sua brilhante inteligncia, esta Tese no teria sido iniciada, e, menos ainda, concluda. H, na vida, aquelas pessoas que nos dizem

vi

quando estamos certos, e as que nos dizem quando estamos errados. Regina, alm de tudo isso, soube me mostrar o caminho e espantar os fantasmas que tornariam essa jornada inconclusa. Mas uma Tese de Doutorado, afinal, s acaba quando termina. E concluir to difcil quanto comear. Para isso, precisamos ter a confiana de que dias melhores viro. E quando se chega ao final de uma jornada dessa envergadura, importante perceber que h um dia seguinte, em que tudo recomea renovado. Assim como se pe o Sol aps cumprir sua tarefa, a Luz do Crepsculo anuncia esse novo dia e me lembra que, durante toda a jornada, fui acompanhado pela presena luminosa do Astro-Rei, pela generosidade de Deus, mas tambm pela Luz Sombria que ilumina o caminho para o novo dia. A Noite Iluminada que se segue, silenciosa, mas indispensvel, ao mesmo tempo o conforto e a promessa de dias ainda melhores, e de um futuro ainda mais desafiador. Sem ter tido comigo essa Esperana, nada teria valido a pena.

Braslia, dezembro de 2007.

Lista de Figuras

Grfico 1 Recursos empregados por Grupos de Interesse - EUA - % de utilizao e consumo de recursos por tcnica empregada .......................................................................................... 106 Grfico 2 - Em benefcio de quem o Governo atua - EUA 1964-2004 - % ......................... 136 Grfico 3 - ndice de Corrupo Percebida Brasil e EUA 1998-2007 .............................. 147 Grfico 4 Indicadores de Controle da Corrupo e Accountability Brasil e EUA 19962006 ......................................................................................................................................... 150 Grfico 5 - Grupos Listados na Encyclopedia of Associations 1955-2002 .......................... 162 Grfico 6 - Lobistas Registrados no Senado EUA 1976-1995 .......................................... 162 Grfico 7 - Percentagem de grupos com acesso institucionalizado por tipo de composio EUA - 1980.............................................................................................................................. 182 Grfico 8 - Federal Advisory Committees em funcionamento no ano EUA - 1985-2006 ... 183 Grfico 9 - Federal Advisory Committees Reunies Realizadas (totais e abertas) EUA 1985-2006 ................................................................................................................................ 184 Grfico 10 - Arrecadao de soft money para Campanhas Eleitorais por Partido EUA 1992-2002 US$ milhes ....................................................................................................... 192 Grfico 11 - Nmero de Entidades sem Fins Lucrativos, segundo a COPNI ampliada - Brasil 2002 ......................................................................................................................................... 241 Grfico 12 - Regimes Polticos por Tipo (1950-2006) Pases com mais de 500 mil hab. ... 259 Grfico 13 - Diviso dos Delegados participantes da Etapa Nacional das Conferncias........ 270 Grfico 14 - Participao nas Conferncias, por tipo de entidade da sociedade civil ............. 270 Grfico 15 - Conferncias 2003-2006 - Resolues/deliberaes por rea temtica .............. 271 Grfico 16 - Colegiados com participao da Sociedade Civil Presidncia da Repblica e Ministrios - por Natureza 2007 ........................................................................................... 272 Grfico 17 - Expanso dos Sindicatos e Associaes Rurais Brasil 1930-1966 ............... 292 Grfico 18 - Taxa Geral de Sindicalizao - % do total da ocupao Brasil - 19952005 ... 293 Grfico 19 Congress Member Organizations por Interesse que Defende (Pblico ou Econmico) EUA 110 Congresso ..................................................................................... 336 Grfico 20 Congress Member Organizations por Interesse que Defende (Difuso ou Especfico) EUA 110 Congresso....................................................................................... 337 Grfico 21 - Bancada Ruralista Distribuio por Partidos (2003-2007) .............................. 342 Grfico 22 - Frentes Parlamentares por Interesse que Defende (Pblico ou Econmico) Brasil 2003-2007 .................................................................................................................. 344 Grfico 23 - Frentes Parlamentares por Interesse que Defende (Difuso ou Especfico) Brasil - 2003-2007 ............................................................................................................................. 345 Grfico 24 - Lobbies, Lobistas e Clientes Registrados LDA EUA 1996-2006 .............. 396 Grfico 25 - Regime Geral de Previdncia EUA Projeo de Despesas e Receitas em % do PIB 2010-2080...................................................................................................................... 402 Grfico 26 - Grupos de Interesse atuantes sobre o tema Aposentadorias nos EUA 20012005 ......................................................................................................................................... 404 Grfico 27 Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil 2007 ......................................................................................................................................... 418 Grfico 28 - Senado Federal Entidades Registradas para recebimento de avulsos - 2007 ... 419

viii

Lista de Tabelas

Tabela 1- Classificao de Grupos de Interesse segundo Composio (EUA) ......................... 97 Tabela 2 - Importncia Relativa dos Recursos Organizacionais (EUA, 1983) ....................... 101 Tabela 3 Voice e Accountability em Pases Selecionados 1996-2006 .............................. 148 Tabela 4 Control of Corruption em Pases Selecionados 1996-2006 ................................ 149 Tabela 5 - Associaes Nacionais EUA 1950 ................................................................... 159 Tabela 6 - Comunidade de Presso em Washington 1981 ................................................... 160 Tabela 7 - Nmero de Lobistas registrados por tipo de Organizao EUA - 1996 .............. 161 Tabela 8 - Total de Gastos Reportados por Grupos de Interesse EUA 1961-1965 ........... 169 Tabela 9 - Total de Gastos Reportados por Grupos de Interesse EUA 1996 .................... 169 Tabela 10 - Entidades que exerceram atividades de lobby por rgo EUA 2004-2006 .... 170 Tabela 11 - rgos sobre os quais atuaram os lobbies e Gastos Totais Declarados EUA 2004-2006 ................................................................................................................................ 171 Tabela 12 - Efeitos relevantes associados aos Advisory Committees EUA 2007.............. 185 Tabela 13 - Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos, total e percentual, segundo classificao das entidades - Brasil 2002 ............................................................... 242 Tabela 14 - Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos, por data de criao, segundo classificao das entidades sem fins lucrativos - Brasil 2002 ................................ 243 Tabela 15 - Evoluo do nmero de sindicatos Brasil - 1989-2001..................................... 244 Tabela 16 - Sindicatos de empregadores, total e percentual, variao absoluta e ndice e taxa mdia anual de crescimento, segundo os grandes grupos econmicos - Brasil - 1992-2001 .. 244 Tabela 17 - Evoluo do nmero de sindicatos de trabalhadores por Grupo Profissional Brasil - 1989-2001 ................................................................................................................... 245 Tabela 18 - Prticas adotadas no Lobby Parlamentar Brasil (2000) ..................................... 256 Tabela 19- ndice de Democracia Eleitoral (IDE) - Amrica Latina 1960-2002 ................. 260 Tabela 20 - Democracia entre Regies 2007 ........................................................................ 261 Tabela 21 Participao Poltica - Amrica Latina - 2005 ...................................................... 261 Tabela 22 - Organizaes com Participao em Conselhos do Governo Federal Quantitativo por rea de atuao - Brasil - 2007 .......................................................................................... 272 Tabela 23 - Participao em Conselhos do Governo Federal Freqncia Brasil - 2007 ... 273 Tabela 24 - Municpios, total e com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao segundo classes de tamanho da populao dos municpios..................................................... 273 Tabela 25 - Distribuio dos Representantes dos Usurios Municpios com mais de 100 mil habitantes Conselhos Municipais de Sade .......................................................................... 276 Tabela 26 - Evoluo da Taxa de Sindicalizao - 1970-1995 ............................................... 286 Tabela 27 - Taxa de Sindicalizao EUA 19702005....................................................... 286 Tabela 28 - Nmero de Conflitos Pases Selecionados 1986-2006 ................................... 288 Tabela 29 - Trabalhadores envolvidos em greves e lockouts (em milhares)- Pases selecionados 1986-2006 ....................................................................................................... 288 Tabela 30 - Sindicatos de trabalhadores, por classes de associados, segundo filiao central sindical - Brasil 2001 ............................................................................................................ 294 Tabela 31 - Nmero de trabalhadores na base, urbanos e rurais, por filiao central sindical e condio de registro junto ao Ministrio do Trabalho e Emprego - Brasil 2001 ................. 295 Tabela 32 Quadro Estatstico de Medidas Provisrias por Perodo Presidencial - 1988 a 2007 ................................................................................................................................................. 324 Tabela 33 Cmara dos Deputados Normas Geradas por Autoria (2005) .......................... 329 Tabela 34 - Produo Legislativa do Congresso Nacional 2007 .......................................... 330 Tabela 35 - Comparativo Brasil e Estados Unidos Caractersticas dos Sistemas Eleitoral, Representativo e Administrativo ............................................................................................. 332

ix

Tabela 36 - Frentes Parlamentes atuantes no Congresso Nacional, por rea temtica (20032007) ........................................................................................................................................ 343 Tabela 37 Caracterizao dos Grupos de Presso e das Bancadas Suprapartidrias............ 345 Tabela 38 25 Maiores Despesas com Lobby EUA 1973 ................................................ 375 Tabela 39 - Gastos totais com Lobby x Inflao x Produto Interno Bruto EUA (1998-2006) ................................................................................................................................................. 397 Tabela 40- Lobby - Gastos por setores EUA 2006 ............................................................ 397 Tabela 41- Lobby 20 Maiores Gastos por rea de Atividade EUA 2006 ...................... 398 Tabela 42- Lobby - Gastos acumulados por setores EUA - 1998-2007 ............................... 398 Tabela 43 - Lobby - 20 Maiores Gastos Clientes EUA - 2006 .......................................... 399 Tabela 44 - Lobby - Maiores Gastos clientes EUA - 1998-2007 ...................................... 400 Tabela 45 - Lobbies Assuntos Relatados EUA 2006...................................................... 400 Tabela 46 - Lobbies Assuntos Relatados EUA - 1998-2007 ............................................. 401 Tabela 47 - Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil 1981/1992 ................................................................................................................................ 417 Tabela 48 - Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil 2007 ......................................................................................................................................... 418 Tabela 49 Instituies normativas relativas aos grupos de interesse Brasil e EUA 2007 ................................................................................................................................................. 468 Tabela 50 - Classificao de esquemas regulatrios dos lobbies segundo fatores e requisitos ................................................................................................................................................. 470 Tabela 51 - Tcnicas empregadas por Grupos de Interesse EUA (1983) ............................. 504 Tabela 52 Percentual de Grupos de Interesse Envolvidos em Atividades Especficas EUA ................................................................................................................................................. 505 Tabela 53 - Conferncias Nacionais inauguradas pelo Poder Executivo Federal 2003-2006 ................................................................................................................................................. 505 Tabela 54 - Conselhos e comisses com a participao da sociedade civil no Governo Federal ................................................................................................................................................. 506 Tabela 55 - Organizaes com Participao em Conselhos do Governo Federal por quantidade de rgos em que participa classificadas por rea de atuao Brasil - 2007 ........................ 509 Tabela 56 Quadro Estatstico de Medidas Provisrias Editadas e Reeditadas em Mdia Mensal - 1988 a 2007 .............................................................................................................. 516 Tabela 57 - Cmara dos Deputados Proposies Aprovadas por Regime de Tramitao (2005) ...................................................................................................................................... 516 Tabela 58 Cmara dos Deputados Iniciativa de Proposies (2005) ................................ 517 Tabela 59 - Congressional Member Organizations (CMOs) Registradas EUA - 110th Congress .................................................................................................................................. 518 Tabela 60 Frentes Parlamentares no Congresso Nacional 2003-2007 .............................. 524 Tabela 61 - Cmara dos Deputados Composio em 2005 por Partido Poltico (mdia) .... 527

Lista de Abreviaturas ou Siglas

AARP- American Association of Retired People ABDIB - Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base ABERJE - Associao Brasileira de Comunicao Empresarial ABIFARMA - Associao Brasileira da Indstria Farmacutica ABONG - Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais ABRIG - Associao Brasileira de Relaes Institucionais e Governamentais ACLU - American Civil Liberties Union ADCT - Ato das Disposies Constitucionais Transitrias AF of L American Federation of Labor AFL-CIO American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations AFSCME - American Federation of State, County and Municipal Employees AMA - American Medical Association ANPOCS Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais APA - Administrative Procedure Act CACEX - Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil CBO Congressional Budget Office CDES - Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CEPR Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica CGT Central Geral dos Trabalhadores CGU Controladoria Geral da Unio CIO Congress of Industrial Organizations CLT Consolidao das Leis do Trabalho CNA - Confederao Nacional da Agricultura CNEN - Comisso Nacional de Energia Nuclear CNI - Confederao Nacional da Indstria CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNRT - Conselho Nacional de Relaes do Trabalho CNS - Conferncia Nacional de Sade CODEFAT - Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador COMESTRA - Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa Econmica CONATRAE - Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo CONCRAB - Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil CONFAZ - Conselho de Poltica Fazendria CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CRE Conselho Regional de Economia CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CRP - Center for Responsive Politics CUT - Central nica dos Trabalhadores DAS Direo e Assessoramento Superiores DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico DEM Partido Democratas DIAP - Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar DIEESE - Departamento Intersindical de Estudos e Estatsticas Scio-Econmicas DIESAT - Departamento Intersindical de Estudos da Sade do Trabalhador ENAP- Escola Nacional de Administrao Pblica ENCCLA - Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro EOP - Executive Office of the President EUA Estados Unidos da Amrica

xi FACA - Federal Advisory Committee Act FARA - Foreign Agents Registration Act FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador FECOMRCIO - Federao do Comrcio de So Paulo FEC - Federal Election Comission FICA - Federal Insurance Contributions Act FIESP - Federao das Indstrias de So Paulo FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz FLRA - Federal Lobbying Registration Act FOIA - Freedom of Information Act GAO Government Accountability Office GEIA- Grupo Executivo da Indstria Automobilstica GGI-LD - Grupo de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro GITSA -Government in the Sunshine Act GSA - General Services Administration HDR Human Development Report IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica INESC - Instituto de Estudos Socioeconmicos INPI Instituto Nacional de Propriedade Industrial INSS - Instituto Nacional do Seguro Social LDA - Lobbying Disclosure Act LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPAS - Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MF Ministrio da Fazenda MPOG - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPV Medida Provisria MRE Ministrio das Relaes Exteriores MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MTE - Ministrio do Trabalho e Emprego NAACP - National Association for the Advancement of Colored People NRA National Rifle Association NRL - National Right to Live OAB Ordem dos Advogados do Brasil OASDI - Old Age, Survivor and Disability Insurance OCB - Organizao das Cooperativas Brasileiras OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OMB - Office of Management and Budget ONGs Organizaes No-Governamentais OPL - Office of Public Liaison OPM - Office of Personnel Management PAC - Political Action Committees PCDOB Partido Comunista do Brasil PDC Projeto de Decreto Legislativo da Cmara dos Deputados PDT Partido Democrtico Trabalhista PEC Proposta de Emenda Constituio PFC Proposta de Fiscalizao e Controle PFL Partido da Frente Liberal PIB Produto Interno Bruto PLC Projeto de Lei da Cmara dos Deputados PLP Projeto de Lei Complementar PLS Projeto de Lei do Senado

xii PMDB - Partido dos Movimentos Democrtico Brasileiro PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PP Partido Progressista PPA Plano Plurianual de Investimentos PPS Partido Popular Socialista PR Partido da Repblica PRC Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSDB Partido da Social-Democracia Brasileira PSOL - Partido Socialismo e Liberdade PSTU - Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PV - Partido Verde RIC Requerimento de Informao da Cmara dos Deputados SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEGES Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SESC Servio Social do Comrcio SESI Servio Social da Indstria SNEA Sindicato Nacional das Empresas Aerovirias SRH Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SRB - Sociedade Rural Brasileira SSA - Social Security Administration STN Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda SUG Sugesto (legislativa) SUS - Sistema nico de Sade TCU Tribunal de Contas da Unio UDR - Unio Democrtica Ruralista UNE - Unio Nacional de Estudantes UNICAFES - Unio Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia UNISOL Unio e Solidariedade das Cooperativas Empreendimentos de Economia Social do Brasil UNITRABALHO - Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho USPS - United States Postal Service

RESUMO Esta tese aborda a atuao dos grupos de interesse em suas vrias formas, e suas interaes com a burocracia e os polticos no mbito dos sistemas polticos do Brasil e dos Estados Unidos da Amrica, buscando promover uma anlise comparativa dos respectivos sistemas de presso e da atuao dos lobbies em dois contextos distintos no que se refere regulamentao, monitoramento e controle dessas atividades, especialmente em funo fato de que os EUA so o pas que possui a mais completa e extensa legislao sobre o assunto. Essa abordagem visa, alm de identificar as possibilidades da implementao de uma regulamentao do lobby no Brasil nos moldes praticados nos EUA, contribuir para superar o dficit de estudos comparativos entre os dois pases, notadamente em funo das similaridades existentes nos respectivos sistemas de presso, mitigadas pela forte herana do corporativismo estatal implementado no Brasil a partir da dcada de 1920. O problema da pesquisa dirige-se aos efeitos da existncia de legislao regulamentando as atividades de lobby e a atuao dos grupos de presso junto aos Poderes Legislativo e Executivo sobre a transparncia nas relaes desses grupos com os polticos e a burocracia, bem como o grau de igualdade de acesso dos grupos aos decisores das polticas pblicas. A partir do exame da situao existente no Brasil, notadamente os aspectos relativos constituio e formatao do sistema poltico e administrativo e das tendncias ampliao dos instrumentos de democracia participativa, foram definidas duas hipteses principais, propondo respostas afirmativas ao problema quanto ao aumento da transparncia do acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas e dos meios e objetivos que buscam atingir por meio de sua influncia no processo de polticas pblicas em decorrncia da existncia de legislao que regulamenta atividades de lobby e as interaes entre grupos de interesse, assim como do aumento da isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas como efeito dessa legislao. A partir do exame da experincia dos Estados Unidos e do Brasil na matria, com base em ampla pesquisa bibliogrfica, envolvendo os marcos tericos do corporativismo, elitismo e neopluralismo, e sob uma abordagem neo-institucionalista, e estudos empricos realizados em ambos os pases sobre os grupos de interesse e sua atuao, da anlise da legislao no Brasil e EUA, de seu contedo e evoluo, concluiu-se pela confirmao parcial das hipteses: a existncia de leis de lobby condio necessria, mas no suficiente, para aumentar a transparncia do acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas e dos meios e objetivos que buscam atingir por meio de sua influncia no processo de polticas pblicas, e que a existncia dessa legislao no condio necessria nem suficiente para assegurar a isonomia de acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas, sendo necessrias outras medidas de carter legal e institucional para tanto. Palavras-chave: lobby; grupos de presso; grupos de interesse; burocracia; accountability; responsividade; clientelismo; sistema de presso; comunidade de interesses; teoria dos grupos; regulao do lobby; estudos comparativos; Estados Unidos da Amrica; Brasil,

ABSTRACT This Thesis approaches the behavior of the interest groups and its interactions with the bureaucracy and the politicians in the scope of the political systems of Brazil and the United States of America, aiming to make a comparative analysis of the respective pressure systems and the activities of lobbies in two distinct contexts regarding to the regulation, monitoring and control of these activities, especially taking in consideration the fact that U.S.A. is the country that has the most complete and extensive lobby regulation in the world. This approach aims at, besides identifying the possibilities of the implementation of a lobby regulation in Brazil in the molds adopted in U.S.A., to contribute to surpass the deficit of comparative studies between the two countries, mainly considering the existing similarities in the respective pressure systems, mitigated for the strong inheritance of the state corporatism implemented in Brazil since the decade of 1920. The research problem relates to the effects of the legislation oriented to regulate the activities of the lobbies and the performance of the interest groups in its relations with the Legislative and Executive on the levels of transparency relations of relationship between these groups, politicians and the bureaucracy, as well as the degree of equality of access of the groups to the decisionmakers in the public policy process. From the examination of the existing situation in Brazil, especially the aspects related to the constitution and formatting of the political and systems and of the trends to increase participative democracy, had been defined two main hypotheses and two secondary hypotheses, proposing affirmative answers to the problem regarding to the effects in the enhancement of transparency as a result of the existence of lobby laws to regulate the lobby activities the interactions between interest groups, politics and bureaucrats, and the increase isonomy in the access of the groups to the decision makers as effect of this legislation. From the examination of the United States and Brazil in the matter, on the basis of ample bibliographical research, involving theoretical frameworks of corporatism, elitism and neopluralism, and under a neo-institucionalist approach, and empirical studies about both countries on the interest groups and its activities, the analysis of the legislation in Brazil and U.S.A., of its contents and evolution, we concluded for the partial confirmation of the hypotheses, it is, the existence of lobby laws is a necessary but not enough condition to increase transparency in the public policy cycle, and that the existence of this legislation is not enough to increase the isonomy in the access to the decision makers, being necessary other measures of legal and institutional nature for it. Key-Words: lobby; interest groups; pressure groups; bureaucracy; accountability; responsiveness; clientelism; pressure system; interest community; group theory; regulation of lobby; comparative studies; United States of America; Brazil.

Sumrio

INTRODUO ......................................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 PRESSUPOSTOS TERICOS............................................................................................. 5 PROBLEMA E HIPTESES............................................................................................. 19 METODOLOGIA ........................................................................................................... 20 PLANO DA TESE .......................................................................................................... 26

2 ELITISMO, CORPORATIVISMO E PLURALISMO: CONCEITOS BSICOS PARA A COMPREENSO DO FUNCIONAMENTO DOS GRUPOS DE INTERESSE 29 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 ELITISMO E SUA CONTRIBUIO PARA A TEORIA DOS GRUPOS ................................... 29 PLURALISMO, NEOPLURALISMO E SEUS CRTICOS ....................................................... 33 UMA NOVA TEORIA DOS GRUPOS: A LGICA DA AO COLETIVA ............................. 52 CORPORATIVISMO, NEOCORPORATIVISMO E SUAS VARIANTES ................................... 57 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................. 69 CONCEITUAO: GRUPOS DE PRESSO, GRUPOS DE INTERESSE E LOBBY ..................... 74 GRUPOS DE PRESSO, LOBBY E SEUS MECANISMOS DE ATUAO ............................... 85 GRUPOS DE PRESSO, LOBBY E DEMOCRACIA .............................................................. 89 GRUPOS DE PRESSO, AUTONOMIA DOS BUROCRATAS E A FORMAO DA AGENDA 112 GRUPOS DE PRESSO E LOBBY: TROCAS POLTICAS, CLIENTELISMO E CORRUPO . 134

GRUPOS DE PRESSO: ASPECTOS CONCEITUAIS E MODUS OPERANDI ... 71

4 GRUPOS DE PRESSO E LOBBY NOS EUA: REVISO DA LITERATURA, CONTEXTO HISTRICO E INSTITUCIONAL. ............................................................ 151 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 ESTUDOS SOBRE GRUPOS DE PRESSO E LOBBY NOS EUA ...................................... 151 CARACTERSTICAS DO SISTEMA DE PRESSO NOS EUA ........................................... 157 FEDERAL ADVISORY COMMITTEES .............................................................................. 177 POLITICAL ACTION COMMITTEES ............................................................................... 187 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 195

5 GRUPOS DE PRESSO E LOBBY NO BRASIL: REVISO DA LITERATURA, CONTEXTO HISTRICO E INSTITUCIONAL ............................................................. 198 5.1 ESTUDOS SOBRE GRUPOS DE PRESSO E LOBBY NO BRASIL..................................... 198 5.2 FORMAO, CARACTERSTICAS E DIMENSO DA COMUNIDADE DE INTERESSES NO BRASIL 224 5.3 A ATUAO DOS GRUPOS DE INTERESSE NO BRASIL ................................................. 246 5.4 CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E GRUPOS DE INTERESSE NO BRASIL .............. 257 5.5 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 280 6 GRUPOS DE INTERESSE E O CONFLITO CAPITAL VS. TRABALHO: OS TRABALHADORES E EMPRESRIOS NO BRASIL E EUA ....................................... 283 6.1 6.2 6.3 OS TRABALHADORES COMO GRUPO DE PRESSO....................................................... 284 O EMPRESARIADO COMO GRUPO DE PRESSO ........................................................... 299 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 309

7 PROCESSO LEGISLATIVO E FUNCIONAMENTO DOS GRUPOS DE PRESSO NO BRASIL E ESTADOS UNIDOS: ABORDAGEM COMPARADA DO CONTEXTO POLTICO-INSTITUCIONAL ................................................................... 311

xvi

7.1 GRUPOS DE PRESSO, DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E PROCESSO LEGISLATIVO NO BRASIL E EUA: ALGUNS ASPECTOS RELEVANTES ................................................................. 311 7.2 FRENTES PARLAMENTARES E GRUPOS DE INTERESSE NO BRASIL E NOS EUA .......... 333 7.2.1 Caucuses e Grupos de Interesse nos EUA....................................................... 333 7.2.2 Frentes Parlamentares e Grupos de Interesse no Brasil ................................ 338 7.3 GRUPOS DE PRESSO E O PROCESSO ORAMENTRIO NO LEGISLATIVO NO BRASIL E NOS EUA .............................................................................................................................. 346 7.4 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 357 8 REGULAO DO LOBBY NO ESTADOS UNIDOS DA AMRICA: EVOLUO, LIMITES E PERSPECTIVAS ............................................................................................. 359 8.1 ASPECTOS INSTITUCIONAIS DA REGULAO DO LOBBY ............................................ 359 8.2 A REGULAO DO LOBBY NOS EUA: EVOLUO E PERSPECTIVAS ........................... 365 8.2.1 Antecedentes histricos ................................................................................... 367 8.2.2 Federal Regulation of Lobbying Act de 1946.................................................. 371 8.2.3 Lobbying Disclosure Act de 1995.................................................................... 378 8.2.4 Honest Leadership and Open Government Act de 2007 ................................. 382 8.2.5 Novas propostas para a regulamentao do lobby nos EUA.......................... 388 8.3 A REGULAO DO LOBBY E SUA RACIONALIDADE: LIES DOS EUA ........................ 391 9 REGULAO DO LOBBY NO BRASIL ................................................................... 407 9.1 ASPECTOS HISTRICOS E CONTEXTO INSTITUCIONAL DA REGULAO DO LOBBY NO BRASIL 407 9.2 TENTATIVAS DE REGULAMENTAO DO LOBBY NO BRASIL....................................... 431 9.2.1 Os Projetos de Lei n 25/1984 e n 203/1989, do Senador Marco Maciel (PL n 6.132, de 1990, na Cmara dos Deputados) ................................................................... 431 9.2.2 O Projeto de Resoluo n 72, de 1995 ........................................................... 434 9.2.3 O Projeto de Resoluo n 23, de 1995 ........................................................... 435 9.2.4 O Projeto de Resoluo n 87, de 2000 ........................................................... 436 9.2.5 O Projeto de Resoluo n 203, de 2001 ......................................................... 437 9.2.6 O Projeto de Lei n 6.928, de 2002 ................................................................. 440 9.2.7 O Projeto de Lei n 1.713, de 2003 ................................................................. 441 9.2.8 Os Projetos de Lei n 5.470, de 2005 e 1.202, de 2007 ................................... 442 9.2.9 O Projeto de Resoluo n 103, de 2007 ......................................................... 447 9.3 AS PERSPECTIVAS PARA UMA REGULAMENTAO DO LOBBY NO BRASIL .................. 450 CONCLUSO........................................................................................................................ 461 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................ 480 ANEXOS ................................................................................................................................ 504

Introduo

O objetivo desta Tese descrever, analisar e comparar os sistemas de presso existentes nos Estados Unidos da Amrica - EUA e no Brasil e os impactos da regulamentao das atividades de lobby sobre a transparncia1 e democratizao do processo de polticas pblicas e as relaes entre grupos de interesse, polticos e burocratas. Como destaca Christopher Hood (2001:700-701), a transparncia um valor cada vez mais importante nas democracias modernas, e assume um carter de centralidade nas discusses contemporneas tanto sobre governana democrtica quanto sobre a reforma do servio pblico, sendo o acesso amplo informao e a eliminao do segredo considerados condio para a preveno da corrupo e a promoo da accountability. Estudos evidenciam, por outro lado, que nveis mais elevados de transparncia so um remdio eficiente para essas necessidades, especialmente quando combinados com uma democracia eleitoral regular, com o emprego de meios adequados de publicizao e com a existncia de ampla liberdade de imprensa, reduzindo ex ante as oportunidades de corrupo e aumentando a accountability ex-post (Lindstetd e Naurin, 2006). Desde este ponto de vista, trata-se de empreender a abordagem de aspectos como os efeitos da existncia de normas legais e regulamentares destinadas a disciplinar a atuao e funcionamento dos grupos de interesse e suas relaes com polticos e burocratas, sua influncia no processo decisrio e na definio da agenda governamental, a transparncia e accountability do sistema poltico e administrativo, o nvel de profissionalizao de burocracia, sua autonomia e responsividade. A atuao de grupos de interesse no processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e na definio das agendas governamentais e suas interaes com os polticos e burocratas tm sido objeto de inmeros estudos por parte de cientistas polticos, socilogos e juristas ao longo dos ltimos cem anos. A maior parte dos estudos sobre os grupos de interesse, porm, como alerta Clive S. Thomas (2007), tem sido produzida por autores estadunidenses, como reflexo

Por transparncia entende-se, conforme a definio proposta por Hoch (2006) o princpio de que o processo governamental, oficiais e a tomada de deciso pblica devem ser visveis e preferencialmente compreensveis para o pblico: The ideal of government transparency is thus premised on the assumption that citizens are interested in learning about what their government is doing and that they will use this knowledge to make better self-governing decisions. Na mesma direo Hood (2001:701) define transparncia como o government according to fixed and published rules, on the basis of information and procedures that are accessible to the public. Num sentido mais amplo, e til aos propsitos desta Tese, transparncia significa a disponibilizao de informaes sobre instituies que so relevantes para a sua avaliao. Segundo a proposio de Lindstedt e Naurin (2006): The concept of transparency captures the accessibility of information. Transparency literally means that it is possible to look into something, to see what is going on. A transparent institution is one where people outside or inside can acquire the information they need to form opinions about actions and processes within this institution.

da ampla comunidade de pesquisadores no campo e do pioneiro reconhecimento da proeminncia da atuao dos grupos de interesse no sistema poltico2 daquele pas. Desde a publicao The Process of Government por Arthur Bentley em 1908, produziu-se razovel volume de estudos e de anlises sobre os mais diferentes aspectos desse fenmeno. Apesar dessa profusa produo americntrica, pouco se pode afirmar, em termos conclusivos, sobre a influncia das instituies polticas e jurdicas sobre o sucesso dos grupos de interesse na defesa de suas posies no processo de definio das polticas pblicas. Ao mesmo tempo, conforme Thomas (2007), ocorre, em grande parte, um divrcio entre teoria e realidade, com pouco acrscimo compreenso dos grupos de interesse ou de presso e do lobbying3. Ademais, ainda hoje persiste o diagnstico de LaPalombara (1960:31-34), para quem, exceto num nvel de abstrao que a torna pouco til para a pesquisa emprica, no existe uma teoria geral dos grupos de interesse, sendo necessria uma dose especial de cautela na aplicao da abordagem dessa produo acadmica a outros contextos e sociedades. Nos EUA, o estudo dos grupos de interesse e suas relaes com os polticos e a burocracia introduziu novos elementos para o debate sobre as suas instituies e a eficincia da democracia como forma de assegurar o bem comum. Ao mesmo tempo, as instituies polticas, jurdicas e administrativas vm-se ajustando e modificando para estabelecer formas de controle sobre a atuao desses atores no policy-making process, especialmente no que se refere ao aumento da transparncia e da accountability, ao combate corrupo e aos conflitos de interesse e, finalmente, ao aumento da legitimidade do exerccio dos poderes do Estado. Integram esse processo de desenvolvimento institucional, intensificado aps a Segunda Guerra Mundial, a regulamentao das atividades de lobby por meio de leis destinadas a estabelecer mecanismos de publicizao, controle e monitoramento, das normas relativas conduta tica de polticos, burocratas e representantes dos lobbies e da legislao eleitoral, entre outras medidas. No Brasil, porm, h, ainda, escassos estudos empricos e sistemticos sobre o tema, dificultando a caracterizao do sistema de presso e a identificao do perfil de atuao de cada segmento e dos recursos que tm ao seu alcance e como os empregam, e sobre os impactos dos grupos de interesse no funcionamento dos sistemas polticos e administrativos. Ademais, as instituies no seguem o mesmo padro de estruturao e funcionamento, tornando ainda mais complexos os estudos comparados. Ainda que estejam, no plano formal, em grau muito aproximado de desenvolvimento e que venham sendo adotadas medidas para, cada vez
2

Uma definio til para sistema poltico a oferecido por Almond e Powell Jr. (1966:18): The political system includes not only governmental institutions such as legislatures, courts, and administrative agencies, but all structures in their political aspects. Among these are traditional structures such as kinship ties and caste groupings; and anomic phenomena such as assassinations, riots, and demonstrations; as well as formal organizations like parties, interest groups, and media of communication. Os conceitos de lobby, grupos de interesse e grupos de presso, essenciais ao desenvolvimento desta Tese, sero abordados no Captulo 3 desta Tese.

mais, equiparar suas instituies democrticas e de governana s existentes nos pases considerados desenvolvidos, entre eles os EUA, persistem significativas disparidades. Os processos de desenvolvimento institucional, essencialmente formalistas, so resultados, com freqncia, de um mimetismo institucional, influenciados por vises etnocntricas ou excessivamente baseadas na crena de que basta importar modelos ou sistemas, sem levar em conta as condies em que sero implementados. No Brasil, a necessidade de estudos sobre a atuao dos grupos de interesse, polticos e burocratas no processo poltico torna-se maior em virtude da consolidao da democracia no recente perodo ps-autoritrio, que foi acompanhada por uma atuao mais intensa da sociedade civil4 organizada. Esse crescimento uma realidade comum aos pases ocidentais, mas se manifesta com destaque, em particular, na Amrica Latina, notadamente a partir da dcada de 1980, e foi acompanhado pelo aumento do tamanho e da complexidade do aparelho estatal, decorrente da assuno de novos papis e funes, pela expressiva proliferao dos grupos de interesse, organizaes no-governamentais, representaes classistas e sindicais, e pela ampliao dos canais de acesso ao processo decisrio governamental5. Concomitantemente, questiona-se a efetividade dos mecanismos adotados para viabilizar a representao desses interesses, argindo sua natureza de domesticao ou apaziguamento da sociedade civil, ou se so meramente formais, sem gerar quaisquer resultados concretos no processo decisrio do governo. Por outro lado, tambm se questiona seu emprego como forma de viabilizar ou legitimar a apropriao dos espaos pblicos por interesses privados ou corporativos, sob a perspectiva da captura dos processos decisrios, contrariando os postulados da democracia6. Por ltimo, reconhecendo-se que a ampliao da participao da sociedade no processo decisrio governamental foi acompanhada por tentativas de implementao de uma burocracia profissionalizada, accountable7 e responsiva8, destinada a atuar como garantidora do exerccio de
4 5

A conceituao de sociedade civil ser desenvolvida no Captulo 5 desta Tese. Como demonstra Souza Santos (2002), diversos pases, entre eles o Brasil, tm assumindo a tendncia incorporao gesto governamental de caractersticas da democracia participativa como um avano do sistema democrtico, e vm implementando mecanismos institucionais para que a atuao dos cidados, individualmente, como representantes indicados ou eleitos para atuar em nome de parcela da comunidade, seja como integrantes, seja como membros de grupos de interesse, ocorra da forma mais legtima e transparente possvel. Embora seja um conceito que vem de autores como Aristteles e Plato, e que assume inmeras dimenses e nuanas, Schumpeter props uma definio de democracia simples e bastante precisa: Democracy means only that the people have the opportunity of accepting or refusing the men who are to rule them (Schumpeter, 1942:284-285). Autores como Dahl (1956, 1989) acrescentaram elementos relevantes ao debate, mas uma definio que atende aos propsitos desta anlise a oferecida por Schattschneider, para quem Democracy is a competitive political system in which competing leaders and organizations define the alternatives of public policy in such a way that the public can participate in the decision-making process. (Schattschneider, 1975: 138). Na lngua portuguesa, accountability ainda um termo de difcil traduo, ou, como afirma Quirk (1997), a chameleon Word. Esse mesmo autor chama ateno para os trs propsitos principais da accountability na Administrao Pblica: direcionar e orientar a ao administrativa; aferir o desempenho e os resultados; e garantir sua probidade e integridade. Loureiro (2003) prope a conceituao na forma proposta por Schedler (1999), que enfatiza a noo de prestao de contas em sentido amplo visando o controle vertical: A is accountable to B when A is obliged to inform B about AS (past or future) actions and decisions, to justify them, and to suffer punishment in the case of eventual misconduct. Fearon (1999, apud Besley, 2001:101) prope a seguinte definio: um agente A accountable para um principal B se (i) existe um entendimento de que A obrigado a atuar em alguma medida em benefcio de B e (ii) B empoderado por alguma instituio formal ou mesmo por regras informais para punir ou recompensar A por suas atividades ou performance em sua capacidade. Esse termo, associado ao processo que se pretende analisar, um dos que mais ateno tem chamado, a

direitos por parte dos cidados e mediadora de disputas entre grupos de interesse conflitantes, capaz reduzir os riscos de captura pelos mesmos interesses, igualmente torna-se necessrio investigar a efetividade dessas tentativas ou se apenas consolidam um modelo de gesto em que o Estado exerce, em carter autnomo, um papel de tutela do interesse pblico, controlando as formas de representao e canais de acesso e com a burocracia estatal atuando segundo seus prprios interesses e valores. Da a necessidade de se estudar a influncia dos aspectos institucionais sobre a participao grupos de presso no ciclo de polticas pblicas9, especificamente na formao da agenda governamental no Brasil, em perspectiva comparada, tendo como ponto de comparao os impactos da regulamentao das atividades de lobby nas relaes entre grupos, polticos, burocratas, e as vinculaes desses aspectos com o aumento da transparncia, a ampliao dos canais de participao social e a democratizao dos processos decisrios. Para esse propsito, a experincia dos Estados Unidos da Amrica, pela sua relevncia histrica, poltica e sociolgica, alm de pioneira no enfrentamento da questo, mostra-se especialmente relevante. Dessa maneira, busca-se, tendo em mente a silimilaridade que deve estar associada tentativa de explicar comportamentos em um grupo de pases objeto de estudos comparados (Peters, 1998:37), contribuir para uma melhor compreenso da atuao dos grupos de interesse em dois pases democrticos, com dimenses continentais, submetidos ao regime presidencialista, estruturados federativamente, dotados de Poder Legislativo bicameral, cujos

ponto de ter provocado o surgimento da palavra responsabilizao para traduzir, nas palavras de Oszlak (1988), a la vigncia de las reglas de juego que exigen la rendicin de cuentas a terceros, ante los cuales se es responsable de um acto o de una gestin. Assim, trata-se da responsabilizao dos dirigentes pblicos diante da sociedade e do sistema poltico amplamente considerado. Ao longo desse trabalho, utilizaremos a expresso no sentido de responsabilizao dos agentes polticos, dirigentes e servidores pblicos pelo resultado de sua gesto, perante os atores sociais e polticos aos quais prestam contas.
8

Responsividade (responsiveness) o atributo que indica se agentes pblicos respondem ou no s demandas do sistema poltico, do processo decisrio e dos mecanismos de controle, ou seja, se o administrador pblico est sujeito responsabilizao quando no observa a vontade do administrado. Para Dahl, a responsividade contnua do governo s preferncias dos cidados uma caracterstica chave da democracia (1971, apud Manin, Przeworski e Stockes, 1999:4). Segundo Manin, Przeworski e Stokes (1999:9), a government is responsive if it adopts policies that are signaled as preferred by citizens. These signals include public opinion polls,; various forms of direct political campaigns, and the like; and, during elections, votes for particular platforms. Hence, the concept of responsiveness is predicated on the prior emission of messages by citizens. Segundo o site especializado Poltica para Polticos, responsividade a responsabilidade que os polticos eleitos tm de garantir a efetivao das aspiraes de seu povo, levando em conta as necessidades do povo, as limitaes do cargo, dos recursos, do ambiente e do tempo (in Poltica para Polticos - Glossrio, http://www.politicaparapolticos.com.br/glossario.php?id_glossario=96, disponvel em maro de 2007). Segundo as Naes Unidas, a governana responsiva emerge como uma tendncia mundial, uma vez que o Estado no mais o nico locus de poder na sociedade: With the State no longer the single locus of power in society, the meaning and importance of the concept of accountability in public management have expanded considerably. Senior officials, for example, are increasingly expected to be responsive to the needs and demands of various stakeholder groups in society. The old notion of bureaucratic insulation is gradually giving way to new and more responsive forms of governance. (United Nations, 2005a:22). A conceituao de poltica pblica aqui adotada compreende o conjunto de atos e atitudes que guardam relao com o governo, com o domnio (politics) ou como uma ao humana que comporta um programa, uma ao concertada (policy); ou como um conjunto de tcnicas ou procedimentos destinados obteno do sucesso (Brito, l986). Poltica pblica pode ainda ser entendida como "um conjunto de aes e omisses que manifestam uma determinada modalidade de interveno do Estado em relao a uma questo que lhe chama ateno, interesse e mobilizao de outros setores" (Oszlak & O'Donnel, 1976). Finalmente, poltica pblica pode ser entendida como o resultado da interao entre o Estado e partes em conflito ou contradio. Num sentido mais polmico, poltica pblica, segundo Sverker Gustavsson, parafraseando a definio de poder de Robert A. Dahl a relao entre o governo e cidado na qual o governo induz cidados a agir no sentido, alis, em que eles no querem agir (apud Viana: 1995). Ainda no mbito do pluralismo, e sob a perspectiva da atuao dos grupos de interesse, porm, pode-se adotar o conceito proposto por Latham (1965:36): What may be called public policy is the equilibrium reached in this struggle at any given moment, and it represents a balance which the contending factions of groups constantly strive to weight in their favor" (grifamos).

Poderes Executivo e Legislativo submetem-se a sistemas polticos e princpios constitucionais semelhantes, como os da separao de poderes e do sistema de freios e contrapesos (checks and balances), e que contam com estruturas burocrticas dotadas de importantes similaridades. Tais caractersticas permitem traar paralelos importantes no que se refere organizao e funcionamento de suas instituies no processo de polticas pblicas, notadamente, no caso brasileiro, em vista do avano da democracia representativa no perodo ps-1988, em especial a emergncia dos grupos cvicos de representao de interesses e o fortalecimento de representaes empresariais nocorporativistas como alternativa ao sistema pr-existente. Nesse sentido, a presente Tese visa tambm contribuir para reduzir o dficit de estudos comparados entre Brasil e Estados Unidos da Amrica feitos no nosso pas, apesar da longa trajetria, na qual, conforme Marcos Guedes de Oliveira, a influncia do sistema estadunidense foi um parmetro chave para o amadurecimento das instituies polticas brasileiras (Oliveira, 2004:10). Dessa maneira, esta Tese procura discutir teoricamente a atuao de grupos de presso no Brasil, especialmente em suas interfaces com os Poderes Executivo e Legislativo, tendo como foco o exame dos impactos da legislao destinada a promover o monitoramento, publicizao e controle das atividades de lobby no contexto de uma democracia representativa. Visa, essencialmente, contribuir para uma melhor avaliao de sua pertinncia no contexto das instituies jurdicas, polticas e administrativas brasileiras e para superar a carncia de estudos sobre esse tema, e, ainda, contribuir para o exame da influncia dos grupos de interesse, polticos e burocratas na formao da agenda governamental. 1.1 Pressupostos Tericos A abordagem da representao de interesses no processo de formulao das polticas pblicas desenvolvida nesta Tese parte do pressuposto de que instituies so uma importante forma de condicionamento do comportamento dos polticos e burocratas, assim como dos grupos de interesse no mbito do sistema poltico, sob a perspectiva do neo-institucionalismo histrico e sociolgico10. O Neo-institucionalismo destaca a importncia das instituies, que seriam o cimento da sociedade, e busca combinar os aportes das teorias econmicas e das instituies para analisar as interaes sistmicas entre elas, partindo da premissa de que as instituies so criaes humanas, que evoluem e so alteradas pelos seres humanos. Segundo Douglass C. North11, as instituies so
10

Sobre as distintas teorias que se agrupam sob o rtulo de neo-institucionalismo e suas principais correntes e variaes, ver Hall e Taylor (2003). No entanto, registra Lane (1995:217), existem divergncias entre os neo-institucionalistas sobre que fenmenos sociais poderiam ser chamados de instituies: enquanto, para Mattews (1986), podem ser consideradas quatro abordagens (instituies como direitos de

11

as regras do jogo na sociedade, so restries humanamente elaboradas que estruturam as interaes polticas, econmicas e sociais (1991:97), ou, ainda, as limitaes idealizadas pelo homem e que do forma s interaes humanas (1993b), enquanto as organizaes seriam jogadores, ou seja, groups of individuals bound by a common purpose to achieve objectives, e proporcionam uma estrutura para essas interaes. Incluem-se nesse conceito, para North, os corpos polticos, como os partidos polticos, rgos legislativos, agncias reguladoras, etc, os corpos econmicos, como as empresas, associaes comerciais, cooperativas, os corpos sociais, como as igrejas, clubes e associaes atlticas, e, por fim, os corpos educacionais, como as escolas, universidades, etc (North, 1993b:15). A partir dessas definies, North apresenta cinco proposies que definiriam as caractersticas essenciais da mudana institucional: a) a contnua interao entre instituies e organizaes no cenrio econmico de escassez e a competio seriam a chave para a mudana; b) a competio seria a fora motriz que levaria as organizaes a continuamente investirem em habilidades e conhecimentos para sobreviver, o que, por sua vez, influenciaria as percepes sobre as oportunidades e escolhas que, incrementalmente, alteraro as instituies; c) o panorama institucional definiria os tipos de habilidades e conhecimentos percebidos como mais vantajosos; d) as percepes derivariam dos modelos mentais das organizaes (players); e e) as economies of scope (economias de escala), as complementaridades e as network externalities (externalidades de rede) de uma matriz institucional tornariam a mudana institucional irresistivelmente incremental e path dependent (1993:6). No campo da cincia poltica, o Neo-institucionalismo considera a cultura como uma geradora de instituies, supondo que estas moldam um conjunto de normas e tradies que tm sua origem nas rotinas organizacionais. As instituies agregam elementos de ordem, quer por meio da negociao de preferncias divergentes dos cidados, quer por meio de dilogo racional, quando cria novas preferncias compartilhadas pelos cidados. Conforme March e Olsen (2005)
Institutions give order to social relations, reduce flexibility and variability in behavior, and restrict the possibilities of a one-sided pursuit of self-interest or drives (Weber 1978: 40-43). The basic logic of action is rule following prescriptions based on a logic of appropriateness and a sense of rights and obligations derived from an identity and membership in a political community and the ethos, practices and expectations of its institutions. Rules are followed because they are seen as natural, rightful, expected, and legitimate. Members of an institution are expected to obey, and be the guardians of, its constitutive principles and standards (March and Olsen 1989, 2006 [sic]). (March e Olsen, 2005)

Tais funes, segundo March e Olsen, seriam fundamentais em todo o sistema poltico. Sob a perspectiva agregativa, a poltica se concebe como conflito de interesses e subseqente negociao
propriedade, como convenes, como tipos de contratos, e como contratos sobre autoridade ou estruturas de governana), Williamson (1985) considera como tais as empresas, os mercados e contrataes relacionais. Finalmente, North (1993b) destaca a necessidade de distinguir entre as regras do jogo (instituies) e as estratgias (organizaes) adotadas como vantajosas pelos atores no jogo social. As organizaes atuam, segundo essa opinio, como agentes da mudana institucional, agindo principalmente de forma incremental (Lane, 1995:217).

entre cidados a partir de uma dotao inicial de recursos. Por outro lado, na perspectiva integrativa, a atividade poltica responsvel pela criao de valores e aspiraes coletivas que permitem a coeso da sociedade. Trata-se de um aporte fundamental do neo-institucionalismo: a considerao de que as instituies pblicas no so neutras em relao s polticas pblicas que patrocinam, mas desempenham um papel central na sua definio e nos resultados decorrentes de sua implementao, e afetam a forma como atuam os grupos de interesse, assim como suas preferncias e demandas (Lane, 1995:219-220). A atividade poltica, assim, substituiria o Mercado na funo de facilitar as trocas entre as instituies polticas. Por outro lado, segundo March e Olsen, as agncias pblicas, os comits ou comisses legislativas e os tribunais so arenas para foras sociais em disputa, mas tambm uma coleo de padres operacionais de procedimentos e estruturas que definem e defendem interesses, funcionando, eles mesmos, como atores polticos (March e Olsen, 1984:738). Sob o prisma do Neo-institucionalismo histrico, destaca-se a anlise das disputas entre interesses conflitantes por recursos escassos, mediante o emprego de recursos de poder distribudos de forma desigual, o que levaria ao atendimento de determinados interesses em detrimento de outros, enfatizando-se as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento das instituies. Para os tericos do Neo-institucionalismo histrico12, a organizao institucional da comunidade poltica ou da economia poltica seria o principal fator a estruturar o comportamento coletivo e a estruturar resultados distintos, conforme Hall e Taylor. Assim, o Estado cumpre um papel de relevo, influindo na natureza e resultados dos conflitos entre grupos, no sendo um agente neutro meramente arbitrando interesses. As instituies no somente afetariam o comportamento dos indivduos, como igualmente os indivduos, por meio de suas aes, influenciariam as situaes polticas. Nesse sentido, o neo-institucionalismo, que desenvolveu-se como resposta teoria dos grupos e ao estrutural-funcionalismo, retira parte da validade dos pressupostos do pluralismo, validando, todavia, a concepo neocorporativista, j que os fatores institucionais moldariam a prpria atuao dos atores e, particularmente, dos grupos de interesse, em suas interaes com a burocracia e os polticos. Pierson e Skocpol (2002) apontam trs importantes caractersticas distintivas do institucionalismo histrico: a) preocupa-se com as questes substantivas, de grande envergadura, que so inerentemente de interesse para um pblico amplo; b) para desenvolver seus argumentos explicativos, considera seriamente o tempo, especificando seqncias e traando transformaes e processos de variada escala e temporalidade; e c) analisam os macrocontextos e as hipteses sobre os efeitos combinados das instituies e processos, em lugar de examinar apenas uma instituio ou
12

Entre esses, destacam-se Barrington Moore, Jr., Reinhard Bendix, Immanuel Wallerstein, Jeffery Paige, Stein Rokkan, Ellen Immergut, Bo Rothstein, Kathlenn Thelen, Wolfgang Streeck, Charles Tilly, Theda Scokpol e Paul Pierson.

processo de cada vez. Considerados em conjunto, esses trs aspectos (agendas substantivas, argumentos temporais e ateno ao contexto e configuraes) desenvolvem uma abordagem histrico-institucional que acresce contribuies relevantes ao entendimento da cincia poltica sobre o governo, a poltica e as polticas pblicas. Uma importante caracterstica do institucionalismo histrico, destacada por Hal e Taylor (2003) a importncia que atribui ao poder, em particular s relaes de poder assimtricas, notadamente em razo do fato de que as instituies confeririam a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de deciso. Isso explicaria porque certos grupos sociais revelamse perdedores e outros, ganhadores, em conseqncia da representao de seus interesses no processo decisrio. Finalmente, o neo-institucionalismo histrico adotaria a concepo de causalidade social dependente da trajetria percorrida historicamente (subordinao trajetria, ou path dependence) (Putnam, 2000:188), rejeitando o postulado tradicional de que as mesmas foras ativas produzem em todo lugar os mesmos resultados, mas, pelo contrrio, essas foras seriam modificadas pelas propriedades de cada contexto local, em especial as de natureza institucional. Sob essa perspectiva terica, as polticas pblicas seriam definidas pela interao entre os atores no interior dos ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades polticas. A organizao estatal e a burocracia apresentariam interesses prprios e, por deterem o poder do Estado e a cadeia de ao, poder-se-iam converter no mais importante ator do processo decisrio em polticas pblicas, moldando a ao dos indivduos, mediante imposio de regras, normas e constrangimento. Por sua vez, as escolhas seriam o resultado da atuao de foras polticas e interesses conflitantes, em que alguns atores seriam mais beneficiados que outros. Alm disso, ntido que, nas disputas entre polticos, burocratas e grupos de interesse, as instituies desempenhariam papel fundamental, constituindo arenas em que se desenvolvem as disputas e nas quais afinal, se definem os ganhadores e os perdedores. O Estado, aqui, desenvolveria duplo papel: a) como rbitro dos interesses representados pelos agentes polticos e administradores pblicos ou burocratas, como propem os tericos pluralistas e corporativistas; e b) como definidor das instituies e espaos em que se desenvolvero as disputas, capazes, por si mesmas, de conferir recursos de poder ou capacidades distintas a diferentes grupos de atores, o que, por sua vez, acarretar vantagens ou desvantagens a cada um, em razo dos meios de que disponham, de sua capacidade de organizao ou do acesso aos espaos de deliberao. A contribuio do neo-institucionalismo sociolgico tambm deve ser considerada, em vista da relevncia dos aspectos culturais das instituies e seu processo de formao para disciplinar a forma de atuao dos diferentes atores no ciclo de polticas pblicas. Dois dos principais expoentes dessa corrente, James March e Johan P. Olsen, consideram inseparveis os conjuntos de interesses dos conjuntos de instituies e que as instituies precedem os interesses em todos os tipos de

interaes sociais, positivas ou negativas. March e Olsen (1989) apontam que, no Neoinstitucionalismo sociolgico, destacam-se os elementos cognitivos da relao entre indivduos e instituies, sendo as instituies marcos de referncia cultural que determinam o comportamento dos indivduos. DiMaggio e Powell assinalam que a insatisfao com o enfoque baseado no ator racional levou ao desenvolvimento de uma indagao mais sociolgica, reconhecendo que as instituies no somente refletem as preferncias e o poder das unidades que as constituem, mas que conformam as preferncias e o poder. O neo-institucionalismo sociolgico rechaa os modelos do ator racional, demonstrando, por outro lado, maior interesse nas instituies como variveis independentes, significando nova orientao no rumo das explicaes cognitivas e culturais e interesse nas propriedades das unidades de anlise supra-individuais, que no podem ser reduzidas a agregados ou a conseqncias diretas dos atributos ou motivaes dos indivduos (Dimaggio e Powell, 1999:42). A perspectiva sociolgica destaca, ainda, as formas de estruturao da ao e que tornam possvel a ordem, mediante sistemas compartilhados de regras que, por sua vez, limitam a tendncia e a capacidade dos atores para otimizar e privilegiam alguns grupos cujos interesses so assegurados pelas sanes e recompensas prevalecentes (DiMaggio e Powell, 1999:45-46). Segundo Hall e Taylor, o neo-institucionalismo sociolgico apresenta trs caractersticas distintivas relevantes, sendo a mais importante a definio de instituies adotada, que integra no somente as regras, procedimentos ou normas formais, mas tambm os sistemas de smbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem padres de significao que guiam a ao humana. Rompe-se, assim, uma dicotomia conceitual que ope instituies e cultura, permitindo que ambas sejam tratadas como sinnimos, o que coloca em xeque a concepo, cara aos cientistas polticos, das instituies como regras e procedimentos institudos pela organizao. A segunda caracterstica a considerao da dimenso cognitiva do impacto das instituies, ou seja, a influncia das instituies no comportamento dos indivduos, mediante o fornecimento de esquemas, categorias e modelos cognitivos indispensveis ao. Assim, as instituies influenciam o comportamento no apenas especificando o que se deve fazer, mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto dado. Alm disso, importa ao neoinstitucionalismo sociolgico a influncia das instituies sobre a identidade e a imagem que os atores tm de si mesmos, constitudas a partir de formas, imagens e signos institucionais fornecidos pela vida social. Segundo March e Olsen (2005),
A central theme of organization theory is that identification and habituation are fundamental mechanisms in shaping behavior. In institutionalized worlds actors are socialized into culturally defined purposes to be sought, as well as modes of appropriate procedures for pursuing the purposes (Merton 1938: 676). Members of an organization tend to become imbued not only with their identities as belonging to the organization but also with the various identities associated with different roles in the organization. Because they define themselves in terms

10
of those identities, they act to fulfill them rather than by calculating expected consequences (Simon 1965: 115, 136).

A terceira distino diz respeito forma de explicao do surgimento e da modificao das prticas institucionais. Diferentemente da Escolha Racional, os institucionalistas sociolgicos defendem que a adoo de novas prticas institucionais est mais relacionada ao reforo de sua legitimidade e ao reconhecimento de seu valor no ambiente cultural que ao aumento da sua eficincia. Sob essa perspectiva, a regulamentao das atividades de lobby responderia mais necessidade de legitimao dessas atividades e ao seu escrutnio do que a uma maior eficincia do sistema poltico, justificando-se como resposta s presses da sociedade por maior transparncia e accountability. O neo-institucionalismo sociolgico, alm de estabelecer um quadro para a anlise de aspectos negligenciados pela cincia poltica visa, segundo Lane, constituir uma teoria sobre um novo fenmeno a sociedade da negociao. Para isso, aborda diferentes aspectos, como a interpretao do estado de bem-estar, o papel e a estrutura do setor pblico e o futuro dessa sociedade afluente. Do neo-institucionalismo sociolgico vem, ainda, o aporte de Meyer e Rowan e de DiMaggio e Powell sobre o isomorfismo institucional, relevante para a compreenso das razes pelas quais modelos de organizao institucional so adotados em diferentes contextos polticos, econmicos e histricos e porque, afinal, apresentam resultados distintos, como exemplifica North ao considerar o processo de adoo do modelo constitucional dos EUA e seu insucesso em diversos pases mundo no sculo XIX, assim como os diferentes resultados obtidos em funo dos mecanismos de enforcement, das normas de comportamento e dos modelos subjetivos dos atores (North, 1993b:132). O isomorfismo institucional explica, assim, pelo menos em parte, o processo de expanso das burocracias na sociedade moderna, independentemente da comprovao da eficincia dos modelos organizacionais. Formatos bem sucedidos do ponto de vista dos resultados alcanados, ou pelo menos legitimados sob a perspectiva do discurso poltico e a aceitao social, tendem a ser adotados em outros contextos sociais e organizacionais, visando no somente o alcance dos mesmos resultados, mas o reconhecimento de sua identidade cultural e poltica. Explicaria, tambm, embora no como causa exclusiva, a proliferao de associaes ou entidades representativas de grupos de presso, em grande parte incentivadas ou mesmo patrocinadas pelo Estado, cuja ordem legal tem desempenhado um papel decisivo no sentido de reconhecer ou conferir autoridade legal a organizaes que legitimam estruturas organizacionais particulares (Meyer e Rowan, 1999:87). Com efeito, as autoridades no somente reconhecem, como estabelecem requisitos e condies para o exerccio de atividades associativas e profissionais e, quanto mais rgida for a

11

ordem legal e racional, afirmam Meyer e Rowan, maior ser o grau em que as regras e procedimentos e o pessoal racionalizado se convertem em requisitos institucionais. O isomorfismo, ao mesmo tempo em que permite s organizaes incorporarem elementos que so legitimados exteriormente, mais do que por sua eficincia, emprega critrios de avaliao externa para definir o valor se seus elementos estruturais e, a partir da adoo de formatos institucionais fixados exteriormente, reduz a turbulncia e mantm a estabilidade, contribuindo para o xito e a sobrevivncia das organizaes (idem: 88). Finalmente, deve-se destacar a possvel influncia do isomorfismo sobre a prpria atuao dos grupos de interesse. Como aponta Drutman (2007), o isomorfismo institucional mimtico pode ser uma das explicaes vlidas para justificar o porqu do crescimento exponencial da prtica do lobby pelas grandes corporaes nos EUA desde os anos 1980, e especialmente em alguns setores, como defesa, eletrnica, finanas e seguros. Sob essa perspectiva, quanto mais empresas se organizam e exercem atividades de lobby, mais empresas do mesmo ramo iro seguir o mesmo comportamento, adotando as mesmas estratgias e mtodos das empresas bem sucedidas, independentemente de sua efetividade e do grau de incerteza do retorno. Ainda que seja uma proposta a ser testada, ela tem, sem dvida, seus atrativos enquanto possibilidade explicativa desse fenmeno. O mesmo processo pode ser identificado na adoo de instituies jurdicas e polticas, como o caso das leis de lobby e demais instrumentos associados. Para alm da contribuio do Neo-institucionalismo histrico e sociolgico para a compreenso dos grupos de interesse e sua atuao, no podem deixar de ser considerados aportes das demais vertentes, em especial as Teorias da Escolha Pblica e da Escolha Racional e a Teoria da Agncia, no mbito do Neo-institucionalismo Econmico. Desde seus primrdios, a Teoria da Escolha Pblica tem dedicado bastante ateno ao papel dos grupos de interesse, sobretudo sua influncia na determinao dos resultados das polticas. Como afirmam Buchanan e Tullock (1962), no nvel ordinrio e operacional das decises, dentro de regras constitucionalmente definidas, os conflitos entre grupos de presso so totalmente consistentes com o processo democrtico, e os grupos de presso so uma parte inerente e previsvel do processo democrtico moderno. No entanto, a Teoria no reconhece a validade de espaos de concertao de interesses e enfatiza a necessidade de separao entre a formulao e implementao, e remete a uma viso crtica da burocracia, que deveria ser subordinada vontade dos lderes polticos. Por outro lado, uma das idias-chave da teoria a importncia das normas e regras, particularmente constitucionais, como forma de restringir os interesses auto-referenciados. Segundo Buchanan, para aperfeioar a poltica, necssrio aperfeioar ou reformar as regras, the framework within the game of politics is played (1989, apud Besley, 2006: 29).

12

A partir da dcada de 1980, o conceito de rent seeking, elaborado por Gordon Tullock em 196713 e desenvolvido por Anne Krueger (1974)14, veio integrar a anlise da atuao dos grupos de interesse, por um lado, e do governo, por outro. A idia fundamental a de que o Governo seria o nico agente capaz de decidir a respeito da atribuio de direitos de propriedade sobre determinados recursos, de conceder direitos de explorao, de atribuir licenas, de definir quotas ou tarifas de importao, de regular mercados no sentido de uma restrio competio, entre outras. Estas formas de interveno governamental resultariam, quase sempre, na criao de rendas de monoplio, ou rendas associadas a preos regulados (acima dos preos competitivos), da decorrendo a disputa entre vrios grupos de interesse pela apropriao dessas rendas. O custo social da busca de rendas estaria associado aos recursos usados por todos os grupos de interesse que almejariam alcanar a posio de monopolista, sendo proporcionalmente elevados em funo do grau de competitividade do mercado dos grupos de interesse. Como o governo tem incerteza em relao s preferncias dos cidados, necessitaria de intermedirios que seriam no apenas os grupos de interesse, como tambm as agncias descentralizadas da administrao pblica, alm dos prprios polticos e dos burocratas (Downs, 1957:88-89). Governo e intermedirios, dessa forma, forneceriam informaes e retirariam, do preo das transaes, a sinalizao do grau de influncia que teriam na definio das polticas. Conforme Paulo Trigo Pereira (1997), a Teoria da Escolha Pblica veio clarificar os problemas inerentes tomada de deciso coletiva e evidenciar problemas identificados com as falhas de governo, ou melhor, do setor pblico e do sistema poltico: ineficincia da administrao pblica, ausncia de incentivos, problemas com obteno de informao acerca das preferncias dos cidados, rigidez institucional, permeabilidade atuao de lobbies, financiamento ilegal de partidos polticos, entre outros. No entanto, como afirma Borges (2000), a Teoria, supondo que a busca de rendas o comportamento normal da burocracia, ignora o fato de que em tal situao a ao do Estado se tornaria absolutamente imprevisvel e ineficaz. Para Borges, mais razovel supor, como prope Weber, que o crescimento da burocracia pblica cria dificuldades para a fiscalizao democrtica efetiva, favorecendo a tendncia natural do governo burocrtico ao segredo. A essa intransparncia combina-se o aumento das rendas disponveis para a captura, e a influncia desestabilizadora dos cdigos de conduta do setor privado que acompanham a crescente interveno do Estado na economia reduzem a propenso dos burocratas a desenvolverem comportamento orientado por normas, com o aumento da tentao de auferir ganhos pessoais ilcitos.
13 14

TULLOCK, Gordon. Welfare Costs of Tariffs, Monopoly and Theft. Western Economic Journal, June 1967, p. 224-320. KRUEGER, Anne O., The Political Economy of Rent Seeking Society, American Economic Review Vol. LXIV, n 3, June 1974, p. 291303.

13

Assim, com efeito, essa situao favoreceria o comportamento rent seeking, ao incentivar a autonomizao crescente da burocracia quanto ao poder poltico constitudo, que se materializaria tanto no estabelecimento de parcerias com parceiros corporativos e clientelas privadas quanto na forma do burocrata-empresrio. A Teoria da Escolha Racional, por sua vez, uma abordagem distinta para o estudo da ao social, dos sistemas e estruturas sociais, e tem como expoentes George Homans, Peter M. Blau, Kenneth Arrow, Anthony Downs, James Coleman e Douglass C. North. A partir de premissas simples sobre o indivduo e as relaes entre indivduos, constri modelos de ao social e interao que descrevem e explicam a complexidade dos grandes grupos e sistemas e da sociedade como um todo15. a partir do prisma do individualismo metodolgico, segundo o qual o indivduo como ator leva em considerao, em princpio, apenas a si mesmo ou o seu prprio bem-estar, que essa Teoria analisa como a cooperao, as normas ou outro tipo de ao coletiva surgem na sociedade, entre eles a atuao dos grupos de interesse. Embora tenha grandes semelhanas, a Escolha Racional diverge da Teoria da Escolha Pblica ao admitir a possibilidade de altrusmo16, embora o considere uma forma de ao racional. Enquanto o Homo conomicus qualificaria a Escolha Pblica, a Escolha Racional pressuporia apenas a racionalidade e seria, portanto, compatvel com o altrusmo e com motivaes dirigidas ao interesse pblico (Udehn, 1996:35). Segundo a Teoria, a ao coletiva s teria validade quando trouxesse vantagens que o indivduo, isolado, no poderia obter. Assim ocorreria, segundo Coleman17, em situaes como a do movimento de protesto dos estudantes da Universidade de Colmbia, em Nova Iorque, em que os indivduos, individualmente, estariam sujeitos represso policial e punies pela universidade, mas que, coletivamente, poderiam adotar condutas radicais sem correr o risco de punio, abrindo mo, no entanto, de parte de sua capacidade de deciso. Nessas situaes, porm, surge o problema do freerider. Atuando independentemente, cada indivduo arcaria com as conseqncias negativas de sua ao; no entanto, na ao coletiva, os efeitos positivos ou benefcios seriam compartilhados por todos, mas no necessariamente seus custos. Assim, as conseqncias para o indivduo so altamente
15

O enfoque da Escolha Racional associa a Teoria ideologia neoliberal, em vista de sua nfase no indivduo, mas tal vinculao de validade questionvel. Com efeito, alguns neomarxistas, como Adam Przeworski, seriam, tambm, tericos da Escolha Racional, e o prprio Marx descreve um modelo de capitalismo a partir do modelo da Escolha Racional, a partir da definio simples sobre como o homem exerceria suas escolhas e de sua explicao sobre a explorao e luta de classes. A Teoria da Escolha Racional sofreu, no entanto, influncias diversas, inclusive de Weber. Para Weber, racionalidade uma fora motriz na sociedade, como demonstra o modelo racional-legal que embasa o tipo ideal weberiano. A influncia de Vilfredo Pareto tambm relevante, em especial a noo do timo de Pareto, segundo a qual a poltica pblica deveria ser orientada num sentido timo, atingido quando o ganho de uma parte limitado pela perda da outra parte. Assim, o ponto timo seria alcanado quando no seria possvel melhorar a situao de um sem piorar a de outro. Olson, em sua anlise dos lobbies no econmicos, deixa clara a sua divergncia com a public choice, ao considerar questionvel a viso de que toda ao individual, em qualquer contexto, racional. Para Olson, em grupos filantrpicos e religiosos, as relaes entre os propsitos e os interesses do membro individual e os propsitos da organizao podem ser to ricas e misteriosas que uma teoria do tipo aqui desenvolvida pode no iluminar muito a questo. Alm disso, considera a teorizao econmica sobre a ao coletiva tampouco til para a anlise de grupos caracterizados por um baixo grau de racionalidade, no sentido dos modelos econmicos (Olson, 1999:175). Coleman, James S. Foundations of Social Theory. Cambridge, Ma: Belknap Press of Harvard University Press, 1990.

16

17

14

dependentes do que os outros fazem. Portanto, quanto mais indivduos partilharem do mesmo sentimento ou interesse, mais vivel se tornar a ao coletiva e menores sero os custos a serem pagos pelos indivduos isoladamente. Apesar de sua grande aceitao, as abordagens inspiradas na Escolha Racional so objeto de questionamentos, no apenas em relao a seus pressupostos, mas tambm por outras razes, como demonstram Green e Shapiro (1994). Os crticos da Escolha Racional apontam como problemas o excesso de individualismo e simplificao e o foco tambm excessivo da escolha racional na ao social, buscando justificar cada ao humana como racional. Para Coleman, por exemplo, a racionalidade entendida de forma ampla, incluindo no somente as compensaes materiais, mas tambm sentimentos como amor, respeito, honra, glria, que so considerados capazes de influenciar a escolha do indivduo, incluindo, assim, tanto aes irracionais como racionais no escopo da Teoria. Segundo Coleman, ... muito do que ordinariamente descrito como no-racional ou irracional o meramente porque os observadores no descobriram o ponto de vista do ator, a partir do qual a ao racional (1990, apud Aquino, 2000). Dessa forma, como enfatiza Aquino (2000:21), a abordagem de Coleman reducionista, pois, para ele, no so racionais somente o que, em Weber, seriam aes racionais com relao a fins, ou seja, aes que visam ganhos materiais, mas a quase totalidade das aes dos indivduos. Outro foco de questionamento Teoria da Escolha Racional o problema da inadequao da informao e da incerteza, que torna difcil a tomada de decises racionais pelos indivduos, levando-os a adotar outros critrios para suas decises. A complexidade da ao social humana e suas interaes so tambm apontados como objeo validade da Escolha Racional: entre outros aspectos, a importncia das normas e hbitos subestimada pela Escolha Racional. E, ao considerar racionais comportamentos como o altrusmo e o auto-sacrifcio e ao defender que toda a forma de ao racional, acaba por integrar ao modelo tanto as aes irracionais ou no racionais fragilizando o poder explicativo da Teoria quanto aos critrios de padronizao para definio de ao racional. Assim, a Escolha Racional pecaria por excesso, buscando abrangncia que, no fundo, reduz sua real utilidade quando combinada com outras abordagens18. Por fim, no mbito do Neo-institucionalismo econmico, a Teoria da Agncia, desenvolvida por Alchian e Demsetz (1972), Ross (1973), Stiglitz (1974), Jensen e Mekling (1976) e Eisenhardt (1985, 1989)19, apresenta contribuio importante para explicar o comportamento dos polticos e burocratas no ciclo de polticas pblicas.
18

Para uma abordagem crtica dos aspectos tericos e metodolgicos da Racional Choice, ver Green e Shapiro (1994). Para esses autores, a fraqueza dos defensores da Escolha Racional est na tentativa de fazerem da mesma uma Teoria Universal quando, todavia, as patologias da teoria se manifestam na fragilidade da sua operacionalizao e dos testes empricos aplicados, no vis da seleo e teste das evidncias, e na elaborao de concluses sem levar em conta explicaes alternativas. Assim, a Escolha Racional deve ser uma entre as Teorias capazes de explicar os fenmenos sociais, mas no A Teoria (1994: 202-204). Ver Alchian, A., e Demsetz, H. (1972). Production, information costs, and economic organization. American Economic Review, 62(5):

19

15

Segundo essa Teoria20, o motor central do comportamento racional o desejo de maximizar a utilidade pessoal. A anlise se concentra na atuao de agentes e principais, sendo os primeiros delegados destes ltimos para administrar um negcio. O foco de interesse recai sobre a instituio do contrato, que regula as relaes entre o mandatrio ("principal") e o executor ("agente"). No entanto, o papel de agente se converte em principal, a depender da situao do indivduo na cadeia decisria. De fato, todo o mundo social organizado pode ser considerado como uma teia de relaes entre principais e agentes. O elemento essencial o fato de que o "principal", com a inteno de facilitar a consecuo de seus interesses, transmite ou delega suas competncias de deciso a um agente ao qual concede, por acordo especfico, poderes e recompensas por seus servios. Para o principal, a delegao contratual tem como vantagem poder aproveitar em benefcio prprio as competncias e domnio de informao detidos pelo agente. Mas, ao mesmo tempo, a delegao provoca um problema: medida que a informao do principal sobre os motivos e a possibilidade de ao e rendimentos do agente seja mais imperfeita, maior ser o risco de que o agente no se oriente apenas pelo cumprimento de objetivos de interesse do principal, mas pelos seus prprios, inclusive em prejuzo dos interesses do principal. Assim, surge o problema de assegurar contratualmente que o agente seja obrigado a dar o melhor de si para o atendimento dos interesses do principal. Este o problema que constitui o objeto principal da Teoria da Agncia estudar a configurao contratual ente "principal" e "agente", por meio da qual o mandatrio delega competncias de deciso e execuo ao executor, determinando-se a relao por condies de informao assimtrica e de incerteza, bem como por diviso de riscos, assim como os problemas oriundos das relaes contratuais e os mecanismos de incentivo e de controle e sistemas de informao que possam ajudar a melhor manej-los. Assim, a premissa comportamental da maximizao de utilidade corresponde ao modelo adotado pela Escolha Racional. O indivduo faria seu clculo a partir de uma posio oportunista, em que a aplicao de ardis, enganos e manobras considerada normal, em vista da premissa maior, cabendo ao contrato principal-agente buscar como objetivo bsico reduzir as intenes oportunistas do agente. A construo terica do modelo implica a afirmao de uma alta probabilidade de conflito entre as partes, e pressupe que o agente levar em conta os aspectos negativos e positivos, oferecendo ao principal um rendimento timo na medida em que as suas aes produzam resultados
p. 777-795; Stiglitz, J. (1974), Incentives and Risk Sharing in Sharecropping. Review of Economic Studies 41, p. 219-255; Ross, S.A. (1973): The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem, American Economic Review, Papers and Proceedings. 63: p. 134139; Jensen, M., e Meckling, W. (1976) Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and capital structure. Journal of Financial Economics, n 1/2, p. 305-360; Grossman, S. J. e Hart, O. D. (1983). An analysis of the principal-agent problem. Econometrica vol. 51, n 1, jan-1983, p. 7-45; Eisenhardt, K. M. (1985). Control: organizational economic approaches. Management Science (31:2), 1985, p. 134-14; Eisenhardt, K. M. (1989). Agency theory: An assessment and review. Academy of Management Review, 14 (1), p. 57-74.
20

A teoria se apia em quatro pressupostos: a) um conceito de organizao construdo a partir da teoria dos contratos; b) um modelo de comportamentos centrado na maximizao da utilidade, na diferena de interesses entre as partes, na atitude ante o risco das partes e na noo de racionalidade econmica; c) uma concepo sobre a influncia da assimetria de informaes entre as partes contratantes; e d) que a configurao tima dos contratos inclui o clculo dos custos da agncia.

16

compatveis com os esperados pelo seu clculo egocntrico. Da adviria a necessidade, por parte do principal, de configurar mecanismos de controle que motivassem o agente a tomar decises favorveis ao interesse do principal e no a seguir seus interesses em estratgias oportunistas. No mbito do setor pblico, como destaca Lane (1995:237)21, existiriam, simultaneamente, duas relaes principal-agente. A primeira envolveria a populao como o principal e, como agentes, os mandatrios e dirigentes. A segunda consideraria esses ltimos os principais em relao aos servidores pblicos ou empregados responsveis pela implementao de suas decises e comandos. Essa dupla relao principal-agente, entre eleitorado, governo e administrao tem peso maior, portanto, que a distino entre poltica e administrao, pois coloca a necessidade de um duplo sistema de monitoramento. O problema, porm, reside em como fazer com que o principal-eleitor possa exercer efetivo controle sobre seus agentes de 1 ou 2 graus, exercitando a accountability numa relao contratual caracterizada por elevada assimetria de informao, observabilidade limitada, racionalidade parcial e movimentos estratgicos cuja inteno desconhecida do agente (Lane, 1995:238). Da a relao entre eleitorados e seus agentes ter a assimetria de informao, o risco moral e a seleo adversa como elementos constantes. A utilidade da Teoria da Agncia para a presente Tese est na anlise da relao entre polticos e burocratas e nos instrumentos de incentivo e controle adotados para permitir o compartilhamento de responsabilidades no ciclo de polticas pblicas, bem como nos fatores que determinam o grau de responsividade de ambos em relao aos grupos de interesse e sociedade. Presumindo que os polticos no possam atuar em nome prprio em todas as situaes e que no disponham das informaes necessrias para a tomada de deciso em grande medida, elaboradas pelos prprios burocratas que meios e instrumentos poderiam ser desenvolvidos e aperfeioados para o reforo do compromisso da burocracia com o interesse pblico, garantindo-se, ao mesmo tempo, sem ampliar demasiadamente o poder dos polticos sobre os burocratas, o controle sobre o resultado do processo de formulao e implementao de polticas? Quanto aos grupos de presso, sendo eles os principais em relao aos polticos e, eventualmente, tambm em relao aos burocratas, que instrumentos poderiam ser implementados, sob a lgica desta Teoria, para assegurar que o comportamento dos dirigentes polticos seja permevel aos interesses dos cidados e suas representaes sem, contudo, conduzir corrupo do sistema poltico? Sob essa perspectiva, a transparncia um dos instrumentos disponveis para que o principal possa controlar a ao do agente e inibir o seu engajamento em atitudes que busquem a promoo de seu prprio interesse, em lugar dos interesses do principal, ou mesmo em prticas corruptas. Segundo Lindstedt e Naurin (2006), Principal-agent models usually assume that the information
21

Sobre a relao entre principais e agentes no setor pblico e as solues possveis para os problemas intrnsecos a essa relao, ver tambm Lane (2003).

17

asymmetry about its actions to the agents advantage is prohibitively costly to eliminate completely, but that the more it is reduced the less room there will be for shirking and the more efficient will be the delegation. Assim, o estabelecimento de instrumentos de transparncia que tornem as relaes entre polticos, burocratas e grupos de interesse visveis ao conjunto da sociedade e, em consequncia, sujeitas ao escrutnio dos cidados, dos prprios grupos de interesse, dos meios de comunicao e dos principais, tornando-o o comportamento dos agentes accountable, poderia contribuir no somente para a reduo dos riscos de corrupo, mas para a prpria conformidade do comportamento dos agentes aos imperativos da democracia e sua maior sujeio ao interesse pblico. Finalmente, adota-se como pressuposto o de que a existncia de uma burocracia profissionalizada compatvel com a incluso de grupos de interesse e representaes da sociedade civil, tanto nos processos decisrios quanto na formao das agendas; com a ampliao da democracia participativa e dos instrumentos de accountability e controle social sobre a Administrao Pblica; e que a existncia desses espaos de representao e articulao de interesses influencia positivamente o nvel de responsividade da burocracia. Considera-se, em contraposio a Weber e Bobbio22, e a partir da noo de autonomia inserida oferecida por Evans (2004) que a existncia de um corpo burocrtico profissionalizado no fator impeditivo democratizao dos processos decisrios23 e que a responsividade da burocracia e a permeabilidade do Estado atuao dos grupos de interesse ou de presso, por meio das prticas de lobby, um atributo natural da democracia, como pressupe o paradigma pluralista. Essa permeabilidade, no contexto da democracia participativa, tende a intensificar-se, devendo os meios e instrumentos para sua viabilizao ser avaliados em termos de existncia e efetividade. Entende-se, ainda, que essa tendncia consentnea com a estrutura poltica e econmica capitalista adotada pelo Brasil, posio essa igualmente defendida, entre outros, por Souza Santos e Avritzer (in Souza Santos, 2002:40-41), em oposio tese marxista, acolhida por Barrington Moore, Jr. e Przeworski24, segundo a qual impossvel democratizar, nas sociedades capitalistas, a relao entre o capital e o trabalho. Para Souza Santos e Avritzer,
22

Segundo Bobbio, medida que as sociedades passaram de uma econmica familiar para uma economia de mercado, de uma economia de mercado para uma economia protegida, regulada, planificada aumentaram os problemas polticos que requerem competncias tcnicas. Os problemas tcnicos exigem por sua vez expertos, especialistas, uma multido cada vez mais ampla de pessoal especializado. (...) Tecnocracia e democracia so antitticas: se o protagonista da sociedade industrial o especialista, impossvel que venha a ser o cidado qualquer (2006: 46). Assim, para Bobbio, o desenvolvimento de uma sociedade de consumo de massa e do Estado de bem-estar social acarreta, ao cidado, o nus de abrir mo do controle sobre as atividades polticas e econmicas em favor de burocracias privadas e pblicas. Ademais, entende que as formas de democracia direta so irrealizveis, ou aplicveis apenas em situaes excepcionais (1987:155). O processo decisrio, ou processo de tomada de decises, rene o conjunto de decises, simples ou complexas, programadas ou noprogramadas, adotadas no mbito das organizaes, a partir da identificao de um problema especfico e da seleo de uma linha de ao para resolv-lo. No mbito das instituies pblicas, o processo decisrio deve buscar, obrigatoriamente, fins pblicos e a satisfao do interesse pblico ou do bem comum, e envolve a considerao de fatores polticos, econmicos, fiscais, jurdicos e sociais, alm da participao de inmeros atores e sistemas de controle. Apud Souza Santos e Avritzer (2002:40-41). Segundo Souza Santos e Avritzer, para Moore a maioria dos pases no era democrtica nem poderia vir a ser seno pela mudana das condies que neles prevalecia. Przeworski acrescentava, a esse debate, a noo de que a

23

24

18
medida que aumenta o nmero dos atores envolvidos na poltica, a diversidade tnica e cultural dos atores sociais e os interesses envolvidos em arranjos polticos, o argumento de S. Mill acerca da representatividade perde credibilidade. Os grupos mais vulnerveis socialmente, os setores sociais menos favorecidos e as etnias minoritrias no conseguem que os seus interesses sejam representados pelo sistema poltico com a mesma facilidade dos setores majoritrios ou economicamente mais prsperos. Ao mesmo tempo, formas de relativizao da representatividade (Young, 2000) ou de articulao entre democracia representativa e democracia participativa (Santos, 1998) parecem mais promissores na defesa de interesses e identidades subalternas. (Souza Santos, 2002: 54-55)

No entanto, considera-se que esse grau de democratizao pode ser afetado negativamente pela cultura poltica25 (no caso brasileiro, marcada por traos polticos convencionais como clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e personalismo) e pelo comportamento de burocratas e agentes polticos, a partir dos pressupostos do neo-institucionalismo econmico, particularmente a noo de que os indivduos seriam instrumentalmente racionais, em vista da natureza autocentrada dos indivduos, ou seja, a tendncia a que cada um cuide essencialmente dos seus interesses pessoais, que se constitui em um dos principais atributos do Homo conomicus26. Ademais, conforme os pressupostos da Teoria da Agncia, os diferentes atores, notadamente os polticos e burocratas, buscam otimizar e ampliar seus recursos de poder e poderiam, dessa forma, afetar a adoo de instrumentos orientados para tornar mais transparente e efetiva a participao dos grupos de interesse no processo decisrio nas instituies pblicas, atuando, mesmo, como um fator impeditivo desse processo. Considera-se, por fim, que a existncia de um corpo burocrtico profissionalizado e orientado para os valores da democracia, e a existncia de instituies com o propsito de viabilizar a participao e representao de interesses de forma regular, transparente e pblica, poderiam
democracia teria capacidades redistributivas. Ambos os elementos levariam a uma tenso entre capitalismo e democracia, a qual, uma vez resolvida a favor da democracia, colocaria limites propriedade e implicariam em ganhos distributivos para os setores sociais desfavorecidos. Tais anlises, porm, segundo Souza Santos e Avritzer, se tornaram desatualizadas no final do Sculo XX, medida que a ampliao do nmero de pases em processo de democratizao em diferentes contextos e o desmonte do Estado de Bem Estar Social nas democracias do Primeiro Mundo enfraquecem a tese da redistributividade.
25

O conceito de cultura poltica tem sua origem moderna em Almond (1956:396), inspirado na idia de Parsons sobre os componentes da orientao para a ao poltica (cognio, catexis e avaliao), e significa o padro particular de orientaes para a ao poltica que envolve o sistema poltico. Face evoluo desse conceito em obras posteriores (Almond e Verba, 1963; Almond e Powell Jr, 1966; Almond e Verba, 1980) a definio de cultura poltica adotada ao longo desta Tese a oferecida por Almond e Powell Jr.: It consists of attitudes, beliefs, values, and skills which are curent in an entire population, as well as these special propensities and patterns which may be found within separate parts of that population (1966:23). Political culture is the pattern of individual attitudes and orientations toward politics among the members of a political system. It is the subjective realm which underlies and gives meaning to political actions. Such individual orientations involve several components, including (a) cognitive orientations, knowledge, accurate or otherwise, of political objects and beliefs; b) affective orientations, feelings of attachment, involvement, rejection, and the like, about political objects; and c) evaluative orientations, judgements and oppinions about political objects, which usually involve applying valued standards to political objects and events (1966:50). Conforme sintetizam Kushnir e Carneiro (1999), trata-se, assim, do conjunto de atitudes, crenas e sentimentos que do ordem e significado a um processo poltico, pondo em evidncia as regras e pressupostos nos quais se baseia o comportamento de seus atores, e remete a uma orientao subjetiva em relao a um determinado sistema poltico. Sobre a evoluo do conceito e as crticas Teoria da Cultura Poltica, ver Renn (1998). Segundo George Stigler (1981), as pessoas so basicamente autocentradas ou egostas, mas isso no exclui a possibilidade de poderem ser, em certas ocasies, altrustas, mas quando em situao de conflito interno entre duas aes que se excluem mutuamente optaro pela egosta. A anlise de Joseph Schumpeter (1942) sobre o processo ou mtodo democrtico, que o arranjo institucional para elaborar decises polticas no qual os indivduos adquirem o poder de decidir atravs de uma luta competitiva pelo voto do povo relevante medida que introduz uma viso mais pragmtica do processo pelo qual indivduos e grupos disputam o poder de decidir ou de influir na deciso. Esta viso se aproxima da viso weberiana de uma democracia caracterizada por um elitismo competitivo em que o papel das elites fundamental e o papel dos votantes claramente secundrio. Anthony Downs (1957), por sua vez, introduziu na Teoria da Escolha Pblica a idia de que o processo poltico democrtico poderia ser analisado como um mercado competitivo em que os agentes que nele atuam (polticos, cidados, burocratas) tm basicamente motivaes egostas, e que, por exemplo, pode-se presumir que os polticos buscam maximizar os votos, em lugar de servir o bem comum. Embora possa no haver necessariamente contradio entre servir o interesse comum e maximizar votos, o objetivo egosta da maximizao de votos servir vontade da maioria, ou da maior minoria, podendo, indiretamente, levar ao atendimento do bem-estar coletivo (Pereira, 1997).

26

19

contribuir para superar essas deficincias. Tais instituies, ao constituir canais de acesso para a representao de interesses, poderiam ser capazes de assegurar a participao ou pelo menos torn-la menos sujeita discricionariedade burocrtica ou dependente da subjetividade dos dirigentes polticos, reduzindo as oportunidades para condutas imprprias e o trfico de influncias, enquanto os mecanismos de publicizao associados s leis de lobby podem ser importantes para reduzir os riscos de captura e condutas imprprias no mbito do sistema poltico e administrativo. 1.2 Problema e Hipteses Segundo Kerlinger (1980:36), um problema de pesquisa cientfica, em primeiro lugar, uma questo, uma sentena de forma interrogativa. Segundo, uma questo que geralmente pergunta alguma coisa a respeito das relaes entre fenmenos ou variveis, e a resposta a essa questo o objetivo da pequisa. Sob essa perspectiva, e tendo em vista os pressupostos adotados, nosso objetivo precpuo consiste em verificar quais os efeitos ou impactos da regulamentao do lobby sobre o nvel de transparncia das atividades dos grupos interesse e suas relaes com os legisladores e a burocracia e sobre o grau de acesso desses grupos aos agentes polticos e burocrticos. A existncia das leis de lobby amplia o acesso dos grupos aos decisores e sua capacidade de influir no processo decisrio governamental? As leis de lobby aumentam a transparncia e accountability do sistema poltico diante da sociedade, permitindo que tanto os grupos de interesse quanto os cidados, os meios de comunicao e os prprios polticos e burocratas possam aferir, com maior clareza, quem atua e em nome de quais interesses, e com o emprego de que meios? Assim, para atendermos quela definio, a pergunta de pesquisa pode ser assim enunciada: A existncia de legislao regulamentando as atividades de lobby e a atuao dos grupos de presso junto aos Poderes Legislativo e Executivo afeta as relaes desses grupos com os polticos e a burocracia, bem como o grau de transparncia e accountability no processo poltico e o grau de igualdade de acesso dos grupos aos decisores das polticas pblicas? Com base nos pressupostos antes descritos, formularam-se as seguintes hipteses para responder ao problema de pesquisa: H1 - A existncia de legislao que regulamenta as atividades de lobby aumenta a accountability dos polticos e burocratas e a transparncia do acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas e dos meios e objetivos que buscam atingir por meio de sua influncia no processo de polticas pblicas. H2 - A existncia de legislao que regulamenta as atividades de lobby aumenta a isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas.

20

As hipteses apresentadas decorrem do esforo de mapear e resumir elaboraes tericas relevantes produzidas nos ltimos anos no campo das cincias sociais por diversas correntes tericas, e particularmente no que se refere s relaes entre burocratas, polticos e grupos de interesse (desenvolvida, entre outros, por Mahood (1967), Schlozman e Tierney (1986), Bryner (1987), Berry (1989), Baumgartner & Jones (1993), Kingdon (1995), Wright (1996), Browne (1990, 1998), Cigler & Loomis (1998), Goldstein (1999), West e Loomis (1999), Arnold (1979, 1990), Grossman & Hellpman (2001), Ainsworth (2002), Lowery & Brasher (2004)), alm de inmeros aportes tericos sobre a burocracia (inter alia Weber (1981, 1987, 1997, 1999); Blau (1962, 1963); Rourke (1976), Merton (1973), Etzioni (1974); B. Guy Peters (2001); Riggs (1964); Aberbach, Putnam & Rockman (1981); Gormley & Balla (2004); James Q. Wilson (1989); Evans (2004); Bresser Pereira (1982), Rua (1995, 1997)) e dos paradigmas elitista, pluralista, neopluralista, corporativista e neocorporativista, alm do grupo de teorias do Neo-institucionalismo. A partir da reviso da literatura sobre a atuao dos grupos de presso, do parlamento e da burocracia no policy-making process, e anlise dos instrumentos e mecanismos regulao das atividades de lobby, da conduta dos agentes pblicos e dos instrumentos de participao social no Ciclo de Polticas Pblicas, espera-se testar a validade das hipteses apresentadas e elaborar um modelo de anlise mais consistente para a compreenso do problema. 1.3 Metodologia Conforme salienta B. G. Peters, comparar o que acontece quando diferentes pases, por suas prprias razes, modificam suas constituies, sistemas partidrios ou o que seja, proporciona informaes teis sobre as provveis conseqncias das diferentes ordens polticas (Peters, 1998:1). O mundo real das comparaes entre governos o laboratrio para os cientistas polticos determinarem o que funciona e o que no funciona, assim como para demonstrar as relaes tericas entre variveis (Idem:3). Contudo, existem diferentes formas de desenvolver estudos comparativos, e, entre os cinco tipos descritos por Peters, optou-se pelo desenvolvimento de uma anlise de processos e instituies similares (regulamentao do lobby e seus efeitos sobre as relaes entre polticos, burocratas e grupos de interesse) em um nmero limitado de pases (Brasil e EUA). Como aponta Peters, trata-se de estudos de caso que so freqentemente capazes de dizer algo relevante sobre os processos, assim como sobre os pases analisados (Peters, 1998:13). No entanto, para tanto, necessrio assumir que os processos considerados so, basicamente, independentes do ambiente em que ocorrem, ou seja, que as mesmas etapas ocorrero em ambos os sistemas polticos, de forma que as comparaes podero ser feitas sobre como o processo se desenvolve nos diferentes ambientes. Analisar o caso brasileiro sob o prisma da experincia estadunidense, porm, no

21

significa subordinao a modelos construdos em contextos polticos, sociais e histricos distintos, ou defender a pura e simples importao e transplantao de modelos, mas de promover uma reduo sociolgica dessa experincia, no sentido de Guerreiro Ramos (1989), assimilando-a criticamente, e, a partir dessa reflexo, avaliar a viabilidade de que a experincia do Estados Unidos da Amrica possa contribuir subsidiariamente para o desenvolvimento das instituies brasileiras. Qualquer que seja o mtodo comparativo adotado, Peters (1998:26) destaca a importncia da definio da varivel dependente, ou seja, qual o fenmeno que se pretende explicar, que so os impactos da regulamentao das atividades de lobby sobre a transparncia e isonomia no acesso aos decisores governamentais. Tal varivel, porm, condicionada pelas variveis independentes. Assim, considerando-se as limitaes do presente estudo, e a partir das hipteses formuladas, podemos identificar as seguintes variveis independentes, e que afetam, de algum modo, o objeto da pesquisa, e as variveis dependentes, que sofrem os impactos daquelas: Variveis independentes: 1. Grau de institucionalizao ou regulamentao das atividades de lobby: natureza e funcionamento dos mecanismos de controle e regulao das atividades de lobby no Brasil e EUA; existncia ou no de regras para disciplinar e conferir transparncia atuao dos grupos de presso e interesse e demais atividades de lobby e seu efetivo cumprimento; 2. Estrutura do sistema poltico e partidrio: partidos polticos com representao no Congresso Nacional e sua utilizao como mecanismos de articulao de interesses, sistema de financiamento de campanhas, freqncia e periodicidade das eleies, estrutura do sistema representativo (bicameralismo, proporcional ou distrital, majoritrio e federativo); 3. Prerrogativas do Legislativo e Executivo no processo de polticas pblicas: competncias dos membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo para definir a agenda de polticas pblicas, formular e apresentar proposies legislativas, em defesa ou atendendo a demandas do sistema de presso; 4. Nvel de organizao de entidades da sociedade civil e grupos de interesse: nmero de organizaes de representao de interesses por tipo de interesse, rea de polticas pblicas ou temas, intensidade e freqncia da atuao junto a instncias decisoras e formuladoras de polticas pblicas e recursos de poder empregados; 5. Fragmentao da estrutura burocrtica: estrutura do Poder Executivo e canais de acesso proporcionados pelas suas diversas agncias e instncias decisrias aos grupos de interesse; 6. Grau de profissionalizao da burocracia: existncia e amplitude da estrutura burocrtica permanente, determinada pela existncia e abragncia de corpos burocrticos constitudos de servidores efetivos nos diversos setores responsveis pela definio das polticas pblicas e

22

intensidade de sua atuao como burocracia diretorial ou quase poltica (Guerreiro Ramos, 1983); As variveis supra referidas refletem a j citada relevncia, sob a perspectiva do neoinstitucionalismo sociolgico, conferida s instituies como variveis independentes, sendo elas mesmas o resultado do contexto poltico, cultural e social em que se desenvolvem. A elas esto associadas, em decorrncia dos efeitos dessas instituies, as seguintes variveis dependentes, de natureza emprica, a serem abordadas ao longo dos estudos de caso objeto desta Tese: 1. Transparncia das relaes entre grupos de presso, atores polticos e burocratas: disponibilidade e quantidade de dados pblicos capazes de permitir o monitoramento das atividades de lobby, o dimensionamento da comunidade de interesses, a freqncia dos contratos, os atores envolvidos e os meios empregados na busca de influncia por grupos de interesse em sua atuao junto aos atores polticos e burocratas; 2. Democratizao do processo decisrio nas instituies pblicas e Igualdade de Acesso: existncia e regularidade do uso de mecanismos de consulta e participao de representaes de grupos de presso no processo de formulao de polticas ou relacionados ao acesso aos decisores polticos e burocrticos e uso de critrios isonmicos ou igualitrios para permitir o acesso dos grupos de presso a esses mecanismos; 3. Grau de accountability da Administrao Pblica: intensidade percebida pelos atores sociais quanto capacidade dos cidados de participarem do processo de seleo dos governantes, liberdade de expresso e de associao, e de exercerem a responsabilizao dos agentes polticos e burocratas (apurado a partir de ndices de voice e accountability dos governos). 4. Influncia da atuao dos grupos de presso na composio da agenda governamental: freqncia com que temas resultantes de demandas de grupos de presso so objeto de deciso ou discusso ou que decises so adotadas a partir das demandas apresentadas ou pautas negociadas por grupos de presso; 5. Clientelismo nas relaes entre grupos de presso com atores polticos (Poder Executivo e Legislativo), e entre ambos os Poderes: freqncia da ocorrncia de relaes de troca entre ambos, para satisfao de interesses recprocos, a partir do nvel de clientelismo percebido e/ou identificado por estudos empricos anteriores (e.g. Bezerra (1999), sobre a permeabilidade do sistema administrativo s demandas do sistema poltico na gesto oramentria). Cada uma dessas variveis dependentes relaciona-se com o problema de pesquisa medida que os conceitos de transparncia, accountability e igualdade de acesso somente podem ser operacionalizados a partir da verificao ftica da intensidade em que ocorrem, em cada sistema poltico e administrativo, em decorrncia da existncia das variveis independentes mencionadas.

23

Embora apenas a primeira varivel independente esteja mencionada, expressamente, como relacionada s hipteses formuladas, virtualmente impossvel afastar, no estudo de casos envolvendo Brasil e EUA, o exame das demais variveis, as quais igualmente podem influenciar o comportamento das demais variveis dependentes associadas s variveis dependentes principais, que so a transparncia do processo decisrio e a igualdade de acesso dos grupos de interesse ao decisores governamentais. Assim, embora no integrem, expressamente, as hipteses formuladas para responder ao problema proposto, sua abordagem necessria para a adequada compreenso da complexidade de cada sistema poltico e administrativo considerado nesta Tese, constituindo, assim, aspectos dos casos descritos e analisados. Em face da preocupao com os efeitos dessas relaes sobre o processo de formulao de polticas pblicas no mbito dos Poderes Executivo e Legislativo, optou-se por no abordar as interfaces com o Poder Judicirio, quer mediante a atuao de grupos quer em suas relaes com o Legislativo ou o Executivo, em que pese a importncia que tem, para uma abordagem do sistema poltico, o processo de judicializao das polticas pblicas decorrente das prerrogativas constitucionais do Poder Judicirio de julgar qualquer ofensa ou ameaa de ofensa a direito, tanto derivada de atos da Administrao Pblica quanto de leis aprovada pelo Congresso em face da Constituio27. Contudo, essa abordagem, instigante, por certo, e ainda razoavelmente indita em estudos acadmicos no Brasil, acabaria por afastar-nos ainda mais do objeto central desta Tese. No objetivo desta Tese, tambm, esmiuar a atuao dos lobbies, ou analisar as organizaes que atuam como grupos de presso e os aspectos internos de sua estruturao, ou detalhar os seus mtodos de ao e recursos que empregam, ou desenvolver um estudo voltado ao fenmeno da corrupo em suas diferentes formas: ainda que essa abordagem pudesse contribuir para a melhor compreenso do problema da pesquisa, ela nos afastaria, tambm, de nosso objetivo. Tampouco pretende-se promover um estudo exaustivo sobre a burocracia ou sobre a estrutura e funcionamento do Poder Legislativo no mbito de ambos os pases e das diferentes oportunidades que proporcionam ao exerccio da influncia. Nesse sentido, buscamos, to somente, contribuir para
27

Um dado relevante desse quadro a prerrogativa constitucionalmente assegurada no Brasil aos partidos polticos e s entidades de classe de mbito nacional de ajuizarem aes diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal para obter a declarao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, assim como de qualquer entidade ou grupo poder atuar como amicus curiae em processos judiciais promovidos por atores legitimados. inequvoco que, muitas vezes, os grupos de presso utilizam-se desses instrumentos para exercer poder de veto quando seus interesses so contrariados por leis aprovadas pelo Congresso ou mesmo por decises adotadas pelo Poder Executivo. Com efeito, no so poucos os casos em que atores no-governamentais obtiveram xito ao recorrer ao controle externo do Poder Judicirio sobre as decises polticas materializadas em leis ou atos normativos, replicando-se a experincia vivida, tambm, nos Estados Unidos, onde a Suprema Corte teve papel fundamental na definio de questes de interesse de grupos sociais e direitos civis, como no caso da discusso da constitucionalidade da doutrina separate-but-equal que, por longo perodo, justificou a segregao racial naquele pas at a histrica deciso conduzida em 1954 pelo Justice James Warren no caso Brown v. Board of Education (Berry, 1989:155-156; Lowery e Brasher, 2004:242-243; Arantes, 2007:90). Nessa histrica deciso da Suprema Corte motivada pelo inconformismo de pequenos grupos de cidados e que se viabilizou como questo nacional a partir da atuao de um grupo de interesses, o rgo supremo do Poder Judicirio moldou a poltica pblica ao considerar inconstitucionais leis estaduais que davam suporte legal segregao racial, dando um novo flego s lutas dos movimentos pelos direitos civis dos negros nos Estados Unidos. Para tanto, foi decisiva a participao da National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), mais antiga organizao no-governamental dos Estados Unidos de defesa de direitos civis ainda em atividade, que atua como grupo de presso voltado defesa dos interesses e direitos da populao afro-americana, e de seus advogados, entre eles o futuro Justice Thurgood Marshall, primeiro afro-descendente a integrar a Suprema Corte naquele pas.

24

uma descrio mais completa da dimenso da comunidade de interesses no Brasil, notadamente em face da importncia de ter-se tal elemento comparativo para cotejamento com a realidade existente nos Estados Unidos da Amrica, guardadas as devidas propores, e avaliar a importncia das leis de lobby para assegurar a transparncia e isonomia no acesso ao processo de polticas pblicas. A fim de viabilizar o alcance dos resultados retro descritos, foram utilizadas as seguintes tcnicas de pesquisa e instrumentos de coleta de dados e fontes de informao: a) Pesquisa bibliogrfica: levantamento bibliogrfico de estudos tericos e analticos relativos ao objeto da pesquisa, nos domnios tericos do Direito, da Administrao, da Cincia Poltica, da Economia e da Sociologia, visando a construir uma abordagem multidisciplinar em bases comparativas entre dois pases: Brasil e Estados Unidos. b) Pesquisa da legislao: levantamento da evoluo legislativa no Brasil e nos EUA, em particular a relativa regulamentao das atividades de lobby e das relaes entre grupos de interesse, polticos e burocratas, organizao administrativa no Brasil e EUA, e de normas voltadas ao controle da corrupo e de conflito de interesses no mbito do processo decisrio governamental. c) Pesquisa documental: levantamento de registros administrativos, incluindo processo legislativo, que permitam identificar interfaces, relaes e influncias de grupos de presso, polticos e burocratas no processo decisrio e formao da agenda governamental. d) Pesquisa emprica. Levantamento de dados sobre a dimenso da comunidade de interesses no Brasil e EUA, frequncia e intensidade da atuao dos grupos de presso e existncia e emprego de instncias de partipao no processo de polticas pblicas. No caso estadunidense, utilizaram-se, ainda, os dados apurados a partir de pesquisa e extrao de dados do sistema de registros de atividades de lobby e grupos de interesse junto aos rgos do Governo Federal (Legislativo e Executivo) mantido pelo Senado dos Estados Unidos da Amrica, disponvel para consulta pblica no website http://sopr.senate.gov, relativos aos anos de 2004, 2005 e 2006, por se tratarem no apenas de perodos recentes, como j plenamente afetados pelas alteraes legais vigentes desde 1996, com a entrada em vigor do Lobbying Disclosure Act of 1995. Utilizou-se, ainda, largamente, dados do Centers Lobbying Database consolidados pelo Center for Responsive Politics, mantido no website http://www.opensecrets.org, relativos aos dados do perodo 1998-2006 sobre a atuao dos grupos de interesse nos EUA. No caso brasileiro, onde no existem tais determinaes legais de registro e monitoramento, foram buscados, junto aos rgos do Poder Legislativo, registros existentes de entidades de representao de interesses, bem assim relatrios publicados por instituies como a Confederao Nacional da Indstria - CNI. O dimensionamento da comunidade de interesses em ambos os pases valeu-se, ainda, de fontes secundrias como, no caso dos EUA, a Encyclopedia of Associations e pesquisa diretas em websites das entidades mais importantes, e, no Brasil, dados oriundos de pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, notadamente a

25

Pesquisa Sindical relativa ao ano de 2001 (IBGE, 2002), a pesquisa As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2002 (IBGE, 2004), e as pesquisas Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica dos anos de 2001 (IBGE, 2004b) e 2005 (IBGE, 2006). O horizonte pesquisado considerou o perodo a partir da dcada de 193028, tendo em vista o grau de desenvolvimento alcanado pelas instituies pblicas no Brasil e EUA a partir desse perodo, no nvel federal de governo, bem como, no caso brasileiro, ter-se intensificado, no perodo, o surgimento das representaes de classe e iniciado o processo de organizao da cidadania e dos grupos de presso, alm de haver se consolidado, nesse perodo, a introduo e implementao do corporativismo estatal e de arranjos neocorporativistas de representao de interesses. Trata-se, tambm, do perodo em que se consolidou, nos EUA, o disciplinamento dos procedimentos administrativos e a regulamentao das atividades de lobby e da participao dos representantes de setores da sociedade civil no processo decisrio governamental, a partir de leis como o Federal Administrative Procedure Act, o Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946, e o Federal Advisory Committee Act, de 1972. A abordagem contemplou, ainda, estudos histricos das experincias recentes relacionadas ao objeto da pesquisa, notadamente quanto ao incremento de mecanismos de participao e controle social na gesto pblica. Assim, a presente Tese de Doutorado, desenvolvida no mbito do Programa de PsGraduao em Estudos Comparados sobre as Amricas do CEPPAC busca, a partir de abordagem comparada da influncia da regulamentao das atividades de lobby sobre a atuao dos agentes governamentais e grupos de interesse nos processos decisrios da Administrao Pblica e no Ciclo de Polticas Pblicas29, identificar pontos de convergncia e divergncia na experincia do Brasil e
28

A fim de permitir que a pesquisa seja mais objetiva, foram, no entanto, priorizadas as medidas adotadas nos EUA e Brasil a partir da dcada de 1970 visando ampliar ou instituir estruturas profissionais nas respectivas Administraes Pblicas, ampliar o acesso informao e participao social no processo decisrio governamental, regulamentar as atividades dos grupos de presso e combater a corrupo. A expresso "ciclo de polticas pblicas", razoavelmente consagrada na cincia poltica, compreende as diversas fases ou estgios do processo de polticas pblicas. Usualmente, so identificadas at oito fases (issue identification, policy analysis, policy instrument development consultation, coordination, decision, implementation e evaluation). Todavia, com maior freqncia, elas so resumidas em quatro: a) agenda setting; b) formulao; c) implementao ; d) avaliao das polticas (Jones, 1970, apud Skoc, 1995). A ltima fase consiste em um meio de proporcionar feedback s demais, permitindo sua correo ou ajustes e retroalimentao. Segundo Barros Silva e Melo (2000:12-14), "contribuies recentes da literatura tm enfatizado tambm a dimenso poltica do processo de implementao em uma perspectiva realista e positiva e no negativa e utpica. A estratgia tecnocrtica de se eliminar ou insular a poltica pblica do jogo poltico mais amplo tem efetivamente se mostrado irrealista e pouco democrtica. Irrealista porque toda ao ou interveno governamental atravs de programas e projetos constitutivamente poltica: ela distribui custos e benefpcios, utiliza recursos coletivos e formulada por autoridades pblicas. Por outro lado, a estratgia de insulamento pressupe que as burocracias so desinteressadas e racionais, e portanto portadoras do interesse coleitvo, enquanto que o jogo poltico caracterizaria-se por particularismos e corporativismo. Essa estratgia tambm parece pouco democrtica porque restringe a participao, a informao e o controle social. Ao se reconhecer o jogo poltico como essencial vida democrtica e fundamental para o controle social da ao do governo, contribuies recentes tem enfatizado a importncia de se incorporar os stakeholders - grupos envolvidos pelas polticas e nela interessados - ao processo de formulao e implementao de polticas. Nesse sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da poltica por setores estratgicos e que lhes dem sustentao poltica e legitimidade. O desenho estratgico das polticas deve incluir a identificao dos atores que do sustentao poltica e mecanismos de concertao e negociao entre tais atores. Sem tais atores, polticas pblicas de carter redistributivo, como os programas na rea social, tendem a se sustentar apenas na adeso fortuita e muitas vezes oportunista de setores das burocracias especializadas, o que lhes confere pouca legitimidade social e baixa sustentabilidade. O policy cycle nessa perspectiva (...), no pode ser concebido de forma simples e linear, nem pode, por definio, possuir um ponto de partida claramente definido. Ele melhor representado por redes complexas de formuladores,

29

26

Estados Unidos da Amrica que permitam responder a algumas indagaes sobre os diferentes nveis de desenvolvimento alcanados pelos dois pases. Tais comparaes referem-se, em especial, ao relacionamento entre os grupos de interesse, polticos e burocratas e os impactos das leis de lobby e demais instituies no controle e transparncia das atividades de lobby e do processo de deciso de polticas pblicas e no emprego de canais de acesso ao processo decisrio governamental pelos grupos de interesse. Segue-se, assim, a noo oferecida por Przeworski e Teune (1970), no sentido de que a poltica comparada no diz respeito a comparaes, mas sobre testar hipteses entre pases, ou testar hipteses gerais sob diferentes condies histricas e geogrficas, tanto ao nvel dos sistemas quanto internamente a eles. 1.4 Plano da Tese Esta Tese se acha estruturada, a partir desta introduo, que apresenta os pressupostos tericos e metodolgicos adotados, em mais oito captulos e na sua concluso. O segundo captulo aborda os modelos de distribuio de poder relevantes para o estudo dos grupos de interesse, enfocando as contribuies dos paradigmas elitista, pluralista e neopluralista, o corporativismo e o neocorporativismo, para a compreenso do problema e dos dados empricos e demais formulaes tericas obtidos na pesquisa. O terceiro captulo aborda os aspectos conceituais relativos aos grupos de interesse e s atividades de lobby e seus mtodos de ao, a partir da reviso bibliogrfica. Aborda-se, ainda, as vinculaes da atuao dos grupos de interesses e suas prticas com a democracia, notadamente no que se refere ao sistema poltico adotado no Brasil e EUA e as formas de democracia representativa neles adotada e, finalmente, o processo de formao da agenda no ciclo de polticas pblicas e a autonomia da burocracia frente aos demais atores, notadamente os dirigentes polticos, parlamentares e grupos de interesse, sob o prisma da responsividade ao sistema poltico e aos grupos de interesse. O quarto captulo descreve as caractersticas do sistema de presso existente nos Estados Unidos da Amrica e as abordagens tericas e empricas, buscando-se identificar os padres de organizao e comportamento dos grupos de interesse naquele pas e suas interaes com o sistema poltico e a burocracia. Aborda-se, ainda, a funo dos Federal Advisory Committees como espao de formulao e negociao de polticas pblicas e sua relevncia para a interao entre grupos de interesse, polticos e burocratas, e dos Political Action Committees como meio de influncia no processo poltico e construo de alianas entre grupos de interesse e atores polticos, a recente

implementadores, stakeholders e beneficirios que do sustentao a poltica; por ns crticos. Esses ns ou elos crticos representam os pontos no tempo onde questes referidas ao processo de sustentao poltica dos programas, de coordenao interinstitucional e de capacidade de mobilizar recursos institutionais se conjugam.

27

evoluo da legislao eleitoral norte-americana e as limitaes para o emprego de recursos oriundos de grupos de interesse para o exerccio de influncia. O quinto captulo promove, com a mesma finalidade do anterior, reviso bibliogrfica dos estudos sobre a atuao dos grupos de interesse no Brasil e suas interaes. Busca-se, ainda, dimensionar o sistema de presso no Brasil e avaliar as semelhanas e diferenas com o sistema existente nos EUA. Aborda-se, nesse captulo, a funo e importncia dos conselhos de polticas pblicas como arenas para a atuao dos grupos de interesse e para o exerccio da influncia no processo decisrio governamental. O sexto captulo analisa os empresrios e trabalhadores como grupos de interesse, a evoluo dos seus meios de representao e conformao e importncia da representao sindical no Brasil e EUA. O stimo captulo aborda algumas caractersticas relevantes do processo legislativo nos dois pases e suas relaes com a atuao dos grupos de interesse, em particular os aspectos relativos atuao das Frentes Parlamentares e o processo oramentrio. O oitavo captulo descreve e analisa a evoluo e o estgio atual dos marcos normativos existentes EUA, voltados regulamentao das atividades de lobby e representao de interesses, com foco principal no perodo 1946-2007, e uma avaliao dos resultados dessa legislao relativamente ao acesso dos grupos de presso, transparncia e controle de suas aes e efeitos sobre a corrupo no sistema poltico e administrativo. O nono captulo aborda, com o mesmo objetivo, as tentativas de regulamentao do lobby desde 1984 e as normas adotadas no Brasil at 2007, e as perspectivas de sua implementao, a partir das diversas propostas apresentadas e em discusso no Congresso Nacional e do envolvimento de diferentes atores nesse processo. Finalmente, apresenta-se a concluso da Tese, em que so abordados os resultados da pesquisa que conduziram corroborao parcial das hipteses formuladas e apresentam-se as perspectivas de fortalecimento das instituies polticas, administrativas e jurdicas destinadas garantia da transparncia, responsividade, equidade, profissionalizao e eficincia do processo decisrio governamental, notadamente, quanto s possibilidades de emprego de instituies de democracia participativa no Brasil de carter neocorporativista como forma de ampliao de acesso de grupos excludos ao processo decisrio governamental, em paralelo sua atuao autonoma no mbito do sistema de presso de caractersticas neo-pluralistas. Aponta-se, finalmente, as limitaes da pesquisa realizada e uma agenda futura de pesquisa sobre o tema. A partir dos elementos coletados e analisados e das concluses obtidas, buscou-se demonstrar a necessidade de implementao de uma legislao destinada regulamentao das atividades dos grupos de interesse com vistas ao seu controle e transparncia, bem como de medidas

28

orientadas ao aperfeioamento no binmio profissionalizao-democratizao/responsividade da gesto pblica no Brasil, no apenas como meios para a melhoria do funcionamento das instituies democrticas, como tambm para o enfrentamento da corrupo e a melhoria dos padres de eficincia e legitimao da Administrao Pblica.

2 Elitismo, Corporativismo e Pluralismo: conceitos bsicos para a compreenso do funcionamento dos grupos de interesse

A anlise e compreenso dos padres de conduta de distintos grupos de atores em um ambiente social e poltico complexo, como o espao decisrio governamental, requer o emprego de mltiplos aportes tericos, considerando as vantagens e os limites de seu poder explicativo. Este captulo visa fazer um exame das principais abordagens explicativas do comportamento, seu modo de atuao e recursos empregados pelos atores relevantes para o objetivo desta Tese. No mbito das Cincias Sociais, especialmente na Cincia Poltica, na Sociologia, no Direito e na Economia, encontram-se importantes contribuies tericas para esse propsito. Selecionaramse como mais relevantes as contribuies do Elitismo, do Corporativismo, do Neocorporativismo, do Pluralismo e do Neopluralismo, pretendendo-se estruturar uma abordagem multidisciplinar que permita obter as respostas ao problema da pesquisa. A seguir, desdobraremos as caractersticas de cada teoria, de forma tornar mais clara a compreenso de suas validades para o presente estudo. 2.1 Elitismo e sua contribuio para a Teoria dos Grupos A Teoria das Elites, lanada no final do sculo XIX, formulada a partir das idias inicialmente lanadas por Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto e Robert Michels, representa um marco terico importante para a compreenso da relao entre polticos, burocratas e grupos de presso e como se d a negociao e influncia no ciclo de polticas pblicas. Segundo o Elitismo, as relaes sociais so relaes de desigualdade, motivadas pela distribuio desigual do poder poltico, que se concentra nas mos da uma minoria, a elite poltica. Em todas as sociedades, haver sempre duas classes de pessoas os governantes e os governados. A primeira, a elite, sempre menos numerosa, cumprir todas as funes, monopoliza o poder e gozar das vantagens a ele inerentes, (Mosca 1896, apud Bobbio in Bobbio et alii, 1992:385), sendo a protagonista da histria (embora, para Michels, estas tenham um carter degenerativo). A Teoria considera que polticos e burocratas so atores que se distanciam da massa, compartilhando deciso e influncia real no processo poltico30. Como integrantes da elite,
30

Segundo Bobbio, os traos comuns que distinguem a Teoria so: 1) a presena de relaes de desigualdades entre indivduos e grupos em todas as sociedades organizadas; 2) a distribuio desigual do poder e sua concentrao num grupo restrito como causa principal da desigualdade; 3) o poder poltico como forma mais determinante de poder; 4) a deteno do poder, especialmente o poder poltico, por uma minoria (a classe poltica); 5) a dominao da maioria pela minoria em decorrncia do fato de que os membros da classe poltica, sendo poucos e tendo interesses comuns, tm ligaes entre si e so solidrios pelo menos na manuteno das regras do jogo, o que lhes

30

configuram uma minoria organizada que detm poder real e domina o Estado, competindo entre si, inclusive, pelo domnio da agenda governamental. Mesmo no mbito dos grupos de interesse, o Elitismo contribui para explicar a forma como se d a sua oligarquizao, desconstruindo a tese de que tais grupos so, como expresses da sociedade civil, democrticos por definio. Assim, a perspectiva elitista tenta explicar por que, num contexto histrico, social e poltico, as elites formatam as instituies em seu benefcio, e, no caso deste estudo, por que resistem a aceitar instituies que acarretem restries ao exerccio do seu poder ou ampliem a transparncia e o escrutnio da massa sobre suas atividades, como o caso da regulamentao do lobby. Na cincia poltica norte-americana, a teoria elitista foi introduzida por Harold J. Lasswell, que classifica as elites segundo o tipo de poder exercido (burocrtica, aristocrtica, tecnocrtica). Em sua obra Poltica: Quem ganha o que, quando, como, de 1936, sintetiza:
as pessoas influentes so aquelas que se apropriam da maior parte do que aproprivel. Os valores disposio so: deferncia, renda e segurana. Os que recebem esses valores em maior quantidade pertencem Elite, os demais so a Massa (Lasswell, 1984:15).

C. Wright Mills, autor do clssico A Elite do Poder ([1956], 1962), abordando o sistema poltico americano, defende a tese da existncia de uma elite do poder, composta de homens cuja posio lhes permite transcender o ambiente comum dos homens comuns, e tomar decises de grandes conseqncias (Mills, 1962:14), a qual, porm, no implica que os seus membros sejam, sempre, os construtores da histria31. Por meio de sua anlise do diretrio poltico do Governo e da concentrao do poder em um pequeno grupo de pessoas, em sua maioria no ligados diretamente poltica mas sim, financeira ou profissionalmente, ou ambos, ao mundo das empresas, ou a outros setores profissionais , cuja conformao se repetia tanto no segundo time responsvel pela maioria das funes administrativas do governo quanto no crculo ntimo de conselheiros pessoais do diretrio poltico, responsveis pela mediao entre os polticos partidrios do Congresso e os polticos noprofissionais do Executivo, Mills buscou demonstrar a existncia de uma elite que comandava o Poder Executivo, cujos integrantes so membros de igrejinhas nas quais mostraram a seus superiores serem dignos de confiana em empreendimentos econmicos, militares ou polticos

permite o exerccio alternativo do poder; 6) diferenciao entre os regimes pelo modo que as elites surgem, desenvolvem-se e decaem, como se organizam e como exercem o poder; 7) a massa ou no-elite como elemento oposto elite, constitudo pelas pessoas que no tm poder, ou pelo menos no tm um poder politicamente relevante, numericamente majoritrio, no organizado ou organizado pela classe dominante, e que assim est a seu servio (Bobbio, in Bobbio et alii, 1992: 391).
31

Conforme a anlise de Mills, a elite do Poder o mais elevado dos trs nveis de poder, sendo constituda pelos dirigentes das empresas, os lderes polticos e os chefes militares, que comandam as principais hierarquias e organizaes da sociedade moderna, ocupam o mais alto nvel e tomam as mais importantes decises. Governam a mquina do Estado, reivindicando suas prerrogativas, dirigem a organizao militar, governam as grandes companhias e ocupam os postos de comando estratgico na estrutura social, nos quais centralizam os meios efetivos do poder, riqueza e celebridade. Os membros dessa elite tm origens sociais semelhantes, e se ligam por laos econmicos, sociais, familiares e outros, sustentando-se e apoiando-se mutuamente, como uma minoria organizada que domina a massa impotente e desorganizada imediatamente abaixo dela, esto os polticos profissionais dos nveis mdios do poder, no Congresso, nos grupos de presso e entre as novas e antigas classes superiores da cidade, da metrpole e da regio, que ocupam o espao intermedirio e tm influncia limitada; e a grande massa da populao na base, com pequena ou nenhuma influncia.

31

(Mills, 1962:285). Assim, nem os polticos partidrios, nem os burocratas profissionais eram o centro executivo de deciso, ento ocupado pelo diretrio poltico da elite do poder. Em Capitalism, Socialism and Democracy (1942), Joseph Schumpeter prope a compatibilizao entre a teoria democrtica e o elitismo. Ao elaborar uma alternativa teoria clssica da democracia - a Teoria da Liderana Competitiva -, Schumpeter considera a elite um componente necessrio democracia, de modo que o funcionamento do sistema estaria embasado em uma competio entre elites que se apresentam ao eleitorado. Tais elites seriam, assim, uma necessessidade, de modo que o eleitorado possa escolher, entre seus membros, quem exercer as funes de comando e representao poltica. A noo de democracia, assim, se resume, de forma mais realista, a um sistema que permite a um grupo de pessoas conquistar o poder de tomar decises polticas como conseqncia do resultado de uma luta competitiva por votos. Dessa forma, o que distinguiria a democracia da no-democracia seria o modo de seleo da elite poltica, por meio de um processo competitivo e livre pelos votos, entre uma base de candidatos no limitados a um grupo fechado, permitindo assim a escolha dos melhores entre os candidatos (Schumpeter, 1942:271-272). Uma condio essencial para o sucesso desse mtodo democrtico a qualidade dos indivduos que se oferecem como candidatos a eleio, que deve ser suficientemente alta32, assim como a adequao do material significativamente importante para o sucesso do governo democrtico (Schumpeter, 1942:290). Outra condio indispensvel a existncia de uma burocracia bem-treinada, com bom desempenho, tradio, imbuda num forte senso de dever e um no menos intenso esprit de corps, capaz de ser uma boa resposta para o problema do governo de amadores. Alm disso, essa burocracia deve contar com outros atributos:
It is not enough that the bureaucracy should be efficient in current administration and competent to give advice. It must also be strong enough to guide and, if need be, to instruct the politicians who head ministries. In order to be able to do this it must be in a position to evolve principles of its own and sufficiently independent to assert them. It must be a power in its own right" (Schumpeter, 1942:293)

Nesta formulao, o aspecto fundamental a liberdade para constituir os partidos (que seriam, somente, um grupo cujos membros se propem a agir em concerto na disputa competitiva pelo poder poltico), a igualdade de oportunidade e a liberdade de voto; no entanto, a participao das massas se d, somente, pela eleio da elite poltica, e da aceitao da liderana. Da, a democracia no a realizao da vontade popular ou vontade geral, mas a vontade da maioria33.
32

No entanto, Schumpeter demonstra no acreditar na capacidade dessa elite poltica, uma vez que, segundo ele, o mtodo democrtico produz polticos profissionais que, por sua vez, se transformam em administradores e estadistas amadores, os quais no tm todos os requisitos necessrios para lidar com todas as tarefas que enfrentam; alm disso, nem todo bom candidato tem as qualidades requeridas para ser um bom administrador, e as eleies desfavorecem aqueles que poderiam ser bem-sucedidos como administradores (Schumpeter, 1942:288). Schumpeter assume como fato que a democracia o governo dos polticos, e os eleitores devem respeitar a diviso de trabalho entre si e os polticos que elegeram. Esses devem dedicar-se a essa atividade como ocupao principal, relegando outras atividades a um segundo plano. Poltica, assim, constitui uma carreira, o que converte os polticos em um grupo de interesses distintos, que representa um interesse profissional distinto, o que explicaria porque, freqentemente, os polticos falham ao servir ao interesse de sua classe de origem ou de grupos aos quais esto pessoalmente ligados (Schumpeter, 1942:285).

33

32

Outro aporte importante foi trazido por Suzanne Keller (1967), acrescentando ao elitismo uma abordagem funcionalista, identificando e classificando as elites em razo dos papis desempenhados na sociedade. Para Keller, a proliferao dos grupos de elite uma tendncia marcante nas sociedades industriais, os quais ganham variedade e poderes. medida que crescem e se diversificam, essas elites tornam-se cada vez mais importantes, como guardis e criadoras de valores coletivos, e como dirigentes das aspiraes e propsitos da coletividade (Keller, 1967:16). Criticando a superficialidade das abordagens clssicas, Keller considera que elites e classes sociais so dimenses distintas da ordem social. A fim de que fosse superado o erro terico de outros estudiosos, o estudo das elites requereria a diferenciao entre tipos de elites, visto que elas se diferenciam em termos de importncia para a sociedade. Assim, existe uma hierarquia entre as elites, cabendo a certos grupos de liderana as elites estratgicas - exercer um impacto geral e duradouro na vida da sociedade (Keller, 1967:31), contrariamente a outras elites de menor importncia. Keller afirma que, em sociedades como a norte-americana, em que no houve um passado feudal ou aristocrtico, a mobilidade social foi consagrada moralmente, especialmente a partir da revoluo industrial. Alm disso, a homogeneidade da sociedade americana, a falta de distines sociais, de hostilidade de classes, de rivalidade de classes, de questes polticas de classes (Smuts, 1953, apud Keller, 1967:267), seriam fatores que sustentariam a crena na igualdade de oportunidades. Contudo, a proliferao das elites estratgicas inevitvel, assim como as desigualdades de recompensas integram as sociedades complexas, tornando a igualdade, em princpio, irrealizvel. O esprito de competio, que gera o descontentamento, deve ser atenuado pela aceitao da desigualdade (Keller, 1967:269), cuja continuidade inerente sociedade, mas a continuao ou expanso da igualdade de oportunidade igualmente indispensvel, embora, por si s, no produza maior bem-estar pblico. Assim como as elites estratgicas devem aceitar sua superioridade, temporria, para cumprir sua finalidade, os lderes das democracias devem cultuar uma ideologia de superioridade que no degenere em arrogncia moral ou esnobismo de status, ou seja, as elites e as massas devem aceitar o princpio da desigualdade de talentos e responsabilidades, mas sem sucumbir a uma servil dependncia ou indiferena (Keller, 1967:271). Apesar de sua capacidade explicativa para as condies em que o poder exercido no mbito da sociedade, a Teoria Elitista sofreu crticas de tericos filiados a outras tendncias, como o Pluralismo. Como um dos principais expoentes do Pluralismo, Dahl (1970) considera o modelo de elite dirigente de difcil comprovao emprica. Em princpio, no considera suficiente, para caracterizar a existncia de uma elite dirigente, o fato de haver, na sociedade, um grupo que tenha um alto potencial de controle ou influncia sobre o sistema poltico, pois, na sua viso, um grupo com potencial de controle relativamente pequeno, mas com alto potencial de unidade, pode ser mais eficaz politicamente do que um grupo com alto potencial de controle, mas com baixo potencial de

33

unidade. Tampouco considera suficiente, para tanto, que um grupo que detenha alto grau de influncia sobre uma perspectiva, pois dificilmente esse grupo teria o mesmo grau de influncia sobre outra, dentro do mesmo sistema (Dahl, 1970:93-94)34. Assim, identifica as seguintes condies para a identificao de uma elite: a) a elite dirigente hipottica um grupo bem definido; b) existe uma amostra considervel de casos relativos a decises polticas fundamentais em que as preferncias dessa elite so contrrias s preferncias de quaisquer outros grupos; e c) nesses casos, as preferncias da elite regularmente prevalecem (Dahl, 1970:96). A mesma abordagem feita por Bobbio, ao considerar os limites das democracias direta e representativa e do prprio pluralismo como forma de explicar o Estado Parlamentar enquanto organizao democrtica pois, como esclarece, democracia representativa no o mesmo que Estado Parlamentar, pois inexiste Estado representativo em que o princpio da representao se concentre apenas no Parlamento. A democracia representativa, para Bobbio, tem como principal defeito a constituio de pequenas oligarquias, tais como os comits dirigentes dos partidos. Sob a perspectiva do pluralismo, tal defeito corrigido pela existncia de uma pluralidade de oligarquias competindo entre si, e pela democratizao da sociedade civil que faz com que elas se tornem cada vez menos oligrquicas (Bobbio, 2006:73) por meio da disputa interna desses centros de poder pelos indivduos mais dispostos a participar e a participar de modo sempre mais qualificado. Ainda assim, como pluralista-elitista, Bobbio refora a tese de que a democracia representativa, ainda que com uma participao ampliada da sociedade, somente pode sustentar-se na existncia de um corpo burocrtico (a tecnocracia)35 e de polticos profissionais ambos, por definio, elites que sejam capazes de conduzir os interesses da sociedade. A fora desta Teoria acha-se presente, ainda, em abordagens como as de Manin, Przeworski e Stokes (1999:4), para quem a moderna democracia um sistema elitista, em que a sociedade governada pelos outros, selecionados e substitudos pelo voto. A questo, assim, saber se o processo eleitoral suficiente para fazer com que os governantes ajam de forma representativa, ou seja, com vistas ao atendimento das necessidades e aspiraes de quem os elegeu, isto , se sero responsivos aos interesses dos cidados. 2.2 Pluralismo, Neopluralismo e seus crticos

34

Apesar dessa afirmao, Polsby (1960:477) alerta para o fato de que os pluralistas reconhecem, desapontados, que, na verdade, o mesmo padro de tomada de deciso e influncia de uma elite pode se reproduzir em outras reas de polticas, e que a pressuposio adotada por Dahl no impede que uma elite conforme descrita seja encontrada a partir de estudos de caso. Rua (s/d) identifica os tecnocratas como um tipo distinto de ator, que tanto pode ser pblico como privado, incluindo os altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas, e que em face de sua qualificao tcnica e competncia executiva, transitam entre o setor pblico e o privado. Contudo, para os efeitos desta Tese, consideramos que burocratas e tecnocratas so termos anlogos e complementares, sendo os tecnocratas um segmento da burocracia diferenciado em termos de sua qualificao tcnica e comportamento, e no uma adjetivao para atores privados que atuam, eventualmente, como agentes pblicos em vista da permeabilidade das regras para entrada ou do sistema de ingresso na burocracia superior do Estado e trnsito em seu interior de indivduos recrutados na esfera privada.

35

34

O paradigma do pluralismo democrtico, ou somente pluralista, um aporte fundamental para o estudo dos grupos de interesse, em especial a partir da perspectiva comparada entre Brasil e Estados Unidos. Com efeito, o paradigma empregado com freqncia na anlise do papel dos grupos de interesse e suas interaes com os demais atores, particularmente na cincia poltica norte-americana, mas tambm em alguns estudos realizados sobre o sistema poltico e administrativo brasileiro (Arago, 2000; Oliveira, 2004; Ramos, 2005). Uma variante desse paradigma, o paradigma neopluralista ou pluralismo elitista, tambm contribui para a formulao das hipteses e para a anlise da situao no Brasil, especialmente pelo poder explicativo do funcionamento dos grupos de interesse. Como paradigma dominante na cincia poltica norte-americana, o Pluralimo tm, como uma de suas fontes histricas mais importantes, a teoria dos "corpos intermdios", defendida, entre outros, por Montesquieu, para quem a existncia de "ordens intermdias" identifica uma distino entre o Governo monrquico e o Governo desptico (Bobbio in Bobbio et alii, 1992:928). Embora, segundo Bobbio, os corpos intermdios referidos por Montesquieu (nobreza, clero e antigas ordens privilegiadas), no tenham nada a ver com as vrias formas associativas defendidas pelos pluralistas modernos, tm funo semelhante, visto que constituem uma "contrafora" capaz de impedir que o prncipe governe a seu talante. Um aporte essencial para o pluralismo foi a obra de Arthur F. Bentley (The Process of Government, 1908), considerada a principal contribuio para compreenso da teoria e sua aplicabilidade realidade dos Estados Unidos, tendo como seus maiores expoentes, ainda, David Truman, V. O. Key, Robert A. Dahl36 e Charles Lindblom. Segundo Jos Eli da Veiga (1996), a obra de Bentley pode ser tambm considerada um ponto de partida para os adeptos da Teoria da Escolha Pblica. A obra pioneira de Bentley estabelece, como fundamental, o conceito de grupo, como salienta Bobbio (in Bobbio et alii, 1992:931), entendido como conjunto de indivduos que desenvolvem uma atividade comum:
It means a certain portion of the men of a society taken, however, not as a physical mass cut off from other masses of men, but as a mass activity which does not preclude the men who participate in it from participating likewise in many other group activities (...) Group and group activity are equivalent terms with a just little difference of emphasis, useful only for clearness of expression in different contexts. (Bentley, 1994: 211)

36

O quatro conceitos bsicos desenvolvidos pelo pluralismo a partir de Robert Dahl, nos quais o neopluralismo tambm se baseia, so: a) a definio do poder como causao, no sentido de que A tem poder sobre B na medida em que A causa mudanas no comportamento de B na direo das intenes de A; b) o modelo do processo poltico, baseado em observaes empricas de atividades atravs do tempo, em contraste com modos de investigao baseados em anlise textual da lei e tradies constitucionais, descrio de formas legais de instituies do Estado e investigao filosfica sobre a natureza dos valores sociais; c) o poder como causao e o processo poltico so aplicados em domnios especficos da poltica e do policy-making, entre os quais podem variar a estrutura de poder e a natureza do processo; d) aceitao da definio de interesses dada pelos prprios sujeitos, ou inferida de observaes sobre os padres de comportamento do sujeitos.

35

Fundador do pluralismo analtico, Bentley considerava a anlise dos grupos em que se dividia a sociedade a grande tarefa no estudo de qualquer forma de vida social37. Um dos aspectos centrais da teoria dos grupos proposta por Bentley a idia de que a sociedade no seno o complexo dos grupos que a compem, como expressa em uma multicitada afirmao: When the groups are adequately stated, everything is stated afirmou Bentley (1994:208)38. Bentley considerava essencial para essa concepo o fato de que cada indivduo participa, ao mesmo tempo, de uma multiplicidade de grupos ou de massas de atividades. Sendo o homem, essencialmente, um animal de interesses, e a vida uma sucesso de conflitos de interesses, os grupos constituiriam uma forma de obter o mximo de felicidade para o maior nmero de indivduos. Assim, o funcionamento da sociedade o resultado do processo de luta de grupos, na qual todos buscam maximizar seus interesses. No processo governamental, para Bentley, os grupos de interesse so os protagonistas principais e a competio entre os grupos, sujeita s regras do jogo redistributivo vigentes em um dado momento, que determina que polticas pblicas sero implementadas. A presso sempre um fenmeno de grupo, indicando as disputas e resistncias entre eles, e se d de diversas formas, das batalhas e revoltas at a argumentao racional e a moralidade sensvel, levando tanto os movimentos humanitrios quanto corrupo poltica (Bentley, 1994:258-259). Nas palavras de Bentley, governo uma rede de atividades, onde o monarca ou governante apenas uma parte, e onde outros personagens oficiais tomam parte (Bentley, 1994:260-261). Assim, todos os fenmenos governamentais so fenmenos de grupos pressionando um ao outro, moldando um ao outro, impondo-se a novos grupos e a seus representantes para mediar ajustes, e somente quando isolamos as atividades desses grupos, determinamos seus valores representativos, e consideramos o processo inteiro definido nos seus termos, que conseguimos ter um satisfatrio entendimento do governo (Idem, 1994:269). O prprio Poder Executivo, na figura do Presidente da Repblica era, na viso de Bentley, um agente de grupos de interesse: The president is continually a representative of groups of the population (Bentley, 1994:353), cabendo-lhe, inclusive, ao usar o seu poder discricionrio na execuo das leis, estabelecer ou re-estabelecer a influncia que no tenha sido alcanada na esfera do Legislativo:
We may put it thus: that if the group interests work out a fair and satisfying adjustment through the legislature, then the executive sinks in prominence; that when the adjustment is not perfected in the legislature, then the executive arises in strength to do the work; () that the growth of executive discretion is therefore a phase of the group process; (Bentley, 1994: 359).
37

Como salienta Grant Jordan (2000), The Process of Government no uma obra sobre grupos de interesse, dedicando, na verdade, uma pequena parte do seu contedo ao assunto. Mas, ao formular sua crtica sobre o sistema poltico americano, Bentley centrou sua anlise nos grupos de interesse e nas presses que exercem sobre os Poderes ou, como preferia afirmar, nas agncias do Executivo, Legislativo e Judicirio, em lugar dos partidos polticos ou do governo, sustentando que os indivduos formam parte de diversos grupos, cada um deles disputando as polticas redistributivas e exercendo presso sobre o governo de todas as formas possveis. Para autores com LaPalombara (1982:334), essa afirmao audaciosa e exagerada de Bentley uma das causas das crticas ao enfoque nos grupos de interesse.

38

36

Os grupos, assim, so a verdadeira fora motriz do processo governamental, combinando-se, recombinando-se e dissolvendo-se livremente, de acordo com seus interesses. Para Bentley, os grupos mais fortes dominavam, removiam ou destruam os grupos fracos (Jordan, 2000), e estavam em constante atividade, num processo contnuo de ajuste entre si, e as frices eram contornadas pelas regras do jogo. Tal situao, contudo, envolveria todos os grupos existentes na sociedade, entre eles os grupos oficiais, como as legislaturas, as cortes e as agncias administrativas. Segundo essa abordagem, os interesses plurais na sociedade encontram sua representao no processo de formulao de polticas pblicas atravs do lobbying pelas organizaes, e os processos de barganha entre tais grupos e o governo conduzem a polticas geradas mediante compromissos e consensos, sendo, portanto, fundamental a atuao dos grupos de interesse ou faces para o processo democrtico. Partindo do conceito de grupo, Bentley e os seus continuadores do particular relevo, na anlise da sociedade estadunidense particularmente em relao primeira metade do sculo XX associao dos indivduos em grupos buscando satisfazer seus interesses. Tais grupos, como preconiza o paradigma pluralista a partir das idias de Madison, sobrepem-se e contrapem-se, sob o controle ltimo do Parlamento e do Governo, garantidores da permanncia das regras do jogo. A participao de um mesmo indivduo em mais de um grupo caracterstica que se destaca no modelo, diluindo a noo de classe e, assim, reduzindo o grau de antagonismo de modo a permitir que os conflitos sejam resolvidos de forma negociada ou em sucessivas rodadas de disputa. As idias de Bentley foram retomadas por David B. Truman em The Governmental Process, editado originalmente em 1951 (Truman, 1971), considerado por autores como Berry (1989) o inaugurador do pluralismo na cincia poltica, a partir da sua contribuio para a Teoria dos Grupos, que, para ele, sinnimo de pluralismo ou pluralismo analtico. Embora sua contribuio seja sempre mencionada como acessria das de Bentley, para Grant Jordan (2000) foi a abordagem de Truman, efetivamente, que trouxe o aporte mais relevante para o estudo dos grupos. Considerando a atividade dos grupos como caracterstica marcante da sociedade estadunidense desde seus primrdios, a ponto de haver sido o foco da abordagem de Madison no Federalista n. 10 e destacada por Tocqueville em seu Democracia na Amrica, e que essa atividade pode ser verificada em qualquer pas em que haja liberdade de associao, Truman parte de uma afirmao simples: a poltica somente pode ser compreendida atravs do exame da interao entre os grupos (1971:10). A partir de uma anlise fundada na antropologia cultural e na psicologia social, Truman busca demonstrar que o homem poltico um produto da influncia dos grupos. Para Truman, em todas as sociedades, de qualquer grau de complexidade, o indivduo menos diretamente afetado

37

pela sociedade como um todo do que de forma diferenciada pelas suas vrias divises ou grupos. Mesmo nas sociedades mais simples, literalmente impossvel para qualquer indivduo tomar parte em todos os grupos que constituem a sociedade. medida que se especializa, ele pode participar apenas de um limitado nmero de grupos formados em torno dessa especialidade (Truman, 1971:15). Por sua vez, a posio (status) ocupada pelo indivduo na sociedade limita os efeitos da sociedade como um todo sobre ele. Nesse sentido, registra sua discordncia com a tese de Mosca segundo a qual o homem tem instinto de agrupamento e de disputa com outros grupos. E considera mais simples e realista, como Madison, que a tendncia formao de grupos ou faces faz parte da natureza humana (Truman, 1971:16-17). Segundo Truman, a expresso grupo de interesse se refere a qualquer grupo que, com base em uma ou mais atitudes39 compartilhadas, faz certas exigncias a outros grupos sociais para o estabelecimento, manuteno ou melhora das formas de comportamento implcitas nas atitudes compartilhadas (1971:33)40. E, embora todos os grupos, necessariamente, tenham uma atitude compartilhada, o que relevante para a sua caracterizao so as demandas contra outros grupos, de modo que a expresso somente se aplica queles grupos que renam as duas condies. Conforme Truman, os grupos de indivduos sempre se organizaro para proteger seus interesses, e os grupos grandes podem atrair afiliao e apoio to facilmente quanto os pequenos e primrios predominantes na sociedade primitiva, concluso que, para Olson, insustentvel, medida que, em sua opinio, essa suposio logicamente incompatvel com as evidncias disponveis (Olson, 1999:141). A definio de grupos de interesse adotada por Truman permite a identificao de vrios grupos existentes ou potenciais, levando necessidade de examinar-se o interesse seja ele ou no, no momento, caracterstico de um grupo organizado especfico. Embora no haja qualquer grupo que tenha alguma demanda contra outros grupos que no tenha um interesse, ou interesses, possvel examinar interesses que no sejam, num determinado momento, a base da interao entre os indivduos, mas que podero vir a s-lo41. Para Truman, existe uma distino a fazer entre os grupos de interesse e aqueles que, entre esses, apresentam suas demandas a instituies de governo, que ele classifica como political interest
39

O conceito de atitude, adotado por Truman, oriundo da psicologia social (Allport, 1935, apud Truman,1971:35) refere-se a um estado de prontido mental e neurolgica que exerce uma influncia dinmica e diretiva sobre as resposta do indivduo em relao a todos os objetivos e situaes que com ela esto relacionadas. Adotamos, aqui, a traduo oferecida por Boechat (1961:91). Truman enfatiza a influncia do grupo potencial, ou seja, aquele no-organizado e inativo, cujas atitudes ainda no se expressaram em interaes. Um grupo potencial poderia se organizar e certamente se organizaria e agiria se seus interesses fossem seriamente danificados ou ameaados, o que obrigaria os polticos a serem to solcitos em relao aos interesses dos grupos organizados quando dos grupos potenciais. Olson considera tal afirmao controvertida e difcil de ser testada empiricamente. Essa viso revelaria a pouca importncia dada pelos pluralistas organizao formal e outras evidncias observveis da ao grupal, j que, para Truman, a organizao indica meramente um estgio ou grau de interao: the fact that one interest group is highly organized whereas another is not or is merely a potential group () is a matter of great significance at any particular movement. It does not mean, however, that the momentarily weaker group or interest, will inevitably remain so (Truman, 1971: 36).

40 41

38

groups. Esses grupos de interesse poltico podem surgir quer em razo de circunstncias ou por questes tcnicas, por se mostrar mais fcil ou efetivo atuar pressionando o governo. Assim como qualquer grupo na sociedade pode atuar como um grupo de interesse, qualquer grupo de interesse pode se tornar um grupo de interesse poltico, atuando tanto em defesa de interesses egostas quanto de interesses altrustas. Truman prope uma diferenciao dos grupos de interesse, designando as associaes como um tipo especfico de grupo que surge quando presentes o que chama de relaes tangentes que ocorrem, em face da complexidade da sociedade, quando os indivduos so afetados por um outro grupo tangente e interagem os seus integrantes, com os quais tm algo em comum, como o caso de trabalhadores e empregadores. As associaes, embora sejam grupos dependentes, tm um importante papel, no somente pelo grande nmero, mas pelas funes que exercem na sociedade, tais como estabilizar as relaes entre seus membros e ordenar as relaes do grupo com os demais, embora, ao desemenhar essa funo, possa causar distrbios no equilbrio entre os grupos e acentuar suas diferenas (Truman, 1971:59). Truman reitera, ainda, a importncia dos grupos e seu processo de multiplicao como um elemento de equilbrio na sociedade e uma fora positiva na formatao da democracia estadunidense, sendo considerada uma expresso do pluralismo otimista que tem, ainda, entre seus expoentes, Earl Latham (1952), para o qual os grupos so a base da sociedade, constitudos como estruturas de poder e o foco da atividade poltica, e no somente uma abstrao til para o estudo do processo de deciso poltica. Outro importante precursor dos estudos dos grupos de interesse sob a perspectiva pluralista V. O. Key (1964)42, que desenvolveu uma abordagem da atuao de grupos de presso, seus papis e tcnicas de operao em vrios setores, assim como da estrutura dos partidos polticos, do processo e do comportamento eleitoral, e das relaes dos partidos com o governo. Para Key, a poltica, como poder, consiste fundamentalmente na relao de super-ordenao e subordinao, de dominao e submisso, entre os governantes e os governados e, para compreend-la, deve-se observar as relaes entre os seus detentores e aqueles que podem ser afetados por suas aes (1964:3). A disperso do poder e a competio entre centros de poder, porm, tambm, na sua concepo, uma caracterstica da democracia, mas nem sempre a introduo de um novo elemento criando demandas por um reajustamento na situao social leva agitao ou mobilizao poltica de interesses, podendo conduzir a outras formas de atuao. Para haver uma atuao poltica, afirma Key, the persons making up the movement must be conscious of
42

Politics, Parties & Pressure Groups foi originalmente editada em 1942, mas reeditada e revisada at 1964. David Truman havia, em sua obra seminal, sido vivamente influenciado pelas primeiras edies do trabalho de V. O. Key. Todavia, ao longo das sucessivas reedies de sua obra, Key adotou diversos conceitos formulados por Truman, dialogando, particularmente, com a sua definio de grupos de presso ou interesse a partir de atitudes compartilhadas.

39

a common cause, a common injury, a common goal (1964:42). O papel da liderana essencial para converter os sentimentos em ao poltica, em um esforo concentrado para influenciar o curso dos eventos, num movimento que, com um aparato organizacional, tende a se imortalizar, buscando novas causas, novos temas para manter-se vivo. Assim, afirma Key, most pressure groups, in fact, originate in an effort to cope with some immediate problem and then persist as an organization to deal with new matters of concern to the membership (1964:43). Key enfatiza, portanto, o papel das organizaes como instrumento para a formulao e expresso dos desejos dos segmentos sociais que buscam ampliar ou defender seu status. Essa estruturao relevante em todos os setores analisados por Key - agricultores, trabalhadores, empresrios43 e revela no somente a tendncia estruturao governamental das instituies representativas de interesses, como tambm o desenvolvimento de padres como a oligarquizao, apontada pela Lei de Ferro das Oligarquias de Michels44 (Key, 1964:69). Portanto, no inusitado que as organizaes empresariais e grandes corporaes, bem como os sindicatos, tambm sejam submetidas accountability, que, segundo Key, deriva do fato de que, detendo poder, e exercendo funes pblicas, devam prestar contas no somente a seus controladores, acionistas ou membros ou, no caso das lideranas dos grupos de presso, s suas bases, mas, tambm, opinio pblica, ou seja, devem levar em conta os protestos que podem evocar. Mas, quando os mtodos para tornar responsveis esses centros de poder falham, caberia ao governo exercer seu poder formal de coero a fim de preservar o interesse geral (Key, 1964:102). Aproximando-se da abordagem do pluralismo elitista, que considera a existncia no de uma nica elite do poder, mas admite a existncia de mltiplas elites em determinas reas de polticas, Key considera que, no processo de oligarquizao dos grupos de interesse, a minoria ativa usualmente desempenha um papel fundamental, seno determinante. O carter dessas relaes grupais se torna um problema de interesse pblico medida que o grupo tenta influenciar o curso das polticas pblicas. medida que ganha autoridade sobre seus membros, o poder do grupo pode chegar a conflitar com o do Estado, ou levar ao surgimento de conflito entre a lealdade do indivduo ao grupo ou ao Estado. Assim, conclui Key, embora a multiplicidade de lealdades comum numa
43

Key afirma, inclusive, que o grande nmero de associaes empresariais nos EUA reflete no somente a diversidade dos negcios como tambm a propenso associativista dos homens de negcio. Em cada setor ou linha da atividade comercial ou industrial existe uma associao. Em 1961, quando o levantamento foi realizado por Key, havia cerca de 2.000 organizaes nacionais, empregando 30.000 executivos e assistentes. Organizaes comerciais estaduais e locais atingiam a marca de 11.000 entidades, alm de cerca de 5.000 cmaras de comrcio (Key, 1964:84). A Lei de Ferro das Oligarquias, formulada por Michels a partir de elementos encontrados em sua anlise do caso do Partido Social Democrata alemo, por ele assim enunciada: Reduzida sua mais breve expresso, a lei sociolgica fundamental que rege inelutavelmente os partidos polticos (dando palavra polticos seu sentido mais abrangente) pode ser formulada assim: a organizao a fonte de onde nasce a dominao dos eleitos sobre os eleitores, dos mandatrios sobre os mandantes, dos delegados sobre os que delegam. Quem diz organizao, diz oligarquia. (Michels, 1982:238). Ao formular esta proposio, Michels, na mesma linha de Pareto, considerava que os dirigentes erigem, progressivamente, oligarquias no seio das organizaes, sejam elas polticas, sindicais ou de qualquer outro tipo, as quais tendem a exercer um poder absoluto sobre a sua base, contradizendo, assim, os ideais democrticos de participao e igualdade. A democracia, assim, conduziria necessariamente oligarquia, pois os homens designados, em princpio, para servir aos interesses da coletividade, rapidamente desenvolveriam interesses prprios, queles opostos (Michels, 1982:238).

44

40

ordem social complexa, a manuteno da ordem social requer tanto a minimizao do conflito entre essas lealdades quanto mtodos adequados para a resoluo dos conflitos que no possam ser evitados (Key: 1964:126-127). A abordagem pluralista teve impulso, ainda, a partir da obra de Robert A. Dahl (Dahl: 1956, 1961), segundo o qual o poder est disseminado pela sociedade e no se concentra em um grupo ou classe social qualquer, e os grupos de interesse atuam de forma fragmentada, com interesses ora convergentes, ora divergentes, ora tangenciais. A competio a regra, e a dinmica de negociao e composio implica alianas tpicas e provisrias. Em Who Governs? Democracy and Power in an American City, de 1961, Dahl empresta uma conotao positiva atuao dos grupos no processo de polticas pblicas, considerando-a no uma ameaa democracia, mas uma virtude. Ao colocar os grupos de interesse no centro do processo, reviveu a teoria democrtica, oferecendo uma defesa do processo poltico nos EUA. Para Dahl, o pluralismo poltico consiste na possibilidade de o poder virtual de um grupo poder ser controlado ou balanceado pelo poder de outro, prevenindo, assim, a situao em que alguns cidados ou grupos viessem a adquirir parcelas desproporcionais de poder em comparao com os demais. Segue, assim, a concepo de Madison, defendida no Federalista n 1045, quando defende que, quanto maior a variedade de partidos e interesses diferentes, menos iminente ser o perigo de que a maioria tenha um motivo comum para violar os direitos dos outros cidados, ou, se esse motivo existe, torna-se mais difcil queles mobilizar suas foras e atuar em unssono. Essa formulao expressa o axioma fundamental de um sistema pluralista que, segundo Dahl, (1967, apud Bobbio et alii, 1992: 931) o seguinte:
"Em vez de um nico centro de poder soberano, necessrio que haja muitos centros, dos quais nenhum possa ser inteiramente soberano. Embora na perspectiva do Pluralismo americano s o povo seja o legtimo soberano, ele no deve ser nunca um soberano absoluto... A teoria e a prtica do Pluralismo americano tendem a afirmar que a existncia da multiplicidade de centros de poder, nenhum deles totalmente soberano, ajudar a refrear o poder, a garantir o consenso de todos e a resolver pacificamente os conflitos".

Outra contribuio importante para a compreenso do papel dos grupos de interesse no mbito do pluralismo vem de Gary Becker, diretamente inspirado em Bentley. Em Teoria da Competio entre Grupos de Presso por Influncia Poltica, Becker (1983:372), assume que os indivduos, pertencendo a grupos particulares definidos pela ocupao, indstria, renda, geografia, idade e outras caractersticas, usam sua influncia poltica para aumentar o bem-estar desses grupos, e que a competio entre eles por influncia poltica determina o equilbrio de estruturas tributrias, subsdios e outros benefcios polticos. A influncia poltica, porm, no apenas fixada pelo
45 Para Madison, o termo faco significava uma reunio de cidados, quer formem a maioria ou a minoria do todo, uma vez que estejam unidos e dirigidos pelo impulso de uma paixo ou interesse contrrio aos direitos dos outros cidados, ou ao interesse constante e geral da sociedade. Como destaca Dahl (1956: 26, o conceito contraditrio, pois admite como faco a prpria maioria que, em tese, ao defender interesse contrrio ao interesse geral da sociedade, poderia estar atuando contra seu prprio interesse. Para Madison, de necessidade que entre as naes civilizadas se formem interesses de agricultura, interesses de manufatura, interesses de comrcio, interesses de capitalistas e outros menos importantes, que dividem a sociedade em diferentes classes com pontos de vista e sentimentos diferentes. O fim principal da legislao moderna deve ser o de submeter a regras certas esta multido de interesses opostos; e o esprito de partido e de faco deve entrar sempre no clculo das operaes ordinrias e necessrias do governo (1979:96).

41

processo poltico, mas pode ser aumentada por despesas de tempo e dinheiro em campanhas, contribuies, propaganda poltica e outras formas de exercer presso poltica. O equilbrio poltico tem a propriedade de levar todos os grupos a maximizarem seus benefcios, despendendo uma soma tima de recursos em presso poltica, considerando a produtividade de seus gastos e o comportamento de outros grupos. Em contrapartida, tributos, subsdios, regulaes e outros instrumentos so usados para aumentar o bem-estar dos grupos de presso mais influentes. O modelo desenvolvido por Becker (1983, 1985) proporciona um quadro analtico para descrever o papel desempenhado pelas regras do jogo redistributivo proposto por Bentley, que avalia a funo de influncia de cada grupo considerando os resultados redistributivos obtidos pelos seus membros individualmente e os fatores que influenciam o jogo redistributivo. O equilbrio entre os grupos que interagem de forma no cooperativa (Cournot-Nash noncooperative game)46 na presso poltica determinado pela condio de maximizao de utilidade para cada grupo relativa ao nvel de presso poltica, dada a presso exercida pelos demais grupos. Por fim, o nvel da presso poltica escolhido pelo grupo depende de variveis como o tamanho do grupo, a sua eficincia, o efeito de presso adicional em sua influncia, os deadweight costs47 de tributos e subsdios, e tambm das regras sob as quais se d a competio. Essas regras traduzem gastos em presso poltica em influncia poltica e acesso a recursos pblicos, e podem estar estabelecidas em constituies e outras normas de procedimentos polticos. Quanto mais recursos forem investidos pelos membros do grupo em atividades de lobby, atrao de votos, contribuio para campanhas, relacionamentos com burocratas e polticos e outras formas de ao poltica, maior ser a presso poltica. No modelo de competio poltica, o comportamento freerider48, ou carona, no interior dos grupos relevante: como cada indivduo tende a negligenciar suas obrigaes e impor o custo de produzir a presso aos demais membros do grupo, necessrio adotar medidas para controlar esse comportamento, especialmente a implementao de regras de compartilhamento de benefcios e custos que inibam a negligncia, o que acaba aumentando os custos totais da presso poltica (Becker, 1983:377).

46

Segundo Becker, essa premissa, segundo a qual cada grupo age como se a presso por outro grupos no fosse afetada pelo seu comportamento, mais evidente quando existem muitos grupos em disputa, uma vez que, nesse caso, cada um deles tende a ter um efeito menor sobre cada um dos demais (Becker, 1983:390). Esse constructo envolve as distores ou ineficincias no uso de recursos induzidas por diferentes tributos e subsdios, ou, ainda, the extent to which the value and impact of a tax, tax relief or subsidy is reduced because of its side-effects (Economics A-Z, disponvel em http://www.economist.com/research/Economics/alphabetic.cfm?term=demand#deadweightcostloss). Esses custos ou perdas, segundo Becker (1983:373), estimulam esforos dos grupos a reduzir os tributos e desencorajam esforos pelos grupos beneficiados para aumentar subsdios. No entanto, o modelo desenvolvido por Becker no se aplica apenas a taxas e subsdios, mas a outras aes governamentais que visem aumentar a eficincia econmica. Esse comportamento, considerado um dos maiores obstculos ao coletiva, se caracteriza da seguinte forma: a) associar-se ou permanecer num grupo de interesse por razes polticas ilgico e irracional; b) por sua natureza, decises de polticas pblicas recompensam todos que compartilham as mesmas caractersticas comuns para o que a lei ou regulamento exigido; c) ningum precisa associar-se ao grupo para receber tanto quanto os outros que se juntaram e fizeram diferena poltica; d) pessoas racionais e empresas economizam os custos de associao: despesas, energia, esforo.

47

48

42

Nesse modelo, a disputa entre diferentes grupos conduz concluso de que a presso realizada por um grupo reduz a influncia da presso realizada por outro grupo, ou, parcial ou totalmente, compensa essa presso. Assim, o grupo que for mais eficiente em produzir presso poltica obter maiores vantagens, mas a efetividade poltica do grupo no ser determinada principalmente pela sua eficincia absoluta, mas pela sua eficincia em relao aos outros grupos. O tamanho do grupo , tambm, relevante, conduzindo concluso de que grupos politicamente bem sucedidos (quanto taxao ou subsdio) tendem a ser pequenos. Por outro lado, grupos pequenos tm mais incentivos a cooperar entre si, porque no dispem de nmero suficiente de membros para sustentar suas aes polticas (Becker, 1985:99), embora possam obter sucesso ao adquirir apoio poltico ao persuadir votantes mal informados a votar em medidas de seu interesse, sendo, assim, sua capacidade de persuaso mais importante de que seu tamanho numrico. Alm disso, grupos pequenos teriam mais facilidade para controlar o comportamento free riding e negligente de seus membros. Por fim, grupos politicamente bem sucedidos tendem a atrair mais membros, o que poderia, em certos casos, paradoxalmente, levar o grupo a estabelecer limites entrada de novos membros, a fim de preservar os ganhos mdios de seus integrantes. Becker concluiu, tambm, que a eficincia agregada pode ser definida no apenas pela deduo dos deadweight costs e benefcios de impostos e subsdios, mas tambm pela deduo das despesas na produo de presso poltica, uma vez que esses custos so rent seeking inputs na determinao das polticas. Dessa forma, a eficincia poderia ser aumentada tambm pela reduo das despesas, se todos os grupos concordassem com isso e, com efeito, Becker considera que restries em contribuies para campanhas e regras para o controle do lobby como registro e monitoramento de organizaes, limites na despesa pblica e outras leis podem ser evidncia de esforos cooperativos para reduzir a ineficincia das despesas com presso poltica (Becker, 1985:91-92). Sob essa perspectiva, instituies destinadas a regular a atuao dos grupos de interesse seriam instituies econmicas, no apenas reduzindo os custos de transao como o nvel de incerteza ao permitir a identificao das foras atuantes, limitando os seus recursos e mtodos de ao e, com isso, tornando mais eficientes esses grupos. A viso excessivamente benigna do pluralismo sobre o papel dos grupos de interesse e a atuao dos lobbies e as sucessivas e cada vez mais enfticas crticas a ele formuladas tiveram como resultado o seu progressivo enfraquecimento como paradigma para explicar a sociedade e o sistema poltico estadunidenses. Esse processo levou busca de novas teorizaes, mas, ainda assim, como se ver a seguir, herdeiras das construes tericas emanadas das concepes esboadas por Madison e desenvolvidas por Bentley, Truman, Dahl e Lindblom. E. E. Schattschneider apresentou em The Party Government, de 1942, e The Semisovereign People, de 1960, uma crtica pioneira ao paradigma, ao mesmo tempo em que abordava a influncia

43

das instituies e das regras sobre os resultados da atuao dos grupos. Sua sempre lembrada afirmao de que the flaw in the pluralist heaven is that the heavenly chorus sing with a strong upper class accent (Schattschneider, 1975:34) o coloca entre os que viam elementos elitistas no pluralismo, expressando uma viso sobre o pluralismo que no pode ser considerada otimista, coerente com a crtica que, desde 1942, formulava atuao dos grupos de presso: "in the economy of democratic government the pressure group is definitely a parasite on the wastage of power exercised by the sovereign majority (Schattschneider, 1942, apud Dillon, 1942:471). Schattschneider criticou a abrangncia da teoria dos grupos e sua pressuposio de que o governo apenas ratifica o equilbrio de poder existente entre os grupos, destacando a incapacidade da poltica de presso (em oposio poltica de partidos) de representar os grupos menos poderosos. Identificou, ainda, na multiplicao de grupos de interesse uma evidncia da falncia ou declnio da poltica partidria nos Estados Unidos (1942, apud Truman, 1971:272) Para esse estudioso os grupos de interesse servem freqentemente para reproduzir o status quo e a desigualdade na distribuio da renda em favor dos mais poderosos, enquanto a poltica de presso exercida por eles seria uma tentativa no de tornar-se uma maioria, mas de uma minoria controlar as polticas. Por outro lado, considera que a elite sistematicamente formata o sistema poltico a seu favor49 (Schattschneider, 1975:20-45). Isso se d, tambm, pelo controle da agenda, inclusive sob a forma de no-deciso, uma vez que o poder exercido pela elite poltica decisivo, mas pode, tambm, ser exercido negativamente, impedindo que os problemas venham a ser inseridos na agenda decisria. Schattschneider concluiu, ainda, que a existncia de mltiplos interesses impede a concentrao de poderes num grupo, ou mesmo que um grupo represente uma unanimidade, dadas as diferenas de interesses mesmo entre indivduos que pertencem a um mesmo grupo. O fato de que cada indivduo participa de mais de um grupo de interesses, os quais competem por sua ateno e entusiasmo, e dirigido pela diversidade de seus prprios interesses, constitui a lei da imperfeita mobilizao de grupos sociais (Schattschneider, 1975:48), a qual implica que nunca ser possvel mobilizar qualquer interesse em sua totalidade, ou converter em votos a totalidade dos membros de qualquer grupo. Como os interesses nunca sero mobilizados integralmente, e como os conflitos entre interesses no so cumulativos, conclui Schattschneider que o governo jamais ser cativo de foras das quais no poder escapar.

49

Um exemplo tpico no sistema poltico americano dessa prtica o mecanismo de diviso de distritos eleitorais para a eleio de representantes para a House of Representatives, denominado gerrymander. Segundo Dahl, esse verbo, derivado de Elbridge Gerry, que inaugurou a prtica quando Governador de Massachusetts em 1812, indica a prtica de desenhar distritos eleitorais para obter fins polticos. Gerry redesenhou as fronteiras dos distritos para favorecer deputados para a legislatura estadual que ajudaram os Democratas a manter a maioria, iniciando uma prtica ainda hoje disseminada no pas (Dahl, 1998:135). Sobre o uso recente dessa prtica nos EUA, ver Morrill (2004).

44

Schattschneider props, ainda, uma diferenciao entre os grupos de interesse pblico e os grupos de interesses especficos: os primeiros reuniriam membros que no objetivariam ganhos diretos a partir das causas que defendem, e cuja participao no limitada queles que tm um interesse direto, e os segundos seriam aqueles limitados a membros que teriam um objetivo de ganho direto das polticas defendidas pelo grupo (1975:25-29). Essa noo remete de interesse pblico, the greatest common interest of the nation, ao qual deveriam subordinar-se os interesses privados e especficos, e que o resultado de um acordo entre as partes em conflito sobre as polticas apropriadas para enfrentar as crises nacionais. Como salienta David Adamany na introduo a The Semisovereign People (Schattschneider, 1975), o propsito da anlise emprica de Schattschneider era mostrar que os grupos de presso no eram um bom veculo para a democracia popular, e que partidos e funcionrios do governo no precisavam ser responsivos s presses dos grupos de interesse. Por outro lado, para Schattschneider a teoria dos grupos muito freqentemente assume que a equao das foras fixa, ignorando a dinmica do conflito. Dessa forma, seria um mito a idia de que o sistema de presso automaticamente representativo de toda a comunidade, mas, em vez disso, h um vis minoritrio, pro-business e upper-class, e a poltica de presso um processo seletivo desenhado para servir a interesses difusos (Schattschneider, 1975:35). A crtica teoria dos grupos teve, ainda, em Theodore J. Lowi um ator central. Lowi considerou que esta teoria teria proporcionado uma racionalidade para o enfraquecimento dos partidos e do processo eleitoral, alm de ter facilitado a anlise dos processos decisrios, por meio de um simples inventrio dos grupos participantes e suas estratgias. Para Lowi, na teoria dos grupos, todos os recursos so tratados como equivalentes e intercambiveis; todas as variedades de interaes intra e entre grupos e funcionrios pblicos so tratadas como equivalentes, numa extenso em que o nico termo empregado para todas as formas de interao coalizo. O pluralismo, ainda, no levaria em conta de forma suficiente os fatores institucionais, recusando o reconhecimento da legitimidade dos agentes pblicos para exercer o comando e a capacidade de que meios formais e hierrquicos possam, melhor do que as coalizes, acomodar os conflitos na sociedade (Lowi, 1964:678-680). Em The End of Liberalism (1969/1979), Lowi defende o ponto de vista de que o desvirtuamento do governo democrtico moderno teve incio com a emergncia do pluralismo, que se tornou uma potente ideologia nos EUA. Se no se tornou a filosofia pblica, , pelo menos, o principal componente intelectual do que Lowi considera uma filosofia pblica neocapitalista que ele denomina liberalismo de grupos de interesse (interest-group liberalism50) (1979:34-35).
50

Curioso notar que ao propor essa denominao, Lowi considerou antes algumas alternativas: A strong candidate would be corporatism, but its history as a concept gives it several unwanted connotation, such as conservative Catholicism or Italian fascism.

45

Embora, na sua leitura, os grupos de interesses sejam, fundamentalmente, bons, o liberalismo resultante de sua atuao gera polticas que no necessariamente atendem ao interesse pblico, dados os seus pressupostos entre eles o de que os interesses organizados emergem em cada setor e os representam adequadamente, e de que o papel do governo apenas o de assegurar acesso aos interesses mais eficientemente organizados e ratificar os acordos e ajustes alcanados pelas lideranas em competio. Ao mesmo tempo, a presso dos grupos por mais servios e benefcios pblicos, tais como subsdios e regulao, levou ao crescimento no poder e abrangncia do governo, o qual, todavia, quase completamente abdicou de seu controle sobre a direo das polticas pblicas em favor dos grupos de interesse, tornando-se apenas uma extenso do processo poltico (1979:36). Esse fato levou ao desenvolvimento do que chama de self-governments ou subgovernos51 em cada rea de atuao do governo, sob a forma de subcomits do Congresso, agncias governamentais e rgos executivos e grupos de interesse, formando os iron triangles52 que controlam a poltica pblica em cada setor (Lowi, 1979). Segundo Lowi, cada um desses atores se beneficia desse arranjo, medida que a burocracia mantida e financiada com recursos aprovados pelo Congresso: enquanto os grupos de interesse obtm da burocracia o poder de influenciar as polticas pblicas, os comits do Congresso obtm financiamento e apoio eleitoral dos grupos. Dessa forma, afirma Lowi,
actual policy-making will not come from voter preferences or congressional enactments but from a process of tripartite bargaining between the specialized administrators, relevant members of Congress, and the representatives of self-selected organized interests" (1979: xii).

O pluralismo moderno, na opinio de Lowi, desvirtua o governo democrtico porque confunde as expectativas sobre as instituies democrticas ao tratar todos os valores no processo de deciso de polticas como interesses equivalentes, quando, na verdade, no o so. A delegao de poderes se torna a alienao do domnio pblico, transferindo poderes do Congresso para agncias e grupos de interesse. Falha, ainda, na tentativa de alcanar a justia, uma vez que as polticas no atingem sua condio essencial, que a observncia das regras gerais e princpios morais que devem

Another candidate is syndicalism, but among many objections is the connotation of anarchy too far removed from American experience (Lowi, 1979:50). Assim, como um amlgama de conceitos, Lowi optou por interest-groups liberalism, por envolver uma conotao positiva do papel do governo e sua utilidade para a sociedade, definir o interesse pblico como uma fuso de vrias demandas, e por que considera tanto positiva quanto necessria uma agenda de polticas acessvel a todos os interesses organizados, sem fazer julgamento das demandas (1979:51).
51

O conceito de subgoverno, formulado por J. L. Freeman em 1955 como uma crtica tanto ao pluralismo quanto ao corporativismo, considera que o estudo de policy-making requer a sua desagregao em subsistemas em que burocratas, membros do Congresso e grupos de interesse interagem. Segundo Freeman, esse subsistema pode ser descrito como . . . the pattern of interactions of participants or actors involved in making decisions in a special area of public policy . . . although there are obviously other types of sub-systems, the type which concerns us here is found in an immediate setting formed by an executive bureau and congressional committees, with special interest groups immediately attached. (Freeman, 1955, apud Weed, 2002). Embora a expresso iron triangles e a formulao de Lowi tenham se tornado clssicas, V. O. Key j havia antecipado o formato dessa idia ao referir-se ao tringulo administrativo-legislativo-lobby e sua influncia no processo oramentrio como forma de viabilizar ou inviabilizar a implementao de uma legislao aprovada (Key, 1964:139). Sobre as diferentes formulaes das metforas identificadas pelos conceitos de subgovernos, iron triangles, advocacy networks, policy communities, policy networks e issue networks ver os trabalhos de Freeman (1955), Lowi (1964, 1979), Heclo (1978), Wilson (1987), Peterson e Blomberg (1999), Lhembruch (1999), Browne (1998), Richardson e Jordan (1979), Simpson (1999), Sabatier (1998), Rhodes (1981), Marsh e Rhodes (1992) e Weed (2001).

52

46

govern-las. Por fim, critica o fato de que, ao criar muitos pontos de acesso ao poder decisrio, promove a descentralizao do poder democrtico, transferindo sistematicamente presses dos grupos de interesse para o processo de implementao de polticas. Segundo Lowi, o liberalismo de grupos de interesse, embora empregue expresses como cooperao, autonomia local, democracia participativa e outras, no cria poder democrtico, mas o nega, ao enfraquecer a capacidade do governo de atuar conforme regras estabelecidas, opondo as barganhas informais aos procedimentos formais e derrogando a formalidade em favor da informalidade. Assim, enfraquece as formas democrticas e o poder democrtico, estimulando a irresponsabilidade burocrtica e do Estado, ao afrouxar a sua sujeio ao comando das leis (1979:311-312). Alm de Lowi, outros autores levantaram dvidas sobre a validade do pluralismo para explicar o sistema poltico americano e aspectos centrais da teoria democrtica, como igualdade, justia distributiva e mudana social pacfica. Entre os seus principais crticos encontram-se, ainda, Bachrach e Baratz (1962, 1963), Arend Lijphart (1969) e Philippe Schmitter (1974). Frente a tais crticas, autores como Manley propuseram a busca de um paradigma melhor para explicar as classes e grupos de poder nos Estados Unidos (Manley, 1983:368). Dahl e Lindblom, segundo Manley (1983:369), fizeram um grande esforo no sentido de responder a essas crticas e modernizar a teoria do pluralismo, dando lugar a uma variao do pluralismo, denominado ps-pluralismo, neopluralismo, pluralismo elitista, pluralismo II ou, conforme Dahl e Lindblom, poliarquia53. Apesar de ser a definio mais comumente adotada, o termo neopluralismo tem, segundo McFarland, diversos significados que se sobrepem. Assim, pode referir-se a diversos modelos de poder em um sistema local, nacional ou de polticas, entre eles o elitismo, o corporativismo, o estatismo, o clientelismo54 e o consociacionalismo55, e, ainda, focar
53

Embora a idia e o conceito de poliarquia j estivesse presente em obras anteriores, como em A Preface to Democratic Theory, de 1956, Dahl adaptou tambm essa noo, identificada pelas caractersticas que devem estar presentes na democracia, aos conceitos adotados no neopluralismo. Segundo Dahl, a democracia atual uma poliarquia, diferenciando-se de todos os demais sistemas polticos em face de um conjunto de instituies polticas. Em lugar da definio de Schumpeter, para quem a poliarquia identifica o sistema de controle poltico no qual os altos oficiais no governo so induzidos a modificar sua conduta de modo a vencer eleies em competio com outros candidatos, partidos ou grupos, Dahl prefere definir a poliarquia como um conjunto de instituies necessrias para o processo democrtico em larga escala (Dahl, 1989:218-219). Entre essas instituies esto o controle sobre as decises de governo por meio de oficiais eleitos; eleies justas, livres e freqentes para escolha dos oficiais; voto inclusivo, abrangendo a totalidade dos adultos; direito de disputar eleies, respeitados; liberdade de expresso; direito de acesso a fontes alternativas de informao; e autonomia de direito de associao e organizao, incluindo partidos polticos e grupos de interesse (Dahl, 1989:221). Uma definio introdutria dada por Lanna (1999:23), para quem o clientelismo pode ser entendido como um conjunto de relaes de troca, formais e impessoais, entre atores de igual poder ecnomico e status social. Alfio Mastropaolo (in Bobbio et alii, 1992:177-179) qualifica o clientelismo moderno por sua relao com os partidos polticos: Se verdade que o relacionamento desses partidos com a sociedade civil , em princpio, claramente oposto ao do clientelismo, baseando-se em vnculos horizontais de classe ou de interesses, a que se associa um significado poltico (...) sem o suporte de um adequado processo de mobilizao poltica, tambm claro que, em lugar do clientelismo tradicional, tende a afirmar-se um outro estilo de clientelismo que compromete, colocando-os acima dos cidados, no j os notveis de outros tempos, mas os polticos de profisso, os quais oferecem, em troca da legitimao e apoio (consenso eleitoral), toda a sorte de ajuda pblica que tm ao seu alcance (cargos e empregos pblicos, financiamentos, autorizaes, etc.). importante observar como essa forma de clientelismo, semelhana do clientelismo tradicional, tem, por resultado, no uma forma de consenso institucionalizado, mas uma rede de fidelidades pessoais que passa quer pelo uso pessoal, por parte da classe poltica, dos recursos estatais, quer, partindo desses, em termos mais mediatos, pela apropriao de recursos civis" autnomos. Contudo, voltaremos, oportunamente, ao conceito, para uma discusso mais aprofundada. Uma democracia consociacional, conforme a expresso adotada por David Apter (1961, apud Lijphart, 1969:211) pode ser definida, segundo Du Toit (1987:419), por um estilo coalescente de comportamento da elite em sociedades plurais onde a cooperao da elite

54

55

47

na teoria pluralista segundo formulada por Dahl e seus conceitos. Contudo, para McFarland, o neopluralismo mais do que apenas mais um modelo de anlise, mas uma evoluo no campo da cincia poltica que oferece a base para uma teoria geral do processo poltico. Numa poliarquia, um conjunto de elites polticas rivais disputam o poder em eleies livres, regulares, peridicas e competitivas. Esse conceito tem como pressupostos a diviso do poder, a sua difuso, a eleio de alguns lderes entre os muitos propostos, e o oferecimento de um programa eleitoral contendo as decises que, supostamente, o eleitorado deseja que sejam tomadas para melhorar suas condies de vida. Por sua vez, o aprofundamento da democracia se d em duas direes: liberalizao e contestao pblica e incluso de todos e participao. Na poliarquia, que Dahl associa existncia de um tipo de sociedade dinmica, pluralista e moderna, indicando nveis de renda, diversidade, ocupao, urbanizao, industrializao, dinamismo econmico, e com nmero relativamente alto de organizaes e grupos autnomos, a circulao das elites se d de modo mais fluido e mais aberto, chegando-se, mesmo, negao da idia de elite. Dahl reconhece, porm, que, numa sociedade desse tipo, embora o poder esteja suficientemente disperso para inibir a sua monopolizao por um nico grupo, isso no elimina desigualdades significativas na distribuio do poder, o que leva ao questionamento de se essas desigualdades no podem, de fato, levar a que uma elite dominante a controle (Dahl, 1989:253)56. Para Lindblom, esse controle distribudo, medida que, para ele a poliarquia um governo dos lobbies, ou de um conjunto de grupos de poder dirigidos por diversas elites estatais e privadas, o qual admite a incorporao de novos atores (1965, apud Estevez, 1999:209). Essa nova variante confronta a sustentao da legitimidade do poder nos EUA, cara ao pluralismo. Conforme Manley, Dahl e Lindblom desaprovaram as incapacidades e mesmo as perversidades da poliarquia norte-americana. Dahl, inclusive, reconheceu quatro defeitos do sistema pluralista, como a estabilizao de injustias e desigualdade, a deformao da conscincia cvica, a distoro da agenda pblica e a apropriao indevida de funes pblicas (Dahl, 1982, apud Manley 1983:371). Assim, ambos tentaram resolver as contradies da teoria pluralista, apoiando mudanas incrementais no sistema em que, reconheciam, a desigualdade era essencialmente estrutural, passando a proclamar a necessidade de reformas para democratizar o sistema americano, tais como melhor distribuio de renda, riqueza e poder e maior igualdade e a necessidade de contraposio ao poder dos homens de negcio.
caracterizada pelo compartilhamento de poder e deciso por consenso, e onde os lderes engajam-se em compromissos mtuos para afastar impasses e construir acordos. Significa, segundo Lijphart (1969:216), um governo por um cartel da elite desenhado para transformar uma democracia com uma cultura poltica fragmentada em uma democracia estvel, mediante um acordo em que os grupos derrotados eleitoralmente aderem ao governo. So, assim, fragmentadas, mas estveis.
56

No entanto, Dahl defende a concepo de que, na estrutura de poder dos Estados Unidos, no existe uma elite do poder, mas uma pluralidade de elites nos diversos setores de atividade (econmica, social, poltica, cultural, religiosa, etc.), e segundo os diferentes nveis do aparelho do Estado, diluindo, assim, o poder entre as diversas elites. Da, o modelo pluralista sustenta a existncia de vrias elites, inseridas em uma rede de relaes complexas, onde se equilibram as influncias e se formam coalizes entre grupos para, inclusive, exercer o poder de veto.

48

Quanto a esse aspecto, segundo Manley, trata-se de um ponto central: Dahl e Lindblom consideram que, como conseqncia da inerente desigualdade entre os grupos em termos de organizao e recursos de poder, os melhor aparelhados participam mais e, como conseqncia, as decises de governo refletem e reforam a estrutura de desigualdade. Os empresrios, assim, no so apenas um grupo de interesse a mais, mas um grupo particularmente poderoso, que exerce um papel importante nas decises de carter pblico na economia, maior, at, do que o papel do governo. A teoria pluralista, assim, falhou ao no considerar adequadamente as vantagens nicas desfrutadas pelos empresrios no sistema americano. Apesar disso, e embora no ofeream uma soluo para esse problema, Dahl e Lindblom deixam claro seu compromisso com o pluralismo e sua aderncia aos princpios da autonomia de organizao e contrariedade centralizao, comando, hierarquia, burocracia e dominao por uma elite esclarecida (Dahl e Lindblom, 1976, apud Manley, 1983:378). Contudo, a posio de Lindblom mais firme: o excessivo poder das corporaes coloca em risco a democracia pluralista, sendo, inclusive, incompatvel com a teoria democrtica, e demanda alguma forma de equilbrio no poder entre os diferentes grupos (Lindblom, 1977, apud Manley, 1983:379)57. Manley, por sua vez, acrescenta a concluso de que, sem uma descentralizao do poder entre diferentes grupos, o pluralismo uma farsa, e alguma forma de teoria elitista ou anlise de classes atende melhor aos fatos empricos (Manley, 1983:379). A abordagem pluralista-elitista, portanto, concentra o foco na distribuio do poder no mbito do processo de polticas pblicas e como ele influencia a formao das polticas, contrastando o modelo pluralista, descrito por Dahl e Lindblom, que se baseia na idia de um sistema poltico liberal-democrtico, no qual os atores polticos atuam livremente. Nesse sentido, Lindblom (1981:82), identificando a existncia de quatro elites no processo decisrio - os detentores de conhecimentos teis, os formuladores de polticas, os homens de negcio e os lderes dos grupos de interesse - chama ateno para os problemas inerentes atuao dos grupos no processo decisrio, como a desigualdade poltica, contrria s normas democrticas. A desigualdade entre nmero de membros e poder poltico, por exemplo, uma manifestao dessas distores: alguns grupos, como os empresrios, tm as vantagens de melhor organizao e recursos mais abundantes, enquanto outros tm maior facilidade de arrecadar fundos, ou de usar a sua organizao para atuar como grupo de interesse. Os instrumentos de controle do poder a que os grupos tm acesso habilidade analtica, dinheiro, capacidade organizacional esto distribudos de forma desigual, o que permite que uma pessoa muito rica tenha a mesma influncia que uma organizao de massa que no disponha de financiamento adequado. Outro fator a preocupao dos grupos com interesses setoriais, no levando em considerao o bem da coletividade. Embora, alerta Lindblom,
57

Para Lindblom, porm, embora imperfeito, no havia alternativa ao pluralismo, cabendo ento enfrentar o desafio de lidar abertamente com o problema de reduzir ao mnimo as suas conseqncias adversas (1990, apud Bogason, 2004:9).

49

no se possa dizer que haja um interesse compartilhado por todos os cidados, o que torna todos os interesses setoriais, h aqueles que so mais amplamente compartilhados, como o desejo da paz, do pleno emprego etc. Ao mesmo tempo, nem todos os interesses setoriais so estreitos e egostas, mas sim vises particulares do interesse comum. Apesar de haver interesses setoriais que colocam problemas morais dignos de ateno, a excluso de interesses setoriais no compatvel com a democracia liberal. A soluo estaria no emprego do poder de veto que, por ser amplamente distribudo entre os grupos de interesse, permite impedir que uma poltica particularmente prejudicial ao conjunto da sociedade possa ser adotada. Isso leva prtica, mais comum, de obstaculizao de polticas do que sua aprovao, no interesse de um grupo que, para afastar o poder de veto de todos os que podem exerc-lo, precisa influenciar todas as fontes potenciais de veto. Lowi, por sua vez, afirma McFarland, desenvolveu uma interpretao da poltica baseado na teoria das mltiplas elites, argumentando que o processo poltico americano foi impregnado pela j mencionada filosofia pblica do liberalismo de grupos de interesse, permeando os valores dos decisores do legislativo, executivo e judicirio de modo que as leis sejam escritas sem referncia a padres claros de justia e administrao. Em conseqncia, os decisores executivos inferiores passaram a interpretar o sentido prtico da legislao aps processos de barganha com grupos de interesses organizados, formando uma coalizo especfica de policy-making em cada rea de polticas pblicas e formando mltiplas elites em todo o sistema. Os tericos do pluralismo elitista demonstraram a existncia de coalizes de elite controlando reas especficas de polticas revelia do controle de autoridades executivas ou legislativas. Do mesmo modo, aponta McFarland, os neopluralistas observaram que os subgovernos no se constituam num padro freqente de poder dentro de domnios temticos, que eram mais freqentemente caracterizados por mltiplos grupos de interesses opostos, e desenvolveram teorias para contrapor a tese de Olson, demonstrando que a ao coletiva possvel apesar do comportamento freerider, especialmente no campo da ao de grupos ambientalistas, movimentos sociais e lobbies de interesse pblico, grupos ideolgicos, organizaes religiosas e no lucrativas e grupos profissionais. Pesquisadores neopluralistas observaram um turbilho de participao de grupos no processo de policy-making (Jordan, 1981, apud Peterson, 2003; Jordan & Maloney 1996; Gray & Lowery 2004; Lowery & Brasher 2004), mesmo em temas especficos, e a necessidade de explicar por que tais grupos se mobilizam e mantm sem a necessria existncia de benefcios seletivos, contrariando a tese de Olson. Entre outros, Salisbury (1969), Chamberlain (1974, apud McFarland, 2007) e Frohlich et alii (1971, apud McFarland, 2007) sustentaram que grupos de interesse podem ser iniciados e mantidos por empreendedores polticos, indivduos que tomam a iniciativa de organizar um grupo e investir tempo nessa tarefa e na arrecadao de recursos. Movimentos sociais tambm

50

desempenham, na viso neopluralista, um importante papel, sendo responsveis por um grande nmero de grupos de interesse surgidos durante os anos 1970 nos EUA. Essa viso colocou em xeque os postulados defendidos por Olson, uma vez que se mostrava menos relevante do que se supunha o efeito dos problemas de ao coletiva oriundos do comportamento freerider. Uma teoria igualmente importante no campo do neopluralismo foi desenvolvida por Hugh Heclo (1978, apud McFarland, 2007), a partir do conceito de issue networks. Segundo essa teoria, apesar de existirem as mltiplas elites consideradas no modelo dos subgovernos de Lowi, elas so apenas uma parte da complexa rede de comunicao e interao em cada campo de domnio. Assim, as issue networks englobariam, de forma mais ampla, tanto os subgovernos existentes, quanto outros atores dentro da rede de polticas (policy network), oferecendo uma explicao mais ampla para a mobilizao de interesses do que as coalizes oligopolistas admitidas pela lgica da ao coletiva. Outro conceito desenvolvido a partir do neopluralismo o de nichos de grupos de interesse, cuja validade, a partir dos estudos de Browne (1990) e Gray e Lowery (1996), a de identificar o comportamento dos grupos de interesse em busca de nichos que possam assegurar sua sobrevivncia no ambiente poltico. medida que os grupos competem entre si, disputando recursos, membros e pautas temticas, cada grupo tende a ocupar um espao determinado, preferencialmente um que no seja disputado por outros competidores no mesmo espao de polticas pblicas. Baumgartner & Leech (2001) em um estudo sobre 137 campos de polticas pblicas federais nos EUA, identificaram 17 domnios nos quais mais de 200 grupos desempenhavam atividades de lobby, enquanto em 23 domnios apenas um grupo atuava em lobby, dos quais 16 domnios tinham abrangncia significativa, reforando a tese neopluralista de que, em geral, coexistem diversos grupos de interesse em cada campo de polticas pblicas. Aspecto relevante do neopluralismo o enfoque na formao da agenda. Enquanto no pluralismo a anlise se concentra sobre como se d o exerccio do poder sobre os temas que j esto incorporados agenda de polticas, o neopluralismo traz tona o enfoque da segunda face do poder (Bachrach & Baratz, 1962, apud McFarland, 2007), que o poder de determinar os assuntos que aparecero na agenda poltica. Assim, o neopluralismo vem assumindo papel de destaque no campo da cincia poltica, e se tornando o ncleo de uma teoria do processo poltico, mais do que uma teoria do poder poltico. A partir da segunda metade da dcada de 1990, uma profusa produo na cincia poltica norteamericana aprofundou a sua aplicao ao estudo dos grupos de interesse, trazendo, como destacam Lowery e Gray (2004), uma nova perspectiva para os estudos polticos da representao de interesse. Essa nova abordagem interpreta os problemas de ao coletiva de uma forma menos severa que a apontada por Olson, considera a importncia do papel dos empreendedores na formao dos grupos e dos incentivos solidrios e propositivos, mais do que os benefcios seletivos, para sua

51

sobrevivncia, reconhece a funo dos patronos, d menos destaque questo da participao dos membros nos grupos de interesse e, finalmente, no considera o problema freerider um constrangimento to evidente ao dos grupos. Por fim, conforme salientam Lowery e Gray (2004), as pesquisas empricas recentes sugerem que nem se configura o paraso pluralista de Truman, nem o inferno pluralista de Olson: diversos estudos58 sugerem que as polticas pblicas refletem demandas democrticas e no esto desconectadas ou so independentes delas, e que a mudana nas polticas est relacionada tanto estrutura da comunidade de interesses como s demandas democrticas. Mais do que promover a mudana nas polticas, os grupos de interesse tm a habilidade de reduzir a sua velocidade, e as pesquisas esto mais prximas de demonstrar a fraqueza dos interesses organizados do que sua fora. A perspectiva neopluralista, assim, afirmam Lowery e Gray, , talvez, um plido reflexo do modelo pluralista de Truman. No entanto, para McFarland (2007:62), o neopluralismo constitui um paradigma, embora considere que, no campo da cincia poltica, os paradigmas no operem da forma descrita por Kuhn, para quem eles se sucedem medida que os paradigmas anteriores no so capazes de oferecer as respostas exigidas pelo avano da cincia. medida que os novos conceitos ganham adeptos, e os velhos pesquisadores mudam seus pontos de vista ou abandonam as pesquisas, a revoluo cientfica se completa, com a mudana de ponto de vista sobre o assunto. Sendo, sob essa perspectiva, um novo paradigma, o neopluralismo no substitui, porm, integralmente, o pluralismo de Bentley, Truman, Dahl e Lindblom, mas um prosseguimento de suas concluses e conquistas, desenvolvendo-se simultaneamente quele. So mltiplos, assim, os aportes do pluralismo e do neo-pluralismo para o presente estudo, a comear pelas definies aportadas pelos diferentes formuladores do pluralismo analtico, aos quais retornaremos no Captulo 3 desta Tese, passando, ainda, pelos aspectos crticos do pluralismo e das contribuies do neopluralismo para a compreenso da atuao dos grupos de interesse e suas interfaces com o sistema poltico. Notadamente, destaca-se, como contribuio para a resposta ao problema da pesquisa, a noo da presso como um fenmeno de grupos, que se d de formas diferenciadas, os quais so a verdadeira fora motriz do processo governamental, sendo o Governo, sob a perspectiva do pluralismo analtico, um ator submetido s mesmas enquanto participante das disputas que se do na arena poltica e, portanto, igualmente subordinado regulao das atividades de lobby. Da mesma
58

HEINZ, John P, LAUMANN, Edward O. NELSON, Robert L. & SALISBURY, Robert (1993). The Hollow Core. Cambridge, MA: Harvard University Press; KOLLMAN, Ken (1998). Outside Lobbying: Public Opinion and Interest Group Strategies. Princeton, NJ: Princeton University Press; GERBER, Elisabeth R. (1999). The Populist Paradox: Interest Group Influence and the Promise of Direct Legislation. Princeton, NJ: Princeton University Press; GRAY, Virginia & LOWERY, David (1995). The Demography of Interest Organization Communities: Institutions, Associations, and Membership Groups, American Politics Quarterly 23 (January), 3-32; BAUMGARTNER, Frank R. & JONES, Bryan D. Jones. (1993) Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press, entre outros.

52

maneira, a abordagem crtica de autores como Schattschneider e Lowi permite compreender a relatividade da contribuio dos grupos de interesse para o processo democrtico, medida que, dadas as desigualdades de poder e recursos, os grupos mais poderosos tendem a formatar as decises polticas em seu benficio, ainda que mediante o sacrifcio do interesse pblico. A constatao de que os grupos de interesse tambm se submetem accountability tambm um dado relevante, contribuindo para a compreenso dos efeitos das leis de lobby sobre o escrutnio das funes pblicas exercidas por essas organizaes. Destaca-se, finalmente, a contribuio da abordagem de Becker, relevante para a compreenso da importncia das leis de lobby enquanto instituies econmicas destinadas a reduzir os custos de transao e o nvel de incerteza nas relaes entre grupos e com os agentes polticos e burocrticos. 2.3 Uma nova Teoria dos Grupos: a Lgica da Ao Coletiva As crticas ao pluralismo remetem ao estudo da obra A Lgica da Ao Coletiva: Os Benefcios Pblicos e uma Teoria dos Grupos Sociais, de Mancur Olson ([1965] 1999), que lanou novas luzes sobre a teoria dos grupos, mas em franca oposio s teses pluralistas. Nessa obra, filiada ao Individualismo Metodolgico, Olson desenvolveu, segundo McFarland, a melhor teoria para explicar a existncia de ilhas de oligarquia, ao demonstrar que os oligoplios produzem benefcios coletivos para suas unidades constituintes, mas no para o pblico, enquanto poucas unidades cooperam para restringir a produo e aumentar os preos; mas, medida que o nmero de unidades produtoras aumenta, torna-se mais difcil o acordo para restringir a produo, pois algumas firmas iro deixar a restrio produo para outros e produzir mais para obter mais lucros para si mesmas no curto prazo. Da mesma forma, poucas unidades iro contribuir para apoiar o lobby poltico, mas medida que aumenta o nmero de unidades, elas tornar-se-o freeriders, e no iro contribuir para o lobby. Na viso olsoniana, um grande nmero de unidades de lobby somente existir se o grupo de interesse oferecer benefcios restritos aos seus membros (benefcios seletivos) e assim coloc-los a servio do lobby. Por outro lado, a teoria da ao coletiva prev que pequenos grupos de produtores iro se unir para formar lobbies para trabalhar em seu interesse, e os poucos derrotaro os muitos controlando reas particulares de polticas e regulao. Olson mostrou que a existncia de um interesse comum no geraria, s por si, a criao de um grupo de interesse. Os indivduos de um grupo no agiro em prol de um objetivo comum, a menos que haja incentivos e punies individuais que os induzam a contribuir para a produo dos bens coletivos. Para Olson, as aes coletivas no seguiriam a mesma lgica das aes individuais. Estudando grupos e organizaes, o autor desenvolveu uma explicao terica para certos aspectos do seu comportamento, examinando as conseqncias de sua aplicao em organizaes de

53

diferentes dimenses, inclusive sindicatos. Olson analisa, tambm, a teoria das classes sociais de Marx e a teoria dos grupos para, ao final, apresentar uma nova teoria dos grupos de presso, na qual sugere que o tamanho do corpo de membros e o poder dos grandes grupos de presso organizados no derivariam dos xitos obtidos pelo lobby, mas seriam um subproduto de suas outras atividades os incentivos seletivos. Contrariando a viso tradicional da teoria dos grupos, Olson considera que toda ao poltica comportamento de indivduos, e, nas organizaes, um elemento ideolgico ou emocional est freqentemente envolvido (1999:25). No entanto, as pessoas desempenhariam diversos papis na sociedade e tenderiam a se associar a vrias organizaes formais: partidos, instituies e grupos de interesse. Segundo Olson, quando um nmero delas compartilham um propsito ou objetivo nico ou comum a ao individual e desorganizada no ser capaz de atender a esse interesse adequadamente. O comportamento pblico seria fortemente orientado em funo de metas e objetivos coletivos. O interesse coletivo abarcaria, por sua vez, do mais estreito e auto-referente interesse, do menor grupo de lobby, ao mais amplamente compartilhado interesse pblico. Os grupos de interesse se orientariam pelos resultados a serem atingidos por meio da ao coletiva. Diferenciar-se-iam pelo fato de reunirem membros ou apoiadores voluntrios detentores de caractersticas comuns que os diferenciariam dos outros, e que se reuniriam com o propsito de influenciar discusses de polticas pblicas que atendam aos interesses comuns de seus membros. Quanto maior o grupo, maior acordo e organizao seriam necessrios para articular a ao coletiva, maior seria o nmero de membros participantes e, portanto, maiores os custos de organizao. O que identifica o grupo, assim, o interesse comum. Esse interesse, porm, por ser comum, pertence a cada indivduo, isoladamente, em maior ou menor medida, sendo esse o liame que, considerada a relao custo-benefcio, permitiria a ao coletiva. Portanto, para que indivduos participem da ao coletiva, faz-se necessrio que os benefcios superem os custos de participao e que os organizadores dos grupos proporcionem incentivos seletivos. Ambas as situaes variam conforme o tamanho do grupo e a homogeneidade dos interesses, mas, nos pequenos grupos, dada a interao mais freqente entre os membros, mais fcil exercer presso social e empregar recompensas ou incentivos positivos e negativos. Olson buscou desenvolver uma taxonomia dos grupos de interesse. A primeira classificao diz respeito ao grau de inclusividade do grupo, a partir da natureza do benefcio que busca obter. No caso de benefcios coletivos exclusivos, cujos ganhos resultantes so fixos e limitados, o grupo tender a ser exclusivo, ou seja, buscar impedir ou limitar o ingresso de novos membros. No caso de benefcios coletivos inclusivos, cujos ganhos expandem-se automaticamente com a expanso do grupo, o grupo ser inclusivo, incentivando a entrada de novos participantes, ou mesmo buscando sua adeso compulsria (Olson, 1999:50-51). Os grupos inclusivos podem,

54

ainda, ser classificados em privilegiados e intermedirios, sendo os primeiros os grupos em que todos os membros, ou ao menos um deles, estejam dispostos a arcar sozinhos com o nus da ao; e os ltimos os grupos em que os ganhos obtidos por seus membros sejam suficientemente grandes para incentiv-los a prover o benefcio coletivo, mas que tampouco sejam to grandes a ponto de no se distinguir quem est ou no ajudando a prover o benefcio coletivo. Por fim, Olson identifica a existncia dos grupos latentes, em que a participao individual no provimento do benefcio coletivo aparentemente no afeta a percepo do grupo e, assim, seus membros no tero razo para reagir a uma eventual no participao (Olson, 1999:62-63). Como ressalta Pereira (1997), Olson defendeu uma tese contrria viso defendida pela Escola de Chicago, em particular por Gary Becker, sobre a eficincia da atuao dos grupos de interesse, ao demonstrar a no existncia de um mercado competitivo de grupos de interesse, pois certos grandes grupos (consumidores, pensionistas, desempregados e outros) permaneceriam latentes ou com atividades diminutas em relao ao seu tamanho e aos eventuais ganhos globais advindos de sua ao coletiva. Como tal, so incapazes de pressionar o governo para a obteno de polticas favorveis aos seus membros enquanto outros grupos, muitas vezes de menor dimenso e que tenham obtido ganhos globais menores, seriam mais eficazes em sua organizao para influenciar as polticas governamentais. Analisou, tambm, as implicaes macroeconmicas da atuao das coligaes distributivas e avanou na hiptese de que, quanto mais estvel no tempo for uma sociedade, mais grupos redistributivos criaria e mais esclerosada se tornaria, afetando assim o crescimento econmico. Olson aponta o que considera uma falha lgica dos pluralistas analticos como Bentley e Truman, pois esses consideram como certo que os grupos agiro para defender ou promover seus interesses grupais, e do como certo que os indivduos desses grupos devem tambm estar preocupados com seus interesses econmicos individuais. Para Olson isso no acontece, medida que os indivduos em um grande grupo ou em um grupo latente, mesmo nessa situao, podem no participar da ao coletiva nem faro contribuies voluntariamente e tampouco qualquer sacrifcio para ajudar seu grupo a atingir suas metas polticas, se estiverem interessados em seu prprio bemestar, mesmo tendo uma razo para tanto (Olson, 1999:140-141). Alm disso, critica a idia pluralista de que as organizaes privadas surgem voluntria e espontaneamente em resposta s necessidades, convices e interesses dos vrios grupos, a qual teria, segundo ele, muitos aspectos em comum com o anarquismo. Segundo Olson, Bentley, Truman, Commons, Latham e muitos dos pensadores pluralistas e corporativistas so to completamente culpados de falcia anarquista quanto os prprios anarquistas, pois no seria correto considerar que os trabalhadores apoiaro voluntariamente um sindicato trabalhista, ou que qualquer outro grupo organizar um grupo de presso (lobby) para garantir que seus interesses sejam protegidos pelo governo (Olson, 1999:145).

55

Em The Rise and Decline of Nations (1982), Olson retoma os argumentos apresentados, particularmente a vantagem dos pequenos grupos em organizarem interesses homogneos mais rpida e facilmente do que os grandes grupos, o que reduziria os custos de transao e, com a utilizao de incentivos seletivos, agregariam um nmero maior de indivduos ao coletiva. No entanto, Olson acrescenta algumas implicaes da teoria que, a partir de estudos de caso do Japo, Alemanha e Reino Unido no ps-Guerra, explicariam as disparidades de desenvolvimento entre as sociedades. Conclui Olson que a acumulao de grupos de interesse numa sociedade democrtica leva estagnao econmica. Segundo Olson, numa democracia, a estabilidade poltica leva ao surgimento de mais associaes de interesses e, assim, as sociedades estveis tendem a ter mais organizaes voltadas ao coletiva; porm, a cooperao implica custos e, uma vez formada, uma organizao tende a permanecer, mesmo que seu objetivo inicial tenha mudado. As organizaes de interesses especiais e coalizes reduziriam a eficincia econmica, ao tornar mais fragmentada a ao poltica. As coalizes distributivas (distributional coalitions) lutariam por maximizar seus ganhos e atender a seus interesses, dividindo a renda nacional em lugar de buscar aument-la. Assim, cada um busca aumentar a sua fatia, o que conduz diminuio do produto social. Essas coalizes diminuiriam, tambm, a capacidade de a sociedade inovar, adotar novas tecnologias e realocar recursos em resposta mudana e aumentariam a complexidade da regulao, o papel do governo e a complexidade das negociaes, afetando, tambm dessa forma, o crescimento econmico. Por outro lado, a articulao entre organizaes de sindicatos, empresrios, comerciantes e outras (encompassing coalitions), cujos interesses coincidem com os interesses coletivos sociais mais amplos, tende a reduzir essa ineficincia, em face do seu interesse em aumentar o produto social ou reduzir os custos sociais da ao, para que haja maior crescimento econmico. A viso de Olson identifica como fragilidade do pluralismo seu otimismo acerca da capacidade da democracia em manejar os conflitos em sociedades diversificadas. As implicaes polticas, segundo Rose-Ackerman (2003), seriam de trs naturezas: a) a substituio da democracia por outra forma de governo; b) o apoio a reformas que minimizam o poder dos grupos de interesse; e c) a organizao das democracias de forma a garantir, efetivamente, oportunidades de organizao a todos os interesses, aproximando-se do ideal pluralista. Como o prprio Olson revelou pessimismo quanto possibilidade de reformas e ao prprio pluralismo, em virtude do comportamento rent seeking, particularmente dos grupos engajados em ao poltica em busca de vantagens especiais para seus poucos membros, chegando mesmo a considerar os grupos como essencialmente nocivos, pode-se concluir que as reformas no seriam eficazes no sentido de conduzir a uma democracia na qual os grupos no capturassem o Estado e no

56

distorcessem as prioridades regulatrias ou de gasto pblico59. Uma forma para isso, porm, seria quebrar os elos firmados entre o governo e as organizaes privadas; segundo os exemplos estudados, no entanto, isso somente se tornou possvel em funo da ruptura provocada pela Segunda Guerra Mundial, reduzindo o poder das elites locais no processo de reconstruo, embora tanto sindicatos quanto organizaes religiosas e empresariais tenham se reorganizado rapidamente no perodo. Segundo Rose-Ackerman, Olson60 falhou ao no ver que, sob condies apropriadas, os grupos organizados poderiam ajudar a legitimar o governo, em lugar de fragiliz-lo. Na tradio pluralista, a meta encorajar os interesses a se organizarem, num contexto em que outros aspectos da estrutura mantm accountability ampliada. As encompassing organizations ou grupos articulados, propostos por Olson, seriam uma forma de lidar com o problema, ainda que no fossem a soluo suficiente. Para Rose-Ackerman, uma resposta possvel ao pessimismo de Olson e ao mesmo tempo compatvel com suas teorias poderia ser a imposio de limitaes severas organizao de grupos, podendo a mesma ser estendida aos partidos polticos. Nessa viso, o Estado no deveria facilitar o desenvolvimento de associaes empresariais, sindicatos ou grupos da sociedade civil, por temer o desenvolvimento de coalizes distributivas. Na mesma direo, Rose-Ackerman considera que Olson apoiaria a expanso das possibilidades de democracia direta na forma de referendos, de forma a produzir uma democracia poltica no mediada por grupos e relacionamentos pessoais. Em sua opinio, dada a complexidade das polticas modernas, esta opo pareceria irreal e arriscada, em vista da falta de conhecimento e de tempo da populao para tomar conhecimento dos temas a serem decididos, alm do prprio comportamento freerider. Apesar da enorme contribuio de sua obra para a teoria dos grupos, a teorizao de Olson no imune a crticas. Como ressalta Pereira (1997), Olson no levou em considerao adequadamente o papel do governo no tocante atuao dos grupos de interesse, considerando-o um ator passivo. Segundo Zauli (1995), no considerou a existncia, no ambiente social, de outras condies e elementos que no os econmicos, capazes de alterar as reaes e decises dos atores envolvidos na ao coletiva. Assim, por exemplo, na medida em que as condies restritivas consideradas por Olson ao adotar o Dilema do Prisioneiro como modelo de anlise da ao

59

Rose-Ackerman (2003) chama a ateno para a desateno de Olson para os motivos no econmicos dos governantes, e sua viso do poder preocupada apenas com um meio para obter riqueza, sem levar em considerao outras motivaes para a luta pelo poder pelo poder. Rose-Ackerman considera que, ao final, Olson no estava seguro das implicaes de sua teoria. Embora pessimista sobre a operao do governo democrtico, em que grupos privados influenciam a poltica pblica e cartelizam os mercados, mesmo sem a ajuda do Estado, Olson considerava as leis antitruste como uma conseqncia natural do convencimento do pblico sobre suas idias. Outra idia defendida por Olson era a rotatividade peridica nos postos de governo, para limitar a influncia dos grupos e reduzir a corrupo e favoritismo. No entanto, para ele, a soluo mais adequada seria a liberalizao do comrcio internacional e da movimentao de capital e trabalho, em favor de maior competitividade.

60

57

coletiva sejam alteradas pelas interaes entre os indivduos, modificar-se-iam tambm as suas preferncias, levando a outros cursos de ao no explicados. Tambm Green e Shapiro (1994), embora destacando a validade geral da abordagem de Olson em certos contextos econmicos, identificam vulnerabilidades em sua teorizao, como o fato de no se sustentar empiricamente quando aplicada participao poltica, ao no explicar a atuao de grupos sem o recurso a incentivos seletivos ou coero. Ao recorrer explicao de grupos de baixo grau de racionalidade para justificar as excees explicao proposta, Olson no esclareceu como distinguir essas situaes; por outro lado, apontam Green e Shapiro, haveria exemplos contundentes de grupos que, embora no possam a priori ser considerados patrocinadores de causas irracionais ou de causas perdidas, atraem membros sem o recurso a incentivos seletivos considerveis61. 2.4 Corporativismo, Neocorporativismo e suas variantes O corporativismo, como categoria de anlise, , por sua associao com o autoritarismo, geralmente visto como um fenmeno oposto ao pluralismo, este associado democracia. O equvoco dessa viso demonstrado pela definio de Ludovico Incisa, para quem o corporativismo uma doutrina que propugna a organizao da coletividade baseada na associao representativa dos interesses e das atividades profissionais (corporaes) e, assim, defende a colaborao entre as classes no mbito das categorias, partindo de uma dialtica social otimista. No plano poltico, apresenta-se como uma alternativa ao modelo representativo democrtico, preconizando uma democracia orgnica na qual o indivduo portador de interesses precisos e identificveis. (Incisa in Bobbio et alii, 1992:287) No entanto, trata-se de um tema que, como esclarecem Molina e Rhodes (2002), vem despertando controvrsias e anlises contraditrias, em parte em funo da forma como o conceito foi desenvolvido a partir dos anos 1970. O prprio termo corporativismo tem sido, segundo os autores, empregado com ambigidade, impreciso e mesmo com liberalidade indisciplinada, em parte devido conotao ideolgica a que esteve associado em seus primrdios e sua adoo

61

Como exemplo indicativo de que os incentivos seletivos teriam um efeito menor do que o estimado por Olson, Green e Shappiro (1994:80-81) citam o caso da organizao no-governamental Zero Population Growth, que atua como grupo de presso com o intuito de promover campanhas educativas e lutar por medidas voltadas a reduzir o crescimento populacional. Trata-se de uma entidade fundada nos EUA em 1968, desde 2002 com o nome de Population Connection, que tem como principal foco o grassroots lobbying empregando meios como campanhas educativas, advocacy, formao e treinamento de professores e ativistas para influenciar a opinio pblica e as polticas pblicas em assuntos ligados ao crescimento populacional. Em 2005, a entidade contava com 75.000 membros e doadores, tendo patrocinado 555 workshops em 41 Estados, cobrindo um pblico de 12.000 educadores e professores, para defender a integrao de assuntos demogrficos nos currculos e atividades escolares. No mesmo ano, a entidade teve uma receita de US$ 3,9 milhes, dos quais 66% oriundos de contribuies, e destinou 60% das suas despesas a relaes governamentais (9,22%), comunicao (34,37%) e educao (16,2%) (Cfe. Population Connection Annual Report 2005. Disponvel em junho de 2007 em http://www.popconnect.org/Reports_Publications/Publications/dl/462.)

58

gradual para explicar fenmenos diversos e em diferentes perodos e pases, tornando-se um conceito multipurpose mas, ao mesmo tempo, reduzindo sua validade explicativa. O termo tem sido empregado para caracterizar os elementos principais dos sistemas polticos (polity (estruturas e instituies); politics (processos e mecanismos) e policy (resultados)), assim como para diferentes nveis polticos e contextos nacionais. Esse uso ampliado tem levado realizao de estudos em pelo menos quatro categorias62, e alguns desses estudos levaram a concluses sobre as relaes entre o uso do corporativismo como forma de barganha e a estabilidade econmica, maior produtividade e maior crescimento, em comparao com democracias conflitivas onde tais arranjos no so empregados (Molina e Rhodes, 2002:311). No que se refere s relaes entre pluralismo e corporativismo, como aponta Bruno W. Reis, a oposio entre Pluralismo e Corporativismo no to bvia, e as diferenas entre ambos podem ser tornar muito sutis, a ponto de, conforme a abordagem, poder-se chegar concluso de que pluralismo e corporativismo muitas vezes parecem quase sinnimos (Reis, 1995:418). Existem, segundo Reis, (1995:419), distintas abordagens, indo desde os que consideram que ambos so paradigmas analticos alternativos (Olson, 1986), at os que os consideram extremos ideais de um continuum. A segunda corrente parece ser mais promissora para o estudo aqui proposto, em face da identidade de caractersticas de ambos os sistemas, como adiante se ver. Alm disso, conforme explica Frank L. Wilson (1983), o relacionamento entre corporativismo e pluralismo crucial em vista da tendncia, apontada por tericos do neocorporativismo, de as formas pluralistas de representao de interesse nas democracias industriais modernas se converterem em formas corporativistas, deixando-se de lado a dicotomia entre ambos. Segundo Wilson, pluralismo e corporativismo so tipos ideais no encontrados em sua forma pura no mundo real e que no podem ser desconfirmados pela pesquisa emprica. Assim, considera que
the presumed polar opposite forms of interest representation turn out to exist alongside each other in the same country with some groups using corporate forms of action and other groups using pluralist forms. Certain groups, such as labor unions and employers' associations are particularly open to the use of the corporatist approach; others, especially non-producer groups, continue to use pluralist methods. The same groups may at one point use corporatist forms only to use pluralist forms at another time or place. Corporatist interest representation is particularly common in some issue areas, such as incomes policies and economic planning, while pluralism prevails in other issue domains. To cope with these mixed patterns that exist in the real world theorists claim that corporatism and pluralism are the ideal types on a continuum with the actual practices somewhere between. Corporatism thus becomes an axis of development instead of a situation or condition. (Wilson, 1983:110).

Segundo Schmitter (1974:96), Pluralismo e Corporativismo compartilham vrias premissas bsicas, como a crescente importncia das unidades formais de representao associativa; a persistncia e a expanso de interesses funcionalmente diferenciados e potencialmente conflituosos; o crescente papel

62

So elas: o estudo dos grupos de interesse, voltado centralizao, concentrao e densidade das organizaes empresariais de trabalhadores; estudos focados na centralizao, coordenao e cobertura de negociaes coletivas; estudos da participao dos grupos de interesse no policy-making e estudos sobre consensos poltico-econmicos e taxas de greves.

59 da burocracia, da informao especializada, da expertise tcnica e, em conseqncia, de uma oligarquia firmemente estabelecida; alm da tendncia de expanso do objeto das polticas pblicas e da interpenetrao das arenas de deciso pblica e privada. Ambos reconhecem, aceitam e tentam lidar com a crescente diferenciao e diversidade de interesses na poltica moderna, embora ofeream distintos remdios e imagens divergentes sobre a forma institucional que esse sistema de representao de interesses deve ter (idem:97).

Conforme explica Reis (1995:421), tanto o Pluralismo quanto o Corporativismo so contrrios contraposio entre indivduos e Estado, evitando tanto o Estatismo quanto o Individualismo. Ludovico Incisa (in Bobbio et alii, 1992) afirma que o Corporativismo tradicional essencialmente pluralista e tende difuso do Poder63. As corporaes no se contrapem ao Estado, o que remete anlise de Peter Williamson (1985), que afirma que, na concepo corporativista, os interesses organizados que representam categorias funcionais tendem a assumir posio de monoplio, assim como os interesses funcionais tm acesso privilegiado aos processos decisrios autorizados pelo Estado e gozam de outras formas de sustento por sua parte, desde que observem normas. As associaes exercem controle sobre os prprios membros, em lugar do Estado, revelando propenses burocrticas e regulao hierrquica. Assim, associaes e Estado atuam de forma tal que as associaes abrem mo de interesses imediatos em respeito s exigncias do sistema. A participao deixa de ser voluntria quando a posio de monoplio priva os membros de canais alternativos eficazes. Paul S. Adams (2002) destaca, por sua vez, as seguintes distines: no Pluralismo, as relaes entre grupos de interesse e o Estado so parte de um sistema mais formal e limitado de representao de interesses, enquanto no Corporativismo, os grupos de interesse so incorporados ao Estado e controlados ou regulados por ele. O Pluralismo , por definio, a system of representation where an infinite number of groups compete with minimal or no government direction or control; interest groups exhibit autonomy from the state. Alm disso, no Pluralismo, o Estado arbitra e julga as disputas entre grupos, mas no tenta control-las. No Corporativismo, no entanto, o Estado, assumindo um sistema formal ou legal de relacionamento com os grupos sociais,

63

O Poder, conforme Parsons (1979), uma capacidade generalizada de garantir a execuo de compromissos obrigatrios assumidos por unidades de um sistema de organizao coletiva, quando as obrigaes so legitimadas com respeito sua relao com metas coletivas e quando, havendo recalcitrncia, existe a garantia de cumprimento atravs de sanes situaes negativas qualquer que seja a agncia real incumbida dessa garantia. Segundo Stoppino (in Bobbio et alii, 1992:933), em sentido mais geral poder significa a capacidade ou possibilidade de agir ou de produzir efeitos. Na poltica, a expresso remete aos conceitos desenvolvidos por Weber sobre as formas de denominao (legal, tradicional e carismtica) (Weber, 2004:139-143) e suas respectivas origens. Sendo o poder o tema central da cincia poltica (ou, segundo Laswell, o estudo da influncia e dos que so influentes), muitas obras e autores tem-se dedicado ao seu estudo e conceituao (e.g. Lasswell, 1984; Mills, 1962; Dahl, 1961). Dahl o define na forma a seguir: "A tem poder sobre B na medida em que pode conseguir que B faa algo que B de outra maneira no faria nunca (Dahl, 1969b:80). A definio oferecida por Weber enfatiza esse mesmo aspecto: Em geral, entendemos por poder a possibilidade de que um homem, ou um grupo de homens, realize sua vontade prpria numa ao comunitria at mesmo contra a resistncia de outros que participam da ao (Weber, 1982:211). Bachrach e Baratz (1963:948), porm, acrescentam a essa definio o fato de que o poder tambm exercido quando A dedica sua energia para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que limitam o objetivo do processo poltico para considerar apenas dos assutnos que so comparativamente inofensivos a A. Tendo sucesso nisso, B impedido, para todos os fins prticos, de colocar em primeiro plano quaisquer temas que possam, em sua soluo, ser seriamente prejudiciais s preferncias de A.

60

atua mais ativamente, no apenas como intermedirio entre os grupos, mas tambm organiza, reconhece e identifica os que podem ou no ser includos no processo decisrio das polticas pblicas, assumindo um papel intervencionista e dirigista. Dessa forma, e considerando aspectos observveis e institucionalmente distintivos, Schmitter (1974:93) define o corporativismo como
a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular, compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed (if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports.64 e 65

Finalmente, da essncia do Pluralismo a competio livre entre interesses polticos, econmicos e sociais, enquanto no Corporativismo e no Neocorporativismo essa competio regulada, moderada e controlada por um processo de integrao de interesses sob o comando de instituies polticas estatais, limitando e monopolizando as relaes Estado-Sociedade. Assim, como acrescenta Schmitter, o Pluralismo sugere a formao espontnea, a proliferao numrica, a extenso horizontal e a interao competitiva entre as associaes, enquanto o Corporativismo defende a emergncia controlada, a limitao quantitativa, a estratificao vertical e a interdependncia complementar das associaes (1974:97). Cawson, por sua vez66, identifica, como ponto central no corporativismo, a representao monopolstica e funcional de interesses, as trocas polticas com as agncias governamentais e a combinao entre dois aspectos fundamentais do corporativismo: a concertao de polticas e a intermediao de interesses. Para Cawson, todavia, o corporativismo se diferencia do pluralismo por ser um processo de aproximao, mais do que competio, que pode conduzir ao monoplio da representao de interesses, e pela forma de trocas polticas que tm lugar entre as associaes

64

Schmitter admite ser a proposta de definio muito prxima da oferecida por Manolesco (1938), mas ressalva no sugerir, com ela, que as associaes corporativas sejam as nicas unidades constituintes da poltica, uma vez que, em todos os sistemas corporativos, coexistem partidos, movimentos e subdivises territoriais. A definio do modelo, alm disso, visa a constituir uma alternativa explcita ao paradigma dominante (pluralista), que, segundo Schmitter, tinha utilidade reduzida para descrever a estrutura e comportamento dos sistemas de grupos de interesse nos pases em desenvolvimento (1974:95). Segundo Adams, a definio de Schmitter criticada por ser excessivamente restrita, focando principalmente em exemplos autoritrios, e assim excluindo uma variedade de estruturas e regimes corporativos no-autoritrios, como os existentes na Europa Ocidental. Em adio definio de Schmitter, Adams destaca o emprego por Howard Wiarda de uma lista mais ampla porm menos complexa de caractersticas distintivas do corporativismo: a) um Estado diretor forte; b) restries liberdade e atividade dos grupos de interesse; c) incorporao do grupos de interesse como parte do sistema estatal, responsvel pela representao dos interesses dos seus membros no e para o Estado, e para ajudar o Estado a administrar e executar polticas. Um conceito alternativo, oferecido por ODonnell, considera corporativismo as estruturas com base nas quais se exerce oficialmente a representao de interesses privados frente ao Estado, por parte de organizaes funcionais (no territoriais) sujeitas pelo menos formalmente, em sua existncia e em seu direito de representao, autorizao ou aceitao por parte do Estado, e em que este direito fica reservado cpula das organizaes, com excluso de outros canais legitimados de acesso ao Estado por parte do conjunto de seus membros (1976:4). Segundo Cawson, "Corporatism is a specific socio-political process in which organizations representing monopolistic functional interests engage in political exchange with state agencies over public policy outputs which involves those organizations in a role that combines interest representation and policy implementation through delegated self-enforcement. This concept combines two key features: the intermediation of functional interests (representation/control) and a specific mode of public formation (intervention). It is the combination of these features that is the hallmark of corporatism; it is their separation that is central to parliamentarism" (Cawson,1985, apud Veiga, 1996).

65

66

61

corporativas e o Estado, e busca ser um novo paradigma que busca suplementar o paradigma pluralista, mais do que substitu-lo (Cawson, 1985, apud Veiga, 1996). Schmitter considera o corporativismo um sistema de representao de interesses e atitudes, um arranjo institucional particular, ideal-tpico, para vincular os interesses organizados associativamente com as estruturas decisrias do Estado, sendo uma das possveis formas modernas de representao de interesses, assim como o o pluralismo (1974:86). Dessa forma, ao defini-lo em termos de prticas, Schmitter, embora o associasse, em trabalhos anteriores, aos regimes autoritrios (1971), desvincula o corporativismo de qualquer ideologia ou contexto cultural ou geogrfico67, podendo, assim, desenvolver uma anlise mais objetiva de sua presena nas modernas democracias. Na sociedade corporativa, o corporativismo se fortalece como um tipo de comportamento que busca prioritariamente o bem-estar dos grupos sobre o bem-estar dos indivduos. Cabe ao Estado, nessa situao, exercer, ao lado das funes tpicas (defesa nacional, poltica exterior, ordem interna), tambm a coordenao e equilbrio entre as corporaes, corrigindo as falhas de mercado. O Estado desenvolve um papel na conformao dos grupos de interesse, impondo-lhes restries e limitaes, conforme a abordagem de Claus Offe:
Qualquer atribuio de status significa que, por um lado, os grupos auferem vantagens e privilgios, mas, por outro, tm de aceitar certas limitaes e obrigaes restritivas. Em um caso tpico, o acesso a posies decisrias no governo facilitado por meio do reconhecimento poltico de um grupo de interesse, mas a organizao em questo torna-se sujeita a obrigaes mais ou menos formalizadas, como, por exemplo, o comportamento responsvel e previsvel e a absteno de demandas no-negociveis ou tticas inaceitveis (Offe, 1989:241, apud Rodrigues, 1995).

Uma obra clssica, resgatada pelo seminal artigo de Schmitter (1974), a abordagem de Mihal Manolesco em O Sculo do Corporativismo ([1936] 1938), que propunha o corporativismo como uma alternativa ao liberalismo e ao comunismo, obra que teve marcante influncia no Brasil do final da dcada de 1930, a partir da traduo de Azevedo Amaral. Para Manolesco, considerado por Schmitter (1974:102) um dos mais estimulantes tericos do corporativismo, as democracias so incapazes de organizao, por sua natureza, deixando s foras individuais a tarefa de organizarem a sociedade, em prol do capitalismo e do desenvolvimento industrial. Mas, afirma,
o Estado democrtico no significa somente a falta de organizao; tambm a desorganizao. Com efeito, a existncia de muitos partidos, que disputam entre si o poder pblico, arrasta a interveno contnua dos mesmos no prprio mecanismo do Estado (Manolesco, 1938:39).

Contraditoriamente, porm, considerava que o pluralismo tambm da essncia do corporativismo, embora, neste, tenha um aspecto legal e ordenado, consistindo na diviso das funes do Estado e no um pluralismo ilegal e anrquico, criado pelos partidos. Assim, o Estado democrtico no seria capaz de oferecer nem a estabilidade nem a sabedoria exigidas pela paz e pela
67

Na verdade, apesar de identificado com os pases Ibricos e Latinoamericanos, o corporativismo, segundo Schmitter, tem suas razes intelectuais predominantemente na Alemanha, Blgica, Frana e ustria.

62

necessidade de cooperao no mbito internacional. Em seu lugar, o corporativismo, fundado nas corporaes como rgos coletivos naturais de certas funes parciais, indispensveis vida da nao, heterogneas, mas submetidas s convergncias dos fins (idem: 50), seria o instrumento para a descentralizao das atribuies no essenciais do Estado e para maior eficincia do desenvolvimento da sociedade. Longe de valorizar o egosmo de grupos, o corporativismo permitiria organizar a ordem social, cabendo ao Estado arbitrar os interesses em conflito e solucionlos. Segundo Manolesco, as corporaes participam da essncia das sociedades heterogneas, e so os rgos naturais de expresso e manifestao da vida nacional; so instrumentos secundrios a servio do Estado, que, por seu turno, o instrumento destinado a servir a um ideal superior da coletividade nacional, no podendo, por isso, ser considerado neutro ou indiferente. Nesse contexto, o indivduo instrumento a servio do Estado, com deveres em relao a este. E, entre ambos, situam-se as corporaes (1938: 45-47). Assim, como aponta Lanna (1999), para Manolesco o corporativismo organiza a sociedade com base nas categorias funcionais que formam as corporaes. So essas corporaes os rgos determinantes da sociedade. Somente nelas o indivduo reconhecido atravs de sua funo social. O corporativismo puro seria a verdadeira soluo e a nica possvel, onde o poder legislativo supremo seria constitudo pelas corporaes. O Estado, como super-corporao responsvel por atuar como fator de concrdia, resolvendo harmoniosamente os conflitos, tendo a coletividade como objetivo (Lanna, 1999: 22), teria como funes a defesa nacional, a poltica exterior e a ordem inferior, e, alm delas, a de coordenao e disciplina. Assim, a funo essencial do Estado seria a de arbitragem, devendo, para bem exercer essa funo, ser dotado de continuidade e estabilidade. Nesse Estado, em lugar dos sistemas de recrutamento do corpo dirigente prprio das sociedades democrticas, o recrutamento das altas funes de Estado e dos responsveis pela funo suprema de arbitragem seria feito a partir de elementos oriundos das prprias corporaes, exclusivamente entre os homens de responsabilidade e com capacidade formada, cuja maior virtude seria a probidade profissional (Manolesco, 1938: 122-123). Segundo Schmitter (1974), embora os prognsticos de Manolesco68 no tenham se concretizado na forma e extenso por ele preconizadas, isso no impediu que, tanto na Europa quanto na Amrica Latina69, o corporativismo avanasse como forma de soluo de conflitos e

68

Essencialmente, Manolesco acreditava que, por suas vantagens, o corporativismo moderno se imporia no Sculo XX tanto quanto impsse o Estado liberal no Sculo XIX. Ele seria, ainda, uma alternativa tanto ao comunismo quanto ao liberalismo, subordinando todos os interesses ao conceito nacional e destinado a promover a criao de uma sociedade futura, na qual o princpio da organizao substituiria o conceito de lucro individual como regulador da economia capitalista. Adams (2002) destaca, tambm, o emprego, em pases da Europa Ocidental, de denominaes como comunitarianismo e parceria social para designar formas de corporativismo ainda em uso.

69

63

articulao de interesses no perodo Ps Segunda Guerra Mundial70, originando o que chama de corporativismo moderno ou neocorporativismo (1974:87) denominao empregada para designar os mecanismos de intermediao de interesses existentes na Europa Ocidental ou, segundo Reis (1995: 424), para diferenciar o contexto em que operam, se democrtico ou fascista. Schmitter identifica, essencialmente, dois tipos de corporativismo o estatal e o societal ou societrio - diferenciados, essencialmente, pelo nvel de participao da sociedade e do Estado nas decises. Em sua forma mais avanada o corporativismo societal o controle do Estado menor, e busca a colaborao entre as classes, mas sem eliminar o conflito. O corporativismo estatal, conforme Schmitter (1974:105), estaria associado ao capitalismo atrasado e dos Estados neomercantilistas, autoritrios e antiliberais e, por isso, relacionado a regimes e instituies autoritrias, como as verificadas nos anos 1970 no Sul da Europa e na Amrica Latina, tipificados sob a forma de um corporativismo estatista-orgnico no qual o Estado exerce um papel dominante na organizao e controle das suas partes componentes, representativas dos grupos econmicos e sociais. Schmitter menciona, expressamente, como exemplos, Portugal, Espanha, Brasil, Chile, Peru, Mxico e Grcia. Por sua vez, o corporativismo societal poderia ser caracterizado como uma forma mais democrtica e orientada de baixo para cima, encontrada em pases da Europa Ocidental, em que as unidades incorporadas desempenham um papel mais amplo, o Estado menos dominante e o sistema poltico, mais democrtico. Segundo Schmitter, essa variante parece ser componente concomitante, seno inevitvel, do capitalismo avanado, ps-liberal, e do estado democrtico de bem-estar social, exemplificada por pases como Sucia, Sua, ustria, Holanda, Noruega e Dinamarca, embora suas caractersticas sejam tambm vislumbradas em alguns regimes pluralistas, como o Reino Unido, Alemanha, Frana, Canad e mesmo os EUA (1974: 103). A emergncia do moderno corporativismo, em suas duas formas, na opinio de Schmitter, estaria associada decadncia ou enfraquecimento do pluralismo: The origins of societal corporatism lie in the slow, almost imperceptible decay of advanced pluralism; the origins of state corporatism lie in the rapid, highly visible demise of nascent pluralism (1974:106). No primeiro caso, a corporativizao decorreria da necessidade imperativa de um regime estvel, dominado pela burguesia, devido ao processo de concentrao de propriedade, competio entre economias nacionais, expanso do papel das polticas pblicas e racionalizao do processo decisrio no interior do Estado para associar ou incorporar ao processo decisrio grupos ou classes subordinadas. No segundo caso, seria uma conseqncia da necessidade de reforar a paz social,

70

Todavia, em razo da noo pejorativa associada ao corporativismo, em face, sobretudo, de sua associao aos governos fascistas na Itlia e Alemanha, poucos regimes se identificaram como corporativistas, preferindo, na prtica, rtulos tais como participao, planejamento colaborativo, representao combinada, consulta permanente, democracias consociacionais e outros.

64

no mediante a incorporao ou cooptao, mas pela represso e excluso da articulao autnoma de demandas de classe subordinadas, num contexto em que a burguesia muito fraca, internamente dividida, externamente dependente ou em que no esto disponveis recursos suficientes para responder efetiva e legitimamente s demandas no contexto do estado democrtico liberal (1974:108). Essa , segundo Adams, uma das razes para a emergncia do corporativismo na Amrica Latina nos anos 1970: era um modelo competitivo e um paradigma atraente por oferecer uma alternativa para muitas das premissas histricas, polticas e econmicas do pluralismo. Segundo Abranches (1981:19), o corporativismo , simultaneamente, um instrumento de classe, de subordinao do trabalho s estratgias econmicas do grande capital e um mecanismo de regulao econmica. O Estado, na estrutura corporativa, atua tanto como instrumento de dominao quanto como regulador do processo econmico, com substancial autonomia em relao s diversas fraes do capital. Por exercer esse duplo papel, permite a insero, com peso poltico especfico, de interesses de foras subordinadas, alm de ampliar o espao de negociao e de presso destes mesmos setores. E, buscando controlar os trabalhadores e incorpor-los, mediante barganha e negociao, s estratgias econmicas concertadas do Estado e do grande Capital, termina por permitir a representao de fato de seus interesses, ainda que dentro de certos limites, fortalecendo, dessa forma, as organizaes trabalhadoras e conferindo maior peso poltico s suas demandas (1981:21). Precisamente por isso, os arranjos burocrtico-corporativos, em regimes democrticos no funcionam apenas para assegurar a hegemonia burguesa ou controlar as aes das classes dominadas, mantendo os conflitos em nveis "suportveis", mas permitem que conquistas dos setores populares sejam alcanadas por esta via. Fbio Wanderley Reis afirma que, nas estruturas neocorporativistas dos pases da Europa Ocidental, o Estado articula-se com representaes patronais e de trabalhadores para constituir uma arena extraparlamentar e crescentemente institucionalizada de deliberao, da qual parece cada vez mais difcil prescindir (Reis, 1989:52). Nesses pases, garantir a democracia envolve, precisamente, no o empenho de desinstitucionalizar ou desmontar tais estruturas, mas o esforo de institucionaliz-las, conferindo-lhe condies legais e organizacionais para que as decises que nelas se tomam tenham a visibilidade e o carter responsvel necessrios para neutralizar o seu potencial de distoro no-democrtica. Assim, para Reis, o corporativismo societal no pode ser desconsiderado como uma alternativa para a consolidao de uma democracia estvel, pois
assegurar o Estado democrtico e eficiente envolve justamente, como tambm se observou, encontrar o ponto de equilbrio entre esses dois extremos [do Estado autoritrio e da apropriao privada e fisiolgica do Estado por interesses particulares], de sorte que o Estado venha a ser sensvel aos focos de interesses existentes na sociedade sem se deixar aprisionar por qualquer um deles (Reis, 1989:53).

Adams destaca que a emergncia de uma nascente sociedade civil em muitos pases da Amrica Latina significa um desafio fundamental para o Estado corporativista uma vez que, por

65

definio, a sociedade civil o resultado da associao voluntria e autnoma de interesses, grupos sociais, tnicos e indivduos fora da regulao e organizao estatal. Alm disso, salienta o autor:
Corporatist and neo-corporatist systems sacrifice fluidity and flexibility in interest intermediation and representation for national consensus and national interest. The intermestic71 challenges to the states economies, polities and societies are transforming and reconfiguring the traditional social, economic and political interests undermining the very efficacy and representative capacity of the corporatist structures and processes. The democratization and religious diversification of Latin America and the post-industrialization and post-materialism of Western Europe pose significant dilemmas for the existing corporatist relationships and institutions. (Adams, 2002)

Entre as medidas historicamente adotadas pelos regimes corporativistas, Adams identifica a criao de mecanismos de estrutura, subsdio e controle, que so institudos mediante relacionamentos formais e legais entre o Estado e as unidades incorporadas, e em especial a garantia da representao dos interesses em instituies de formulao de polticas burocrticas, legislativas, econmicas ou sociais. Em troca, os grupos includos devem assegurar conformidade, lealdade e aderncia s polticas governamentais, e auxiliar o Estado na sua implementao. Segundo Adams, o corporativismo e o neocorporativismo pressupem que os Estados podem identificar e quantificar os interesses polticos, sociais e econmicos nacionais sobre os quais a utilidade e a legitimidade das instituies corporativistas e neocorporativistas so construdas, e sua racionalidade a afirmao de que o Estado pode intervir efetivamente e gerir as polticas pblicas, econmicas e sociais, uma vez que as unidades da sociedade incorporadas esto comprometidas e subservientes a um interesse nacional unificado. Por outro lado, presses como o processo de globalizao ou globalizao neoliberal, como a consideram Souza Santos e Avritzer (2002:30) e seus impactos sobre os poderes de interveno do Estado na economia, as presses para a liberao econmica e a adoo de um modelo menos intervencionista, reduzem a capacidade de o Estado dirigir o processo de deciso de polticas econmicas e sociais, de forma a manter os mecanismos de controle corporativistas e neocorporativistas em funcionamento. O neocorporativismo pode ser visto, tambm, como uma derivao da noo de democracia consociacional, conceito desenvolvido a partir dos trabalhos de Lehmbruch (1967) e Lijphart (1969), entre outros, que o consideram uma resposta s elites polticas em alguns pases para desafiar a fragmentao da cultura poltica (political sub-cultures). Segundo Lijphart,
Consociational democracy presupposes not only a willingness on the part of elites to cooperate but also a capability to solve the political problems of their countries. Fragmented societies have a tendency to immobilism, which consociational politics is designed to avoid. Nevertheless, decision-making that entails accommodation among all subcultures is a difficult process, and consociational democracies are always threatened by a degree of immobilism. (Lijphart, 1969:218)

71

Segundo Adams (2002), esse termo, relativamente novo e ambguo, significa a fuso entre de assuntos, fenmenos e polticas no plano domstico e internacional.

66

Lijphart (1969) classifica como democracias consociacionais pases que tm um alto nvel de fragmentao da cultura poltica, mas que, contudo, demonstram um alto grau de estabilidade poltica, como Holanda, Sua e ustria, onde o comportamento das elites polticas a varivel explicativa que permite que as subculturas72 rivais participem da competio mas promovam esforos deliberados para contrabalanar os efeitos imobilizadores e instabilizadores da fragmentao cultural (Lijphart, 1969:211-212). Conforme Lehmbruch (1979), o conflito no mbito de culturas polticas fragmentadas enfrentado a partir das barganhas entre os lideres de grupos rivais, e as estratgicas consociacionais servem no apenas para administrar o conflito no mbito desses sistemas de valores, mas tambm para estabilizar e conduzir economias capitalistas altamente desenvolvidas por meio da promoo de um novo tipo de integrao social, onde um novo tipo de arranjo padronizado, que Lehmbruch chama de corporativismo liberal (liberal corporatism), d forma s relaes entre os governos e os grupos de interesses organizados. O corporativismo liberal um tipo especial de participao de grandes grupos organizados da sociedade nas polticas pblicas, especialmente econmicas, e se distingue dos processos normais de consulta e cooperao entre a Administrao e os interesses organizados pelo grau dessa cooperao entre os prprios grupos na formatao das polticas. Essa forma de governana se baseia na premissa terica de que existe forte interdependncia entre os grupos de interesse em conflito na economia capitalista. As barganhas ocorrem tanto entre os grupos, quanto entre o governo e um cartel de grupos organizados, mas os grupos preservam sua autonomia constitucional, e a institucionalizao da integrao dos grupos conflitantes voluntria. Nesse modelo, a legitimao e fortalecimento dos grupos de interesse est intimamente ligada ao grau de controle sobre a sua representatividade, o que leva necessidade de mecanismos que reforcem o poder das organizaes de interesse ou seu reconhecimento como canais de representao de seus filiados, inclusive mediante um maior ativismo na defesa de seus interesses. Nos Estados Unidos, segundo Salisbury, apesar de alguns esforos governamentais para estimular a formao de grupos de interesse durante as duas Guerras Mundiais e durante o New Deal, no se desenvolveram instituies corporativas, em parte porque no foi possvel atingir o estgio do reconhecimento de uma determinada organizao como representante exclusiva e

72

Como esclarece Renn (1998:82), as subculturas polticas so diferenas pontuais ou graduais no interior de uma mesma cultura. Conforme Lijphart, uma democracia consociacional bem sucedida requer, simultaneamente, que as elites tenham a habilidade de acomodar os interesses divergentes e as demandas das subculturas (que so resultantes da fragmentao da cultura poltica, conforme caracterizado por Almond (1956, apud Lijphart, 1969:207)), e que tenham a habilidade de ultrapassar as clivagens e unir-se em um esforo com as elites das subculturas rivais. Isso, por sua vez, depende de seu compromisso com a manuteno do sistema e o aumento da coeso e da estabilidade. Por fim, todos esses requisitos partem do pressuposto de que as elites compreendem os perigos da fragmentao poltica. Conforme Du Toit (1987:425), embora o consocionalismo e o corporativismo busquem, ambos, a participao no processo decisrio, mediante consensos e barganhas, no corporativismo isso se d mediante cooptao, e no consociacionalismo mediante o compartilhamento do poder. E, enquanto no consociacionalismo ocorrem decises conjuntas entre grupos societais, nenhum dos quais est em posio dominante, no corporativismo o processo de deciso tem no Estado uma figura dominante.

67

legtima de certo interesse. Segundo Salisbury, embora a influncia dos interesses organizados nas polticas pblicas no seja pequeno, nenhuma das entidades de cpula de representaes de interesses (peak associations) conseguiu impor-se como a representao de um setor:
"In the United States, however, it has been unusual for official recognition to be granted any organized group, and it has been even more rare for such recognition to be given to groups purpoting to speak for an entire sector. (...) Thus peak associations in the United States are either weak and incomplete or ineffectual. None can claim quasimonopolistic hegemony over a significant sector of socio-economic self-interest. Consequently, the United States lacks an essential ingredient of a corporatist polity, 'a limited number of singular, compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories...'(Schmitter). (Salisbury, 1979, apud Veiga, 1996).

Assim, a diversidade e a fragmentao institucional do sistema de representao, caractersticos do pluralismo, resultaram na inexistncia de qualquer organizao com autoridade para negociar e fazer respeitar os acordos que, na arena corporativa, resultariam do processo de concertao. Alm disso, a regulamentao dessas atividades levou a uma legitimao dos grupos de interesse, tornando altamente improvvel a adoo do corporativismo e da garantia de acesso privilegiado a qualquer organizao em particular. Na Europa, contudo, a situao foi bastante distinta, em parte devido a uma tradio e uma cultura poltica que foi mais tolerante com um papel mais ativo do Estado na economia e na organizao da sociedade. A influncia dessa tradio, especialmente da experincia portuguesa e italiana, foi especialmente marcante no Brasil a partir da dcada de 1920. Nos pases escandinavos, Sua, ustria e Holanda uma seqncia de reformas ao longo do sculo XX conduziu situao atual em que o conflito Capital e Trabalho foi colocado sob os auspcios do Estado, conformando-se um relacionamento formal e burocrtico entre Trabalho, Capital e Estado (Adams, 2002), com o propsito de reduzir os custos daquele conflito e seus efeitos sobre a economia. Segundo Royo (2001), a ressurgncia de negociaes em nvel nacional em pases como Itlia, Espanha, Irlanda e Portugal, nos anos 1990, revela que sistemas de corporativismo societal e a noo de concertao social esto ainda presentes no panorama poltico moderno, validando, de certa forma, o prognstico de Manolesco quanto emergncia das representaes corporativas como rgos determinantes da sociedade. Uma das formas para tanto a concesso da participao, como membros permanentes, em conselhos de assessoramento especializados, de posies de controle em corporaes pblicoprivadas, e da participao direta em conselhos nacionais econmicos e sociais, com poderes decisrios autorizados. Esse tipo de arranjo institucional , na experincia europia, uma das expresses do neocorporativismo societal73.

73

Diferentemente de Schmitter e Royo, Lijphart (1969:214) considera os advisory councyls e os comits, como os conselhos econmicos e sociais, instrumentos tipicamente consociacionais.

68

Segundo Royo (2001), as experincias portuguesa e espanhola de concertao e de negociao social demonstraram que uma das maiores dificuldades para desenvolver capacidade de coordenao entre os atores sociais a necessidade de instituir procedimentos comuns baseados em precedentes, regras decisrias e compartilhamento de informaes. Dessa forma, a criao de instituies formais para buscar a formao de consensos e entendimento entre os atores sociais um meio hbil para o desenvolvimento e consolidao do processo de negociao social, como demonstram a Comisso Permanente de Concertao Social em Portugal (posteriormente substituda pelo Conselho Econmico e Social) e o Consejo Econmico y Social na Espanha. Essas instituies desenvolveram um papel crtico na promoo da negociao social tripartite em ambos os pases, unindo governo, empresrios e sindicatos e incentivando mecanismos institucionais informais facilitadores da negociao social, resultando na institucionalizao da disputa poltica entre governo, empresrios, sindicatos e outros atores sociais e contribuindo para o desenvolvimento de posies consensuais sobre questes relevantes para o debate poltico nacional. Schmitter considera que, quanto mais o Estado moderno se torna um indispensvel e autorizado garantidor do capitalismo, por meio da expanso de suas tarefas regulatrias e integradoras, mais se ver que necessita de expertise profissional, informao especializada, agregao prvia de opinies, capacidade contratual e legitimidade participativa diferida e afervel que apenas um monoplio representativo hierarquicamente organizado e consensualmente representativo pode proporcionar (1974:111). Por isso, dever concordar em devolver ou compartilhar com essas associaes seus poderes decisrios, embora sujeito, como Keynes destacava, soberania da democracia expressa pelo Parlamento. Evidencia-se, assim, nessa formulao, mais uma similaridade com a concepo pluralista, onde a atuao autnoma dos grupos submete-se, sempre, ao controle ltimo do Parlamento e do Governo, ao qual cabe assegurar a permanncia das regras do jogo. A contribuio mais importante do paradigma corporativista para este estudo reside na idia de que os interesses sociais somente possuem acesso ao Estado se forem por ele reconhecidos como interlocutores ou tiverem reconhecida a legitimidade de sua representao. Por outro lado, inegvel que os setores sociais e notadamente os grupos de presso se organizam conforme seus interesses setoriais e se enfrentam na busca de solues negociadas. O corporativismo, porm, presume que alguns grupos, mais do que outros, tero acesso facilitado ao poder decisrio, o que coloca, desde logo, como salienta Olson (1986:185), um problema: como evitar, na ordem democrtica, que outros grupos ou instituies organizem-se e lutem para exercer influncia em benefcio de algum setor ou interesse s custas do interesse maior representado? Ou como impedir que um grupo de interesse, detentor do monoplio da representao, seja controlado por um subgrupo organizado no seu interior? Da a impossibilidade de que, no regime democrtico, tal monoplio de representao possa

69

ser estabelecido pelo Estado em carter duradouro ou capaz de afastar o surgimento de conflitos no mbito da representao de interesses. A abordagem neocorporatista dos grupos de interesse , como destaca Schimtter (1989, apud Gorges, 2004), parte da abordagem neo-institucionalista da poltica uma vez que seu pressuposto fundamental que o comporamento no pode ser compreendido completamente a partir dos quadro de referncia tericos do pluralismo ou da Escolha Racional, e sua contribuio terica se concentra no papel do Estado na formatao da representao de interesses, cabendo ao Estado favorecer e promover certos grupos s expensas de outros e afetando a dinmica dos grupos. Sob a perspectiva corporativista, a regulamentao das atividades dos grupos de interesse absolutamente necessria, disciplinando no apenas o reconhecimento das entidades de representao de interesses, mas conferindo-lhes a legitimidade para interagir com o Estado, como proporcionando-lhes o monoplio da representao, afastando-as, assim, da competio com outros grupos de interesse pelos canais de acesso. Dessa forma, um pas como o Brasil estaria muito mais propenso ao desenvolvimento de normas dessa natureza, embora com enfoque diferenciado em relao ao que adotado em contextos no-corporativistas, mas com propenso ao seu questionamento medida que a diferenciao no mbito das representaes de interesse passe a reclamar outras formas de articulao e ampliao dos atores legitimados ou capazes de participar do processo poltico. Da, com efeito, a concluso de Peter Williamson (2004), de que o corporativismo nunca representou uma alternativa completa ao pluralismo. 2.5 Consideraes Finais Ao longo deste Captulo, buscou-se, a partir da descrio das teorizaes acerca do Elitismo, Pluralismo e Corporativismo, alm das contribuies de Mancur Olson para uma nova Teoria dos Grupos, recolher alguns contributos para a anlise a ser feita, nos captulos subseqentes, das experincias de Brasil e Estados Unidos relativas atuao dos grupos de interesse e suas relaes com os atores polticos e burocrticos no processo poltico. Restou claro que de todas essas abordagens, que se inter-relacionam, decorrem contribuies importantes, das quais a mais destacada , sob a perspectiva dos EUA, a do pluralismo e neopluralismo, enquanto, para o caso brasileiro, salienta-se a contribuio do corporativismo e do neocorporativismo como categorias de anlise da conformao do sistema de presso existente e das relaes dos grupos de interesse com o Estado. Em ambos os sistemas polticos, porm, verificam-se traos elitistas, que a Teoria da Elites permite melhor interpretar, e que se manifestam, nos dois casos, pela facilidade de acesso aos decisores em decorrncia do maior poder econmico e de organizao e, no caso brasileiro, tambm pela facilidade de acesso em virtude da existncia de canais institucionalizados, de carter

70

neocorporativista, ou mesmo em decorrncia de vnculos de relacionamento derivados do padro clientelista ou, ainda, pela persistncia de anis burocrticos. Essas diferenciaes existentes nos dois casos estudados, porm, requerem exame mais aprofundado, a partir da reviso bibliogrfica especfica, como adiante se ver.

3 Grupos de Presso: aspectos conceituais e modus operandi

O estudo dos grupos de presso e suas interaes com os polticos e burocratas, como evidenciam os pressupostos desta Tese e o captulo anterior, no admite uma abordagem que exclua as teorias oriundas dos neo-institucionalismos, o elitismo, o pluralismo, o neopluralismo, o corporativismo e o neocorporativismo como categorias de anlise. Em cada uma dessas teorias, encontram-se aportes que contribuem para a compreenso de como os grupos de presso se formam, em torno de que valores se organizam e como, ao final, influenciam o sistema democrtico, seja como um elemento indispensvel ao mesmo ou colocandoo em xeque ao subverter seus princpios, gerando o que Pulgar (2003) chama de democracia de duvidosa qualidade. As mesmas teorias permitem interpretar a importncia e a necessidade de instituies e regras destinadas a disciplinar a atuao dos grupos de interesse e sua participao no processo decisrio governamental, e os impactos dessas instituies sobre essa atuao. Segundo North, as instituies tm como funo principal na sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estvel para a interao humana, ainda que no necessariamente eficiente (1993b:16). As instituies econmicas e polticas so partes essenciais de matriz institucional efetiva, capaz de reduzir os custos de transao (North, 1991:98). So, ainda, a chave para entender a inter-relao entre a poltica e a economia e as conseqncias dessa interao (1993b:152). J as instituies polticas, na definio de Diermeier e Krehbiel, so um conjunto de caractersticas contextuais em um ambiente de escolhas coletivas que define as restries e oportunidades para o comportamento coletivo nesse ambiente (2003:125). Partindo dessas premissas, as hipteses formuladas apontam para as leis de lobby como institues que, efetivamente, so capazes de moldar a conduta dos players grupos de interesse, polticos e burocratas em favor de uma maior transparncia do policy-making process e, consequentemente, maior accountability e ampliao do grau de isonomia no acesso aos formuladores das polticas pblicas. A anlise, ademais, a partir das premissas do neo-institucionalismo histrico e sociolgico, h que levar em conta as caractersticas de cada sociedade, semelhana do que prope Graziano (1997), quando registra que, nos EUA, a atuao dos grupos se d no contexto de organizao social centrada na sociedade, ao passo que, em outros pases, como a Frana, a organizao social centrada no Estado, produzindo-se, nesse ltimo tipo de organizao, uma relao em que os grupos de interesse atuam em estreita fuso com os programas estatais. Trata-se de um contexto em que o Estado garante sua ao por meio de parcerias sociais, patrocnios e financiamentos que, em alguns

72

casos, podem levar ao temor da contaminao da atuao desses grupos pela ao pblica, face competio entre o Estado e os grupos de interesse pblico na realizao de objetivos para os quais o prprio Estado foi institudo. Essa , possivelmente, a situao em que se poderia enquadrar o caso brasileiro, face herana corporativista, cultura patrimonialista e forma como se desenrolam, ainda hoje, as relaes no mbito do aparelho do Estado. Assim, qualquer que seja o marco terico adotado, a atuao dos grupos de presso ou de interesse fator fundamental para a compreenso do sistema poltico, em vista da forma como tais atores influenciam as decises no campo das polticas pblicas e os meios que empregam ou podem empregar para essa finalidade. Essa atuao , inclusive, um fator que impe aos governos e aos parlamentos a reviso e adaptao dos mecanismos institucionais de participao, no somente em face da heterogeneidade dos interesses e dos grupos que os defendem, como da necessidade de evitar-se as disfunes associadas natureza das disputas entre os grupos na sociedade, seja sob a perspectiva pluralista, seja sob a perspectiva elitista. Como se pde concluir a partir da anlise do paradigma pluralista, a variedade e a multiplicidade de grupos de interesse ou grupos de presso e a intensidade de sua atuao so decisivas para as definies no campo das polticas pblicas, seja em face de sua atuao junto aos legisladores ou em relao s agncias governamentais. Nessa perspectiva, o seu surgimento corresponde ao que Madison considerava uma soluo para o dilema da democracia, ou seja, a criao de um sistema aberto em que muitos grupos estariam aptos a participar, opondo-se uns aos outros na disputa por seus interesses e, assim, contrabalanando o poder de cada um, reciprocamente. Para os pluralistas, esse sistema seria capaz de permitir que o interesse pblico fosse atendido a partir dessas mltiplas interaes, viso que, porm, no era compartilhada pelos elitistas, medida que no consideram vlida a hiptese da competio entre grupos como forma de construo de solues democrticas, mas, sim, como forma de mascarar o predomnio das elites dirigentes no processo poltico. Desde o incio do sculo XX, vem-se disseminando, em todo o mundo, uma caracterstica original do sistema poltico estadunidense: a atuao dos grupos de interesse se d em todos os campos e em todas as categorias de polticas implementadas pelos governos. A crescente complexidade da sociedade civil, os novos temas que se inserem na agenda poltica e econmica, as novas atividades que se organizam, os novos direitos que surgem e so reivindicados, manifestam-se atravs da proliferao de grupos de interesse, de organizaes no-governamentais que atuam como grupos de interesse econmico ou no-econmicos, de interesse pblico ou privado, de lobbies empresariais e de categorias profissionais que, antes, no eram atores identificveis na arena poltica.

73

As polticas pblicas, sejam elas redistributivas, regulatrias ou distributivas, conforme a classificao proposta por Lowi (1964), correspondem a fenmenos reais, e se constituem em arenas de poder com suas prprias caractersticas em termos de estrutura poltica, processo poltico, elites e relaes entre grupos74. Nessas arenas os interesses se organizam, se agrupam, formam coalizes e atuam com os recursos de poder de que dispem, cooperando ou disputando, mas ao mesmo tempo conformando o prprio sistema poltico. Cada uma dessas arenas de poder e suas polticas, afirma Lowi, pode ser identificada com uma teoria: a arena regulatria, com o modelo pluralista, em face das disputas entre os grupos organizados e suas atitudes compartilhadas em torno do setor regulado, com tendncia instabilidade medida que conflitos entre os membros do grupo emergem, face natureza desses interesses, o que refora do papel de rbitro e mediador do Congresso ou do Executivo; a arena redistributiva, com a viso elitista, pois haver, sempre, apenas dois lados em confronto, e provavelmente uma elite para cada lado, cabendo negociao, quando possvel, apenas atenuar o impacto da redistribuio; a arena distributiva, porm, pode ser vista tanto sob um quanto outro prisma: pluralista no sentido de que muitos interesses atuam ao mesmo tempo, mas elitista na medida em que a deciso sobre a poltica distributiva envolve uma deciso das elites congressuais ou executivas, posto que no existe disputa entre os atores. medida que, como apontam West e Loomis (1999:19), cada vez mais as decises so percebidas como redistributivas, numa poca em que os dficits oramentrios e a reduo dos gastos pblicos se impem, aumenta a disputa por recursos escassos, e aumenta a incerteza sobre os resultados, atraindo mais e mais atores para o jogo. Nesse contexto, torna-se ainda mais necessria, assim como as demais instituies polticas, a regulao da atuao dos grupos de interesse, conferindo previsibilidade e regularidade ao processo de influncia no policy-making process e reduzindo essa incerteza. Segundo Schmitter, Andrew Shonfiled demonstrou que, de modo a ser alcanado o alto nvel de performance propugnado por Keynes, as economias modernas promoveram processos, incluindo o planejamento estatal, buscando atender a suas mltiplas funes, tais como promover o crescimento econmico, o pleno emprego, controlar a inflao, regular as condies de trabalho, cobrir os riscos econmicos e sociais e resolver os conflitos trabalhistas. Shonfield considerava essa frmula como inequivocamente corporativista, em face da sua semelhana com as idias dos tericos italianos fascistas, observando, ainda que
the major interest groups are brought together and encouraged to conclude a series of bargains about their future behavior, which will have the effect of moving economic events along the desired path. The plan indicates

74

No longo prazo, para Lowi (1964:690-691), todas as polticas governamentais podem ser consideradas redistributivas, porque algumas pessoas sempre pagaro mais em tributos do que recebero em servios. Ou, ainda, podero ser consideradas regulatrias, em funo das decises sobre o uso de recursos, no longo prazo, que somente alteram a alocao dos mesmos, ou reduzem alternativas sobre o seu uso pelos atores privados. No curto prazo, porm, as diferenas so relevantes.

74
the general direction in which the interest groups, including the state in its various guises, have agreed that they want to go. (Andrew Shonfield, 1965, apud Schmitter, 1974: 112-113)

Constata-se, assim, a abrangncia das possibilidades de interpretao e anlise da atuao dos grupos de presso, cuja universalidade, conforme identificada por Truman, evidenciada pelos dois pases objeto desta Tese (Brasil e EUA). No entanto, as diferenas entre os sistemas polticos de ambos os pases s podem ser identificadas, conforme alertava Almond (apud Truman, 1971: xxvii), mediante o exame sistemtico dos grupos de interesse em suas complexas inter-relaes com as instituies formais de governo, os partidos polticos e a opinio pblica. Este captulo buscar, assim, traar um quadro que permita a compreenso dos conceitos adotados pelos diversos cientistas polticos e economistas que se debruaram sobre o tema, bem assim desenvolver uma descrio e uma anlise da forma de atuao dos grupos de presso, de sua influncia no processo democrtico e de suas interaes com a burocracia e o Poder Legislativo no processo de formao de agendas, da autonomia e da responsividade burocrtica nesse processo, bem assim suas vinculaes aos fenmenos do clientelismo, das trocas polticas e da corrupo no mbito do sistema poltico. 3.1 Conceituao: grupos de presso, grupos de interesse e lobby A conceituao dos grupos de interesse ou de presso um ponto de partida obrigatrio, ainda que constitua um aspecto bastante problemtico, luz da diversidade e ambigidade dos termos adotados com significados anlogos para a descrio e anlise desse fenmeno. Como destaca Pasquino (in Bobbio et alii, 1992:562), ao formular a sua teoria dos grupos, Bentley buscava, sobretudo, colocar o estudo dos grupos no centro do debate poltico, pois, na sua viso, a grande funo do estudo de qualquer forma da vida social a anlise desses grupos. Bentley tentou, primordialmente, construir um instrumento analtico, inclusive porque lhe faltariam os atributos para a formulao de uma verdadeira teoria, pois, segundo Pasquino, a teoria dos grupos de Bentley no especifica as relaes entre as variveis, no indica relaes entre causa e efeito, no coloca em correspondncia relaes formais e fenmenos reais e, enfim, no falsificvel. Alm disso, segundo Pasquino, a teoria dos grupos no diz seno que toda atividade poltica se reduz a uma luta entre grupos, sendo essa luta entre grupos ou interesses que determina os tipos de decises que devem ser tomadas. Adota, assim, uma noo to abrangente de grupo que faz com que tal afirmao se torne tautolgica. Para Bentley, inaugurador desse processo de anlise, salienta Pasquino, o grupo uma massa de atividade, um grupo poltico uma massa de atividades que tendem numa direo poltica

75

comum. Nessa concepo, os indivduos, as instituies e as idias esto reduzidos a grupos, cujas interaes terminam por produzir as aes governamentais. Nessa viso, esclarece Pasquino, desaparecem as distines entre os tipos de grupos presentes numa sociedade, de tal modo que no possvel avaliar a incidncia dos vrios grupos sobre o processo poltico e sobre a distribuio dos valores sociais. Os grupos mais complexos e formalmente organizados, como o Governo, a burocracia e o exrcito so colocados no mesmo plano que os demais. Latham, na mesma direo, considerava que a estrutura do Estado, entendido como comunidade poltica, associativa, e entendia ainda os grupos e o Estado como espcies de um mesmo gnero, e as instituies do governo como grupos com seus prprios interesses e papis no ajuste das demandas, e no somente como um ator inerte e sujeito s influncias dos grupos dominantes. Em sua funo de rbitro, atuaria moderadamente condicionado pelas rivalidades interinstitucionais e pelos seus prprios interesses:
both are associations of people for the achievement of ends common to the members, and the means of achievement is the application of the Power of the association to the obstacles and hindrances which block the goal. The state and other group forms represent power in different packages. Organized groups75 may be regarded as systems of private government while the organs of the state represent a system of public government. The ubiquity of power in human relations and its manifestation in group forms other than the state, are the reason for believing that the subject matter of politics is power, contrary to the view that its subject matter is the state, which is only one of the engines through which Power is exercised (Latham, 1965:12-13)

No entanto, para Latham o Estado era a representao do consenso pelo qual os vrios grupos existem em relaes mtuas, cabendo ao primeiro estabelecer as normas de comportamento nas relaes grupais e assegurando sua obedincia. Estabelecido como guardio ou custodiante do consenso, caber-lhe-ia, tambm, ajudar a formular e promover objetivos normativos, podendo, tambm, no exerccio de suas funes normativas, abolir grupos ou rever a sua estrutura interna (Latham, 1965:14).

Contudo, o sistema de instrumentalidades mantido pelo Estado para cumprir suas misses legislaturas, conselhos, agncias, departamentos e outras formas so tambm grupos, e possuem um sentido de pertencimento e identificao muito forte e, em sentido poltico, so iguais aos grupos que existem fora da estrutura do governo, inclusive no que se refere s disputas que travam entre si, seja no mbito interno de cada Poder, particularmente no Legislativo (disputas entre Cmara e Senado, ou entre comits, em cada uma das Casas) e Executivo (disputas entre diferentes departamentos e agncias), seja nas disputas entre Poderes por autoridade, competncias e capacidade decisria. H, todavia, diferenas em seu comportamento em relao aos grupos nogovernamentais, resultantes do poder do Estado de impor restries e condutas, com fundamento na lei e na aceitao social de sua autoridade, que Latham chama de oficialidade.
75

Latham propunha trs fases de desenvolvimento dos grupos: o grupo incipiente seria aquele em que o interesse existe, mas ainda no est reconhecido pela possvel associao de interessados; o grupo consciente aquele em que o sentido de comunidade j existe, mas ainda no est organizado; e o grupo organizado aquele em que o grupo consciente estabelece um objetivo e um aparato formal para promover o interesse comum (Latham, 1965:14).

76

Feita esta primeira introduo conceitual, necessrio distinguir, como destaca Pasquino, entre as expresses grupos de interesse, grupos de presso e lobbying (ou lobby), comumente empregadas nessa anlise e, muitas vezes, consideradas como sinnimas. Alm disso, necessrio diferenciar os grupos de presso e os partidos, analisando tambm as relaes entre eles. Thomas alerta para o fato de que no existe entre os estudiosos do tema uma definio simples, sobre a qual haja consenso, de grupo de interesse (Thomas, 2004:3), e as definies vo de muito estreitas a muito amplas. Almond e Powell Jr. (1966:75) alertam para as considerveis disputas em torno dessa expresso, optando por assim considerar o grupo de indivduos que est ligado por vnculos de preocupaes ou vantagens, que tem alguma preocupao sobre eles. O conceito de grupo de interesse nos remete definio de Truman, para o qual assim se define, como referido pgina 37:
qualquer grupo que, com base em uma ou mais atitudes compartilhadas, apresenta reivindicaes contra outros grupos na sociedade pelo estabelecimento, manuteno ou ampliao de formas de comportamento que so conseqncias daquelas atitudes76.

Contudo, Pasquino destaca fragilidades nessa definio, pois a noo de interesse genrica, e, por isso analiticamente inservvel, medida que, praticamente, cada grupo presente numa sociedade se torna um grupo de interesse. Alm disso, alerta, h uma tendncia em alguns autores a reduzir significativamente todo interesse a um interesse meramente econmico, deixando de lado outros interesses presentes e organizados, como os culturais, religiosos e outros, relevantes no processo de formao dos grupos e das atividades de lobby. Desse modo, afirma Pasquino, a definio no nos permite dizer nada sobre as modalidades de interao entre os vrios grupos presentes na sociedade e tambm sobre o modo preciso pelo qual procuram fazer prevalecer seus interesses. Para afastar essas objees, Truman emprega a expresso grupos de interesse poltico, embora interesses no-polticos tambm possam levar necessidade de busca de decises polticas que lhes sejam favorveis. Segundo Truman, muitos grupos so grupos de interesse poltico, medida que apresentam suas demandas contra instituies do governo, o que se torna necessrio pela impossibilidade de atingirem seus objetivos sem o auxlio de um grupo mais institucionalizado. E, no contexto moderno, inequivocamente o governo, em geral, que atende a essa condio, sendo a instituio com maiores poderes inclusivos. Essa definio considerada por Ainsworth como vlida para a anlise da atuao dos grupos em suas interaes no ambiente das polticas pblicas (Ainsworth, 2002:13). No mesmo sentido, afirmam Robbins e Tsetovat (2006),
Having an interest in governmental outcomes is necessary, but it is not sufficient to be considered an interest group. Acting on those interests, as a group, to secure the benefits or reduce the costs of government regulatory policy for the organization makes it an interest group.
76

No original: interest group refers to any group that, on the basis of one or more shared attitudes, makes certain claims upon other groups in society for the establishment, maintenance, or enhancement of forms of behavior that are implied by the shared attitudes". (Truman, 1971:33)

77

Para Lindblom, a expresso grupo de interesses no muito precisa, pois alguns indivduos podem, isoladamente, executar atividades normalmente caracterizadas como atividades de grupos, como o caso de grandes milionrios e celebridades, que empregam seu patrimnio e sua voz para orientar polticas na direo por eles desejadas. Por outro lado, considera pouco ntida a linha demarcatria que permite que sejam identificados como grupos de interesse os funcionrios governamentais e as instituies que dirigem. Na sua avaliao, quando funcionrios governamentais desempenham funes de influncia em organismos governamentais ou no Congresso, isso se deve s posies que ocupam na estrutura do governo, e no por sentimento de origem socio-psicolgica. No entanto, quando um congressista se dirige a um rgo do Executivo a fim de influenciar a execuo de uma poltica, ou quando se rene com representantes de classe ou grupo que querem convenc-lo de determinada posio, est, efetivamente, engajado numa atividade de grupo de interesse. Assim, Lindblom prope a seguinte classificao:
De modo muito vago, dizemos que as atividades dos grupos de interesse abrangem todas as interaes mediante as quais os indivduos e os grupos privados que no tm autoridade governamental procuram influenciar as polticas, juntamente com as interaes de funcionrios governamentais que influenciam o processo decisrio e que ultrapassam claramente o uso direto de sua autoridade. Empenhados em tais atividades, grupos privados, indivduos e grupos governamentais exercem funes indispensveis na formao da poltica (Lindblom, 1981:77) (grifamos).

Berry (1989:4) considera como grupo de interesse um corpo organizado de indivduos que compartilham os mesmos objetivos e que tentam influenciar as polticas pblicas, muitas vezes, orientados por interesses estreitos ou especficos, geralmente de natureza econmica e dando pouca ateno ao impacto de suas agendas sobre o interesse geral. Com abordagem semelhante, Browne (1998) identifica, para precisar o conceito, trs caractersticas:
One, they voluntarily bring together members and supporters, or joiners. Two, these joiners share a common characteristic that differentiates them from others. Three, the groups purpose is to represent issues of public policy that fit the joiners common concerns. Thats their interest. Without all of the three, whatever an organization is, it isnt an interest group (Browne, 1998:13).

A observncia desses requisitos, esclarece Browne, importante para evitar que entidades que no organizam seus membros em torno de polticas, nem levam polticas aos seus membros ou integrantes, nem buscam mobiliz-los para exercer influncia poltica, como o Rotary Club e outras organizaes de servios, sejam consideradas grupos de interesse. Com sentido similar, Schlozman e Tierney (1986:14) utilizam a expresso interesse, quando relacionada a grupos, para abranger apenas interesses politicamente relevantes, excluindo aqueles que no tenham objetivos polticos. Quanto ao conceito de grupos de presso, que Truman considera como sinnimo de grupos de interesse poltico, conforme Pasquino ele indica, ao mesmo tempo, a existncia de uma organizao formal e a modalidade de ao do prprio grupo em vista da consecuo de seus fins: a presso. J a presso seria a atividade de um conjunto de indivduos que, unidos por motivaes comuns, buscam, atravs do uso de sanes ou da ameaa de uso delas, influenciar sobre decises

78

que so tomadas pelo poder poltico, seja a fim de mudar a distribuio prevalente de bens, servios, honras e oportunidades, seja a fim de conserv-la frente s ameaas de interveno de outros grupos ou do prprio poder poltico. Assim, a presso estaria relacionada menos possibilidade de obter acesso ao poder poltico, e mais possibilidade de recorrer a sanes negativas (punies) ou positivas (prmios), a fim de assegurar a determinao imperativa dos valores sociais atravs do poder poltico. A partir dessa diferenciao, portanto, pode-se identificar os grupos de presso como grupos de interesse que exercem uma presso, ou seja, que passam da etapa de mera articulao de interesses para a etapa da busca de influncia sobre o processo decisrio, passando a sua atuao do sistema social para o sistema poltico. V. O. Key, no entanto, adota o conceito de grupo de presso essencialmente com o mesmo sentido de grupo de interesse, na forma a seguir:
In the give-and-take between government and governed, the formal apparatus of government may be supplemented by a system of private associations, which, in the United States, are called pressure groups. These associations may perform a representative function by communicating the wishes of their members to public authorities; or they may bring pressure to bear upon the government. The same groups may be consulted by government. They may even exercise forms or private authority which differ little from governmental authority. At times their influence on the actions of formal government may be so potent that they in fact control the exercise of public authority. In other instances they may perform creative functions in the contrivance of proposals for public policy. Pressure groups may be in alliance with a political party, and they often seek to influence the outcome of elections (Key, 1964: 11) (grifamos)

Essas associaes privadas seriam formadas, segundo Key, para influenciar as polticas pblicas, e suplementam a ao dos partidos polticos, provendo seus interesses mediante a tentativa de influenciar o governo77 em lugar de indicar candidatos e buscar a responsabilidade pela gesto do governo; embora se intitulem no-polticas, esto, de fato, engajadas na poltica, na poltica das polticas. Ao buscar influenciar o exerccio do poder pblico, desempenhariam um papel especfico suplementam o sistema partidrio e os instrumentos formais de governo servindo como portavozes para os interesses especficos no mbito da sociedade (Key, 1964:18-19). Schlozman e Tierney (1986) preferem a expresso interesses organizados, reservando o emprego da expresso grupos de interesse e grupos de presso para as membership associations. Com isso, incluem no conceito no apenas as associaes como associaes comerciais ou profissionais, sindicatos e grupos ambientalistas que tm indivduos ou organizaes como membros como tambm organizaes politicamente ativas como universidades, hospitais, escritrios de advocacia de interesse pblico e empresas (corporations) que no tm membros no sentido comum (1986:10). O termo denota, ainda, uma ampla variedade de organizaes que buscam fins comuns atravs da ao poltica, ou seja, que tm fins polticos relevantes.

77

Conforme Downs (1957:137), a caracterstica central dos partidos polticos em uma democracia a de formular polticas para ganhar votos: eles no buscam vencer as eleies para implementar certas polticas preconcebidas ou para servir quaisquer grupos de interesse em particular, mas formulam polticas e servem aos grupos de interesse com vistas a ganhar as eleies.

79

Wright (1996:22) tambm considera a idia de organizao de interesses relevante para o conceito que prope:
a political interest group, or organized interest, is a collection of individuals or a group of individuals linked together by professional circumstance, or by common political, economic, or social interests, that meet the following requirements: (1) its name does not appear on an election ballot; (2) it uses some portion of its collective resource to try and influence decisions made by the legislative, executive or judicial branches of national, state, or local governments; and (3) it is organized externally to the institution of government that it seeks to influence.

Com esses elementos Wright busca, simultaneamente, diferenciar os grupos de interesse poltico ou interesses organizados tanto dos partidos polticos quanto do que chama de hobby groups, assim como das corporations e, finalmente, das coalizes de oficiais governamentais que, tambm, eventualmente, buscam influenciar as polticas no mbito das instituies em que atuam. Assim como Lowi, considera que uma coalizo de parlamentares afro-americanos (Congressional Black Caucus), nessa concepo, no seria considerada um grupo de interesses quando buscasse influenciar as decises do Congresso mas sim quando buscasse influenciar as decises do Executivo. E o Departamento de Defesa, pelo mesmo motivo, ao tentar atuar para influenciar decises oramentrias do Congresso, seria um grupo de interesse (Wright, 1996:23). Grosman e Helpman (2001) preferem o termo special interest group, embora admitam ser um termo sobre o qual h pouco acordo entre os cientistas sociais quanto ao seu significado: para uns, refere-se a todo e qualquer subgrupo de eleitores que tm caractersticas sociais e demogrficas, crenas, preferncias polticas ou interesses similares; para outros, abrange as membership organizations que se engajam em atividades polticas em defesa de interesses de seus membros. Mas consideram que um grupo de interesses pode ser considerado especial se seus membros defendem polticas que no poderiam ser consideradas desejveis pelo cidado mdio, no porque sejam contrrias ao interesse geral, mas porque seus objetivos diferem dos interesses do eleitor mdio (Grosman e Helpman, 2001:75). Todavia, empregam essa expresso com o mesmo sentido e abrangncia adotado por Truman e Key, mas consideram essencial a associao do tipo de interesse defendido, ou sua diferenciao em relao ao interesse geral. Lowery e Brasher (2004), por seu turno, consideram inadequados os conceitos de grupo de interesse e grupo de presso, preferindo empregar a noo de interesses organizados para definir a atuao dos grupos. Lowery e Brasher consideram membership groups aqueles constitudos por indivduos, e associations aqueles que tm instituies como membros, e esses dois tipos de grupos respondem, nos 50 Estados norte-americanos, por cerca de 40% do total de registros de lobby por organizaes, enquanto os demais 60% correspondem a empresas, governos locais, universidades, igrejas e assemelhados atuando em seu prprio benefcio. J a expresso social movements seria destinada a identificar agrupamentos de indivduos fracamente organizados, voltados a representar interesses daqueles tradicionalmente desconsiderados no political stablishment, como os

80

movimentos ambientalista, de liberao das mulheres, de direitos civis, de gays e lsbicas, e cujas organizaes representam muito alm de seus membros, mas um tipo de interesse que est diludo pela sociedade. Assim, entendem que as expresses grupos de interesse e special interests invocam o preconceito que existe contra a atividade de representao de interesses. Primeiramente, porque nem toda organizao de interesses exerce presso no sentido coloquial do termo, limitando-se, muitas vezes, a prover informao e a buscar estabelecer laos entre as preferncias dos cidados e dos seus representantes eleitos. Segundo, porque o termo special interests sugere a atuao contra o interesse geral, quando, na verdade, embora toda organizao de interesses represente um interesse especial, no possvel definir, a priori, tal interesse como contraditrio com o interesse geral. Assim, organizaes de interesse seria uma expresso capaz de, sem tais preconceitos, abranger tanto as associaes como grupos de participao e movimentos sociais e todas as organizaes que buscam influenciar as polticas pblicas, e ampla o suficiente para cobrir todas as espcies de representao de interesse, distinguindo-se, ao mesmo tempo, dos partidos polticos porque seus membros no tm como meta a ocupao de cargos eletivos, enquanto o principal interesse dos partidos vencer eleies (Lowery e Brasher, 2004:6-8). Finalmente, Thomas (2004:4), prope como definio til a de que um grupo de interesse uma associao de indivduos ou organizaes ou uma instituio pblica ou privada que, com base em um ou mais preocupao ou interesse compartilhado, tenta influenciar a poltica pblica a seu favor. Esse conceito abarca, assim, tanto as entidades privadas quanto os grupos de interesse que representam o prprio governo, particularmente as agncias governamentais que, muitas vezes, no so reconhecidas pela legislao que regulamenta as atividades de lobby como tais. Assim, uma definio mais ampla mais adequada em vrias situaes, cobrindo as atividades desses grupos em vrias formas e sob diferentes sistemas polticos. Cobre, ainda, tanto os membership groups compostos por indivduos quanto as organizaes de organizaes, representativas tanto dos setores que visam quanto dos que no visam o lucro, e, ainda, os interesses institucionais representados por organizaes pblicas ou privadas, inclusive as agncias governamentais. Para Thomas, os vrios elementos que compem o governo, que vo dos departamentos governamentais, agncias e empresas estatais aos provedores de servios pblicos so, provavelmente o mais importante fora lobstica em qualquer sociedade (Thomas, 2004:5). No Europa, os estudiosos do tema estabelecem distines entre grupos de interesse e grupos de presso, considerando serem aqueles os no engajados na ao poltica, e estes ltimos os que se envolvem nessas atividades. Essa a concepo adotada, entre outros, por Meynaud (1966:13), que considera que os grupos de interesse somente se transformam em organismos de presso a partir do momento em que os responsveis utilizam a ao sobre o aparelho governamental a fim de fazerem triunfar as suas aspiraes ou reivindicaes. Segundo Simpson,

81

a pressure group may therefore be defined narrowly as an organization with seeks to influence a comparatively small range of public policy without itself seeking to govern (1999:5). No entanto, essa definio no suficiente para afastar problemas oriundos da ao de rgos governamentais ou quase-governamentais, cuja atuao pode se dar de forma conflituosa com as prprias polticas que lhes cabe formular e implementar, quando envolvem interesses distintos. Aclarando um pouco mais a distino, Paulo Trigo Pereira (Pereira: 2001) prope, seguindo essa linha conceitual, que
genericamente podemos dizer que, num dado momento, os grupos de presso so um subconjunto dos grupos de interesse que visam pressionar uma qualquer instncia do poder poltico (...) a alterar as suas polticas num sentido favorvel ao grupo ou a mant-las caso elas j sejam favorveis ao interesse do grupo. Neste sentido as actividades dos grupos de presso passam sempre pela sua relao com entidades pblicas. Isto j no acontece necessariamente com um grupo de interesse que pode prosseguir o seu interesse de forma completamente margem do poder poltico, caso a aco no vise alterar polticas pblicas e caso o seu financiamento no dependa (no todo ou em parte) de organismos pblicos. (grifamos).

Pereira, porm, chama a ateno para a necessidade de diferenciar o grupo de interesse do grupo latente, conforme proposto por Olson (1999), no qual, embora haja o interesse comum, inexiste uma organizao que o defenda (Pereira: 2001). Com a mesma preocupao, Truman, avanando no plano conceitual, incorpora a noo de "grupos potenciais" para identificar os interesses largamente difundidos na sociedade que incidem sobre o processo poltico, mesmo sem estarem organizados formalmente. No entanto, salienta Pasquino, a realidade poltica no pode ser reduzida sem resduo a um paralelograma de foras, constitudo por grupos de interesses, e os indivduos no podem ser considerados protagonistas efetivos dos processos polticos, s enquanto membros de grupos mais ou menos organizados, assim como os governantes no podem ser considerados simples rbitros de um conflito entre grupos e rgos de registro e de ratificao dos xitos desses conflitos (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992:563). Segundo Pasquino, a diferenciao entre grupo de presso e partido poltico, j esboada por alguns autores antes referidos, um aspecto fundamental para a teoria dos grupos. Para Pasquino, a definio de grupos de interesse adotada por Truman insuficiente, uma vez que tanto os grupos de interesse quanto os partidos aparecem ambos como species do genus grupo. Essas diferenas, porm, no podem ser identificadas quer a partir da continuidade ou intermitncia de suas atividades, pois ambos podem ser temporrios, e em alguns casos os grupos de presso podem ser mais constantes e duradouros que os partidos, nem a sua dimenso, posto que alguns partidos podem ser at menores que muitos grupos de presso, como o caso das confederaes industriais e sindicatos. Tampouco o mbito de suas atividades serve a esse propsito, pois pode haver grupos de presso de carter nacional assim como partidos apenas locais ou regionais. Tambm a finalidade pouco esclarece, pois partidos e grupos de presso se vangloriam da finalidade de carter geral. Por fim, de forma semelhante, a articulao dos interesses funo prpria dos grupos e a agregao dos interesses funo especfica dos partidos polticos, mas a diferenciao entre ambas as aes de carter mais

82

quantitativo do que qualitativo. Alm disso, a agregao de interesses, entendida como "a converso das perguntas em opes polticas alternativas", no tarefa exercida por todos os partidos, mas , sim, exercida por alguns grupos de presso, como as confederaes industriais, agrcolas e sindicais que, alm da tutela dos interesses de seus associados, atuam com o objetivo de formular opes polticas alternativas (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992:564-565). Schattschneider, um dos principais formuladores, segundo Lowery e Brasher (2004:20-21), ao lado de Mancur Olson, da abordagem dos grupos de interesse sob a perspectiva das transaes, segundo a qual a comunidade de interesses enviesada em favor das elites e as polticas pblicas so uma commodity que pode ser comprada como qualquer outra, considera essencial para a diferenciao entre os grupos de presso e os partidos polticos o fato de que os grupos de presso buscam cumprir tarefas especficas e relativamente estritas para influenciar as polticas em pontos selecionados, e no objetivam conquistar o poder geral de governar. No so majoritrios, no tm como objetivo vencer as eleies, no tentam convencer a maioria, e no buscam o poder legtimo de governar em uma democracia (Schattschneider, 1975: xviii). Assim, considera o cientista que as tticas dos grupos de interesse distorcem a democracia e contornam o princpio de que a maioria governa, no somente exagerando o tamanho e a unanimidade de seus membros, como tambm seus porta-vozes nem sempre expressam as opinies desses membros na defesa pblica de posies. Para Pasquino, mesmo a diferenciao em razo de sua origem gentica insuficiente. Se, por um lado, os grupos de presso surgem para fazer frente a um problema imediato, na base de um s interesse, e depois se transformam para prestar servios necessrios aos seus associados, enquanto os partidos, j no momento da sua constituio, se colocam como representantes de muitos interesses, h tambm grupos de presso que surgem para defender muitos interesses, bem como partidos foram criados na base de um s interesse78, que ampliam depois o mbito de suas atividades (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992:564-565). Desse modo, a diferenciao deve ser buscada por meio da identificao das funes que s os partidos desempenham. Se as funes de transmisso do questionamento poltico, de mediao entre sociedade e Governo, de recrutamento poltico, de participao poltica e de integrao social so desenvolvidas, em grande medida, por ambas as estruturas, h pelo menos trs funes que so desenvolvidas apenas pelos partidos e no pelos grupos de presso. Entre elas, salienta Pasquino a funo de competio eleitoral, a funo de gesto direta do poder e, ainda, a funo de expresso democrtica. Assim, pode-se conceituar mais precisamente os grupos de presso como os
grupos organizados que, embora tendo, em mira influenciar sobre a distribuio dos recursos numa sociedade, seja para mant-la sem alterao, seja para introduzir mudanas em seu favor, no participam diretamente no
78

Simpson (1999:4) oferece como exemplo deste tipo de partido, que seria, na verdade um grupo de interesse organizado partidariamente, o Referendum Party, criado no Reino Unido em 1995 para defender a eleio de candidatos ao parlamento comprometidos com a realizao de um referendo sobre a adeso britnica Unio Europia, e que se comprometeu a dissolver-se to logo ocorresse tal referendo. Assim como os grupos, esse partido no objetivava conquistar o governo, mas atingir um objetivo especfico vinculado ao interesse em questo.

83
processo eleitoral e, por isso mesmo, no esto interessados em gerir in proprio o poder poltico, e, sim, em aproximar-se dele com facilidade e freqncia e a influenciar as opes (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992:565).

Um aspecto importante a forma como se relacionam grupos de presso e partidos, e o tipo e grau de grau de interpenetrao entre ambos. Conforme Pasquino h essencialmente trs formas: a) quando os grupos de presso controlam os partidos, no somente financiando as suas atividades, mas at mesmo decidindo quanto ao recrutamento dos dirigentes e o tipo de poltica a seguir e a atuar, situao em que obstaculizam a capacidade dos partidos de combinar interesses especficos em programas que olhem obteno de um apoio mais amplo; b) quando so verdadeiras emanaes dos partidos ou pelo menos recebem deles uma sustentao indispensvel, situao em que o controle dos partidos impede os grupos de presso de articularem autonomamente as questes atuais da sociedade, de representarem interesses especficos e pragmticos e termina por transmitir um contedo ideolgico a toda a atividade dos grupos de presso, impedindo que as suas questes possam ser colocadas em termos de contratao e compromissos; e c) quando existe identidade de interesses entre grupos e partidos sobre temas importantes, mas jamais sobre todos os temas politicamente relevantes (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992:565). Pasquino atenta para o fato de que no h um acordo na bibliografia especializada sobre o grau de influncia exercido pelos vrios tipos de sistemas partidrios sobre o nmero e a intensidade da atividade dos grupos de presso, mas afirma que o seu nmero ser tanto mais elevado quanto mais complexa for a sociedade, e a sua atividade tanto mais intensa quanto mais aberto o sistema de recrutamento de partido. Segundo Pasquino, para alguns estudiosos, como V. O. Key, o contexto bipartidrio encoraja a formao dos grupos de presso, pois, dado que os partidos dependem, para sua vitria, de um apelo mais generalizado, para que obtenham esse apelo devem incorporar alas e fraes que se fazem porta-vozes de interesses particulares ou seccionais, mas no de qualquer tipo. Assim, os sistemas bipartidrios favorecem a constituio dos grupos de presso que buscam acesso ao partido atravs dos canais internos79. J nos sistemas multipartidrios, esclarece Pasquino, alguns partidos assumem, per se, as caractersticas de grupos de presso. Outro aspecto do problema apontado por Schlozman e Tierney: entre os cientistas polticos, a viso comum que a fora dos partidos e dos interesses organizados inversamente proporcional, ou seja, onde os partidos so fortes, os interesses organizados so fracos, e vice-versa. Dessa forma, a tendncia proliferao dos grupos de interesse nos EUA e em outros pases seria uma conseqncia da fraqueza dos partidos polticos, que por sua vez est relacionada eroso da

79

Nos EUA, afirma Morrill (2004:87), o bipartidarismo de fato, onde os dois principais partidos controlam legalmente o mecanismo eleitoral e o governo, no reflete bem a complexidade da real dimenso sequer do liberalismo e do conservadorismo, como evidenciam as trocas de membros entre os partidos em funo de mudanas em suas agendas. Essa circunstncia tem levado algumas cidades, segundo Morrill, adoo de sistemas no partidrios em suas legislaturas municipais, alm de incentivar a atuao poltica atravs de grupos de interesse.

84

lealdade partidria, fraqueza das lideranas partidrias e outras caractersticas do sistema, como a existncia e funo dos political action committees e o crescente uso de emprego de formas no partidrias de convencimento nas campanhas polticas (Schlozman e Tierney, 1986:201-202). De uma forma muito sinttica, e visando demonstrar as relaes entre os diferentes subconjuntos que integram a organizao da sociedade a partir das noo de grupo como elemento constitutivo, poderamos ilustrar a subdiviso dos conceitos esboados neste item da forma a seguir, partindo do mais abrangente ou mais amplo para o menos abrangente ou mais especfico:
Diagrama 1 Lobbies, Grupos de Interesse e Grupos de Presso no contexto da Sociedade
Sociedade/ Grupos latentes ou potenciais

Grupos de Interesse

Grupos de presso

Lobbies

Elaborao: Autor.

Nesse sentido, assim como os grupos de interesse so um desdobramento da sociedade a partir dos grupos latentes ou potenciais, os grupos de presso seriam uma derivao daqueles, enquanto os lobbies seriam os grupos de presso que instrumentalizam recursos de poder em busca de influncia, mas sem se constiturem em partidos polticos. Num sentido mais amplo, grupos de interesse e grupos de presso seriam, somente, interesses organizados, em oposio aos noorganizados, no mbito da sociedade, atuem ou no sob essa forma. No que se refere s interfaces entre os grupos de interesse, governo e partidos polticos e, no interior destes e dos Parlamentos, como um subproduto, as bancadas suprapartidrias ou frentes parlamentares, tanto em sistemas bipartidrios quanto multipartidrios podemos identificar, na forma do diagrama a seguir, as seguintes relaes de complementaridade e interseco, e que permitem compreender os distintos papis representados, onde as superposies indicam o exerccio, por cada um dos sementos, em alguma medida, desses papis, sem, contudo, abandonarem sua natureza especfica:

85
Diagrama 2 Interfaces en ntre Partido os Polticos, Frentes F Par rlamentares, , Grupos de Interesse e Govern no

Gruposde Interes sse

Governo

F Frentes Parla mentares

PartidosPo olticos
Elaborao: Autor.

Assim, estabelecidas e s as diferenc ciaes e car racterizados o papel e a natureza do os grupos no o proce esso poltico o, empregar remos, ao lo ongo desse trabalho, as s expresses s grupos de e interesse e grupo os de press o como sin nnimas, com m o sentido dado por es sses autores, , particularm mente a parti ir de Be erry, Browne e Thomas. . Quanto ao a significad do de grupos s de presso o ou grupos de interesse e, assim con nsideraremos as as ssociaes de d indivduos s ou organiz zaes ou as s instituies s pblicas ou u privadas com c base em m um ou o mais inter resses compa artilhados que, q sem obj jetivar o exer rccio do po oder atravs do processo o eleito oral, buscam m influenciar r as polticas s pblicas a seu favor. Os O conceitos s derivados, relacionados atua ao dos gru upos de inter resse por me eio das ativid dades de lobb bying, sero abordados a seguir. 3.2 Grupos de e Presso, Lobby L e seus s Mecanism mos de atua o Tendo em m vista a sua s natureza a e objetivo os, a atua o dos grup pos ou orga anizaes de e intere esses se d por p vrias fo ormas, sendo o uma delas possivelm mente a mais s relevante para p o objeto o desta a Tese o exerccio do o lobby junt to aos form muladores de e polticas p pblicas e membros m das cma aras legislativ vas. Lobby, como c destac ca Graziano (2007:V), um estigm ma, mais do o que uma categoria de e anlise. Traduzin ndo a viso que q sustenta essa estigma atizao, Wo oodrow Wilson, em 191 13, referindo ose ao o poder dos lobbyists l nos s Estados Un nidos do inc cio do sculo o XX e ao co ontrole que, segundo ele e, as gr randes corpo oraes e seus s interess ses especiai is exerciam sobre o go overno, e ao o tratamento o

86

favorecido que recebiam, sintetizou a viso negativa associada atuao dos grupos de interesses, nos seguintes termos:
" The special interests have grown up. They have grown up by processes which at last, happily, we are beginning to understand. And, having grown up, having occupied the seats of greatest advantage nearest the ear of those who are conducting government, having contributed the money which was necessary to the elections, and therefore having been kindly thought of after elections, there has closed around the government of the United States a very interesting, a very able, a very aggressive coterie of gentlemen who are most definite and explicit in their ideas as to what they want. () The government of the United States is a foster-child of the special interests. It is not allowed to have a will of its own."80

Contudo, para que se possa avanar no estudo do lobby, preciso superar esse ponto de vista, e analisar a atuao dos grupos de interesse com objetividade, sem a sombra do senso comum, para o qual toda a atividade dos grupos de presso nefasta, e toda a influncia, malvola e ilegtima, e que considera os agentes da burocracia e os legisladores meros instrumentos no grande jogo de interesses em torno das polticas pblicas. A origem da expresso controversa, mas est associada ao acesso aos decisores polticos, nem sempre de forma transparente ou idnea. A sua primeira apario nos EUA data de 1808 (Thomas, 2004:151), e o seu sentido est associado a uma prtica ento comum nos parlamentos. Lobby uma expresso inglesa que significa ante-cmara, ante-sala, vestbulo, saguo, sala de entrada, e refere-se, originalmente, ao corredor dos edifcios parlamentares e reas de ingresso dos grandes hotis, onde freqentemente residem os parlamentares. Assim, o seu uso foi conseqncia do hbito dos que procuravam favores do governo esperarem nos lobbies, antesalas ou salas de esperas ou sagues de entrada para abordar, emboscar ou importunar oficiais pblicos para conseguir algo de sua competncia em favor do grupo ou organizao representada pelo solicitante81. Considerada intraduzvel para o portugus, a expresso utilizada, desde 1925, para designar o grupo, organizao ou associao que busca influenciar decises, mormente do Poder Legislativo, com vistas a aprovar ou impedir a aprovao de proposta, segundo seu interesse, ou buscar a tomada de deciso que seja favorvel ao seu interesse, ou ainda o prprio ato de influir nas decises dos poderes pblicos. A expresso empregada, segundo Thomas (2004:5), como sinnimo, e de forma intercambiada, com a expresso grupo de interesse, de modo que, ao se referir a um grupo de interesse especfico, freqentemente se emprega a expresso o lobby do setor X.
80

WILSON, Woodrow. The New Freedom - A Call For the Emancipation of the Generous Energies of a People. New York and Garden City: Doubleday, Page & Company, 1913. Disponvel em maio de 2007 em http://www.gutenberg.org/files/14811/14811h/14811-h.htm. Segundo Thomas (2004:151), uma explicao a respeito da origem do termo era a freqncia desses solicitantes no hall da Cmara dos Comuns na Inglaterra para abordar os membros do parlamento antes de entrarem nas sesses. Rosenthal (1993), porm, argumenta que o uso do termo se deu, primeiramente, para identificar os representantes de associaes ativos em Nova Iorque, que literalmente esperavam nos corredores para abordar parlamentares e apresentar suas demandas. Finalmente, uma terceira explicao que o termo teria se originado durante a presidncia de Ulysses S. Grant (1869-1877), o qual mantinha uma sute no Willard Hotel, em Washington, que usava para satisfazer seu gosto pela bebida, e em cujo lobby era abordado pelos solicitantes; o termo se popularizou com as reclamaes de Grant, que se referia aos seus demandantes inoportunos como lobbyists.

81

87

Todavia, essa abordagem no afasta a necessidade de adotar-se, eventualmente, uma definio de lobby, sendo admissvel a caracterizao, para tanto, como grupo de presso ou interesse, das instituies governamentais, j que participam do processo de polticas pblicas para alm do exerccio de suas funes legais ou regimentais quando, por exemplo, uma entidade governamental atua junto ao Legislativo no sentido impedir, a adoo de uma poltica que lhe seja desfavorvel, ou, pelo contrrio, luta para aprovar uma proposio legislativa de seu interesse. Segundo Dillon (1942:475), os grupos de presso devem ser diferenciados do lobby, embora seja difcil encontrar quem defina lobby em separado de grupo de presso. Na opinio da Autora, a presso por um grupo de presso resulta da organizao da opinio pblica dirigida contra um rgo do governo; o lobby, contudo, o ponto de ataque sobre um ou mais membros do parlamento ou outros oficiais pblicos por pessoas ou interesses sem, necessariamente, estar relacionado a qualquer opinio pblica organizada. o esforo direto para influenciar legisladores atravs do contato pessoal. Para Pasquino, a expresso identifica a atividade ou processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermedirios, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Assim, destaca que
Lobbying , portanto, e, sobretudo, uma transmisso de mensagens do Grupo de presso aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou no fazer uso da ameaa de sanes.

Com a mesma perspectiva, Schlozman e Tierney (1986:10) no empregam a expressam como substitutivas de grupos de interesse ou de presso, mas conceituam o lobby como um tipo particular de atividade, que envolve o contato direto entre interesses organizados e os policymakers. Existem, porm, como ressalta Dillon, trs diferenas a serem consideradas: primeiro, o lobby um dos mtodos empregados por um grupo de presso; segundo, o lobby o mtodo formal de representao empregado por um grupo de presso junto aos membros de uma legislatura ou agncia governamental; e, terceiro, o lobby faz uso, mas no cria, do apoio que possui, seja ele financeiro ou da opinio pblica. Alm disso, um lobby pode ou no ter um grupo de presso que o apie, e um grupo de presso pode ou no ter um lobby que o represente (Dillon, 1942:476). No mesmo sentido, Berry (1989:5) alerta para o fato de que h alguns lobbies que no so grupos no sentido de haver qualquer tipo de membership, como o caso das empresas (corporations), pois seus acionistas e empregados no podem ser considerados membros para os fins de caracteriz-las como um grupo de interesse, assim como h entidades, empresas ou escritrios de lobby que so, na verdade, organizaes de assessoramento82.

82

Essa definio, no Brasil, poderia ser facilmente aplicada a entidades como o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar DIAP.

88

Grosman e Helpman (2001:4) compreendem no conceito de lobbying todos os grupos de interesses organizados dedicados a educar e persuadir os legisladores da sabedoria das posies do grupo. J Luigi Graziano (2001) prope as seguintes definies, de forma bastante sinttica:
A lobby or a lobby organization may be defined as the bearer of interests or causeLs to be safeguarded; a lobbyist, as an individual, internal or external to the organization, through whom representation is actuated; while lobbying refers to the various techniques and resources that enable the political representation of organized interests.

Ainda segundo Graziano,

Il lobbying comunicazione posta in essere da personale retribuito da um cliente impresa, associazione, coalizione o Governo locale. Ha come destinatrio Il Congresso o lEsecutivo, o meglio Il processo decisionale entro le due branche e chi a vario titolo vi partecipa, e come finalit quella dinfluire su leggi, regolamenti e unampia gamma di altri atti pubblici. Consiste in uma catena di attivit organizzate, compreso pianificazione e quantaltro sia strategicamente propedeutico alla rappresentanza politica degli interessi (Graziano, 2007:26).

Para Thomas (2004:151-152), um lobista pode ser definido como uma pessoa que representa um grupo de interesse de modo a influenciar decises governamentais em favor desse grupo, mediante a prtica das seguintes atividades: a) contatar diretamente oficiais pblicos; b) monitorar a atividade poltica e governamental; c) assessorar em estratgias e prticas polticas; e d) desenvolver e orquestrar os esforos de lobby do grupo. Assim, segundo Thomas (2004:6), o processo de lobbying envolve a meta de influenciar a poltica pblica atravs de trs estgios bsicos: a) ganhar acesso ao policymaker; b) criar uma atitude entre os policymakers que conduza s metas do grupo de interesse; e c) influenciar os policymakers em benefcio do grupo. Esse processo assume diversas formas, indo dos contratos diretos entre os grupos e os policymakers (insider lobbying tactics) at a conexo de um grupo com membros de um partido no poder, e ainda interaes indiretas atravs de demonstraes e protestos. Em funo dessas caractersticas, Thomas define lobbying como
The interaction of a group or interests with policy makers, either directly or indirectly, that has a view to influencing current policy or creating a relationship conductive to shaping future policy to the benefit of that group or interest. (Thomas, 2004:6).

Essas definies conduzem descrio do objetivo geral das organizaes de lobby: influenciar as decises tomadas pelas autoridades governamentais por meio de informao, da ao coletiva e de outras estratgias. O lobby , em parte, representao formal sob a forma de um mandato recebido do grupo em cujo nome o lobista opera, e em parte informal, medida que esses representantes privados no tm sua disposio os canais formais de comunicao e tampouco o reconhecimento institucional conferido aos representantes eleitos (Graziano, 2001:1). Dessa forma lobby indica a atuao (lobbying) de um grupo de presso organizado (lobby group) por meio de indivduos (lobbyists) com vistas a apresentar demandas aos tomadores de

89

decises polticas, fornecer dados e informaes, exercer influncia, promover o convencimento ou constrangimento e, finalmente, obter decises favorveis aos seus interesses ou reivindicaes. Assim, para os objetivos desta Tese, adotaremos, como definio das atividades de lobbying, a interao de um grupo ou interesse com os policymakers, direta ou indiretamente, com vista a influenciar polticas em curso ou criar um relacionamento que conduza formulao de uma poltica que beneficie esse grupo ou interesse Como tal, o lobby conseqncia, e no causa; meio, e no fim; e uma prtica, e no um sistema de valores. Submete-se ao objetivo, aos princpios e as valores de um grupo de interesse, ou, antes, de um interesse organizado, e nesse sentido que sua submisso a normas e regras deve ser considerada, disciplinando os meios e mecanismos empregados para o exerccio da influncia, num contexto em que a sua institucionalizao permite, respeitando as diferenas, aproximar as condutas dos lobbies das condutas dos representantes formais eleitos pela sociedade, no que se refere ao seu controle pblico e transparncia. A fim de melhor compreendermos como se d esse processo, trataremos, no item a seguir, da forma com os interesses organizados exercem essas atividades. Grupos de presso, lobby e democracia A prtica do lobbying importante instrumento no mbito do sistema democrtico, medida que prov um frum para a resoluo de conflitos entre pontos de vista diversos e concorrentes e institui um sistema de checks and balances que permite a competio entre os grupos de interesse. Alm disso, prov informao, anlise e opinio para legisladores e lderes de governo permitindo tomada de deciso informada e equilibrada. Assim, os lobbyists podem ajudar a tornar o processo legislativo mais eficiente provendo dados e assessoramento acurado sobre os efeitos da lei e os policymakers locais, estaduais ou federais de pontos de vista em assuntos de polticas pblicas. Em termos gerais, os grupos podem exercer duas formas de presso: aberta ou oculta. No caso da presso aberta, que envolve as atividades de lobby e seus instrumentos, a atuao se d diretamente sobre o decisor, sob a forma de assessoramento ou consulta ou prestao de informao, ou ainda de formas diretas de presso econmica ou poltica, inclusive a ameaa, ou, indiretamente, atravs dos efeitos de sua atuao sobre a opinio pblica, envolvendo tanto a persuaso (por meio de campanhas de propaganda) quanto o constrangimento (de que so exemplos as greves, os boicotes, as barricadas, as manifestaes pblicas, etc). A presso oculta, no entanto, se manifesta por meio das relaes privadas, passando pelo clientelismo, nepotismo, troca de favores, ofertas de emprego (revolving doors), captura, e mesmo da corrupo, inclusive compra de votos, subornos, financiamento eleitoral ilcito e outras formas.

3.3

90

No entanto, como esclarece Graziano (1997), fazer lobby no apenas exercer presso. A presso, embora essencial, o ltimo estgio de um processo multifacetado do qual fazem parte a reunio de informao, a preparaao de projetos de poltica e a estratgia para a sua defesa, a busca de aliados e outras providncias. A participao dos grupos de presso no processo poltico, ainda que considerada positiva no mbito da tradio pluralista, tem suscitado vivos debates e polmicas, em face de sua associao a problemas como os abordados por Olson e que, ao final, conduziram sua viso pessimista do pluralismo. Mais do que isso, tem at sido considerada um perigo para a democracia, ao evidenciar a prpria corrupo no mbito do sistema representativo, alm da usurpao da legitimidade pelos grupos mais poderosos ou influentes. Ademais, no se trata de instituies inerentemente democrticas, como conclui C. Wright Mills ao analisar o processo pelo qual as associaes voluntrias, ao mesmo tempo em que se ampliavam e se tornavam eficientes, tornavam-se tambm inacessveis aos indivduos, reduzindo a sua influncia e acesso ao poder decisrio quando, em tese, deveriam existir como canais de representao de interesses (Mills, 1962:363-364), confirmando a Lei de Ferro de Michels. A atuao dos grupos de interesse, assim, reflete padres de dominao e controle e de representao que reproduzem, em grande medida, as disfunes do sistema representativo em geral. Sob o prisma de sua relao com a democracia, salienta Pasquino que a atividade dos grupos de presso, embora seja mais fortemente identificada com esse regime, ocorre, conforme a Teoria dos Grupos, mesmo dentro sistemas totalitrios. Mas a possibilidade de organizao e a possibilidade de pressionar, no apenas do ponto de vista formal, mas efetivo, so condies essenciais para a atividade dos grupos de presso, que fazem com que sejam, em sentido estrito, organizaes tpicas dos sistemas democrticos. E, com efeito, a partir do sculo XX, afirma Pasquino, os grupos de presso aparecem como elemento ineliminvel do processo poltico dentro dos sistemas democrticos. Uma questo que se coloca quais seriam as garantias necessrias para que os grupos de presso operem como instrumento de estabilidade e desenvolvimento democrtico e no como fator de degenerao. Como Keynes j apontava em 1926, a existncia dos grupos de interesse no seria, necessariamente, um indicativo de que sua atuao se dirigisse ao atendimento do interesse pblico:
It is not a correct deduction from the Principles of Economics that enlightened self-interest always operates in the public interest. Nor is true that self-interest is enlightened; more often individuals acting separately to promote their own ends are too weak to attain even these experience does not show that individuals, when they make up a social unit, are always less clear-sighted than when they act separately (Keynes, 1926, apud Schmitter, 1974:109).

Keynes, ao tentar prever o futuro da democracia liberal, apostava no processo de delegao de poderes pelo Parlamento, dotando os grupos de interesse de maior autonomia, como uma forma

91

pela qual se poderia alcanar um meio mais eficaz de soluo de problemas coletivos. Assim, os atores polticos poderiam ser levados a cooperar uns com os outros na busca de solues negociadas:
I believe that in many cases the ideal size for the unit of control and organization lies somewhere between the individual and modern State. I suggest, therefore that progress lies in the growth and recognition of semiautonomous bodies within the State bodies whose criterion of action within their own filed is solely the public good as they understand it, and from whose deliberations motives of private advantage are excluded, through some place it may still be necessary to leave, until the ambit of mens altruism grows wider, to the separate advantage of particular groups, classes or faculties - bodies which in the ordinary course of affairs are mainly autonomous within their prescribed limitations, but are subject in the last resort to the sovereignty of democracy expressed through Parliament (Keynes, 1926, apud Schmitter, 1974:110).

Essa proposio parte, necessariamente, do pressuposto de que as foras em conflito so capazes de atuar na direo do interesse pblico, a partir de um papel diretor mais efetivo do Estado no sentido de exercer uma inteligncia diretiva sobre os negcios privados. A diversificao das organizaes voltadas defesa de interesses , como salienta Offe (1989, apud Reis, 1995:433), uma caracterstica das economias industriais avanadas. Contudo, para esse autor, nessas economias tais organizaes tm o poder de interferir na execuo das polticas pblicas de forma antifuncional, o que levaria necessidade de impedir a sua entrada. Para Offe, no entanto, essas organizaes representativas seriam, ao mesmo tempo, indispensveis para a poltica pblica, porque deteriam o monoplio da informao relevante e, fundamentalmente, uma grande capacidade de controlar os seus membros, e deveriam portanto, ser transformadas em componentes integrantes dos mecanismos mediante os quais a poltica formulada. Nesse contexto, sua funo positiva to significativa quanto seu potencial de obstruo, e o segredo consistiria em utilizar a primeira e, ao mesmo tempo, evitar que a poltica pblica fosse exposta ao segundo. Berry (1989) coloca essa discusso no contexto do que chama de Dilema Madisoniano, uma vez que, para Madison, o controle da violncia das faces era uma necessidade fundamental para a construo da Unio que viria a dar origem aos Estados Unidos. Segundo a viso de Madison, eliminar as faces seria um remdio pior do que conviver com elas, pois a liberdade era essencial vida poltica, e no poderia ser sacrificada por dela tirarem proveito as faces. Assim, no sendo possvel atacar-lhes as causas, seria necessrio corrigir-lhes os efeitos, para impedir que uma faco especialmente poderosa pudesse eventualmente tiranizar as demais na sociedade. Esse objetivo s poderia ser alcanado mediante a implementao de uma estrutura de governo representativo, republicano, com repartio de competncias entre os nveis estadual e federal, e mediante a competio e o equilbrio entre as faces em disputa. No entanto, como lembra Berry, a estrutura governamental estadunidense no conseguiu impedir que alguns interesses obtenham vantagens s expensas de outros, em funo da posse de maiores recursos e capacidade de representao por meio de grupos, enquanto, por outro lado, os mais pobres sofreram as conseqncias de no contarem com as mesmas condies de representao. E o acelerado crescimento dos grupos de interesse e das atividades de lobby

92

colocaram novamente em cena os problemas apontados por Madison. Em uma sociedade aberta como a dos Estados Unidos, em que as pessoas tm o direito constitucional de expressar seus pontos de vista, peticionar ao governo e organizar-se em defesa de suas causas, alguns segmentos podem atuar com vistas a interesses apenas egosticos, bem como levar o governo a adotar polticas que beneficiam pequenas parcelas da sociedade s expensas do seu conjunto. E, com efeito, muitos estudiosos concordam que os grupos de interesse so uma parte problemtica da poltica, embora haja pouco consenso sobre o que possa ser feito para solucionar esse problema. O dilema, assim, persiste: os grupos de interesse so uma ameaa tanto quanto so uma expresso da liberdade. A viso negativa sobre os grupos de presso foi, tambm, salientada por Truman, quando se referia preocupao quanto ao papel desempenhado por eles quando, por exemplo, grupos de fazendeiros induziam o governo a gastar centenas de milhes de dlares para manter o preo dos alimentos e manter os excedentes da produo agrcola fora do mercado, enquanto muitos residentes urbanos tinham dificuldades para prover o prprio sustento, assim como sindicatos de trabalhadores conseguiam impedir o barateamento do custo da construo, mantendo elevados os custos das habitaes (Truman, 1971:11). Em comportamentos dessa espcie, a cooperao entre grupos em seu prprio benefcio levaria o cidado comum indignao e a concluir que qualquer grupo poderia obter o que quisesse do Governo apenas enviando aos seus agentes enxurradas de cartas e telegramas, colocando em xeque os valores do sistema democrtico e do governo representativo83. Mills tambm considerava, sob o prisma poltico, problemtica a captura do processo decisrio governamental pelos lobbies, como conseqncia da fora da influncia dos grupos, intrnseca sua concepo de que a elite do Poder capaz de moldar as polticas em seu benefcio, e ainda mais quando essa influncia se instala no mbito do Executivo:
Se a poltica governamental resulta da interao de interesses de grupo, devemos indagar: que interesses fora do governo so importantes, e que departamentos governamentais servem a esses interesses? Se forem muitos, e se chocarem, ento evidentemente todos eles perdem fora e o departamento em questo ganha uma certa autonomia, ou neutralizado. No setor legislativo, muitos interesses concorrentes, especialmente os locais, se chocam, freqentemente, num impasse. Outros, no nvel das grandes empresas nacionais, nunca chegam a ser claros, mas o congressista, como criatura poltica e social, os compreende. Mas no departamento executivo, um nmero de interesses pequenos e coerentes so freqentemente os que influem, e se instalam dentro do departamento ou anulam sua ao. Assim, as reparties regulamentadoras, como observou John Kenneth Galbraith, tornam-se, com algumas excees, um brao da indstria que esto regulamentando, ou a ela ficam servis. A ascendncia do Executivo, alm do mais, relegou a ao e a inao legislativa a um papel secundrio na criao da poltica, ou a submete vontade do Executivo. O cumprimento das leis representa hoje uma orientao poltica, e a prpria legislao freqentemente preparada pelos membros do setor executivo do Governo (Mills, 1962:311).

83

Apesar disso, na opinio de Olson (1999:138), Truman desenvolveu uma viso benigna dos resultados das polticas de presso grupal porque entendia que a maioria dos grupos de presso ficaria enfraquecida e dividida nas situaes que esses grupos pedissem demais da sociedade, desde que seus membros pertencessem tambm a outros grupos com diferentes interesses (overlaping) o que faria com que tendessem a se opor a exigncias excessivas, e porque via os grupos potenciais como capazes de mobilizar-se e se organizarem para combater os interesses especiais em caso de surgirem excessos. Desse modo, a prpria existncia dos grupos em potencial seria um meio de controle.

93

Essa abordagem , assim, um embrio da teoria da captura, uma das variantes da moderna teoria dos grupos desenvolvida pela chamada Escola de Chicago, que, a partir dos trabalhos de Stigler (1971), Peltzman (1974)84 e Becker (1983), concentrou-se no impacto da regulao do governo na alocao de recursos. A partir da teoria da regulao econmica desenvolvida por Stigler e Peltzman, desenvolveram-se concepes filiadas Escolha Racional sobre o comportamento dos grupos que os consideram contendores num processo de disputa em que nenhum dos competidores consegue tudo o que quer85. Economistas como Gary Becker, divergindo da viso negativa de Olson quanto aos grupos de presso e os efeitos negativos economicamente de sua proliferao, desenvolveram teorias para explicar esse comportamento. Para Gary Becker, adotando uma perspectiva pluralista em sua teoria da competio dos grupos de presso, a atuao dos grupos um fator positivo, contribuindo para o atingimento de nveis maiores de eficincia econmica. Segundo Becker,
The almost universal condemnation of special interest groups includes the recent allegation by Olson (1982) that they are responsible for sluggish growth ant the eventual decline of nations. Most of the condemnation is based on the many redistributions to special interest groups that reduce social output because of dead weight costs of taxes and subsidies. (Becker, 1985:101-102)

Para Becker, a condenao aos grupos de interesse excessiva, e no considera o efeito positivo que a atuao dos grupos teria sobre a definio das polticas pblicas, embora reconhea que a condenao dos grupos de interesse mais justificvel quando o acesso influncia poltica muito desigual:
Therefore, the condemnation of special interest groups is excessive because competition among these groups contributes to the survival of policies that raise output: favorably affected groups tend to lobby more for these policies than unfavorably affected groups lobby against. Indeed, no policy that lowered social output would survive if all groups were equally large and skillful at producing political influence, for the opposition would always exert more influence than proponents. The condemnation of special interest groups is more justified when there is highly unequal access to political influence. Powerful groups then can secure the implementation of policies that benefit them while reducing social output, and can thwart policies that harm them while raising output. (Becker, 1985:102).

Em geral, considera-se que sistemas democrticos contemporneos funcionariam pior se no existissem os grupos de presso, uma vez que os partidos polticos tendem a concentrar-se em problemas polticos em larga escala numa medida no muito freqente e em ocasies limitadas s eleies. Como afirma Pasquino, embora no se possa avaliar com segurana se as decises tomadas por interveno dos grupos de presso seriam mais consoantes com o interesse pblico ou geral, pode-se supor que as decises tomadas sem a interveno dos grupos de presso, embora menos custosas em termos de tempo e de complexidade de consultas, seriam mais custosas no que diz

84 85

Peltzman, S. 1976. Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics 19 (August), p. 211-40. Em sua teoria da captura, Stigler ([1971] 1988) prope a hiptese de que cada segmento (industry) ou ocupao que tenha poder suficiente para utilizar o Estado procurar controlar a entrada de concorrentes, e buscar formatar a poltica regulatria de modo a retardar o crescimento de novas firmas; para tanto, buscar apoio poltico nos partidos, e pagar o preo que eles requerem (votos e recursos). Assim, a regulao adquirida pela indstria e desenhada e operada, primordialmente, para seu benefcio.

94

respeito aquisio de informaes e de conhecimentos necessrios, assim como em termos de aplicao frente resistncia dos grupos no consultados. Os grupos de presso, com foco em questes mais imediatas, operam de uma forma mais constante e mais especfica, proporcionando uma participao mais significativa a seus associados do que a atividade partidria. Para Becker, os grupos contribuem para a prpria definio do sistema poltico, sendo a liberdade da competio entre eles uma caracterstica do sistema democrtico:
If special interest groups are crucial to the political process, political systems would be largely defined by their activities and opportunities. Democracies have competition among groups with relatively equal political strength, while totalitarian and other nondemocratic systems have restricted competition among groups with highly unequal strength. Redistribution in democracies (and other systems) would be guided not by social welfare functions or other measures of social fairness, but mainly by the altruism, selfishness, envy, and morality of the more powerful interest groups. In democracies so defined, a few pressure groups cannot easily obtain very large subsidies (although many groups may each obtain relatively small subsidies), since I have shown that large subsidies stimulate countervailing pressure by those taxed to finance the subsidies. In totalitarian systems, on the other hand, a few groups can more readily use the state to raise substantially their well-being because other groups are not permitted to form effective opposition. (Becker, 1985:102).

Trata-se, portanto, de um problema complexo, admitindo mltiplas abordagens, e que no comporta uma viso maniquesta. Nessa direo, V. O. Key, em sua obra Politics, Parties and Pressure Groups, expressa a concepo de que os objetivos dos grupos de presso podem ser bons ou ruins, podendo o grupo ser animado pelo propsito moral mais elevado, ou ainda pelo mais estreito tipo de ganho setorial86. Para V. O Key (1964:130), o prprio termo presso pode ser mal interpretado, pois muito do que os grupos fazem no envolve influenciar o Congresso, nem tampouco correta a noo de que os grupos invariavelmente buscam privilgios indefensveis: seus objetivos se espalham por um largo espectro do bem e do mal, assim como os motivos da humanidade. Desse modo, o ponto de vista de que os grupos de presso so tumores no corpo poltico inadequado ao contrrio, para Key uma concluso mais segura a de que os grupos se desenvolvem para preencher falhas no sistema poltico. Qualquer que seja o nimo de um grupo de presso, o seu objetivo bsico, como aponta Truman, o acesso ao poder, pois o poder no pode ser alcanado por um grupo de interesse poltico ou seus lderes sem acesso a um ou mais pontos chave de deciso no governo. Assim, diz Truman, toward whatever institution of government we observe interest groups operating, the common feature of all their efforts is the attempt to achieve effective access to points of decisions (Truman, 1971:264). Com vistas a apresentar suas demandas, os grupos de interesse poltico buscaro acesso aos pontos chave de deciso no interior dessas instituies. Na busca pelo poder e influncia, interferem inmeros fatores no sentido de assegurar o grau de sucesso de uma organizao de interesses, cujo peso varia conforme as condies do sistema poltico, tais como a diferenciao estrutural da sociedade, o grau e o tipo de consenso social, a
86

V. O. Key, apud Truman (1971:39).

95

legitimidade dada aos grupos de presso, a cultura poltica, a forma como se estrutura e opera o sistema partidrio e o papel e a estrutura do Poder Executivo. Para Latham, um fator essencial era o grau de organizao do interesse: nas disputas entre grupos para dominar, neutralizar ou conciliar a parte de seu ambiente que lhes interessa mais diretamente, o balano da influncia favorece os grupos organizados frente aos desorganizados, e em favor dos mais eficientemente organizados contra os menos eficientemente organizados. Sendo a organizao a concentrao do poder, um poder concentrado ser mais eficiente do que um poder difuso e no-concentrado, portanto mais fraco (Latham, 1965:31). Orientados ou no pelo interesse pblico ou por objetivos nobres, a atuao dos grupos de presso segue os padres gerais da dinmica das relaes entre os atores apontada por Rua (s/d), a partir dos conceitos empregados por Rapoport (1980): lutas, jogos e debates87. No caso das lutas, que ocorrem no mbito das arenas redistributivas, alm do resultado do chamado "jogo de soma-zero", situao na qual os jogadores tm interesses diametralmente opostos e onde, para que um ator ganhe, o outro tem que perder, e onde o ganho de A corresponde perda de B, e vice-versa, tambm podem ocorrer acomodaes de interesses de forma que se tenha uma situao onde um lado no ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo, reduzindo-se os custos do enfrentamento. Ou, ainda, pode dar-se a situao de acomodao, em que um dos atores adota a estratgia de adiar o confronto do momento da deciso para o da implementao, quando a situao poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais favorveis. Trata-se, nesse caso, de uma clssica alternativa empregada pelos grupos de interesse que integram uma policy community. Em caso de derrota, colocam-se duas opes: aceit-la e aguardar o momento futuro em que possa ser vencedora em outro tema, uma vez que, num jogo continuado sempre h a esperana em um ganho futuro que poder compensar as perdas presentes; ou buscar caminhos alternativos onde a poltica pblica possa ser influenciada (Richardson, 2000:1011). Os jogos, situao tpica no mundo da poltica, exemplificados pelas negociaes, barganhas, conluios e coalizes de interesses, caracterizam-se pela lgica de vencer o adversrio em uma situao especfica, mas sem elimin-lo totalmente do processo, podendo o mesmo vir a ser um aliado num momento posterior. Os debates, por sua vez, so as situaes onde cada um procura convencer o outro da adequao das suas propostas, sendo o vencedor quem que se mostra capaz de transformar o adversrio em um aliado. Nessa situao, segundo Rua, prevalece a lgica da persuaso e o uso do conhecimento tcnico como recurso de convencimento, envolvendo a anlise e a argumentao, mas tambm o "intercmbio", que envolve a troca de favores, de apoios e at
87

As caractersticas de cada um desses modos de conflito so apontadas por Rapoport nos seguintes termos: nos jogos, existe uma cooperao entre os adversrios, o objetivo no a sua eliminao, mas, seguindo as regras do jogo, ser mais esperto que o adversrio; na luta, que despida da racionalidade dos adversrios, e que se d de forma reativa, o objetivo fazer mal ao adversrio ou assegurar a prpria sobrevivncia. Finalmente, no debate, o objetivo convencer o adversrio, fazendo que adote o nosso ponto de vista, por meio tanto de tcnicas empregadas nas lutas quanto nos jogos (Rapoport, 1980:14-16).

96

mesmo de benefcios, como dinheiro, cargos, bens, etc. Mas, quando nem uma nem outra forma funcionam, at mesmo a ameaa se torna um recurso empregvel, remetendo ao risco da imposio de danos ou prejuzos ou suspenso de favores ou benefcios. Finalmente, existe tambm como forma de atuao a presso pblica, que inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes radicais como greves de fome, alm de manifestaes coletivas, pacficas ou violentas, capazes de causar constrangimento, mobilizar a opinio pblica e chamar a ateno tanto da imprensa quando, eventualmente, de atores internacionais para o problema. A forma como tais presses de materializam e expressam observa, em geral, o modelo incremental defendido por Lindblom (1959), para o qual os ajustes decorrentes do processo de interao entre os grupos permitem alcanar as solues mais adequadas aos problemas de poltica pblica, pois as polticas evoluem como uma resposta a uma larga gama de interesses. Nessa concepo, o padro incremental de policy-making se ajusta ao padro de mltiplas presses, tornando mais fcil a um grupo antecipar o movimento que outro far, permitido tambm que correes sejam efetuadas para corrigir injustias, uma vez que as polticas no so feitas de uma s vez, mas adaptadas continuamente em um processo em que quem perde numa rodada poder ganhar em outra, de modo que as perdas no podem ser vistas como definitivas (Lindblom, 1959:85-86). As atividades dos grupos de interesse, dentro da burocracia, segundo Lindblom, proporcionam uma modalidade importante de soluo de problemas pela interao, quando a anlise impossvel, permitindo que, de forma incremental, sejam construdas solues adequadas complexidade das situaes (Lindblom, 1981:78). A atuao dos grupos de interesse depende, ainda, de sua natureza e objetivos. A enorme diversidade desses grupos no mundo moderno dificulta uma classificao objetiva, e inmeros autores propuseram critrios de classificao. Meynaud (1966:15-16) prope que a classificao deve refletir as estruturas sociais e econmicas e as querelas ideolgicas do pas considerado, e dividiu os grupos em duas categorias bsicas, com o fito de colocar ordem numa matria j de si complexa: organizaes profissionais (patronato, agricultura e trabalhadores) e agrupamentos de vocao ideolgica, voltados defesa de posies espirituais ou morais, promoo de causas ou afirmao de teses, adotando, para tanto, nesse caso, uma forma bastante vaga mas flexvel. Outros autores propem uma classificao baseada na motivao da ao poltica. Herring, com base em suas observaes levadas a cabo no final da dcada de 1920, props a seguinte classificao: a) grupos de indstria e comrcio; b) grupo de interesses agropecurios; c) grupos de trabalhadores; d) grupos de empregados federais; e) grupos de entidades profissionais; f) grupos de mulheres; g) grupos de causas diversas; e h) grupos nacionalistas e internacionalistas (Herring, apud Arago, 1994:46). Com sentido semelhante, mas sob a perspectiva mais recente, Ornstein e Elder (1978, apud Arago, 1994:46), propem classificar os grupos na forma a seguir: 1. Grupos

97

empresariais; 2. Grupos de Trabalhadores; 3. Grupos Educacionais; 4. Grupos Agropecurios; 5. Grupos Ambientais; 6. Grupos de Cidados Idosos; 7. Grupos de Interesse Pblico; 8. Grupos de Direitos Civis; 9. Grupos de Mulheres; 10. Lobby Estrangeiro; 11. Lobbyists do Poder Executivo. Segundo Schlozman e Tierney, os grupos podem ser classificados quanto sua composio, em duas grandes categorias: os que so compostos por membros individuais sejam eles pessoas ou organizaes e aqueles que, embora no tenham membros em sentido estrito, atuam na representao de interesses que so mais amplos do que os seus prprios. A tabela a seguir evidencia os tipos de grupos de interesse quanto a esse critrio de classificao:
Tabela 1- Classificao de Grupos de Interesse segundo Composio (EUA)
QUANTO COMPOSIO QUANTO AO TIPO Associaes de Organizaes de Representao Empresarial (peak business associations) Associaes de negcios (trade associations) Sindicatos de Trabalhadores (labor unions) Grupos Agrcolas (farm groups) Organizaes de membros (membership organizations) Associaes Profissionais (professional associations) EXEMPLOS U.S. Chamber of Commerce, National Association of Manufacturers, National Federation of Independent Business, Business Roundtable American Bankers Association AFL-CIO American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, United Steelworkers of America, American Federation of Teachers, American Federation of State, County and Municipal Employees National Grange, American Farm Bureau Federation, National Farmers Union American Society for Personnel Administration, Financial Executives Institute, American Nurses Association, American Society of Mechanical Engineers, American of Public Welfare Attorneys, American Medical Association, American Bar Association Sierra Club, American Civil Liberties Union, National TaxLimitation Committee, National Taxpayers Union, Common Cause, Children Welfare League of America, National Association of the Deaf, National Right to Life Committee, Public Citizen, American Conservative Union, Consumer Union, Center for Public Integrity. National Association for the Advancement of Colored People, American Civil Liberties Union, National Urban League, Womens Equity Action League, National Organization for Women, National Rural Housing Coalition National Coalition for Bankruptcy Reform, Clean Air Working Group, Committee of Railroad Shippers, Exxon, IBM, Microsoft, Firestone, General Eletric, General Motors Center for Law and Social Policy, Pacific Legal Foundation, Media Access Project, National Prison Project

Grupos Cvicos, Grupos de Advocacia e Grupos de Causas Grupos de Direitos Civis e Organizaes de Bem Estar Social Coalizes Organizaes Singulares (non membership organizations) Corporaes Empresas de Advocacia de Interesse Pblico (public interest Law firms)

Fonte: Autor, a partir de Schlozman e Tierney, 1986.

No entanto, alertam Schlozman e Tierney (1986:39) para o fato de que, embora distintos quanto composio, esses grupos podem, muitas vezes, atuar de forma muito semelhante, valendose das mesmas estratgias. As diferenas na abordagem poltica decorrem, mais freqentemente, das diferenas de recursos sua disposio, ou dos assuntos que enfrentam e sua situao frente legislao tributria. Assim, por exemplo, a American Medical Association AMA, embora tenha maior afinidade com outras instituies, por fora de sua natureza de associao voluntria de profissionais, age com freqncia de forma mais prxima de uma grande corporao, que busca defender interesses econmicos.

98

Um segundo critrio classificatrio a abrangncia da agenda: nesse sentido, os grupos podem classificar-se como grupos de assunto singular (single-issue groups), que perseguem um nico tema, ou poucos temas, freqentemente em torno de causas sociais, mas tambm econmicas, como a U.S Wheat Associates; e os grupos de assuntos mltiplos (multiple issue groups), que trabalham com um espectro amplo de temas, como a Computer and Business Equipment Manufacturers Association, diversas corporaes, como a R. J. Reynolds Industries, e entidades como a Americans for Democratic Action e a Americans for Constitutional Action. Uma categoria especfica identifica, ainda, os grupos de interesse governamentais. Nos EUA, os interesses de governos estrangeiros so representados por lobby agents contratados no pas para a defesa de seus interesses afetados pelas polticas governamentais. As agncias e departamentos do Poder Executivo, inclusive a Casa Branca, tambm se fazem presentes no lobby junto ao Legislativo, mantendo oficiais de ligao legislativa a fim no somente de apoiar e defender as iniciativas do Governo, como tambm de influenciar os congressistas na direo de seus interesses setoriais, inclusive oramentrios, e amenizar as presses sobre o Executivo e suas agncias nas oversight hearings, do mesmo modo que os grupos privados de interesse. Da mesma forma, o lobby intergovernamental atua na defesa dos interesses dos Governos estaduais e municipais, por meio de entidades como o Council of State Governments, a National Association of Counties, a U.S. Conference of Mayors, a Internationl City Management Association e a National League of Cities. Kingdon (1995), por seu turno, sugere uma classificao dos grupos de interesse em grandes grupos, por critrio de relevncia: negcios e indstria, profissional, trabalhadores, grupos de interesse pblico e agentes governamentais. O primeiro grupo , segundo Kingdon, o mais importante de todos. Em seguida, os grupos profissionais, como a American Medical Association, so os mais relevantes. Os trabalhadores, embora menos envolvidos em atividades de lobby do que os anteriores, tm tambm grande importncia. Por fim, grupos de interesse pblico, como ambientalistas e consumidores, atuam intensamente com vistas a influenciar a agenda de polticas pblicas. Quanto aos agentes e oficiais governamentais, inclui, alm dos representantes de agncias federais, tambm representantes de estados e municpios. Pasquino aponta como um importante fator de influencia sobre a atuao dos grupos o volume de recursos sua disposio, tais como a dimenso de possveis representados (membership), a riqueza, a qualidade e a amplitude de conhecimentos, e a representatividade. O fato de seus associados e lderes da organizao provirem de estratos sociais superiores tambm elemento facilitador do sucesso, quando o grupo procura promover fins que no estejam em conflito com os valores sociais dominantes e quando o grupo considerado legtimo pelos decision-makers. Porm, como nem todos os grupos possuem a mesma quantidade de recursos, precisam a cada

99

momento fazer uma avaliao real dos recursos que detm e das suas tticas de ao, visando melhor explor-los e obter uma posio mais favorvel. Esse conjunto de fatores leva a que os grupos possam influenciar no somente os decisionmakers, mas, a partir da posse e uso de conhecimentos e da representatividade da organizao, o tipo de decises a serem tomadas e como sero aplicadas. A dimenso da membership e sua coeso so recursos de influncia particularmente eficientes sobre os partidos polticos, por exemplo, na medida em que influenciam a prpria representao poltica, por meio da fora ou influncia eleitoral e da capacidade de eleger membros do grupo de presso como representantes polticos, como exemplificam a bancada sindical, a bancada evanglica, a bancada ruralista e outras. Os conhecimentos so importantes quando necessria a influncia, a partir da expertise, no processo de elaborao de leis ou regulamentos, quando parlamentares ou rgos ministeriais no detm a necessria preparao, e ainda na fase de aplicao das leis, sobretudo quando no so rigidamente formuladas e permitem aos burocratas a elaborao de regulamentos necessrios. Do ponto de vista dos conhecimentos, Truman enfatiza a necessidade de informao pelos polticos legisladores e a habilidade dos grupos de prov-las. Qualquer poltico, seja legislador, administrador ou julgador, seja eleito ou nomeado, obrigado a tomar decises guiadas, em parte, pelo conhecimento relevante que esteja disponvel. O poltico, afirma Truman, est continuamente necessitando de informao corrente, uma vez que est merc das mudanas medida que elas acontecem, e espera-se que tenha capacidade de julgamento em todas as matrias e sobre quaisquer assuntos, sob pena de prejuzos em sua reputao, ameaas sua liderana e, ao final, derrota eleitoral. Da, o legislador est constantemente necessitando de informaes relevantes, e o acesso ser disponvel ao grupo de interesse poltico na proporo de sua habilidade em atender a essa necessidade (Truman, 1971:334-335). Entre essas informaes, incluem-se, em circunstncias politicamente ambguas, indicaes das conseqncias de apoiar ou opor-se a uma determinada medida. Embora esse tipo de informao seja raramente recebido sem reservas, dada a tendncia a que tais efeitos sejam exagerados pelos grupos conforme seus interesses, ele relevante, e cabe ao legislador aplicar uma taxa de desconto, considerando a origem da informao e seu conhecimento de sua constituency. Dada essa tendncia ao exagero, um grupo poder ter acesso privilegiado se apresentar-se atravs de agentes com reputao de realismo e seriedade. A relevncia do conhecimento especializado tambm destacada por Graziano:
Mais importante ainda que os lobistas e suas organizaes so portadores de um conhecimento especializado em suas reas particulares de atuao. Nenhum congressista, ou qualquer de seus assessores, tem, por exemplo, conhecimento do sistema de tributao pertinente educao superior comparvel ao do especialista em assuntos fiscais contratado pelas sociedades cientficas (Graziano, 1997).

100

A representao tcnica e especializada diferencia o lobby da representao noespecializada exercida pelos polticos eleitos. Assim, o diferencial dos lobistas a posse de informaes e conhecimentos tcnicos e polticos especializados (no sentido do conhecimento dos aspectos tcnicos de reas especficas de poltica) que no somente til como, s vezes crucial, na definio da legislao e da regulamentao administrativa (Graziano, 1997). Na viso de Lindblom, o exerccio da persuaso um meio fundamental de emprego de autoridade dos grupos de interesse com vistas ao exerccio da influncia: os grupos de interesses desenvolvem, por vezes, grande capacidade de persuaso, por meio da anlise parcial dos problemas e pela posse de conhecimentos especializados, dos quais os congressistas e o governo, muitas vezes, dependem para sua anlise das implicaes das polticas em exame. Tambm a funo de pesquisa e consultiva dos grupos de interesse de utilidade para os legisladores, que no tm tempo nem o desejo de estudar e expor os assuntos de forma concisa, dependendo, muitas vezes, da assistncia desses grupos. A importncia da representatividade vinculada tanto ao fato de ser a liderana do grupo a real expresso da base, gozando de sua confiana e sendo receptiva s suas exigncias, quanto expresso numrica dos representados, ou sua importncia. Ela permite acesso privilegiado aos decision-makers, seja formal ou informal, e institucionalizado onde existem organismos de participao e consulta, legitimando as atividades dos grupos de presso, ou pelo menos tornado-as menos ilegtimas. Os organismos consultivos exercem um importante papel, permitindo a atuao, por meio de representaes ou participao tcnica, de representantes dos grupos de presso mais importantes, as associaes de cpula, cuja funo envolve tanto estimular o acolhimento das questes em etapas prvias do processo decisrio, quanto evitar que a demanda se torne um problema poltico, no terreno das controvrsias partidrias. Sobre esse tipo de instituio, Alan Cawson (apud Reis, 1995: 427) ressalta a necessidade de distinguir o relacionamento lobstico entre grupos de presso e governos do relacionamento institucional entre Estado e grupos corporativos. Dessa forma, seria caracteristicamente pluralista a relao entre grupos de presso e governos mediada pelas atividades de lobby, enquanto seria corporativista a relao mediada institucionalmente por instrumentos formais de participao e concertao. Em nossa viso, contudo, tal distino no tem sustentao, uma vez que as atividades de lobby, entendidas em sentido amplo, podem ser exercidas tanto num contexto pluralista onde inexistam instituies formais quanto por meio da apropriao e uso dos canais formais de participao e concertao existentes num contexto corporativista. Assim, em ambos os casos um grupo efetivamente representativo reduz os custos de deciso, simplificando as operaes de consulta entre Governo, burocracia e grupos. Lindblom considera este aspecto relevante para a influncia dos grupos, em vista da necessidade de solues resultantes de

101

interao, em lugar de solues analticas, para os problemas relacionados com as polticas. A interao e o processo de negociao por meio da concesso de direito de participao no processo decisrio aos lderes dos grupos de interesse que parecem representar interesses que devam ser levados em considerao e a observncia s regras do jogo viabilizam, assim, a influncia nas decises tomadas. Quanto riqueza, trata-se, segundo Pasquino, de um elemento importante para que o grupo possa usufruir de consultores preparados e influentes, financiar campanhas eleitorais de partidos inteiros e de deputados e influenciar a opinio pblica atravs da imprensa e da publicidade. Segundo LaPalombara, trata-se do recurso primordial requerido pelos grupos, que pode ser usado para comprar muitos dos outros recursos que podem ser utilizados em situaes politicamente conflituosas (1982:328). No mesmo sentido, Schlozman e Tierney consideram o dinheiro o principal recurso poltico das organizaes, e o que o torna importante sua convertibilidade (1986:89), ou o fato de que pode ser transformado facilmente em outros recursos polticos valiosos. Trata-se, literalmente, do poder de compra do dinheiro. Mas, destacam os autores, embora crucial o dinheiro no o nico recurso, e sua falta pode ser compensada com outros. Segundo Schlozman e Tierney, com base no Washington Representative Survey realizado com 175 organizaes de interesses com representao em Washington, a relevncia conferida aos diferentes tipos de recursos assim considerada pelas organizaes:
Tabela 2 - Importncia Relativa dos Recursos Organizacionais (EUA, 1983)
% de respondentes que consideram o recurso como o Mais No Menos TOTAL importante mencionado importante 81 18 1 100 25 58 17 100 24 67 9 100 21 67 12 100 21 37 42 100 14 70 16 100 11 69 20 100 3 40 56 99

RECURSO A reputao de credibilidade e confiabilidade Controle sobre informao tcnica e expertise Amplitude de contatos Lderes reconhecidos e respeitados Amplitude de membros Apelo da causa Aliados colocados estrategicamente Amplitude do oramento

Fonte: Schlozman e Tierney (1986:104), Washington Representative Survey.

A mesma pesquisa aponta que, para as grandes empresas que atuam como grupos de interesse, o recurso mais importante a reputao, seguida pelos contatos, aparecendo o fator expertise em terceiro lugar, sendo irrelevante o apelo da causa. Para os sindicatos, contudo, esse fator irrelevante, mas tem grande importncia a amplitude de membros. Para os grupos cvicos e sindicatos, o apelo da causa tem um peso muito maior do que para as empresas e associaes empresariais. E, para as associaes empresariais, mais do que para os demais grupos, a amplitude do oramento, embora no seja o principal fator, tem um peso maior que para os demais grupos.

102

Segundo Pasquino o sucesso de um grupo de presso depende, em grande parte, da organizao formal e informal do sistema em que opera. Um dado importante que os grupos de presso aplicam seus recursos, preferencialmente, onde reside o poder real, assim como, para aumentar suas probabilidades de sucesso, buscam assemelhar-se organizao que pretendem influenciar, assumindo substancialmente algumas de suas caractersticas importantes. Dessa forma, um grupo direcionar seus esforos para influenciar o nvel de poder capaz de atender ao seu interesse: se federal, regional, estadual, ou descentralizado. As relaes entre grupos de presso, partidos e administrao pblica, podem, conforme Pasquino, ser classificadas em trs categorias: a relao de parentesco, a relao de clientela, e a relao de colonizao88. A relao de parentesco indica o nvel de receptividade de um partido a presses e sugestes de grupos da mesma matriz ideolgico-poltica; a relao de clientela se evidencia quando ministrios, para funcionar adequadamente, procuram a colaborao de alguns grupos de presso que se tornam, ao mesmo tempo, os interlocutores privilegiados e os beneficirios mximos das opes polticas. Por fim, a relao de colonizao, segundo Pasquino, se manifesta quando grupos de presso, por costume ou por real poder de recato, ficam em posio de vetar a nomeao de importantes funcionrios administrativos ou de imp-la. Mas, alm da atuao dos grupos de presso em suas interaes com os rgos de governo por meio dos partidos polticos, tambm so empregadas formas de influncia sobre a opinio pblica que, indiretamente, afetam o nvel de salincia do tema e a sensibilidade dos atores polticos e administrativos. Quando os grupos de presso agem sobre a opinio pblica por meio de campanhas publicitrias, os mesmos podem ser chamados, segundo Pasquino, de grupos de promoo e de propaganda. No entanto, essa forma de atuao, visando sensibilizar a opinio pblica, apenas uma etapa intermediria ou um dos modos possveis atravs dos quais se desenvolve uma atividade de presso, ou seja, um meio, e no um fim em si mesma. Outro tipo de situao, caracterstica da atuao dos grupos em busca de influncia, o que Truman chama de lobby social, em que as relaes sociais propiciam acesso e contatos que afetam favoravelmente a receptividade e o estado de esprito da autoridade em relao aos interesses do grupo. Esse tipo de situao particularmente incentivado pela necessidade de que os polticos bem sucedidos desenvolvam crculos de relaes flexveis, evitando-se assim o risco de ostracismo. Tais relaes, contudo, so, muitas vezes, artificialmente construdas, evidenciando a sua verdadeira razo de ser: obter juzo favorvel causa ou interesse.
88

Pasquino adota, em parte, a classificao originalmente proposta por LaPalombara (1982:305-306) a partir do estudo do caso italiano, segundo a qual os grupos podem estabelecer relacionamentos de clientela ou de parentela. O relacionamento de clientela basea-se em critrios como representatividade, respeitabilidade e fora, alm de competncia e funo do grupo e sua proximidade com os centros de deciso. J o relacionamento de parentela resulta de uma relao do tipo familiar e que se sustenta em acesso privilegiado ao partido hegemnico ou dominante e sua disposio de intervir em favor do grupo, e onde a interveno se baseia na credibilidade do grupo em relao a essa relao, ou seja, preciso que os tomadores de deciso devam ser persuadidos de que, se o grupo da parentela no obter o que deseja haver um interveno do partido poltico em favor do grupo .

103

Como reflexo da relao de colonizao, a influncia na escolha de ocupantes de cargos pblicos tambm um fator considerado na agenda dos grupos de interesse. Aponta Pasquino o fato de que, em alguns pases, sobretudo nos Estados Unidos, a influncia dos grupos na nomeao de dirigentes, no apenas secretrios de departamento, mas tambm de juzes federais, reflete preferncias corporativas, ou de grupos, como industriais, trabalhadores ou negros. Outro fator que pode interferir no grau de acesso aos legisladores, apontado por Truman, so as suas conexes prvias e as atitudes adquiridas ao longo do tempo, assim como as suas afinidades ou afiliaes prvias, como a sua participao, como membro, em associaes, blocos ou frentes. Um aspecto importante, destacado por Pasquino, a funo desenvolvida por um representante de um grupo de presso que seja eleito membro parlamentar ou nomeado alto funcionrio de um ministrio ou mesmo juiz, como nos EUA. Truman chama a ateno para o fato de que, nesse pas, na composio congressual, comum que os parlamentares sejam membros de grupos, como os de advogados, cmaras de comrcio e outras, em relao aos quais manifestam lealdade e compromisso, e representa uma vantagem significativa para o grupo que representa:
the legislator who is a member of an active political interest group may, better than anyone outside the legislature, observe and report on developments within the legislative body ant its committees; he may act as the group spokesman on the floor; he may attempt to persuade key committee members; he may save the group postage by allowing it the use of his franking privilege, and so on (Truman, 1971: 337-338).

No entanto, para que esse efeito seja alcanado, no necessrio que o parlamentar seja, formalmente, membro do grupo, pois so suficientes as atitudes, os quadros de referncia e os pontos de vista que o tornem mais receptivo a algumas propostas do que a outras. Ao mesmo tempo, eventualmente, permite ao congressista atuar como um lder no grupo de interesse com que se identifica. Isso no significa, porm, que o parlamentar no possa votar ou decidir segundo sua conscincia, ou seus princpios, ou optar diversamente em situaes de conflito nessas situaes, a presso do grupo ter valor limitado, afirma Truman (1971:339). Como explica Pasquino, embora seja normal esperar-se que o comportamento do parlamentar seja inspirado fundamentalmente pela sua origem e que se esforce por favorecer de qualquer maneira e em qualquer circunstncia os interesses do grupo de que provm e ao qual deve sua nova posio, nem sempre isso verdadeiro, pois o processo de deciso no pode ser reduzido a uma simples anlise de grupo de presso em campo e ao peso relativo das suas presses, e a atividade dos representantes dos grupos de presso nessas posies no pode ser determinada a priori com base na sua simples ligao com o grupo, requerendo anlise mais cuidada e atenta aos conflitos entre tenses diferentes (de representao e de funo). Por outro lado, como ressalta Kollman (1998:6), pesquisas de autores como Kingdon (1998), Bauer, Pool e Dexter (1963) e outros concluram que as tticas de inside lobbying raramente modificam as posies dos legisladores em assuntos de polticas pblicas.

104

Outro ponto a ser considerado, segundo Lindblom, a capacidade dos grupos de influenciar nas eleies, afetando, direta ou indiretamente, a deciso dos congressistas, funcionrios governamentais e autoridades. Embora os grupos no possam diretamente ameaar uma autoridade com seu poder eleitoral, em funo, por exemplo, da disperso dos votos dos membros do grupo, da dificuldade de associar ou grupo a um partido, do elevado custo de mobilizar o eleitorado, e da necessidade de manter uma relao de confiana duradoura com os formuladores de polticas, o que torna difcil exercer influncia por meio do voto, eles podem atuar no financiamento de campanhas de candidatos a cargos eletivos (Lindblom, 1981:80-81). Trata-se de um tema sensvel: j em 1913 Woodrow Wilson, ento Presidente dos EUA, definia, com preciso, o problema do financiamento das campanhas polticas pelos grupos de interesse, ao estabelecer o elo que une o doador, o recebedor e o interesse:
If I take a hundred thousand dollars from a group of men representing a particular interest that has a big stake in a certain schedule of the tariff, I take it with the knowledge that those gentlemen will expect me not to forget their interest in that schedule, and that they will take it as a point of implicit honor that I should see to it that they are not damaged by too great a change in that schedule. (Wilson, 1913).

Apesar de, como destaca Kollman (1998:7) estudos como os de Hall e Wayman (1990) e Morton e Cameron (1992) identificarem fraca correlao, nos Estados Unidos, entre contribuies para campanhas polticas e sucesso nas arenas legislativa e eleitoral, essa questo tem suscitado contnuas intervenes legislativas visando a limitao desses efeitos. No mbito das relaes de parentesco, e no que se refere articulao com os partidos polticos e a natureza do sistema partidrio, num regime bipartidrio ou multipartidrio em que haja alternncia de poder, a identificao de um grupo de presso com um partido poltico pode trazer problemas, obrigando o grupo de presso a buscar outros canais de acesso para os decision-makers, sob pena de no preservar o seu nvel de influncia. Assim, por exemplo, esclarece Pasquino, demonstrando a relao entre as variveis dependente e independente, nos sistemas de partido predominante ou com um partido de maioria relativa sempre no Governo, os grupos de presso "parentes" do partido em posio de preeminncia tero acesso privilegiado e obtero decises favorveis, enquanto os outros grupos procuraro influenciar representantes do partido de maioria ou pressionar diretamente a administrao pblica, procurando, em ambos os casos, no se deixar facilmente identificar com os partidos de oposio ou com outros partidos (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992: 566). Muitas vezes, os grupos de interesse atuam com o propsito de manter programas j estabelecidos em seu benefcio em lugar de lugar pela ampliao do escopo da atuao do governo. Ainda assim, no incomum que os grupos de interesse atuem na defesa do crescimento do escopo do governo, o qual, por sua vez, acaba induzindo o surgimento de novos grupos de interesse: num processo descrito por Buchanan e Tullock (1962), medida que o governo envolve-se em mais

105

reas, mais grupos de interesse se organizam e se articulam para influenciar as polticas, tornando-se parte do processo de deciso, e o ponto de equilbrio s alcanado quando todos os grupos estiverem completamente organizados. Quanto aos meios empregados para atingir seus objetivos, Schlozman e Tierney (1986:150) e Kollman (1998:35) indicam que, na maior parte dos casos, existe uma grande afinidade e similitude entre os grupos de interesse quanto s tcnicas utilizadas, inclusive as tticas de outside lobbying, que incluem contatos com a mdia, mobilizao de membros e grassroots. Mais de 80% das organizaes fazem uso de um mesmo conjunto de tcnicas que vai da participao em audincias pblicas, contatos com autoridades governamentais, apresentao de resultados de pesquisas e informaes tcnicas a ter contatos influentes com membros do Congresso89. Gais et alii (1984:174-175), com base em dados coletados por Walker, porm, constataram diferentes padres de comportamento entre os grupos de interesse. Segundo o estudo, os grupos cvicos (citizen groups) atuam de forma distinta dos grupos ocupacionais, preferindo outras estratgias em lugar de estabelecer mecanismos cooptativos como os subgovernos e outras inside strategies. Em situaes de conflito, esses grupos so duas vezes mais propensos do que os grupos ocupacionais a apelar opinio pblica atravs da mdia e a engajar-se em atividades de grassroots lobbying no nvel local, e muito menos propensos a engajarem-se em atividades de lobbying junto a agncias governamentais do que aqueles grupos. Contudo, embora os grupos cvicos sejam mais propensos a adotar outside strategies como manifestaes e campanhas de mobilizao da opinio pblica, enquanto os grupos que representam atividades lucrativas so mais propensos, em situaes de conflito, a adotarem inside strategies, no h diferenas considerveis no que se refere propenso ao lobby no Congresso. As tcnicas de lobby, assim, so empregadas com intensidades diferentes conforme o tipo de instituio: segundo os dados apresentados por Schlozman e Tierney (1986), as organizaes cvicas e sindicatos empregam, mais intensamente, tcnicas como a divulgao de registros de votos, embora as organizaes cvicas contribuam para campanhas eleitorais com menor freqncia. As organizaes cvicas tambm fazem campanhas de arrecadao de fundos com maior freqncia, por fora de sua natureza voluntria ser mais fluida, por exemplo, do que a de associaes profissionais. No entanto, os sindicatos so mais freqentemente usurios de tcnicas como apoiar campanhas eleitorais, tanto financeiramente quanto contribuindo com trabalho pessoal de seus integrantes. O volume de recursos e tempo que tais atividades consumem so tambm diferenciados: algumas delas revelam-se praticamente no-onerosas, como os contatos diretos com oficiais

89

Para um detalhamento da freqncia do uso das tcnicas pelos grupos de interesse, ver, no Anexo, a Tabela 51, elaborada por Schlozman e Tierney (1986), e a Tabela 52, elaborada por Kolman (1998) a partir de surveys realizados, respectivamente, no inicio dos anos 1980 e 1990.

106

governamentais. Outras atividades, como a participao em audincias pblicas, so de enorme importncia e praticamente universais, mas consomem um grande volume de recursos. O Grfico 1, a seguir, demonstra a associao entre as diferentes tcnicas e os custos a elas associados: dentre as 27 tcnicas pesquisadas, apenas 4 foram apontadas por mais de 20% dos participantes como onerosas. Entre as 14 tcnicas empregadas por 80% ou mais das entidades, 6 foram consideradas demandantes de recursos por at 20% das organizaes.
Grfico 1 Recursos empregados por Grupos de Interesse - EUA - % de utilizao e consumo de recursos por tcnica empregada
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

% que a empregam

% que consideram onerosa

Fonte: Autor, com base em Schlozman e Tierney, 1986. Ver a Tabela 51, no Anexo.

No entanto, essa avaliao , mais uma vez, enviesada pela disponibilidade dos recursos ou tipo de atividade exercida mais freqentemente por cada tipo de organizao: segundo Schlozman e Tierney, as corporaes so menos propensas do que as associaes empresariais ou grupos cvicos a considerar onerosas atividades como participar de audincias pblicas ou tentar influenciar a agenda governamental, mas consideram, assim como os grupos cvicos, mais onerosas a apresentao de resultados de pesquisas ou informaes tcnicas. J os sindicatos consideram, em maior intensidade que os demais, onerosa a necessidade de fazer contribuies financeiras para campanhas polticas. Outro aspecto importante da prtica do lobby pelos grupos de interesse a estratgia alldirectional descrita por Browne (1998:212-214), resultante do fato de que o processo de policymaking transacional, e, por isso, as decises no podem ser atribudas a um participante isolado. Isso requer que, na busca de seus objetivos, os lobbies atuem intensamente para influenciar diversos policymakers e outros interesses paralelos ou opostos, e que no se restrinjam a procurar os interlocutores bvios. Essa estratgia reflete, segundo Browne, a histria do lobby nos EUA, e nos dias de hoje ainda mais importante, medida que as regras e circunstncias do policy-making process se tornaram consideravelmente mais abertas. No entanto, os grupos de interesse, esclarece Browne, precisam lidar com recursos escassos, e por isso os esforos iniciais e mais intensos costumam gravitar em torno dos interlocutores

107

bvios, e enfatizar aqueles que escrevem as leis e formulam tecnicamente as polticas, de modo a economizar recursos, energia, mo de obra e dinheiro, alm de evitar os conflitos, buscando sempre o ambiente mais propcio aos seus objetivos. Buscam, assim, reduzir os custos de transao, tentando alcanar esses objetivos da forma mais simples e frugal, despendendo o mnimo possvel, desenvolvendo certos padres e rotinas, confirmando, sob o prisma do neoinstitucionalismo, as proposies da Teoria da Competio entre Grupos de Presso por Influncia Poltica de Becker. Contudo, destaca Browne, o mais importante para o lobby a vitria, e raramente ela alcanada sem que seja necessrio ultrapassar os procedimentos padro:
To lobby soundly, organized interests needs to go more places, see more policy participants, win more friends, engage in more tasks, do more things, and raise at least a little more hell. Lobbying and public policy-making arent nearly as neat an orderly as has been implied in the triangle methaphor, nor were they ever (Browne, 1998:215).

Uma das formas de atuao que vem crescendo em intensidade e importncia o emprego do grassroots lobbying90. O objetivo mais freqente dessa ttica so os congressistas, cuja accountability eleitoral os coloca diante da opinio de seus eleitores periodicamente, mas mesmo as autoridades do Executivo esto sujeitas ao grassroots, especialmente quando se trata de atos regulatrios sujeitos a consultas pblicas. O alto nvel de sensibilidade dos polticos a manifestaes de massa tem assegurado, ao grassroots lobbying, ao longo do tempo, um percentual de xito significativo, que tende a intensificar-se com o uso crescente de tecnologias de informao e comunicao, tornando cada vez mais freqentes e numerosas as manifestaes desta natureza organizadas pelos grupos de interesses. Trata-se, ainda, segundo Graziano (1997), de uma atividade contnua que normalmente exige estar presente de modo organizado nos centros do poder, como Washington ou Bruxelas, fazendo parte de um jogo institucionalizado, embora no necessariamente legitimado, onde a participao dos especialistas valorizada tanto pelos administradores quanto pelos legisladores. Esses especialistas ajudam a formular projetos e, no caso dos polticos eleitos, a avaliar melhor as reaes do eleitorado. Os membros do staff burocrtico das organizaes so, para Graziano, os verdadeiros protagonistas da atividade, pois devido a sua competncia profissional e contatos dirios com o Congresso e com as agncias governamentais que conseguem estabelecer uma relao de dependncia com as autoridades sobre as quais atuam (Graziano, 1994). Por isso, um dos elementos mais necessrios para que as organizaes de interesses consigam construir e manter uma reputao
90

Incluem-se nessa definio, conforme Schlozman e Tierney (1986:185) uma variedade de tcnicas destinadas a demonstrar que um determinado tema na agenda poltica importante e desperta o interesse dos constituents ou eleitores, tais como encontros de representantes de grupos de interesse com legisladores em seus distritos eleitorais, a fim de que sejam apresentadas aos legisladores as posies e pontos de vista dos interessados, levar eleitores influentes a Washington para encontrar diretamente oficiais governamentais, organizar redes de ativistas que podem ser acionados para contatar policymakers em resposta a um alerta emanado pela organizao, e organizar a produo e o envio de grandes volumes de correspondncias, telefonemas e outras formas de comunicao aos rgos governamentais defendendo um aspecto especfico de um assunto.

108

de credibilidade e confiabilidade a quantidade e qualidade do staff a seu servio. Esse staff deve ter no somente o conhecimento dos processos decisrios no mbito do Legislativo e do Executivo, como dos procedimentos tcnicos, das tendncias polticas, do contexto e das circunstncias, mas tambm a expertise tcnica necessria para compreender a substncia de uma rea especfica de polticas pblicas, dos problemas e suas causas e efeitos e das ramificaes provveis das vrias solues propostas (Schlozman e Tierney, 1986:95-97). Assim, afirmam os autores: it is not sufficient for an organized interest to command information and expertise; it is vital to be politically skilled as well. Uma organizao que detenha informao pertinente, precisa e detalhada encontrar interlocutores mais responsivos, especialmente se a informao for trabalhada de forma a ser colocada da forma mais simptica politicamente. So vrias as formas buscadas para atender a essa necessidade. Nos Estados Unidos, segundo Thomas (2004:152-153), podem ser identificados diversos tipos de lobistas, e uma classificao padro, desenvolvida por vrios estudiosos do tema, aponta cinco categorias bsicas: a) Lobistas contratados, que so aqueles admitidos por meio de contratos especificamente para exercer essa atividade, e que geralmente representam diversos clientes e podem ser membros de empresas com diversos lobistas. Constituem, em Washington, cerca de um quarto da comunidade do lobby; b) In-House Lobbyists, ou lobistas de associaes ou empresas, que so os diretores executivos, presidentes e outros empregados de entidades que vo de grupos ambientalistas a sindicatos, grupos comerciais, empresas de telecomunicaes e corporaes como a Microsoft, e que representam apenas uma entidade. Considera-se que cerca um tero a 50% da comunidade de lobby em Washington composta por esse tipo de lobista, que para evitar a conotao negativa do termo utiliza denominaes como representante, agente, advogado, especialista em relaes governamentais e oficiais de ligao. c) Oficiais de Ligao Legislativa Governamentais, que so os empregados ou funcionrios de agncias governamentais, que, como parte de seu trabalho, representam suas agncias ou jurisdies junto a outros governos e ao poder legislativo. No so considerados, oficialmente, em muitos casos, lobistas, e constituem cerca de um quarto da comunidade de lobby. d) Lobistas Voluntrios, de Causas ou de Cidadania, que so os que tipicamente representam pequenas organizaes sem fins lucrativos, grupos de bem estar social ou organizaes comunitrias, comprometidos pessoalmente com as causas que defendem e que, em geral, no recebem remunerao pelo trabalho exercido. No h estimativas exatas sobre seu nmero.

109

e) Indivduos ou Lobistas autonomeados: so indivduos que atuam em funo de benefcios individuais ou especficos, ou contra polticas ou propostas que consideram contrrias aos seus interesses pessoais. Pode incluir indivduos proeminentes ou ricos, cujo interesse pessoal ou econmico numa questo os coloca na linha de frente de um lobby. A partir dessa classificao pode-se mensurar a intensidade ou modo da atuao do lobby e seu grau de organizao: uma entidade que disponha de um grande nmero de in-House lobbyists ter um padro de atuao distinto da que emprega lobistas contratados, assim com os indivduos que atuam nessa atividade em defesa de interesse prprio comportam-se de maneira distinta dos lobistas voluntrios que atuam em defesas de causas de interesse geral. Para Browne (1998:64), os lobistas, como um nome genrico, so aqueles que representam interesses, ou nada mais do que advogados, que usam suas habilidades de numerosas formas em diversas direes, e at mesmo, algumas vezes, em todas as direes. Browne descreve essa atividade a partir da noo de contact game, sugerida por Alan Rosenthal (1993). O lobby, segundo Browne, depende de informao:
The contact game, where an interest representative meets personally with his or her target, gets information across. So tons of this goes on. Information certainly is the stuff of lobbying. Its right at the center of things. Its truly necessary for a complete experience, and many look forward to it with great enthusiasm. Without information, policymakers know little about what interests want. They also lack details of problems, proposed solutions, workability of the ideas at hand, and likely public reaction. And, without information from policymakers, interest representatives dont generally find out important aspects of whats going on within the policy process (Browne, 1998:64).

Na perspectiva do contact game, o lobby reside, essencialmente, em cinco etapas bsicas. A primeira a obteno da ateno dos policymakers, quando o lobista ingressa na cena poltica de forma criativa. A segunda, quando o lobista desenvolve uma interao no ameaadora com os policymakers, dividindo com os mesmos seus interesses comuns. A terceira, a partir das etapas anteriores, a de construir uma entrada pessoal, a habilidade de obter acesso, e de mant-lo, medida que tenha algo til a dizer. A quarta, a de prover os policymakers com idias precisas que os ajudem a avaliar e contornar riscos, enquanto que o lobista precisa saber o estado atual dos projetos, propostas legislativas ou regras em elaborao, e o que cada ator relevante espera, os acordos rompidos, os compromissos que ainda precisam ser honrados, e quais os recursos disponveis para cada opo de poltica. Em sexto lugar, o lobista deve, por meio da interao contnua e honesta, preservar a confiana, provendo e obtendo informao acurada e confivel. Finalmente, submeter-se ao teste da confiabilidade, mantendo o nvel dessa comunicao e relao de confiana atravs do tempo (Browne, 1998:65-66).

Esse modelo prope, com efeito, uma idealizao do lobby, e, na realidade, a atuao pode se dar de forma muito distinta, com uma enorme variedade de tcnicas e situaes que pem em xeque o xito e a capacidade dos lobistas.

110

Tal idealizao, contudo, est relacionada cultura existente nos EUA, onde a perspectiva pluralista tende considerar as organizaes lobsticas mais do que um mal necessrio, uma caracterstica indissocivel do sistema poltico e da cultura poltica. Nesse contexto, como lembram Prewitt e Verba (1979), muitos consideram que o sistema poltico Congresso e Executivo includos somente responde s demandas dos lobbies e dos interesses organizados, e o governo, no mximo, funciona como um broker entre esses interesses, de modo que cada interesse organizado seja de alguma forma atendido em suas demandas. Mills, abordando o papel do Executivo e da burocracia no processo decisrio, considerava que, de fato, nele que est assentada firmemente a capacidade de deciso, contrariando a idia de que o sistema de poder uma sociedade em equilbrio onde o Estado seria uma mscara visvel para foras autnomas. Para Mills,
a burocracia executiva se torna no s o centro de poder mas tambm a arena dentro da qual e em termos da qual todos os conflitos do poder so resolvidos, ou negam-se solues a eles. A administrao substitui a poltica eleitoreira; as manobras dos grupos substituem os choques dos partidos. (Mills, 1964:321).

Schlozman e Tierney concluem na mesma direo, ao considerarem que os tericos ortodoxos equivocaram-se ao julgar que o governo apenas um anemmetro medindo a fora e direo dos interesses organizados, e ao ignorar a liderana e influncia exercida pelos burocratas. Segundo esses autores, em vrias oportunidades e sob varias circunstncias, diversas instituies governamentais e atores adotaram as causas dos menos favorecidos e em favor de pblicos mais amplos91. Segundo James Q. Wilson (1989), a influncia de um interesse externo em uma agncia governamental depende, em primeiro lugar, da forma como os interesses esto organizados em cada setor e, sinteticamente, uma agncia pode fazer frente a um dos quatro tipos de ambiente poltico: a) um grupo de interesse dominante que favorece suas metas; b) um grupo de interesse dominante que hostil a elas; c) dois ou mais interesses rivais em conflito sobre as metas; d) nenhum grupo de interesse importante atua no ambiente. Assim, as interaes entre agncias e governo se classificam em quatro tipos: client politics, entrepreneurial politics, interest-groups (ou conflictual) politics e majoritarian politics. Em cada um desses tipos, podem ser identificados padres de relacionamento e influncia e de organizao. No primeiro caso, a agncia (client agency) o produto da poltica de clientela (client politics), que ocorre quando a maior parte ou totalidade dos benefcios de um programa so dirigidos a um interesse singular e razoavelmente pequeno, como uma indstria, profissional ou localidade, embora os custos sejam arcados pelos contribuintes ou outros grupos. Assim, os
91

Esse papel, em perodos de maior polarizao poltica e agitao social, foi desempenhado pelo Congresso, mas em outras o Presidente da Repblica levantou as bandeiras, e em outros perodos, juzes ativistas e empreendedores polticos tanto no Legislativo como no Executivo atuaram como advogados desses interesses (Schlozman e Tierney, 1986:402-403).

111

benefcios tm alto valor per capita e os custos, baixo valor per capita. Em conseqncia, os beneficirios tm incentivos a se organizar e pressionar, enquanto os demais (que arcam com os custos) no tm qualquer incentivo para se opor92. No segundo caso (entrepreneurial politics), os custos so concentrados em uma indstria, profisso ou localidade, mas os benefcios so distribudos entre muitos, seno sobre toda a populao. Nesse caso, como os custos tm alto valor per capita, o grupo afetado tem grande incentivo a se opor e, como os benefcios tm baixo valor per capita, os incentivos a agir em defesa dos mesmos baixo. Assim, tanto a criao da agncia (entrepreneurial agency) quanto as leis que dirigem a sua ao so difceis de aprovar, quando ocorrem93. No terceiro caso (interest-group politics), uma agncia (interest-group agency) no ser nem a ferramenta nem a vtima de um interesse externo. Os interesses rivais contribuiro para manter a agncia ereta. Esse padro ocorre quando a ao da agncia produz um alto custo e um elevado benefcio per capita e, nessa situao, tanto os grupos prejudicados quanto os beneficiados tendem a ser organizar e competir, exercendo presso sobre a agncia94. No quarto tipo (majoritarian politics), por sua vez, a ausncia de grupos de interesses relevantes o resultado da ausncia quer de custos ou benefcios elevados identificveis95. Para impedir ou dificultar a captura pelos interesses privados, o sistema poltico pode adotar medidas tais como a reduo dos custos de organizao poltica, permitindo que um maior nmero de grupos de interesse possa atuar num determinado setor, exercendo um sistema de checks and
92

Dois exemplos dessa situao mencionados por Wilson so os casos da Federal Communications Commission FCC, agncia reguladora do setor de telecomunicaes e radiodifuso nos EUA, e o Civil Aeronautics Board, rgo regulador da atuao civil criado em 1938. Em alguns casos, esse relacionamento pode ser formalizado legalmente, como no caso do setor agrcola em que o Agricultural Stabilization and Conservation Service supervisiona os programas federais de subsdios agrcolas, e cuja atuao monitorada por cerca de 3.000 comits espalhados pelo pas, compostos por representantes eleitos dos fazendeiros, e cujo papel garantido por lei, produzindo o que Wilson chama de formal clientelism. Outros casos so encontrados na U. S. Comission on Civil Rights, criada em 1957, na National Academy of Sciences e na National Science Foundation, rgos que, por manterem estreitos laos com grupos de interesse voltados s suas finalidades, tendem a refletir os pontos de vista desses grupos. o caso, por exemplo, da National Highway Traffic Safety Administration, criada em 1966 para regular os padres de segurana a serem observados nas auto-estradas e pela indstria automobilstica. Outro exemplo importante a Food and Drugs Administration FDA, criada em 1930 no contexto de uma revolta popular contra mortes e danos causados por drogas e medicamentos. Em geral, a superao desse obstculo depende de um fator crtico, como um escndalo, tragdia ou crise, ou, pelo menos, de uma grande habilidade na conduo do debate poltico, a fim de que a resistncia dos grupos opositores possa ser neutralizada. Ainda assim, a agncia enfrentar, pelo menos no comeo, grande hostilidade advinda dos grupos prejudicados, e precisar contar com o apoio dos movimentos sociais e polticos que ajudaram na sua criao. No so poucos, porm, os casos em que a agncia perde o apoio, por no conseguir manter uma reputao junto aos seus apoiadores, como o caso da FDA, que nos anos 1960 foi considerada passiva ou pr-indstria, em lugar de apoiar os consumidores. O exemplo mencionado por Wilson, no caso, o da Occupational Safety and Health Administration (OSHA), criada em 1970 para regular as condies de segurana e sade no trabalho, aps uma disputa entre sindicatos e empresas sobre as medidas necessrias para assegurar a proteo aos empregados no ambiente de trabalho. Outro exemplo foi a criao em 1887 da Interstate Commerce Commission, aps uma disputa entre os interesses das ferrovias interestaduais, agricultores e empresas petrolferas, cujas disputas em torno das tarifas exigiram a interveno federal. A atuao continuada dos lobbies, contudo, no garante o equilbrio no mbito da agncia, podendo levar a situaes de captura, ainda que temporrias. O exemplo oferecido por Wilson o da legislao antitruste (Sherman Antitrust Act, de 1890), que levou criao da Diviso Antitruste no Departamento de Justia, como uma resposta ao sentimento pblico de que as corporaes detinham muito poder sobre as vidas dos indivduos. O sentimento pblico motivou os polticos a aprovar leis que reduzissem esse poder, mas sem atingir nenhum setor em especial. As resistncias que surgiram quando de sua aprovao, e mesmo depois, no foram suficiente, contudo, para impedi-la ou que viesse a produzir efeitos, particularmente na campanha antitruste empreendida por Theodore Roosevelt e por William H. Taft nas duas dcadas seguintes. Um outro exemplo de majoritarian agency a Federal Trade Commission, criada em 1914 para regular e fiscalizar a concorrncia, mas que, ao adotar medidas mais agressivas na dcada de 1970 voltadas a regulao de setores da economia, passou a enfrentar forte oposio, convertendo-se numa interest-group agency.

93

94

95

112

balances, ou a redistribuio do acesso poltico, tambm de forma a permitir que o acesso seja mais amplamente distribudo. Sob essa perspectiva, a regulamentao do lobby atuaria em sentido oposto, aumentando os custos de organizao e, assim, reduzindo o nmero de grupos atuantes na arena poltica. Outras medidas como a regulamentao ou restrio ao financiamento de campanhas polticas so tambm comumente empregadas. Finalmente, desenhos institucionais no processo decisrio podem tambm cumprir um papel importante, como no caso da criao, em algumas agncias, da figura de um Administrador singular, em lugar de um board, o que reduz a sua vulnerabilidade a presses e interferncias, mediante a definio de uma funo especfica, que a de decidir, em lugar de representar interesses. Mas a cultura burocrtica tambm desempenha um papel importante, e o nvel de profissionalizao das estruturas governamentais e as suas atitudes, crenas ou credos, e os incentivos que so adotados para remunerar ou recompensar esses profissionais podem, tambm, ser um fator de resistncia. Em concluso, para afastar o maniquesmo na anlise da atuao dos grupos de interesse, e melhor compreender os limites em que se d a sua influncia sobre as agncias governamentais e os burocratas, importante registrar a afirmao de Wilson, segundo a qual
Government agencies are not billiard balls driven hither and yon by the impact of forces and interests. When bureaucrats are free to choose a course of action their choices will reflect the full array of incentives, operating on them: some will reflect the need to manage a workload; others will reflect the expectations of workplace peers and professional colleagues elsewhere; still others may reflect their own convictions. And some will reflect the needs of clients; that is, those people or groups that are affected disproportionately by the actions of the agency. The impact of organized interests on agency behavior will depend on at least four factors: the extent to which the legislature wants and expects there to be an impact; the degree of discretionary authority possessed by agency members; the array of interests in the agencys environment; ant the relationship between desired behavior and client incentives (Wilson, 1989:88).

Da decorre a necessidade de um exame mais amplo, que considere a atuao dos diversos atores e a forma como se do as interaes de burocratas, grupos e polticos. As sees seguintes buscaro abordar as diferentes perspectivas adotadas pela Cincia Poltica para explicar esses relacionamentos e os contextos dos pases abordados nesta Tese. 3.4 Grupos de Presso, Autonomia dos Burocratas e a formao da agenda No contexto geral da atuao dos grupos de presso e de suas relaes com os burocratas, torna-se necessrio promover um breve exame da caracterizao, autonomia e influncia da burocracia no processo de polticas pblicas nas democracias modernas, para que se possa obter uma melhor compreenso do impacto das regulamentao do lobby sobre o grau de acesso ao processo decisrio governamental e a influncia que o aumento da transparncia pode ter sobre os atores burocrticos.

113

O estudo das relaes entre burocracia e democracia, e de sua autonomia frente ao poder poltico e sociedade, remonta s preocupaes de pensadores como Hegel, Durkheim, Weber e Marx. Em Hegel, a burocracia era, segundo Schwartzman96, a prpria alma do Estado, e a atividade privada dos funcionrios pblicos consistia no desempenho de uma funo universal, servindo como uma ponte entre o Estado e a sociedade civil e entre os interesses particulares e gerais. Em teoria do Estado, Hegel ([1821] 1997) props que a sociedade seria formada por classes, as quais corresponderiam a grupos de indivduos vinculados aos diferentes ramos das atividades econmicas (agricultura, comrcio, atividades burocrticas). Ao lado da classe industrial, incluindo operrios e patres e a classe agrria, latifundirios e camponeses, existiria uma classe universal a burocracia -, voltada a ocupar-se dos interesses gerais, da vida social, e das atividades governativas. Embora considerasse que a conservao do interesse geral do Estado e da legalidade entre os direitos particulares e a submisso desses queles exigisse uma vigilncia por representantes do poder governamental, por funcionrios executivos e por autoridades mais elevadas com poder deliberativo, colegialmente organizadas, e que os atos de governo deveriam ser executados por indivduos selecionados por meio de prova de sua aptido, garantindo-se a cada cidado a possibilidade de pertencer classe universal, Hegel expressa preocupao com o abuso de poder pelos burocratas, sendo o respeito hierarquia e o controle da sociedade o meio para evit-lo:
a preservao do Estado e dos governados contra o abuso do poder cometido pelas autoridades e pelos funcionrios imediatamente consiste, por um lado, na hierarquia e na responsabilidade e reside, por outro, no reconhecimento das comunas e corporaes impeditivo de que o arbtrio individual se confunda com o exerccio do poder entregue aos funcionrios, assim completando, vindo de baixo, a vigilncia que, vinda de cima, insuficiente quanto aos atos particulares de administrao (Hegel, 1997)

Dessa forma, por meio das instituies da soberania, pelo lado superior, e dos direitos das corporaes, pelo lado inferior, se impediria que a inteligncia e conscincia da classe universal pudessem coloc-la na posio isolada de uma aristocracia e que a cultura e o talento viessem a constituir-se em instrumentos da arbitrariedade e do domnio. Na trilha de Hegel, para Marx e Engels a burocracia era tipicamente um instrumento de dominao sobre o proletariado, tendo como principal tarefa, na sociedade capitalista, a de impor a ordem social e perpetuar a diviso de classes, e sua extino seria uma conseqncia natural da extino do prprio Estado, ambas necessrias emancipao da Humanidade97. Segundo Marx, a burocracia considera-se o fim em si mesmo do Estado, e faz disso um imperativo categrico. Por

96

In SCHWARZMAN, Simon. Marx: A Reduo http://www.schwartzman.org.br/simon/reduc.htm

da

Poltica,

man.

1968.

Disponvel

em

maio

de

2007

em

97

Essa viso j est presente na Crtica Filosofia do Direito de Hegel, escrita em 1843, mas permeia vrias obras de Marx, como O Dezoito Brumrio de Lus Bonaparte e A Guerra Civil na Frana.

114

isso, entra em conflito com os fins reais do Estado, convertendo os seus fins nos fins do Estado. Assim, conclui Marx,
The bureaucracy has the being of the state, the spiritual being of society, in its possession; it is its private property. The general spirit of the bureaucracy is the secret, the mystery, preserved inwardly by means of the hierarchy and externally as a closed corporation. To make public - the mind and the disposition of the state appears therefore to the bureaucracy as a betrayal of its mystery. Accordingly authority is the principle of its knowledge and being, and the deification of authority is its mentality. But at the very heart of the bureaucracy this spiritualism turns into a crass materialism, the materialism of passive obedience, of trust in authority, the mechanism of an ossified and formalistic behaviour, of fixed principles, conceptions, and traditions. As far as the individual bureaucrat is concerned, the end of the state becomes his private end: a pursuit of higher posts, the building of a career. In the first place, he considers real life to be purely material, for the spirit of this life has its separate existence in the bureaucracy. Thus the bureaucrat must make life as materialistic as possible. Secondly, real life is material for the bureaucrat, i.e. in so far as it becomes an object of bureaucratic action, because his spirit is prescribed for him, his end lies outside of him, his existence is the existence of the bureau. The state, then, exists only as various bureau-minds whose connection consists of subordination and dumb obedience. (...) The bureaucrat has the world as a mere object of his action.98(grifamos)

A concepo marxista da burocracia segue, evidentemente, a prpria concepo do Estado adotada pelo filsofo alemo. Como asseveram Marx e Engels no Manifesto Comunista o poder executivo do Estado moderno no passa de um comit para gerenciar os assuntos comuns de toda a burguesia (Marx e Engels, 1998:12). Engels, em A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado, considera o moderno Estado representativo o instrumento de que se serve o capital para explorar o trabalho assalariado. Alm disso, afirma Engels que a fora de coeso da sociedade civilizada o Estado, que, em todos os perodos tpicos, exclusivamente o Estado da classe dominante e, de qualquer modo, essencialmente uma mquina destinada a reprimir a classe oprimida e explorada99. Desse modo, no poderia ser outra a funo da burocracia seno servir funcionalmente ao propsito de dominao da classe trabalhadora100. Para Durkheim, numa sociedade em que as tarefas so ao mesmo tempo solidrias e diferenciadas, e constituda por grupos com valores e interesses muitas vezes antagnicos, seria indispensvel que um rgo eminente exercesse a funo de direo, por meio de um grupo particular composto por funcionrios sociais. Esse grupo deveria ter o poder de orientar a conduta social no seu conjunto, e influenciar os demais grupos particulares, detendo, por emprstimo, o poder poltico. Por outro lado, por estar excessivamente submetido s correntes de opinio, devido, especialmente, aos interesses eleitorais dos parlamentares, e para compensar a excessiva mobilidade da vida poltica, o Estado tende a constituir-se em burocracia, a qual, por sua vez, tornar-se-ia responsvel pelo imobilismo e tirania, levando tiranizao do indivduo e sua sujeio ao

98

MARX, Karl. Notes for a Critique of Hegel's Philosophy of Right http://www.marxists.org/archive/marx/works/1843/critique-hpr/ch03.htm em maro de 2007. Grifamos.

(1843).

Disponvel

em

99

ENGELS, Friedrich. A Origem da Famlia, da Propriedade Privada e do Estado. Disponvel em maro de 2007 em http://www.buscalegis.ccj.ufsc.br/arquivos/EngelsaorigemFPPE.pdf Para uma abordagem do Estado e da burocracia em Marx, ver SCHWARTZMAN, Simon. Marx: a reduo da poltica, man. 1968. Disponvel em maro de 2007 em http://www.schwartzman.org.br/simon/reduc.htm

100

115

despotismo dos grupos particulares101. Mesmo no socialismo democrtico esse perigo estaria embutido, em vista da necessidade de uma tecnocratizao organizadora. Em Weber, a burocracia est associada ao desenvolvimento moderno da funo pblica. Em A Poltica como Vocao Weber ([1918] 1982:108-109) considera que esse desenvolvimento exigiria um grupo de trabalhadores intelectuais especializados, altamente qualificados e preparados para o desempenho de sua tarefa profissional, animados por um sentimento de honra estamental, em que se reala o sentimento de integridade, sem a qual at mesmo as funes puramente tcnicas do aparato estatal seriam postas em risco. Ao descrever em Economia e Sociedade o comportamento tpico a ser esperado do burocrata, Weber identifica traos que, ao seu ver, deveriam diferenciar, nitidamente, o burocrata do poltico, sendo esse tipo de comportamento a verdadeira essncia da dominao burocrtica:
O funcionrio autntico (...), de acordo com as regras de sua profisso, no deve fazer poltica, mas administrar, e isto sobretudo de modo imparcial; isto vale, pelo menos oficialmente, tambm para os chamados funcionrios administrativos polticos, desde que no esteja em jogo a razo de Estado, isto , os interesses vitais da ordem dominante. Sine ira et studium, sem dio e favor102: assim que o funcionrio deve exercer seu cargo, isto , no deve fazer precisamente aquilo que os polticos, tanto o lder quanto seu sqito, tm que fazer sempre e necessariamente: lutar, pois a parcialidade, a luta e a paixo ira et studium - constituem o elemento do poltico. Particularmente, o do lder poltico. As aes deste se encontram sob um princpio de responsabilidade completamente diferente, exatamente oposto quele do funcionrio. A honra deste consiste na capacidade de, quando a autoridade superior insiste numa ordem que lhe parece errnea, execut-la, apesar de suas objees, sob a responsabilidade do mandante: minuciosamente, como se correspondesse sua prpria convico. Sem esta disciplina tica, no sentido mais elevado da palavra, e sem esta abnegao, todo o aparato viria abaixo. A honra do lder poltico, isto , do estadista dirigente, ao contrrio, a exclusiva responsabilidade prpria por tudo o que faz, responsabilidade que no pode nem deve recusar ou passar para outra pessoal. Precisamente os funcionrios que em sua esfera representam um alto nvel tico so maus polticos, irresponsveis, no sentido poltico da palavra (...). Isto o que chamamos de dominao de funcionrios (Weber, 1999: 539-540).

A viso de Weber era, tambm, pessimista quanto contribuio dos burocratas para a democracia, uma vez que a formao da moderna ordem econmica e a vitria do capitalismo, exigindo cada vez mais a especializao burocrtica, e valorizando cada vez mais os bens materiais, reduziria o espao interveno participativa dos cidados, concentrando o poder nas mos da burocracia autonomizada, sem esprito e sem corao (Soares, 2000: 332). Para Weber, embora representasse o ideal em termos de eficincia, a burocracia continha, tambm, o germe do totalitarismo, e seu crescimento constitua-se em ameaa s instituies democrticas, embora sujeita a foras externas que poderiam mitigar a tendncia da burocracia dominao da sociedade. O mesmo ponto de vista defendido por Bobbio, que considera tecnocracia e democracia antitticas, sendo impossvel, numa sociedade crescentemente complexa, regulada e planificada, que o protagonista seja o cidado comum. Essa complexidade requer competncias tcnicas para o
101 102

Cfe. FILLOUX, Jean-Claude in Introduo, DURKHEIM, mile. A Cincia Social e a Aco. Lisboa: Livraria Bertrand, 1975, 289 p. Ou, ainda, sem dio nem preconceito, ou sem ressentimentos e sem preconceito. O mesmo conceito expresso por Weber em A Poltica como Vocao (2003:81), onde Weber associa essa conduta, tambm, aos funcionrios polticos ao menos oficialmente e na medida em que a razo de Estado, ou seja, os interesses vitais de ordem estabelecida no esto em jogo.

116

enfrentamento dos problemas polticos, sendo esta uma tarefa que requer expertos, especialistas. Assim, sendo impossvel ao cidado comum exercer essas funes, ele abre mo do controle sobre as atividades polticas em favor da burocracia. A democracia, por definio, sustenta-se sobre a hiptese que todos podem decidir a respeito de tudo; a tecnocracia, porm, concentra nas mos dos que detm conhecimentos especficos esse poder (Bobbio, 2006:46). As vises pessimistas desse grandes pensadores nos colocam, porm, diante da necessidade de aprofundarmos o exame da atuao da burocracia e de sua funo no aparelho do Estado, a fim de que se possa alcanar melhor compreenso de sua real capacidade de superao do vis antidemocrtico que lhe atribudo, sob o prisma da governana democrtica, compreendida como
padres de interao entre as instituies governamentais, agentes do mercado e atores sociais que realizam a coordenao e, simultaneamente promovam aes de incluso social e assegurem e ampliem a mais ampla participao social nos processos decisrios em matria de polticas pblicas103.

No contexto da governana responsiva, conceito que vem sendo desenvolvido pela Organizao das Naes Unidas, a responsividade dos burocratas se d, basicamente, para trs tipos de stakeholders: os polticos, os cidados e os consumidores ou usurios (United Nations, 2005a: 8). Concretamente, importante ressaltar que a existncia de um corpo burocrtico profissionalizado, qualificado, que exera suas funes sine ira et studio, sem apaixonar-se por uma causa ou tomar partido, e cuja honra baseia-se na sua habilidade de executar conscientemente as ordens superiores como se fossem suas convices , cada vez mais, um mito (Rua, 1997). No mesmo sentido, afirma B. G. Peters (1981:58) que no mais possvel assumir como vlida a premissa de que a burocracia atua de forma neutra e desapaixonada, mas que atua num ambiente poltico, e tem interesses que busca maximizar atravs de sua atuao poltica, tais como segurana, recursos oramentrios e poder. Assim, as motivaes da burocracia no so, necessariamente, prover servios pblicos ou atender ao interesse pblico104. Sob essa perspectiva, h um claro contraste entre o burocrata clssico e o burocrata poltico (Peters, 1981:60). Da, conclui Peters, tendo em vista as vantagens comparativas dos burocratas frente aos agentes polticos, como a maior longevidade e o maior nvel de informao, o governo burocrtico pode ser uma ameaa para os que entendem o papel central da burocracia no policy-making process moderno como uma ameaa aos valores democrticos tradicionais, e tambm uma ameaa para os que desejam um governo efetivo como um requisito para uma democracia estvel (1981:82).
103

Cfe. SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio de (orgs). Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004. A abordagem de Peters e Rua, dessa forma, contraria a idia de uma dicotomia entre poltica e administrao, paradigmtica na cincia poltica dos EUA at a dcada de 1940, e ressuscitada a partir dos anos 1980 pelos tericos do controle da burocracia, originria da anlise de Woodrow Wilson em O Estudo da Administrao, de 1887, segundo o qual a administrao deveria ficar fora da esfera da poltica, e as questes administrativas no eram questes polticas, embora determinadas pela poltica, sendo a poltica a esfera especial do estadista, e a administrao a do funcionrio tcnico (Wilson, 1955:20).

104

117

No mbito da abordagem neo-institucionalista, Nordlingler (1981) destaca que cada uma das principais variantes empricas da teoria democrtica tem como objetivo central a explicao das aes e inaes do Estado, as polticas pblicas que so ou no so adotadas. Essas explicaes no so somente centradas na sociedade, mas tambm numa srie de pressuposies sobre constrangimentos societais:
...public policy is understood primarily as a response to the expectations, demands, and pressure of those who control the larges proportion of especially effective resources. The state, that is public officials, taken all together, is commonly seen as a permeable, vulnerable, and malleable entity, not necessarily in the hands of most individuals and groups, but in those of the most powerful ones. When state and societal preferences diverge, this society-centered model defines, ignores, or downplays the possibility of public officials acting on their preferences after engineering a shift in societal preferences or in the relative distribution of resources behind them, and strenuously denies the possibility of the state translating its preferences into authoritative actions when opposed by societal actors who control the weightiest political resources. (Nordlinger, 1981:2-3)

Todavia, para Nordlinger uma delimitao estrita do mbito estatal e societal constituiria uma simplificao de uma realidade muito mais complexa, sendo necessrio considerar a importncia da interao entre os atores pblicos e privados na elaborao das polticas pblicas. O alcance da autonomia estatal decorre da convergncia ou divergncia entre as preferncias do Estado, a partir da burocracia e da sociedade. As instituies que regem essas interaes, porm, atuam tanto no sentido de limitar as escolhas quanto no de definir e orientar tais preferncias. Segundo Skocpol, para quem a capacidade do Estado de formular e perseguir metas no , simplesmente, o reflexo das demandas e interesses de grupos sociais, de classes ou da sociedade, um Estado autnomo o que, em caso de conflito entre seus interesses e os de uma classe econmica e politicamente dominante, agir de acordo com seus prprios interesses (1979, apud Nordlinger, 1981:22). Essa conceituao deixa de lado os casos em que o Estado age da mesma forma, mas em que o conflito no evidenciado; ainda assim, afirma Nordlinger, o Estado estar agindo autonomamente. A abordagem dessa autora conduz idia de que o Estado no pode ser reduzido s relaes ou luta de classes, e que o Estado uma organizao independente, com sua estrutura interna e seus interesses prprios. Desse modo, no concorda com a teoria marxista e com estruturalistas neo-marxistas, como Poulantzas105, que consideram o Estado independente formatado pelas classes e pela luta de classes, e que no admitem a possibilidade de conflito intra-classe, ou entre o Estado e a classe dominante. Assim, a abordagem de Poulantzas sobre a relativa autonomia do Estado no teria validade para explicar os fenmenos que envolvem as disputas e conflitos entre
105

Em sua abordagem do poder poltico e das classes sociais, Poulantzas considera que, no Estado capitalista a dominao propriamente poltica de classes disfarada: tudo se passa nas suas instituies, como se a luta de classes no existisse. Segundo Poulantzas o Estado capitalista tem por funo desorganizar politicamente as classes dominadas, enquanto organiza politicamente as classes dominantes; de excluir do seu seio a presena, enquanto classes, das classes dominadas, enquanto nele introduz enquanto classes, as classes dominantes; de fixar a sua relao com as classes dominadas como representao da unidade do povo-nao, enquanto fixa a sua relao com as classes dominantes como relao com classes politicamente organizadas; em suma, esse Estado existe como Estado das classes dominantes, ao mesmo tem que exclui do seu seio a luta de classes. Trata-se, portanto, de um Estado de classe que, todavia, se apresenta como um Estado de todo o povo, que se apresenta como um Estado da classe burguesa, subentendendo que todo o povo faz parte dessa classe, quando, com efeito, esta a servio das classes dominantes (Poulantzas, 1977:181-182)

118

grupos compostos por membros da mesma classe. Para Skocpol, no somente o Estado pode formular e perseguir metas e objetivos prprios, que no sejam o simples reflexo das demandas dos grupos de interesse, de classes ou da sociedade, como considera que a mudana social uma conseqncia importante dessa atividade. Nordlinger acrescenta, ainda, a existncia de concepes segundo as quais o Estado pode ser considerado autnomo quando, alm de atuar segundo suas preferncias, tem capacidade de criar essas preferncias, por seus atributos internos, de forma subjetivamente independente. No entanto, considera essa noo irrealista, uma vez que, como uma entidade social, o Estado influenciado pelo ambiente e pelos atores com que mantm relaes prximas e freqentes; de outra forma, um Estado cujas preferncias fossem integralmente autogeradas poderia divergir to profundamente das preferncias dos demais atores que ameaaria a sua sobrevivncia (1981:25). A partir da concepo de que a congruncia entre as preferncias dos representados em termos de polticas e as decises dos representantes a medida de uma boa representao, da definio de que autonomia a traduo das preferncias do Estado em polticas pblicas, e da distino entre decises adotadas autonomamente que coincidem ou no com as preferncias da sociedade, Nordlinger desenvolve uma tipologia para a explicao da autonomia do Estado, composta por trs tipos: o Tipo I envolve as situaes em que o Estado e sociedade divergem quanto a suas preferncias, mas sem que o governo seja convencido por meio da presso a traduzir as preferncias sociais em polticas pblicas, nem dissuadido pela ameaa de sanes sociais por agir por sua prpria conta, mas contempla, ainda, as situaes em que os oficiais pblicos atua autonomamente sem levar em considerao as preferncias da sociedade ao tomar as suas decises, e sem qualquer tentativa de alterar essas preferncias; o Tipo II contempla os casos em que, inicialmente, as preferncias so divergentes, mas em que o governo consegue modificar as preferncias da sociedade para torn-las congruentes com as suas, traduzindo-as, em seguida, em polticas pblicas; no Tipo III as preferncias no divergem e o Estado atua conforme as suas preferncias (ou, ainda, segundo as preferncias da sociedade), podendo ser o resultado da ao dos oficiais pblicos para prevenir a emergncia de preferncias sociais que divirjam das suas prprias, embora dando a impresso de que tenham sido convencidos (1981:28-29). Nordlingler destaca, ainda, o fato de que muitos dos oficiais eleitos, e uma esmagadora maioria dos que exercem cargos por indicao, so state careerists em dois sentidos: o Estado sua vocao e seus padres de carreira so influenciados mais por outros agentes pblicos do que pelos atores sociais. Segundo Nordingler,
The chief reference groups of public officials are other public officials, those with whom they closely interact and those them aspire to succed or replace. Promotions, assignments, responsibilities, perquisites, professional reputation, influence, even tenure for many elected officials are affected far more by other officials than by societal actors. (Nordingler, 1981:32).

119

Ao mesmo tempo em que destaca esse comportamento daqueles que ocupam cargos pblicos e que orientam suas condutas por suas perspectivas privadas e, eventualmente, oportunistas, visando ganhos de curto e mdio prazos em suas carreiras, Nordlingler reitera a crescente importncia dos burocratas e sua expertise num Estado cada vez mais demandado e com uma agenda cada vez mais complexa:
The more burdened the state is with an overflowing agenda, the greater the importance of such process variables as convenience, predictability, routines, and relations with other officials in shaping state preferences. The larger the bureaucracy and the greater the interactions and interdependence of state units dealing with overlaping policies, the larger the impact of the units collective interest upon the state preferences. The heavier the states involvement in social and economic guidances activities, the more do the special expertise, information, and policy experience of public officials help form their preferences (Nordingler, 1981:34-35).

Salientando o poder da burocracia no processo decisrio poltico, Lindblom considera que uma pequena rea de deciso deixada para os demais participantes. Com efeito, acrescenta, embora os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio estabeleam algumas das polticas mais importantes, a burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais importantes (Lindblom, 1981:6263). No exerccio desse enorme poder, os burocratas agem de forma concertada no apenas com outros burocratas, mas com os outros atores:
Na poltica burocrtica, os burocratas usam os mtodos de controle j expostos, principalmente a autoridade, o intercmbio, a persuaso e a anlise. Mtodos empregados tanto singularmente como em cooperao com outros participantes. Em certos pontos, os burocratas se aliam a outros administradores. Podem tambm ter o apoio de altas autoridades administrativas, inclusive do presidente. comum que o burocrata se alie a algum grupo de interesse(Lindblom, 1981:63).

As relaes das decises burocrticas com outros atores sociais tambm salientada por Rourke (1976), que afirma que as instituies da burocracia so um canal de acesso pelo qual os segmentos do pblico podem atuar na defesa dos seus interesses junto ao Executivo, de forma semelhante ao que ocorre junto ao Legislativo. Sob essa perspectiva, o poder burocrtico depende da habilidade da burocracia articular o apoio de grupos e clientelas, e de manobrar de forma exitosa na busca de seus interesses junto ao legislativo ou Executivo. A negociao de alianas com grupos externos pode ser uma fonte importante de poder, mas no a nica. De fato, como destaca Rourke, a burocracia mais do que um meio para a incorporao dos valores e aspiraes dos setores da sociedade nas polticas pblicas, mas desempenha importantes papis na sua prpria definio em funo das caractersticas j demarcadas de especializao tcnica assim como do seu interesse nessas polticas. Assim, em muitas reas as polticas so o resultado da interao entre os interesses e a expertise burocrtica e os interesses e a expertise dos grupos da comunidade com que interage. Como tal, destaca Rourke o duplo papel da burocracia de, por vezes, ecoar os interesses econmicos dos grupos mais poderosos ou atuar em defesa de interesses de grupos privados, e, por outras, atuar como protagonista em favor dos grupos desarticulados, excludos, fracamente organizados ou incapazes de se manifestar nos processos de deciso.

120

O poder burocrtico exerce-se de forma evidente e rotineira, e a arena burocrtica, assim, especialmente relevante, ao lado da arena poltica, para a definio da vontade estatal106. nas mos de polticos e burocratas que se concentram os reais poderes decisrios, exercidos, s vezes, de forma divergente, e freqentemente contaminada pela busca da maximizao de interesses particulares ou corporativos. Ao cidado, situado na ponta do processo, afetado pelas decises, fundamental buscar organizar-se para influir no processo e lutar por medidas que atendam aos seus interesses, participando de forma mais ativa do processo de definio das polticas pblicas. Como lucidamente esclarece Michael Howlett (2000), o papel dos servidores pblicos vai muito alm do que seria de se esperar de um simples servidor: na verdade, os burocratas so, freqentemente, os atores centrais em processos polticos e as figuras centrais em muitos subsistemas de polticas, dada a impossibilidade de que polticos generalistas controlem ou mesmo percebam as atividades especficas de governo nominalmente sob seu controle. Da, a maior parte das funes de implementao desempenhadas pelas legislaturas e pelo executivo poltico no passado so hoje desempenhadas pela burocracia, requerendo, muitas vezes, estruturas complexas e um grande nmero de especialistas habilitados a lidar com a questo poltica em base contnua. Por outro lado, o poder e a influncia da burocracia sobre a implementao de polticas baseiam-se na dimenso dos recursos politicamente relevantes por ela controlados, o que, ao lado da legitimidade muitas vezes conferida pela lei ao atribuir-lhes certas funes, confere ampla autonomia a burocratas individuais para tomar decises pelo Estado. Ademais, destaca Howlett, as modernas burocracias tm acesso a vastas quantidades de informao sobre muitos aspectos diferentes da sociedade, que so coletadas deliberadamente ou fluem at ela por fora de sua posio central no governo. Por outro lado, a permanncia da burocracia e a estabilidade de seus membros tambm lhe conferem uma vantagem sobre seus superiores, o executivo eleito. E, finalmente, salienta Howlett, o fato de que as deliberaes sobre polticas em sua maior parte ocorrem em segredo dentro da burocracia nega a outros atores a oportunidade de preparar uma oposio a seus planos, fator que, ao lado de outros, contribui para isolar a burocracia da presso pblica, protegendo-a do escrutnio pblico ou de penalidades. Assim, o poder da burocracia est intimamente relacionado ao seu nvel de responsividade, que indica a extenso em que as agncias burocrticas promovem a correspondncia entre as decises dos burocratas e as preferncias da comunidade ou dos dirigentes polticos (Rourke, 1976:3). Conforme destaca Przeworski,
Governos so responsveis quando os cidados tm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefcio, e podem lhes impor sanes apropriadas, de modo que os governantes que atuem em prol do benefcio dos cidados sejam reeleitos e os que no o fazem sejam derrotados (...) E responsivos so os governos que
106

Ver, sobre a atuao de ambas as arenas na formulao das polticas no Brasil, e seus mecanismos de prestao de contas, Castro Santos (2001).

121
promovem os interesses dos cidados. Portanto, os governos podem ser responsveis, mas no responsivos. E, em ltima instncia, o que interessa a responsividade(Przeworski,1996. Apud Loureiro, 2003:3)

Referenciais tericos relevantes sobre o comportamento dos burocratas so encontrados em autores como Aberbach, Putnam & Rockman (1981), cujos estudos so referncia fundamental para a compreenso dos papis de polticos e burocratas nas democracias ocidentais, sua aderncia aos valores democrticos e os fatores determinantes de suas condutas. Destaca-se, no mesmo sentido, a produo recente de Steven J. Balla (Balla, 1998 e 2000, Balla e Wright, 2001). Embora inexistam no Brasil estudos sistemticos que permitam estabelecer comparaes mais consistentes, como o realizado no comeo dos anos 1970 por Aberbach, Putnam & Rockman (1981) em relao s democracias ocidentais, e que permite identificar diferenas de padro de comportamento da burocracia e dos agentes polticos em relao a participao e pluralismo, h srios indcios de que, em regra, os burocratas brasileiros, em seus escales superiores, identificamse muito mais com o padro tecnocrtico elitista do que com o padro populista107 ou pluralista identificado em outros pases, o que pode ser atribudo ao prprio processo de constituio dessa burocracia, de origem patrimonialista e clientelistas como apontam, entre outros, Leal (1997), Faoro (2001), Holanda (1995), Guerreiro Ramos (1983) e Carvalho (1996). Segundo Aberbach e Rockman (1995:844):
When a party controls the executive branch (or, in parliamentary systems, a government) for a long period of time, the top bureaucrats tend to look more and more like their political masters. Each administration is in a position to manipulate some of the choices of individuals who are selected for the senior ranks of the civil service. Career bureaucrats themselves have incentives to retire or stay depending on the compatibility or incompatibility of their own perspectives and those of the presidential administration in power. Opportunists among the senior executives may adjust their views to make themselves acceptable to the administration. And what we call value concordance in the bureaucracy (1990), the notion that bureaucrats are intimately involved in the world of ideas about public policy and that some adjust their views as new approaches come into style, may also account for some of the shift.

Porm, como aponta Rourke, considera-se comumente a existncia de um conflito entre responsividade e eficincia, o que leva a um trade-off entre eficincia e responsividade: os ganhos em eficincia no processo poltico levam, necessariamente, a perdas na responsividade. Como a responsividade est vinculada ao direito do pblico de determinar os objetivos que a atividade burocrtica dever perseguir, ou ao controle que os cidados exercem sobre as atividades exercidas no dia a dia pela burocracia, maior responsividade implica em menos autonomia, e menor rapidez na tomada de deciso. Da, conforme destaca Rourke (1976:3) a responsividade ser melhor assegurada por meio da descentralizao do poder, permitindo que tanto os clientes quanto aos organizaes executivas participem da tomada de deciso.

107

A expresso no tem, aqui, o significado que usualmente lhe dado nos estudos sobre a poltica no Brasil. Trata-se da traduo literal do termo populist, empregado Aberbach, Putnam & Rockman (1981) em seu clssico estudo sobre as democracias ocidentais e a atuao de polticos e burocratas para identificar a postura mais favorvel participao mais ativa da sociedade na poltica e no governo, e o apoio a medidas que ampliem a participao poltica, rejeitando a noo elitista de que apenas uma minoria est realmente qualificada para conduzir os assuntos pblicos.

122

H, contudo, outras formas de assegurar a responsividade, ou, pelo menos, criar condies para que os cidados e representaes de interesses possam interagir com os tomadores de deciso na esfera burocrtica, ainda que no diretamente. Conforme Steven J. Balla (1998), a delegao da autoridade de policy-making dos polticos eleitos para a burocracia, embora seja um fato na poltica dos EUA, no implica, necessariamente, abdicao de poder, pois so empregadas diferentes formas de limitar a discricionaridade burocrtica, tais como a nomeao pelo Presidente de dirigentes para as agncias, afinados com a sua orientao e o uso, pelo Congresso, das audincias pblicas pelos comits, sendo esta uma das formas preferenciais para reduzir a assimetria informacional entre os polticos e as agncias governamentais. Nos Estados Unidos, o U.S. Administrative Procedure Act APA108, de 1946, estabelece diversas regras para disciplinar o processo decisrio nas agncias governamentais, com vistas garantia da transparncia e da participao dos cidados na tomada de decises. Segundo McCubbins, Noll e Weingast (1987:255-256), essa norma teve como origem a necessidade de codificao de decises judiciais que, desde h muito, vinham afetando e delimitando os procedimentos administrativos, e sua transformao em lei trouxe poucas inovaes reais. No entanto, alm do forte valor simblico e da satisfao de objetivos de carter poltico109, teve o mrito de uniformizar para o conjunto da Administrao Federal dos EUA regras at ento aplicadas somente em setores especficos atingidos pelas decises judiciais. Segundo o APA, uma agncia no pode adotar uma nova poltica sem, antes, anunciar a sua inteno de considerar o tema, e ao faz-lo no pode manifestar qualquer tendncia em favor de uma ao particular. As agncias devem, ainda, solicitar comentrios e permitir que todas as partes interessadas manifestem seus pontos de vista, por meio do processo de notice-and-comment que orienta a atividade regulatria de todas as agncias federais, e, ainda, permitir a participao no processo decisrio na forma e extenso previstas na lei de criao da agncia, assim como nos termos da interpretao dada pelos tribunais a essas legislaes. Durante a fase de audincias pblicas, as partes podem apresentar testemunhos e evidncias e requerer acareaes entre testemunhas. Finalmente, as agncias devem considerar as evidncias apresentadas e apresentar uma conexo razovel entre elas e suas decises. E devem, ao final, manter registros disponveis de todos os registros dos votos de cada um de seus membros em cada procedimento. Cumpre, assim, um importante papel na mediao entre polticos, burocratas e grupos de interesse, estabelecendo regras

108

Ver Administrative Procedure Act (5 U.S.C. Subchapter II) disponvel em outubro de 2007 em http://www.archives.gov/federalregister/laws/administrative-procedure/ Ver, sobre as razes que levaram aprovao do APA em 1946, num contexto de mudana poltica nos EUA em que os Democratas anteviam a volta ao poder do Partido Republicano, pondo em risco as conquisas do New Deal, McCubbins, Noll e Weingast (1999).

109

123

e obrigaes recprocas no processo de definio da vontade da Administrao, particularmente no mbito regulatrio. No sistema estadunidense, a atuao do Government Accountability Office (GAO) de extrema importncia para o controle da burocracia. O GAO, como rgo de assessoria ao Congresso, atende a solicitaes dos prprios parlamentares que determinam - muitas vezes em lei - os limites e o escopo da sua atuao com relao ao funcionamento das diversas agncias governamentais. Embora possa monitorar a eficcia das operaes de qualquer rgo pblico, inclusive na rea regulatria, o GAO no tem poderes para opinar substantivamente em matria de polticas pblicas. No entanto, a partir de sua atuao promove um contnuo mapeamento dos interesses em jogo e as distintas alternativas existentes para o encaminhamento de determinadas polticas, sempre do ponto de vista dos trade-offs necessrios para que se alcance uma posio de equilbrio. Tambm o Freedom of Information Act - FOIA, de 1966110, um importante instrumento voltado garantia de acesso informao e ao processo decisrio. O FOIA, entre outras medidas, impe limites s agncias mudana em suas polticas sem aviso prvio e sem tornar todos os registros pblicos disponveis para a sociedade. Alm do APA e do FOIA, o Government in the Sunshine Act - GITSA111, de 1976, desempenha funo similar, obrigando a realizao de reunies abertas ao pblico com aviso prvio de sete dias, quando envolvida a tomada de decises que no exijam sigilo, e limitando o grau de sigilo que pode ser atribudo s informaes pblicas relacionadas tomada de deciso, reduzindo a assimetria e o evitando o monoplio da informao112. Alm disso, o Congresso busca, por meio do desenho institucional das agncias governamentais e de seus processos administrativos, ampliar a responsividade e accountability burocrticas e impor constrangimentos ao processo decisrio burocrtico, como forma de exercer o controle poltico de suas aes. McCubbins, Noll e Weingast (1987 e 1989, apud Balla, 1998:664) consideram, partindo do modelo principal-agente, que os procedimentos ex ante so os instrumentos mais efetivos do Congresso para assegurar a accountability burocrtica, os quais operam por trs meios: a) assegurando que os interesses ativos nos debates legislativos sejam representados na estrutura e

110

Segundo Rourke (1976:139) o FOIA foi fruto da reao do Congresso sabotagem, pela burocracia, das normas de disclosure do APA, e sua converso em lei em 1966 enfrentou a oposio do Presidente Johnson. Em 1976, importantes emendas foram introduzidas somente aps a derrubada pelo Congresso do veto do Presidente Gerald Ford nova lei aprovadaL. Ver Government in the Sunshine Act disponvel em outubro de 2007 em http://www.usdoj.gov/oip/gisastat.pdf. Essa garantia uma exigncia da democracia que se acha, inclusive, reconhecida por organismos internacionais, como a Organizao das Naes Unidas, que em sesso do seu Conselho Permanente em 20 de maio de 2002 reiterou a obrigao dos Estados respeitar e fazer respeitar o acesso informao pblica a todas as pessoas e promover a adoo de disposies legislativas ou de outro carter que sejam necessrias para assegurar o seu reconhecimento e aplicao efetiva, e que o acesso informao um requisito indispensvel para o funcionamento da administrao pblica, uma maior transparncia e uma boa gesto pblica, e que em um sistema democrtico representativo e participativo a democracia exerce seus direitos constitucionais de participao poltica, educao e associao, entre outros, atravs de uma ampla liberdade de expresso e de um livre acesso informao.

111 112

124

processos da agncia, de modo a proteg-los de mudanas indesejveis no rumo das polticas (mirror thesis); b) ampliando, mediante procedimentos administrativos, a possibilidade de que os burocratas incorporem as preferncias dos constituintes favorecidos pelos legisladores nas polticas (stack the deck thesis); e, finalmente, c) protegendo atravs do tempo, por procedimentos administrativos, as preferncias desses constituintes, de modo que as mudanas em suas preferncias possam afetar as polticas (autopilot thesis). Para esses autores, trata-se de instrumentos extremamente importantes para assegurar a superviso e controle do comportamento da burocracia e, conseqentemente, sua responsividade, assim como para assegurar a justia e legitimidade das decises dos administradores. Ao lado das demais formas de sano das condutas burocrticas que desvirtuem o contedo das decises polticas adotadas, como o poder de demisso, o impeachment, a persecuo criminal em casos graves de desobedincia, as audincias pblicas no Legislativo, o monitoramento e o poder de reorganizar as agncias burocrticas e o seu oramento, os procedimentos ex ante desempenham um papel central (McCubbins et alii, 1987:248-249), enquanto os braos do Congresso, como o GAO e o Congressional Budget Office CBO contribuem decisivamente para reduzir a assimetria informacional, papel que, no Executivo, desempenhado pelo Executive Office of the President, em especial pelo Office of Management and Budget - OMB. Alm disso, McCubbins e Schwartz (1984:166) argumentam que os legisladores estabelecem um sistema de fire-alarm, como no caso do APA, mediante regras e procedimentos habilitando grupos de interesse e cidados a examinar as aes das agncias e alertar o Congresso em caso de comportamento contrrio s metas por ele estabelecidas, e de modo a permitir que sejam buscadas solues atravs de outras agncias, do Judicirio ou do prprio Legislativo. Essas formulaes sobre as formas de controle ex-ante, apesar de sua coerncia, tm, segundo Balla e Wright, merecido algumas crticas pela sua simplificao, e os testes empricos realizados embora, basicamente, voltados ao exame da tese stack the deck - proporcionam pouco suporte sua comprovao, colocando dvidas sobre o poder do Congresso de controlar o comportamento da burocracia atravs do desenho institucional (Balla e Wright, 2001:800). No entanto, a tese do espelhamento, segundo Balla e Wright, substantivamente diferente, servindo, precipuamente, agregao de interesses no processo decisrio, embora, essencialmente, atenda ao mesmo propsito de assegurar o controle do Congresso sobre os outcomes. No Brasil, apesar da existncia de uma Lei do Processo Administrativo, de 1999113, e de algumas leis prevendo procedimentos ex ante como a realizao de audincias ou consultas pblicas, notadamente dirigidas s agncias reguladoras federais114, ou destinadas a propiciar o acesso a
113 114

Lei n 9.784, de 27 de janeiro de 1999, que Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Quanto ao controle social e transparncia, associados independncia de objetivos das agncias reguladoras federais, merece ser

125

documentos pblicos115, a ausncia de uma lei de carter geral que imponha a consulta prvia e a transparncia no processo decisrio ou que assegure o direito de acesso informao de carter amplo, geral e orgnico e reduza ao mnimo as hipteses de alegao de sigilo para que a informao no seja tornada pblica e amplamente disponibilizada, coloca o pas num estgio anterior de desenvolvimento institucional, e incompatvel, ainda, com o grau de consolidao de sua democracia eleitoral e com o desenvolvimento de suas instituies polticas. Os instrumentos legislativos vigentes so insuficientes, e no somente requerem uma consolidao como uma atualizao e aprofundamento, para haja um fluxo de informaes mais amplo, reduzindo a tendncia preservao de uma cultura do sigilo ou secretismo que garante a assimetria e permite que a burocracia e os agentes polticos soneguem ou dificultem o acesso a dados e informaes, levando ao uso de maus instrumentos para superar essa dificuldade. Com efeito, em paralelo a uma cultura que ainda privilegia a autonomia tecnocrtica em detrimento de sua responsividade, essa cultura, em lugar de contribuir para a segurana do Estado, gera uma enorme insegurana e aumenta a exposio corrupo. A responsividade da burocracia, porm, depende de outros fatores alm dos polticos e normativos, entre eles os fatores organizacionais. A partir da anlise de dados coletados referentes a relaes entre burocratas, membros do Congresso, grupos de interesse e cidados nos EUA, e examinando o caso da Health Care Financing Administration (HCFA), agncia responsvel administrao do Medicare, programa federal de assistncia mdica para idosos e portadores de deficincias, Steven J. Balla (2000) desenvolveu um conjunto de hipteses sobre a relao entre burocratas, polticos, grupos sociais e cidados. Conforme as hipteses desenvolvidas por Balla, lastreadas no modelo principal-agente, as burocracias so mais responsivas a: a) contatos iniciados pelos Legisladores do que a contatos iniciados por grupos ou cidados; b) contatos iniciados por legisladores que pertencem ao partido majoritrio ou a comisses as quais esto jurisdicionados; c) contatos iniciados por grupos com recursos substanciais; d) contatos iniciados por grupos com preferncias intensas; e) contatos substantivos do que a contatos baixos em contedo; f) contatos amplos do que a contatos particularizados; e, finalmente, que a responsividade burocrtica declina medida que a freqncia dos contatos aumenta.
ressaltado o fato de que algumas delas dispem de instncias de consulta e deliberao em que tm assento representantes da sociedade, alm da submisso de seus processos decisrios participao social, exemplificado pela previso contida no art. 4 da Lei n 9.427, que instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, de garantir participao prvia da sociedade na formulao de medidas que afetem direitos dos agentes econmicos ou consumidores. Segundo o dispositivo legal, o processo decisrio que implicar afetao de direitos dos agentes econmicos do setor eltrico ou dos consumidores, mediante iniciativa de projeto de lei ou, quando possvel, por via administrativa, ser precedido de audincia pblica convocada pela ANEEL, exemplo que, ainda que possa gerar algum tipo de influncia indesejvel no processo de regulao do setor, torna mais transparente ao controle social a atividade regulatria. Regra idntica est prevista no art. 19 da Lei n 9.478, de 1998, que criou a Agncia Nacional do Petrleo - ANP, mas no na legislao da ANATEL (telecomunicaes) e ANVISA (vigilncia sanitria), e tampouco nas demais leis que tratam dessas agncias.
115

Sobre o acesso informao no Brasil ver SANTOS (2005).

126

Balla conclui que, embora o grau de responsividade da burocracia seja diferenciado em razo do tipo de contato, fatores organizacionais, como o excesso de tarefas ou a disponibilidade de recursos humanos, mais do que fatores polticos, so determinantes do grau de responsividade da burocracia presso social. Embora a concluso no seja aplicvel a todos os casos em que h relacionamento entre burocratas, polticos, grupos e cidados, trata-se de uma abordagem relevante para os fins do presente estudo, permitindo compreender as circunstncias que podem potencializar a influncia dos grupos de presso e dos polticos sobre a burocracia. Merilee S. Grindle (1980) tambm enfoca temas correlatos, classificando os atores polticos segundo capacidade de poder, interesses, estratgias e caractersticas do regime com o qual interagem. A partir desses elementos, busca criar um modelo em que o processo poltico estaria condicionado pelo contedo das polticas e o contexto poltico da implementao, pois que inserido em um entorno administrativo. Em concluso, define um modelo de escolhas crticas no processo de implementao que considera que as escolhas feitas no processo de definio das polticas influenciam a sua implementao. Na definio das estratgias de implementao, as escolhas influenciam a liberao de programas e, finalmente, na alocao de recursos so feitas escolhas que tm conseqncias sobre a sociedade e os indivduos. Em Grindle e Thomas (1991, apud Cortes, 2002), defendida a tese de que a criao de canais participatrios nos pases em desenvolvimento, em geral e na Amrica Latina em particular, esbarra nas caractersticas de suas instituies polticas, as quais so dominadas por pactos e acertos informais elitistas e apresentam sociedades civis fracas. Nos pases em desenvolvimento, os tipos de relaes, que normalmente se estabelecem entre instituies polticas e sociedade civil, dificultariam a constituio de mecanismos participatrios. A fraqueza ou ausncia de sociedade civil organizada, capaz de contrabalanar o poder poltico das elites econmicas e militares em aliana com a burocracia seria, assim, um fator contrrio ao desenvolvimento de instituies destinadas ampliao da responsividade burocrtica116. Grindle e Thomas (Idem, ibidem), finalmente, relacionam a fraqueza dos mecanismos de representao de interesses coletivos, nos pases em desenvolvimento, ao forte papel que assumiriam as elites polticas setoriais na formulao e na implementao de reformas, independente de articulaes com organizaes da sociedade civil117. Sob a perspectiva da construo das agendas de polticas pblicas e da responsividade da burocracia, em face do papel que desempenha na definio das alternativas de ao, John W.
116

Nesse contexto poltico, a prevalncia de canais informais no processo de conduo poltica onde os interesses empresariais e militares estariam diretamente representados dentro da estrutura burocrtica do Estado, sob a forma, em especial dos anis burocrticos, levaria excluso dos interesses no dominantes como os dos sindicatos, trabalhadores rurais, moradores urbanos pobres dos canais decisrios e filtragem de suas demandas por relaes estabelecidas por burocratas com lderes obsequiosos e clientes. Ainda que, com efeito, a partir dos anos 1980 tenha havido uma tendncia superao desse quadro, no h como negar que os fatores mencionados so ainda relevantes os pases sul-americanos, e inclusive no Brasil, em contraste com sociedades mais organizadas onde as instncias participativas j esto mais institucionalizadas e consolidadas, e onde a responsividade burocrtica diante dos atores sociais mais intensa.

117

127

Kingdon, em Agendas, Alternatives, and Public Policies (1995), ao abordar o processo de agenda setting no ciclo de polticas pblicas, identifica os estgios do processo decisrio (elaborao da agenda, especificao de alternativas, escolha de uma alternativa e implementao). A formao de agendas, para Kingdon, o resultado de mltiplos fatores, sendo um deles o nvel de apoio que determinada proposta de poltica obtenha no mbito da sociedade. Conforme Kingdon, as mudanas no campo das polticas pblicas se do de forma contnua, e o desenvolvimento e adaptao, em lugar do equilbrio, so os aspectos mais marcantes do processo de agenda setting. Contudo, a definio de temas na agenda poltica depende da forma como as novas definies ou imagens capturam ateno de pessoas importantes, formadoras de opinio, tendo um carter essencial o alto staff da Administrao (polticos eleitos ou nomeados para cargos pblicos) e membros do Congresso. Uma vez que uma janela de oportunidades seja aberta, empreendedores polticos iro associar problemas a solues, dando incio a novas polticas pblicas. No entanto, a especificao das alternativas e sua implementao tarefa que depende dos burocratas, notadamente em funo de sua expertise e continuidade. Embora a Administrao o Presidente e seus auxiliares polticos tenham um papel central na formao da agenda, tm menos controle sobre as alternativas a serem consideradas e menos ainda sobre a sua implementao. Os burocratas de carreira, embora sejam pouco influentes na formao da agenda, relativamente a outros participantes, so importantes na definio das alternativas e, mais ainda, na sua implementao, em vista de recursos como expertise e longevidade, relaes com os grupos de interesse e com o Congresso. J o Congresso, para Kindgon, um ator relevante tanto na formao da agenda quanto na sua especificao, embora seus membros tenha mais impacto na formao e seus assessores na elaborao das alternativas (Kingdon, 1995:42-43). O papel dos atores no-governamentais, inclusive mdia, opinio pblica, grupos de interesse, acadmicos e pesquisadores desenvolvido atravs de recursos de poder principalmente o poder de veto sobre as escolhas formuladas, traduzindo o papel que Kingdon considera como de negative blocking, mais do que positive promotion dos temas na agenda de polticas. Uma vez incorporado um tema agenda, a elaborao de solues e alternativas de polticas um processo intelectual, onde a influncia do Presidente pode ser significativa. A partir da, a atuao dos atores no-governamentais focada na especificao de alternativas. Nesse processo, os grupos de interesse freqentemente atuam negativamente para bloquear ou para inserir suas alternativas preferidas no processo de discusso uma vez que a agenda definida por algum outro processo ou participante, mais do que estruturar a agenda governamental (Kingdon, 1995:67). A importncia dos grupos de interesse, alm disso, varia conforme o campo temtico da poltica pblica e o nvel de coordenao entre eles.

128

Uma poltica apoiada por um grupo ter, assim, um peso menor do que uma apoiada por uma coalizo de grupos, aumentando, tambm o nvel de apoio poltico-eleitoral em torno da mesma. Da mesma forma, a oposio concertada entre vrias entidades ou grupos de presso ter maiores chances de sucesso do que a isolada, ou, pelo menos, aumentar as suas chances contra um interesse economicamente mais poderoso, numericamente expressivo e organizado. A atuao coordenada entre grupos, alm disso, transmite a idia de que a proposta defendida resulta, ela mesma, de uma concertao prvia entre os interessados, conferindo aos decisores polticos e administrativos maior grau de segurana quanto capacidade dessa poltica estar ajustada ao interesse pblico ou parte dele que atua mediante o lobby. Outra importante abordagem a de Baumgartner e Jones (1993), os quais destacam, para a mudana nas polticas pblicas, as influncias externas ao governo. Para Baumgartner e Jones, a agenda de polticas pblicas segue um ritmo caracterizado pela incorporao paulatina de novos temas e da reinterpretao de temas antigos. No longo prazo, sistemas polticos democrticos so caracterizados tanto pela existncia de monoplios polticos quanto por disputas no sistema poltico e uma limitada capacidade de processar vrios assuntos simultaneamente, e por turbulentas rupturas, ou seja, os sistemas democrticos so compostos por um equilbrio parcial e pontilhado (punctuated equilibrium), e a mudana nas polticas, nesse modelo, se d de forma equilibrada e pontual118. medida que novos policymakers e novas agncias surgem, abrem-se possibilidades para novas oportunidades de polticas. O estudo das causas dessa pontuao o estudo do poder sobre os temas na agenda. Cada interesse, cada grupo e cada empreendedor poltico (policy entrepreneur) tem um interesse primrio de estabelecer um monoplio119 em compreenso poltica relativo s polticas de seu interesse, e um arranjo institucional que reforce essa compreenso. Apesar da dificuldade em estabelecer tais monoplios, eles so freqentes em cada sistema poltico, e experts em cada rea dedicam muito do seu tempo a convencer outros que os outsiders no so qualificados a tomar decises. A definio de temas depende do sucesso de policy entrepreneurs, que podem rapidamente manipular jurisdies institucionais e alterar polticas se forem bem sucedidos em convencer outros de que seus pontos de vista so mais acurados do que o de seus oponentes, mesmo aqueles j estabelecidos h muito tempo, e da mobilizao do pblico at ento aptico. A definio de
118

A tese de Baumgartner e Jones aplica, ao estudo das polticas pblicas, a teoria evolucionista de Stephen Jay Gould e Niles Eldredge, desenvolvida no campo da biologia e paleontologia. Da mesma forma que ocorreria entre as espcies, onde as mudanas evolucionistas ocorrem relativamente rpido aps longos perodos de estabilidade, o sistema poltico, mesmo quando aparenta estabilidade, pode ser atingido por perodos de volatilidade. O processo de agenda setting implica na inexistncia de equilbrio na poltica, e a gerao de novas idias torna muitos monoplios de polticas instveis no longo prazo, de modo que os subsistemas polticos esto continuamente sendo criados e destrudos. A definio de novos temas tem, como conseqncia, a mobilizao poltica, o que leva a que, mesmo quando h poucos grupos envolvidos na tomada de deciso, o equilbrio ocorra raramente (Baumgartner e Jones, 1993:13). Segundo Baumgartner e Jones (1995), os monoplios tm duas caractersticas bsicas: uma estrutura institucional definida, responsvel pela formulao da poltica pblica, que limita o acesso ao processo poltico, e um idia poderosa que apia essa instituio.

119

129

alternativas e solues depende da argumentao e da criao de novas definies que mudam a compreenso de qual deve ser a soluo mais efetiva para o problema. Os grupos de interesse desenvolvem um importante papel ao formular questes, afetar a opinio pblica e definir os termos do debate pblico, e sua participao na formao da agenda determinada pelo interesse em uma dada rea de polticas. Aqueles investidos de interesse em um dado campo de poltica pblica sero sempre mais ativos do que aqueles que no tenham nada a ganhar. A construo da agenda est relacionada diretamente com o fato de que aqueles que so vinculados a um interesse especfico esto mais habilitados a dominar a formulao de polticas em suas reas, assim como tero mais influncia quando um grande nmero de atores estiver envolvido. Se o papel da burocracia determinante na construo das agendas, a resposta pergunta sobre quem controla a burocracia determinante. Embora para Berry (1989) a resposta seja clara, sendo os grupos de interesse o ator determinante nas opes governamentais, os tericos da burocracia, segundo Marissa Martino Golden (2003), se dividem quanto a essa indagao. Para alguns, como destaca Golden, a burocracia controlada, nos EUA, principalmente pelo Presidente, e para outros, pelo Congresso, e, finalmente, h os que considerem o problema da captura das agncias como determinante do processo decisrio. Muitos consideram, ainda, que devido assimetria e monoplio de informaes, a agncias e seus burocratas exercem poder considervel no policy-making process. So admitidas, assim, quatro hipteses centrais (a agncia autnoma; o controle presidencial; a dominncia congressual; a captura das agncias pelos grupos de interesse). Baseada na atuao de cinco diferentes agncias120, Golden constatou a coexistncia de vrias das hipteses apontadas. Na maior parte dos casos, as agncias mostraram-se responsivas, primeiramente, ao Legislativo, e, em segundo lugar, ao Presidente. Em dois casos, porm, identificou a ocorrncia de captura, e em trs deles destacava-se a autonomia da agncia. Em quatro casos, constatou a ocorrncia de equilbrio pontilhado, onde a responsividade das agncias aumenta em funo de mudanas abruptas no ambiente poltico ou nas agendas de polticas pblicas. A essas abordagens, importante acrescentar a anlise de Rua (1997) sobre o problema da neutralidade burocrtica e da autonomia decisria. A neutralidade, segundo Rua, apenas um dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distante do mundo real. O hiato entre a capacidade (ou hiperatividade) decisria da cpula governamental, conforme Rua, enfrenta um srio obstculo, que a incapacidade de implementao dessas decises, resultado do que considera a falncia executiva do Estado e que , na verdade, um resultado da fragilidade das estruturas burocrticas estabelecidas para essa finalidade que, passados dez anos da elaborao do texto, ainda permanece em grande medida.
120

Environmental Protection Agency (EPA), Federal Communications Commission (FCC), National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA), Occupational Safety and Health Administration (OSHA) e Securities and Exchange Commission (SEC).

130

Sob o ponto de vista conceitual, a neutralidade burocrtica reside, conforme destaca Rua, com base em Caiden (1996), na separao entre as carreiras polticas e administrativas e na despolitizao do servio pblico. Cabe aos polticos formular os fins, decidir e ordenar, e aos burocratas a proviso dos meios e execuo das decises de acordo com as ordens recebidas. Por outro lado, enquanto os polticos conquistam seus cargos mediante a competio na arena poltica, atravs do julgamento pelos seus pares e pelo eleitorado, os burocratas so selecionados mediante sua competncia tcnica, em arena de competio administrativa, e so julgados pelos seus pares e pelos superiores polticos; no se envolvem em atividades poltico-partidrias, nem expressam publicamente suas opinies acerca da atividade poltica ou governamental. So, portanto, destaca Rua, esferas distintas, a poltica e a administrativa, separadas a partir da vedao legal de acmulo de funes. Essa teoria, porm, apesar de, abstratamente, e sob a perspectiva tica e do combate corrupo, patronagem, etc, ser extremamente desejvel (Rua, 1997:142), no condiz com o mundo real, pois inexiste uma natureza burocrtica que diferencie os burocratas dos demais atores, ou que impea que busquem as mesmas compensaes que os polticos, como glria, fortuna ou poder. Esto, portanto, submetidos aos mesmos paradoxos, e inclusive tentao de uso do poder e autoridade para beneficiar interesses particulares ou de grupos especficos. Rua salienta o fato, ainda, de que os controles burocrticos criados para superar essa situao tm se mostrado insuficientes. A irresponsabilidade burocrtica, portanto, reclama solues e, entre essas, surge a necessidade de criao de mecanismos que a dotem de responsiveness frente sociedade e de modo que os burocratas no usem seus recursos de poder em detrimento do bem pblico. Essa necessidade tanto maior medida que, como aponta Rua, os burocratas so dotados de interesses prprios, que tentam maximizar, e atuam politicamente, mobilizam recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da sociedade, alm de desenvolver concepes prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico, sendo capazes, inclusive, de competir com os polticos (Rua, 1997:142) Trata-se, segundo Rua, de um fenmeno mundial, que Peters analisa sob a j comentada perspectiva do governo burocrtico, onde os burocratas assumem o controle do processo governamental e deixam aos polticos apenas as funes de legitimao das decises burocrticas. A soluo, porm, no estaria numa burocracia despolitizada, que atue como simples instrumento de execuo das ordens dos seus superiores, e que tanto pode servir democracia, como pode ser importante recurso para a implantao de regimes ditatoriais e tirnicos. A administrao pblica se d, assim, num ambiente necessariamente poltico e politizado, onde conflitos de interesses manifestam-se cotidianamente, e onde as presses fazem parte do contexto natural de sua ao.

131

Nesse quadro, a autonomia da burocracia uma noo que pode ser operacionalizada como a capacidade de ocupar posies centrais no governo; de formular preferncias polticas; de ajustar os objetivos aos procedimentos j estabelecidos; a disponibilidade de qualificaes para comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de controlar a implementao das decises pblicas (Peters, 1987, apud Rua, 1997). Entendida dessa forma, a autonomia burocrtica nos EUA maior do que no Brasil, o que pode ser verificado, por exemplo, a partir do reduzido nmero de cargos de direo na Administrao Federal estadunidense que podem ser providos por critrios discricionrios e ocupados por indivduos que no pertencem s carreiras administrativas. Nos EUA, segundo dados de novembro de 2004 do relatrio United States Government Policy and Supporting Positions, popularmente conhecido por Plum Book, publicado a cada quatro anos pelo Committee on Government Reform da U.S. House of Representatives, e que inclui dados detalhados sobre os cargos no Poder Executivo e Legislativo que exercem funes de liderana ou suporte aos cargos polticos, e que podem ser preenchidos por livre nomeao, e que envolvem posies de defesa das polticas pblicas e programas governamentais, e um maior nvel de proximidade e confidencialidade no seu relacionamento com os agentes polticos ou dirigentes polticos, como o Presidente e o VicePresidente da Repblica, seus chefes de staff e os Chefes de Departamento, existiam 4.496 cargos sujeitos a livre nomeaes, a includos os cargos das comisses reguladoras independentes, das agncias executivas do Governo Federal, das Secretarias (Ministrios), rgos da Presidncia, como o Office of Personnel Management e Office of Management and Budget, e de rgos ligados ao Poder Legislativo, como o Government Accountability Office e a Library of Congress. No Brasil, diferentemente, apenas na Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo, existiam em 2007, segundo dados do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 8.502 cargos de livre provimento, segundo os critrios adotados pelo Decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005. Considerados esses nmeros em proporo do total da fora de trabalho civil, ativa, do Poder Executivo em cada pas, segundo dados do Office of Personnel Management (2007) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a relao entre cargos de livre provimento e cargos efetivos de 1,56% no Brasil (2007), e de apenas 0,172% nos EUA. Mas essa autonomia deve ser trabalhada num contexto de valorizao da interlocuo democrtica. Rua destaca, nesse contexto, a abordagem de Peter Evans (2004), cujo conceito de autonomia inserida constitui-se em um importante aporte para a discusso. Segundo Evans, as noes simplistas das virtudes do insulamento do Estado frente sociedade devem ser rejeitadas, uma vez que os Estados autnomos completamente insulados da sociedade podem ser predadores muito eficientes (2004:313). necessrio, assim, o desenvolvimento de uma parceria entre o Estado e a sociedade, tendo a burocracia como agente:

132
Nos Estados desenvolvimentistas, a parceria to importante quanto a autonomia, representando algo mais especfico do que o simples fato de o Estado derivar de seu ambiente social. O conceito de parceria que se usa nesta anlise tambm mais especfico do que a interpenetrao orgnica entre Estado e sociedade, que Gramsci chamou de hegemonia. A parceria, da forma aqui usada, implica um grupo concreto de conexes que ligam o Estado ntima e agressivamente a grupos sociais particulares com os quais o Estado compartilha projetos conjuntos de transformao (Evans, 2004:93).

Esse modo de interao requer, assim, uma burocracia constituda, e sua existncia um indicativo da capacidade de organizao da prpria sociedade:
A questo de como a autonomia e a insero social podem ser eficientemente combinadas ainda mais complicada pelo fato de os Estados e as estruturas sociais serem mutuamente determinantes. Por um lado, a presena de grupos sociais organizados com algo a ganhar com o processo de transformao reforma a perspectiva de sustentao de um Estado burocrtico transformador. Por outro, as burocracias eficazes reforam as perspectivas de que o empresariado emergente se transforme efetivamente em grupos sociais organizados. Analogamente, uma sociedade caracterizada por uma rede local de detentores de poder pouco articulada, com interesses estabelecidos no status quo, ir dificultar a sobrevivncia de um aparato do Estado coerente e coeso. Da mesma forma, a ausncia de um aparato de Estado coerente torna menos provvel que a sociedade civil v se auto-organizar de uma forma melhor do que os frouxos laos de lealdade existentes. (Evans, 2004:72)

Para Evans, a implementao de uma burocracia meritocrtica essencial para que o Estado supere a fase predatria, e a coerncia corporativa que existe quando se implementa essa burocracia d ao Estado a capacidade de resistir s incurses por meio da mo invisvel, da maximizao individual:
Um recrutamento meritrio altamente seletivo e uma carreira de longo prazo criam um compromisso e um sentido de coerncia corporativa. O agudo contraste entre o carter weberiano do Estado desenvolvimentista e o carter pr-burocrtico e patrimonial do Estado predatrio reforma a proposio de que a ineficincia pode ser atribuda mais escassez do que ao excesso de burocracia. (Evans, 2004:92)

Embora algum grau de insulamento seja inerente criao de uma coeso coletiva, a verdadeira eficincia requer uma combinao de lealdades internas com vnculos externos (Evans, 2004:107). Sob esse prisma, afirma Evans, a burocracia no o suficiente:
Mesmo o Estado mais coerente burocraticamente no pode efetuar a transformao sem uma rede de alianas com grupos e classes sociais com os quais possa compartilhar um projeto. A conexo to importante quanto a coerncia e a coeso (2004: 314).

No mesmo sentido, Costa Filho considera que o insulamento no pode ser considerado como soluo para os problemas da autonomia burocrtica frente s presses indevidas:
Em suma, ao contrrio de boa parte das anlises empreendidas at aqui e que sustentam que as presses polticas desvirtuam o processo de gesto pblica, o que defendo que o insulamento burocrtico concebido como soluo para os problemas advindos de presses clientelsticas de alguns grupos no significar, como querem alguns, um reforo da capacidade representativa das decises pblica aos interesses efetivos da sociedade, mas justamente o oposto, i.e., o privilegiamento de alguns interesses em detrimento de outros, dado que as decises estaro sempre permeadas por interesses, sejam eles particulares ou no (Costa Filho, 1997:181).

Para Evans, quando o Estado est conectado com todos os principais atores sociais, torna-se implausvel a imagem de burocratas independentes executando os seus prprios projetos e os impondo sociedade. A noo de que os projetos de transformao so produzidos independentes do aparato do Estado se torna ainda mais implausvel. E o Estado, como instncia de conciliao de

133

interesses conflitantes, se torna mais necessrio, mas a influncia independente do Estado requer um equilbrio de foras da sociedade civil, construdo ativamente, e no o resultado de um impasse exgeno (2004:309). Para que essa burocracia autnoma atue com vistas ao interesse da sociedade e promova o desenvolvimento, necessrio, assim, conectar o Estado com a sociedade, estabelecendo uma parceria, uma conexo que complemente a capacidade da burocracia ao objetivo de promover o desenvolvimento. Todavia, conectar o Estado com a sociedade requer mais do que as agncias governamentais e as redes pessoais que nascem delas (2004:311). Conforme Evans, a combinao de autonomia e parceria, no apenas autonomia, d eficincia ao Estado desenvolvimentista (2004:313). A autonomia, segundo Evans,
complementa a parceria, protegendo o Estado da captura que iria destruir a coeso do Estado em si e eventualmente minar a coerncia de seus interlocutores sociais. A coerncia corporativa do Estado acentua a coeso das redes externas e ajuda grupos que compartilham sua viso a superarem seus prprios problemas de ao coletiva(Idem, ibidem).

Dialogando com esses conceitos e propostas, Rua considera, primeiramente, a impreciso da noo de autonomia inserida e, em segundo lugar, contrastando com a noo de governo burocrtico oferecida por B. G. Peters, salienta o dilema da autonomia burocrtica, que o de ser necessria para atender aos imperativos da governana, mas sem garantir a democracia. Trata-se, essencialmente, do mesmo conflito identificado por Rourke (1976) entre eficincia e responsividade quanto maior o grau de responsividade, menor a possibilidade de atender necessidade de eficincia. Assim, a noo de autonomia inserida oferecida por Evans no seria capaz de garantir o resultado proposto, superando as possibilidades disfuncionais da autonomia. A exigncia de um conjunto de atores sociais fortes como elemento de sustentao da autonomia inserida outro aspecto a ser considerado: o conceito de autonomia imersa ou inserida tem como subjacente a existncia de um conjunto de atores sociais forte e atuantes em torno da consecuo de metas pblicas. Sem esse tipo de ator, a autonomia inserida no se sustenta e, conforme Rua, so conhecidas as dificuldades para que isso ocorra, particularmente sob a perspectiva da ao coletiva segundo Olson e da oligarquizao das associaes. Assim, o desafio como tornar generalizada e efetiva a participao dos atores sociais, e a superao desse desafio depende de variveis outras que no a prpria burocracia. Sem isso, a autonomia inserida pode levar a um fortalecimento dos laos entre agncias e burocratas com clientelas especficas, impondo dificuldades construo de consensos e estabelecendo novos padres de favorecimento, em lugar de universalizar as relaes de cidadania, e fortalecendo os atores burocrticos ainda mais em prejuzo dos polticos. Conclui Rua que
O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria: considerado o inexorvel processo de complexificao e burocratizao da sociedade moderna e dadas as caractersticas de cada um dos agentes do

134
jogo poltico e os seus recursos de poder, como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permanea sendo apenas um elo de ligao entre dominadores e dominados? (1997: 148)

Sem dvida, trata-se de uma questo ainda por ser respondida, e, particularmente, numa sociedade em que a participao dos grupos de interesse pblico , ainda, incipiente. No significa, porm, que as solues no possam ser encontradas. A perspectiva do desenvolvimento de uma burocracia profissionalizada, mas mediada por instituies, particularmente, no caso da experincia norte-americana, pelos marcos normativos estabelecidos a partir do Administrative Procedure Act e da necessidade de associar transparncia, performance e accountability a esse processo, , sem dvida, desafiadora, e suas potencialidades requerem estudos mais aprofundados sob a perspectiva de uma democracia que abre espaos cada vez mais amplos para a participao da sociedade. Tais abordagens conduzem a uma avaliao de que, sob a perspectiva do problema de pesquisa formulado e das hipteses apresentadas, a existncia de instituies normativas como as leis de lobby e demais instrumentos associados pode, sim, constituir-se numa forma de ampliao da transparncia e responsividade da burocracia e dos polticos no mbito do processo de poltics pblicas, assim como um meio para, reduzindo o grau de insulamento indesejvel, aumentar o grau de isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas. 3.5 Grupos de Presso e Lobby: Trocas Polticas, Clientelismo e Corrupo A abordagem da atuao dos grupos de presso e interesse por meio das prticas de lobby remete, obrigatoriamente, a uma anlise do fenmeno da corrupo e seus efeitos no sistema poltico. Ainda que no seja propsito desta Tese desenvolver um estudo aprofundado o tema, no h como deixar de tangenci-lo, uma vez que as atividades de lobby tm sido, desde os seus primrdios, associadas prticas de corrupo, ou, por vezes, associadas a um parasitismo no mbito do sistema poltico. A abordagem do fenmeno da corrupo parte, primeiramente, de uma adequada conceituao desse termo. Tantas so as manifestaes da corrupo, e tantos os exemplos vivenciados no dia-a-dia, que se assume como vlida a conceituao sugerida por Klitgaard (1994:40):
corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de uma funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status; ou que viola regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados.

Na mesma linha, Shen e Williamson definem corrupo como o abuso do poder pblico para ganhos privados (Shen e Williamson, 2005:327). Robert Brooks, para quem a prpria ineficincia da Administrao Pblica pode ser considerada uma forma de corrupo, por sua vez, descreve a

135

corrupo poltica como a omisso ou negligncia intencional de um dever (para com o Estado), ou o exerccio indevido do poder com o objetivo de obter alguma vantagem mais ou menos diretamente pessoal (Brooks, 1970, apud LaPalombara, 1982:371). Besley, de forma bastante sinttica e precisa, define a corrupo como a situation where a monetary payment a bribe is paid to the policy maker to influence the policy outcome (Besley, 2001:61). Key destaca que qualquer catalogo de mtodos de lidar com legisladores e, consequentemente, dos demais detentores do poder decisrio governamental - ser incompleto se no considerar os mtodos de corrupo, cujo uso inegvel:
Instances of bribery and near-bribery seem to be associated with the maneuvers of relatively small groups interested in legislation that involves the grant or denial of privileges of great, immediate, monetary value. (Key, 1964: 137)121.

Paulo Bonavides (1994) considera o emprego de meios extremos que vo do suborno intimidao, por parte dos grupos de presso, uma forma de superar o insucesso na tentativa de convencimento e argumentao. Assim, uma campanha de incompatibilizao do deputado com suas bases eleitorais arma de que os grupos se valem contra parlamentares recalcitrantes: chegam a utilizar meios de corrupo, ameaando assim a carreira poltica do deputado que no tem nunca segura a sua reconduo ao posto eletivo. Exposto como candidato a uma presso por vezes irresistvel, acabava ele capitulando para garantir a prpria sobrevivncia poltica. Uma forma de superar essa situao seria, para Bonavides, a proteo do sistema partidrio, por meio de institutos como a fidelidade partidria, que permitissem ao representante encontrar um escudo de proteo e abrigo contra a ao daqueles grupos, pois sabe que numa opo entre o partido e o grupo, se ficasse com este ltimo, transgredindo diretrizes partidrias, perderia o mandato (Bonavides, 1994:432). Com efeito, nos EUA, ao longo do Sculo XX, mais de 15 comisses do Congresso foram criadas para investigar as atividades dos grupos de intereesse e irregularidades a elas relacionadas, sejam elas relativas ao trfico de influncia, subornos, abuso do poder econmico ou fraude (Krishnakumar, 2006). Com exceo, talvez, dos lobbies de alguns grupos cvicos, estas atividades so vistas, em geral, como opostas ao interesse pblico, e poucos analistas esto dispostos a sustentar que as organizaes de interesses so mais do que um mal necessrio (Lowery e Brasher, 2004:4). Uma constante disputa est posta, na sociedade norte-americana, sobre o papel e a legitimidade dos grupos de interesse e as atividades de lobby. Segundo Cigler e Loomis (1998:3), a
121

Entre as prticas mencionadas por Key, achavam-se desde o pagamento de banquetes e bebidas, pagamento de grandes quantias em mesas de pquer, at entretenimentos imorais com mulheres pagas por lobistas. No sem razo a legislao do Estado de Wisconsin j em 1957 previa penas para os lobistas registrados que, direta ou indiretamente, fornecessem ou estivessem envolvidos no fornecimento, por outros, ao governador, quaisquer legisladores ou a qualquer funcionrio do Estado, ou qualquer candidato a cargo pblico ou legislativo, de comidas, refeies, hospedagem, transporte, dinheiro, contribuies de campanha ou quaisquer outras coisas com valor pecunirio (Key, 1964: 137).

136

hostilidade contra os grupos de interesse tornou-se mais virulenta na Amrica industrializada, onde a grande concentrao de poder que se desenvolveu superou qualquer prognstico que Madison poderia ter imaginado. Como afirmam Lowery e Brasher (2004:13), a retrica presente, com freqncia, no debate poltico, reflete uma tenso real entre a apreciao de sua necessidade e papel legtimo na poltica dos EUA, e a antipatia que existe contra eles. A mdia, freqentemente, posiciona-se uniformemente na condenao do lobby e dos interesses organizados, quase sempre abordando aspectos como corrupo, trfico de influncia e conflitos de interesses. Por outro lado, o senso comum, aferido pelas pesquisas de opinio pblica, cada vez mais percebe os interesses especficos dos lobbies como os verdadeiros governantes do pas, e uma ameaa ao processo democrtico. O Grfico a seguir demonstra a percepo comum, nos Estados Unidos, quanto atuao do Governo se em benefcio de interesses especficos, ou de toda a sociedade:
Grfico 2 - Em benefcio de quem o Governo atua - EUA 1964-2004 - %
80 70 60 50 40 30 20 10 0
19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04

Benefcio de poucos

Benefcio de todos

No sei - Depende

Fonte: The National Election Studies, Center for Political Studies. The ANES Guide to Public Opinion and Electoral Behavior Survey. Resposta pergunta: "Would you say the government is pretty much run by a few big interests looking out for themselves or that it is run for the benefit of all the people?". Disponvel em http://www.electionstudies.org/nesguide/toptable/tab5a_2.htm.

Como mostra o grfico, a partir do final do primeiro mandato de Reagan (1984) e do incio do segundo mandato (1985-1989), at 1993, houve um expressivo aumento do nmero de cidados para os quais o governo estava a servio de interesses de grupos, e no da maioria. O encerramento do domnio Republicano e a chegada dos Democratas Casa Branca interrompeu essa tendncia: a partir do segundo ano do primeiro mandato de Bill Clinton (1994), inicia um crescimento dos que consideram que o governo atua em benefcio de todos. Essa tendncia prossegue mesmo durante o primeiro mandato de George W. Bush (2001-2004). Mas, a partir de 2003, a opinio pblica volta a registrar uma viso negativa do papel do Governo, simultaneamente ao desgaste do Governo com a Guerra no Iraque e sucessivos escndalos envolvendo a atuao de lobbies. Entre esses, destaca-se o caso do lobista Jack Abramoff, condenado a cinco anos e dez meses de priso em maro de 2006. O escndalo trouxe luz as relaes entre Abramoff, o Deputado Tom

137

DeLay (Rep-Texas), Lder da Maioria Republicana na House of Representatives entre 2003 e 2006 e grande aliado do Presidente George W. Bush, e o Deputado Robert Ney (Rep-Ohio), Chairman do Committee on House Administration, que acabaram por renunciar aos cargos. O escndalo Abramoff envolveu o emprego de entidades polticas e corporativas para ganhos ilcitos, pagar viagens e outros presentes para funcionrios e autoridades do governo. Inmeros casos envolvendo o lobista, ligado ao Partido Republicano, e contatos no Governo Bush e com parlamentares republicanos entre 2001 e 2005 foram trazidos tona, resultando na priso e condenao do lobista em 2006 a priso por fraude, evaso fiscal e conspirao para subornar funcionrios, alm da condenao de assessores do Congresso ligados ao Deputado Tom DeLay e de pelo menos um deputado122. Tambm foi envolvido no caso um ex-scio de Abramoff, David H. Safavian, que ocupou o cargo de principal responsvel por contratos no Office of Management and Budget, indiciado por mentir a respeito de seus laos com Abramoff. Episdios dessa natureza, reforados pelo noticirio que com regularidade traz a lume casos de envolvimento de lobistas com trfico de influncia, mau uso do acesso aos polticos e dirigentes, propinas, presentes, favores e outras formas de corrupo, estabelecem uma firme imagem de corrupo associada ao lobby e aos lobbyists, ratificando as concluses de Bayar (2005) sobre o uso de intermedirios na corrupo. Conforme aponta Chris Edwards123, Diretor de Estudos do Cato Institute, organizao nogovernamental conservadora fundada em 1977 que atua como think tank e defende a reduo dos gastos pblicos, num pas como os EUA, onde o governo destina, anualmente, US$ 500 bilhes para a compra de bens e servios, e aplica US$ 450 bilhes em 770 programas de ajuda aos Estados, emite 75.000 pginas de regulamento, alm de mais de 66.000 pginas de normas tributrias, e destina recursos a cerca de 15.000 projetos de interesse especial, a vulnerabilidade corrupo patente. Segundo Edwards, manipular esses recursos a meta de milhares de grupos de presso, auxiliados pelos milhares de lobistas registrados em Washington. Segundo Bayar (2005), a corrupo deve ser vista como um problema agente-principal e como uma transao onde existe um briber na condio de demandante, e um bribee, ou oficial pblico na condio de vender um benefcio, e na qual haver um preo que o briber aceitar pagar para evitar o risco corrido pelo bribee. Nesse modelo, o papel do intermedirio, ou lobista, seria o de, conhecendo quais os oficiais corruptos e o preo que aceitam para prover o benefcio, reduzir o risco de uma oferta, por no atingir esse preo, no ser aceita. Quando lobistas atuam como agentes

122

Cfe. SCHMIDT, Susan & GRIMALDI, James. Abramoff Pleads Guilty to 3 Counts Lobbyist to Testify About Lawmakers In Corruption Probe. Washington Post, January 4, 2006; p. A01, e CROWLEY, Michael. A Lobbyist in Full. The New York Times, May 1, 2005. In EDWARDS, Chris. Reducing Federal Corruption. Tax and Budget Bulletin, Cato Institute, N 34, May 2006.

123

138

de corrupo, colocam em xeque todo o sistema de representao e o prprio valor do sistema de presso como instrumento democrtico. A controvrsia entre os estudiosos do tema sobre a associao lobby e corrupo vem de h muito. Em 1956, Mills observava que no era mais necessrio aos grupos de presso comprar os polticos no Congresso, mas no porque a corrupo no existisse. Apenas porque, ao integrarem a elite do poder, seria desnecessrio usar o dinheiro para comprar algo que, graas ao sistema de financiamento de campanhas e pelas relaes sociais pr-estabelecidas, j pertencia aos grupos de interesse:
De fato, os politiqueiros que solicitam favores, quando discretos, podem parecer honestos, ao passo que os congressistas podem parecer politiqueiros disfarados. No necessrio aos membros da sociedade local corromper o poltico profissional para assegurar seus interesses. Pela seleo social e pelo preparo poltico, ele pertence aos grupos-chaves de seu distrito e Estado. Os congressistas so antes os pressionados visveis dentro do governo do que vtimas de presses invisveis vindas da periferia. H 50 anos, a conhecida imagem feita pelo baixo jornalismo, de um senador corrompido pelo dinheiro, ocorria com freqncia, e o dinheiro ainda um fator na poltica. Mas o dinheiro que tem importncia hoje usado principalmente para financiar as eleies, e no para pagar diretamente aos polticos por seus votos e favores (Mills, 1962:309).

Mills considerava que, nos EUA, os verdadeiros interesses criados so os defendidos e protegidos abertamente pelos representantes e senadores os interesses paroquiais das sociedades locais de cada distrito e Estado; por outro lado, o interesse primordial do congressista o favor que possa fazer a um interesse, sem prejudicar os outros interesses que tem que equilibrar. Os membros da sociedade local no precisariam corromper os polticos profissionais para assegurar seus interesses. Mas a atuao dos polticos profissionais nas aes de grupos, dentro e entre as reparties burocrticas, uma outra forma de ganhar e exercer o poder:
Cada vez mais o poltico profissional procura conjugar-se com o administrador que chefia um departamento, uma comisso ou uma repartio, a fim de exercer o poder com ele, contra outros administradores e polticos, freqentemente atravs de processos radicais. A distino tradicional entre legislao como elaborao de poltica, e administrao como sua realizao, desapareceu de ambos os lados. A participao que o poltico tem na orientao do Estado moderno se faz menos pelo seu voto contra ou a favor de uma lei do que pela sua participao num grupo que esteja em condies de influenciar os postos de comando da administrao executiva, ou pela no-investigao de reas sensveis e do interesse de certos grupos. como membro desses grupos selecionados que o poltico profissional, representando interesses variados, por vezes se torna importante para as decises de conseqncias nacionais (Mills, 1962: 310-311).

Assim, por exemplo, a influncia sobre os partidos polticos, a partir de membros do grupo que deles fazem parte ou de cujos votos dependem, ou a riqueza do grupo, que pode, inclusive, ser utilizada para corromper os responsveis pela tomada ou aplicao de decises os parlamentares ou os burocratas - tem uma grande importncia nas lutas, jogos e debates de que participam. Contudo, alguns estudos tm demonstrado a existncia de um quadro distinto, buscando desmistificar a atividade dos lobbies. No mesmo sentido apontado por Milbrath (1960), Rosenthal (1993), mediante dados obtidos com entrevistas realizadas com 105 lobistas em cinco estados nos EUA em 1990 e 1991, concluiu

139

que as caricaturas geralmente associadas aos lobistas e exploradas em filmes como Obrigado por Fumar124, que aborda as agruras e conflitos ticos e morais de um lobista da indstria do fumo em Washington no correspondem realidade. Segundo Rosenthal, os lobistas so especialistas dedicados a sua profisso, tanto quanto os ativistas, empregados de empresas e funcionrios pblicos, que trabalham em ambientes organizacionais complexos e dedicados a convencer suas organizaes, empresas ou clientes do que possvel ou desejvel politicamente para obter uma ao favorvel do legislativo. Embora o dinheiro seja um importante recurso, ele no o principal, papel que cabe expertise sobre os processos decisrios e atores-chave, e informao sobre o seu negcio, que no est disponvel com a mesma qualidade ou profundidade por nenhum outro meio aos que dela dependem para a tomada de deciso. Contudo, Rosenthal revela que o lobby e um processo sobre confiana mas que gera desconfiana, e um lobista que perde a sua credibilidade um ex-lobista. Quanto corrupo, o estudo demonstra que ela, efetivamente, existe, mas uma aberrao e no a norma no processo de lobby nas legislaturas estaduais. Rauch (1998:86), no entanto, considera os lobbyists wholy creatures of the transfer-seeking economy, parte de um complexo maior que envolve inmeras outras atividades voltadas no para o progresso da sociedade, mas para a transferncia de rendas. Para Rauch, a partir da atuao dos lobbies, Washington tornou-se um mercado, onde issues so criados por grupos de interesse e depois vendidos aos eleitores:
if a politician holds a hearing or submits a bill, all the affected industries juice up their troops and make campaign contributions. Even if theres only a one-in-ten chance that a bill will actually pass, no one can take the risk of failing to drop a few dollars into the machine (Rauch, 1998:94).

Luigi Graziano considera o lobby uma importante forma de exerccio da poltica pluralista, mas, tambm, uma fonte de graves desequilbrios na representao poltica (Graziano, 1997). No entanto, para Graziano, fazer lobby no corrupo, embora reconhea a existncia de reas cinzentas, e que o lobby e a corrupo se interpenetrem, de maneira perigosa, na rea do financiamento de campanhas eleitorais (Graziano, 1997). Graziano considera, ainda, que o lobby, como representao de interesses em nome e em benefcio de clientes identificveis por meio de uma panplia de esquemas, exclui, em princpio, a troca desonesta de favores:
De modo geral, pode-se dizer que o lobby e a corrupo tentem a se excluir mutuamente. O lobby um empreendimento caro e de resultados incertos. No haveria necessidade de armar esquemas to dispendiosos se houvesse disponibilidade de meios mais diretos e eficazes, embora talvez a custos comparveis. (Graziano, 1997).

124

Thank you for Smoking, Prod.: David O. Sacks/Fox Searchlight Pictures; Dir.: Jason Reitman, 2005, EUA.

140

Assim, entende Graziano que, onde a corrupo se generalizou, no h espaos para a prtica do lobby, porque economicamente ele se torna invivel, frente a instrumentos igualmente eficientes para a obteno dos objetivos dos grupos de interesse, notadamente aqueles de natureza econmica. Um outro aspecto freqentemente relacionado prtica indevida do lobby a prtica do revolving doors125, cuja ocorrncia pode caracterizar situaes de conflito de interesses, e que a legislao em vrios pases tem buscado coibir. Nos EUA, trata-se de uma prtica corriqueira, envolvendo burocratas e membros do Congresso. A legislao em vigor estabelece que todos os ex-membros do Congresso, seus assessores senior e os ex-dirigentes e funcionrios do Poder Executivo esto sujeitos a um perodo de cooling-off, durante o qual esto proibidos de exercer atividades e contatos de lobby. Contudo, no h impedimento de que sejam contratados imediatamente e exeram outras atividades de lobby que no envolvam tais contatos, incluindo atividades de pesquisa, planejamento, estratgia e preparao de lobby. Assim, o impedimento se torna pouco efetivo, e isso se reflete nas estatsticas. Segundo Rauch, nos anos 1990, nos EUA, pelo menos um teros dos ex-Deutados passaram a trabalhar como lobistas ou consultores de empresas ou grupos de interesse. Esse fato , para ele, por si mesmo, corrosivo para a democracia (Rauch, 1998:90). Dados apurados pela organizao no-governamental Public Citizen126, voltada defesa dos interesses dos consumidores atravs de atividades de lobby, aes judiciais, pesquisas e educao pblica, criada em 1971, e que conta com 150.000 membros, indicam que 43% dos 198 parlamentares que deixaram o Congresso dos EUA desde 1998 tornaram-se lobistas registrados. Na House of Representatives, 52% dos seus ex-membros tornaram-se lobistas, enquanto, no Senado, 50% abraaram essa atividade. Essa situao reflete, ainda, uma vinculao com o partido que ocupa a Presidncia da Repblica: muitos ex-parlamentares Republicanos se tornaram lobistas com a chegada do Partido ao poder no Executivo e obteno da maioria em ambas as Casas. No Senado, 66,7% dos ex-Senadores Republicanos se tornaram lobistas, contra 33% dos ex-senadores Democratas. Na House, 52% dos ex-deputados Republicanos viraram lobistas profissionais enquanto somente 33% dos deputados optaram por essa atividade. O quadro, assim, ainda mais preocupante do que o apontado por Rauch. O problema, porm, segundo a Public Citizen, no o fato um ex-congressista tornar-se lobista, pois criar
125

A expresso empregada para descrever a prtica de turnover entre os setores pblico e privado, por meio do qual ex-parlamentares, executivos e funcionrios pblicos passam a atuar no setor privado, auferindo vantagens em decorrncia dos conhecimentos e relaes pessoais adquiridos durante sua permanncia nos cargos e mediante a expectativa de exercerem influncia sobre as polticas pblicas em funo dessas experincias pregressas. Segundo o Center for Responsive Politics (http://www.opensecrets.org/revolving/methodology.asp), Private sector employment certainly includes traditional lobbyists, but may also include people who lead organizations that are in a position to influence public and elite opinions, who advise clients on regulatory or political law, who counsel organizations on public affairs strategies, who publish opinions on public policy matters, or who otherwise serve in a capacity to contribute ideas to the public sphere that may ultimately affect policy decisions in Washington.. In Congressional Revolving Doors: The Journey from Congress to K Street. Public Citizen, 2005, 41 p. Disponvel em http://www.lobbyinginfo.org/documents/RevolveDoor.pdf em agosto de 2007.

126

141

contatos e adquirir expertise poltica uma conseqncia natural do servio no Legislativo. O que incorreto que o ex-Parlamentar mantm acesso especial a diversas dependncias privativas, inclusive o Plenrio, das Casas do Congresso, detendo, assim, um especial privilgio de acesso em relao aos demais, utilizvel em favor de seus clientes. Esse problema, porm, apenas mais um entre os que associam a prtica do lobby ao uso indevido da influncia, ou mesmo da corrupo. Anita Krishnakumar, de forma precisa, aponta que
Lobbying long has been a dirty word in the eyes of the American public. The images it conjures are many, from well-dressed political types casually peddling their clients cases before elected officials over fancy four-course meals, to brackish political hacks cornering members of Congress in House and Senate lobbies, to hired guns offering campaign contributions and other financial incentives in exchange for unspoken future allegiance from elected officials. Public distrust of lobbying is as old as the profession itself, and efforts to regulate or reform the lobbying process, not coincidentally, have been a perennial agenda item in Congress. (Krishnakumar, 2006)

Michael McCarthy, membro do Woodstock's Ethics in Public Policy, projeto patrocinado pelo Woodstock Theological Center, entidade religiosa catlica sediada em Washington vinculada Georgetown University, considera que a imagem negativa dos lobistas deriva, largamente, de trs condenaes pblicas: a) uma conexo estabelecida entre dinheiro e poder; b) a sua dependncia de tcnicas de marketing manipulativas no sentido de conquistar a opinio pblica; e c) o julgamento de que os lobistas so pistoleiros polticos (hired guns) a servio de quem der o maior lance. Sob esse ponto de vista, lobistas no tm princpios, nem tica, e sua atuao se d apenas em virtude dos resultados imediatos que buscam. Corroborando essa concluso, pesquisa realizada pelo Woodstock Theological Center, no mbito de um projeto iniciado em 1998 destinado a aprofundar a anlise dos lobbies nos EUA sob a perspectiva da tica, em que foram realizadas 50 entrevistas com trs grupos focais de lobistas e legisladores, apontou interessantes pontos de vista sobre a atividade:
Ethical issues exist at all levels. First of all, when you talk about the lobbyist, the lobbyist is simply a hired gun. Lobbyists have no principles. Lobbyists have no positions. You ask someone what do you think about this and hell say I dont know, I dont have a client. Were sort of agnostics here. A client retains us, and thats fine, but if someone who didnt like that client retained us, that would be fine too. Its much like lawyers. You take the cases as presented you. So lobbyists generally are very neutral on policy issues. If you raise the issue of ethics in lobbying, the first word that most people would respond with is money, the enormous amount of money that flows through all sorts of channels, frequently undisclosed, in all kinds of ways, to influence legislative, regulatory, and judicial outcomes. Lobbyists have no positions, only clients. I confess to being a hired gun. A lobbyist is a hired gun and they are hired for a purposethats it.127

Na opinio de Johan Claybrook, Presidente da Public Citizen, apesar dos avanos obtidos no sentido de coibir condutas permissivas, como as que ocorriam nos anos 1960 quando prticas hoje tidas como abominveis eram consideradas normais como um lobista convidar um membro do Congresso para tomar uma bebida, dar-lhe algum dinheiro e o congressista fazer-lhe um favor h ainda muito o que fazer. Hoje, afirma Claybrook, a corrupo muito mais sutil, e o lobby muito
127

In THE WOODSTOCK THEOLOGICAL CENTER. The Ethics of Lobbying: Organized Interests, Political Power, and the Common Good. Ethics in Public Policy Program, Washington: Georgetown University Press, 2002, 99 p., p. 7.

142

mais secreto. Apesar dos aperfeioamentos nos sistemas de controle por meio de relatrios, ainda no possvel saber quais corporaes esto por trs dos membros do Congresso, e o que lhes oferecem em troca do apoio. Membros do Congresso so ainda convidados para viagens e participam de conferncias corporativas em lugares paradisacos, alm do alcance dos indivduos comuns. Relaes permeadas pelo conforto que o dinheiro proporciona tm ainda um grande impacto no Congresso e nas posies de seus membros, mas de forma no-transparente. Na avaliao de Claybrook, para as empresas, a influncia do poder econmico dominante, suplantando a vontade dos indivduos, e o sistema de financiamento de campanhas um aspecto essencial do debate pblico sobre como opera o sistema de presso. Para balancear o sistema, seria preciso, antes de tudo, reduzir o poder do dinheiro. Ainda que imagens associando o lobby corrupo possam ser questionadas, e embora o direito prtica da defesa de interesses seja garantido constitucionalmente nos EUA pela Primeira Emenda, preciso distinguir cuidadosamente entre o seu exerccio responsvel e as vrias formas pelas quais ele pode ser abusivo ou distorcido. Segundo McCarthy,
Although lobbying has become a well-established political practice, it has undergone major changes during the last 40 years. In Washington, D.C., lobbying has become a major growth industry. As the scope and reach of the federal government have expanded, so has the number of professional lobbyists and the political sophistication with which they ply their trade. Popular images of well-heeled lobbyists making lucrative deals with corrupt politicians, the infamous quid pro quo, are in most respects out of date. Explicit bribery will always be with us, but that is a crime very few lobbyists presently commit. The sophistication to which I refer involves carefully orchestrated campaigns to set the nation's political agenda, to influence the votes of public officials, and to slant the coverage given their clients or projects by the communications media. Public relations techniques borrowed from advertising and marketing are deliberately used in lobbying campaigns to shape public opinion on critical issues128

As relaes clientelsticas no so, por definio, relaes de corrupo. Como destaca Bahia (2003:105), o clientelismo, como tipo singular de relao de troca assimtrica, endgeno ao processo decisrio, e no envolve, necessariamente, uma permuta ou reciprocidade, ou uma conotao monetria imediatamente visvel. O clientelismo, afirma Bahia, est enraizado na hierarquia inerente a toda organizao, e no se constitui em um resduo da sociedade tradicional, ou um corpo estranho na sociedade capitalista, mas se manifesta em todos os modos de poder, como um fator endgeno s sociedades estruturadas. Clientelismo e patrimonialismo fazem parte da histria dos Estados nacionais, e o sistema de privilgios tem convivido em muitos pases com o sistema do mrito, sem exclu-lo. Segundo Bahia,
No sistema poltico partidrio de boa norma condenar farisaicamente todo clientelismo, como se a reao fosse bastante para elimin-lo. Esta crtica ignora estar o fenmeno relacionado a qualquer forma de organizao ou de ordem. Por isso, o grau de imoralidade da prtica clientelista ser sempre graduado pela avaliao tica de sua finalidade.

128

McCarthy, Michael. Lobbying and the Search of the Common Good. Apresentao no Frum Lobbying Ethics promovido em 24 de outubro de 2002 pela George Washington University, Washington-DC, USA. Disponvel abril de 2006 em http://woodstock.georgetown.edu/publications/report/r-fea72.htm.

143
Certamente, o clientelismo no se afina com a boa tica quando, de alguma forma, privilegia o acesso a cargos, bens e recursos, mediante uso de poder real de excluir pelos governos e direes. Nessa crtica moral est implcita a condenao de formas sociais e polticas fundadas em qualquer tipo de permuta e de troca sem simetria e sem reciprocidade. (Bahia, 2003:106).

Como aspectos centrais dessa relao de troca, destaca a autoridade baseada na capacidade de controlar recursos materiais escassos e na capacidade de usar esses recursos na troca com os seguidores; a posse pelos membros na coletividade clientelista de objetivos particulares; e a verticalidade das relaes entre cliente e patronus (Bahia, 2003:128). O clientelismo, afirma Bahia, um fenmeno poltico-estrutural inerente a qualquer ordem poltica e econmica, que opera no processo de regulamentao informal da economia e da poltica e que se confunde, na maioria das vezes, com as prticas de lobby, ocupando espaos no preenchidos pela regulamentao feita pelo direito positivo e pelo direito costumeiro, ordenando a diviso de trabalho na sociedade, nas relaes individuais, nas relaes de gurpo e no interior das organizaes (Bahia, 2003:188-189). Para Luigi Graziano (1975, apud Bahia, 2003:146-152), o clientelismo, como uma relao entre pessoas, e o clientelismo, como patronagem partidria, so ambos baseados na permuta direta de favores, e supe a existncia de gargalos no acesso aos recursos e aos centros do poder poltico. No entanto, Graziano considera que o lobby se inspira numa cultura aberta, oposta do clientelismo (2007:107), sendo, ademais, avesso monopolizao do sistema de representao. Trata-se de uma forma tcnica de concesso pluralstica na poltica, e, mais precisamente, a transposio da concorrncia e de seus princpios, em adio aos partidos e como complemento do sistema de representao eleitoral que os partidos proporcionam. No Brasil, a associao entre lobby e corrupo igualmente intensa, mas menos sujeita a interpretaes benficas sua atuao. Conforme Arago:
No Brasil, os grupos percebem que o Poder Executivo em muitos momentos, depende do Congresso. Ou ainda, que o Congresso tem certa autonomia para decidir questes importantes. Outras vezes, setores organizados visam ter sua representao poltica no Congresso, como o caso da bancada dos ruralistas e dos evanglicos como instrumento de presso junto ao Executivo. Outras vezes utilizam parlamentares, que se oferecem para atuar como lobbistas, em troca de remunerao ou apoio financeiro nas campanhas eleitorais, para resolver problemas no Poder Executivo. Existem casos localizados onde parlamentares se utilizam de parentes ou amigos para intermediar negcios que envolvem sua capacidade de acesso ao Executivo em troca de remunerao.(Arago, 2000:61)

Segundo Fernando Rodrigues, jornalista da Folha de So Paulo, quando se ouve a expresso lobby ou lobista, o que vem mente so os casos rumorosos de corrupo das ltimas dcadas. Ferrovia Norte-Sul, PC Farias, Anes do Oramento, Sivam, privatizao das teles, mensalo e sanguessugas129. Mas necessrio, salienta,
...lembrar a existncia de lobistas que defendem s claras os interesses de seus patres ou associaes. Por exemplo, os lobistas a favor (ou no) das pesquisas com clulas-tronco, os partidrios da preservao da mata
129

RODRIGUES, Fernando. Lobistas criam associao para tentar normatizar suas atividades. 10 mai 2007. Disponvel em setembro de 2007 em http://uolpoltica.blog.uol.com.br/arch2007-05-06_2007-05-12.html

144
atlntica e os que so contrrios (ou a favor) da descriminalizao do aborto. Pode-se concordar ou discordar dos argumentos, mas quando a discusso se d sob a luz do Sol sempre melhor.

A atuao dos lobbies no Congresso e no Executivo , normalmente, identificada com a posse de poder econmico e canais privilegiados de acesso. As ligaes entre o lobby empresarial e parcelas significativas do Congresso so, efetivamente, fortes, e podem ser exemplificadas por inmeros episdios, como a recente reunio em um jantar, em Braslia, de cerca de 100 parlamentares em apoio criao da Confederao Nacional do Turismo130. O Deputado Federal Luis Srgio, Lder do PT na Cmara dos Deputados, resume as desigualdades existentes: para pressionar o Congresso, tem que ter dinheiro para passagem de avio. J os mais carentes penam131. Mais do que isso, a atuao dos lobbies empresariais e privados freqentemente associada corrupo e trfico de influncia. Como salienta a reportagem da Revista Amanh, os casos de trfico de influncia so comumente tratados como resultado da ao de lobistas:
Em outubro de 2001, vieram tona as investigaes da Polcia Federal sobre as atividades de Alexandre Paes dos Santos, apresentado como o 'lobista mais poderoso de Braslia'. Seu principal mtodo de trabalho era se aproximar de funcionrios modestos com acesso a informaes estratgicas. No material apreendido pela PF no escritrio de Paes dos Santos, havia uma agenda com menes a vrios deputados que apareciam sempre junto a um nmero e letra K (mil). Um deputado chegou a dizer que Paes dos Santos tinha 'bancada prpria'.(Neto, 2003)

Tambm a Revista Caros Amigos, em junho de 2007, dedicou extensa reportagem s atividades de lobby (Barros, 2007), classificadas como a ante-sala da corrupo. Segundo Barros, o lobby atua na linha tnue que separa a cooptao da corrupo, e se vale de recursos legtimos e ilegtimos indo da intimidao e abuso do poder econmico prestao de favores, inclusive, sexuais. Barros destaca, como exemplo do lobby corrupto, o lobby das empreiteiras que, conforme a expresso atribuda ao Deputado Chico Alencar, congrega o maior partido do Brasil: o Partido das Empreiteiras. O exemplo mais ilustrativo, e recente, o caso da empreiteira Gautama, objeto da Operao Navalha, promovida pela Polcia Federal, que mostrou as relaes entre essa empresa, funcionrios pblicos, consultores do Executivo e polticos que, em troca de propinas, faziam parte de uma rede montada pela empresa para desviar recursos do oramento por meio da incluso de recursos para obras de seu interesse e do superfaturamento dos servios prestados. Segundo Barros, nada menos do que 38 dos 81 Senadores e 285 dos 513 Deputados Federais na legislatura 2007-2010 receberam recursos de empreiteiras em suas campanhas eleitorais. Na Comisso de Oramentos do Congresso, dos seus 42 membros titulares, 26 tiveram o apoio de empreiteiras, num total de R$ 3,1 milhes. Esse tipo de influncia, segundo Barros, subverte a lgica
130

Trata-se do lobby em favor de um novo rgo de representao sindical empresarial de cpula no sistema confederativo, o qual teve seu pedido de carta sindical, necessrio ao seu reconhecimento, negado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, e enfrenta a oposio de uma outra entidade poderosa, a Confederao Nacional do Comrcio, com a qual passaria a dividir as contribuies sindicais das empresas. In Panorama Poltico, O Globo, 18 out 20007, p. 2. Idem, ibidem.

131

145

do lobby como instrumento do interesse pblico. Conforme a declarao de Glauco Arbix, exPresidente do IPEA, a obra pblica que sai do lobby a no necessria, a ponte ou estrada que liga o nada a lugar nenhum (Barros, 2007:30). Outro caso associado ao lobby corrupto foi a Operao Vampiro, em 2004, da Polcia Federal, que resultou na priso de 17 pessoas acusadas de participar de uma quadrilha especializada no suborno e desvio de recursos do Ministrio da Sade. Segundo reportagem da Revista poca (Krieger, Fortes e Meireles, 2004), funcionrios pblicos, lobistas e empresrios teriam embolsado mais de R$ 2 bilhes entre 1990 e 2002, em aes envolvendo compras do Ministrio da Sade. Foram exonerados 25 funcionrios do Ministrio, suspeitos de envolvimento no superfaturamento na compra de derivados de sangue. Representantes de laboratrios e fornecedores de insumos obtinham, mediante corrupo, acesso a dados sigilosos de concorrncias pblicas em andamento, fraudando, assim, os procedimentos. Segundo a reportagem,
Cada lobista procurava criar o prprio esquema dentro do governo. E havia ofertas para todos os custos. Em determinado momento, um deles se gaba de ter conquistado o apoio de um funcionrio pragmtico e de baixo custo. Explica: 'A gente d uma passagem para o fim de semana em So Paulo, depois um pacote para o Carnaval na Bahia.... Perto de outros, uma pechincha.' (Krieger, Fortes e Meireles, 2004).

Alm disso, o esquema envolvia a nomeao de envolvidos no esquema para cargos pblicos, com apadrinhamento por parte de parlamentares comprometidos. Finalmente, outro episdio recente a Operao Sanguessuga colocou na berlinda o lobby corrupto, demonstrando a existncia de uma ampla rede de corrupo baseada em trfico de influncia envolvendo o Legislativo e o Executivo. Em maio de 2006, a Polcia Federal lanou essa Operao, desbaratando um esquema fraudulento que se baseava na venda de ambulncias superfaturadas em pelo menos 11 Estados brasileiros, envolvendo cerca de 100 cidades e 64 parlamentares - um senador e 63 deputados, num total de 81 denunciados pelo Ministrio Pblico. Embora denunciadas em 2006, as atividades da organizao criminosa j vinham sendo investigadas pela Procuradoria da Repblica no Mato Grosso desde 2002. Ao cabo da Operao, em maio de 2006, foram presas 46 pessoas, sendo 11 assessores parlamentares, dois assessores do Ministrio da Sade e do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, acusados de crime contra a ordem tributria, formao de quadrilha, fraude em licitao e corrupo ativa e passiva. Estimou-se que a organizao criminosa teria ocasionado prejuzos da ordem de 110 milhes de reais aos cofres pblicos, parte do qual revertida a servidores pblicos, sob a forma de propina, e o restante submetido a processos de lavagem de dinheiro e apropriao pelos demais membros do esquema, que contava com a participao de agentes infiltrados no Congresso Nacional e em cargos de destaque na Esplanada dos Ministrios.

146

Os participantes tinham como funo direcionar recursos pblicos em benefcio da quadrilha, seja por meio de emendas oramentrias ou de convnios celebrados pela Unio. Uma das figuras-chave no processo era Maria da Penha Lino, servidora do Ministrio da Sade indiciada por crimes de advocacia administrativa, corrupo passiva, crime contra a ordem tributria, fraude em licitao, lavagem de dinheiro e formao de quadrilha, e que agia para garantir o aval do governo federal nos projetos de compra de veculos de interesse do grupo. Indicada, segundo reportagem do jornal Correio Braziliense (Rocha, 2006), pelo deputado Jos Divino (PRB-RJ), listado entre os congressistas supostamente envolvidos no escndalo, foi nomeada durante a gesto do ex-Ministro Saraiva Felipe para um cargo em comisso de livre provimento. Antes disso, trabalhou na Cmara dos Deputados e atuava como lobista da Planam, empresa que forneceu mais de mil ambulncias a prefeituras de todo o pas em contratos fraudados. A servidora, casada com um funcionrio da Associao Matogrossense de Municpios, entidade envolvida com a organizao criminosa, tambm preso na operao, atuava diretamente sobre a tramitao de projetos para aprovao e liberao dos recursos. Segundo reportagem do Estado de So Paulo (Gobetti, 2006), a fraude era, porm, apenas uma amostra do que ocorre nos bastidores de Braslia. A ao dos lobistas de empresas para se beneficiar de emendas oramentrias estaria disseminada por diversos setores do governo, podendo atingir, no total, quase R$ 5 bilhes, a maior parte canalizados para empreiteiras que realizam obras para prefeituras e possuem interlocutores entre parlamentares. Uma das figuras nesse processo seriam os ratos de ministrio - parlamentares que se especializaram em buscar nos projetos oramentrios o espao para conseguir realizar investimentos de seu interesse ou dos grupos que representam (Gobetti, 2006). Dezenas de outros casos poderiam aqui ser relatados, envolvendo a prtica de atividades ilcitas classificadas, pelos meios de comunicao, como atividades de lobby. No , porm, objetivo desta Tese fazer esse inventrio, nem analisar as suas causas e conseqncias imediatas, mas ilustrar a relevncia de mecanismos de transparncia e controle que permitam separar o lobby tico e honesto, democrtico e necessrio, do lobby criminoso, corrupto e desviante e que, conforme referido por autores como Graziano, no deveria sequer ter lugar no mbito do sistema poltico. Sob a perspectiva comparativa, no que se refere a indicadores de corrupo percebida e accountability, os dados disponveis permitem idenficar algumas similaridades e diferenas entre Brasil e EUA. Observado em comparao com os pases desenvolvidos, e particularmente, no continente americano, em relao aos Estados Unidos, Chile e Canad, os indicadores de governana, e

147

especialmente os de corrupo percebida apurados por instituies internacionais132 e nogovernamentais133 colocam o Brasil, h anos, num patamar intermedirio, mas, em comparao aos pases desenvolvidos, elevado. No ranking da corrupo apurado pela Transparncia Internacional134 em 1998 o pas ocupava a 36 posio em nveis de corrupo percebida pela sociedade135. No ano 2000, a posio do Brasil era a 49; em 2002, numa lista de 102 pases, ficou na 45 posio; em 2007, atingiu a 72 colocao, empatado com China, ndia e Mxico. Considerando-se a pontuao recebida, o ndice de Percepes de Corrupo de 2007 da Transparncia Internacional136 mostra que o Brasil no mostrou alterao expressiva, mantendo o status de pas afetado por nveis relativamente altos de corrupo. Numa escala em que 10 corresponde ao menor grau de corrupo percebido e 0 ao maior grau, o Brasil, em 2007, alcanou o ndice 3,5, inferior mdia do perodo e ligeiramente superior ao do ano anterior. Em termos comparativos com os Estados Unidos, a posio do Brasil bastante desvantajosa: desde 1998, quando o ndice comeou a ser divulgado, a mdia norte-americana tem sido de 7,5, e o desvio-padro em relao a essa mdia de 0,175, contra uma mdia, no Brasil, de 3,84, e um desvio-padro bem mais elevado 0,259. O grfico a seguir demonstra a srie histrica:
Grfico 3 - ndice de Corrupo Percebida Brasil e EUA 1998-2007
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
1998 1999 2000 2001 2002 BRASIL 2003 EUA 2004 2005 2006 2007

Fonte: Transparncia Internacional. Elaborao: Autor.

Outras fontes corroboram esses indicativos relativos aos nveis de corrupo no Brasil.

132 133 134

Ver Kaufmann, Kraay & Mastruzzi (2007). Ver Transparency International (2005). O ndice reflete opinies sobre a integridade das relaes mantidas por todas as instituies do Estado, em todas as esferas, e no corresponde apenas aos governos nacionais, embora as aes destes ltimos sejam muito determinantes na formao da opinio internacional. Assim, quando um governo empreende um conjunto organizado de iniciativas anticorrupo e que seja percebido como significativo pela opinio internacional, isso tende a se refletir numa melhoria da pontuao atribuda ao pas. Mais detalhes sobre o ndice podem ser encontrados em http://www.transparencia.org.br/index.html. Cfe. Transparency International, Global Corruption Report 2003. London: Profile Books, 2003, p. 264-265. Em 2007 a pontuao brasileira foi atribuda com http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007. base em sete diferentes surveys, cfe.

135 136

148

Segundo os indicadores de governana apurados anualmente por Kaufmann, Aart e Mastruzzi (2007) e divulgados pelo Banco Mundial137, o Brasil, no que se refere aos quesitos controle da corrupo e voice e accountability, tambm vem se posicionando em patamares inferiores ao de pases desenvolvidos, e mesmo em relao a pases da Amrica Latina. Em uma amostra selecionada de pases, considerando os dez maiores Produtos Internos Brutos da OCDE e alguns pases mais relevantes na Amrica Latina, o Brasil e os Estados Unidos esto assim classificados:
Tabela 3 Voice e Accountability em Pases Selecionados 1996-2006
ANO ALEMANHA ARGENTINA BRASIL CANADA CHILE CORIA DO SUL ESPANHA EUA FRANA ITALIA JAPO MXICO REINO UNIDO VENEZUELA 1996 90,4 59,8 53,1 98,6 63,2 61,2 87,1 91,4 80,9 76,6 72,2 42,1 79,4 53,6 1998 89,4 55,3 56,7 99,5 63 66,8 88,5 91,8 85,1 83,2 76 49 88,9 53,4 2000 90,9 58,2 57,7 99,5 72,1 66,3 88 90,4 85,1 82,2 76,4 54,8 88,9 42,3 2002 95,7 52,4 56,3 98,1 82,7 71,2 89,4 92,8 84,1 78,4 76,4 55,3 90,4 35,1 2003 95,2 57,7 59,6 97,6 84,6 70,2 90,4 89,4 84,1 75,5 76,9 54,8 91,3 37 2004 94,7 59,6 58,7 97,1 88,5 74 89,9 89,4 91,3 88 79,8 57,7 95,2 30,3 2005 95,7 57,7 63,5 94,2 89,4 72,6 84,6 89,9 93,3 82,7 79,8 56,7 93,8 31,3 2006 95,7 56,7 58,7 94,2 87,5 70,7 80,3 83,7 92,3 86,5 75,5 52,4 92,8 29,3

90 - 100 percentil 75 - 90 percentil

50 - 75 percentil 25 - 55 percentil

10 - 25 percentil 0 - 10 percentil

Fonte: World Bank, 2007, http://info.worldbank.org/governance/wgi2007. Elaborao: Autor.

Em termos relativos, o Brasil tem experimentado, quanto ao quesito accountability, segundo essa fonte, avanos nos ltimos dez anos, mas se acha, ainda, em patamar bastante inferior ao de pases como o Chile e Coria do Sul, embora ligeiramente melhor do que o Mxico e Argentina. Em relao aos EUA, mesmo com a queda apontada nos ltimos 5 anos, assim como aos demais pases da OCDE considerados, h uma longa distncia. Em seu conjunto, a mdia dos pases da OCDE para esse quesito de 90,6 em 2006, e a da Amrica Latina, 51,6. O Brasil, com 58,7, acha-se bastante distante da mdia da OCDE, e tambm dos EUA, que alcanou em 2006 o ndice 83,7. Embora tenha se verificado queda nos dois pases em relao ao ano anterior, e queda mais pronunciada no Brasil no reflete, possivelmente, os avanos obtidos no perodo. A queda igualmente pronunciada nos EUA, que apresentou, em 2006, ndice 6,9% menor do que o de 2005, e 8,5% menor do que o apurado em 1996. No Brasil, porm, embora tenha havido queda em 2006 de 7,6% em relao ao ndice de 2005, no perodo de apurao do ndice (1996-2006) houve um acrscimo de 10,5%.
137

A metodologia empregada pelos autores inclui, para cada um dos indicadores, 14 diferentes fontes, inclusive pesquisas de opinio, indicadores de risco de agncias internacionais, dados do Latinobarmetro, e outras. O quesito voice e accountability mede a extenso em que os cidados esto habilitados a participar da escolha dos governantes, assim como da liberdade de expresso, liberdade de associao e liberdade de imprensa. O quesito controle da corrupo mede a extenso em que o poder exercido para fins privados, incluindo pequenas e grandes formas de corrupo assim como a captura do Estado pelas elites e interesses privados, cujas informaes so obtidas de 14 fontes diversas.

149

No que se refere ao quesito controle da corrupo, foi atribuda, ao Brasil, em 2006, pontuao inferior (47,1) a de outros pases da Amrica Latina, como o Chile, mas superior a do Mxico, Argentina e Venezuela e mdia da regio (42). Em relao aos pases da OCDE considerados, mais uma vez o Brasil situou-se em patamar inferior, exceo do Mxico. A mdia da OCDE, em 2006, foi de 90,2, e os EUA alcanaram 89,3 pontos. A tabela a seguir mostra a evoluo no perodo para os pases selecionados:
Tabela 4 Control of Corruption em Pases Selecionados 1996-2006
ANO ALEMANHA ARGENTINA BRASIL CANADA CHILE CORIA DO SUL ESPANHA EUA FRANA ITALIA JAPO MXICO REINO UNIDO VENEZUELA 1996 95,1 51 51,5 96,6 86,4 73,8 84,5 92,2 89,8 72,8 85,4 37,4 96,1 23,8 1998 95,6 54,4 57,8 95,1 87,4 59,2 88,3 92,7 91,7 75,7 84,5 36,9 96,1 20,4 2000 94,2 42,7 59,7 94,7 87,4 61,7 90,8 92,7 91,3 83,5 86,4 40,8 96,1 33,5 2002 93,7 26,7 54,4 94,7 91,3 66,5 89,8 93,2 89,3 76,7 85 47,1 95,1 16 2003 94,2 42,7 56,3 94,7 85,9 69,4 90,3 92,7 90,8 75,7 84 53,4 95,1 10,2 2004 93,2 42,7 55,3 93,7 90,8 61,7 89,8 92,7 90,3 71,4 85 47,1 94,2 13,6 2005 93,7 43,2 48,1 94,2 90,3 68,9 89,8 91,7 90,8 67,5 85,4 44,7 94,7 16,5 2006 93,2 40,8 47,1 94,2 89,8 64,6 84 89,3 91,7 64,1 90,3 46,6 93,7 12,6

90 - 100 percentil 75 - 90 percentil

50 - 75 percentil 25 - 55 percentil

10 - 25 percentil 0 - 10 percentil

Fonte: World Bank, 2007, http://info.worldbank.org/governance/wgi2007. Elaborao: Autor.

Numa comparao direta entre os dois pases objeto desta Tese, conforme demonstra o Grfico 4 na pgina seguinte, considerados os dois indicadores, percebe-se que, em ambos os casos, houve oscilaes que colocam os ndices, em 2006, em patamar inferior ao do ano anterior. No caso brasileiro, a maior queda tem sido no indicador de controle da corrupo, que sofreu forte oscilao desde 2004, fruto, possivelmente, da repercusso na mdia de episdios envolvendo prticas corruptas de grande envergadura. Nos EUA, onde tambm ocorreram essas situaes, a queda foi menor, mas ainda assim expressiva.

150
Grfico 4 Indicadores de Controle da Corrupo e Accountability Brasil e EUA 1996-2006
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

EUA - CONTROLE DA CORRUPO BRASIL - CONTROLE DA CORRUPO

EUA- ACCOUNTABILITY BRASIL - ACCOUNTABILITY

Fonte: World Bank, 2007, http://info.worldbank.org/governance/wgi2007. Elaborao: Autor.

At onde a evoluo desses indicadores est ou no correlacionada com preciso com a intensidade das atividades de lobby e com a existncia de uma legislao regulamentadora e demais instrumentos destinados a aumentar a transparncia e accountability do sistema poltico e administrativo representa um desafio expressivo, dada a complexidade dos fatores envolvidos. No entanto, no devem ser desprezados os efeitos das instituies existentes em cada caso considerado, cujo contedo e extenso sero abordados nos Captulos 8 e 9. O importante, por ora, concluir que, com efeito, a corrupo est presente em ambos os sistemas polticos, favorecida, no caso brasileiro, pelas fragilidades do sistema poltico e por uma cultura poltica leniente, e pelo insuficiente grau de accountability, participao e controle social. Como prtica endmica, ela envolve as atividades de lobby, tornando indispensvel considerar-se a sua regulamentao no Brasil como uma forma de contribuir para mitigar esses desvios e para aproximar os indicadores de corrupo daqueles verificados em pases mais avanados, onde essa regulamentao tambm j est institucionalizada.

4 Grupos de Presso e lobby nos EUA: reviso da literatura, contexto histrico e institucional.

O objetivo do presente captulo , precipuamente, complementar a abordagem terica geral j desenvolvida no captulo anterior com um exame mais detalhado das principais contribuies da cincia poltica estadunidense sobre o estudo dos grupos de presso e do lobby nos EUA, a partir, especialmente, de importantes estudos empricos. Buscar-se-, ainda, descrever as caractersticas do sistema de presso existente nos EUA, a partir de alguns exemplos sobre a atuao de grupos de interesse no processo de polticas pblicas, e abordar aspectos peculiares das instituies polticas e administrativas dos EUA relacionadas ao objetivo desta Tese, notadamente a formao e composio dos Federal Advisory Committees e sua influncia no processo de polticas pblicas e emprego como forma de articulao de interesses, e o uso dos Political Action Committees como forma de expresso e influncia dos grupos de interesse naquele pas. A partir dessa abordagem pretende-se identificar as caractersticas do sistema poltico e administrativo dos EUA que contribuem para a proliferao, manuteno e avano da influncia dos grupos de interesse no policy-making process e para a efetividade ou inefetividade das normas direcionadas regulamentao das atividades de lobby naquele sistema. 4.1 Estudos sobre Grupos de Presso e Lobby nos EUA O estudo dos grupos de interesse ou de presso um dos mais prolficos campos da pesquisa em cincia poltica nos Estados Unidos. A produo acadmica nesse campo vem se desenvolvendo, de forma profunda e diversificada, desde o incio do sculo XX, e praticamente no existem aspectos ou questes que no tenham sido investigadas sob a perspectiva do sistema poltico estadunidense. Abundam, assim, estudos sobre como se constituem, se desenvolvem e desaparecem, o papel e a forma de atuao dos grupos de interesse, a composio do sistema de presso, os instrumentos por eles empregados, como so mantidos, suas relaes com o sistema partidrio, a regulamentao das atividades de lobby no plano federal e estadual, e inmeros outros aspectos a eles relacionados. Um inventrio extremamente detalhado e preciso das pesquisas realizadas nos EUA foi apresentado por Clive S. Thomas (2004) em seu Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Qualquer tentativa que pudssemos fazer nesse sentido, voltada a relatar o estado da arte na cincia poltica norte-americana resultaria, assim, suprflua e insuficiente, tamanha a riqueza e

152

quantidade das obras inventariadas por Thomas, numa obra que, ademais, oferece indicativos dos temas ainda carentes de aprofundamento pelos pesquisadores. Todavia, algumas referncias devem ser destacadas, frente a sua relevncia, profundidade e atualidade. Alm dos j citados trabalhos de Bentley (1964), Truman (1971), V. O. Key (1964), Latham (1965), Schattschneider (1975) e Lowi (1979), que lanaram as bases para as pesquisas sobre a atuao poltica dos grupos de interesse e constituem o cerne da abordagem apresentada nesta Tese, merece registro, pelo seu pioneirismo, a abordagem de E. Pendleton Herring, um dos primeiros a estudar sistematicamente o lobby no Congresso dos EUA, ainda nos anos 1920. J em seus estudos de doutorado, em 1928, Pendleton Herring deu incio abordagem dos lobbies e dos impactos dos interesses especiais no Congresso. Entre 1929 e 1941, produziu seis importantes obras, e exerceu forte influncia nas cincias sociais norte-americanas. Entre essas obras, destaca-se "Group Representation Before Congress" (1929), considerado, ao lado de Pressure Politics, de Peter Odegard, de 1928, e Politics, Pressure and Tariff, de E. E. Schattschneider, de 1935, um dos estudos fundadores dos grupos de presso na cincia poltica. Nessa obra, Herring abordava as mudanas ocorridas na atuao dos lobbies em conseqncia das mudanas no sistema partidrio, em especial o crescimento dos grupos polticos como conseqncia do enfraquecimento dos partidos e do crescente uso das audincias pblicas pelos comits congressuais. Alm de uma descrio dos mtodos de trabalho e das atividades dos lobbies no Congresso, particularmente no sentido de suprir a necessidade de informaes dos congressistas, Herring enfatizava o fato de que, embora houvesse ocorrido uma ampliao do acesso ao processo poltico, ainda havia uma forte influncia dos grupos organizados sobre as decises polticas. Em 1933, Herring voltou sua ateno atuao dos grupos de interesse junto ao Executivo, analisando em Special Interests and the Interstate Commission, os conflitos de interesse e a atuao da Interstate Commerce Commission138. Em 1936, publicou o livro Public Administration and the Public Interest, analisando as interaes entre as agncias governamentais e suas clientelas e o impacto da atuao de grupos de interesse em diversos programas administrativos, onde identificou trs situaes bsicas: as agncias tradicionais, as agncias reguladoras e as agncias de interesses especiais essas ltimas criadas em funo de demandas especficas de grupos e comprometidas com o atendimento de suas demandas, como o Department of Labor. Herring defendeu, ainda, a importncia da preservao do regime democrtico para o futuro da burocracia e a importncia do interesse pblico como valor perseguido pela mesma, apesar da dificuldade em estabelecer-se padres objetivos para aferi-lo. Tanto no caso em que a burocracia dominasse os
138

HERRING, E. Pendleton. Special Interest and the Interstate Commerce Comission. The American Political Science Review, vol. 27, n 5, oct. 1933, p. 738-751 (parte I) e The American Political Science Review, vol. 27, n6, Dec. 1933, p. 899-917 (parte II).

153

grupos, ou em que os interesses especiais lograssem direcionar a burocracia aos seus fins egosticos, a democracia estaria sendo negada, sendo necessrio, portanto, um compromisso entre ambos para que, a partir da composio das demandas, se desse expresso concreta ao interesse pblico. A responsividade da burocracia, nessa abordagem, deveria ser dupla: tanto em relao aos grupos, quanto em relao aos lderes polticos investidos na autoridade de falar em seu nome. Entre as abordagens de autores mais recentes, mas cuja produo, desenvolvida em especial nos anos 1980 e 1990, no apenas prolfica, como extremamente relevante, encontram-se os indispensveis estudos de Schlozman e Tierney (1986), Walker (1983), Salisbury (1969 e 1984), Berry (1989), Baumgartner e Jones (1993) e Browne (1998). Walker, em seu seminal artigo Origins and Maintenance of Interest Groups, de 1983, colocou em xeque os postulados de Olson e props uma nova teoria para a formao dos grupos de interesse. A partir de survey realizado em 1980 cobrindo 564 grupos de interesse organizados sob a forma de associaes voluntrias, demonstrou a importncia do papel dos patronos na formao e manuteno dos grupos de interesse no-lucrativos, reduzindo, assim, os impactos do comportamento freerider. Em estudos posteriores, como o artigo Interest Groups, Iron Triangles and Representative Institutions in American National Government, Walker, em co-autoria com Thomas L. Gais e Mark A. Peterson (Gais et alii, 1984), avanou na abordagem de diferentes aspectos da atuao dos grupos, como as preferncias de estratgias conforme o tipo de organizao, a sua atuao por meio de acesso institucionalizado e o impacto dessas formas de articulao sobre os poderes Legislativo e Executivo. Rober H. Salisbury, orientado pela perspectiva neopluralista, lanou em An Exchange Theory of Interest Groups (1969), a partir do estudo de caso dos grupos de interesse no setor agrcola, uma importante teorizao sobre o papel dos empreendedores no processo de criao dos grupos de interesse. Salisbury contesta as teorias da proliferao e equilbrio lanadas por Truman sobre a criao e proliferao dos grupos. Segundo Truman, o surgimento de associaes tende a ocorrer em ondas, com o surgimento de fatores desestabilizadores que geram um movimento para restaurar o equilbrio. O surgimento de novas associaes para fazer frente a um desequilbrio induz o surgimento de outras, para contrapor-se ao desequilbrio gerado por aquelas. Alm disso, o desenvolvimento de novas tecnologias, a maior presena do governo no planejamento econmico ou incentivos legais podem levar ao surgimento de novas organizaes associativas. O resultado desse processo, segundo Truman, assim descrito:
The result, in part, of the proliferation and increased political activity of trade associations and other political interest groups concerned with economic policy has been what is often called the unparalleled growth of Federal legislation affecting business in recent years, a growth that has, in its turn, stimulated the development of even more associations into political interests groups (Truman, 1971:79).

154

Conforme a teoria proposta por Salisbury, porm, a origem, o crescimento e a morte dos grupos de interesse e suas atividades de lobby poderiam ser mais bem explicados se o relacionamento entre os empreendedores e organizadores fosse considerado como investimento de capital em benefcios que oferecem aos membros em potencial a um preo a participao no grupo. O empreendedor, portanto, uma figura-chave, pois o iniciador do empreendimento e, quase sempre, o seu lder, como exemplifica Salisbury no caso da Grange, a maior entidade de representao dos agricultores no Sculo XIX. Em Interest Representation: The Dominance of Institutions, Salisbury (1984) abordou a diferenciao que existe entre os interesses representados por grupos baseados em nmero de membros ou scios e a representao de interesses de instituies. Uma primeira distino entre grupos de interesses e instituies reside, precisamente, na prestao de contas e na dependncia de que a atuao reflita o interesse dos membros139. Outra importante distino que as instituies so organizaes gerenciadas, em que a hierarquia desenvolve um papel central na sua estrutura de autoridade, e tem menos necessidade de justificar seus esforos polticos ou de contar com a aprovao ou demanda de seus membros, enquanto os grupos baseados em membros devem considerar cuidadosamente os desejos de seus membros, no somente porque precisam assegurar sua legitimidade poltica, como tambm porque precisam manter felizes os seus apoiadores140. Schlozman e Tierney, em Organized Interests and American Democracy, de 1986, fazem um profundo exame, sob a perspectiva transacional, das caractersticas dos grupos de interesse e sua atuao, e concluem, a partir do Washington Representative Survey concludo em 1982 que os grupos de interesse no tm a influncia sobre os decisores polticos que o senso comum costuma associar aos lobbies. Pelo contrrio, concluem Schlozman e Tierney, numa obra multicitada e cuja metodologia de investigao considerada exemplar, que o grau de representao dos interesses no corresponde a um grau equivalente de influncia, e que os resultados polticos dependem de uma multiplicidade de fatores, sendo a atividade dos grupos de interesse apenas um deles. Embora, muitas vezes, os grupos logrem atingir seus objetivos, consideram os autores que as vitrias podem ser uma falsa evidncia da eficincia organizacional, pois podem ser o resultado de outros fatores, como o apoio de policymakers-chave, mais do que o resultado da atividade das organizaes. Por fim, Schlozman e Tierney entendem que o sistema de representao de interesses nos EUA est longe de ter o grau de influncia alcanado em alguns pases europeus a partir de arranjos
139

Segundo Salisbury, institutions have interests that are politically and analytically independent of the interests of particular institutional members (1984:67-68). Por exemplo, uma empresa, como instituio agindo em defesa de seu interesse e tentando influenciar uma poltica pblica, no justifica esse esforo com a alegao de que reflete os valores de seus empregados, e no so os interesses de eventuais membros que so cruciais, mas o julgamento dos seus lderes sobre as necessidades da instituio como uma organizao que busca sua continuidade. Da decorre, segundo Salisbury, o fato de que as corporaes dominam as listas de atores no governamentais representados em Washington. Essas instituies entram na arena diretamente, monitoram a cena poltica e ajudam a representar interesses de organizaes. Salisbury diferencia, ainda, o lobby da atividade de advocacy, pois, embora ambas as atividades envolvam a representao de um interesse, tm naturezas distintas.

140

155

neocorporativistas, sendo, de fato, fracos os impactos de sua atuao. Apesar de o associativismo ser uma marca da cultura poltica do pas, os cidados so menos propensos a ser membros de organizaes do que os de outras democracias, e principalmente, engajam-se menos em sindicatos e organizaes profissionais ou ocupacionais, de modo que essas organizaes tm muito menor densidade de membros do que as de pases europeus. Alm disso, existe muita competio entre organizaes que representam setores amplos, o que, em comparao ao neocorporativismo, reduz a representatividade de cada organizao e seu acesso a canais de acesso estabelecidos institucionalmente, como os existentes no neocorporativismo. Em The Interest Group Society ([1984] 1989) Jeffrey M. Berry abordou o tema sob a perspectiva neopluralista, identificando o fenmeno da advocacy explosion, e concluiu que o crescimento dos grupos de interesse ampliou o processo democrtico ao articular eficientemente as vises dos diferentes setores perante os policymakers. Berry, tendo como ponto de partida o Dilema Madisoniano, analisou a atuao dos lobbies e concluiu que a resposta antiga questo quem governa : os grupos de interesse governam (Berry, 1989:222). No entanto, reconhecia a necessidade de reformas para assegurar um melhor equilbrio entre os interesses na mesa de negociaes, entre elas a reforma do sistema de financiamento de campanhas polticas. Da mesma forma, concluiu pela necessidade de reformas da legislao sobre lobby a fim de prover um registro mais acurado dessas atividades, ainda que ao custo de tornar mais onerosa essa prtica para as pequenas organizaes, e de maiores restries para a prtica do revolving doors. Com essas propostas, Berry conclui que o crescimento dos grupos de interesse poltico um aspecto positivo por expandir o espectro de representaes de interesse no sistema poltico para alm dos subgovernos, e por meio de issue networks mais abertas, participativas e conflitivas. Apesar da necessidade de que o sistema fosse mais representativo, Berry constatava que seria ingnuo acreditar que os interesses dos grupos poderiam refletir os interesses de todos os americanos, e que os interesses das classes mdias e superiores seriam sempre melhor representados, atravs das organizaes de lobby. William P. Browne, em Groups, Interests and U.S Public Policy, de 1998, tambm adepto da abordagem transacional, desenvolveu um amplo estudo dos grupos de interesse e sua participao no public decision making process, chegando a concluses distintas das de Schlozman e Tierney. Browne, formulador da niche theory, segundo a qual a sobrevivncia dos grupos de interesse depende de encontrarem um nicho de poltica pblica substantivo e lutarem para permanecer nele tanto quanto possvel (Browne, 1990), reitera as concluses de Berry sobre a influncia dos grupos nas decises de governo. Os interesses organizados fazem a diferena, e so instrumentais na produo das polticas pblicas, particularmente como parte de grupos interativos maiores. Browne contesta fortemente a teoria dos tringulos ou do poder tridico, desenvolvida por Wilson (1981

156

apud McFarland, 1987) e as policy networks, e entende que essa idia pouco vlida para explicar qual o real papel dos lobistas no processo de policy-making, e como o exercem. Browne considera, ainda, que nem todos os interesses conseguem participar dessas redes ou subgovernos, que so, na verdade, um processo excludente. Embora atuem num processo aberto, os grupos so deixados de fora porque falham em sua tarefa de lobby: seus issues so escolhas ruins, ou se organizam mal, ou atuam mal no lobby (Browne, 1998:228). Alguns grupos no sobrevivem e so rejeitados porque no se ajustam s circunstncias imediatas: no encontram o seu nicho e no fixam seus recursos e identidades adequadamente em um nicho, ou no conseguem se adaptar ao contexto e sua evoluo. No entanto, Browne no desconhece a importncia dos grupos de interesse interagirem em redes como uma parte de sua estratgia, inclusive para construrem alianas vencedoras. Alm disso, as redes devem ser consideradas como transitrias e situacionais, e contribuem para o propsito de manter as organizaes vivas e ativas. Em terceiro lugar, os grupos devem identificar os domnios em que devem atuar, e compreender as bases institucionais das polticas e os auto-identificados stakeholders em cada domnio. Por fim, os lobistas devem focar-se nos seus prprios assuntos, e nos assuntos em que tenham chances de sucesso. Da a importncia dos policy niches, e da criao e identidades especficas, principalmente para a manuteno dos grupos, o que requer a identificao de um assunto ou um pequeno conjunto de assuntos que possam ser adotados por longo prazo, e em torno dos quais o grupo de interesses possa atuar de forma previsvel. Dessa forma, conclui Browne, a partir de um nicho o grupo de interesses ser mais capaz de influenciar as polticas pblicas. Essas concepes conduzem ao que Browne chama de rudimentos de uma theory of interests and public policy making, em que a reduo dos custos de transao vital para assegurar a sobrevivncia e o sucesso dos grupos de interesse. Embora seja pertintente a crtica incompletude e insuficincia dos diferentes tringulos para explicar a real participao dos grupos de interesse no processo de policy-making, ignorando atores importantes, a abordagem de Browne subestima, claramente, a importncia e influncia das policy communities e policy networks, contrapostas, simultaneamente, tanto ao pluralismo quanto ao corporativismo, uma vez que, enquanto o pluralismo e o corporativismo definem tipos especficos de relacionamento entre os grupos de interesse e o Estado, as networks preocupam-se os modelos de relacionamento entre diferentes setores e a poltica. Com efeito, o uso de redes e coalizes tem sido cada vez mais importante para as atividades dos grupos de interesse, conferindolhes maior fora, visibilidade e legitimidade, como demonstram Heaney (2004) e Mahoney (2007). Obras mais recentes lanaram ainda novas luzes sobre diferentes aspectos do tema, como Clive Thomas (1998, 2004), Lowery e Brasher (2004), Lowery e Gray (1997), Ainsworth (2002), Cigler e Loomis (1998), Baumgarntner e Leech (2001, 2004) e diversos outros. Baumgartner e Leech, particularmente, agregaram um importante valor ao estudo dos grupos de interesse nos EUA,

157

ao desenvolver um ambicioso projeto141 envolvendo a construo de um dataset envolvendo mais de 19.000 registros relativos ao ano de 1996 o primeiro de vigncia do Lobbying Disclosure Act de 1995 - por meio de cujo estudo foram extradas importantes concluses sobre os padres de comportamento dos lobbies, suas preferncias quanto aos temas sobre os quais atuam e a composio da comunidade de interesses em Washington. Um inventrio dos vrios pontos abordados atravs de surveys e da anlise quantitativa e qualitativa do sistema de presso nos EUA seria sem dvida, incompleto e insuficiente, face enorme variedade de aspectos abordados por esses autores. Destaque especial, porm, deve ser dado aos trabalhos de Clive S. Thomas (1998, 2004), relativamente regulamentao das atividades de lobby nos EUA, tanto em nvel federal quanto nos governos estaduais, e de Krishnakumar (2006) visando explicar as razes da inefetividade dessa legislao e as resistncias sua reforma. A partir dos estudos desenvolvidos por esses autores, e muitos outros, possvel chegar-se a uma concluso imediata: sob a perspectiva pluralista, no h pas em que os grupos de interesse ou de presso tenham assumido tamanha importncia como atores no sistema poltico, seja complementando, seja substituindo o sistema de representao por meio dos partidos polticos. Trata-se no somente de um dado cultural da sociedade estadunidense, mas de um elemento visceralmente associado histria e desenvolvimento das suas instituies, e cuja complexidade e extenso esto vinculados institucionalizao dos grupos de interesse e ao surgimento de leis de lobby para disciplinar a sua atuao e suas interaes com os agentes polticos e burocrticos. 4.2 Caractersticas do Sistema de Presso nos EUA Primeiramente, preciso registrar que a atuao dos grupos de interesse nos EUA constitucionalmente assegurada nos termos da Primeira Emenda Constituio Americana, que assim prev: "Congress shall make no law abridging the right of the people peaceably to petition the Government for a redress of grievances." A partir da interpretao que dada a esse dispositivo, incompatvel com o sistema constitucional daquele pas considerar ilegtimos, ou submeter a restries que conduzam ao seu impedimento, os esforos de quaisquer setores da sociedade para apresentar, aos organismos do Poder Pblico, peties ou demandas contra os danos ou nus que lhes sejam impostos ou que sejam por elas assim considerados. Da, requerer aos poderes pblicos, ou apresentar pleitos ou propostas em benefcio de grupos ou indivduos , apenas, uma conseqncia desse direito que veda ao prprio Congresso aprovar leis que impeam o exerccio do direito de petio.
141

Trata-se do Collaborative Research Project on Lobbying and Policy Advocacy in the US Federal Government, realizado entre 1999 e 2003. Ver http://lobby.la.psu.edu/front.html.

158

Embora a cultura associativa seja identificada desde o perodo colonial, conforme destacado por Tocqueville em Democracy in America, o nmero e diversidade de representaes de interesses nos EUA e a ampliao de sua atuao poltica se intensificaram a partir do comeo do Sculo XX, tendo levado ao que Berry (1989) chama de advocacy explosion. A evoluo do crescimento do nmero de lobistas e entidades de representao de interesse nos EUA um dado freqentemente empregado para identificar a sua importncia no mbito do sistema poltico. Outra razo para esse fato a opo histrica, no sculo XX, por um caminho distinto do corporativismo. Na opinio de Shonfield (1966, apud Schmitter, 1974:114), os EUA abortaram as formas de corporativismo em seu processo de formulao de polticas durante o New Deal, o que foi possvel por diversas razes, entre elas a competitividade interna e superposio entre as burocracias federal e estaduais, o estilo de liderana e negociao do Presidente Roosevelt, o papel ativo e intrusivo do Congresso no processo administrativo, o papel jurdico e legalista imposto ao Estado americano pelos advogados, e ausncia, ento, de uma elite autoconfiante de servidores pblicos profissionalizados. De fato, com uma democracia pluralista, os EUA buscaram um diferente padro de ajuste: embora a diversidade de interesses na sociedade seja equivalente ao das democracias europias, no se encontram as mesmas divises tnicas e culturais. Alm disso, os cidados americanos, tipicamente, participam de uma ampla variedade de grupos de interesse, independentemente de orientao ideolgica, enquanto as elites polticas disputam o apoio da maioria do eleitorado em bases regulares, com vistas ao apoio para implementao de suas plataformas polticas. Segundo Baumgartner e Jones (1994:177), medida que o governo cresceu nos EUA durante o sculo XX, o nmero e a diversidade de grupos de interesse pressionando por demandas ou protegendo a si mesmos de outros tambm aumentou. No entanto, essa expanso no ocorreu de maneira uniforme: enquanto na primeira metade do sculo houve um crescimento derivado da mobilizao de grupos de interesse pblico e grupos ocupacionais, a partir do final da II Guerra Mundial ocorreu um crescimento maior das organizaes lucrativas, e, nos anos 1960 e 1970, os grupos de interesse cvicos se desenvolveram com intensidade. Nos anos 1990, o nmero de empresas e lobbies empresariais experimentou um significativo crescimento, mantendo-se o padro de dominao desse setor na comunidade de interesses apontado por Schattschneider (1975). Embora limitados, alguns indicadores permitem aferir esse crescimento ao longo do sculo XX. Em 1920, considera-se que havia em Washington 400 lobbies registrados; em 1929, Pendleton Herring estimava a existncia de cerca de 500 grupos de todos os tipos baseados na capital, sendo pelo menos 100 efetivamente atuantes (Herring, 1929, apud Loomis, 2006). Segundo Baumgartner & Jones, havia, em 1942, cerca de 628 grupos ativos em Washington; em 1947-48, j eram 1.182.

159

Em 1950, a partir dos dados do Departamento de Comrcio dos EUA, David Truman apontava a existncia, ento, de cerca de 4.000 associaes, assim distribudas:
Tabela 5 - Associaes Nacionais EUA 1950
Tipo de Grupo Manufaturadores Distribuidores Transportes, finanas, seguros, etc. Outras associaes nacionais de empresrios Profissionais e semi-profissionais Sindicatos de Trabalhadores Mulheres Veteranos e militares Comrcio de commodities Fazendeiros Negros Servidores Pblicos Assistenciais Esportes e recreao Todos os outros campos de atividade Total
Fonte: Truman (1971:58)

Nmero de Organizaes 800 300 400 300 500 200 100 60 60 55 50 50 25 100 1000 4000

Embora nem todas as entidades possam ser consideradas grupos de presso ou associaes no conceito adotado por Truman, a relao d uma idia da expresso numrica dos grupos atuantes nos Estados Unidos h mais de 50 anos, a maioria das quais exercendo, em maior ou menor grau, atividades de lobby. Os dados apontados por Truman confirmam uma das caractersticas do sistema de presso existente nos EUA, ressaltado por Schattschneider (1975) a partir da anlise dos grupos de interesses especiais organizados e atuantes: o seu vis pr-empresarial, evidenciado a partir, primeiramente, do fato de que os empresrios so, em regra, o setor mais organizado da sociedade. Em sua crtica ao predomnio empresarial no sistema de interesses, o cientista poltico argumentava ainda que
"the relations of government and business largely determine the character of the regime. Seen this way, the struggle for power is largely a confrontation of two major power systems, government and business" (Schattschneider, 1975:116).

Segundo Schattschneider, o carter empresarial do sistema de presso era demonstrado por quase todas as listagens disponveis, evidenciando o quanto os negcios eram bem representados. Conforme os dados do Lobby ndex, elaborado com base nos dados coletados a partir dos relatrios preenchidos a cada quadrimestre sob o mandamento do Federal Regulation of Lobbying Act, entre 1946 e 1949, 825 de um total de 1.247 registros eram de entidades do setor empresarial. Considerando os grupos mais importantes listados os que despenderam as maiores quantias de dinheiro em atividades de lobby no perodo de um total de 265 registros computados, 149 eram organizaes do setor empresarial (1975:31). Quanto ao perfil da comunidade lobstica de Washington, Scholzman e Tierney (1986) constataram que 72% das representaes em 1980 eram ou de empresas ou de associaes

160

comerciais ou empresariais. Apenas 8% eram associaes profissionais, para um total de 80% de todos os grupos com representaes na capital. Somente 5% eram grupos de cidados (citizen groups), voltados defesa de direitos civis, bem estar social; e 2% representavam os pobres. Os grupos representativos de idosos, mulheres e deficientes somavam somente 1% do total. A partir desses dados, Schlozman e Tierney (1986:388) ressaltam o fato de que a composio do sistema de presso nos EUA cada vez mais marcadamente favorvel aos empresrios: desde o incio dos anos 1960 at a metade da dcada de 1980, a proporo de organizaes de representao desse setor ampliou-se de 57% para 72%, nmero que, atualmente, ainda maior. Enquanto isso, a participao de organizaes de representao de interesses cvicos reduziu-se no mesmo perodo de 9% para 5%, enquanto as representaes dos trabalhadores reduziuse ainda mais: de 11% para apenas 2%. Apontam Baumgartner & Jones que, em 1981, havia cerca de 7.000 grupos ativos em Washington. Desses, 1.600 eram associaes comerciais, empregando conjuntamente 40.000 pessoas. Constituiu-se, assim, um verdadeiro exrcito de lobistas. A tabela a seguir demonstra a importncia da presena dos lobbies empresariais em Washington, frente a outros grupos de interesse, conforme a distribuio existente em 1981:
Tabela 6 - Comunidade de Presso em Washington 1981
Tipo Corporaes Associaes empresariais Empresas estrangeiras Associaes profissionais Subtotal empresas Sindicatos Grupos Cvicos Organizaes de Minorias/Direitos Civis Bem estar Social e pobreza Idosos, mulheres e deficientes Governos estaduais e municipais Outros estrangeiros Outros desconhecidos Nmero Organizaes com escritrios prprios % 20,6 30,6 0,5 14,8 66,5 3,3 8,7 1,7 1,3 2,5 1,4 1,2 13,4 2.810 Todas as Organizaes com representao % 45,7 17,9 6,5 6,9 77,0 1,7 4,1 1,3 0,6 1,1 4,2 2,0 8,2 6.601

Fonte: Scholzman e Tierney (1986:67)

Dados relativos a 1986, apurados por Baumgartner e Leech (2001), apontavam para uma participao de pelo menos 59% no total de lobistas atuantes em Washington a favor dos interesses empresariais, seja por meio de lobistas diretos, seja por meio de lobistas contratados:

161
Tabela 7 - Nmero de Lobistas registrados por tipo de Organizao EUA - 1996
Tipo de Organizao Empresas Associaes comerciais Grupos cvicos e nolucrativos Associaes profissionais Instituies Sindicatos Governos Outros Total Lobistas diretos N % 698 41 372 22 248 157 116 41 26 53 1711 14 9 7 2 2 3 100 Clientes de firmas N % 1853 44 578 14 306 181 335 19 681 258 4211 7 4 8 0 16 6 99 Total de lobistas N % 2551 43% 950 16% 554 338 451 60 707 311 5922 9,4% 6% 8% 1,0% 12% 5% 100%

Fonte: Baumgartner e Leech (2001:1195). Considerados apenas organizaes que mantm sede em Washington e gastaram mais do que US$ 20.500 em lobby.

O peso do lobby empresarial evidente: quer seja considerado o nmero de organizaes que mantm as suas prprias estruturas quer o de organizaes que contratam servios de empresas ou outras organizaes, a comunidade empresarial corresponde a mais de dois teros do total de entidades representadas, chegando a 77% no conjunto das organizaes voltadas ao lobby em Washington. Por outro lado, a fora numrica dos lobistas a seu servio igualmente invejvel. Segundo Cigler e Loomis, os nmeros so ainda mais significativos: clculos indicavam que, no incio dos anos 1990, no cmputo geral, havia mais de 91.000 lobbyists ou pessoas a eles associadas trabalhando em Washington-DC (Cigler e Loomis, 1998:11). Quanto ao padro de crescimento, conforme Schlozman e Tierney (1986) cerca de 40% dos grupos foram criados aps 1960 e 25% aps 1970. Dados da Encyclopedia of Associations corroboram essa avaliao: segundo essa publicao, o nmero de associaes comerciais aumentou de cerca de 2.800 em 1975 para cerca de 3.800 em 1989, evidenciando a existncia de uma policy community bastante populosa. Outras policy communities tm ampliado sua abrangncia, em virtude do crescimento de certos programas governamentais, como a poltica de assistncia mdica e a previdncia social, em boa parte devido ampliao do oramento pblico destinado para essas reas, que atrai outros participantes para o campo da poltica pblica. Entre 1955 e 2002, o nmero de grupos listado na publicao, que uma das referncias obrigatrias para o exame da quantidade e diversidade de organizaes de interesses nos EUA, passou de cerca de 5.000 para 22.437, como demonstra a srie a seguir:

162
Grfico 5 - Grupos Listados na Encyclopedia of Associations 1955-2002
25000 20000 15000 10000 5000 0

Fonte: Rauch (1998:42), Atualizado e adaptado pelo Autor com base em Encyclopedia of Associations, 40th Ed., 2003.

Mesmo que essa no seja uma fonte totalmente confivel, medida que a Encyclopedia of Associations ignora diversos grupos importantes, mas inclui muitas organizaes no baseadas em membros e tambm associaes que so totalmente apolticas (Gais et alii, 1984:185), e que no se dedicam s atividades de lobby, o crescimento apontado reflete, ainda que no proporcionalmente, o padro de crescimento do sistema de presso. A partir de dados da Secretaria do Senado, Rauch apresenta uma srie altamente ilustrativa do crescimento do nmero de lobbies registrados junto quela Casa do Congresso segundo o Federal Lobbying Registration Act. Embora, como salienta Rauch, o nmero evidencie apenas uma frao dos lobistas em atividade pois no havia requisito de licena para fazer lobby, e a lei no cobria os lobistas em tempo parcial trata-se de uma medida importante para identificar a tendncia de crescimento verificada:
Grfico 6 - Lobistas Registrados no Senado EUA 1976-1995
10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Fonte: Rauch (1998:87), com base em Secretary of the Senate USA. Dados anteriores a 1988 incluem lobbyists inativos, excludos da contagem posterior.

163

Segundo os dados mencionados, o nmero de lobistas registrados no Senado quase duplicou entre 1988 e 1995; e, entre 1975 e 1987, segundo a metodologia ento empregada, havia triplicado. Em 1996, primeiro ano em que foram disponibilizados os dados relativos s entidades de que atuam no lobby junto aos Poderes Legislativo e Executivo com base no Lobby Disclosure Act de 1995, foram registradas nada menos do que 5.907 organizaes atuantes no Congresso (Baumgartner e Leech, 2001), a maior parte dos quais atuaram sob um pequeno grupo de propostas sob considerao do legislativo. Em 2006, o Center for Public Integrity, entidade no-governamental no-lucrativa voltado defesa do jornalismo investigativo em assuntos de interesse pblico e transparncia, estimou a existncia em Washington de pelo menos 30.000 lobistas registrados, dos quais 14.000 em atividade, entre eles aproximadamente 250 ex-membros do Congresso. A mesma entidade estimava que, entre 1998 e 2004, foram gastos em atividades de lobby nada menos do que US$ 13 bilhes para tentar influenciar membros do Congresso e oficiais do Executivo em relao a leis e regulamentos. Assim, no despropositado dizer que o nmero de grupos de interesse e dos lobby agents a seu servio experimentou um grande crescimento ao longo do perodo. Esse aumento reflete a crescente diversidade no universo dos grupos de interesse, e praticamente no existe ocupao ou rea de atividade que no tenha uma representao em Washington. Mas o crescimento desses grupos pode ser aferido tambm por outras formas, como o nmero de membros filiados e contribuintes. Entre as entidades mais atuantes e poderosas no incio da dcada de 1960, Schattschneider identificava como exemplos do vis empresarial do sistema de presso a National Association of Manufacturers, reunindo ento mais de 20.000 associados, e a Chamber of Commerce of the United States, igualmente dotada de grande nmero de associados. Em geral, contudo, as associaes empresariais tinham um pequeno nmero de filiados, sendo o nmero mdio da ordem de 24 a 50 associados. Associando esse fator ao sucesso dos grupos, e antecipando em 1960 a anlise que viria a ser desenvolvida por Olson em 1965 (Olson, 1999), Schattschneider apontava que
special-interest organizations are most easily formed when they deal with small number of individuals who are acutely aware of their exclusive interests. () Pressure politics is essentialy the politics of small groups. (1975: 34).142

O vis elitista e classista, contudo, era visvel tambm em organizaes no-empresariais, evidenciado pelo baixo grau de filiao de cidados em centros urbanos importantes a organizaes cvicas ou caritativas, profissionais ou ocupacionais. Nas reas rurais, dados ento disponveis apontavam para um baixo grau de participao em organizaes de agricultores, principalmente no
142

Para Schattschneider, esse fator comprovava a tese de que o sistema era elitista, com um upper-class bias e uma elevada evidncia de que a participao em associaes voluntrias estava relacionada aos estratos econmicos e sociais superiores, com um taxa de participao, para esse segmento, mais elevada do que em todos os demais. Esses dados so freqentemente considerados suficientes para confirmar a famosa frase desse crtico da teoria dos grupos sobre o forte sotaque upper class do coro celestial do paraso pluralista.

164

segmento de agricultores de menor renda (Schattschneider, 1975:32-33). Assim, conclua, o vis classista das atividades associativas implicava num escopo limitado do sistema de presso, colocando em xeque a validade da proposio de que os grupos de interesse eram uma forma universal de organizao poltica refletindo o totalidade dos interesses. O nmero de contribuintes para grupos de interesse tambm aumentou expressivamente. Conforme Lowery e Brasher (2004:3), 76% dos cidados eram membros, em 1981, de algum tipo de associao voluntria. Segundo Baumgartner e Walker (1988, 1990, apud Baumgartner e Jones, 1993:177) de menos de uma participao por adulto no comeo dos anos 1950, a participao passou para mais de duas por adulto na metade dos anos 1980. Em 1991, Shaiko (apud Baumgartner e Jones, 1993:177) relatou que mais de 40 milhes de americanos contribuam com cerca de US$ 4 bilhes anuais para todos os grupos de interesse. Esse fator pode tambm ser identificado a partir da expresso numrica de algumas entidades e pelo aumento relativo de seu nmero de membros, como no caso da American Association of Retired Persons - AARP, fundada em 1958, que hoje a maior entidade associativa de representao de interesse em nmero de filiados nos EUA, com doze vezes o nmero de filiados da AFL-CIO, maior entidade de representao sindical do pas. A AARP, em apenas 30 anos, conseguiu congregar cerca de 34 milhes de membros, ou cerca de 85% de todos os cidados americanos que recebem benefcios da Social Security Agency, agncia responsvel pela concesso e pagamento de benefcios de aposentadoria e penso. Nada menos do que metade dos cidados com mais de 50 anos de idade, ou um quinto do total de eleitores, so filiados a essa organizao, pagando uma contribuio anual de apenas US$ 8. O nmero de membros dessa entidade, porm, cresceu vertiginosamente a partir do incio dos anos 1980, e at 1990 triplicou, coincidindo com o perodo de maior crescimento das demais organizaes de interesses nos EUA (Rauch, 1998:43). Segundo Cigler e Loomis (1998:12), a AARP tem em seu quartel general em Washington nada menos do que 165 funcionrios atuando em tempo integral, e mais de 1.200 funcionrios espalhados pelo pas. Em 2003, os gastos da AARP com lobby foram da ordem de US$ 20,9 milhes, e US$ 8 milhes em 2004. No primeiro semestre de 2007, a AARP relatou ao Senado despesas da ordem de US$ 7,4 milhes, e relacionou 30 lobistas registrados, os quais atuaram em pelo menos dezenove diferentes temas no mbito do Legislativo e do Executivo. Outras entidades, como a American Federation of State, County and Municipal Employees, criada em 1936, experimentaram tambm um crescimento exponencial: em 1936, contava com 10.000 filiados; a partir de 1965, essa entidade aumentou seu nmero de filiados de cerca de 260.000

165

membros para 1,3 milho, em 1998 (Rauch, 1998:43). Em 2007, o seu nmero de membros atingia 1,4 milho de trabalhadores nos setores pblico e privado empregados em servios pblicos143. Crescimento ainda maior foi experimentado pela American Society of Association Executives, entidade que congrega dirigentes e consultores de entidades associativas, fundada em 1920, e que, a partir de 1970 at 1999, aumentou seu nmero de filiados de cerca de 3.800 para quase 25.000; em 2007, a entidade registrava um total de 22.000 membros. Merece destaque, tambm, o caso da National Rifle Association - NRA, fundada em 1871, que defende a liberdade do porte e uso de armas e conta com um staff de mais de 300 funcionrios. Revelando o poder de fogo da entidade, o seu nmero total de membros, desde 1977 at 1996, perodo em que foram apresentados cerca de 200 projetos para controlar o comrcio e porte de armas, embora tenha sofrido uma grande flutuao, aumentou de cerca de 1 milho para nada menos do que 2,9 milhes, aps haver alcanado a cifra de 3,5 milhes de membros (Patterson, 1998:122129). Atualmente, a entidade registra cerca de 3 milhes de membros144. Esse crescimento disseminado tanto do nmero de grupos de interesse quanto de seus membros requer algumas explicaes, pois no possvel atribuir esse padro de institucionalizao apenas a fatores tais como a cultura poltica nos EUA. Um fator explicativo desse crescimento, identificado por Gais et alii (1984:174), a contramobilizao de interesses: a emergncia desses grupos cvicos teria afetado as organizaes empresariais, de forma que a expanso do conflito no campo das polticas pblicas redistributivas e regulatrias acarretado pelo aumento da participao daqueles poderia ter incentivado as organizaes empresariais a buscar instalar seus quartis em Washington. Esse mesmo fator destacado por Baumgartner e Jones (1993:173), para quem o fato de um assunto no campo das polticas pblicas atrair maior ateno da opinio pblica ou entusiasmo, ou revelar conflitos de posies, influencia o nmero de grupos atuantes. Assim, um assunto que desperte pouca polmica ou esteja longe da ateno do pblico poder mais facilmente ser tratado no mbito de um subgoverno, mas, quando o tema emerge para a agenda pblica, esperado que seja conduzido pelos proponentes de alguma poltica nova o que, por sua vez, poder levar subseqente institucionalizao de um subsistema poltico desenhado para dar apoio indstria ou poltica em questo. Da em diante, a tendncia que os proponentes do subsistema busquem insular-se do sistema poltico, organizando-se de forma autnoma mediante representaes de interesse. Para autores como Walker (1983: 404), o sucesso dos esforos para criar e manter os grupos de interesse poltico depende de fatores legais e institucionais, tais como normas tributrias que
143

Cfe. American Federation of State, County and Municipal Employees web site. Disponvel em http://www.afscme.org em setembro de 2007. Cfe. NRA website. Disponvel em http://www.nra.org/aboutus.aspx em setembro de 2007.

144

166

permitem a deduo pelas empresas de despesas com lobby, subsdios governamentais e apoio financeiro por parte de agncias reguladoras para organizaes que participam de audincias pblicas, alm das regras relativas ao registro de lobistas e transparncia de suas formas de financiamento, restries legais ao acesso aos recursos de fundaes, e diversas outras polticas e aes que inibem ou estimulam o processo de mobilizao poltica. Os incentivos, oportunidades e apoios criados atravs de polticas pblicas e previses legais, segundo Walker, influenciam fortemente a taxa de crescimento dos grupos de interesse, e alguns governos, como o de Lyndon Johnson, escolheram favorecer a mobilizao de seus aliados, atravs de programas de reforma social. Do mesmo modo, mas em sentido oposto, o Governo Reagan (1981-1989) tentou frustrar ou desmobilizar seus antagonistas, promovendo cortes em programas discricionrios, aumentando tarifas postais e questionando o carter no lucrativo de alguns grupos, a fim de eliminar seus benefcios tributrios. Para Walker, o nmero de grupos de interesse em operao, a sua diversidade e o nvel e direo da mobilizao poltica nos EUA largamente determinando pela composio e acessibilidade aos grandes patronos da ao poltica do sistema. O sistema de patronagem poltica (ou patrocnio) ampliou-se enormemente e tornou-se diversificado, e muitas oportunidades surgiram tanto para empreendedores liberais quanto conservadores, permitindo assim o aumento dos grupos de interesse. A chave para a origem e manuteno desses grupos reside, assim, na habilidade e disposio dos patronos da ao poltica de expandir o sistema representativo apoiando grupos que defendam novos elementos emergentes da sociedade e promovam novas agendas legislativas e valores sociais (1983:404). Assim, conclui Walker145, sem a influncia e o apoio desses patronos, o sistema de presso nos EUA teria um nmero muito menor de organizaes buscando obter bens pblicos e coletivos mais amplos, com a presena de organizaes instveis, dependentes da fidelidade de seus membros, e de pequenas organizaes de representaes de interesses comerciais, tnicos, ocupacionais, religiosos e outras que, efetivamente, pudessem lidar com a necessidade de cobrir suas despesas com a contribuio de seus membros (Walker, 1983: 404). A tese de Walker sobre a influncia da patronagem na formao de grupos de interesse, superando os problemas de ao coletiva, leva ainda concluso de que h uma correlao, ou simbiose entre os interesses de grupos e da burocracia governamental. Segundo Walker, na pesquisa realizada em 1980, 46% dos grupos cvicos e ocupacionais que receberam apoio governamental para sua criao e manuteno apoiavam uma maior interveno estatal na sociedade

145

Para uma crtica das concluses de Walker e uma proposio alternativa sobre a manuteno dos grupos de interesse com nfase nas contribuies individuais de seus membros, ver NOWNES, Anthony. Patronage and Citizen Groups: A Reevaluation. Political Behavior, Vol. 17, No. 2. (Jun., 1995), p. 203-221.

167

enquanto, entre os que no receberam esse tipo de apoio, 62 % apoiavam uma menor interveno estatal. Segundo Walker, as agncias federais tm interesse e encorajam a coordenao entre os grupos de interesse que participam das polticas pblicas, e na difuso de novas idias e tcnicas por meio dessas instituies, que servem como canais informais de coordenao administrativa ao longo do sistema governamental. Alm disso, os grupos, conforme Walker, desempenham um papel poltico importante, que levado em conta quando aceitam o apoio financeiro de seus patronos, que o de atuar em favor destes como lobbies junto ao Congresso e ao Presidente. Segundo Walker,
Government agencies organize their constituents not only in order to improve coordination in the federal system, but also to lobby the Congress and the presidency on their behalf. The social movements and political upheavals of the 1960s prompted many individuals and foundations to act as patrons for a variety of challenging groups. Several of the country's largest foundations only began serious operations in the 1950s and were in search of a meaningful role in American life. Foundation officials believed that the long-run stability of the representative policy-making system would be assured only if legitimate organizational channels could be provided for the frustration and anger being expressed in protests and outbreaks of political violence during this period(Walker, 1983:401).

Alm disso, quando o apoio vem de grupos de interesse j estabelecidos, tacitamente se aceita a idia de que os grupos apoiados defendero os mesmos interesses dos apoiadores: ainda que as polticas pblicas no sejam o primeiro fator considerado na deciso de conceder o apoio financeiro a um novo grupo que est sendo criado, o patrocinador dificilmente apia um grupo que no compartilhe de seu entendimento geral sobre a poltica social146.

Outra caracterstica importante dos grupos de interesse nos EUA a forma como, por meio de benefcios seletivos, buscam superar o problema freerider e atrair e manter seus membros. Segundo Browne, esses benefcios so de variados tipos, tais como finalsticos, expressivos, solidrios ou sociais, e bens tangveis no-polticos. No primeiro grupo, esto incentivos como a satisfao de sentir-se importante, compartilhar experincias, construir camaradagens, receber resultados de pesquisas atualizadas, enquanto no segundo grupo esto benefcios como descontos na compra de planos de seguro e outros (Browne, 1998:21). Contudo, os benefcios coletivos gerados pela ao dos grupos so, em geral, considerados os mais importantes para assegurar o xito e permanncia dos grupos de interesse, pois apenas a partir da ao poltica que se tm, efetivamente, a atuao de um grupo de interesses. Por isso, afirma Browne, assume importncia o defensive political game, por meio do qual os grupos de presso buscam atrair membros alertando-os para os riscos que correm, uma vez que mais pessoas respondem ao medo da perda do que em funo da esperana de uma poltica pblica mais vantajosa (Browne, 1998:23).
146

No caso do apoio oriundo de agncias governamentais, aponta Walker a existncia de uma correlao segundo a qual dificilmente essas agncias apiam grupos que no compartilham suas simpatias polticas fundamentais (Walker, 1983:402), inclusive porque, como regra, o financiamento se d por meio do estabelecimento de instrumentos de cooperao atravs dos quais os grupos executam atividades que fazer parte dos objetivos polticos das agncias.

168

Essa abordagem corroborada pela atuao dos policy watchdogs, que so uma caracterstica essencial do sistema estadunidense: trata-se de entidades que atuam como fiscais da ao governamental em diversas reas e exercem a funo de anlise e vigilncia das polticas que possam vir a contrariar interesses de seus membros. A partir do incio dos anos 1970, multiplicaram-se os grupos cvicos e organizaes nogovernamentais atuando como watchdogs e crticos da conduo dos negcios pblicos e dos eleitos ou nomeados para dirigir o governo. Entre os exemplos mais significativos esto o Common Cause, o Public Citizen, o Center for Public Integrity e o OMB Watch. O Common Cause, organizao no-lucrativa e no-partidria fundada em 1970 por John V. Gardner que atua como lobby poltico em defesa do controle dos gastos eleitorais e da maior accountability governamental, tem atualmente mais de 250.000 membros, e como lema Holding Power Accountable147. Ao longo de sua existncia, apoiou e patrocinou iniciativas para criar leis de transparncia ("sunshine" laws) e combater a corrupo, mediante a vedao de que membros do Congresso recebam presentes ou pagamentos por palestras de grupos de interesse, e para obrigar lobistas a prestar contas de suas atividades. O Public Citizen, entidade fundada em 1971 por Ralph Nader, um dos maiores ativistas dos direitos civis e dos consumidores nos EUA, por sua vez, atua como grupo de interesse pblico com foco em assuntos relativos ao direito do consumidor, especialmente segurana de alimentos e remdios, assistncia mdica e conservao de energia. Um de seus braos o Congress Watch, que monitora o governo com foco em accountability, reforma do financiamento de campanhas, educao e pesquisa da mdia. O Center for Public Integrity, criado em 1990, combina metodologias da cincia poltica e tcnicas de jornalismo investigativo na pesquisa e elaborao de relatrios sobre assuntos como contribuies em campanhas eleitorais, regulao de pesticidas, privacidade do cidado frente s tecnologias de informao e comunicao, etc. O OMB Watch, fundado h mais de 20 anos com o objetivo de promover transparncia e accountability governamental e maior participao dos cidados no processo decisrio, um dos mais importantes grupos de interesse que buscam influenciar as decises governamentais na rea de regulao, e tem foco na atuao do Office of Management and Budget e sua atuao como rgo responsvel pela proposta oramentria e pela superviso e acompanhamento da atuao das agncias reguladoras. Tais instituies, cuja importncia cada vez maior na atualidade, so atores centrais no defensive political game mencionado por Browne. Tambm do ponto de vista dos gastos declarados pelos lobbies possvel dimensionar a fora dos grupos de interesse nos EUA, em cada setor. Segundo Mahood, entre 1961 e 1965, ainda

147

Sobre a atuao desse que um dos mais importantes grupos de interesse pblico nos EUA, ver McFARLAND, Andrew S. Common Cause: Lobbying in the Public Interest. Chatham, N.J.: Chatham House Publishers, 1984. x +212 p.

169

sob a vigncia do Federal Lobbying Registration Act de 1946, os gastos com lobby declarados, agrupados por setores, apresentaram o seguinte perfil:
Tabela 8 - Total de Gastos Reportados por Grupos de Interesse EUA 1961-1965
Categoria Empresariais Cvicos Empregados e Trabalhadores Agricultores Militares e veteranos Profissionais Total 1961 Despesas N Totais 171 1.672.259 52 40 22 10 17 494.175 892.569 367.238 133.735 426.120 1962 Despesas Totais 1.836.126 531.002 945.206 412.524 141.991 344.455 1963 Despesas Totais 1.521.600 707.333 1.130.124 405.849 140.180 318.519 1964 N 147 57 33 23 6 21 Despesas Totais 1.361.428 1.065.197 945.071 365.472 154.493 331.616 N 154 64 31 25 7 23 1965 Despesas Totais 1.472.863 836.113 1.094.783 419.634 167.635 1.493.385

N 170 50 37 22 6 19

N 153 51 36 21 5 20

312 3.968.096 304 4.211.304 286 4.223.605 287 4.223.277 304 5.484.413 Fonte: Mahood (1967:299), com base em Congressional Quarterly Service, Legislators and Lobbyists.

Os dados utilizados por Mahood indicam, no comeo dos anos 1960, perodo em que se iniciava a advocacy explosion nos EUA e o crescimento dos grupos cvicos, a predominncia dos interesses econmicos, apesar da tendncia demonstrada pela srie histrica (em que o nmero des grupos cvicos aumentou 23%, e seus gastos declarados 69%, enquanto houve uma reduo no nmero e despesas dos grupos empresariais de 10 e 12%, respectivamente). J em 1996, com base nos dados declarados no primeiro ano da vigncia do Lobbying Disclosure Act de 1995, os gastos apresentaram, segundo Baumgartner e Leech (2001), a seguinte distribuio:
Tabela 9 - Total de Gastos Reportados por Grupos de Interesse EUA 1996
Tipo de Grupo Empresariais Associaes Comerciais Associaes Profissionais Sindicatos Grupos Cvicos e no-lucrativos Organizaes Governamentais Instituies Ignorado Nmero de Grupos 543 305 128 38 191 20 95 36 Mdia de Gastos 849.197 588.619 464.865 407.869 369.410 135.694 289.153 320.707 Gastos agregados 461.113.715 179.528.900 59.502.776 15.499.041 70.557.318 2.713.895 22.304.658 11.545.481 % do total 56 22 7 2 9 0,3 3 1

Total 1356 606.759 822.765.784 100 Fonte: Baumgartner e Leech (2001:1197). Considerados apenas organizaes que mantm sede em Washington e gastaram mais do que US$ 20.500 em lobby. No includos gastos de organizaes que utilizam lobby por meio de empresas especializadas.

As diferenas verificadas entre os dois perodos, apesar da dificuldade em estabelecer comparaes, tanto pelo critrio de classificao adotado quanto pelo fato de os registros estarem sujeitos a regras e obrigaes diferentes, permitem constatar que, com efeito, o movimento de crescimento dos grupos cvicos e ocupacionais foi contrabalanado, nos 30 anos seguintes, pelo crescimento dos grupos de interesses econmicos, que no somente no perderam a liderana numrica, como aumentaram a sua participao total de cerca de 59% (incluindo grupos

170

empresariais e de agricultores) para em torno de 62%, e um aumento na participao de suas despesas no total de 37,6% para 78% dos gastos totais declarados. Dados apurados a partir dos registros disponveis no Senado, relativos ao perodo 20042006, por outro lado, evidenciam a diversidade e intensidade da atuao dos lobbies a partir do nmero de entidades que atuam sobre cada rgo governamental, tanto no Legislativo quanto no Executivo, e os gastos declarados. Consideradas apenas as entidades que declararam gastos totais iguais ou superiores a US$ 500.000 em cada ano, tem-se a seguinte distribuio numrica de entidades que atuaram no lobby junto a cada rgo, entre os principais a seguir relacionados:
Tabela 10 - Entidades que exerceram atividades de lobby por rgo EUA 2004-2006
RGO House of Representatives Senate Dept. of Treasury Dept. of Commerce (DOC) U.S. Trade Representative (USTR) White House Office Dept. of State (DOS) Executive Office of Presidency Dept of Transportation (DOT) Dept. of Energy (DOE) Dept of Labor (DOL) Environmental Protection Agency (EPA) Dept. of Defense (DOD) Office of Management & Budget (OMB) Federal Communications Commission (FCC) Dept. of Agriculture (USDA) Food & Drug Administration (FDA) Securities & Exchange Commission (SEC) Internal Revenue Service (IRS) Federal Aviation Administration (FAA) Federal Energy Regulatory Commission (FERC) Federal Reserve System 2004 363 364 154 117 90 90 80 73 70 67 65 64 58 58 53 43 41 37 29 20 17 17 2005 386 386 138 108 88 92 92 77 73 65 61 74 65 53 49 41 33 25 30 19 18 19 2006 231 232 73 61 52 55 50 43 42 38 27 39 36 27 32 23 15 17 16 10 9 10 Mdia 327 327 121 95 77 79 74 64 61 57 51 59 53 46 45 36 30 26 25 16 15 15

Occupational Safety & Health Administration (OSHA) 10 9 4 7 Fonte: Senado dos EUA, 2007 (http://sopr.senate.gov/cgi-win/m_opr_viewer.exe?DoFn=0). Elaborao: Autor.

Percebe-se, partir desses dados, que o foco central ou centralizador do lobby nos EUA, para onde confluem os grupos de interesse, o Poder Legislativo. Nos anos de 2004 e 2005 anos considerados tpicos atuaram no lobby junto a esse Poder mais de 360 grupos de interesse que investiram, individualmente, mais de US$ 500.000 nessas atividades em relao a todos rgos governamentais. No mbito do Poder Executivo, considerada a mdia do perodo 2004-2006, onde 2006 figura como ano atpico em virtude do perodo eleitoral, apresentando reduo mdia de 15% na intensidade dos contatos de lobby, aparecem como mais importantes focos do lobbying o Departamento do Tesouro, o Departamento do Comrcio, o United States Trade Representatives e o Departamento da Defesa, com destaque, ainda para os rgos da Presidncia da Repblica, como o

171

Executive Office, o Office of Management and Budget e o White House Office, evidenciando a busca do atendimento de demandas nesses centros do poder decisrio do Poder Executivo com maior intensidade do que nos rgos setoriais. Por outro lado, o padro de freqncia da atuao dos lobbies em importantes instituies reguladoras demonstra a existncia de clientelas firmemente estabelecidas, e reduzidas, que interagem com essas instituies. Finalmente, com base nos mesmos dados, a Tabela a seguir ilustra a importncia, em termos financeiros, dos grupos de lobby que atuam sobre as respectivas instituies pblicas.
Tabela 11 - rgos sobre os quais atuaram os lobbies e Gastos Totais Declarados EUA 20042006
RGO House of Representatives Senate Dept. of Agriculture (USDA) Dept. of Commerce (DOC) Dept. of Defense (DOD) Dept. Of Energy (DOE) Environmental Protection Agency (EPA) Executive Office of Presidency Federal Aviation Administration (FAA) Federal Communications Commission (FCC) Federal Energy Regulatory Commission (FERC) Federal Reserve System Food & Drug Administration (FDA) Internal Revenue Service (IRS) Dept of Labor (DOL) Occupational Safety & Health Administration (OSHA) Office of Management & Budget (OMB) Securities & Exchange Commission (SEC) Dept of State (DOS) Dept of Transportation (DOT) Dept of Treasury U.S. Trade Representative (USTR) 2004 1.152.780.714 1.154.260.714 117.284.589 65.498.947 227.740.463 246.412.595 243.209.625 301.709.752 85.845.330 241.224.945 61.189.031 67.906.421 165.265.179 130.568.772 240.204.450 46.795.362 222.059.381 151.541.491 320.250.371 253.124.179 547.211.378 375.332.108 2005 1.357.398.558 1.356.289.865 230.791.093 425.258.418 261.812.587 42.742.809 359.256.332 321.089.065 115.266.179 305.961.638 62.365.263 68.385.001 210.315.360 137.215.083 326.575.474 32.240.831 258.562.734 118.333.745 394.965.155 384.243.991 592.879.579 341.359.746 2006 795.690.982 804.010.982 80.804.493 279.868.928 160.825.677 168.741.808 171.460.704 192.111.328 68.698.348 166.454.014 40.109.296 37.767.343 65.170.070 79.550.309 144.462.306 13.849.225 130.071.959 73.702.341 214.999.921 198.886.093 317.562.583 230.420.066

White House Office 313.893.677 401.041.078 218.758.284 Fonte: Senado dos EUA, 2007 (http://sopr.senate.gov/cgi-win/m_opr_viewer.exe?DoFn=0). Elaborao: Autor.

Considerados apenas os gastos declarados pelos grupos que aplicaram mais de US$ 500.000 em 2004, 2005 e 2006 em atividades de lobby, e que podem ser considerados a elite do lobby em termos de poder econmico e os mais demandantes, tem-se que os quase 400 grupos que integram esse segmento aplicaram aproximadamente US$ 1,36 bilhes em 2005. A presena intensa dos lobbies no Legislativo, onde atuaram em mdia 327 grupos altamente demandantes nos anos considerados, um forte indicativo de que bastante improvvel que algum grupo que tenha exercido lobby sobre o Executivo tenha deixado de atuar na arena legislativa no mesmo perodo. Evidentemente, grupos especficos (single issue groups), que tenham interesses localizados ou relacionados a uma nica agncia governamental, e desde que sua atividade esteja submetida aos critrios legais de disclosure, exercero o lobby apenas diante daquele setor ou agncia e no devem

172

ser desconsiderados na anlise. Todavia, uma descrio do nmero e variedade de contatos demandaria um esforo de consolidao muito maior, mas com pouca validade para a compreenso do sistema de presso no que se refere ao seu nvel de influncia em sentido mais amplo. A diversidade e complexidade do sistema de presso nos EUA um fator que dificulta enormemente a sua simplificao ou classificao, e a identificao de padres de comportamento. Contudo, um importante esforo foi feito por Schlozman e Tierney (1986) que analisaram a forma de atuao e os objetivos de grupos de interesse nos Estados Unidos a partir da realizao de entrevistas com cerca de 200 membros desses grupos, representando cerca de 7.000 organizaes, e ainda mediante o estudo da atuao de 3.000 comits de ao poltica (Political Action Committees), sintetizou as seguintes concluses: 1) as causas mais relevantes e abrangentes so defendidas junto ao Legislativo, e a atuao mais intensa se d em torno de objetivos menos especficos; 2) os grupos so extremamente organizados e se apiam em slida infra-estrutura financeira e operacional; 3) os grupos adotam diferentes estratgias eleitorais, a fim de obter o comprometimento dos decision-makers; 4) inexiste, em regra, equilbrio da atuao de grupos que se contrapem em relao a determinado objetivo; 5) a atuao mais bem sucedida quando voltada a bloquear a aprovao de novas proposies, e no quando voltada a promover ou obter a aprovao de novas leis; 6) quando no possvel o bloqueio, os grupos atuam com maior eficincia na tentativa de atenuar ou mitigar os efeitos da legislao em apreciao; 7) so fatores determinantes do xito dos principais grupos de interesse: o apoio ou boa vontade da hierarquia da burocracia, a ao sinrgica da ao de outros grupos, a natureza/repercusso pblica do assunto envolvido e a disponibilidade de recursos. A multiplicidade de pontos ou canais de acesso no sistema poltico e administrativo dos EUA evidenciada pelas Tabelas 10 e 11 , segundo Truman, um fator que amplia o poder dos grupos de interesse. O sistema estabelece unidades descentralizadas e centros de poder mais ou menos independentes, pontos de vantagem a partir dos quais podem ser assegurados acessos privilegiados ao governo federal. Esses pontos esto dispersos ao longo da estrutura, incluindo no somente os rgos de governo formalmente estabelecidos, mas tambm os partidos polticos em suas vrias formas e as relaes entre unidades governamentais e outros grupos de interesse. Esses pontos-chave de deciso podem ser explicitamente estabelecidos no arcabouo legal, ou em brechas ou interstcios da estrutura formal, protegidos pelo costume ou pela semiobscuridade, tanto em contatos ocasionais em eventos pblicos ou nem tanto.

173

Nesse sistema, o acesso , afirma Truman, uma decorrncia do direito de petio assegurado pela Primeira Emenda, mas de fato ele no equnime: confirmando a anlise de Pendleton Herring elaborada em 1929, para Truman os polticos ligados a grupos proporcionam acesso mais fcil a alguns grupos do que a outros (Truman, 1971:265). importante, ainda, o fato de que no basta a iniciativa da parte ao peticionar: a cadeia de relaes que permitem que os interesses de um grupo possam ser levados ao conhecimento dos decisores polticos exerce um papel de destaque, o que confirma a validade da expresso conhecer as pessoas certas. Alm do status, tambm relevante o nvel de organizao do interesse, que lhe permite atuar de forma mais eficaz no estabelecimento de conexes com o governo que incluam seus pontos de acesso. Grupos altamente organizados, experientes, com staffs permanentes, situados prximos aos centros de deciso, so mais capazes de agir e reagir decisivamente do que outros. A coeso entre os membros do grupo, dando fora a sua demanda, tambm necessria, assim como contribui para o sucesso a distribuio geogrfica dos membros. A variedade de pontos de acesso apoiada por relaes sustentadas a partir da doutrina da separao de poderes, relacionada ao sistema de freios e contrapesos, e no nvel estadual e local a partir da prtica comum de escolher um amplo leque de executivos pblicos por meio do voto popular. Sendo o acesso a instituies do governo basicamente um problema de relacionamento com indivduos que ocupam posies governamentais, grupos de interesse polticos inevitavelmente estaro preocupados com quem ocupar os postos de seu interesse. A falta de um Poder Executivo unificado tambm um ponto importante: no nvel federal, a simplicidade formal do Poder Executivo tem sido complicada pelas decises da Suprema Corte que colocaram algumas agncias, como as Independent Commissions, fora do poder do Presidente da Repblica de demitir seus dirigentes, fragmentando o poder poltico no Executivo e ampliando os centros de deciso relevantes. Nos EUA, com a ampliao da estrutura estatal a ampliao das competncias e papis da Presidncia da Repblica, o lobby passou, tambm, a se diversificar e ampliar. Se, inicialmente, o foco principal e quase exclusivo era o Poder Legislativo, onde o processo legislativo se inicia e termina, atualmente muitos grupos de interesse passaram a considerar o Executivo um foco importante para sua atuao, em conseqncia do papel cada vez mais destacado desse Poder na definio das polticas. Como esclarece V. O. Key,
Pressure groups are at their most spectacular in their support of and opposition to legislation, but equally important are their continuous relationships with the administrative agencies of government. A group may be instrumental in obtaining the passage of legislation; it may follow through with pressure, aid, and encouragement to the agency charged with responsibility for enforcing the act. Legislation may be applied vigorously or otherwise, and the choice may not be unrelated to the concern of various groups about the matter. With the growing complexity of government legislative bodies have had to delegate authority to administrative agencies to make rules and regulations. Administrators become legislator, and pressure groups inevitably direct

174
their activities to the point at which authority to make decisions is lodged. Where power rests, there influence will be brought to bear (Key, 1964: 138).

A partir do Governo de Franklin Roosevelt, em cujo perodo consolidou-se o fortalecimento da Presidncia da Repblica nos EUA, e que considerado o primeiro presidente a desenvolver uma relao clara com grupos de interesse, ocorreu um movimento de aproximao e ampliao de canais de acesso no mbito do Executivo. O padro, segundo Cooper e Noland (2004:176), foi seguido pelos Presidentes Eisenhower, Truman e Kennedy, o qual, particularmente, estabeleceu um novo nvel de interao e consultao com os grupos de interesse. O Presidente Lyndon Johnson fortaleceu consideravelmente essas conexes, ampliando o nmero de assessores responsveis por manter ligaes com grupos de interesse. No Governo Nixon, a expanso dos liaisons staffers focou-se menos na responsividade e mais na mobilizao de grupos para apoiar as polticas governamentais. Foi somente no Governo Ford, porm, que se organizou, na Presidncia, o Office of Public Liaison OPL, criado para interagir com os grupos de interesse. No perodo Carter, embora inicialmente tenha sido ainda mais ampliado o papel do OPL, ele teve que ser reduzido a partir de 1978, devido ao excessivo acesso e influncia desses grupos sobre a agenda presidencial. Os perodos Reagan e George Bush foram marcados por uma atuao menor do OPL, mas o rgo institucionalizou-se como parte da Casa Branca, e os Presidentes reconhecem, asseveram Cooper e Noland (2004:177), o poder dos grupos de interesse e compreendem que seu xito na Presidncia pode depender de uma poltica coerente em relao ao acesso desses grupos. Por outro lado, a atuao do OPL, por meio de seus integrantes, pode dar margem a situaes de captura ou conflitos de interesse, uma vez que muitos dos liaisons podem estar mais orientados a servir os interesses dos grupos com os quais esto relacionados do que os do Presidente. No entanto, o papel do OPL tem sido relevante como um mecanismo para legitimar as decises governamentais mediante o uso dos grupos de interesse para influenciar o pblico, alm de contribuir para a construo de consensos, quando o Presidente usa o poder dos grupos de interesse para mobilizar foras em favor de metas e programas especficos. E, ainda, o OPL serve como uma forma de alcanar e contatar grupos que no so parte do establishment governamental. Finalmente, uma forma de construir coalizes de apoios para o atingimento de metas de programas. No mbito da estrutura burocrtica do Poder Executivo nos EUA, os lobbies geralmente buscam influenciar a burocracia participando de audincias pblicas, mantendo encontros pessoais com os funcionrios e ajudando-os a elaborar regras e regulamentos, ou participando de consultas pblicas (notice-and-comment procedure), mas o relacionamento, no contexto mais geral do sistema de presso, se d em distintos graus, podendo ir da cooptao captura, passando pela colaborao.

175

A influncia dos grupos de interesse no sistema poltico dos EUA , tambm, um tema controverso. Segundo avaliao da Common Cause, os grupos de interesse buscam seus interesses imediatos, e no o interesse geral, e exercem um forte domnio sobre as polticas pblicas:
The Special Interest State is a system in which interest groups dominate the making of government policy. These interests legitimately concentrate on pursuing their own immediate usually economic agendas, but in so doing them pay little attention to the impact of their agendas on the nation as a whole (Common Cause, apud Cigler e Loomis, 1998:3).

Alguns estudos, porm, tm contestado essa viso. Alm do j citado estudo de Schlozman e Tierney (1986), Petracca (1992) considera que, apesar do consenso quase geral sobre a influncia dos grupos de presso no Legislativo dos EUA, essa influncia no assim to relevante. Para corroborar sua tese, sustenta-se em diversos estudos de caso e pesquisas empricas que mostram que os grupos de interesse so mais fracos em moldar a legislao do que os pluralistas afirmam, como demonstra o estudo realizado por Lawrence Chamberlain (1946) sobre 90 normas legais relevantes aprovadas pelo Congresso entre 1890 e 1945, segundo o qual os grupos de interesse dominaram as decises em apenas sete casos, sendo trs deles relativos a tarifas, e nenhum desses casos ocorreu aps 1931. E, apesar do aumento do nmero de grupos de presso nos anos 1940, a sua influncia no Legislativo foi reduzida, e as razes para tanto foram o aumento do poder presidencial, a reduo das medidas tarifrias, o crescimento dos trabalhadores como fora de oposio aos interesses empresariais, e a transferncia da preparao de leis do Congresso para a burocracia. Segundo o estudo de Chamberlain, o grande motor da legislao era, ento, o prprio Congresso, visto que em apenas 20% dos casos a preponderncia coube ao Poder Executivo. Petracca observa que duas linhas principais de argumentao questionam a viso popular sobre a influncia dos grupos de interesse. A primeira baseada em estudos de caso e pesquisas empricas, entre os quais os realizados por Bauer, Pool, & Dexter (1963) e por Milbrath (1960), que consideram que os lobbies so fracamente financiados, mal-gerenciados, fora de contato com o Congresso, e, na melhor das hipteses, marginalmente efetivos, exercendo influncia relativamente pequena em Washington. Bauer, Pool & Dexter (1963, apud Wright, 1996:6) concluram que os grupos de interesse esto longe de poderem ser considerados onipotentes, uma vez que enfrentam freqentemente escassez de recursos como pessoal, dinheiro, informao e tempo, o que os leva a concentrarem seus esforos em interaes com congressistas com que j tenham afinidade de posio, e que a persuaso direta de congressistas que se opem ou que no esto comprometidos com seus ideais constituem uma parte menor de suas atividades de lobby. Com efeito, Wright (1996:5) ressalta tambm a concluso de Milbrath (1960), obtida com base em 101 entrevistas com lobistas em Washington e 38 congressistas, de que os interesses

176

organizados tm pequena influncia sobre os resultados legislativos, porque a maioria do lobbying apenas refora as posies dos legisladores, mas no as altera. A segunda linha remete ao aporte terico oriundo de Olson (1999), relativo dificuldade dos grupos de se organizarem para perseguirem bens pblicos e aos desafios para motivar e agregar seus integrantes de modo que os grupos precisam dedicar mais tempo para manter seus membros do que para influenciar as polticas pblicas. Petracca aponta como exemplo estudos realizados por Andrew McFarland, em que identifica a importncia de foras opostas aos grupos de interesse, tais como as issue networks, os movimentos sociais e patronos, reforando as concluses de Walker (1983) e Graham Wilson (1992), segundo os quais os grupos americanos so menos organizados e menos influentes do que grupos de interesses econmicos na Europa Ocidental, e por Robert Salisbury, que identificou uma mudana de comportamento nos grupos de interesse, que passaram a enfatizar o seu papel de fontes de informao em lugar de buscar influenciar. Haveria, ainda, pouca evidncia de que s grupos de interesse ditam os resultados do Congresso, como foi apontado por Latham. Com base na anlise do comportamento de grupos de interesse Petracca destaca que os estudos sugerem que os grupos so mais influentes na Cmara dos Representantes do que no Senado quando atuam para bloquear a entrada de temas na agenda do governo, em comparao introduo desses temas, nos casos em que o nvel de adeso parlamentar aos mesmos baixo, ou quando baixo o nvel de visibilidade ideolgica ou da campanha em torno do tema, ou quando o assunto est vinculado a uma constituency identificvel, ou quando atrai campanhas de arrecadao de fundos e mobilizao de voluntrios, ou ainda quando as posies contrrias so intensamente promovidas e defendidas por legisladores. Na viso de Petracca, o aparente declnio da influncia dos grupos de interesse conduz a um importante paradoxo sobre o sistema: enquanto a viso convencional sugere que um grande nmero de grupos de interesse com alta capacidade e diversificadas tcnicas de influncia devem resultar em maior influencia para o sistema de grupos de interesse como um todo, a poltica dos grupos de interesse seria um exemplo de que mais pode ser menos. Embora a influncia dos grupos de interesse nas polticas governamentais seja incontestvel e diversificada, e haja atualmente um sistema mais amplo de grupos de interesse do que havia at os anos 1970, esse sistema teria menos influncia das polticas governamentais do que tinha ento. H, assim, diferentes concepes sobre o papel e a influncia dos grupos de interesse no campo das polticas pblicas nos EUA, a maior parte, contudo, vislumbrando os aspectos positivos dessas entidades e dos lobbies como expresso do sistema democrtico vigente naquele pas, e cujas caractersticas e evoluo histrica permitem identificar fortes diferenas em relao ao caso

177

brasileiro. Antes disso, porm, necessrio aprofundar a abordagem de alguns aspectos do sistema poltico e administrativo dos EUA, na forma dos itens a seguir.

4.3

Federal Advisory Committees Segundo Mahood (1967:302), uma das abordagens formais do problema dos grupos de

presso a representao funcional. Trata-se, na sua opinio, de uma abordagem essencialmente positiva, alternativa da regulamentao dos lobbies para controlar suas atividades e a do fortalecimento da burocracia para melhor resistir a essas presses, consideradas essencialmente negativas. A abordagem funcional enfatiza a utilizao dos grupos de presso dentro do sistema poltico e a contribuio que podem fazer, sendo comum nos pases de tradio corporativista. Mahood usa, como exemplo, o caso francs, em que o Conselho Econmico e Social representa os mais importantes grupos de presso econmicos e sociais do pas, exercendo uma funo consultiva e de aconselhamento em temas sociais e econmicos. Mahood defendia, ento, a adoo dessa forma de representao funcional no sistema estadunidense, como forma de aproximar o governo e os grupos de presso, dada a importncia de sua influncia e o seu papel no sucesso ou fracasso das polticas pblicas em vrios setores. No entanto, avaliava que havia pouca receptividade no sentimento pblico nos EUA para essa mudana na forma de relacionamento entre o Estado e os grupos de interesse. Confirmando essa avaliao, Almond e Powell Jr. (1966:92) esclarecem, desde logo, que, tradicionalmente, os polticos e administradores, nos EUA, tm sido cautelosos e desconfiados quanto ao emprego de mecanismos institucionais de consulta entre as agncias burocrticas e os grupos de interesse, o que levou a limitaes ao estabelecimento de comits e conferncias para a consultao na implementao da legislao. Ainda assim, e embora o sistema poltico dos EUA no seja considerado fundamentalmente vinculado quer ao corporativismo estatal quer ao corporativismo societal, h importantes manifestaes de uma abordagem voltada implementao de mecanismos de consulta e articulao de interesses que, em alguma medida, refletem as concepes corporativistas, ainda que submetida quelas limitaes. Embora com restries quanto ao papel das representaes funcionais, nos Estados Unidos, as experincias de participao por seu intermdio so bastante expressivas, resultantes de uma cultura poltica pluralista que reconhece a organizao e participao social como indissociveis do conceito de democracia. Sob essa perspectiva, necessria uma abordagem e melhor compreenso do papel, composio e funcionamento dos Federal Advisory Committes como forma institucionalizada de

178

participao dos grupos de interesse no policy-making process, e vistos como um freqente e til meio de oferecer ao Governo Federal assessoramento especializado, idias e opinies diferenciadas. Embora a legislao mais recente sobre a matria tenha sido editada no comeo dos anos 1970, no se trata de uma inovao: o primeiro deles teria sido criado em 1794, e muitos foram criados durante o sculo XIX (Priest et alii, 1984:100). E desde 1863 registra-se a colaborao de advisors externos ao Governo com a finalidade de prestar-lhe assessoramento temporrio, principalmente em temas cientficos (Gill, 1940:411). Pendleton Herring, em 1936, j defendia o emprego dos advisory committees como forma para assegurar a prevalncia do interesse pblico, indispensvel preservao da democracia. A consultao, por meio do desenvolvimento sistemtico de comits de assessoramento, representando os diversos interesses industriais e comerciais e os ento emergentes interesses dos consumidores e suas demandas em conflito seria uma das formas preferenciais para essa finalidade (Herring, 1936:252). Em 1940, havia, segundo Gill (1940:412), 82 advisory committees, dos quais pelo menos 61 institudos ao longo dos anos 1930, tendo o mais antigo ainda em funcionamento sido criado pelo Congresso em 1901. O crescimento, mais uma vez, deveu-se ao aumento da complexidade das tarefas desempenhadas pelo Governo e de suas decises, alm da ampliao de atividades que exigiam contatos prximos e freqentes entre os representantes de vrios grupos afetados diretamente e a crena das agncias governamentais nas vantagens de assegurar o apoio de grupos externos para interpretar as suas necessidades e atuar em sua defesa junto ao Congresso e outras agncias do Executivo. Basicamente, tais comits eram compostos por trs tipos de membros: especialistas em temas tcnicos, capazes de prestar assessoramento nesses assuntos; representantes de interesses especiais, capazes de opinar sobre os efeitos das aes governamentais sobre os respectivos grupos; e representantes de outras agncias governamentais, capazes de contribuir para as decises com base em suas experincias de governo. Quanto composio, tais comits variavam em razo do tipo de membros, sendo os destinados a assegurar assessoramento na formulao de polticas mais amplas, como nas reas de comrcio, emprego, bem-estar, sade e educao, constitudos por 24 a 60 membros (Gill, 1940:415). Em fevereiro de 1962, a Executive Order n 11.007148 editada pelo Presidente John F. Kennedy estabeleceu, pela primeira vez, regras para a formao e o uso dos advisory committees, considerando, expressamente, os benefcios para as operaes do Governo das informaes, conselhos e recomendaes obtidos atravs dos mesmos, mas, tambm, a necessidade de impor padres uniformes para os departamentos e agncias governamentais a serem seguidos na formao
148

UNITED STATES OF AMERICA. Executive Order 11007 PRESCRIBING REGULATIONS FOR THE FORMATION AND USE OF ADVISORY COMMITTEES. Disponvel em http://www.lib.umich.edu/govdocs/jfkeo/eo/11007.htm em setembro de 2007.

179

e uso dos comits de forma que funcionassem em consonncia com as leis antitruste e de conflito de interesses. Como regra bsica, nenhum comit poderia ser criado seno por lei ou um ato formal dos dirigentes das agncias, destinado ao atendimento do interesse pblico em conexo com o desempenho das tarefas impostas aos departamentos ou agncias por lei. Seu carter, ento, deveria ser somente consultivo, vedada a atribuio de natureza deliberativa. Previa, tambm, que, no caso dos industry advisory committees" compostos predominantemente por membros de uma atividade ou grupo de atividades econmicas, deveriam ser razoavelmente representativos desse grupo de atividades, considerando o tamanho e a funo das empresas na atividade, sua localizao, afiliao e competitividade, e restrita a participao aos indivduos ativamente engajados nas operaes do setor. Cada comit deveria ser conduzido, exclusivamente, por um funcionrio full time do Governo. Mesmo com tais prescries, um grande nmero de comits foi estabelecido sem a aprovao do Congresso: em 1972, havia no Governo Federal 1.485 advisory committees, dos quais apenas 257 institudos por lei (Mullins, 1981:5). Nesse ano, o Congresso aprovou o Federal Advisory Committee Act - FACA, tendo como objetivo principal disciplinar a criao de comits, boards, comisses, conselhos e outros grupos similares destinados a assessorar ou aconselhar rgos e agncias do Poder Executivo. O FACA estabeleceu, para tanto, a seguinte definio de advisory committee149:
The term advisory committee means any committee, board, commission, council, conference, panel, task force, or other similar group, or any subcommittee or other subgroup thereof (hereafter in this paragraph referred to as committee), which is - (A) established by statute or reorganization plan, or (B) established or utilized by the President, or (C) established or utilized by one or more agencies, in the interest of obtaining advice or recommendations for the President or one or more agencies or officers of the Federal Government, except that such term excludes (i) the Advisory Commission on Intergovernmental Relations, (ii) the Commission on Government Procurement, and (iii) any committee which is composed wholly of full-time officers or employees of the Federal Government.

Segundo Balla e Wright (2001:802), um dos principais propsitos da legislao foi o de reduzir a dominao empresarial nos advisory committees, e, ao mesmo tempo, facilitar a participao de ambientalistas e outras representaes de interesses pblicos. Conforme o Government Accountability Office (GAO, 2004), a aprovao do FACA foi uma resposta a dois problemas principais: a proliferao de comits sem a adequada reviso, superviso e accountability e a excessiva influncia de certos interesses especiais sobre os decisores nas agncias federais. Alm disso, o FACA visava estabelecer um limite para a criao desses comits, mantendo apenas os que fossem necessrios, extinguir os desnecessrios e desenvolver padres e procedimentos. Repetindo o princpio adotado pela Executive Order 11.007, determinava que as atividades dos comits fossem limitadas a funes consultivas (advisory only), e visava ainda

149

In Federal Advisory Committee Act with Amendments of 1997. Disponvel em http://steab.org/docs/facaAmendments1997.pdf

180

assegurar que o Congresso e a sociedade estivessem cientes das atividades desses comits e como os recursos pblicos a eles destinados eram gastos. Apesar de serem integrantes do Poder Executivo os comits esto quase integralmente sujeitos deliberao do Congresso quanto sua existncia ou continuidade. O FACA permite, expressamente, que no exerccio de suas funes de reviso legislativa, os comits do Senado e da Cmara dos Representantes exeram uma contnua reviso das atividades de cada advisory committee sob sua jurisdio para determinar quais devem ser abolidos ou fundidos, quais responsabilidades devem ser revistas, ou ainda se desempenham funes necessrias ainda no realizadas por outros. Em geral, os comits so criados na legislao de origem dos mais importantes programas, com a funo de prover informao e aconselhamento s agncias federais, especificando o direito de participao para categorias gerais de interesse. Os comits do Congresso, ao apreciar propostas de legislao criando advisory committees, devem zelar para que as funes desses comits sejam adequadamente definidas e que a sua composio assegure participao equilibrada dos pontos de vista a serem representados e das funes a serem exercidas. Devem, ainda, determinar medidas para assegurar que o assessoramento e as recomendaes dos comits no sejam impropriamente influenciados pela autoridade que designa seus membros, ou por qualquer interesse especfico, a fim de assegurar sua independncia de julgamento. Cabe-lhes, ainda, determinar a data da concluso dos relatrios, a sua durao, a publicao dos relatrios e outros materiais, e assegurar que os comits tenham adequado apoio administrativo e recursos para custear suas reunies e despesas. A fim de atender necessidade de accountability dos comits, o Congresso determinou diversos requisitos de transparncia, incluindo comunicao prvia das reunies, reunies abertas, e publicidade dos documentos. Os assuntos sob sua considerao, alm disso, deveriam ser determinados pelo dirigente, agncia ou oficial envolvido. Desde ento, essa Lei cobriu a criao e funcionamento de mais de 3.900 advisory committees, compostos por aproximadamente 516.000 membros, embora, nos Governos Carter e Reagan, tenha havido uma reduo no seu nmero visando reduo de despesas. Nos anos 1990, o Poder Executivo expandiu o emprego dos advisory committees para ampliar a participao de comunidades locais, estados e governos tribais, alterando, assim, a nfase at ento dada no processo de deciso em nvel nacional. Contudo, durante o Governo Clinton, a Executive Order n 12.838, de 1993, determinou que as agncias reduzissem em um tero o nmero de advisory committees criados por deliberao das prprias agncias, e submeteu a criao de novos comits aprovao prvia do Diretor do Office of Management and Budget.

181

Por fim, em dezembro de 1997, o FACA sofreu alteraes mediante emendas, a fim de melhor definir seu escopo, excluindo de sua aplicao os comits compostos exclusivamente por funcionrios federais. Ao longo da vigncia dessa legislao, os advisory committees tem-se tornado uma parte integral dos processos empregados por algumas agncias para cumprir suas misses, como o National Institute of Health (NIH), a Food and Drug Administration (FDA), a National Science Foundation (NSF) e o National Endowment for the Arts (NEA), os quais abrigam comits que desempenham funes crticas para satisfazer procedimentos e protocolos administrativos, alm de prover aconselhamento e recomendaes. Os comits, boards, conselhos, conferncias, painis e outros tipos de advisory committes regidos pelo FACA so considerados o principal mecanismo pelo qual esforos colaborativos no processo decisrio na rea de regulao so implementados, e por meio do qual buscada a construo de consensos em diversos setores da Administrao Pblica nos EUA. Como rgos externos de exame e aconselhamento, tm servido a um amplo leque de necessidades, como examinar e emitir pareceres sobre situaes de emergncia como o acidente com o nibus espacial Challenger e o acidente de Three-Mile Island ou, ainda, avaliar assuntos relacionados segurana e informao na aviao. As agncias governamentais tm utilizado esses comits, ainda, como parte de suas iniciativas para aperfeioar os servios aos usurios, e aumentar a participao do pblico em decises que afetem comunidades locais. Em alguns casos, tm sido considerados formas de subgovernos em reas de polticas pblicas em que sua influncia maior (Priest et alii, 1984). Dados apurados por Priest et alii (1984) relativos composio de advisory committees em 1973 e 1977 permitiram identificar uma predominncia da representao de interesses empresariais na composio desses comits, alm de poderem constituir-se em uma base para o clientelismo. Os committees serviriam, freqentemente, como um mecanismo para trocas clientelistas entre interesses privados especficos e agncias, atendendo ao duplo interesse: de um lado, provendo aos interesses privados os benefcios, servios e proteo oferecidos pelas agncias e seus programas e, s agncias, o capital poltico proporcionado pelo interesse privado para o crescimento e proteo da agncia (Priest et alii, 1984:101). Alm disso, as representaes empresariais e suas elites aferidas pela participao, em advisory committes, dos chairmen, presidentes e executivos de 200 grandes empresas detinham forte presena nos comits nos dois anos considerados pela pesquisa: em 1973, nada menos do que 50% dos grandes bancos, e 81,3% das grandes indstrias tinham executivos presentes em comits; em 1977, durante o Governo Carter, um nmero ainda expressivo (33,3% e 58,2%, respectivamente) de executivos das 200 maiores empresas participavam desses comits. As grandes empresas estavam representadas nos comits da maioria dos departamentos e agncias reguladoras em cada ano considerado. A reduo verificada entre 1973 e 1977 , segundo

182

Priest et alii (1984:109), uma das conseqncias do FACA, que teria, efetivamente, contribudo para a reduo da assimetria. Complementando essa anlise, Gais et alii (1984), a partir dos dados coletados por Walker em 1980, relativos a grupos de interesse com representao em Washington, excludos sindicatos e empresas, identificaram uma interessante diferenciao no acesso desses grupos aos advisory committees. Segundo os dados apurados, os grupos que identificam estarem engajados em conflitos com grupos opositores so mais propensos a adotar o acesso institucionalizado como ttica para a soluo de seus problemas, o que indicaria que os conflitos entre os grupos tendem a ampliar os esforos formais de consultao. J os grupos ocupacionais de todos os tipos so, em geral, mais propensos a aproveitar nveis maiores de acesso institucionalizado do que os grupos cvicos. Por fim, conforme o Grfico 7, os dados indicam que as diferenas entre os percentuais de acesso e participao nesses comits no so significativas, havendo uma certa tendncia absoro dos grupos cvicos no acesso institucionalizado.
Grfico 7 - Percentagem de grupos com acesso institucionalizado por tipo de composio EUA 1980

Fonte: Gais et alii (1984:174)

Anualmente, o Presidente da Repblica deve encaminhar ao Congresso um relatrio das atividades, status e mudanas na composio dos advisory committees existentes durante o ano fiscal anterior. O relatrio deve identificar os comits, a data e a autoridade concedida para sua criao, a data de trmino de suas atividades ou para apresentar seu relatrio, suas funes, e referirse aos relatrios submetidos, e uma declarao sobre a continuidade do comit, as datas de suas reunies, o nome e a ocupao de seus membros e o total de custos estimados despendidos em suas

183

atividades. Devem tambm ser identificados os comits extintos pelo Presidente, e, no caso dos comits institudos por lei, uma lista daqueles que considera que devam ser extintos. Conforme Long e Beierle (1999), a evoluo do nmero de comits institudos e mantidos a cada ano, desde 1985, um indicativo do seu emprego progressivo. At 1992, houve um crescimento do nmero de comits, que chegou a ser de 1.141; nos anos seguintes, dada a orientao de reduo de gastos, o nmero sofreu queda at 1996 (900), estabilizando-se, na dcada seguinte, em uma mdia de 960. Segundo os relatrios anuais da General Services Administration - GSA, os dados relativos ao exerccio encerrado em 2006 indicam a existncia de 927 comits, sendo que 44 deles foram criados no ano fiscal a que se refere o relatrio. No mesmo perodo, foram encerradas as atividades de 43 comits. J o nmero de membros atuantes em cada ano no experimentou queda no perodo seno em 2005, e mais que dobrou no perodo de 20 anos, como demonstra o grfico a seguir:
Grfico 8 - Federal Advisory Committees em funcionamento no ano EUA - 1985-2006
70000 60000 50000 40000 600 30000 20000 10000 0 400 200 0 1200 1000 800

Comits

Membros

Fonte: General Services Administration, Annual Report of the President on Federal Advisory Committees, FY 1985-2006. Disponvel em http://fido.gov/facadatabase/PrintedAnnualReports.asp. Elaborao: Autor.

Quanto natureza da autoridade dos comits existentes em 2006, 423 foram criados diretamente por leis aprovadas pelo Congresso; outros 196 tiveram a sua criao autorizada por lei, e outros 276 foram criados por atos internos de agncias governamentais, tambm autorizadas por lei. Apenas 35 surgiram por ato do Presidente da Repblica, sem previso legal expressa. Do total, 28 comits foram criados para atividades ad hoc, enquanto 902 tm carter permanente ou contnuo, e 45 foram criados por designao do Presidente para tarefas especficas. Quanto ao campo de atuao, 128 comits tm assuntos ou polticas nacionais como sua competncia; outros 266 so classificados como no cientficos, e 217 como tcnicos e cientficos. Havia ainda 92 destinados a reviso de benefcios (grant review), e 1 para negociaes de assuntos regulatrios, enquanto 196 foram constitudos para outras funes. Foram concludos, no ano referido, 991 relatrios, e realizadas 7.101 reunies.

184

O FACA prev que as reunies dos comits devem ser abertas. Exceto quanto o Presidente determine de outra forma por razes de segurana nacional, as reunies devem ser convocadas e divulgadas com antecedncia. Pessoas interessadas so autorizadas a comparecer diante, ou apelar, ou a apresentar declaraes perante os comits, sujeitas a regras razoveis estabelecidas pelo administrador responsvel. Registros, relatrios, transcries, minutas, papis de trabalho, rascunhos, estudos, agendas e outros documentos preparados para os comits devem tambm ser disponibilizados para inspeo, consulta e cpia do publico. Em cada reunio, dever haver um oficial do Governo designado para secretariar ou atender as reunies, sendo vedada a realizao de reunies sem a sua presena e que a agenda dessas reunies tenha sido por ele aprovada. O critrio para realizao das reunies fechadas o previsto no Government in the Sunshine Act GITSA, de 1976: situaes em que as discusses envolvam informaes sigilosas ou que digam respeito a privacidade de indivduos, entre outras. No ano fiscal 2006, entre as reunies realizadas, 2.299 foram abertas ao pblico (32% do total), e 4.528 fechadas; outras 274 foram parcialmente fechadas. No entanto, agncias como o Departamento de Sade e Servios Humanos (Health and Human Services - HHS), e a National Science Foundation (NSF), realizaram um significativo nmero de reunies fechadas. Excludas essas trs agncias, 88% das reunies realizadas pelas demais foram abertas ao pblico. Esse dado confirma, porm, a tendncia observada no perodo 1985-2006 de que, apesar do aumento do nmero de reunies anuais, um percentual cada vez menor dessas reunies tem sido aberto ao pblico, como mostra o Grfico a seguir:
Grfico 9 - Federal Advisory Committees Reunies Realizadas (totais e abertas) EUA - 19852006 8000 60%
7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

50% 40% 30% 20% 10% 0% Reunies % de reunies abertas ao pblico

Fonte: General Services Administration, Annual Report of the President on Federal Advisory Committees, FY 1985-2006. Disponvel em http://fido.gov/facadatabase/PrintedAnnualReports.asp

185 Do ponto de vista de sua contribuio para a governana, relatrio de desempenho dos advisory committees, obtido a partir das respostas de 671 comits e seus membros, aponta para uma avaliao positiva da atuao desses comits, como mostra a tabela a seguir:
Tabela 12 - Efeitos relevantes associados aos Advisory Committees EUA 2007
EFEITOS Sim % Confiana no Governo 335 49.9 Aumento na satisfao dos usurios 308 45.9 Avanos na pesquisa cientfica 302 45.0 Melhorias na sade e segurana 295 44.0 Implementao de requisitos legais ou regulatrios 292 43.5 Melhoria na prestao de servios 259 38.6 Mudanas relevantes nas polticas pblicas 256 38.2 Distribuio eficiente de benefcios 170 25.3 Outros 107 15.9 Fonte: General Services Administration. FY 2007 Performance Measures Totals Report. Disponvel em http://www.fido.gov/facadatabase/rptacrformtotal.asp

Esses comits produziram, at 2006, um total de 680.618 recomendaes. Desse total, porm, um pequeno nmero - cerca de 7% - foi efetivamente considerado ou integralmente implementado pelas agncias governamentais. Outro 1% considerado como tendo sido ou que vir a ser parcialmente implementado. Entre os principais resultados dessas propostas, conselhos ou recomendaes dos comits, apontam-se reorganizao de prioridades (48,9%), realocao de recursos (35,3%), edio de novas regulaes (20,6%) e de novas legislaes (9,8%) e, por fim, a aprovao de benefcios (20,9%). Apesar do baixo aproveitamento, os advisory committees so, segundo Balla e Wright (2001:810-811), instncias potencialmente importantes de participao dos grupos de interesse no policy-making process, e tm um papel substitutivo em relao ao dos atores eleitos no sistema representativo: quando os grupos de interesse participam no processo de indicao dos membros dos Comits, o Congresso no precisa intervir para assegurar a representao de interesses diante das agncias. Por outro lado, o processo desenhado para assegurar que grupos vencedores na arena legislativa continuem vencedores na arena administrativa. Dessa forma, as arenas decisrias ou negociais internas ao Poder Executivo, de carter neocorporativo e voltadas implementao de instrumentos de democracia participativa, teriam o carter de reforar distores j verificadas na arena decisria do poder Legislativo, onde a fora dos interesses econmicos , segundo autores como Lowi (1979), muito maior do que a dos demais segmentos da sociedade. Ademais, para Balla e Wright o resultado desses processos de consulta e participao depende no apenas da representao de interesses, mas tambm dos procedimentos empregados para agregar preferncias representadas na poltica pblica, revelando, assim, a importncia dos mecanismos institucionais adotados: medida que as agncias e departamentos tm a liberdade de selecionar os candidatos para os cargos nos comits, acolhendo ou no as indicaes e apoios dos grupos de interesse, reduz-se a possibilidade de que o Congresso possa, atravs dos comits, exercer

186

o controle sobre as decises tomadas no mbito burocrtico. Por outro lado, o apoio ou endosso dos grupos organizados com metas polticas claras na indicao dos membros dos advisory committees um critrio relevante para a escolha desses membros (Balla e Wright, 2001:800). Dessa forma, embora os committees no sejam instncias estabelecidas estritamente conforme o modelo neocorporativista, h uma clara aproximao entre esse modelo e o empregado pelas agncias para definir a sua composio, medida que ao acolherem s indicaes apoiadas ou promovidas pelos grupos de interesse, as agncias acabam tendo reduzidas as oportunidades para o uso de sua discricionariedade e preservando os interesses representados na arena legislativa e suas influncias sobre as polticas pblicas. No entanto, existem tambm fatores, no desenho dos advisory committees e seu funcionamento, que exercem efeitos intimidatrios (chilling effects) que comprometem o objetivo principal de ampliar a participao no processo de definio de polticas. Embora, segundo Long e Beierle (1999), os comits cumpram a sua finalidade de proporcionar ao governo um meio relativamente barato e neutro de prover aconselhamento e ampliar a accountability, as barreiras impostas pelo FACA tm tambm limitado ou impedido a participao em alguns casos. A formatao top-down dos comits tem produzido barreiras participao, em virtude dos custos impostos aos grupos e seus membros, afetando particularmente entidades voltadas s polticas no nvel local. As restries e dificuldades para a criao de novos comits so, tambm, vistas como um fator limitador. Especialmente na rea ambiental, as agncias governamentais restringem o acesso das entidades no participantes de comits ao processo decisrio, sob o argumento de que os procedimentos legais so impeditivos, e optam por no promover interaes com grupos de interesse em reunies ad hoc. Assim, qualquer frum que no seja regido pelo FACA seria considerado ilegal e, portanto, proibido. Estudo realizado pelo General Accounting Office em 1998 constatou que, de 19 agencias pesquisadas, seis haviam decidido no receber ou solicitar inputs de foras de trabalho, grupos de trabalho, fruns pblicos ou outros tipos de organizaes externas em vista da possibilidade de disputas judiciais em razo de descumprimento do FACA. No entanto, desde 1997 a Suprema Corte firmou jurisprudncia julgando que o FACA somente se aplica aos comits, boards, conselhos e outras formas estabelecidos por leis ou regulamentos, no impedindo, assim, que outros mecanismos de consulta no sujeitos ao FACA sejam empregados para recolher aconselhamento ou recomendaes pelo Presidente ou outras autoridades. Dessa forma, a Suprema Corte ratificou a jurisprudncia firmada desde 1978 por tribunais inferiores segundo a qual os grupos de interesse e seus membros continuavam livres para comunicar suas vises aos administradores, e continuavam livres para exercer o lobby sobre as agncias governamentais.

187

As concluses extradas por Long e Beierle sobre o funcionamento dos Federal Advisory Committees so positivas, em sua maioria: eles cumprem, primeiramente, o seu papel enquanto instituies destinadas a limitar a influncia indevida dos interesses especiais em comits destinados a assessorar o governo, tornando tambm o seu funcionamento accountable para os no membros. So tambm instituies sem equivalente para auxiliar o governo a obter uma compreenso mais profunda das preferncias e preocupaes dos stakeholders. Eles podem, ainda, contribuir para educar os seus membros e promover a educao do pblico mais amplo e proporcionar uma oportunidade para a observao e participao na articulao de valores, preferncias e alternativas de polticas atravs do seu processo de desenvolvimento. Finalmente, contribuem para fortalecer a confiana no governo e reduzir os conflitos entre os diferentes grupos de interesse. Todavia, h tambm problemas que devem ser considerados, entre eles os j apontados chilling effects, particularmente os constrangimentos e limitaes a uma participao mais ampla. Em sntese, concluem Long e Beierle que os advisory committees so propensos a permitir a representao tradicional pluralista, inclusive com os grupos de interesse disputando posies, do que um modelo de democracia direta, mas subordinados a previses legais que, alm de prevenir a influncia indevida, visam assegurar que todos os interesses sejam bem definidos e envolvidos e que seja assegurada a accountability pblica mediante regras de transparncia.

4.4

Political Action Committees As caractersticas do sistema poltico estadunidense, particularmente do sistema eleitoral, so

tambm importantes para intensificar a influncia dos grupos de interesse e do poder econmico, situao que tem demandado inmeras reformas desde os anos 1970. Um exemplo dos instrumentos empregados pelos grupos de interesse, e cuja natureza e utilizao ratificam a abordagem elitista a proliferao dos Political Action Committees - PACs, figura que, embora existente desde 1944, assumiu maior relevncia a partir de 1974, com a aprovao do Federal Election Campaign Act - FECA. Os PACs so entidades polticas que arrecadam e destinam recursos para campanhas polticas, embora no possam fazer propaganda poltica direta de um candidato. Podem ser criados e financiados por empresas ou por grupos de interesse, com finalidade e natureza ideolgica (como o League of Conservation Voters, o Republicans for the Environment, o AFL-CIO COPE Political Contributions Committee e o National Right to Life Political Action Committee). O papel dos PACs especialmente relevante se considerarmos vlida a proposio de Grossman e Hellpman (2001), segundo a qual os grupos de interesses especiais, ou seja, aqueles cujos interesses no coincidem, necessariamente, com o do conjunto da sociedade, contribuem para os partidos e os polticos visando

188

influenciar as suas decises. Segundo essa proposio, os favores polticos so direcionados para os lobbies que oferecem, na disputa pela influncia, os maiores lances, e os outcomes das polticas pblicas refletem a disposio dos lobbies a pagar por eles. O modelo considera que, nesse relacionamento, os grupos de interesse convertem-se em principais em relao aos polticos, que so os agentes (Grossman e Hellpman, 2001:249). Existem atualmente, nos EUA, mais de 4.000 PACs, e embora nem todos os grupos de interesse estejam vinculados a PACs, a maior parte dos PACs associada a grupos com interesses especficos (single issue groups), como aborto ou direitos trabalhistas, e constitui-se em um de seus instrumentos de atuao. Os primeiros PACs surgiram num contexto em que o Congresso aprovara normas para reduzir as possibilidades de que funcionrios do governo e sindicatos pudessem influenciar as eleies a partir de suas contribuies. Em 1939 e 1940, duas Leis - Hatch Acts limitaram as contribuies desses dois segmentos para campanhas polticas a US$ 5.000 para qualquer tipo de candidatura ou comit federal, sob a justificativa de combater o sistema de patronagem. Outras leis foram aprovadas para restringir a atuao sindical, como o Smith-Connally Act, de 1943, que, sob pretexto de assegurar o esforo de guerra, proibiu greves e restringiu campanhas sindicais para arrecadao de fundos, e a Lei Taft-Hartley, de 1947, que tornou as provises da Lei Smith-Conally permanentes. Assim, nem sindicatos nem empresas poderiam contribuir para campanhas federais. Dessa forma, em 1943, para contornar a vedao legal, o Congress of Industrial Organizations - CIO criou o que foi ento chamado de CIO-Political Action Committee, legalmente independente da entidade sindical, mas a ela filiado. Os PACs, assim, como destaca Graziano (2007), so uma criao do movimento sindical dos EUA. No entanto, com o tempo a situao inverteu-se, e, atualmente, os PACs sindicais so pouco expressivos no contexto geral. A sua atratividade est relacionada com o sistema de eleies presidenciais, composto por duas fases. A primeira delas so as eleies primrias para os candidatos Presidncia, sendo essa fase do processo, em vista da baixa participao do eleitorado, pouco representativa. A segunda a eleio do colgio eleitoral que elege, diretamente, o Presidente. A preocupao com o colgio eleitoral resulta do fato de que o Presidente da Repblica no eleito pelo voto direto e majoritrio dos eleitores, como ocorre no Brasil, mas atravs do plurality voting system, cujo princpio o winner-takes-all. Nesse sistema, o Presidente eleito pelos votos de um colgio eleitoral eleito em bases estaduais, ou seja, o candidato que alcanar a maior nmero votos no Estado, ainda que inferior maioria absoluta, leva todos os votos para o colgio eleitoral, mas com o compromisso tcito de todos os delegados ao colgio eleitoral votarem no candidato

189

que obtiver o maior nmero de delegados eleitos150. Trata-se de regra que vale para a quase totalidade dos Estados, exceo de estados com peso pequeno na eleio (Maine e Nebraska). No entanto, cada ciclo eleitoral tem levado a um aumento da necessidade de recursos para financiamento de campanhas, assim como tem prolongado o perodo de durao das campanhas eleitorais. Ademais, a estratgia eleitoral determinada por duas dinmicas: o colgio eleitoral e a necessidade de mobilizao durante a campanha. O financiamento de campanhas um item de destaque, e controverso, na poltica dos EUA em vista da garantia de liberdade de expresso contida na Primeira Emenda. Mas, por outro lado, a associao com o problema da corrupo, decorrente de contribuies ilimitadas de indivduos e organizaes, levou aprovao de leis para regular o financiamento de campanhas desde 1867, embora as mais importantes tenham surgido a partir de 1971. O Federal Election Campaign Act - FECA, de 1971, foi aprovado com o propsito de reduzir os custos das campanhas eleitorais e superar a fragilidade das leis anteriores, e afetou a regulamentao do financiamento de campanhas de dois modos principais: limitou a soma de dinheiro que cada candidato poderia doar para a prpria campanha, impondo tambm limites aos gastos dos candidatos com propaganda na televiso, e determinou que os comits partidrios deveriam fornecer relatrios trimestrais sobre as contribuies e gastos de campanha, identificando cada contribuio ou despesa superior a US$ 100, alm de determinar que quaisquer contribuies iguais ou superiores a US$ 5.000 fossem registradas em 48 horas do seu recebimento. Os resultados do FECA de 1971 apareceram j na eleio de 1972: os gastos registrados pelos candidatos federais foram de US$ 89 milhes, contra apenas US$ 8,5 milhes declarados na eleio de 1968, revelando as falhas da legislao anterior quanto transparncia dos gastos. Mas, apesar dos limites estabelecidos, a nova lei no se revelou suficiente. O escndalo Watergate e abusos na campanha de 1972 levaram o Congresso a aprovar, em 1974, uma nova lei, emendando a anterior, de modo a estabelecer uma legislao mais completa. A Lei de 1974, vetada pelo Presidente Gerald Ford, e cujo veto foi derrubado pelo Congresso, estabeleceu requisitos de transparncia mais rigorosos e limites mais estritos para as contribuies polticas, inclusive de gastos partidrios em favor de candidatos. Foi tambm criada uma nova agncia federal para administrar e assegurar o enforcement da nova legislao, a Federal Election Comission - FEC, implantada em 1975.

150

Na histria das eleies presidenciais norte-americanas, em apenas quatro ocasies (1824, 1876, 1888 e 2000) o candidato eleito no foi o que obteve a maioria do voto popular. exceo de 1824, em que quatro candidatos do mesmo partido (Democratic-Republican) disputaram o pleito, e em que Andrew Jackson obteve a maioria simples, mas no a maioria absoluta de votos, tanto na eleio popular quanto no colgio eleitoral, tendo a eleio sido decidida pela House of Representatives em favor de John Quincy Adams, nas trs demais situaes o colgio eleitoral resultante favoreceu o segundo colocado no cmputo do voto popular. Em todas as outras, houve coincidncia entre o candidato que teve a maior votao popular e aquele eleito no colgio eleitoral.

190

Vedaram-se contribuies de empresas e sindicatos e as contribuies individuais ou grupais, que constituem a principal fonte de recursos para as campanhas, foram limitadas a US$ 1 mil por candidato/campanha, e a US$ 25 mil por ano/campanha; as contribuies dos PACs foram limitadas a US$ 25.000 por ano e as contribuies a candidaturas individuais a US$ 5 mil por campanha, desde que cada PAC tenha sido registrado por no menos que seis meses e recebido contribuies de pelo menos 50 pessoas. A fim de reduzir a dependncia das contribuies privadas, o FECA de 1974 estabeleceu regras para o financiamento pblico de campanhas para as eleies presidenciais, mas beneficiando principalmente os partidos majoritrios Republicano e Democrata , excludos os partidos que obtenham menos de 5% dos votos totais na eleio. O financiamento pblico assegurado durante as campanhas tanto para as eleies primrias quanto para a eleio geral, mas sua aceitao requer a sujeio a limites de gastos totais na campanha, alm do cumprimento de requisitos de elegibilidade, como a arrecadao de doaes individuais de no mnimo US$ 5 mil (considerando-se para tanto apenas a parcela de US$ 250 de cada contribuinte individual) em pelo menos vinte Estados. Leis estaduais dispem de forma similar para as eleies estaduais e municipais. Os candidatos que optassem por participar desse sistema receberiam um dlar do fundo pblico para cada dlar de contribuio individual at US$ 250, objetivando, assim, evitar que os candidatos dependessem de grandes contribuintes individuais. Para tanto, deveriam comprometer-se a no promover a arrecadao de fundos privados em suas campanhas, e concordar com os limites de gastos de campanha e os limites de gastos do prprio candidato com sua campanha. Em 1976, antes mesmo que a lei estivesse inteiramente implementada, a deciso da Suprema Corte no caso Buckley v. Valeo151 considerou inconstitucionais vrias de suas disposies. A Suprema Corte decidiu que o Congresso no tinha poderes para limitar os gastos eleitorais como meio de promover igualdade entre os candidatos, embora tivesse o direito de regular as contribuies como um meio de prevenir a corrupo ou aparncia de corrupo. Assim, tornou sem efeito os limites para financiamento de campanha, bem como os limites para gastos individuais dos prprios candidatos, permitindo que candidatos milionrios, como Ross Perot e Steve Forbes, pudessem financiar suas prprias campanhas e ampliando a tendncia ao uso do soft money, como so chamados os recursos oriundos de organizaes que no contribuem diretamente para a campanha de um candidato, e que no defendem expressamente apoio ou oposio a um candidato mas que, de forma velada ou nem tanto, ao defender os seus atributos morais ou polticos, mesmo sem expressamente pedir o voto do eleitor, podem ter o mesmo efeito, burlando a vedao.

151

U.S. Supreme Court. BUCKLEY v. VALEO, 424 U.S. 1 (1976). Disponvel http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?navby=CASE&court=US&vol=424&page=1 em 18 de julho de 2007.

em

191

Com base nessa deciso, o Congresso aprovou, em 1976, nova emenda ao FECA, removendo ou revisando as provises julgadas inconstitucionais, eliminando os limites de gastos por campanha e as doaes dos prprios candidatos, mas mantendo as regras aplicveis eleio presidencial, relativas ao uso dos fundos pblicos. Em 1979, a lei sofreu nova reviso, desta feita para aliviar as restries impostas s despesas partidrias. As regras relativas prestao de contas foram tambm alteradas, a fim de que somente contribuies acima de US$ 200 fossem registradas. E os partidos foram autorizados a realizar despesas ilimitadas para promover campanhas de registro de eleitores para eleies presidenciais, desde que os recursos para tanto fossem oriundos do chamado hard money, que so os recursos arrecadados dentro dos limites impostos pela FECA. Apesar de ter produzido um forte impacto nos primeiros dez anos de sua aplicao, aumentando a transparncia e a eficcia da legislao, o FECA no foi suficiente para controlar as mudanas nas tticas de campanha e inovaes que, progressivamente, acabaram por erodir a estrutura por ele estabelecida. Assim, as restries acabaram sendo contornadas por prticas agressivas de arrecadao, que no foram controladas pela Federal Election Comission, como o uso cada vez maior, a partir dos anos 1980, do soft money. O emprego do soft money , inequivocamente, a mais visvel brecha na legislao eleitoral, pois a partir de uma exceo que visava encorajar os partidos a promoverem a sua estruturao e organizao, em lugar de favorecer candidatos especficos, tornou-se a principal fonte de financiamento eleitoral. Tecnicamente, esses recursos so destinados a custear despesas tais como registro de eleitores e para incentiv-los a participar das eleies, e para atividades genricas de organizao partidria no vinculadas a candidatos especficos. No entanto, os recursos acabam sendo usados para cobrir gastos com infra-estrutura de campanha, equipamentos e outros gastos de apoio que no podem ser facilmente associados ao apoio direto a candidatos. Com efeito, a facilidade com que grandes empresas contribuem com soft money para os partidos polticos se deve dificuldade encontrada pela FEC para contornar o entendimento adotado pela Suprema Corte no caso Buckley v. Valeo: como os partidos tm encontrado formas cada vez mais criativas de empregar o dinheiro arrecadado sem caracterizar propaganda direta em favor de candidatos, mesmo empregando tais recursos para custear propaganda em favor dos mesmos, mas sem utilizar as expresses vote em, eleja ou rejeite o candidato A ou B, cria-se uma barreira jurdica ao legislativa e da prpria FEC, pois a proibio de seu uso seria inconstitucional. Segundo Cigler e Loomis (1998:3), as contribuies para os PACs aumentaram de menos de US$ 23 milhes em 1974 para mais de US$ 430 milhes em 1995-1996, quando mais de um tero dos fundos arrecadados por candidatos House e um quinto do arrecadado pelos candidatos ao Senado tiveram essa origem.

192

Nas eleies de 2000 nos EUA, o total de contribuies eleitorais relacionadas a PACs e despesas independentes (gastos no integrantes de campanhas para eleger um candidato) foi de US$ 259,8 milhes, embora vigorasse o limite de US$ 5.000 por candidato na eleio, e US$15.000 para os comits partidrios. No mesmo ano, a AFL-CIO patrocinou uma intensa campanha para influenciar os resultados da eleio, destinando US$ 21,1 milhes para campanha em torno de temas, e apenas US$ 1,7 milhes diretamente para candidaturas, embora desse total 99% tenham sido destinadas a candidatos democratas. A partir da campanha de 1988, as campanhas presidenciais passaram a arrecadar importncias cada vez maiores, e o soft money tornou-se a maior parte do seu financiamento, e destinado pelos comits partidrios ao custeio de atividades voltadas a influenciar o resultado das eleies, como demonstra o Grfico a seguir:
Grfico 10 - Arrecadao de soft money para Campanhas Eleitorais por Partido EUA 1992-2002 US$ milhes
250 200 150 100 50 0
1992 1994 1996 1998 2000 2002

Republicano

Democrata

Fonte: Opensecrets (http://www.opensecrets.org/softmoney/index.asp). Elaborao: Autor.

A influncia dos PACs no processo eleitoral e seu uso como instrumento de lobby tem sido objeto de vrios estudos, que apontam resultados diversos, mas, em geral, comprovam o seu emprego para colocar o sistema poltico a servio dos grupos de interesse e burlar a legislao
eleitoral instituda para tentar limitar o abuso do poder econmico. Gais (1996, apud Ainsworth, 2002:190) demonstra que h uma forte relao entre PACs e grupos de interesse: considerando os anos eleitorais de 1978 a 1992, entre 87% (1978) e 71% (1992) dos PACs existentes estavam conectados a algum grupo de interesse. E, quanto ao perfil de vinculao, 59% dos PACs registrados em 1992 eram conectados a empresas ou associaes comerciais, enquanto apenas 8% estavam associados a sindicatos de trabalhadores. O peso dessas contribuies , segundo Ainsworth, maior para os candidatos House of Representativas, onde respondem em mdia por um tero das receitas de campanha (2002:193), enquanto, no Senado, corresponde a vinte por cento das receitas.

193

Pesquisas relacionadas ao lobby e acesso ao Congresso nos EUA, e pesquisas direcionadas ao comportamento dos lobbies durante o processo de definio de agendas, financiamento de campanhas, acesso e atividades eleitorais, tais como as desenvolvidas por Austen-Smith e Wright (1994), Walker (1991), Austen-Smith (1995), Herrnson et alii (1998), Wright (1985), Hall e Wayman (1990) e Grenzke (1989), apresentam concluses contraditrias, ou, como afirmam Baumgartner e Leech (1998), no tm sido conclusivos sobre o quanto os grupos exercem influncia nos votos e na agenda. Wright (1985, 1989), por exemplo, conclui, a partir do exame dos padres de financiamento de campanhas, que haveria pouca relao entre contribuies e lobby, e que, fundamentalmente, os PACs operam como um veculo para a representao de interesses funcionais, alternativamente representao distrital ou territorial, concentrando seus esforos em membros do Congresso oriundos de distritos em que os grupos so mais fortemente organizados, ou seja, onde interesses funcionais e territoriais coincidem:
Groups may enhance their collective representation by concentrating their campaign contributions in districts where they have existing representation through an organizational presence. By doing so, special organized interests within congressional districts can improve their access and representation through PACs, perhaps at the expense of organizations without PACs, or unorganized voters. Importantly, though, districts in which groups use money to enhance their presence are virtually always districts where groups have a legitimate presence to begin with. One might view this development as one of greater socioeconomic and occupational representation, but this development is a consequence of groups selectively strengthening their geographic ties within districts, not establishing new ties in districts where they do not have geographic ties. (Wright, 1989:726).

Segundo Tripathi, Ansolabehere e Snyder Jr. (2000), diversos estudos tm demonstrado uma vinculao surpreendentemente fraca entre lobby e contribuies para campanhas polticas atravs de PACs. Muitos grupos que tm PACs no tm lobistas, e a maioria dos grupos que tm lobistas no tm PACs. Segundo estimativa de Gais (apud Tripathi, Ansolabehere e Snyder Jr., 2000), somente 17% dos grupos que tm escritrios de lobby em Washington tm, tambm, um PAC: embora, com efeito, apenas cerca de 20% dos grupos que tm escritrios de lobby tenham, tambm, um PAC, esses grupos so responsveis por 70% de todas as despesas de grupos de interesse e 86% de todas as contribuies por intermdio de PACs. Por outro lado, grupos que no esto ligados a PACs tendem a gastar menos em lobby, ou esto proibidos de fazer contribuies. No entanto, para esses autores, a vinculao mais forte do que tem sido identificada em outros estudos. A cada ciclo eleitoral, candidatos Cmara dos Representantes e Senado, nos EUA, recebem em torno de US$ 200 milhes em contribuies oriundas de PACs, mas a maior parte destinada a apoiar candidatos reeleio, o que sugere que os grupos contribuem com o propsito de influenciar as decises dos congressistas. Mas, segundo os autores, os estudiosos do tema discordam quanto ao grau e modo em que as contribuies efetivamente afetam as polticas. A viso dominante que as contribuies so parte dos esforos lobsticos dos grupos e uma forma de comprar o acesso aos polticos, a ponto de estudos de casos indicarem que, efetivamente, os contribuintes buscam obter acesso aos legisladores para discutir e s vezes participar da elaborao da legislao, e

194

que os legisladores usam essas contribuies como medida para racionar o tempo que despedem com lobistas (Langbein, 1986, apud Tripathi, Ansolabehere e Snyder Jr., 2000). Relativizando o peso das contribuies financeiras na compra do acesso aos parlamentares, Ainsworth (2002:200) considera que, embora os PACs e suas contribuies possam ter influncia sobre o nvel de empenho dos parlamentares na defesa dos interesses a eles vinculados, inspiring advocacy for an issue rather than simple acquiescence, as contrbuies no so capazes de comprar votos ou mudar conscincias. Alm disso, Tripathi, Ansolabehere e Snyder Jr. demonstram que as estratgias de contribuio para campanhas dos grupos dependem da importncia que conferem ao lobbying: quanto mais o grupo de presso enfatiza o lobby, maiores sero as contribuies a polticos em posio de poder, como presidentes de comits, lderes polticos e legisladores de destaque. J os grupos que praticam pouco lobby parecem ser mais interessados em selecionar os beneficirios de suas contribuies com base em afinidade ideolgica ou apoio partidrio s suas causas, enquanto os que enfatizam o lobby contribuem igualmente a ambos os partidos e de forma mais dispersa no espectro ideolgico. No mesmo sentido, como destaca Ainsworth (2002:195), h uma forte predominncia de contribuies para candidatos reeleio, em detrimento de novos candidatos, o que permite associar o comportamento dos PACs garantia de acesso aos parlamentares eleitos e, nesse sistema, dada a baixa taxa de renovao a cada eleio para o Legislativo, quem est no posto tende a permanecer. Outros estudos tm-se concentrado em questes relacionadas atuao dos grupos de presso e dos lobbies, tais como os tipos de contatos mantidos e como atuam isolados ou mediante coalizes. Tambm nesses dois pontos os resultados so variados, demonstrando, por um lado, que, com freqncia, os grupos exercem presso sobre seus aliados habituais ou sobre aqueles interlocutores que tm maior predisposio a apoiar suas posies. Nesse sentido, estudos de Bauer, Pool e Dexter (1963); Milbrath (1963); Hall e Wayman (1990); Kollman (1997); Leech (1998). Por outro lado, Ainsworth (1993), Austin-Smith e Wright (1994); Baumgartner e Leech (1998) e Leech (1998) concluem que os grupos focalizam sua atuao nos indecisos ou neutros, obtendo, dessa forma, influncia sobre as agendas e processo decisrio. Segundo Berry (1989), o enorme crescimento dos fundos oriundos de contribuies de grupos de interesse para os candidatos polticos leva a inferncias que correlacionam o comportamento dos legisladores com essas contribuies, o que cria uma dvida a respeito da integridade do processo poltico. No entanto, o problema no apenas a percepo de que essas contribuies influenciem os votos dos legisladores, mas que essas contribuies sejam decisivas para decidir sobre quais temas atuaro prioritariamente. Assim, Berry considera que as contribuies de PACs para legisladores podem apenas produzir desconfiana no governo e

195

desconfiana nos prprios grupos de interesse. Para Berry, political action committees further institutionalize inequities between those who have great wealth and highly effective political representation and those who have neither (1989:228), o que uma ameaa democracia maior do que tentar restringir essa influncia por meio de reformas no sistema. Para tentar reduzir essa distoro e a influncia econmica sobre os ciclos eleitorais, foi aprovado, em 2002, o Bipartisan Campaign Reform Act, que proibiu os partidos de empregarem soft money", e proibiu os comits nacionais dos partidos de aceitar ou empregar soft money. Em compensao, o limite de contribuies individuais foi ampliado para US$ 2.000. Os sindicatos e empresas foram proibidos de financiar propaganda diretamente, assim como o uso de recursos dessas entidades para anncios que mencionem de qualquer forma um candidato a cargo federal nos 60 dias anteriores a uma eleio geral ou 30 dias anteriores a uma eleio primria152. Embora o Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 tenha sido questionado na Suprema Corte por vrias entidades e grupos, entre eles a National Rifle Association, com fundamento na Primeira Emenda, em dezembro de 2003 a Corte manteve a lei por 5 votos a 4. A exigidade da diferena de votos favorveis, porm, permite vislumbrar uma certa instabilidade no tocante efetividade dessa nova legislao, assim como da efetividade dos instrumentos de controle voltados reduo do poder dos grupos de interesse no mbito do processo poltico dos EUA. 4.5 Consideraes finais Ao longo deste captulo verificamos que, no sistema poltico estadunidense, a configurao do sistema de presso e suas relaes com os atores polticos e burocrticos se d num contexto, essencialmente, pluralista, onde os arranjos neocorporativistas no se constituem no canal principal ou preferencial de articulao de interesses. Nesse contexto, com efeito, como afirma Browne (1990), os interesses organizados so instrumentais na produo das polticas pblicas, particularmente como parte de grupos interativos maiores. Como visto, apesar de alguns autores considerarem fraca essa influncia, enorme a importncia dos grupos de interesse, nos EUA, como atores no sistema poltico, seja complementando, seja substituindo o sistema de representao por meio dos partidos polticos, e o surgimento de leis de lobby para disciplinar a sua atuao e suas interaes com os agentes polticos e burocrticos, como varivel dependente, um reflexo desse grau de desenvolvimento do sistema de presso e da complexidade de suas interaes com os atores polticos e burocrticos.

152

Sobre o contedo e impacto dessa nova legislao, ver CANTOR, Joseph E. A Situao do Financiamento de Campanha. Disponvel em novembro de 2007 em http://www.embaixadaamericana.org.br/elections/campaign$.htm.

196

A partir do exame da evoluo do crescimento da comunidade de interesses nos EUA e sua conformao atual, verificamos que, num contexto em que se manifestam como interesses relevantes, alm dos grupos de interesses do setor empresarial, majoritrio e mais fortemente organizado, e dos trabalhadores e grupos ocupacionais, tambm os grupos cvicos e os policy watchdogs, os grupos influenciam claramente os outcomes nas polticas pblicas, no sendo desprezvel a influncia que o prprio Governo exerce como ocorre no corporativismo sobre a formao da comunidade de interesses e sua atuao em favor das polticas governamentais, ao exercer o papel de patrono. Embora tenha sido formulada uma opo contrria ao corporativismo, a qual se associa prpria fragmentao do sistema de presso, com a ausncia de peak associations dotadas de legimidade ou representatividade, e ao sistema eleitoral que privilegia a representao geogrfica em lugar da funcional, no se pode caracterizar o sistema poltico e administrativo estadunidense como totalmente excludente do corporativismo. Na verdade, a partir do exame e da sua conformao e funcionamento, pode-se considerar que os Federal Advisory Committees consistem num importante instrumento de articulao de interesses, propiciando uma via alternativa para a concertao que, em grande medida, coincide com o modelo desenvolvido no mbito do neocorporativismo societrio. Verificou-se, ainda, a maior incidncia das atividades de lobby na esfera do Legislativo, em face da caracterstica do Congresso como ponto iniciador de todas as iniciativas legislativas nos EUA. Se existe um plo de atrao dos lobbies, o Congresso dos EUA. No entanto, a presena dos lobbies junto ao Executivo , tambm, significativa, em especial junto aos Departamentos mais estratgicos para os interesses do setor empresarial, como os rgos ligados Presidncia, o Departamento de Estado, o Departamento do Tesouro, o Departamento de Agricultura, o Departamento de Energia e o Departamento do Comrcio, demonstrando a multiplicidade dos canais de acesso utilizados pelos grupos de interesse para buscar influenciar as decises no campo das polticas pblicas. Instrumentos de transparncia e controle, como os procedimentos previstos na lei de procedimento administrativo, como as audincias pblicas, a lei de acesso informao e outras mostraram-se de grande importncia para assegurar maior accountability, conferindo maior legitimidade ao processo decisrio, ao mesmo tempo em que institucionalizam-se meios para maior isonomia ou ampliao de oportunidades de exerccio da influncia. Por fim, constatou-se a preocupao dos legisladores nos EUA com o sistema de financiamento de campanhas eleitorais, cuja legislao, historicamente, buscou evitar o abuso do poder econmico e a influncia indevida no comportamento dos atores polticos, embora, at o momento, com reduzido xito, dadas as brechas ainda existentes no sistema e que permiten que os political action committees atuem de forma a

197

assegurar acesso privilegiado aos decisores polticos, tanto por meio do apoio a campanhas polticas para o Legislativo quanto nas eleies presidenciais. A partir desses elementos que se destacam no exame terico e emprico do problema de pesquisa sob a perspectiva da experincia dos EUA, podemos concluir que, embora haja uma evidente necessidade de regulamentao das atividades de lobby, determinada pela complexidade e extenso do sistema de presso, das inmeras oportunidades de exerccio de influncia e da enorme desigualdade de meios entre os diferentes grupos de interesse, a existncia de uma lei de lobby no , de per si, suficiente para assegurar a transparncia do acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas e dos meios e objetivos que buscam atingir por meio de sua influncia no processo de polticas pblicas. Instrumentos adicionais voltados a esse objetivo, como demonstram o Administrative Procedure Act, o Freedom of Information Act, o Government in the Sunshine Act, o FACA e a prpria legislao eleitoral cumprem um papel fundamental para essa finalidade. Ademais, as leis de lobby, como sugere a experincia dos EUA, embora confiram maior transparncia ao processo, permitindo uma visualizao dos interesses e foras atuantes na arena legislativa e executiva, no asseguram, por si mesmas, condies especiais de acesso, nem, tampouco, instituem arenas ou espaos de participao institucionalizada, permanecendo sob a dependncia de outros instrumentos, como a criao, por lei, de comits, boards e outras instncias, a ampliao do acesso ao policy-making process ou a participao em condies menos assimtricas ou dependentes do poder econmico, papel que, nos EUA, cumprido pelo FACA. Voltaremos, porm, a analisar esse aspecto do tema em maior profundidade no Captulo 8.

5 Grupos de Presso e lobby no Brasil: reviso da literatura, contexto histrico e institucional

Assim como, no captulo anterior, buscamos uma melhor compreenso do sistema poltico estadunidense e de seu sistema de presso, para identificar a importncia e finalidade da regulamentao das atividades de lobby e seu impacto sobre a transparncia e igualdade de acesso, procuraremos, neste captulo, desenvolver uma abordagem semelhante, mas com foco no caso brasileiro. Trata-se, todavia, de uma tarefa particularmente difcil, sob a perspectiva de uma abordagem comparada, em vista de trs distines fundamentais: uma, a menor profundidade e diversidade dos estudos produzidos no Brasil, particularmente no que se refere a anlise empricas da atuao dos grupos de interesse nas arenas poltica e administrativa; a segunda, o distinto percurso histrico que se desenvolveu no Brasil, onde no somente a sociedade civil e os grupos de interesse esto em estgio diferenciado de diversificao e organizao, como ainda forte a herana corporativista; e, terceira, a inexistncia de uma legislao especificamente voltada regulamentao das atividades de lobby, tornando mais problemtica a comparao direta. Tais diferenciaes, porm, no impedem que se possa, sob a perspectiva da experincia dos EUA, elaborar, a partir de uma reduo sociolgica, o exame da adequao de suas instituies ao caso brasileiro e de sua capacidade de atender aos propsitos de ampliao da transparncia, isonomia de acesso e accountability do processo de polticas pblicas. 5.1 Estudos sobre Grupos de Presso e Lobby no Brasil O estudo dos grupos de presso e das atividades de lobby e sua influncia na agenda de polticas pblicas no Brasil tem se desenvolvido de forma progressiva, notadamente a partir da dcada de 1970. Embora, como destaca Arago (1994), a presena dos grupos de presso no cenrio institucional do pas tenha sido bem documentada pela imprensa, ainda hoje h poucos estudos empricos sobre a composio do sistema de presso no Brasil, a forma como se organizam as instituies e como atuam os grupos de interesse. Os estudos realizados tm se voltado, na maior parte dos casos, para a abordagem de reas especficas. Apenas alguns poucos casos tm-se dedicado a uma anlise mais abrangente do fenmeno, tanto em suas interaes com o Poder Legislativo quanto com o Executivo.

199

A maior evidncia assumida pelo estudo dos grupos de interesse nos EUA teve, como repercusso, tambm, o incio dos estudos sobre a matria no Brasil, embora em escala muito inferior, numrica e qualitativamente. Se, a partir da publicao de The Governmental Process, de David Truman, em 1951, houve um renascimento do tema na cincia poltica dos EUA, foi somente no final dessa dcada que se registraram os primeiros estudos sobre o tema no Brasil. Com a redemocratizao do pas, o processo poltico voltou a despertar interesse e notadamente a partir da segunda metade da dcada de 1980, localizam-se artigos acadmicos, Dissertaes de Mestrado e Teses de Doutorado que vo, pouco a pouco, construindo uma base terica e de estudos empricos do fenmeno, mas ainda em escala muito inferior que se encontra nos Estados Unidos. O fato de que poucas dessas abordagens tenham sido publicadas em livro no constitui desdouro, mas mais uma evidncia da pouca importncia conferida ao tema no Brasil at o momento. A seguir, apresenta-se um breve panorama das obras mais importantes identificadas ao longo da pesquisa. A disperso das abordagens sobre os grupos de interesse e lobby na bibliografia nacional e a existncia de poucas obras especificamente voltadas ao seu estudo um fator impeditivo a um exame exaustivo da bibliografia produzida no Brasil, e o propsito deste item , apenas, destacar as obras mais importantes ou de maior relevncia para o problema da pesquisa. Uma obra pioneira sobre o assunto, sempre referida (Arago, 1994; Boechat, 1961), A advocacia e o Poder Legislativo, publicado por Nehemias Gueiros em 1958, relatando as concluses de uma conferncia nacional realizada, naquele ano, pela Ordem dos Advogados do Brasil. Nessa obra, refletindo a preocupao dessa categoria profissional com o seu mercado de trabalho e a legitimidade de sua atuao, Gueiros explicitava a compreenso de ser o lobby uma atividade correta e corretiva, espcie de higiene da Lei, defendendo a sua prtica ostensiva e dentro dos cnones da tica profissional e parlamentar (Gueiros, 1958, apud Boechat, 1961:101). No mesmo ano, Themstocles Brando Cavalcanti publicou um breve artigo intitulado Grupos de Presso, em que considera como tais os grupos organizados para a defesa de interesses prprios, interesses de naturezas diversas, e que atuam sobre os rgos responsveis do Estado, para obter os benefcios que pretendem. Com base em Lavaux e Hirsch-Weber, Cavalcanti propunha uma classificao dos grupos de interesse expresso que, para ele, restringia o conceito e permitia identificar melhor os grupos em funo de seus objetivos especficos na forma a seguir: 1 Indstria, Comrcio, Agricultura; 2 Trabalho; 3 - Profissionais; 4 - Cvicos; 5 - Sociais; 6 Religiosos; 7 - Educativos; 8 - Culturais. Cavalcanti j destacava, ento, a dificuldade de conceituarse os grupos de presso em vista da estigmatizao das atividades de lobby, face idia generalizada de que o grupo que representa um interesse legtimo e louvvel no se caracterizaria como tal porque, sendo legtimo o interesse, no seria necessria estigmatiz-lo. Cavalcanti, porm, considerava os grupos de presso elemento de um sistema de funcionamento normal e necessrio

200

para a vida poltica e administrativa do pas, sem prejuzo, contudo, da condenao dos que atuassem ilegitimamente quanto aos fins ou mtodos e prticas adotados. Para o Autor, em vista de sua natureza individual e da sua investidura, o Presidente da Repblica e os Ministros de Estado eram mais vulnerveis ao insistente, e qui impertinente dos grupos de presso, alm de estarem, tambm, sujeitos s presses do Parlamento. Criticava, ainda, o uso exagerado de tcnicos alheios ao servio pblico na organizao de comisses, notadamente em conselhos que envolviam o julgamentos e decises sobre matrias ligadas a interesses comerciais ou industriais. Para reduzir a influncia dos grupos de presso na estrutura burocrtica, defendia que tais elementos tivessem apenas funo consultiva, semelhana dos advisory committees j mencionados porque essa deve ser a atribuio de pessoas eqidistantes dos interesses em jogo. Conclua, ao final, que a legitimidade dos grupos de presso decorrncia de sua maneira de proceder e da legitimidade de seus processos e mtodos de ao. Em 1961, Leda Boechat Rodrigues publicou, na Revista Brasileira de Estudos Polticos, um estudo igualmente pioneiro, sob a perspectiva terica, intitulado Grupos de presso e governo representativo nos Estados Unidos, Gr-Bretanha e Frana, onde, alm de uma resenha da literatura at ento produzida nos trs pases considerados, abordava as mudanas ocorridas nas tticas dos grupos de presso nos 30 anos anteriores, destacando tambm as diferentes vises existentes, nos EUA, sobre a atuao dos lobbies, sob as perspectivas pluralista e elitista. Analisava, tambm, a legislao estadunidense, aderindo posio de Zeller (1948) segundo o qual no seria suficiente a transparncia da atividade de lobby por meio de registros, sendo necessrio que os rgos governamentais assumissem a sua responsabilidade de gerir os assuntos sob sua responsabilidade, assegurando a efetividade dos princpios moralizadores dessa legislao. Conforme Boechat, os estudos realizados demonstravam que a representao dos interesses econmicos no governo representativo se opera, sobretudo, atravs da influncia dos grupos de presso, embora no seja totalmente inusitado que um grupo de presso queira, eventualmente, lanar-se na luta poltica em busca do poder. Os maiores grupos representaes do mundo dos negcios, trabalho organizado e agricultura atuariam, assim, lado a lado com organizaes de carter ocupacional, cvico e outros, empregando diversas tticas tais como o contato pessoal, aes coletivas e propaganda, incluindo, tambm, as contribuies para campanhas eleitorais para os candidatos favorveis aos seus interesses, grassroots, comparecimento macio (manifestaes) e at mesmo as greves, obstrues de trfego, fechamento de lojas, cessao de entregas, destruio de gneros, etc. Boechat assume, tambm, a concepo de que a presso dos grupos sobre o governo cresce em proporo geomtrica da interveno governamental na vida econmica. Divergindo da avaliao de Cavalcanti, Boechat ressaltava, ainda, a maior capacidade do Executivo, em comparao ao Legislativo, de superar ou suportar a influncia dos grupos e tornar-se o intrprete do interesse pblico (1961:105), embora a

201

menor resistncia do Legislativo no estivesse, necessariamente, ligada venalidade. Ao final, defendia Boechat, compartilhando a viso de Schattschneider, uma maior coeso e disciplina partidrias, eleies honestas, a ampliao do sufrgio, o livre exerccio das liberdades pblicas e o uso livre dos meios de comunicao como meios eficientes para mitigar a influncia excessiva exercida pelos grupos de presso (1961:108)153. Paulo Bonavides, respeitado constitucionalista, publicou, em 1968, Cincia Poltica, em que dedicou um captulo ao tema grupos de presso. Nessa obra, atualmente em sua 12 edio atualizada e revisada, Bonavides discorre sobre o conceito e importncia dos grupos de presso, a sua relao com o sistema poltico partidrio e as suas tcnicas de ao. Aborda os aspectos positivos e negativos dos grupos de presso, e a necessidade de sua institucionalizao. Finalmente, considera a dicotomia entre a atuao da tecnocracia e a atuao dos grupos de presso. O Autor filia-se corrente que considera grupos de interesse e grupos de presso conceitos distintos, sendo estes uma derivao daqueles, pois os grupos de interesse podem existir organizados e ativos sem exercerem a presso poltica. So, assim, potencialmente grupos de presso. E o grupo de presso, para Bonavides se define em verdade pelo exerccio de influncia sobre o poder poltico para obteno eventual de uma determinada medida de governo que lhe favorea os interesses (1994:427). O constitucionalista observa, tambm, que o governo mediante grupos privados , efetivamente, um fato irreversvel na sociedade moderna, o qual se reflete no crescente acervo de estudos e investigaes sobre os grupos de presso em todas as suas modalidades e tcnicas de atuao. Quanto s modalidades dos grupos, Bonavides reconhece a dificuldade no estabelecimento de uma classificao rgida e, por isso, no chega a propor uma tipologia, sugerindo que se considere o uso de critrios como o da tcnica de ao e dos mtodos empregados para o estabelecimento de uma classificao. Ressalta, tambm, o fato de que o poderio dos grupos decorre do grau de eficincia e organizao, tanto quanto da qualidade e quantidade dos seus membros, reconhecendo, assim, que uma organizao, mesmo pequena em termos de nmero de membros, como as associaes industriais, pode refletir a nata do poder econmico, mas, ao mesmo tempo, ter sua atuao prejudicada pela impossibilidade de harmonizar os interesses e manter a homogeneidade do grupo para exercer uma presso eficaz e efetiva. Quanto aos meios empregados pelos grupos, alm do convencimento por meio da argumentao ou justificao, destaca Bonavides o emprego, em casos extremos, da persuaso por meios que vo do suborno intimidao. Defensor da legitimidade da atuao dos grupos de interesse, Bonavides questiona vivamente a viso tecnocrtica, que transferiu a deciso com escolhas de opes fundamentais dos governantes tradicionais para os tcnicos, cuja participao privilegiada acaba monopolizando o
153

Em 1984, uma verso atualizada desse estudo, intitulada A Prtica dos Grupos de Presso e Interesse foi publicada como material do Curso de Introduo Cincia Poltica, Unidade IV, pela Universidade de Braslia.

202

processo. A interveno silenciosa e ostensiva da tecnocracia, perturbadora do princpio democrtico, descamba no monoplio da deciso poltica sonegada ao povo e seus representantes ou, na melhor das hipteses, concedendo-lhes a oportunidade da participao plebiscitria. Esse domnio da tecnocracia, segundo o jurista, ilustraria um novo cesarismo tecnolgico que politizou a sociedade e no qual ela se precipitou vertiginosamente, governada pelos novos prncipes, e constitui-se em uma ameaa ao princpio da participao democrtica. Para Bonavides, os grupos de presso contribuem para a transparncia mediante a competio entre os interesses distintos na arena poltica, permitindo ao pblico vislumbrar os prs e contras na batalha de argumentos que se trava. Todavia, com o regime tecnocrtico (...) tal no acontece, configurando-se o alojamento permanente do grupo no prprio poder, onde seus interesses dominantes aparecem servidos por especialistas convertidos em tecnocratas. Assim, a dominao tecnocrtica poder enfim significar em alguns casos o monoplio das faculdades decisrias por um grupo de presso vitorioso (partidrio, econmico, militar, etc.) (Bonavides, 1994:443-444). Em 1971, com a publicao de Interest conflict and political change in Brazil, Philippe Schmitter aborda o desenvolvimento poltico no pas a partir da anlise da participao das elites locais e grupos de interesse nas polticas pblicas no perodo 1930-1965. Trata-se de obra que foi considerada, poca, um dos melhores e mais bem documentados estudos sobre a poltica brasileira, e ainda , hoje, um dos mais abrangentes e aprofundados estudos sobre a dinmica do processo decisrio e a atuao dos grupos de presso no Brasil, alm de buscar uma interpretao para a cultura poltica dominante no pas naquele perodo e que, ainda hoje, condiciona o funcionamento do sistema de presso existente. Segundo Schmitter, o desenvolvimento poltico, de que a diferenciao estrutural na sociedade um aspecto essencial, estimula a emergncia de todas as foras associativas de atividade poltica, aumenta o seu nmero e a sua influncia no decision-making process, e proporciona aos grupos os meios para se organizar e continuar em ao, uma vez que a distribuio do poder poltico alterada em favor das associaes. Isso depende, porm, de trs fatores: da poltica governamental em relao liberdade de associao, da relao entre a natureza e escopo do processo decisrio governamental e o modo como as associaes interagem, e de que a cultura poltica tenha uma influncia pervasiva tanto no padro de emergncia quanto no padro de interao entre elas. Assim, a direo da interao entre os grupos de interesse, e entre eles e o governo, depende da cultura poltica e das atitudes do regime para o desenvolvimento de associaes autnomas. A diferenciao estrutural, porm, tambm resulta na diferenciao e proliferao de funes governamentais, requerendo habilidades tcnicas monopolizadas pelas elites burocrticas, cuja autonomia decisria ampliada s expensas das elites polticas.

203

Lastreado num amplo esforo de pesquisa sobre os grupos de presso no Brasil, Schmitter buscou demonstrar que no Brasil, entre 1930 e 1965, o crescimento do associativismo acompanhou a diferenciao no mbito da sociedade. Demonstrou o uso, ao longo do perodo considerado, da estratgia corporativa de cooptao das representaes de interesse, tanto dos trabalhadores quanto dos empregadores, e o controle do acesso dos grupos autorizados ao processo decisrio por meio de comisses, conselhos e similares, bem como o crescente emprego de contatos informais entre a tecnocracia, ento emergente, e as representaes no contempladas pelo sistema de representao corporativa. Diferenciou, tambm, a postura do regime autoritrio brasileiro e sua busca de legitimao por meio da observncia de regras e procedimentos no processo decisrio que, no caso brasileiro, era extremamente policntrico, competitivo, desarticulado, descoordenado, disperso, fragmentado e incoerente -, dos regimes totalitrios, considerando-o como semi-pluralista. Conclui Schmitter que a especializao de funes e a proliferao dos grupos no Brasil ocorria em um contexto tradicionalmente autoritrio e corporativista, mais do que liberal e pluralista. Assim, a ampliao da diferenciao e do associativismo no resultou numa sociedade pluralista, mas na convivncia de modelos corporativistas de soluo de conflitos e pluralistas de competio entre as representaes de interesse. Schmitter destaca o papel dos grupos e associaes na transformao poltica do Brasil desde o Imprio e na negociao e aprovao de importantes leis no Brasil at o incio da dcada de 1960, embora caracterize como pfio o exerccio do poder de veto dessas instituies. As agncias burocrticas so identificadas como a principal arena de atuao dos grupos de interesse, mas a sua atuao nem sempre ocorre de maneira formal: Although Brazilian interest groups are formal, often highly bureaucratizated organizations, they do not hesitate to exploit all the channels of particularist access available to them (Schmitter, 1972:17). Dadas as caractersticas da sociedade, da cultura poltica e do sistema de relaes e estruturas marcado pelo clientelismo, empreguismo, coronelismo, filhotismo, jeito e tantos outros atributos mais ou menos meritrios, moldando o comportamento das elites, dos grupos de presso e da burocracia, Schmitter apresentou um prognstico que se confirmou: a persistncia do referido sistema e sua capacidade para gerar e absorver a mudana atravs da tenso entre dois movimentos. Com efeito, a tenso entre a crescente demanda de grupos sociais cada vez mais diversificados e conscientes de seus interesses especficos e gradualmente mais autnomos em sua organizao e acapacidade dos que esto em posies de autoridade pblica para capturar, manipular, reprimir e aceitar esses interesses, atravs do paternalismo e cooptao, convertendo-os de potencialmente agressivos promotores de novas demandas em protetores dos interesses atendidos e apoiadores do status quo , ainda, hoje, uma caracterstica visvel no sistema poltico brasileiro.

204

Em 1973, Mrio Augusto da Silva Santos apresentou, junto Universidade Federal da Bahia, a dissertao de Mestrado Associao Comercial da Bahia na Primeira Repblica: um grupo de presso, onde, ao analisar a atuao da entidade, fundada em 1811, aponta a prtica do lobby pela mesma em defesa de seus associados e co-irms junto ao Congresso Nacional durante a Primeira Repblica (apud Arago, 1994:21). O estudo realizado por Santos comprovaria, documentalmente, a atuao daquela entidade como o primeiro grupo de presso no Brasil com as caractersticas hoje encontradas nessa atividade. Em 1978, Srgio Abranches defendeu a Tese de Doutorado The Divided Leviathan: State and Economic Policy Formation in Authoritarian Brazil junto Cornell University, analisando as relaes entre Estado e Capitalismo no Brasil e a atuao dos grupos de interesse no policy-making process e suas interaes com a burocracia, com nfase no perodo 1956-1976 e, especialmente, no perodo autoritrio ps-1964. Nesse estudo, Abranches analisa e descreve o papel da burocracia como instrumento de mediao e arbitragem de interesses entre os setores da sociedade, sob a tutela militar, exercidas por meio de diversas agncias governamentais. Abranches realizou um completo e detalhado mapeamento dos atores governamentais e privados envolvidos nas polticas industriais e comerciais do perodo e do funcionamento dos Grupos Executivos e Conselhos criados nos anos 1950 e 1960 estruturas quase-corporativistas, na sua anlise - orientados para as polticas de desenvolvimento comercial e industrial. Constatou a existncia de complexas relaes entre o Estado e os interesses organizados e identificou a existncia de uma nova forma de clientelismo estatal, na qual agncias estatais como a Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil - CACEX um rgo interno do maior banco comercial brasileiro, uma sociedade de economia mista federal, mas que atuava como formulador de polticas, detendo extensos poderes no mbito do controle de importaes no pas estabeleciam a captura de clientelas diversas, mantendo alianas duradouras e compensadoras com o setor privado, mediante um complexo processo de negociaes e articulaes (Abranches, 1978:427). Essas agncias agiam com considervel autonomia, no somente mediando, mas tomando decises alocativas num contexto de elevada fragmentao dos atores privados e enfraquecimento da capacidade de atuao da sociedade civil. O novo clientelismo identificado por Abranches que no implicava, necessariamente, em prticas corruptas - constitua-se em articulao direta entre o Estado e as burocracias privadas para a expresso de interesses setoriais e fracionados dentro do aparelho do Estado, e se baseava mais em reas de igualdade do que em trocas individuais de favores entre os agentes governamentais e os particulares. Em troca da defesa dos interesses de suas clientelas, as agncias recebiam apoio poltico e ampliavam a sua alavancagem no mbito do aparelho estatal. Essas agncias, contudo, considera o Autor, somente puderam desempenhar essa funo em funo do processo de segmentao do

205

aparelho do Estado e da multiplicidade de lgicas de ao existentes o seu mbito. Dessa forma, a prtica de negociao e acordos deveria ser vista como parte da poltica autoritria, em lugar de ser um fragmento de prticas democrticas em um contexto autoritrio, pois era um pluralismo para uns poucos agentes privilegiados que eram admitidos na complexidade do Leviat (1978:430). O contexto poltico repressivo e autoritrio, ademais, teve como resultado o aumento da fragmentao de interesses, em lugar de uma maior organizao dos mesmos, agravando a crise de hegemonia, o que levou a uma instabilidade na organizao da direo poltica do regime. Sob a aparente e artificial estabilidade imposta pelo autoritarismo, desenvolvia-se uma crise de organizao da direo poltica que iria revelar os limites do regime autoritrio (1978:439). Nos anos 1980, Walter Costa Porto, entusiasta da regulamentao do lobby, organiza um pequeno volume, publicado pela Fundao Projeto Rondon, contendo o j mencionado artigo de Themstocles Brando Cavalcanti e o artigo de Juan Ferrando Badia Grupos de Interesse, de Promoo e de Presso, publicado originalmente na Espanha em 1977. Nessa obra, Badia considera os grupos de presso como uma categoria analtica estabelecida para sistematizar o estudo de fenmenos e prticas desenvolvidas na vida poltica das sociedades industrializadas do mundo ocidental, mas presente em todos os regimes e mesmo em sociedades diversas do mundo poltico-pluralista. Adotou, ainda, o conceito de grupos de presso para diferenci-los dos grupos de interesse, sendo grupos de presso os grupos de interesses que dirigem-se diretamente ou indiretamente aos governantes para exigir destes uma determinada posio poltica ou polticolegislativa, ou para opor-se j adotada. Quanto ao conceito de lobby, Badia adotava a conceituao proposta pelo cientista britnico Samuel E. Finer, que em sua obra Anonimous Empire (1958) o definia como o conjunto de organizaes que se ocupam em qualquer momento de influenciar a poltica (policy) dos rgos pblicos no seu prprio interesse. Destacava, como mais importantes grupos de presso, os sindicatos, cuja atuao poltica considerava comparvel dos partidos e considerava o fenmeno dos grupos de presso universal, alm de antigo, cujo aumento em proporo aritmtica, em alguns casos, e geomtrica, em outros, seria uma conseqncia do prprio avano do welfare state e do aumento da esfera de competncia dos poderes pblicos. Em 1982, Joo Bosco Lodi publica Lobby & Holding: as bases do poder e, em 1986, Lobby Os Grupos de Presso, obras em que defende a profissionalizao dessas atividades e destaca o papel do Congresso como locus de deciso relevante para a atuao dos grupos. Voltados ao empresariado, consistem em manuais do lobby, vislumbrando, desde ento, as possibilidades que se abriam a essas atividades no curso do processo de redemocratizao do pas. Lodi identifica o lobby como uma pratica quase exclusiva de grupos econmicos e organizaes afins, por estarem mais organizados e profissionalizados. O lobby no-econmico, ao contrrio, era ingnuo, amadorstico e quase inexistente, e a falta de organizao poltica dos grupos de presso tais como

206

movimento feminista, ambientalista, culturais, religiosos e outros associada predominncia do lobby econmico levava a um clima de mal-entendido, ilegitimidade e falta de respaldo da sociedade para com a atividade. Assim diante da opinio pblica no esclarecida, o simples uso da palavra lobby um pejorativo associado imagem de corrupo, propina e abuso do poder econmico (Lodi, 1986:IX). Segundo o Autor, na maioria das empresas o lobby era, ainda, uma prtica informal, inconfessvel, porque tida como escusa, e explicada a posteriori, confundida com abuso do poder econmico, advocacia administrativa e corrupo. Servia, muitas vezes, como um mascaramento para a incompetncia das empresas, deixando, inclusive, de ser uma atividade meio para converter-se em atividade-fim. Defendia, ainda, a sua regulao e controle pelo poder pblico, e considerava a representao de interesses por seu meio uma alternativa mais rpida e segura representao poltico-eleitoral. Ainda em 1986, Roberto Jenkins de Lemos publica Lobby-Direito Democrtico, analisando a atividade sob a perspectiva dos profissionais de Relaes Pblicas. Alm da descrio da evoluo conceitual e histrica da atividade, Lemos faz a defesa da atividade, que deve ser vista como informao objetiva, disponvel para em tempo hbil instrumentar a melhor deciso, e prope que seja considerado como o processo de dilogo entre as organizaes e os agentes governamentais, exercendo-se pelo contato entre as partes com a inteno de levar informaes confiveis e passveis de utilizao imediata, dentro do propsito comum de chegarmos s melhores decises para todos ou quando tal no for possvel, que, preservando os valores fundamentais do interesse pblico, seja a menos inadequada para os envolvidos (1986:43). Lemos busca diferenciar o lobby das atividades ilcitas de trfico de influncia. Segundo esse autor, o lobby uma atividade sria, que precisa ser transparente, sem subterfgios nem mascaramentos. A lgica do lobby est na sua obrigao de ser tico, pois, em no o sendo, ele mesmo comandar a sua prpria anulao e reforar a posio que intenta alterar, conclua Lemos (1986:71). Para assegurar a observncia desse princpio, a atividade merecia ser regulamentada, de forma que fossem protegidos todos os copartcipes da sociedade dos efetivos abusos e das prticas menos ortodoxas, semelhana da tentativa de regulao registrada nos EUA desde 1946. Essa regulamentao, segundo Lemos, deveria viabilizar o exerccio pleno da atividade, preservando uma srie de aspectos importantes para a manuteno de direitos entre os membros da sociedade, compensando a fora do poder econmico pelo poder da fora da sociedade (1986:112). Analisando a atuao das agncias governamentais e grupos de interesse nas polticas do setor agropecurio, Antonio Luiz Paixo e Maria Helena de Castros Santos154, apresentaram, no X
154

A autora voltou a esse tema em artigo publicado em 1989 (SANTOS, Maria Helena de Castro. Avaliao poltico institucional do Prolcool: grupos de interesse e conflito interburocrtico. Planejamento e Polticas Pblicas, n 1, jun. 1989, p. 127-150). Nesse estudo, concludo em 1987, a Autora recomenda, a partir da experincia do Prolcool, a criao, em determinados instantes relevantes, de Grupos de Trabalho que funcionem como cmaras polticas escandinavas, ou seja, um lugar institucionalizado para a expresso das divergncias dos interesses dos atores afetados, tanto pblico quanto privados, com o propsito de obter decises que sejam expresso

207

Encontro Anual da ANPOCS, em 1986, o artigo O lcool combustvel e a pecuria de corte fragmentao e porosidade no Estado burocrtico-autoritrio. Destacam os autores o fato de que a literatura emprica sobre polticas pblicas no Brasil privilegiava, at ento, duas linhas de investigao: o estudo de burocracias pblicas e de seus mecanismos decisrios e a deteco das estruturas e formas variadas de organizao e representao de interesses de grupos empresariais, evidenciando a natureza multifacetada do aparelho estatal e sua porosidade em relao aos interesses no excludos do jogo de formulao e implementao de polticas. Tais estudos, para Paixo e Santos,
privilegiando estruturas particulares de deciso e modelos estruturais de representao de interesses privados, negligenciam a natureza contextual, em polticas especficas, das interaes de grupos de interesses privados e de agncias burocrticas, a partir da qual emergem, empiricamente, as noes de fragmentao da arena burocrtica de deciso e de mecanismos, corporativos ou informais, de representao.

Em conseqncia, buscavam, a partir de estudos de caso da poltica do lcool combustvel materializada no PRO-ALCOOL e na poltica da pecuria de corte nos anos 1980, realizar uma anlise dos arranjos institucionais e as relaes entre o Estado, as agncias burocrticas assim como os conflitos entre elas - e os atores sociais e econmicos e suas organizaes envolvidos na formulao e implementao dessas polticas. A atuao dos grupos de interesse com vistas a influenciar o processo de tomada de deciso da poltica analisada por Paixo e Santos, evidenciando-se o emprego de formas e mecanismos variados de lobby, inclusive a representao formal em rgos ligados poltica, particularmente no caso do lcool combustvel. Alm disso, destacam o emprego do apoio poltico dos governadores estaduais no setor canavieiro como forma substitutiva das representaes coletivas de interesse. Segundo os Autores, o corporativismo, quer "estatal" ou "societrio, estava visivelmente ausente da estrutura de representao de interesses da poltica do lcool combustvel, inexistindo vnculos verticais entre o setor privado e o Estado, nem qualquer representao formal de grupos de interesse em agncias burocrticas, conselhos ou comisses, exceto pela participao dos plantadores de cana e produtores de acar e lcool com assento no Conselho Deliberativo do IAA. Ademais, salientam a formao de "anis burocrticos"155, ou seja, vnculos horizontais temporrios entre os atores pblicos e privados, em torno de questes especficas, e a atuao de
do conflito negociado, com os quais se comprometero os participantes. Seria, assim, uma alternativa poltica representao informal, principal forma de comunicao entre o grande capital e a burocracia governamental que, como se viu dificulta o acesso deciso de atores menos poderosos e exclui os chamados grupos desprivilegiados.
155

O conceito de anis burocrticos foi desenvolvido por Fernando Henrique Cardoso, por meio do qual tentou analisar a organizao poltica e o papel desempenhado pelo Estado planejador desenvolvimentista no Brasil. Com o fortalecimento da nova burocracia estatal planejadora e a formao das chamadas ilhas de racionalidade no seu interior que permitiam justificar tecnicamente as polticas adotadas, as alianas entre interesses polticos e econmicos se tornaram mais complexas. No entanto, em face do predomnio das prticas clientelistas no mbito da estrutura administrativa tradicional, tais ilhas passaram a servir aos interesses privados que se organizaram no interior do Estado e por ele catalisados, em lugar de servir ao "interesse pblico". Segundo Cardoso, as qualidades requeridas para fazer parte de um anel no advm da existncia de solidariedades ou da possibilidade de busca de recursos polticos comuns entre camadas ou fraes de classe mais amplas, mas da definio, nos quadros dados pelo regime, de um interesse especfico que pode unir, momentaneamente ou, em todo caso, no permanentemente, um crculo de interessados na soluo de um problema: uma poltica energtica ou rodoviria, o encaminhamento de uma sucesso estadual, a defesa de uma poltica tarifria etc. O que os

208

agncias como brokers na representao de interesses privados frente a outras agncias, com destaque para o caso da poltica do lcool combustvel, onde o Instituto do Acar e do lcool, conforme os autores, "representava" os interesses de seus "clientes", os fornecedores de cana e produtores de acar e lcool, frente ao Conselho Nacional do Petrleo e ao Ministrio da Indstria e Comrcio. Em sntese, Paixo e Santos constatavam a maior porosidade do Estado Burocrticoautoritrio156 aos no-excludos, por meio tanto da excluso dos grupos subordinados quanto da abertura aos no-excludos de diferentes mecanismos de representao e de impresso de seus interesses nas polticas pblicas, seja por meio de mecanismos corporativistas, anis burocrticos ou articulaes informais entre atores sociais e burocrticos. No entanto, desvendaram a existncia de um sistema muito complexo de representao de interesses, com a presena de representaes coletivas e individualizadas, formalizadas e informais, institucionais (como as agncias burocrticas atuando como brokers de interesses privados face a outras agncias) e governadores de estado exercendo presso sobre as agncias burocrticas. Os mecanismos informais assumiam, nesse sistema de representao, um peso importante, permitindo tanto aos interesses privados quanto as agncias pblicas lidar com a fragmentao do aparelho de Estado. A ausncia das formas corporativistas de representao nos casos analisados, associada referida complexidade do sistema, indicava a existncia de um "pluralismo limitado" na formao da poltica pblica. Em 1987, Archibaldo Figueira publicou Lobby: do Fico UDR, obra com carter acentuadamente jornalstico que relata no apenas os mais importantes momentos da influncia dos lobbies no Brasil at 1986, como defende a tese de que, em todos os regimes democrticos, a manifestao dos grupos no apenas livre como bem vinda quanto repercusso de determinada providncia em suas atividades ou interesses, estabelecendo-se, com isso, um sistema de participao atavs de canais especficos de comunicao, em mo dupla (Figueira, 1987:14). Figueira aborda a evoluo constitucional dos poderes do Executivo e do Legislativo na definio da agenda governamental, os efeitos do autoritarismo e da tecnocracia no processo decisrio no perodo ditatorial (1964-1985), e o abuso do poder econmico por grupos de interesse, inclusive externos, na tentativa de influenciar o processo eleitoral e as decises governamentais. Para o autor, a natureza e a
distingue de um lobby que so mais abrangentes (ou seja, no se resumem ao interesse econmico) e mais heterogneos em sua composio (incluem funcionrios, empresrios, militares, etc.) e, especialmente, que para ter vigncia no contexto poltico-institucional brasileiro, necessitam estar centralizados ao redor do detentor de algum cargo (Cardoso, 1975, apud Mattos, 2006)
156

O Estado burocrtico autoritrio, segundo o conceito desenvolvido por Guillermo ODonnell (1987:21), tem as seguintes caractersticas: a) as posies superiores de governo costumam ser ocupadas por pessoas que chegam a elas depois de carreiras bem sucedidas em organizaes complexas e altamente burocratizadas Foras Armadas, o prprio Estado, grandes empresas privadas; b) so sistemas de excluso poltica, no sentido de que pretendem fechar os canais de acesso ao Estado do setor popular e seus aliados, assim como desativado politicamente no s pela represso mas tambm pelo funcionamento de controles verticais (corporativos) por parte do Estado sobre os sindicatos; c) so sistemas de excluso econmica, porque reduzem e pospem para um futuro indeterminado as aspiraes de participao econmica do setor popular; d) so sistemas despolitizantes, ou seja, pretendem reduzir as questes sociais e polticas pblicas a questes tcnicas, a resolver mediante interaes entre as cpulas das grandes organizaes acima mencionadas; e) correspondem a uma etapa de importantes transformaes nos mecanismos de acumulao das suas sociedades.

209

importncia poltica dos grupos de presso decorrem do seu poder reivindicatrio junto mquina governamental e da funo estabilizadora que exercem quando ocorrem eventos perturbadores do padro habitual de interao dos indivduos (Figueira, 1987:21). Os grupos so institudos com o propsito de atingir objetivos polticos comuns, os quais propiciam uma base racional integrao e permanncia de cada um no grupo, mas esses grupos s podem ser considerados grupos de interesse quando comeam a exigir das autoridades providncias em seu benefcio (idem, ibidem). Ilustrando o histrico, Figueira descreve o processo de criao e atuao de importantes lobbies, como a Associao Comercial do Rio de Janeiro (1867), o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica IBAD e a Ao Democrtica Parlamentar - ADEP, no incio dos anos 1960, os movimentos de moradores nos anos 1970, o lobby indgena na dcada de 1980, o lobby da reforma agrria a partir da atuao da Associao Brasileira de Reforma Agrria ABRA, a atuao da UDR Unio Democrtica Ruralista, surgida em 1985, a atuao do lobby da Igreja Catlica a partir da atuao da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CNBB, o lobby do setor industrial a partir da Confederao Nacional da Indstria CNI, a criao do DIAP como rgo de assessoramento da classe trabalhadora, em 1983, e a atuao de empresas do lobby privado como a SEMPREL, de Sahd Farhat, e a APS Assessoria, Planejamento e Servios, do lobista Alexandre Paes dos Santos. Numa abordagem tambm voltada a um estudo de caso, Maria das Graas Rua publica, em 1990, A UDR e a Representao de Interesses dos Proprietrios Rurais: A Nova Elite Agrria no Processo de Transio Poltica no Brasil, em que aborda a atuao desse grupo de interesses para pressionar o Governo em matria de poltica fundiria. Lastreada no apoio dos empresrios do setor agropecurio, a UDR teve intensa atuao poltica, e, segundo Rua, sua estratgia consistia em ampliar as suas bases, manter permanente mobilizao e demonstrar unidade e fora, objetivando tornar-se um relevante ator no cenrio nacional. O estudo demonstra como, ao final, a UDR conseguiu importantes vitrias na agenda legislativa. Em 1992, a mesma autora apresenta a Tese de Doutorado junto ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, intitulada Polticos e Burocratas no Processo de Decision-Making: A poltica de Terras no Brasil, 1945-84, onde analisa o padro de deciso centrado na burocracia, adotado durante o perodo autoritrio, e a competio entre polticos e burocratas pelo controle do sistema poltico. Em 1994, Murillo de Arago publica Grupos de presso no Congresso Nacional: como a sociedade pode defender licitamente seus direitos no Poder Legislativo, fruto de dissertao de Mestrado defendida junto Universidade de Braslia. Nessa obra que uma referncia obrigatria na abordagem dos grupos de interesse no Brasil, Arago faz um minucioso inventrio da bibliografia disponvel at ento, e concentra sua anlise sobre a atuao dos lobbies no Congresso Nacional, particularmente no perodo da Assemblia Nacional Constituinte. Embora no oferea uma conceituao prpria, acolhe a proposta de Meynaud para superar o conflito entre as definies de

210

grupos de interesse e grupos de presso, ao considerar que os grupos de interesse quanto atuam no nvel poltico so chamados de grupos de presso. Assim, para Arago, todo o grupo de presso um grupo de interesse, distinguindo-se da sua forma original pelo fato de pretender influenciar o processo decisrio (Arago, 1994:39). Como critrio classificatrio, Arago prope a seguinte tipologia: a) grupos empresariais; b) grupos de trabalhadores; c) grupos de profissionais; d) grupos de natureza diversa (ambientalistas, religiosos, polticos, minorias, etc.); e) poderes pblicos e suas dependncias. Arago dedicou-se, tambm, descrio dos mtodos de trabalho e procedimentos dos grupos de presso em sua atuao no Legislativo e abordou os aspectos constitucionais e legais do lobby, em especial as garantias concedidas pelo art. 5 da Constituio Federal. Debruou-se, tambm, sobre as normas constitucionais e regimentais especificas relativas ao processo legislativo e participao dos grupos de presso, e sobre as normas regimentais que disciplinam o credenciamento de entidades associativas e representativas no Congresso Nacional, analisando tambm a legislao norte-americana. Ao final, defendia a disciplina de forma mais ampla das atividades de defesa de interesses no Congresso Nacional, propondo alguns pressupostos para a elaborao de uma legislao ideal, mas, ainda assim, restrita ao lobby parlamentar. Maria Lcia Werneck Vianna publica, em 1994, Lobismo, um novo conceito para analisar a articulao de interesses no Brasil, tema que volta a abordar em sua Tese de Doutorado apresentada no ano seguinte no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro 157. Partindo da concepo de que o lobby uma pratica tipicamente norte-americana, assinala, destacando o que considera a pouca densidade terica dos estudos sobre o tema, que no surgiu nenhum quadro conceitual para a anlise do lobbismo que substitusse a antiga teoria dos grupos de interesse, no campo da sociologia, ou o etnocntrico pluralismo, na cincia poltica. Por outro lado, considera como uma das razes do pequeno interesse da academia sobre o lobbying no Brasil a insistncia demasiada dos pesquisadores em uma perspectiva estatista, ou europia. Assim, a reduzida produo acadmica ao abordar a atuao dos grupos sociais e setores empresariais na defesa de seus interesses evidenciaria um certo preconceito em relao ao lobby, contribuindo para mant-la num certo limbo terico. A tese central defendida por Vianna a de que o lobbying uma alternativa ao neocorporativismo enquanto formato de articulao de interesses, e de que a presso competitiva tpica dos lobbies americanos seria mais adequada para o caso brasileiro do que o neocorporativismo europeu. Inobstante o carter inovador e desafiador da abordagem, a proposio no comprovada empiricamente pela Autora, identificando-se, porm, como um tema para novas pesquisas. Maria das Graas Rua retorna ao tema em A Poltica Industrial no Brasil, 1985-1992: Polticos, Burocratas e Interesses Organizados no Processo de Policy-making, publicado em 1995,
157

Ver Vianna, Maria L. W. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil: estratgia de bem-estar e polticas pblicas. Rio de Janeiro: Revan-Ucam-Iuperj; 1998.

211

em co-autoria como Alessandra T. Aguiar. O estudo discute o papel da burocracia pblica no processo decisrio, focalizando o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas, e a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as interaes de polticos e burocratas, constituindo-se em um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Rua e Aguiar, tomando como estudo de caso a poltica industrial nos perodos Collor e Sarney, examinam as agncias burocrticas envolvidas nessa poltica. Identificam, durante o Governo Sarney, simultaneamente nfase na abertura participao da sociedade civil e recuperao das atribuies das lideranas polticas do Legislativo, a manuteno da supremacia da esfera executiva e a persistncia de nichos de autonomia das lideranas burocrticas. O processo se deu, nessa fase, sob o controle burocrtico, com ausncia quase total dos polticos na formulao da poltica industrial, seja por fora do uso de decretos-lei como instrumento de encaminhamento, seja pela sua falta de iniciativa poltica. Assim, no haveria competio entre os polticos e burocratas pelo processo de deciso, e sequer o Legislativo exerceu sua funo controladora. Ocorre, porm, uma elevada fragmentao do poder e a multiplicidade de objetivos, freqentemente, conflitantes, entre elas, o que levava as decises a serem definidas por meio de complexos jogos de barganha, envolvendo os atores privados. A sociedade civil, por seu turno, segundo as Autoras, comeou a ter papel mais visvel e ativo, tanto por meio das suas lideranas individuais, quanto por intermdio das suas associaes de representao de interesses, mas essa atuao no conduziu a uma ruptura clara com as formas pregressas de representao do setor empresarial, de carter corporativo, por meio de instituies como a CNI e a FIESP, nas instncias responsveis pela discusso das propostas da poltica industrial. Manteve-se, ainda, a representao por intermdio de associaes extracorporativas, como a Associao Brasileira da Indstria EletroEletrnica ABINEE e a Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base ABDIB, que mantinham relaes com agncias especficas, responsveis pelo atendimento direto das demandas setorializadas dos agentes produtivos. Tambm destacado o baixo envolvimento de atores relevantes, como os trabalhadores e a comunidade cientfica. Assim, concluem que, nesse perodo, se houve algum controle sobre a burocracia na formulao da poltica industrial, esse controle foi exercido pelos empresrios, e no pelos polticos, caracterizando-se, segundo a tipologia proposta por B.G. Peters (1987, apud Rua e Aguiar, 1995), como uma ao cooperativa entre burocratas e atores privados, permitindo, por um lado, a expresso de um compromisso da burocracia com esses grupos da sociedade civil, e, por outro, a conquista, pelo empresariado, de espaos de poder no processo decisrio, formulando alternativas s propostas das agncias burocrticas e atuando ativamente na negociao das preferncias.

212

No perodo Collor o padro de interao se modifica, e se caracteriza pela baixa fragmentao e reduzida competio inter-burocrtica. O processo de deciso controlado pelos agentes burocrticos que monopolizaram a formulao das propostas de poltica industrial. Assim, as decises emergiam no da competio entre um conjunto de agncias burocrticas, mas eram enunciadas por uma nica agncia (Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento). Nesse perodo, os formuladores da poltica prescindiram no apenas da contribuio das demais agncias anteriormente envolvidas, como tambm da participao dos polticos, considerada arcaica, corrupta e inoperante, e que se comportou com notvel docilidade ao aceitar e aprovar, praticamente sem modificaes, medidas provisrias que, na avaliao de Rua e Aguiar, no podiam ser caracterizadas como emergenciais. Tampouco tiveram participao as representaes de interesses, descartadas do processo decisrio pela burocracia. Assim, no perodo Collor, segundo as autoras, a burocracia se torna um ator ainda mais proeminente, assumindo um padro muito semelhante ao governo burocrtico sugerido por Peters. A ausncia do Congresso Nacional e dos polticos em geral como atores centrais nesses processos, e a restrio da participao dos atores privados aos interesses setoriais envolvidos, evidencia, para as autoras, um controle democrtico insuficiente, e defendem, ao cabo, a tese de que a formulao da poltica industrial, no caso estudado, poderia ser mais bem caracterizada como intermediao de interesses do que como um sistema de checks sobre o governo burocrtico. Laura Frade (1996), em Dissertao de Mestrado apresentada Universidade de Braslia, abordou as bancadas parlamentares suprapartidrias (Frentes Parlamentares) e sua atuao no Congresso Nacional como formas alternativas desenvolvidas em resposta fragmentao ou enfraquecimento do sistema partidrio. Para Frade,
as bancadas suprapartidrias so uma soluo criativa, desenvolvida pelos parlamentares, em conjunto com a sociedade. Um legtimo lobby interno, uma forma alternativa para atender os anseios de representatividade e romper a barreira das estruturas institucionais. Os assuntos que por vezes so pequenos demais para o partido, mas importantes o suficiente para a sociedade, encontram nas bancadas um canal de expresso, um desaguadouro das expectativas sociais e o correspondente comprometimento dos seus representantes no Legislativo (Frade, 1997: 6-7).

Com fundamento na anlise de Gasto Alves de Toledo, Frade considera que os grupos de presso desempenham papel fundamental no processo decisrio, surgindo para somar aos inmeros e intrincados outros recursos criados para evitar que o Estado venha a sobrepor-se aos interesses individuais, e representam a forma no institucional da atuao dos diversos grupos da sociedade em defesa de seus interesses. Fundamentada em pesquisa sobre o perfil e atuao das frentes parlamentares, a autora busca comprovar a tese de que os partidos exercem papel de importncia no processo legislativo brasileiro na defesa de pleitos de carter nacional. As frentes, por seu lado, constituem alternativas criadas pelos parlamentares para o encaminhamento de temas de interesse especfico, que geralmente assumem um estatuto secundrio no mbito dos partidos polticos.

213

Frade conclui que os partidos polticos e grupos de presso, tendo como objetivo influenciar a distribuio de recursos em uma sociedade, seja para mant-la, seja para alter-la, agem no parlamento de forma racional. Enquanto os partidos polticos tm sua atuao pautada por uma atividade institucional regulada pela Constituio Federal e Estatutos prprios, os grupos de presso, carecendo ainda de institucionalizao, atuam atravs do lobby, transmitindo mensagens do grupo aos responsveis pelas decises, por meio de representantes especializados, com ou sem o uso da ameaa de sanes. Afirma tambm que, embora os grupos de presso sejam instituies tpicas dos sistemas democrticos, ainda carecem de uma aceitao mais ampla e de maior visibilidade. A essas duas estruturas, somam-se as bancadas, seja atravs de blocos partidrios ou suprapartidrios, fenmeno que, segundo Frade, surgiu, de forma mais evidente, no perodo 1945/64, com a Frente Parlamentar Nacionalista, e que reaparece com destaque durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte na figura do Centro, cuja atuao mudou o rumo original do processo. As foras representativas internas existentes no Legislativo se expressam, segundo Frade, atravs dos partidos polticos mas, tambm, envolvendo a atuao direta de grupos de presso, e, por vezes, extrapolando os partidos atravs da coeso da parlamentares de diferentes correntes ideolgicas em defesa de interesses especficos - bancadas suprapartidrias ou Frentes parlamentares. As frentes, para Frade, aparecem como lobbies constitudos institucionalmente dentro do Congresso, agregando representantes formais dotados de interesses afins. Se manifesta, assim, segundo a Autora, uma dupla dinmica: por um lado, a fragmentao associa-se atividade do lobby, de outro a agregao, se expressa atravs das bancadas suprapartidrias. Entre as variveis que explicam a formao de frentes parlamentares, destaca-se a que Frade associa aos interesses dos grupos de presso/base eleitoral. Segundo essa varivel, as Frentes Parlamentares surgem para defender interesses levados ao Congresso por grupos externos, agrupando parlamentares dos diversos partidos com envolvimento nos temas, atender demandas ordinrias dos grupos de presso oriundas das bases dos parlamentares, auxiliar os grupos de presso no processo de articulao com os parlamentares dos diversos partidos e, finalmente, obter fortalecimento junto base eleitoral como conseqncia da defesa de interesses especficos da regio de origem. Finalmente, conclui Frade que as bancadas suprapartidrias surgem como canais que fazem fluir nas instncias decisrias os assuntos represados nas bases dos parlamentares, relacionados a interesses que so levados ao Legislativo por grupos de presso e servem, simultaneamente, para auxiliar setores da sociedade a obterem acesso estrutura decisria, e, por outro lado, como uma forma do governo se aproximar desses setores. Sob a perspectiva comunicacional, Djalma Patrcio publicou, em 1998, Poder, Grupos de Presso e os Meios de Comunicao, com uma abordagem direcionada atuao dos lobbies atravs da mdia. Tambm reconhecendo a dificuldade de uma classificao dos grupos de presso,

214

destaca a existncia de quatro categorias bsicas: pblicos e privados, e econmicos e no econmicos. Prope, todavia, uma classificao com base em seus objetivos: polticos, econmicos, sociais e espirituais. Aborda as formas de atuao dos grupos em cada uma dessas categorias, assim como as caractersticas dos grupos que as compem, e desenvolve a abordagem da importncia dos meios de comunicao como instrumento do lobby. Em 1999, Marcos Otvio Bezerra publicou Em Nome das Bases Poltica, Favor e Dependncia Pessoal, resultante de Tese de Doutorado defendida no Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social da UFRJ, onde aborda a atuao parlamentar na elaborao do Oramento da Unio e as influncias dos lobbies no processo e na execuo oramentria e suas relaes com a burocracia ministerial. A Terceira Parte da obra, dedicada abordagem das condutas polticas e prticas corruptas, analisa a liberao de recursos federais e a ao dos escritrios de consultoria, cujos lobistas dedicam-se ao assdio a prefeitos e parlamentares para elaborar projetos, negociar a sua aprovao junto aos rgos governamentais e promover a liberao desses recursos, mediante o emprego disseminado de subornos e outras formas de corrupo e, em outros casos, a intimidao ou mesmo a remoo de funcionrios que no se submetam presso. Tambm abordada a atuao das empreiteiras como agentes de lobby visando a aprovao de dotaes oramentrias no Legislativo e a liberao de recursos no Executivo, para o custeio de projetos de obras de seu interesse, prtica tambm constantemente associada corrupo e desvios. O emprego dessa categoria (lobby) para descrever essas prticas est relacionado, segundo Bezerra, ao esforo para torn-las aceitveis, no obstante a inexistncia de uma regulamentao do lobby (1999:240). Murillo de Arago, em Tese de Doutorado defendida em 2000 junto ao CEPPAC, intitulada Brasil e Argentina: Abordagem Comparada sobre Grupos de Presso no Poder Legislativo", aborda, a partir do marco terico pluralista, a ao dos grupos de presso no processo legislativo. Visando analisar os padres de comportamento dos grupos de presso no processo legislativo, Arago identifica o fato de que Brasil e Argentina jamais aprovaram uma lei para a regulamentao do lobby, apesar de vrias tentativas. Esse fato, segundo Arago, seria identificador do interesse poltico despertado, e o quanto os grupos de interesse so operativos no jogo do poder. Alem disso, considera que a evoluo do fenmeno associativista nos ltimos trinta anos vulnerou o predomnio corporativista, criando um modelo hbrido com aspectos corporativistas e pluralistas. Assim, considera que o neopluralismo a teoria que melhor resolve as fragilidades do pluralismo e mostrase o mais adequado para a investigao dos grupos de presso no contexto dos pases considerados, em especial pelo fato de incorporar aspectos como a importncia dos grupos no processo decisrio, a fragmentao e disperso do poder e a diviso do Estado em agncias e agentes que defendem agendas distintas, alm da inexistncia de barreiras formao dos grupos.

215

A hiptese central defendida por Arago de que a existncia dos grupos de presso essencial para a realizao da democracia no Brasil e na Argentina, examinada a partir dos marcos constitucional, legal e regulatrio sobre a atuao dos grupos de presso, e das questes institucionais, tais como tipos de grupos existentes, atuao sobre o processo legislativo, percepo da mdia, relaes com partidos polticos e com entidades congneres, alm do padro de atuao dos grupos, procedimentos empregados e eficcia sobre os poderes legislativos e, finalmente, a partir dos estudos comparados da questo. Alm da caracterizao geral dos grupos de presso, que considera ser comum aos pases da Amrica Latina, em funo das influncias comuns do corporativismo e do fascismo nos anos 1930 e 1940, o Autor analisa a dimenso institucional do lobby parlamentar no Brasil e Argentina, sua freqncia e distribuio entre os Poderes Legislativo e Executivo, constatando que, no Brasil, existe maior equilbrio entre os dois Poderes no que se refere ao poder decisrio, o que acarreta distribuio mais equilibrada tambm nas atividades de lobby. No tocante dimenso poltica das atividades de lobby, Arago constata que o nvel de transparncia insuficiente, mas concentra a concluso sobre a necessidade da regulamentao do lobby, com o propsito de aperfeio-la, sobre as atividades exercidas no Poder Legislativo. Em sua pesquisa, Arago constata que a maioria dos entrevistados considera a regulamentao existente no Brasil inadequada (75%) e que essa carncia de regulamentao favorece o trfico de influncia (75%). Assim, haveria amplo apoio regulamentao da atividade (75%), por meio de uma lei especfica. No entanto, adere tese de que o problema real no est na existncia ou no de leis, mas na qualidade das leis existentes e em seu cumprimento. Arago traa um quadro comparativo das propostas legislativas apresentadas em ambos os pases, e analisa as razes pelas quais no se deu a sua aprovao, entre elas a resistncia da classe poltica e o baixo interesse despertado na opinio pblica. Em concluso, considera que os grupos de presso so essenciais para a realizao do ideal democrtico no Brasil, cabendo, contudo, buscar-se o maior equilbrio possvel nas aes de presso dos setores organizados a partir da base j organizada da sociedade. Tambm de 2000 o estudo elaborado por Ricardo Jos Pereira Rodrigues Desenvolvimento nas Aes Polticas da Sociedade Civil dentro e fora do Congresso Nacional (Rodrigues, 2000), em que analisa o aumento da participao da sociedade civil por meio de grupos de interesse e lobbies, fator que, na sua avaliao, est mais relacionado, no caso brasileiro, ao nvel de liberdade poltica encontrado no pas. Para Rodrigues, em perodos autoritrios h diminuio dos grupos atuantes, sobretudo os grupos de cidados, ficando o lobby restrito aos grupos econmicos, enquanto que, nos perodos democrticos, h o surgimento de vrios grupos de presso que ou no existiam durante os perodos autoritrios, ou permaneciam inertes. Isso ocorreu ao longo dos anos 1970, quando comeam, com maior intensidade a partir da redemocratizao, a surgir grupos de presso da sociedade civil dispostos a combater abusos nos direitos humanos e a defender a anistia.

216

Nos anos 1980, os grupos se voltam ao lobby no Congresso, e sua atuao reflete-se em debates tais como a da reserva de mercado de informtica, estatuto da micro-empresa, embora sob a liderana dos grupos econmicos. Rodrigues analisa, ainda, a atuao dos grupos ambientais e da rea rural envolvidos com a questo fundiria. Em concluso, Rodrigues defende a tese de que a democracia sinnimo de pluralismo e participao do cidado nas coisas pblicas, e que os grupos de presso so o canal mais prtico para a articulao dos interesses na sociedade civil. Tais grupos contribuem para o amadurecimento da democracia no Brasil, e complementam as instituies formais. Alexandre de Moraes publicou, em 2002, Reforma Poltica do Estado e Democratizao, artigo em que, alm da abordagem da democracia e representao poltica e suas dificuldades, e do ressurgimento de formas de democracia semi-direta e da emergncia da democracia participativa, aborda a atuao dos grupos de presso e lobby no processo poltico. Moraes destaca a conceituao oferecida por Paulo Bonavides e Fbio Nusdeo para grupos de presso e grupos de interesse. Se, para Bonavides, grupo de presso se define pelo exerccio de influncia sobre o poder poltico, para eventual obteno de uma determinada medida do governo que lhe favorea os interesses, para Nusdeo os grupos de presso seriam definidos como qualquer conjunto de pessoas ou entidades que procura obter normas, dispositivos e respectivas interpretaes, bem como medidas de um modo geral favorvel aos seus intentos. Segundo Moraes, a crise representativa traz tona as reivindicaes pela desburocratizao das prticas e das organizaes de representao poltica, para que os processos decisrios tendam a uma maior informalidade e participao da vontade geral, e demonstra a necessidade de reaproximao do povo com o governo, ou seja, dos representados com os representantes. Surgem, ento, diversos grupos de participao poltica que, juntamente com os partidos, tornam-se importantes atores da competio. Essa crise abriu caminho para a democracia participativa, onde os grupos de presso surgem para exigir seu espao no cenrio do poder poltico. Moraes constata, ainda, que, a partir dessa crise do sistema representativo, deixa o Partido Poltico de ser o nico ator das decises governamentais, passando a atuar paralelamente com as associaes gerais, as associaes especificamente com finalidades polticas (lobbies), os grupos institucionais (sindicatos), os grupos annimos e a prpria imprensa, ao mesmo tempo em que se valorizam instrumentos de participao direta como os plebiscitos e os referendos, alm da iniciativa popular de lei. Por fim, Moraes defendia a visibilidade na atuao poltica e a responsabilidade pela influncia na tomada de decises, no somente em relao aos Partidos Polticos, mas tambm em relao aos grupos de presso, mediante uma regulamentao de suas atividades. Essa regulamentao seria uma boa maneira de controle sobre os meios utilizados pelos grupos de presso, estabelecendo os meios e instituies atravs dos quais possam defender seus legtimos interesses e causas, de forma legal e transparente. No entanto, seria tambm necessria a reestruturao dos partidos polticos, a descentralizao do poder, a efetividade das formas

217

democrticas semi-diretas e a democracia participativa para promover o fortalecimento institucional da Democracia e da representatividade popular e reduzir a influncia dos grupos invisveis de poder no cenrio poltico, temas que, segundo Moraes, integram a agenda de uma reforma poltica necessria no Brasil (Moraes, 2002). Em dois estudos publicados, respectivamente, em 2004 e 2007, Mancuso (2004) e Mancuso e Oliveira (2007), abordam a atuao do empresariado como grupo de interesse no Congresso Nacional e seu xito como atores no processo de deciso das polticas pblicas, a partir do exame da atuao da Confederao Nacional da Indstria (CNI) como liderana poltica na organizao e mobilizao empresarial nos anos 1990 e suas aes com vistas reduo do custo Brasil. Os artigos buscam comprovar, a partir desse estudo de caso, que, diversamente, da abordagem presente em outros estudos (e. g. Schneider, 1998, apud Mancuso e Oliveira, 2007)158, que o empresariado brasileiro tem sido capaz de promover aes coletivas eficazes, e contrapor-se tese de que o corporativismo causa da incapacidade dessa ao coletiva. Segundo Mancuso (2004), o grau de sucesso obtido pelo setor industrial expressivo, especialmente quando confrontado com as expectativas contrrias dos expoentes da tese da debilidade poltica da indstria. Reconhece, contudo, que no existem evidncias suficientes para afirmar que os sucessos polticos ocorreram por causa do lobby realizado ao longo do processo legislativo pelos industriais e/ou pelos representantes de seus interesses. Para Mancuso e Oliveira, o aumento da atividade empresarial na defesa de seus interesses no Congresso e no Executivo e seu grau de sucesso decorreu da confluncia de um processo de natureza econmica, que erigiu a competitividade em meta prioritria das empresas, e um processo de natureza poltica, com a atuao de lideranas que ajudaram a deflagrar e a sustentar a ao coletiva. Esse sucesso, identificado a partir das iniciativas e da atuao de uma entidade de cpula do sistema corporativista, ocorreu mesmo sem ter havido qualquer mudana significativa no modelo de funcionamento do sistema corporativista de representao de interesses, que prevalece desde a dcada de 1930. Em 2004, Andra Cristina de Jesus Oliveira defendeu, junto ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp a Tese Lobby e Representao de Interesses: lobistas e seu impacto sobre a representao de interesses no Brasil. Reconhecendo no ser tarefa simples discutir o lobbying no Brasil, Oliveira identifica quatro tipos nos quais a atividade pode ser classificada (lobbying publico, exercido pelos rgos governamentais; lobbying institucional, exercido pelas prprias empresas atravs de seus executivos de relaes governamentais; lobbying classista, exercido por entidades de classe ou em defesa dos interesses de uma classe, como a CNI e o DIAP; e

158

A tese defendida por Schneider (1998, apud Mancuso e Oliveira, 2007), elaborada a partir da atuao do empresariado brasileiro como grupo de presso para obter a aprovao de reformas constitucionais favorveis ao ambiente de negcios e reduo de custos, de que, embora influentes do ponto de vista individual, coletivamente no o so.

218

o lobbying privado, exercido por escritrios e empresas de consultoria especializadas nessa atividade). Oliveira dedica-se ao exame dos lobbying classista e privado, e conclui que, apesar de sua hiptese de trabalho segundo a qual os procedimentos adotados pelos lobistas diferenciam-se em funo da sua organizao dentro do quatro tipos de lobby, essa diferenciao se d, na verdade, em funo dos interesses representados. Como outros autores, Oliveira adota a concepo de que os grupos de presso so grupos de interesse que exercem presso (2004:12), sendo presso considerada, segundo Schwartzenberg (1979, apud Oliveira, 2004:12) a atividade de um conjunto de indivduos que, unidos por motivaes comuns, buscam atravs do uso de sanes ou da ameaada do uso delas, influenciar sobre decises que so tomadas pelo poder poltico, seja a fim de mudar a distribuio prevalente de bens, servios, honra e oportunidades, seja a fim de conserv-la frente s ameaas de interveno de outros grupos ou do prprio poder poltico. O lobby, por seu turno, utilizado pelos grupos de presso para esclarecer o legislador ou a autoridade pblica sobre as decises ou propostas que possam vir a ser encaminhadas como um mecanismo operacional de persuaso. , assim, para essa autora, um aspecto inerente poltica democrtica e ao repertrio de seus instrumentos, apesar das caractersticas negativas que relaciona e mesmo do estigma que cerca o lobby, que nem sempre praticado da maneira ideal, em virtude de sua associao, rotineira no Brasil, prtica da corrupo. A Autora dedica-se ao exame do perfil dos lobistas e sua percepo pela mdia, relatando diversos casos de repercusso associados imagem negativa da atividade, e a reao dos profissionais ticos a essa abordagem. A partir de entrevistas e observao das atividades de 20 lobistas, Oliveira buscou caracterizar os profissionais que atuam nessa atividade sob os aspectos demogrficos, formao, estilo de atuao, estrutura, experincias profissionais e atividades anteriores e caractersticas para ser um bom lobista. Identificou, como qualidades essenciais para o exerccio da atividade a credibilidade, mediante a oferta de informao confivel e bem estruturada, a reputao (seriedade) e a confiana depositada nesses profissionais pelos clientes e tomadores de deciso. A representatividade, segundo a autora, tem tambm um papel relevante, ao associar o aumento da sensibilidade dos parlamentares existncia de um interesse setorial amplo representado pelo lobby. Outras caractersticas importantes so o conhecimento do processo legislativo e do processo decisrio, a defesa dos interesses do pas e crena na causa que defende, a discrio, o entendimento do cenrio poltico, a compreenso dos objetivos do cliente, a honestidade e tica, a informao qualificada, o poder de comunicao e persuaso, a qualidade da rede de contatos, a formao acadmica e a objetividade (trabalhar as informaes em defesa do cliente e saber como e para onde encaminh-las) (Oliveira, 2004:70). Oliveira descreve a organizao e funcionamento de duas entidades classistas (CNI e DIAP) e aborda tambm os escritrios de consultoria e lobbying, descrevendo sua estrutura,

219

organizao e forma de atuao, mediante as entrevistas realizadas com profissionais de dez diferentes escritrios de lobby. A partir dos dados obtidos, constata que, apesar de haver grande similaridade nas estratgias de ao, existem diferenas entre o lobby classista e o lobby privado, na medida em que divergem o grau de legitimidade ou reconhecimento dela e a iniciativa da atividade adotada, no primeiro caso, de forma autnoma pelas entidades, e no segundo, sempre mediante provocao - e algumas estratgias de ao, que so empregadas de forma mais fcil e mais intensa pelos primeiros, enquanto outras so parte do cardpio das segundas, refletindo, em certa medida, tambm o poder econmico dos respectivos clientes. Em geral, contudo, as atividades de lobbying tm carter reativo, e raramente, segundo Oliveira, as entidades classistas ou escritrios de lobby elaboram proposies para pautar o Congresso Nacional ou o Poder Executivo. Oliveira dedica um captulo da sua Tese ao exame do tema regulamentao do lobbying no Brasil, e defende a tese de que o lobby deve deixar a clandestinidade. Um dos requisitos para tanto seria a regulamentao da atividade junto a todos os poderes da Repblica. Examinando as propostas ento em discusso no Congresso, em particular o Projeto de Lei n 6.132, de 1990 (oriundo do Senado Federal, onde foi aprovado em 1989, na forma do PL n 203/89), inspirado na legislao norte-americana ento em vigor (Federal Regulation of Lobbying Act FLRA, de 1946), e a sua insuficincia para suprir essa necessidade, Oliveira apresenta algumas recomendaes quanto ao contedo da legislao necessria, considerando que a democracia j est bastante madura para merecer uma lei de lobby, ao mesmo tempo abrangente e eficaz, que contribua para tornar a participao de grupos organizados da sociedade na formulao de polticas pblicas um processo legtimo e transparente (2004:212). Em 2005, Bernardo Mueller, Lee J. Alston e Gary D. Libecap publicaram o estudo How Interest Groups with Limited Resources can Influence Political Outcomes: Information Control and the Landless Peasant Movement in Brazil. Nesse estudo, os autores analisam a atuao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST, um dos mais importantes grupos de presso no meio rural e que defende a reforma e o desenvolvimento agrrio, e que, alm da atuao poltica junto ao Executivo e Legislativo, promove um intenso trabalho de mobilizao envolvendo invases de terras, propriedades e instalaes, alm de outras aes de protesto voltadas a influenciar o Governo e a opinio pblica em benefcio dos trabalhadores rurais sem terra e assentados da reforma agrria. Mueller, Alston e Libecap concluem que o MST, organizado em 1985, mas cuja atuao se intensificou a partir de 1993, apesar de dispor de poucos recursos como votos e contribuies de campanha, logrou efetivamente influenciar a opinio pblica, principalmente no meio urbano, e, indiretamente, os decisores polticos. Para tanto, alm da estratgia das invases de terras improdutivas (adotando como lema ocupar, produzir, resistir), o MST fez uso de ampla cobertura da mdia e esforos de divulgao, produzindo um bem sucedido movimento de

220

grassroots que tem servido de exemplo a outros grupos. Mueller, Alston e Libecap abordam ainda o uso peculiar feito pelo MST da informao transmitida ao pblico em geral, gerando publicidade negativa contra o governo que, ao final, favorecendo as polticas defendidas pelo movimento, ampliando as dotaes oramentrias para a reforma agrria e intensificando o ritmo e quantidade dos assentamentos rurais e de desapropriaes. Outro fator apontado como decisivo para o sucesso do MST, alm da sua credibilidade e defesa de uma causa justa e a simpatia da opinio pblica, a sua capacidade de manobrar um grande contingente de membros para as tarefas necessrias para atrair ateno, independente de o quanto sejam perigosas, cansativas ou tediosas, em decorrncia do baixo custo de oportunidade associado s condies econmicas dos mesmos. Em 2005, Daniela Peixoto Ramos defendeu Dissertao de Mestrado junto ao Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia intitulada Comportamento Parlamentar e Grupos de Presso: um Estudo de Caso da Reforma da Previdncia (1995-1998), onde, alm de uma completa reviso da literatura sobre grupos de presso, sua organizao, seu comportamento e os meios pelos quais procuram exercer influncia, adota a metodologia de estudo de caso, analisando uma importante reforma constitucional em que a mobilizao de atores polticos, sociais e econmicos foi significativa. Ramos aborda no somente o processo decisrio no Poder Executivo como a tramitao no Legislativo da PEC n 33/1995, o processo decisrio no Congresso Nacional, os grupos de presso atuantes e as estratgias adotadas para influenciar a sua apreciao. Segundo Ramos, a influncia dos grupos condicionada pelas instituies do sistema poltico como um todo e do Congresso Nacional em particular, uma vez que so estas instituies que regem a interao entre os atores polticos chave do processo (parlamentares e grupos). Entre as concluses mais relevantes obtidas por Ramos destaca-se a de que a inexistncia de arranjos institucionais destinados a garantir uma boa governana no Congresso, uma vez que o exerccio da atividade de lobby ocorre de forma desregulada, facilita a predominncia dos interesses mais organizados e poderosos. Alm disso, a prtica do lobby teria um perfil menos democrtico do que os arranjos neocorporativistas, uma vez que faz com que as assimetrias de poder se perpetuem na medida em que atores mais organizados e dotados de capital econmico so capazes de transform-lo em capital poltico. Assim, diz Ramos,
Se for assumido que o grau de influncia pode ser medido pelo peso socioeconmico e poltico dos membros do grupo e pela abrangncia e coeso da sua organizao (Weyland, 1996, p. 18), inevitvel que as organizaes de trabalhadores, especialmente aqueles pertencentes s classes baixas, tenham menor influncia do que outras. Num Estado dividido, as elites tm mais facilidade em fazer valer seus interesses. Alm disso, as esferas sociais se sobrepem e a falta de instituies polticas reguladoras destes conflitos de interesse impedem que os interesses sejam representados de forma justa.

Ramos considerou, ainda, que a atuao das representaes de interesse em articulao com partidos de oposio, especialmente aqueles que detm laos com sindicatos e movimentos sociais, servindo como porta-voz das demandas destes grupos, mas tambm os partidos de direita, que

221

veicularam as demandas dos setores sociais com os quais se identificam, foi uma contribuio para o processo democrtico. Mas fica a constatao de que, em face da inexistncia de disciplina partidria, os grupos de interesse podem buscar o apoio em um amplo espectro partidrio, e a fragmentao e a indisciplina partidrias tendem a ser-lhes favorveis por aumentar as chances de que suas demandas sejam encampadas. J o lobby no mbito do Executivo se deu por meio de estratgias unilaterais e sem a intermediao partidria. Alguns grupos (especialmente os empresrios, mas tambm os trabalhadores) empregaram canais de acesso privilegiado ao Estado, embora no tenham sido encontradas evidncias de infiltrao de interesses no processo decisrio examinado, visto por Ramos como insulado e tecnocrtico. Gustavo Henrique Fideles Taglilegna, Consultor do Senado Federal, elaborou, em 2005, o estudo Grupos de Presso e a Tramitao do Projeto de Lei de Biossegurana no Congresso Nacional, onde analisa a atuao desses grupos na formulao de polticas no Legislativo, com interesse especial no estudo da tramitao do Projeto de Lei que deu origem Lei de Biossegurana. Identifica o papel desempenhado pelos grupos de presso, seguindo as teorias que tratam da formao das agendas de polticas pblicas, e com enfoque nas teorias pluralistas, elitista, neocorporativista e neo-institucionalista. Alm de detalhada descrio do processo de discusso no Executivo e no Legislativo da proposta e dos grupos que atuaram na defesa das diferentes posies (ambientalistas, empresas do setor de sementes e biotecnologia, Embrapa, Ministrio da Agricultura, Ministrio da Sade, Fiocruz, Ministrio do Meio Ambiente, associaes empresariais), em particular o processo de audincias pblicas realizadas na Cmara e no Senado, Taglilegna dedica-se ao exame das estratgias utilizadas pelos grupos de presso e o uso dos canais de acesso e relaes pessoais para o seu sucesso. Aborda, ainda, a dualidade das posies do Executivo, caracterstica do que considera conseqncia da estrutura neocorporativista, em funo dos diferentes vnculos estabelecidos pelos grupos com setores do Estado que, num contexto de fragmentao, competem internamente. Assim, conclui que a forma de atuao dos grupos ao longo da tramitao da proposio no corrobora a teoria pluralista, tendo em vista ter sido decisiva para a formatao final da lei a atuao governamental, que assumiu o arbitramento das posies que, ao final, foram vencedoras nas arenas executiva e legislativa. Todavia, busca explicar o processo a partir das teorias neocorporativista e neo-institucionalista, em vista a relevncia das instituies internas para o resultado, do uso feito pelos lobbies dessas instituies, particularmente mecanismos regimentais e uso de audincias pblicas, e da articulao de interesses entre grupos e setores do Executivo na construo do texto final. Para o autor, esse estudo de caso comprova a teoria de Olson segundo a qual os grupos que defendem interesses prprios de segmentos especficos setor tm maior chance de xito do que os que defendem interesses amplos da sociedade.

222

Este breve inventrio culmina com a publicao em 2007, da obra Lobby: o que , como se faz. tica e transparncia na representao junto a Governos, de Sad Farhat, um dos mais conhecidos empresrios do setor de relaes governamentais. Sem propsitos acadmicos, esse extenso livro , antes de tudo, um relato das impresses, experincias e das opinies de Farhat e a descrio de episdios de sua longa militncia profissional como lobista junto ao Executivo e Legislativo no Brasil, oferecendo, ainda, um relato histrico dos principais momentos em que a atuao dos lobbies influenciaram os destinos do pas. Como profissional da atividade Farhat defende, acima de tudo, seguindo as pegadas de Milbrath (1960), a tese de que o lobby informao, sendo a essncia da atividade do lobista coligir informaes e coorden-las de modo compreensvel, e transmitir a quem resolve, com clareza e preciso, as idias e posies que representa. O maior patrimnio do lobista a sua credibilidade, e Farhat defende, sobretudo, o lobby tico, enfatizando lies voltadas a orientar a formao de bons profissionais. Da adota, como conceito de lobby toda atividade organizada, exercida dentro da lei e da tica, por um grupo de interesses definidos e legtimos, com o objetivo de ser ouvido pelo poder pblico para inform-lo e dele obter determinadas medidas, decises, atitudes (2007:50-51). O lobismo, segundo a mesma abordagem, seria utilizar franquias legais e constitucionais, na sua extenso, em defesa de interesses legtimos, distinguindo-se da politicagem de grupos de presso. Sobre a regulamentao das atividades, Farhat considera que, mais cedo ou mais tarde, o Congresso baixar lei com regras escritas para identificar e tornar pblicos os interesses defendidos por lobistas em atuao na sua esfera (2007:61). A abordagem de Farhat segue a lgica da legitimidade do lobby, e a da defesa do direito de todos a dizer o que pensam, defender aquilo em que acreditam, informar, esclarecer, pleitear, requerer tudo o que parecer justo sem exceo ou condicionamento (2007:70). Para que tal direito possa ser exercido, contudo, h que ser observada a lei e a tica e o uso de meios lcitos. Na viso de Farhat, o lobby no trfico de influncias ou intercmbio de interesses, jogadas escusas por baixo do pano, uso de dinheiro para obter favores, tratamento especial, excees s regras gerais e no tudo aquilo mais bem caracterizado e entendido, sob a rubrica prpria, pelo nome certo de corrupo. Farhat prope, com efeito, um manual do lobista tico, contemplando em sua abordagem, a partir de sua experincia, um extenso rol de recomendaes e sugestes sobre o exerccio dessas atividades. Farhat dedica um captulo da obra abordagem dos grupos de interesse e de presso que, para ele, so coisas distintas. Grupo de interesse, segundo o conceito adotado por Farhat todo grupo de pessoas fsicas e/ou jurdicas, formal ou informalmente ligadas por determinados propsitos, interesses, aspiraes ou direitos, divisveis dos de outros membros ou segmentos da sociedade e que tem como razo de ser manter vivos os laos de sua unio, podendo permanecer em estado latente, sem adotar um programa de aes destinadas a tornar seus objetivos aceitveis

223

pelo Estado, pela sociedade ou por determinados segmentos desta. Grupo de presso, assim, seria o grupo de interesse dotado de meios humanos e materiais necessrios e suficientes e da vontade de utiliz-los ativamente para a promoo dos seus objetivos, at v-los atingidos, atuando perante toda a sociedade, ou parte dela, ou, ainda, diante de rgos do Estado Legislativo ou Executivo -, com competncia para mudar ou manter o status quo referente ao seu interesse. A diferena entre ambos, assim, pode ser transitria, uma vez que, diante das circunstncias os grupos de interesse mudam de postura e seus membros passam promoo ativa e luta em prol dos seus ideais ou objetivos, usando todos os meios legais disponveis. Nessa abordagem, todo grupo de interesse um grupo de presso em potencial. Alm dos tradicionalmente identificados, voltados defesa de interesses econmicos ou polticos, Farhat destaca o que chama de grupos de resistncia ou afirmao, voltados defesa de interesses tais como religiosos, tnicos, lingsticos e culturais, formados por comunidades minoritrias dentro de determinado pas ou regio. Entre esses, estariam os grupos de defesa de interesses indgenas, de afro-descendentes, de judeus, etc., e cuja atuao, em determinados contextos histricos pode evoluir das manifestaes pacficas e assumir feies violentas, inclusive com a prtica de atos de terrorismo e outras. Incluem-se nessa classificao, ainda, os grupos de interesses de mulheres, deficientes, idosos, homossexuais, conservacionistas e outros, estabelecendo-se, assim, uma forte similaridade com o conceito de grupos cvicos. Quanto aos interesses defendidos, Farhat prope uma classificao em categorias que, reconhece, so arbitrrias, mas necessrias para facilitar a compreenso do tema. Assim, enumera os seguintes interesses que, no Brasil, orientam a ao dos lobbies mais ativos: a) questes eminentemente polticas; b) interesses propriamente econmicos; c) geografia e desenvolvimento; d) direitos trabalhistas; e) regulamentao de profisses; f) propriedade e trabalho rurais e reforma agrria; g) interesses sociais, culturais e tnicos; h) comunicao social; i) direitos de comunidades; j) direitos individuais e coletivos; l) interesses difusos; m) transgnicos; n) desenvolvimento cientfico e tecnolgico; o) grupos confessionais; p) interesses especiais dentro do governo; q) receitas pblicas e r) sentimentos nacionalistas. O conjunto dessas abordagens revela uma razovel heterogeneidade, mas uma densidade ainda reduzida, sob o ponto de vista das formulaes tericas e estudos empricos sobre os grupos de interesse. Num terreno em que a cincia poltica norte-americana avanou significativamente, so ainda tmidas e raras as abordagens acadmicas que possam ser com elas comparadas. Com efeito, praticamente no foram identificadas, na bibliografia consultada, experimentaes que aplicassem, ao caso brasileiro, testes de hipteses relativas formao, atuao ou eficincia dos grupos de presso ou estudos direcionados a examinar os aspectos relacionados regulamentao dessas atividades sob a perspectiva do seu controle e monitoramento. A maior parte dos estudos identificados, sob a perspectiva da cincia poltica, voltam-se, at o momento, anlise de aspectos

224

relacionados s interaes entre grupos de presso e burocracia no ciclo de polticas pblicas (e.g. Castro, 1999; Santos, 1997; Paixo e Santos, 1986; Rua e Aguiar, 1995, inter alia); tanto no perodo autoritrio quanto no perodo da transio democrtica159, e ao exame de experincias de institucionalizao dos mecanismos de participao, como as cmaras setoriais (Diniz; 2004; Takagi; 2004). Estudos especificamente direcionados ao lobby no Brasil, alm de escassos, com os mencionados trabalhos de Arago, Oliveira, Ramos e Farhat, lastreiam-se, fundamentalmente, na produo norte-americana ou europia, e pouco avanam no sentido de uma taxonomia, classificao ou tipificao da atuao dos grupos de interesse, embora tenham valor inequvoco no sentido de identificar alguns padres de funcionamento no exerccio da influncia e em suas interaes com os polticos e burocratas. Numa outra vertente, menos atrelada teorizao norteamericana, encontra-se uma profcua produo sobre o funcionamento dos conselhos de polticas setoriais (Gonzlez, 2000; Gohn, 2003; Pinto, 2004; Ganana, 2006; Avritzer, 2007), abordando sua composio e participao no policy-making process. Outros autores tem-se dedicado avaliao das relaes Executivo-Legislativo e ao processo decisrio e formao da agenda de polticas pblicas, em particular sobre a predominncia do Executivo na produo legislativa no Brasil e na definio das polticas pblicas (e.g. Limongi e Figueiredo, 1999; Melo, 2002). No entanto, apesar da importncia dos trabalhos, particularmente as recentes anlises de Arago, Ramos e Oliveira, no foi possvel identificar contribuies mais aprofundadas sobre o exame dos aspectos institucionais das relaes entre lobbies, burocracia e polticos, notadamente quanto a sua regulamentao, no Brasil, no contexto do pluralismo limitado permeado pelo vis corporativista e neocorporativista vigente. Assim, buscaremos, ao longo dos prximos itens e Captulos desta Tese, aprofundar essa anlise, buscando na literatura internacional e nacional e no mosaico de contribuies tericas e empricas disponveis, particularmente no caso dos EUA, alguns quadros de referncia para o estudo do nosso problema de pesquisa. 5.2 Formao, caractersticas e dimenso da comunidade de interesses no Brasil Diversamente do que ocorre nos EUA, a inexistncia de uma legislao que obrigue os grupos de interesse a serem cadastrados, credenciados ou registrados e informar suas atividdes coloca uma enorme dificuldade para que se possa dimensionar, de forma cientfica, a comunidade de interesses no Brasil, bem como a densidade, freqncia de atuao e os instrumentos empregados

159

Apesar da reduzida disponibilidade de estudos sobre o caso brasileiro, um interessante relato sobre os padres vigentes processo de deciso no Brasil ps-perodo autoritrio pode ser encontrado em Santos (2001) e Abranches (1978). Sobre as caractersticas e peculiaridades do processo eleitoral e do sistema representativo no Brasil, ver Samuels (2003).

225

pelos grupos de interesse, ou identific-los e classific-los de forma sistemtica, passo necessrio para a identificao dos seus mtodos de atuao em suas relaes com os agentes pblicos. Trata-se, alm disso, de um aspecto que est relacionado forma como a sociedade civil est organizada no Brasil, e como, no sistema poltico brasileiro, esto atendidos os pressupostos apresentados por Schmitter (1971) quanto ao reconhecimento pelo Estado do papel dos atores sociais no processo poltico. O nvel de controle ou tutela exercido pelo Estado, no Brasil, , sem dvida, um fator a ser considerado na anlise da constituio da comunidade de interesses. Schmitter destaca o fato de que a Constituio brasileira de 1891 foi a primeira, na Amrica Latina, a assegurar direito irrestrito de reunio e de associao. Antes disso, havia um pequeno nmero de associaes de empregadores e trabalhadores, em parte devido existncia do regime escravocrata e do atraso na implantao do comrcio e da indstria no pas. A partir de 1902 surgem demandas pela regulamentao desse direito, apresentadas por setores como os proprietrios rurais, e a legislao decorrente permite as associaes, federaes e centrais sindicais rurais; mas apenas em 1907 o direito de associao em sindicatos estendido a todas as profisses, permitindo a pluralidade sindical, reduzindo as formalidades e garantindo a autonomia das organizaes, cuja filiao seria voluntria. Mas, medida que os sindicatos cumprissem certos requisitos de interesse pblico como o de se constiturem com o esprito de harmonia entre patres e operrios, como sejam os ligados por conselhos permanentes de conciliao e arbitragem estabelecidos para resolver as disputas entre ambos ser-lhes-ia assegurado o que Schmitter considera a marca principal do corporativismo: o monoplio legal da representao e a garantia de acesso aos decision-makers em troca da aceitao de certas limitaes no comportamento das entidades. Conforme Schmitter (1971:138), antes de 1930, j havia, porm, uma rede de grupos de interesse institucionalizados mais ou menos proporcional ao nvel de desenvolvimento econmico e social. Embora no fosse muito numerosa, as entidades que a integravam eram mais ativas na oposio ao regime e em relao umas s outras do que viriam a ser nos trinta anos seguintes. As primeiras instituies de representao de interesses dos trabalhadores surgiram aps a abolio da escravatura, embora pelo menos duas entidades estivessem operativas antes disso (1870 Liga Operria e 1880 Unio Operria). A primeira entidade que teve existncia contnua, porm, foi a Associao dos Empregados no Comrcio do Rio de Janeiro (1880). O final do sculo XIX e o incio do sculo XX experimentou um crescimento nesse setor, estimulado pela influncia dos imigrantes europeus. Em 1903, foi fundada a primeira Federao sindical (Federao Operria Regional Brasileira, do Rio de Janeiro) e, em 1906, realizado o primeiro Congresso de Trabalhadores, que decide pela criao da Confederao Operria Brasileira, que iniciou sua operao em 1908.

226

As associaes comerciais surgem com a criao em 1811 da Associao Comercial da Bahia, e voltam-se representao dos interesses das classes produtoras, abrangendo todos os setores (comrcio, indstria e rural). Somente a partir da dcada de 1930 comeam a surgir associaes especializadas. Entre as mais importantes entidades do Sculo XIX, estava a Associao Comercial do Rio de Janeiro, surgida em 1867, cuja atuao poltica e envolvimento em diversos eventos, da criao do Banco do Brasil elaborao do Cdigo Comercial, destacada por Schmitter. Dessa entidade saram quadros importantes para postos proeminentes no Governo, como Leopoldo Bulhes, Ministro da Fazenda de Rodrigues Alves e Nilo Peanha e Joo Gonalves Pereira Lima, Ministro da Agricultura, Indstria e Comrcio de Wenceslau Brs (Figueira, 1987:52). No Estado Novo, teve influncia na criao de vrios organismos, como os Conselhos de guas e Energia, Nacional de Poltica Industrial, e os Institutos do Acar e do lcool, do Caf e do Cacau. Na rea rural, registra-se o surgimento de associaes regionais e, em 1897, fundada a Sociedade Nacional de Agricultura, e que teve, segundo Schmitter, grande influncia na organizao do setor. Voltada principalmente defesa dos cafeicultores, exerceu papel de oposio s polticas governamentais da poca. No setor industrial, as associaes surgem a partir de 1828, com a Sociedade Auxiliadora da Indstria Nacional, mas que no foi capaz de assegurar capacidade de atuao do setor. Assim, em 1880, um grupo de industriais filiados Associao Comercial do Rio de Janeiro fundou a Associao Industrial, que teve intensa atividade mas que, desde os primrdios, j demonstrava a opo de seus principais dirigentes de abraar carreiras polticas. Em 1902, criado o Centro Industrial do Brasil, primeira entidade de mbito nacional. E apenas em 1920 criado o Centro das Indstrias do Estado de So Paulo, adotando uma linha mais progressista do que a entidade irm do Rio de Janeiro. Quanto aos grupos promocionais, voltados a defesa de causas de interesse geral, muito poucas entidades podiam ser identificadas antes dos anos 1930. A Ao Catlica, liderada por Jackson de Figueiredo e Tristo de Athayde nos anos 1920, um dos raros exemplos; registra-se, ainda, a Federao Brasileira para o Progresso Feminino, fundada em 1922. Tambm do incio dos anos 1920 a Associao Brasileira de Educao. A partir dos anos 1930 e at os anos 1970, desenvolveu-se na Amrica Latina, em larga medida, o corporativismo estatal, como uma resposta das elites crise de governabilidade e ao esgotamento do liberalismo econmico. Esse modelo poltico teve profundas repercusses sobre as estruturas de representao de interesses e sob as formas de organizao da sociedade.

227

No mbito do corporativismo160, a partir do controle do Estado, buscava-se estruturar as relaes entre sociedade e Estado, atendendo, por um lado, as demandas por polticas sociais em face das mudanas ocorridas na estrutura capitalista e das crises da advindas, mas buscando, tambm, estabelecer o controle sobre o processo de reivindicaes decorrente do conflito de classes. Numa sociedade regulada pelo corporativismo estatal, o bem comum, como destaca Lanna (1999:22-23), no resulta do confronto das opinies dos grupos de interesse, nem pela eliminao das classes sociais, mas buscado pelo prprio Estado, ao qual cabe impor suas iniciativas de mudana na ordem estabelecida. No Brasil, o corporativismo estatal introduzido a partir da dcada de 1920 assumiu, com a implantao do Estado Novo, em 1937, sua conformao completa, como uma resposta das elites s mudanas sociais. A sobrevivncia do capitalismo reclamava, ento, o controle sobre o movimento operrio, e para essa necessidade o corporativismo aparecia, na Amrica Latina, como uma soluo adequada, enquanto nos Estados Unidos a adoo de uma legislao de carter social161, como a implementao da previdncia social e a Lei Wagner, ambos de 1935, e um maior grau de interveno do Estado na atividade econmica se mostraram mais adequados cultura do liberalismo individualista vigente. As primeiras manifestaes do corporativismo estatal surgem j em 1923, com a criao do Conselho Nacional do Trabalho CNT, por meio do Decreto 16.027, rgo consultivo dos poderes pblicos em assuntos referentes organizao do trabalho e da previdncia social, ao qual caberia ocupar-se de temas como jornada de trabalho, remunerao, contratos coletivos, conciliao e arbitragem para prevenir ou resolver as paredes, alm do trabalho do menor e da mulher, aprendizagem, ensino tcnico, instituies de crdito popular e caixas de crdito agrcola. Seu carter corporativo estava expresso na sua composio: doze membros escolhidos pelo Presidente da Repblica, sendo dois entre os operrios, dois entre os patres e dois entre altos funccionarios do Ministerio da Agricultura, Industria e Commercio, alm de seis pessoas de reconhecida competncia nos temas relacionados. Prevaleceram, entretanto, os interesses dos empresrios, que se valeram da pequena presena dos trabalhadores na composio do rgo. Tambm a Lei Eloy Chaves Decreto Legislativo n 4.682, de 24 de janeiro do mesmo ano previa, ao instituir o

160

Em sua anlise do corporativismo na Amrica Latina, Stepan prope a seguinte definio: o corporativismo se refere a um conjunto particular de polticas e disposies institucionais para estruturar a representao de interesses. Onde predominam tais disposies, o estado muitas vezes concede privilgios ou at cria grupos de interesse, tenta regular o seu nmero e lhes d a aparncia de um monoplio quase representativo juntamente com prerrogativas especiais. Em retribuio por essas prerrogativas e monoplios, o estado exige o direito de controlar os grupos representativos por uma variedade de mecanismos a fim de desencorajar a expresso de exigncias conflitantes estreitas, com base na classe. Muitas elites do estado passadas e presentes tm usado essas polticas corporativistas para estruturar a representao dos interesses. (Stepan, 1980:70) No h consenso, porm, no sentido de que as polticas sociais adotadas pelo corporativismo estatal tenham sido apenas uma outorga estatal ou uma expresso do paternalismo governamental. Para autores como Luis Werneck Viana (1978, apud Moronari, 2006), o que ocorreu foi o atendimento a reivindicaes de movimentos sociais, notadamente os trabalhadores, cuja satisfao foi determinada pelo momento histrico, ocorrendo em vrios pases da Amrica Latina quase ao mesmo tempo (D'Araujo, 2003 apud Moronari, 2006).

161

228

primeiro regime de previdncia social do Brasil, a participao de representantes eleitos dos trabalhadores no Conselho de Administrao da Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios. Ao regular a sindicalizao das classes patronais e operrias, o Decreto n 19.770, de 19 de maro de 1931, igualmente assimilava e expressava no modelo sindical adotado as concepes corporativistas, ao delimitar o carter e os limites da representao: poderiam defender os seus interesses de ordem econmica, jurdica, higinica e cultural, todas as classes patronais e operrias, que, no territrio nacional, exercessem profisses idnticas, similares ou conexas, e que se organizassem em sindicatos, independentes entre si, mas subordinada a sua constituio s condies nele estabelecidas, evidenciando o carter dirigista da legislao, vedando, inclusive, no seio das organizaes sindicais, toda e qualquer propaganda de ideologias sectrias, de carter social, poltico ou religioso, e condicionado o reconhecimento dos sindicatos pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio aprovao, por este, dos seus estatutos, alm da fixao das condies em que poderiam reunir-se em federaes regionais. Atribua-se, ainda, aos sindicatos reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio o carter de rgos consultivos e tcnicos no estudo e soluo, pelo Governo Federal, dos problemas que, econmica e socialmente, se relacionarem com os seus interesses de classe. Impunha-se, ainda, em oposio pluralidade sindical, a unicidade, com a garantia de exclusividade na representao entidade que reunisse dois teros da mesma classe, ou maior nmero de associados, havendo mais de uma. A validade dos acordos e convenes firmados entre sindicatos de patres, de empregados e de operrios era condicionada ratificao prvia pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Apesar da resistncia inicial, logo superada pelos mecanismos de cooptao adotados pelo Governo (entre eles a representao classista que veio a ser contemplada na Assemblia Nacional Constituinte de 1934), os sindicatos passavam, assim, tutela direta do Estado, e condio de colaboradores no projeto de desenvolvimento nacional, mediando os conflitos entre o capital e o trabalho. A criao de um embrio de Justia trabalhista, por meio do Decreto n 21.396, de 12 de maio de 1932, segue no mesmo rumo: ao instituir as Comisses Mistas de Conciliao, o Governo Provisrio associa a soluo de dissdios entre empregadores e empregados existncia de sindicatos ou associaes profissionais de ambas as categorias, e define a composio dessas comisses (dois, quatro ou seis vogais), sendo metade de representantes dos empregadores e a outra metade dos empregados, escolhidos por sorteio em listas de nomes apresentadas pelas respectivas classes, vedada a participao dos representantes quando fizesse parte do dissdio, direta ou indiretamente, a empresa ou o sindicato a que pertencesse ou a cujo servio estivesse. No mesmo ano, a crise poltica obriga o Governo Provisrio a fazer concesses, adotando-se uma nova legislao eleitoral, instituindo o sufrgio universal, direto e secreto, reduzindo para dezoito anos a idade para ser eleitor e estendendo o direito do voto s mulheres. O novo Cdigo

229

Eleitoral, baixado pelo Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, previa, ainda, a convocao de uma assemblia constituinte, cabendo a um Decreto convocar os eleitores para eleger os seus representantes, assim como determinar o nmero de representantes nacionais que a cada Estado caiba eleger, bem como o modo e as condies de representao das associaes profissionais162. E, atendendo s exigncias da Revoluo Constitucionalista de 1932, convocada, pelo Decreto n 22.621, de 5 de abril de 1933, a Assemblia Nacional Constituinte, com poderes para estudar e votar a nova Constituio, mas com carter exclusivo, ou seja, dissolvendo-se ao seu trmino. Esse Decreto estabeleceu, alm de 254 deputados eleitos na forma prescrita pelo Cdigo Eleitoral, uma representao classista na Assemblia, composta por 40 deputados eleitos pelos sindicatos legalmente reconhecidos, pelas associaes de profissionais liberais e de funcionrios pblicos. J se achava, assim, presente o carter corporativo da representao classista na Assemblia Nacional Constituinte, embora, a princpio, a proposta tenha enfrentado forte resistncia, por enfraquecer o carter representativo do regime federativo da Assemblia e os Estados mais ricos e populosos, e por seu potencial de acirramento do conflito de classes. Para atenuar as resistncias, o Decreto n 22.653, de 20 de abril de 1933, disciplinou o processo de escolha da representao classista, atribuindo essa representao classista a associaes profssionais, cabendo vinte vagas aos empregados, sendo duas vagas para funcionrios pblicos, e vinte aos empregadores, nestes includos trs representantes das profisses liberais. S teriam o direito de voto na eleio dos representantes das associaes, porm, os sindicatos reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio at o dia 20 de maio de 1933 e as associaes de profisses liberais a de funcionrios pblicos que estivessem organizadas legalmente at a mesma data, cabendo a cada um deles eleger um delegado, entre seus membros, para participar da escolha dos respectivos representantes na Assemblia Constituinte. A nova Constituio, alm disso, incorporou as teses corporativistas tambm na forma do seu art. 103, que previa que cada ministrio seria assistido por um ou mais Conselhos Tcnicos, coordenados, segundo a natureza dos trabalhos, em Conselhos Gerais, como rgos Consultivos da Cmara e do Senado, devendo cada conselho ser composto em 50%, pelo menos, de pessoas especializadas estranhas ao quadro do funcionalismo do respectivo ministrio (Figueira, 1987:43). O modelo foi preservado pela Constituio do Estado Novo, outorgada em 10 de novembro de 1937, que introduziu, como rgos do Parlamento Nacional, bicameral, a Cmara dos Deputados, cujos membros seriam eleitos indiretamente pelos membros das cmaras de vereadores e mais dez cidados escolhidos por sufrgio direto em cada municpio, e o Conselho Federal, substituindo o Senado Federal, composto por dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica e por um
162

Nunes Leal (1997:257) considerava promscua essa representao na Assemblia Constituinte, embora tenha como moralizadora a legislao eleitoral baixada pelo Governo Provisrio.

230

representante de cada Estado, eleito pela respectiva assemblia legislativa, assegurado ao Governador o direito de vetar o nome do escolhido. Estabelecia-se, como requisito de elegibilidade para esse Conselho, alm da idade mnima de 35 anos e nacionalidade brasileira, a condio de haver exercido por prazo no inferior a 4 anos cargo de governo da Unio ou dos Estados. Como rgo colaborador, foi institudo, nos termos do art. 57, o Conselho da Economia Nacional, composto de representantes dos vrios ramos a produo nacional designados dentre pessoas qualificadas pela sua competncia especial, pelas associaes profissionais ou sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representao entre empregadores e empregados. A designao dos representantes das associaes ou sindicatos seria feita pelos respectivos rgos colegiais deliberativos, de grau superior, mas caberia ao Presidente da Repblica, igualmente, designar at 15 membros (trs para cada uma das sees especializadas do Conselho) dentre pessoas qualificadas pela sua competncia especial, mitigando-se, assim, o carter estritamente corporativo do rgo. A esse rgo caberia emitir parecer sobre os projetos de iniciativa do Governo ou de qualquer das Cmaras que interessassem diretamente economia nacional, com natureza consultiva, alm de promover a organizao corporativa da economia nacional, propor ao governo a criao de corporao de categorias e emitir parecer sobre as questes relativas organizao e reconhecimento de sindicatos e associaes profissionais, entre outras relacionadas. Em 22 de abril de 1938, poucos meses aps a implantao do Estado Novo, Getlio Vargas expunha os propsitos e o modus operandi do novo regime:
(...) no seria possvel assentar bases de trabalho construtivo, sem realizar as tarefas de emergncia, que em tais casos se impem, pela necessidade de sanear o ambiente, de remover os obstculos, de reajustar, enfim, a mentalidade geral. Com esse objetivo, toda uma srie de medidas foi, desde logo, desdobrada em atos concretos, suficientes para definir os rumos da atividade do poder pblico e infundir confiana nos seus processos de ao saneadora e construtiva. Desarticularam-se os cls oligrquicos; abateu-se o mandonismo caudilhesco; dissolveram-se os partidos polticos; extinguiu-se o monoplio dos empregos pblicos; suspendeu-se o pagamento da dvida externa; decretou-se o controle do cmbio; modificou-se a estrutura dos oramentos, adaptando-os s novas diretrizes da administrao nacional; promoveu-se o reajustamento dos quadros do funcionalismo pblico atravs de leis destinadas a racionalizar e padronizar os servios e a assegurar uma reduo gradativa das respectivas despesas. (...) natural e explicvel o saudosismo dos beneficirios da mquina pblica que desmontamos, por custosa e intil, em 10 de novembro [de 1937]. Ela funcionava a golpes de artifcio e por conta desse liberalismo anacrnico e demaggico, caldo de cultura onde se desenvolviam o regionalismo, o caciquismo, o caudilhismo e os extremismos de esquerda e de direita, cujas atividades subversivas foram h pouco surpreendidas (...). Afirma-se, tambm, que o novo regime no democrtico. Outra impostura de origem derrotista que, mais parece simplicidade. O regime institudo a 10 de novembro democrtico, mantendo os elementos essenciais ao sistema: permanecem a forma republicana presidencialista, e o carter representativo. O reforo de autoridade do Chefe da Nao tendncia natural das organizaes polticas modernas. (...) Atendendo diretamente aos interesses do povo, sem necessidade de intermedirios, mais democrtico ainda se revela. O contrrio se d com os regimes demo-liberais, em que a interveno do povo no passa de fico eleitoral, quando no se deturpa e falseia, atravs de uma ao formalstica estril e da influncia de representantes de assemblias onde se trata de tudo, e a propsito de tudo se discute, menos dos verdadeiros interesses pblicos, e onde a irresponsabilidade das decises disfara o predomnio de grupos ou de indivduos associados para a explorao do poder. A organizao corporativa, estabelecida pela Constituio de 10 de novembro, vai criar nova mentalidade para a soluo dos nossos problemas de governo. Nos conselhos tcnicos nacionais, no haver lugar para o

231
diletantismo parlamentar. Dentro deles falaro e decidiro, como rgos auxiliares do Estado, as foras vivas da Nao. (Vargas, 1938) (grifamos)

O discurso presidencial expressava a opo pelo corporativismo estatal, em que o sistema de representao baseado nos partidos e mandatos parlamentares dava espao representao classista no seio dos conselhos nacionais, de carter tcnico como rgos auxiliares do Estado. Como destaca Oliveira Viana (apud Guerreiro Ramos, 1983:236), embora a representao de interesses no dominasse a cena poltica, o Estado Novo representou um progresso na superao do estado atomstico da sociedade brasileira, e propiciou a colaborao das classes organizadas na formao de inmeras e importantes leis. A partir da Revoluo de 1930, implantou-se o esprito de colaborao tcnica dos rgos representativos das classes produtoras, e tornou-se praxe que as leis sociais, e vrias outras, tivessem a participao direta dos rgos de classe, como membros componentes das comisses elaboradas de anteprojetos, ou mediante as audincias populares destinadas a colher as opinies dos setores inteeressados sobre anteprojetos elaborados pelas comisses internas. No entanto, o Estado Novo, buscando sepultar a Repblica Velha, alm do carter autoritrio, fundava-se, tambm, nas concepes da Teoria Elitista. Segundo Stepan, o Estado Novo corporativista tornou-se a ideologia de uma nova elite poltica e militar modernizadora que controlava o aparelho do Estado federal (Stepan, 1980:84). Sob essa concepo, caberia a essa nova elite, moderna, assumir um papel central no processo poltico, e exercer o poder em detrimento da maioria como fonte do mesmo. Como destaca Lcia Lippi Oliveira (in Oliveira et alii, 1982:24), a doutrina do Estado Novo propunha todo o poder necessrio ao Estado, visto como nica instituio capaz de garantir a coeso nacional e de realizar o bem pblico, para alm dos interesses reais, mas mesquinhos dos indivduos e dos grupos, e desenvolvia a crena no homem excepcional, portador de virtu, como o nico capaz de expressar e de construir a nova ordem. Da mesma maneira, o movimento iniciado com a implementao do corporativismo no campo das relaes do trabalho na dcada de 1920, e ampliado na vigncia da Constituio de 1934, em que o reconhecimento dos direitos sociais estava visceralmente atrelado ao reconhecimento pelo Estado atravs da legislao trabalhista e da regulamentao de profisses, relegando os trabalhadores informais marginalidade, conduziu ao que Santos (1979) chama de cidadania regulada:
... o conceito chave que permite entender a poltica econmico-social ps-30, assim como a passagem da esfera da acumulao para a esfera da equidade, o conceito de cidadania, implcito na prtica poltica do governo revolucionrio, e que tal conceito poderia ser descrito como o de cidadania regulada. Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal. (Santos, 1979: 74).

232

Nessa concepo de cidadania, a extenso e reconhecimento dos direitos, assim, se dava no conforme a condio de membro da comunidade, mas, afirma Santos, por meio da regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses, de forma que somente so reconhecidos como cidados aqueles membros da comunidade que pertencem a uma das profisses reconhecidas e definidas em lei. A cidadania regulada manifesta-se claramente nos dois plos do corporativismo estatal implantado no Brasil - corporativismo estatal inclusivo e excludente-, como demonstra Stepan (1980). Ambos so subtipos autoritrios, e empregam polticas que, se implementadas com sucesso, restringem a autonomia dos grupos que encapsulam (Stepan, 1980:101). So reaes da elite a percepes de crise de participao e controle, e se esforam para usar o poder do aparelho do Estado para forjar um novo equilbrio entre sociedade e Estado (idem:105). No primeiro caso a nfase se deu na tentativa de incorporao dos trabalhadores ao sistema poltico e econmico, estabelecendo-se fortes vnculos entre suas organizaes e o Estado e desenvolvendo-se polticas de bem-estar social, de contedo redistributivo, destinadas a obter o apoio das classes menos favorecidas. J o corporativismo excludente no somente contrrio organizao autnoma dos trabalhadores, como as incorpora, mediante coao, s estruturas do Estado, enquanto a vertente redistributiva secundarizada em prol de polticas coercitivas implementadas pela coalizo entre burguesia nacional e internacional e tecnocratas. Segundo Lanna (1999:23), o corporativismo excludente est associado ao contexto de intensa mobilizao poltica e crise do desenvolvimento que se segue fase de substituio de importaes, surgindo como uma resposta da elite a um contexto de insegurana frente intensificao do conflito social e das lutas polticas e econmicas. Na Amrica Latina, mesmo na presena de partidos polticos e eleies, as prticas do clientelismo e do corporativismo no favoreceram o surgimento de grupos de interesse autnomos e de ampla participao poltica; o controle da participao poltica, de forma autoritria, seria parte do contexto no subcontinente, enquanto a substncia da poltica estaria na burocracia das agncias governamentais e na interao destas com a elite econmica, constituindo um modelo burocrtico, corporativo e elitista que impediria a efetiva prtica das formas pluralistas de atividades polticas (Lanna, 1999:24). Contudo, o corporativismo estatal, embora fruto do contexto autoritrio, sobreviveu redemocratizao do pas, em 1946. O corporativismo, j estruturado, passou a dividir o palco com prticas clientelistas e pluralistas de representao de interesses na relao Estado e Sociedade. Estabeleceu-se, ento, afirma Lanna (1999:24), uma conexo complementar entre corporativismo, clientelismo e pluralismo. Enquanto o corporativismo desencorajava a existncia de grupos autnomos, ao manter a rigidez organizacional, o clientelismo funcionava como elemento de flexibilidade do sistema de representao. Com a redemocratizao e a volta das eleies, conclui,

233

a lgica dos partidos polticos adequou-se estrutura corporativa, e o clientelismo passou a ser empregado como recurso de ao poltica, permitindo a dominao poltica e a cooptao dos grupos privados, antes que se desenvolvessem de forma autnoma e independente. Nesse processo, ao longo da segunda metade dos anos 1940 at o final dos anos 1950, sob a lgica do corporativismo estatal inclusivo, a burocracia brasileira consolidou-se de forma autnoma em relao aos partidos. Como destaca Lanna (1999: 25), o poder pblico mantm-se independente dos partidos polticos, fluindo diretamente do Estado e dos seus recursos burocrticos, e no por meio das prticas eleitorais e legislativas. Assim, como afirma Robert Kaufman (1974, apud Lanna, 1999: 25)
os burocratas brasileiros nunca estiveram sujeitos ao controle de um partido ideolgico, nem subordinados a interesses privados organizados; preferivelmente, usavam suas funes e o aparato administrativo em competio com as elites para, essencialmente, seguirem seus prprios interesses polticos.

Com o Golpe Militar de 1964, uma nova estrutura de poder toma lugar, com vis autoritrio, centralizador e estatizante. Os mecanismos pluralistas de participao poltica sofrem um enfraquecimento, em prol de um reforo na corporativizao da representao classista, enquanto se reduz o espao de atuao das representaes dos trabalhadores, mediante o emprego dos instrumentos de controle de que o regime j dispunha, herdados do Estado Novo (Stepan, 1980). A burocracia se desenvolve sob o modelo Burocrtico-autoritrio, constituindo-se numa tecnocracia cuja neutralidade mostrava-se mais um meio de convivncia com o regime do que uma opo baseada no paradigma weberiano163. A anlise de Figueira (1987:17) considera que, durante o perodo autoritrio ps-1964, com o enfraquecimento do Congresso e a reduo das suas prerrogativas os grupos empresariais desviaram a sua atuao para a tecnoburocracia do Executivo, encontrando-a, porm, refratria aos seus apelos. Por outro lado, os projetos oriundos da tecnoburocracia do Executivo eram facilmente aprovados pelo Legislativo, que via nessa postura a nica possibilidade realstica de sobrevivncia no contexto do golpe militar. Durante essa fase, as atividades de lobby concentraram-se mais como
trfico de influncia nos crculos detentores do poder. No houve empresa que, dispondo de algum recursos financeiro, no tratasse de incluir em sua folha de pagamento um militar, da ativa ou da reserva, que pudesse transar com o comandantes de escrivaninhas em cujas gavetas se guardavam ndices futuros de correo monetria. Valia muito mais ter sido o mais burro na turma de um Figueiredo no Colgio Militar do que o mais inventivo dos industriais (Figueira, 1987:27-28).

O Brasil dos anos 1960/1970 era, para Schmitter, um dos melhores exemplos do corporativismo estatal, ainda que, segundo Adams (2002), mais progressista do que seus congneres em pases como Panam e Paraguai, em vista da abrangncia dos interesses que

163

O Estado Burocrtico-Autoritrio que se desenvolveu na Amrica Latina, inclusive no Brasil, era o que ODonnel chama de corporativismo bifronte, onde se mesclam dois perfis: um, estatizante, que consiste na conquista por parte do Estado, e subordinao a este, de parte da sociedade civil; e um privatista, que consiste na abertura de reas institucionais do prprio Estado representao de interesses organizados da sociedade civil. Nos pases democrticos, prevaleceria o corporativismo privatista.

234

conseguiu incorporar em suas estruturas. Apesar disso, no demais notar que algumas caractersticas dos regimes corporativistas estudados por Schmitter podem ser claramente associadas ao caso brasileiro: cooptao de lderes; compartimentalizao vertical ou setorial das polticas; permanente institucionalizao de acesso; judicializao ou legalizao do conflito atravs de cortes trabalhistas e administrativas; planejamento estatal e alocao de recursos tecnocrtica; desenvolvimento extensivo de agncias paraestatais funcionalmente especializadas; cultura poltica enfatizando formalismo164, consenso e barganha contnua; relao simbitica com prticas clientelistas e patrimonialistas, entre outras (Schmitter, 1974: 101). Porm, para Schmitter (1971:341) o Brasil nunca foi um sistema puramente corporativista de representao de interesses, havendo numerosos e importantes elementos de liberalismo, embora o corporativismo predominasse, destacando-se, assim, a importncia da consulta e negociao na poltica de interesses165. O que caracteriza os arranjos corporativos, nos pases em que existe maior presena do Estado no planejamento da economia, a forma como o Estado atua no sentido de conferir o acesso ao processo decisrio. Na teoria pluralista, o acesso coletivo o resultado da disputa entre os grupos, mas no corporativismo estatal ou nos arranjos neocorporativistas, o Estado quem, afinal, define a interlocuo, e desempenha, como aponta Stepan (1980:41), um papel central na determinao dos grupos que sero representados no processo poltico166.

164

O formalismo expresso pela discrepncia entre as normas escritas e a realidade prtica. Assim, esclarece Riggs (1968: 18), uma lei formalstica estabelecer uma diretriz ou objetivo que no ser posto em prtica, administrativamente. O comportamento social no se contm dentro de uma norma prescrita. A administrao formalstica representa um tipo especial de sistema formalstico. O conceito est associado Teoria da Sociedade Prismtica, elaborada por Riggs, segundo a qual a sociedade prismtica, em que se identificam aspectos tradicionais e modernos, caracterizada por trs aspectos centrais: heterogeneidade (concomitncia dos opostos, como antigo e moderno), superposio (determinao do comportamento administrativo por critrios tais como polticos, econmicos, afetivos e sociais, em lugar de mrito e desempenho) e formalismo. O conceito remete circunstncia em que os valores proclamados so distintos dos valores reais da sociedade, e se manifesta, no contexto dos pases subdesenvolvidos, pela adoo de modelos transplantados dos pases desenvolvidos, mas que no correspondem cultura em que so incorporados, resultando numa incongruncia entre as instituies formalmente prescritas e o comportamento informal que se verifica na realidade (1968: 24). E, da mesma forma, quanto mais formalstica for uma situao administrativa, menor ser o efeito que a alterao das normas prescritas ter sobre o comportamento dos indivduos. Trata-se de uma caracterstica comum a quase todas as sociedades, mas se manifesta com maior freqncia nas sociedades em transio, ou seja, nos pases subdesenvolvidos. Assim como afirma Guerreiro Ramos (1983:271), no uma caracterstica bizarra, trao de patologia social nas sociedades prismticas, mas um fato normal e regular e que reflete a estratgia global das sociedades para superar a fase em que se encontram. O Brasil, segundo Guerreiro Ramos uma sociedade prismtica tpica, onde o formalismo revela uma estratgia de sobrevivncia. Segundo Riggs, o formalismo estimularia a corrupo, j que o poder de exigir uma estrita observncia da lei confere ao funcionrio uma arma que muitas vezes pode usar em proveito prprio, pois, estando tambm a seu alcance abrir mo dos rigores da lei, fica em condies de tornar as coisas mais fceis para quem esteja disposto a oferecer-lhe uma compensao (1968: 56) Schmitter considera que o Brasil seguiu um padro semicorporativista, tendo a consultao sido a principal arena em que a influncia dos interesses organizados se fez sentir no sistema poltico brasileiro. Essa consultao se espalhou, a partir dos anos 1950, para alm das instncias corporativistas, permitindo que os tecnocratas estabelecessem canais de consulta com novas entidades privadas, particularmente do setor industrial, como a ABDIB e a Associao Brasileira da Indstria Farmacutica - ABIFARMA, capazes de suprir a sua demanda por informao e de participarem e eventualmente oferecerem consulta formal atravs da participao em grupos executivos, conselhos de planejamento e comits de trabalho. Como os grupos que podem demonstrar capacidade de acesso superiores s de outros tero vantagem para manter ou receber apoio de seus constituintes, e como seus lderes retiram prestgio da participao em instncias consultivas ou deliberativas, haver uma tendncia a que adaptem as exigncias dos seus grupos para permanecerem participando da estrutura poltica geral determinada pelo Governo. Mas mesmo numa estrutura pluralista essa influncia do Estado se manifesta, medida que desempenha um papel essencial no estabelecimento da agenda, na concesso do acesso, na capacidade de apoio clientela e na formulao das exigncias do grupo de interesse, ou, ainda, como destaca Stepan, em situaes como as do incentivo organizao sindicatos institudo nos Estados Unidos pela Lei Wagner, em 1935 (Stepan, 1980:63).

165

166

235

Segundo Stepan, o corporativismo estatal teve como conseqncia uma crescente autonomizao do Estado em relao sociedade, gerando o estatismo orgnico, que est ligado quele como um guia s polticas corporativistas, orientando as elites que tentam usar o aparelho do Estado para forjar a sociedade solidarista, no sentido de estabelecer instituies para a representao de interesses segundo aquele modelo. O modelo estatista-orgnico, conforme descrito por Stepan, situa-se numa posio intermediria entre o liberalismo clssico e o socialismo de comando, e mais prximo de um modelo em que os objetivos polticos so determinados pela vanguarda do Estado-Partido do que pelos indivduos e grupos de interesse. Teoricamente, porm, atribui papel importante participao poltica descentralizada em grupos funcionais semiautnomos, estabelecendo um pluralismo limitado, onde o laissez-faire do individualismo de mercado sofre srias restries em virtude da noo de responsabilidade pelo bem comum adotada pelo modelo. Na prtica, afirma Stepan que os regimes que adotam inicialmente princpios estatistasorgnicos acabam por se deslocar no sentido de maior controle sobre os grupos via uma poltica corporativista manipulativa, especialmente em relao aos grupos das classes trabalhadores, enquanto, por outro lado, admitem uma liberdade empresarial maior do que a que, teoricamente, admitida pelo modelo (Stepan, 1980:69). Schmitter aborda, tambm, a estrutura do corporativismo brasileiro, operacionalizado a partir das subcategorias elitismo, paternalismo e corporativismo social, governamental e constitucional. O elitismo na sociedade brasileira se manifestava na viso majoritria de que as decises polticas eram tomadas por um grupo pequeno e fechado, sobre o qual o cidado comum no tinha muita influncia. O vis paternalista se expressava, por outro lado, numa viso majoritria de que os grupos mais afortunados deveriam cuidar do bem estar dos menos afortunados. A viso corporativista, manifestada na crena e aceitao de uma hierarquia natural entre os grupos sociais, cada qual com seu lugar estabelecido, privilgios e responsabilidades, e na aceitao de restries na autnoma e nas interaes horizontais entre os grupos, e especialmente no corporativismo governamental, a partir do apoio idia de que o governo deveria atuar como rbitro entre empregadores, associaes e sindicatos de trabalhadores no interesse da harmonia social, era tambm dominante. Essa concepo, contudo, no impedia que novos grupos e associaes pudessem participar do sistema, desde que aceitassem as restries e os padres de interao impostos. Desenvolveu-se, assim, finalmente, o pluralismo limitado167 j mencionado, resultante de caractersticas do sistema de representao de interesses existente: senso de dependncia e
167

A essa expresso Guerreiro Ramos (1983:230) prefere poliarquia limitada, segundo conceituada por Alfred Diamant, em que considera determinantes as limitaes que incidem sobre a aparente poliarquia. Nesse caso, os grupos de presso tm poder de veto limitado ou nulo, e, embora exeram influncia na elaborao de decises, no dispem de fora e independncia suficiente para impor ao Estado suas demandas; por outro lado, o poder poltico tem meios e apoios suficientes para conter e reprimir os grupos de presso, quando lhe convenha. Uma caracterstica importante das poliarquias limitadas , precisamente, o carter hbrido de suas burocracias: somente no tocante a setores pilotos ela tende a assmiliar caractersticas modernas, permanecendo o restante dela em moldes tradicionalistas e comparativamente anacrnicos (Guerreiro Ramos, 1983:231).

236

desamparo, carncia de racionalidade ou conscincia de classe, deferncia e timidez, e desorganizao. Essas caractersticas contriburam, conforme conclui Schmitter, para a principal caracterstica do sistema poltico, que a autonomia das classes administrativa e dos polticos profissionais. Sua independncia em relao aos interesses especiais organizados que falharam em prover alternativas elaboradas, informaes consistentes e apoio confivel s polticas governamentais permitiu que controlassem o processo de desenvolvimento e suas conseqncias polticas, mas buscando alianas e colaborao com indivduos influentes, empresas e notveis numa relao que Schmitter classifica como clientelista. No perodo do regime militar (1964-1985) prevaleceu o corporativismo excludente. A elite estratgica Militar, segundo Stepan, apoiou-se nos mecanismos corporativistas visando redirigir a economia e o sistema poltico no rumo da eficincia aps um perodo de populismo e num contexto de esgotamento do regime de substituio de importaes. A modernizao do pas se deu num contexto em que uma parte significativa da sociedade civil cedeu seu poder poltico aos militares, em troca da proteo oferecida pelo regime e da represso ao operariado e esquerda, tarefa facilitada pelo baixo grau de desenvolvimento de grupos polticos autnomos. Apesar da taxa de sindicalizao relativamente alta, o sistema sindical construdo sob o Estado Novo no tinha um grau de autonomia que lhe permitisse atuar como fora contrria ao novo regime. A existncia de um aparato institucional previamente estabelecido para exercer esse tipo de controle favoreceu ao regime: como afirma Stepan,
quando os militares assumiram o poder em 1964, de uma maneira geral no tiveram que lutar para impor um sistema corporativista estranho ao operariado, mas tiveram simplesmente que utilizar completamente os mecanismos existentes que estavam em vigor h um quarto de sculo (1980:127).

Com tais instrumentos sua disposio, o regime militar pode exercer em sua totalidade o poder de que se havia investido por meio de um golpe de Estado. E, ao longo da ditadura militar, o aparato institucional ligado ao corporativismo estatal manteve-se praticamente intacto, e mesmo com a redemocratizao e a nova Constituio, em 1988, no foi abalado168. Todavia, com o esgotamento do regime autoritrio, verifica-se a reemergncia de uma tendncia ao fortalecimento do associativismo e necessidade de uma democratizao do processo decisrio no campo das polticas pblicas. J em 1981 Abranches defendia como essencial para a construo da democracia no apenas a criao e recriao dos mecanismos, direitos e instituies da ordem liberal existentes nos pases
168

Com efeito, a presena do corporativismo se faz notar at hoje, seja na existncia de instituies como os servios sociais autnomos do Sistema S, criado para prestar servios sociais aos trabalhadores e fundado nos princpios do corporativismo, seja na prpria estruturao do sistema sindical onde a unicidade da representao sindical por base territorial e categoria profissional um elemento importante, previsto constitucionalmente e ainda hoje no superado , na existncia de um sistema de representao das corporaes federativo e confederativo, e at mesmo na existncia de uma justia especializada para o julgamento das causas trabalhistas e soluo de conflitos entre empregados e empregadores. Somente a partir dos anos 1990 que comeam a surgir fissuras no modelo implementado pelo Estado Novo, com as novas tendncias no meio sindical, a consolidao das centrais sindicais fora do sistema confederativo - as mudanas na estrutura da Justia do Trabalho (com o fim dos juzes classistas), e no novo papel do Ministrio Trabalho, que deixa de ter prerrogativas para autorizar a criao de sindicatos.

237

mais avanados, mas, alm do estabelecimento das lideranas pblicas tradicionais, das prerrogativas do Legislativo e do Judicirio, do fortalecimento das estruturas partidrias, o desenvolvimento de mecanismos complementares ordem liberal, diversificando os esquemas de participao e representao. Caberia, nessa estratgia,
reformular as estruturas tradicionais de representao funcional, reivindicando a participao dos setores populares neste espao decisrio especfico, cuidando, alm disso, de instrumentalizar adequadamente este modo de ao poltica, com o objetivo de aproveitar efetivamente as oportunidades de atuao de baixo para cima, para que a classe trabalhadora possa encaminhar com maior autonomia suas demandas essenciais (Abranches, 1981:21)

Essa ampliao, na opinio de Abranches, seria uma conseqncia inevitvel, uma vez que o Estado, ao desenvolver mecanismos mltiplos de resoluo de conflitos e administrao de crises para assegurar a sua autopreservao e manuteno da ordem burguesa, face incapacidade crescente de auto-regulao do capital, foi forado a ampliar o espao de negociao, tornando-se potencialmente mais vulnervel presso organizada das maiorias (Abranches, 1981:13). No entanto, o problema central do controle democrtico do Estado capitalista renovado estaria, de fato, na capacidade dos grupos menos favorecidos em utilizar instrumentos de ao poltica disponveis na sociedade capitalista, com vistas a reduzir o grau de privilgio de classe (Abranches, 1981:17). O processo de redemocratizao que ento se iniciava apresentava como requisito para sua consolidao um maior controle coletivo das decises governamentais, atravs do estabelecimento de procedimentos democrticos ampliados e do redirecionamento das polticas pblicas no sentido de aes redistributivas aprofundadas (Abranches, 1981:21). No mesmo sentido, em uma anlise das possibilidades da participao social no contexto da redemocratizao, Castro apontava, em 1989:
A fragilidade dos canais de representao da sociedade brasileira; a multiplicidade de grupos de interesses envolvidos na formao e implementao de polticas sociais; o corporativismo como a forma usual de mediao com as estruturas de poder e com a burocracia estatal; e a emergncia de novas formas de clientelismo, engendradas com a participao de autoridades locais na conduo de programas sociais, projetam cenrios onde provavelmente observaremos a convivncia de diferentes modos de interao entre interesses organizados e agncias governamentais articulados em torno das polticas sociais. (Castro, 1989:41).

Segundo essa Autora, no caso brasileiro a intermediao de interesses na formulao e implementao das polticas pblicas tinha no clientelismo, ainda, um importante mecanismo. medida que o sistema decisrio, durante o perodo autoritrio, tendeu a retrair-se em redes fechadas de interveno setorial que levaram marginalizao dos partidos, persistiu uma dissociao entre o plano poltico-institucional e a dinmica societria. Assim, os partidos tenderam a concentrar suas aes na arena parlamentar e eleitoral, de um lado, e, de outro, a desenvolver interaes diretas com o Executivo, de carter notadamente clientelista, que se desenrolam sobretudo atravs do fantstico crescimento dos programas assistenciais (Castro, 1989:46).

238

Desse modo, conclui Castro, chegou-se convivncia no sistema poltico brasileiro de diferentes formas de mediao de interesses - formas pluralistas, arranjos corporativos mais societrios, o "velho" corporativismo estatal e as conhecidas (e agora renovadas) prticas clientelistas. O predomnio de uma ou outra dessas formas dependeria, segundo a autora, em grande parte, dos atores sociais envolvidos (sindicatos, associaes profissionais, movimentos sociais) e da capacidade do sistema de partidos representar a dinmica social no processo de construo da democracia (Castro, 1989:49). Diniz e Boschi (2000) tambm identificam esse hibridismo, mas registram uma mudana gradual no quadro institucional. Para esses autores, a partir dos anos 1970, e mais intensamente nos anos 1980, ocorreu um descompasso no cenrio de representao de interesses, decorrente da complexidade crescente da estrutura social e do processo de densidade organizacional desencadeado a partir dos anos 70. Segundo Diniz e Boschi
Em decorrncia do avano do capitalismo industrial no Brasil, instaurou-se um sistema hbrido de representao de interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do Estado, implodindo o antigo padro de controle corporativo do Estado sobre a sociedade. Desta forma, longe de significar um sinal de desagregao ou de decadncia da sociedade, a configurao desse sistema hbrido - que combina formatos corporativos, clientelistas e pluralistas, ou ainda, estilos predatrios e universalistas - a expresso de um profundo processo de reordenamento que ainda no esgotou suas potencialidades.(Diniz e Boschi, 2000).

Esse contexto histrico e poltico parece confirmar a tese de Putnam segundo a qual onde h um Estado forte h pouco espao para comunidades ativas e independentes (Putnam, apud Renn, 2003:73). Nessa concepo, a presena de um Estado forte e de instituies formais exgenas sociedade civil tende a inibir a formao de grupos sociais independentes e ativos, fato que, com efeito, verificou-se ao longo do perodo autoritrio. Mas no , segundo Tarrow (1994, apud Renn, 2003:74), a presena de um Estado forte que influencia negativamente as formas independentes de ao coletiva. Contrariamente ao que diz Putnam, segundo Renn, Tarrow considera que o Estado pode ter papel positivo na gerao de ao coletiva independente na sociedade civil:
A interveno estatal pode at mesmo estimular o ativismo cvico, principalmente quando tal interveno diz respeito a garantir o acesso irrestrito e igualitrio a um sistema legal eficiente. Instituies podem fomentar ao coletiva criando estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais. Segundo ele, estruturas de oportunidade poltica so dimenses consistentes do contexto poltico que podem encorajar ou desencorajar pessoas de participarem em aes coletivas (idem, p. 18). (Renn, 2003:74-75)

No entanto, durante o perodo militar tais estmulos inexistiam, refletindo-se, assim, no nvel de articulao e organizao da sociedade os elevados custos de participao decorrentes de uma postura que era, no mais das vezes, considerada como enfrentamento e onde os canais de participao se achavam obstrudos, excetuados os canais de carter corporativista. Renn considera, contudo, que a participao em formas locais de ao coletiva afetada positivamente por fatores associados democracia, como a freqncia e intensidade de eleies livres, e o prprio processo de redemocratizao do pas e a consolidao de um sistema eleitoral,

239

que incentiva e desloca a participao de grupos locais para grupos voltados para interesses de classe e polticos. Alm disso, destaca Renn que o que aparentemente condiciona o ativismo da sociedade civil, mais do que os indicadores de capital social, a existncia de aberturas e garantias oferecidas por instituies formais. Assim, o Estado e a ordem estabelecida externamente sociedade civil tm um importante impacto no prprio fortalecimento da sociedade civil, ao limitar a prevalncia de comportamentos oportunistas e gerar incentivos indiretos ao fortalecimento de movimentos sociais independentes. Pode-se, assim, considerar que a redemocratizao do pas, a partir de 1985, propiciou condies, ainda que parciais, para um reflorescimento das organizaes da sociedade civil. No entanto, a capacidade de articulao e organizao dessas foras sociais no encontravam, ainda, um ambiente favorvel. Segundo Dowbor, embora muito se tenha dito sobre a cultura participativa do brasileiro, fatores como a urbanizao tardia, a concentrao de renda e o gigantesco poder poltico dos grupos econmicos mais significativos contribuem para o desequilbrio na participao das representaes da sociedade civil nas polticas pblicas (Dowbor, 2003:36). Diniz (1995) considera relevante, ainda, a ausncia, no Brasil, de condies de exerccio pleno da cidadania, dado o alto grau de excluso social da populao e os indicadores sociais que apontam uma concentrao de renda extremamente elevada, e onde larga parcela da populao vive sob condies de destituio social e poltica, sem acesso ordem legal e ao exerccio de direitos169. Fedozzi (1998) agrega a esta anlise o fato de que o cunho patrimonialista caracterizador do Estado brasileiro impe srios obstculos cidadania, uma vez que esta exige condies polticoinstitucionais frontalmente contrrias s daquele, principalmente o exerccio impessoal do poder e o respeito ao contrato social. preciso, ento, produzir-se novas relaes institucionais e sociais que promovam o deslocamento, o bloqueio e a substituio das prticas patrimonialistas no exerccio do poder, e a criao de esferas pblicas de mediao institucional e de regulao democrtica da utilizao dos recursos pblicos, mediante uma mudana estrutural na sociedade brasileira. nesse contexto que se pode, portanto, compreender o atual dimensionamento da comunidade de interesses no Brasil e sua capacidade de articulao. O mais relevante estudo para essa finalidade foi realizado, em 2002, pelo IBGE, por meio da pesquisa As Fundaes Privadas e

169

Segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas de 2007 (United Nations, 2007), que compara dados sociais e econmicos de 175 territrios, o Brasil, com base em dados de 2005, atingiu a classificao de 11 pais com pior distribuio de renda, em situao melhor, apenas, do que Lesoto, Haiti, Serra Leoa, Repblica Centro Africana, Botswana, frica do Sul, Guatemala, Bolvia, Colmbia e Paraguai. Em 2004, o Relatrio situava o Brasil em situao bem pior era o 4 pior pas em termos de distribuio de renda, em situao melhor apenas do que Serra Leoa, Lesoto e Nambia. O HDR-2007 atribui ao pas um IDH de valor 0,8, o que o coloca na 70 colocao entre os 175 pesquisados. Com essa pontuao, o Brasil foi classificado entre os pases de alto desenvolvimento humano (com IDH a partir de 0,800). Segundo a ONU, o Brasil tem um PIB per capita ajustado pela paridade do poder de compra (dlar PPC) de US$ 8,402, o 67 maior dos 175 territrios. O pas est trs posies acima no ranking de renda em comparao sua classificao pelo IDH. Essa diferena de colocao demonstra a dificuldade do pas em transformar sua riqueza em bem estar para a populao.

240

Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2002, com o propsito de dimensionar o grau de organizao da sociedade civil no Brasil e identificar os seus papis e caractersticas. Em sua introduo, o IBGE destaca que estudos recentes tm demonstrado a importncia da organizao espontnea e autnoma da sociedade civil em grupos, movimentos e organizaes sem fins lucrativos para a efetivao da democracia, promoo do desenvolvimento e da cidadania. O estudo se baseia nas concluses de Putnam em Comunidade e Democracia quanto contribuio dessas associaes e da participao em organizaes cvicas para a eficcia e estabilidade da democracia e o desenvolvimento de hbitos de cooperao, solidariedade e esprito pblico do senso de responsabilidade comuns para com os empreendimentos coletivos. Alm disso, considera Putnam que as associaes intensificam, no mbito externo, a articulao e a agregao de interesses e uma densa rede de associaes secundrias ao mesmo tempo incorpora e promove a colaborao social (Putnam, 2000a:103-104). Com efeito, segundo o IBGE, o aumento da participao da sociedade civil organizada ganha maior evidncia na dcada de 1980, com o incio do processo de redemocratizao do Pas. Esse crescimento se deve, em parte, arquitetura institucional introduzida pela nova Constituio em 1988. A partir desse perodo e, especialmente, ao longo dos anos de 1990, crescem no Pas diversos tipos de arranjos entre Estado e organizaes da sociedade na implementao e na co-gesto de polticas pblicas, em particular as de carter social. Num esforo pioneiro para classificar as entidades da sociedade civil sem fins-lucrativos, o IBGE adotou a metolodogia elaborada pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas, em conjunto com a Universidade Johns Hopkins, em 2002, denominada Handbook on Nonprofit Institutions in the System of National Accounts, segundo a qual so consideradas as Entidades que atendem aos seguintes requisitos: a) privadas, no integrantes, portanto, do aparelho de Estado; b) sem fins lucrativos, isto , organizaes que no distribuem eventuais excedentes entre os proprietrios ou diretores e que no possuem como razo primeira de existncia a gerao de lucros; c) institucionalizadas, isto , legalmente constitudas; d) auto-administradas ou capazes de gerenciar suas prprias atividades; e e) voluntrias, na medida em que podem ser constitudas livremente por qualquer grupo de pessoas, fsicas ou jurdicas. Foi adotada, tambm, como parmetro, a Classification of the Purpose of Non-Profit Institutions Serving Households COPNI, reconhecida pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas. Com algumas adaptaes, a classificao adotada pelo IBGE incorporou o conjunto das entidades sem fins lucrativos. A partir desses critrios, foram excludos do universo da pesquisa tanto os partidos polticos quanto as entidades sindicais, em virtude da necessidade de reconhecimento pelo Estado de seu funcionamento e do regramento especfico de suas atividades. No caso dos sindicatos, acrescentouse o fato de que no seriam entidades de associao voluntria stricto sensu, pois a sua criao

241

condicionada a uma categoria profissional especfica e no existncia de uma outra entidade sindical na mesma base territorial. Considerando o universo das entidades sem fins lucrativos, inclusive partidos polticos, sindicatos e outras entidades no abrangidas pelos critrios adotados para a definio do universo da Pesquisa, o IBGE identificou a existncia de 550.157 entidades sem fins lucrativos, distribudas pelos diversos grupos temticos na forma a seguir:
Grfico 11 - Nmero de Entidades sem Fins Lucrativos, segundo a COPNI ampliada - Brasil 2002
0,06% 0,76%
Grupo 01 - Habitao Grupo 02 - Sade Grupo 03 - Cultura e recreao

7,51%

31,06%

15,98%

Grupo 04 - Educao e pesquisa Grupo 05 -Assistncia social Grupo 06 - Religio

6,45%
Grupo 07 - Partidos Polticos, Sindicatos, Associaes Patronais e Profissionais Grupo 08 - Meio ambiente e proteo animal

9,03%

14,08%
Grupo 09 - Desenvolvimento e defesa de direitos

0,32%

14,75%

Grupo 10 - Outras instituies privadas sem fins lucrativos

Fonte: IBGE, 2004.

A partir dos critrios adotados, foram excludos da pesquisa um total de 11.839 organizaes partidrias (incluindo diretrios locais, regionais, nacionais, etc.), 17.363 entidades sindicais de vrios nveis (inclusive federaes e confederaes) e diversas outras situaes, no relevantes para os objetivos desta Tese. Assim, restaram, no universo da pesquisa do IBGE, um total de 275.895 entidades, classificadas pelo IBGE na forma da Tabela 13, na pgina seguinte. Trata-se de um conjunto heterogneo, que inclui diversos tipos de entidades que, a rigor, no podem ser consideradas grupos de interesse e, tampouco, exercem atividades de representao ou tm carter associativo. Tem-se, na verdade, um grande quadro das organizaes nogovernamentais atuantes, seja na mobilizao de atores sociais, seja na prestao de servios pblicos, cvicos ou comunitrios, que vo da rea da sade defesa de direitos de minorias, entre tantas outras, passando pela prestao de servios econmicos.

242
Tabela 13 - Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos, total e percentual, segundo classificao das entidades - Brasil 2002
Classificao das entidades sem fins lucrativos TOTAL Sade Hospitais Outros servios de sade Cultura e recreao Cultura e arte Esportes e recreao Educao e pesquisa Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Educao superior Estudos e pesquisas Educao profissional Outras formas de educao/ensino Assistncia social Assistncia social Religio Religio Associaes patronais e profissionais Associaes empresariais e patronais Associaes profissionais Associaes de produtores rurais Meio ambiente e proteo animal Meio ambiente e proteo animal Desenvolvimento e defesa de direitos Associao de moradores Centros e associaes comunitrias Desenvolvimento rural Emprego e treinamento Defesa de direitos de grupos e minorias Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos Outras fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos Fonte: IBGE, 2004. Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos Total 275.895 3.798 2.009 1.789 37.539 10.645 26.894 17.493 2.801 7.968 1.322 1.656 1.817 244 1.685 32.249 32.249 70.446 70.446 44.581 3.533 16.151 24.897 1.591 1.591 45.161 14.568 23.149 1.031 388 4.662 1.363 22.715 Percentual em relao (%) Ao total Ao grupo 100,00 100,00 1,38 100,00 0,73 52,90 0,65 47,10 13,61 100,00 3,86 28,36 9,75 71,64 6,34 100,00 1,02 16,01 2,89 45,55 0,48 7,56 0,60 9,47 0,66 10,39 0,09 1,39 0,61 9,63 11,69 100,00 11,69 100,00 25,53 100,00 25,53 100,00 16,16 100,00 1,28 7,92 5,85 36,23 9,02 55,85 0,58 100,00 0,58 100,00 16,37 100,00 5,28 32,26 8,39 51,26 0,37 2,28 0,14 0,86 1,69 10,32 0,49 3,02 8,23 100,00

Quanto ao crescimento do nmero de entidades, o IBGE registra que, dessas 275.595 entidades, nada menos do que 84% foram criadas a partir de 1981, quase simultaneamente ao incio do processo de redemocratizao do pas. Alm disso, dois teros delas foram criadas aps 1990, refletindo a entrada em vigor da nova Constituio, e, entre 1996 e 2002, o crescimento no seu nmero foi de 157%. O crescimento foi ainda mais expressivo em setores como meio ambiente e desenvolvimento e defesa de direitos, que quadruplicaram o nmero de entidades (309% e 303%, respectivamente), e as associaes patronais e profissionais que mais do que triplicaram (252%). A Tabela 14 na pgina seguinte ilustra essa evoluo.

243
Tabela 14 - Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos, por data de criao, segundo classificao das entidades sem fins lucrativos - Brasil 2002
Classificao das entidades Associaes patronais e profissionais Associaes empresariais e patronais Associaes profissionais Associaes de produtores rurais Meio ambiente e proteo animal Meio ambiente e proteo animal Desenvolvimento e defesa de direitos Associao de moradores Centros e associaes comunitrias Desenvolvimento rural Emprego e treinamento Defesa de direitos de grupos e minorias Outras formas de desenv. e defesa de direitos Total 44.581 3.533 16.151 24.897 1.591 1.591 45.161 14.568 23.149 1.031 388 4.662 At 1970 661 182 390 89 17 17 228 3 78 22 4 103 De 1971 a 1980 2.452 509 1.585 358 66 66 1.035 139 532 39 22 251 52 Data de criao De 1981 a De 1991 a 1990 2000 7.422 27.364 827 1.583 3.922 2.673 226 226 9.735 3.740 4.704 209 55 794 233 8.255 17.526 968 968 28.413 8.943 15.020 644 222 2.836 748 De 2001 a 2002 6.682 432 1.999 4.251 314 314 5.750 1.743 2.815 117 85 678 312

1.363 18 Fonte: IBGE, 2004.

Quanto composio desses grupos, observa-se que a representao empresarial e ocupacional totaliza 45.000 entidades (16% do universo), dentre as quais destaca-se o peso relativo das associaes de produtores rurais (56%), sendo 34 mil (76%) criadas a partir de 1991. No grupo de entidades de defesa de direitos, pouco mais da metade (51%) corresponde a centros e associaes comunitrias; um tero (32%) destas entidades so associaes de moradores e 10% referem-se a organizaes que defendem direitos de grupos especficos e minorias. Como ressalta o IBGE, o crescimento recente e o peso das entidades de representao de interesses no campo ocupacional e empresarial e de desenvolvimento e defesa de direitos so muito significativos. Se, no setor de associaes empresariais e ocupacionais o crescimento de 63,5% foi praticamente igual medida de todo o universo da pesquisa, no setor de defesa de direitos ele foi de 75,4%. E o crescimento das entidades, especialmente voltadas para atividades de defesa de direitos e associaes patronais e profissionais expressivo: aps 1990, foram criadas cerca de 170 mil organizaes que representam 61% do total das entidades em 2002; destas novas organizaes, 68 mil, isto , 40%, pertencem somente a estes dois grupos. No que se refere aos sindicatos empresariais e de trabalhadores, a fonte mais abrangente e detalhada a Pesquisa Sindical do IBGE (IBGE, 2002), que permite que se tenha uma viso do seu dimensionamento. Segundo o IBGE, a evoluo do nmero de sindicatos no Pas, entre 1989 e 2001, apresentou o seguinte comportamento:

244
Tabela 15 - Evoluo do nmero de sindicatos Brasil - 1989-2001
Tipo de sindicato Urbanos Empregadores Agentes autnomos Empregados (1) Profissionais liberais Trabalhadores autnomos Trabalhadores avulsos Rurais Empregadores Trabalhadores TOTAL 1989 5.354 1.532 277 3.108 359 78 4.479 1.627 2.852 9.833 1990 5.673 1.565 282 3.367 366 93 4.402 1.553 2.849 10.075 1991 6.260 1.705 292 3.547 376 102 238 4.445 1.540 2.905 10.705 1992 6.695 1.751 308 3.838 379 138 281 4.498 1.522 2.976 11.193 2001 10.263 2.758 62 6.070 483 585 305 5.698 1.787 3.911 15.961

Fonte: IBGE, 2002. (1) Inclui trabalhadores avulsos nos anos 1990.

Segundo essa Pesquisa, havia, em 2001, 3.581 entidades sindicais empresariais, e um crescimento total de 28,7% no perodo 1992-2001. A taxa mdia anual de crescimento do nmero total de sindicatos de empregadores foi de 2,8%, ao ano, embora, em alguns grandes grupos econmicos, tenha superado 11%, enquanto o nmero de sindicatos do grande grupo "indstria" cresceu a uma taxa mdia anual de 3,1%, ficando sua participao em torno de 25% do nmero total de sindicatos de empregadores, como demonstra a Tabela a seguir:
Tabela 16 - Sindicatos de empregadores, total e percentual, variao absoluta e ndice e taxa mdia anual de crescimento, segundo os grandes grupos econmicos - Brasil - 1992-2001
Total 1992 2001 (A) Total Indstria Comrcio Transportes martimos, fluviais e areos Transportes terrestres Empresas de comunicaes e publicidade Empresas de crdito Estabelecimentos de educao e cultura Agricultura Outras categorias econmicas Categorias no constantes da classificao 3.581 859 805 16 271 23 37 48 1.522 0 0 SINDICATOS DE EMPREGADORES % 1992/2001 Taxa mdia Variao ndice de anual de Absoluta 1992 2001 crescimento crescimento (B) (%) 4.607 1.026 100 100 1,29 2,8 1.132 273 24 25 1,32 3,1 1.187 382 22 26 1,47 4,4 43 27 0 1 2,69 11,6 173 (-)98 8 4 0,64 (-)4,9 59 36 1 1 2,57 11 70 33 1 1 1,89 7,3 102 54 1 2 2,13 8,7 1.788 266 43 39 1,17 1,8 48 48 0 1 5 5 0 0 -

Grandes Grupos Econmicos

Fonte: IBGE, 2002. Nota: Inclui empregadores urbanos e rurais e agentes autnomos. (1) Inclui os grupos de sindicatos que declararam categoria econmica no constante da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT - e que todos os sindicatos pertencentes a cada grupo no possua registro no Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE - e os sindicatos que no declararam o total de associados no caso de representarem mais de um grupo.

Segundo o IBGE, o crescimento do nmero de sindicatos de trabalhadores, no perodo 19922001 foi responsvel por 78% do aumento do nmero total de sindicatos. Com uma taxa de crescimento de cerca de 4,5% ao ano no perodo, houve um aumento de 43% no total dessas entidades, entre 1992 e 2001. O maior crescimento verificado no perodo foi o de sindicatos de trabalhadores autnomos (324%), enquanto os sindicatos de empregados urbanos aumentaram em 58%.

Quanto aos grupos profissionais as categorias de "servidores pblicos" (inclusive "trabalhadores da rede pblica de ensino") e o grupo de "trabalhadores na agricultura" responderam

245

por 58% do aumento do nmero de sindicatos de trabalhadores repetindo, de certa forma, o que j ocorrera nos EUA ao longo das dcadas de 1960 e 1970, quando houve expressivo aumento do nmero de entidades e sindicatos no servio pblico (Rodrigues, 1999:89-90). Enquanto nos EUA os sindicatos de servidores pblicos tiveram taxa mdia anual de crescimento, entre 1960 e 1975, de 5%, no Brasil, com a redemocratizao do pas e a vigncia da nova Constituio, essa taxa foi de 12,1%, e sua participao no total de sindicatos de trabalhadores passou de 9%, em 1992, para 17%, em 2001. A tabela a seguir demonstra o crescimento do nmero de sindicatos de trabalhadores no mesmo perodo, por grupo profissional:
Tabela 17 - Evoluo do nmero de sindicatos de trabalhadores por Grupo Profissional Brasil 1989-2001
GRUPOS PROFISSIONAIS 1989 1990 1991 1992 2001 Trabalhadores Na indstria 1.445 1.472 1.562 1.593 1.822 No comrcio 756 903 932 1.010 1.579 Em transportes, martimos, fluviais e areos 176 179 199 202 221 Em transportes terrestres 160 172 193 220 656 Em comunicaes e publicidade 108 112 127 134 137 Em empresas de crdito 203 204 207 212 235 Em estabelecimentos de educao e cultura 187 216 254 272 506 Profissionais liberais 359 366 376 379 488 Trabalhadores na agricultura 2.852 2.850 2.905 2.976 3.912 Servidores pblicos (1) 137 242 393 584 1.707 Outras categorias profissionais 7 13 20 30 87 Categorias no constantes da classificao ou sem declarao (2) 4 11.354 TOTAL 6.390 6.729 7.168 7.612 Fonte: IBGE, 2002. (1) Exclui as seguintes categorias: professores da rede pblica ( federal, estadual e municipal), auxiliares de administrao e empregados em estabelecimentos de ensino da rede pblica. (2) Categorias profissionais no constantes da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT -, cujo sindicato no possua registro no Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE ou sindicatos que no declararam total de trabalhadores em pelo menos uma categoria.

Dados mais atualizados, disponibilizados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego170, indicam a existncia, no final de 2007, de 11.195 sindicatos com registro ativo, sendo 7.497 de trabalhadores e 3.698 de empregadores. Dos sindicatos de trabalhadores, 72,39% so urbanos, e 27,61%, rurais. Percentuais semelhantes se verificam nos sindicatos de empregadores, com 73,58% urbanos contra 26,42% rurais. O crescimento do nmero de sindicatos reflete a atomizao da representao sindical, tanto no que se refere a sindicatos empresariais quanto de trabalhadores. Essa multiplicao e fragmentao das entidades sindicais, segundo Walber Carrilho da Costa171, evidenciaria que, alm da queda na taxa de sindicalizao, deu-se um crescimento no nmero de sindicatos com uma reduo no nmero de associados, levando, conseqentemente, a um menor poder de barganha. Essa questo, porm, ser abordada em maior detalhe no Captulo 6.
170

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego/Sistema Integrado de Relaes do Trabalho (SIRT). Disponvel em dezembro de 2007 em http://www.mte.gov.br/at_sindical/painel_atualizacao_trabalhadores.asp# In COSTA, Walber Carrilho da. Sindicalizao e Greves: Histria Recente do Movimento Sindical Brasileiro. Disponvel em http://www.anpuh.uepg.br/historia-hoje/vol2n6/walber.htm em agosto de 2007.

171

246

Os dados brutos relativos ao nmero de organizaes em cada setor, embora importantes para o dimensionamento do sistema de presso quanto ao seu potencial, pouco informam, porm, sobre o real tamanho da comunidade de interesses, naquilo que realmente importa, que a capacidade de mobilizao e atuao como atores polticos e grupos de interesse das entidades que a integram. Para essa finalidade, Ganana (2006), prope o emprego de uma metodologia que considera, essencialmente, as associaes civis, a participao dessas entidades em instncias de formulao de polticas pblicas, e a no considerao das fundaes como entidades associativas, em funo de sua natureza. A atuao das entidades em instncias de consultao, com efeito, parece ser um indcio mais seguro da extenso da comunidade de interesses, pelo menos em relao quelas que atuam institucionalmente nesses espaos, embora esse dado no permita aferir, por exemplo, a freqncia, ou intensidade, de sua atuao em outras arenas, particularmente a do Legislativo, e a dos rgos e entidades formuladores de polticas no Poder Executivo. Cabe, assim, considerar o universo das entidades de representao de interesses e organizaes no-governamentais, associativas ou no, como um conjunto de grupos de interesse dos quais uma parte considervel pode ser classificada como latentes, enquanto outros sequer poderiam ser incorporados a essa classificao. Para uma viso mais aproximada do tamanho dessa comunidade, necessrio avanar no dimensionamento e entendimento dos canais de acesso que podem ser empregados para o exerccio da influncia e da presso, particularmente atravs de instrumentos destinados implementao da democracia participativa, ainda que influenciada pela herana corporativista e pelo neocorporativismo. 5.3 A atuao dos grupos de interesse no Brasil Como j se afirmou anteriormente, h poucos estudos cientficos, no Brasil, voltados a analisar ou, mesmo, descrever a forma como agem os grupos de interesse no Brasil na busca dos seus objetivos, a vinculao desses objetivos aos interesses gerais da sociedade, com que freqncia e intensidade e com que interlocutores interagem. Ainda assim, possvel apontar alguns indicativos de como se d essa atuao, decorrentes dos esforos de cientistas polticos, socilogos e economistas que buscaram, a partir da identificao dos atores no policy-making process, apontar alguns padres de comportamento e relacionamento com os atores polticos e a burocracia. Segundo Paixo e Castro Santos, o estudo das polticas pblicas no Brasil considera vlidas algumas concepes, entre elas a de que as instituies polticas que atuam nesse processo agncias burocrticas, legislativos, tribunais embora permeveis a interesses privados, so autnomas, na medida em que no so meros reflexos de interesses de grupos sociais. Atuando num

247

mundo complexo, essas instituies tentam reduzir essa complexidade, desenvolvendo, com freqncia, objetivos e polticas contraditrias que introduzem conflito e competio na organizao da sua interdependncia. Assim, conforme Paixo e Castro Santos, h duas linhas de investigao emprica sobre polticas pblicas no Brasil: a primeira concentra-se no estudo de burocracias pblicas e de seus mecanismos decisrios e a outra na deteco das estruturas e formas variadas de organizao e representao de interesses de grupos empresariais. Esses estudos, segundo Paixo e Castro Santos, demonstram no apenas a natureza multifacetada do aparelho estatal, como tambm, sua porosidade em relao aos interesses no excludos do jogo de formulao e implementao de polticas. No entanto, no aprofundam o exame do contexto em que se do as interaes entre os grupos de interesse privados e as agncias burocrticas, o qual evidencia empiricamente as noes de fragmentao da arena burocrtica de deciso e de mecanismos, corporativos ou informais, de representao. A concluso geral a partir dessas linhas de abordagens confirma que, no Brasil, ocorre o mesmo padro de comportamento na relao entre grupos, polticos e burocratas que se verifica nos EUA: a diferenciao do grau de porosidade em funo do tipo de interesse, e do poder econmico que a ele est associado. A isso, evidentemente, se agregam os fatores que condicionaram o desenvolvimento da comunidade de interesses no Brasil, abordados no item anterior, formadores de um padro clientelista de relacionamento entre o Estado e os diferentes setores da sociedade. Maria Helena Guimares de Castro (Castro, 1989:41), analisando a situao no final dos anos 1980, registrava a impresso de que a expanso do aparato estatal sob o regime militar acabou por reforar as barreiras ao desenvolvimento dos partidos, mantendo a burocracia como o principal foco da ao poltica. Para Castro, ao intervir em um vasto conjunto de arenas regulatrias e compensatrias, o Estado e sua burocracia transformaram grande parte do Congresso (e dos partidos) em meros receptores (e mediadores) de patronagem e clientelismo, processo que se acentua e ganha mais visibilidade desde o advento da Nova Repblica. Confirmando essa anlise, Sonia Draibe considerava, na mesma poca, que as relaes entre o Estado e os grupos de interesse foram, em vrias reas, mediadas pelo clientelismo:
"Nas suas relaes com os grupos de interesse e sistema poltico, o Welfare State no Brasil, tendeu a adquirir, desde a fase de introduo, conotao corporativista, caracterstica, alis, que freqentemente marca os sistemas de base meritocrtica-particularista. Mas talvez seja o carter clientelista aquele que mais fortemente afeta a sua dinmica. E isso por vrias e complexas razes. Desde a fase de introduo, sabe-se das relaes privilegiadas, no caso da previdncia social, entre burocracias dos Institutos, burocracias do Ministrio do Trabalho e cpulas partidrias. Rompido esse padro, no ps-64, outras formas de clientelismo se inseriram no sistema, afetando a alocao de recursos, o movimento de expanso e, enfim, tendendo a feudalizar (sob domnios de grupos, personalidades e/ou cpulas partidrias) reas do organismo previdencirio e, principalmente, a distribuio de benefcios em perodos eleitorais. (...)

248
Desde os fins dos anos 70 em diante, o crescimento do espao assistencial de polticas sociais somente veio reforar o aspecto clientelista; a abertura do sistema poltico, ps-85, deixou transparecer com mais nitidez essa caracterstica de funcionamento do sistema. importante lembrar, entretanto, que o clientelismo no diz respeito to somente ao ncleo de seguridade social: afetou desde sempre a educao (nas relaes polticas entre as esferas da federao e, no ps-64, principalmente no modo de operao do Conselho Federal de Educao) e, com fortes contedos corporativistas e privatistas, marcou tambm o funcionamento do Sistema Nacional de Habitao" (1988:90, apud CASTRO, 1989:38)

Ladislaw Dowbor considera que, no Brasil, h pelo menos cinco grandes grupos que possuem um amplo e estruturado sistema de interferncia nas decises polticas, a partir do qual se teria, com efeito, um padro de apropriao das polticas pblicas mediante a subordinao do Estado aos seus interesses. As agendas desses segmentos se tornam, de fato, as agendas do governo:
As grandes empreiteiras so literalmente donas de deputados, senadores, juizes, diretores, freqentemente de ministros, e ningum duvida do poder real que manejam, apesar de ningum ter votado nelas. Outro grupo de poder poltico organizado so as grandes empresas de mdia, que na tradio da manipulao e chantagem poltica to bem desenvolvidas por Assis Chateaubriand, valem milhes de votos, por mais que o sistema formalmente seja de um homem um voto. Os usineiros e grupos de grandes latifundirios, donos da chamada bancada ruralista, do continuidade ao poder poltico organizado de grupos econmicos ainda desde o sculo passado, manejando a imensa mquina de especulao fundiria e de subsdios, ambos vitalmente dependentes do poder poltico. Um quarto grupo so os grandes bancos, que tambm fazem periodicamente os seus prprios ministros, mas que tm sobretudo uma mquina permanente e bem estruturada dentro do sistema poltico formal. Um quinto grupo que deve ser mencionado so as grandes montadoras multinacionais de automveis, que conseguiram a grande proeza de ser simultaneamente multinacionais e protegidas da concorrncia internacional, levantando alto a bandeira da indstria nacional. O poder das montadoras, que se constata por exemplo nos volumes de financiamento a candidatos presidenciais, resulta da prpria importncia da cadeia tcnica do automvel, que inclui as concessionrias, as autopeas, o sistema de distribuio de combustvel e outros grupos de atividades que colocam de certa forma as montadoras no topo de uma gigantesca pirmide econmica. Tambm estas empresas souberam constituir a correspondente rede poltica. (Dowbor, 2003:22)

Esse padro de relacionamento considerado uma expresso do patrimonialismo e do clientelismo ainda muito forte nas relaes entre grupos de interesse e o Estado, e reflete um comportamento predatrio, ou rent seeking. Na opinio de Douglass C. North, esse comportamento predatrio dos grupos de interesse e a promiscuidade com o Estado, tanto em nvel de sistema poltico como de suas estruturas decisrias, um dos fatores que impede o desenvolvimento do pas. Segundo North,
Assim como na maioria dos pases do Terceiro Mundo, h no Brasil uma aliana muito prxima entre interesses polticos e econmicos. Um grupo de privilegiados alimenta o outro, e vice-versa. O resultado uma barreira para a competio e para mudanas institucionais inovadoras e criativas. A meu ver, isso que impede o Brasil de se tornar um pas de alta renda. Trata-se de uma questo de teoria poltica, no econmica. Sempre que um determinado grupo controla o sistema poltico, ele o usa para seu prprio benefcio, em detrimento dos interesses da populao como um todo. O Brasil um pas cheio de promessas e possibilidades, mas que foi tomado de assalto por grupos de interesse que souberam se aproveitar do Estado para seus prprios benefcios. E ainda se aproveitam. Esses grupos se protegem da competio, numa ao que tende a fechar a economia e barrar a eficincia. (North in Guandalini, 2006).

Uma das mais importantes e detalhadas anlises que permitem compreender as origens e manuteno desse quadro oferecida por Schmitter (1971). Analisando os padres de interao entre os grupos de interesse, o Legislativo e Executivo, num contexto em que a prevalncia do Poder Executivo no campo das polticas pblicas era

249

determinante, Schmitter (1971) identificou alguns que so, ainda hoje, bons indicativos de como atuam os grupos de interesse no Brasil. No perodo estudado por Schmitter, a atuao dos lobbies se dava com maior intensidade junto aos Ministros de Estado, seguido pelas autarquias e agncias governamentais, e somente, ento, na Cmara dos Deputados, congressistas individuais e Senado Federal172. As comisses parlamentares apareciam, ento, como um objeto de interesse moderado para a atuao dos grupos. A arena legislativa, porm, era considerada indispensvel ou necessria em graus bastante diferenciados, tendo uma importncia maior para as associaes cvicas (45,5%) do que para os empregadores (47,3%) e trabalhadores (38,2%). Conforme o tipo de entidade, tambm diferenciava-se a importncia da arena legislativa: 33% das entidades sindicais a consideravam indispensvel ou necessria, enquanto para as entidades no-sindicais, 48,4% assim a consideravam. Quanto ao padro de comportamento dos membros do Legislativo, Schmitter encontrou interessantes vises: as associaes representativas de interesses no eram percebidas como atores salientes no processo legislativo, e tampouco consideradas importantes na vida parlamentar, refletindo-se essa avaliao na dificuldade de serem consideradas influentes ou eficientes. Outra importante constatao era a independncia dos congressistas frente ao apoio ou suporte de associaes para a formao de sua opinio, e o vezo anticlassista, mesmo por parte de parlamentares historicamente associados defesa de interesses de grupos, alm do juzo de que as entidades tinham pouca contribuio a dar ao seu trabalho legislativo. O perfil parlamentar tpico identificado por Schmitter, ento, era o de um proto-pluralista, cuja cultura poltica e concepo sobre o seu papel o inclinavam a aceitar as demandas associativas como legtimas e necessrias, mas cuja experincia real com elas era mnima e inconfivel. A falha das associaes representativas para influenciar o recrutamento e a eleio dos parlamentares era uma conseqncia das caractersticas do sistema poltico, mas a falha dessas entidades em atuar como lobistas eficientes era mais difcil de explicar. Apesar da receptividade decorrente da flexibilidade ideolgica, da indisciplina partidria, do baixo nvel de conhecimento tcnico, e do ressentimento em relao excessiva dependncia do Executivo como fonte de informao, as possibilidades oferecidas pelo subsistema legislativo eram pouco exploradas em parte em funo da percepo dos seus lderes de que as principais decises relativas aos seus interesses se davam fora do parlamento, mas no Executivo (Schmitter, 1971:272). No entanto, tambm na arena executiva as associaes de interesses eram vistas, segundo Schmitter, como deficientes do ponto de vista da competncia tcnica (1971:289). Alm de mal
172

Considerada a autoridade e a freqncia com que as interaes ocorriam, segundo a pesquisa, os dados, reveladores das preferncias dos grupos e instituies, so os seguintes: Ministros (46,5%); Autarquias e agncias (36,2%); outros rgos federais (32,8%); Deputados e Senadores individuais (24,1%); Cmara dos Deputados (20,7%); Senado Federal (17,2%); Presidente da Repblica (13,8%) (Cfe. Schmitter, 1971:258).

250

equipadas para representar os interesses setoriais, eram consideradas detentoras de informao insuficiente para suprir o governo, embora fossem identificadas algumas instituies, particularmente no setor industrial, dotadas de capacidade tcnica e dinamismo173. A viso dos tecnocratas sobre as associaes era, todavia, na maior parte dos casos, aberta e receptiva, embora crtica quanto qualidade das expresses dos interesses representados. Schmitter identificou, porm, a tendncia a que os administradores em alguns setores, tais como as agncias encarregadas do oramento, planejamento, arrecadao tributria, poltica monetria e de crdito e controle de preos, considerassem menos formidveis as associaes, fosse como colaboradores ou oponentes174. Para Evans (2004:98) embora, inicialmente, o regime militar tenha mantido uma maior coerncia corporativa, acabou provando ser incapaz de construir um relacionamento do tipo orientao normativa com a elite industrial local. Segundo Evans, mesmo com a manuteno do sistema corporativo, apesar de legitimado diante da burguesia, o regime autoritrio no se conectou a ela mediante qualquer sistema de vnculos institucionalizados. Em lugar de se tornarem institucionalizados, os relacionamentos se tornaram individualizados, sob a forma dos anis burocrticos, onde pequenos grupos de empresrios estabeleciam conexes com burocratas individuais. Configurou-se, assim, o que Abranches chamou de novo clientelismo entre agncias estatais e suas burocracias e os grupos de interesse (1978). Diniz e Boschi (2000) consideram que os grandes grupos empresariais dos setores industrial e financeiro sempre se beneficiaram de um acesso privilegiado s altas instncias do Executivo tanto atravs de vnculos pessoais como por via da estrutura corporativa. A retrao que ocorreu na atuao dos grupos de interesse empresariais diante do Legislativo durante o perodo autoritrio sugere, porm, a prevalncia dos mecanismos de acesso corporativo ao aparelho burocrtico do Estado com o concomitante esvaziamento das funes daquele Poder. No entanto, mesmo nesse contexto, a representao empresarial como um todo no Congresso, medida pelo tamanho da bancada dos empresrios, nunca deixou de ser expressiva. Dedicados a um perodo mais recente, Paixo e Castro Santos (1986), em seu exame da atuao dos grupos de interesse e dos conflitos inter-burocrticos no mbito do setor agropecurio e da formulao e implementao do Prolcool, apontaram importantes caractersticas das disputas e
173

Entidades como a CNI, porm, eram consideradas menos capazes do que as entidades de base a prestar informaes tcnicas consistentes e mesmo a compreender as questes em fase de deciso. Outros julgamentos comumente associados s entidades de representao de interesses eram o imediatismo, a busca de favores, a viso muito especfica, a preocupao com pequenas medidas, a falta de substncia das reivindicaes e a mera capacidade reativa (Schmitter, 1971:291). Segundo Schmitter, essas agncias eram dominadas por tcnicos que eram mais preocupados com o interesse nacional e com o desempenho econmico global, e tendentes a considerar as associaes mal organizadas, internamente fragmentadas, lideradas por pessoas no-representativas e pobremente equipadas tecnicamente, embora no as considerassem ilegtimas em seu papel de expresso coletiva de interesses especiais. Havia, assim, a demanda por parte desses tcnicos de grupos que no apenas provessem informaes confiveis e demonstrassem apoio s agncias que atuavam em seus interesses, e que pudessem moderar essas demandas em funo do interesse nacional mais amplo e que pudessem antecipar crises e oferecer medidas preventivas.

174

251

articulaes de interesses em torno de arranjos neocorporativistas no Brasil no perodo caracterizado pelo Estado Burocrtico Autoritrio, e como as elites empresariais exerciam, atravs desses arranjos, influncia privilegiada no processo de polticas pblicas. A partir do exame da poltica do lcool combustvel como parte da resposta governamental crise energtica que resultou do primeiro choque do petrleo, Paixo e Castro Santos examinam os vrios centros de deciso envolvidos no processo, evidenciadores do grau de fragmentao do aparelho burocrtico do Estado burocrtico autoritrio, os atores envolvidos no processo, tanto pblico quanto privados, os conflitos interburocrticos pelo controle do Prolcool e a construo do sistema institucional, e os mecanismos de deciso e formas de representao de interesses. Segundo Paixo e Castro Santos,
Os grupos de interesse influenciam o processo de tomada de deciso da poltica de lcool combustvel atravs de formas e mecanismos variados. Incluem-se, entre eles, pronunciamentos e matrias pagas na imprensa, discursos em fruns pblicos para a poltica do lcool, tais como os Encontros Nacionais dos Produtores de Acar e os Encontros Nacionais dos Produtores de lcool, promovidos anualmente pela COPERFLU e SOPRAL, respectivamente. Somente os plantadores de cana e os produtores de acar e lcool gozam de representao formal em rgos ligados poltica do lcool combustvel, restringindo-se esta ao Conselho Deliberativo do IAA.

No caso examinado, os contatos informais, mantidos entre atores sociais e a burocracia estatal, individualmente ou atravs de suas associaes e sindicatos, constituram-se num importante meio de representao de interesses. Contudo, afirmam Paixo e Castro Santos,
Quanto mais poderoso um ator em termos individuais mais independente ele das representaes coletivas. Assim, por exemplo, os maiores produtores de acar e lcool, os cinco maiores fabricantes de destilarias e todas as montadoras de automveis tm acesso direto s agncias burocrticas. Os atores menos poderosos fazem-se representar ou pelas associaes e sindicatos correspondentes ou atravs dos atores individuais mais poderosos, corno no caso do setor de bens de capital.

No caso do PROLCOOL, diversamente de outro tambm abordado pelos autores (o caso da pecuria de corte), o corporativismo, seja ele o estatal" ou "societrio", no se constituiu em uma forma de representao de interesses da poltica do lcool combustvel: no havia vnculos verticais entre o setor privado e o Estado, nem qualquer representao formal de grupos de interesse em agncias burocrticas, conselhos ou comisses, exceo dos plantadores de cana e produtores de acar e lcool com assento no Conselho Deliberativo do Instituto do Acar e do lcool - IAA. No entanto, os sindicatos pertencentes estrutura corporativa oficial, criada durante o Estado Novo, agiam em conjuno ou complementarmente a associaes paralelas, (COPERSUCAR, COPERFLU; ABDIB, ABIQUIM, ANFAVEA), cujas funes exerciam papel substitutivo, mas politicamente vinculado. Os autores identificam, ainda, no caso examinado, a existncia de "anis burocrticos" entre os atores pblicos e privados. Alm disso, as agncias burocrticas atuavam na intermediao junto a outras instncias, no mbito da burocracia, para resolver problemas ou o atender demandas do setor, e, ainda, intermediando os conflitos interburocrticos, tendo o Presidente da Repblica como rbitro em ltima instncia dos conflitos interburocrticos.

252

Concluem os autores que, na ausncia de formas de representao de interesses corporativistas, verificava-se, mesmo no mbito do Estado Burocrtico Autoritrio, um "pluralismo limitado" na formao da poltica pblica, de carter no-corporativista, marcado pela existncia de mecanismos informais de representao, os quais substituam, para todos os efeitos prticos, a organizao coletiva de interesses. Esses mecanismos, para Paixo e Castro Santos, por no se assentarem sobre quaisquer estruturas institucionalizadas de representao de interesses, introduziam um elemento democratizante no processo de representao de interesses, e poderiam servir como um lugar institucionalizado para a expresso de divergncias na etapa de formulao poltica, comprometendo os participantes com a deciso negociada (Wanderley Guilherme dos Santos, 1986, apud Paixo e Castro Santos, 1986). Esses elementos podem, at certa medida, explicar como, apesar de quase vinte anos de vigncia do regime democrtico em sua plenitude, a atuao dos grupos de interesse, no Brasil, ainda ocorre de forma pouco institucionalizada e, basicamente, dependente de canais de acesso personalizados ou informais, e onde abundam casos de corrupo e trfico de influncia que fortalecem, na sociedade, a viso de que o lobby , por si s, ilegtimo e nocivo democracia. Abordando essa concepo, Paulo Nassar, professor da Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA-USP) e Diretor-Geral da Associao Brasileira de Comunicao Empresarial (ABERJE), registra que
No Brasil, lobby sinnimo de palavro. E este entendimento, infelizmente, reforado, a cada governo e cada legislatura, por escndalos quase sempre no contexto dos relacionamentos entre autoridades e grupos econmicos e outros. (Nassar, 2007a)

Farhat, apesar de considerar que hoje, no Brasil, perante as Casas do Congresso, o lobby e os lobistas so considerados absolutamente normais, alm de teis ao esclarecimento das questes sujeitas a sua deliberao (2007:60), reconhece que a prtica delituosa do lobby continua a ocorrer, inclusive a prtica do suborno (2007:210), especialmente quando esto em jogo interesses como a obteno de contratos de fornecimento de bens, obras e/ou servios. A prtica condenvel, que sempre tem duas mos, de exigir, insinuar ou aceitar benesses, seja por parte dos polticos, seja por parte de burocratas, para atender a pleitos legtimos ou no - tambm uma realidade, assim como o uso de ameaas, pelos grupos de presso, para obter seus desideratos. O financiamento de campanhas polticas, inclusive com o uso do caixa 2 , segundo Farhat, tambm um meio usual de obter apoio, favorecido pela hipocrisia da legislao eleitoral (2007:214), distorcendo o sistema poltico em favor dos interesses econmicos. Para Farhat, o poder do dinheiro para resolver problemas dependentes de autoridades pblicas no pode ser negado, ante tantas evidncias de seu emprego, at mesmo nos mais altos escales mas, segundo a tese de que s lobby a prtica da

253

influncia segundo meios ticos, obter sucesso na influncia por meio do uso desse tipo de poder no lobby. A mesma viso compartilhada por Nassar (2007b), para o qual no h lobby "do bem" ou "do mal". Para ele, o que existe so
aes iniciadas por um indivduo ou um grupo para influenciar a opinio de um representante ou um setor do governo em prol de apoio a sua causa - que o lobby. Existe a construo de uma estratgia de argumentao com o objetivo de defender uma causa - que a advocacy. E existe o processo de gerenciamento de aes estratgicas com o intuito de influenciar polticas pblicas - que so as relaes governamentais. Todas praticadas com tcnicas de relaes institucionais ou relaes pblicas.

O lobby profissional, no Brasil, ainda uma prtica restrita, e h poucas entidades que, declaradamente, atuam nessa atividade. Alm do que Oliveira (2004) classifica como lobbying institucional e lobbying classista, onde poucas empresas e entidades tm, de fato, uma presena mais articulada e organizada muito inferior identificada num pas como os EUA, cuja nvel de desenvolvimento da economia, segundo a tese de Lowery e Gray (1997), justificaria a dimenso de sua comunidade de interesses existem poucas empresas que atuam no chamado lobbying privado, assumindo os nus e os bnus dessa identificao. A atuao dos lobbies no Brasil, com especial destaque para o lobbying privado, foi objeto de reportagem da revista Amanh em outubro de 2003175. Dissecando o assunto, a reportagem aponta algumas interessantes caractersticas da organizao e atuao das empresas e grupos de interesse. O uso de lobistas privados est associado, de forma ntida, necessidade de abrirem-se as portas dos gabinetes ministeriais e de outras autoridades para atender as reivindicaes de setores que se consideram pouco representados por suas entidades de representao de interesses. Assim, constitui-se num instrumento acessrio, ou de reforo, aos instrumentos mais comumente adotados para a mesma finalidade. A reportagem destaca o papel de algumas empresas que lideram o setor do lobby privado, como a Semprel, a Patri Relaes Governamentais e Polticas Pblicas, a Umbelino Lbo e Associados, a Arko Advice e a RN Consultores Associados (a essas, acrescentamos ainda a Essere). Trata-se de empresas especializadas em relaes governamentais, que fazem a intermediao entre associaes, instituies e empresas, e o governo, realizando atividades de planejamento e de assessoramento. As empresas, porm, no atuam na defesa direta dos interesses, a qual, conforme relata a reportagem, atribuda ao cliente. Para defender sua posio, ningum melhor do que a pessoa interessada. No caso, o empresrio ou presidente de entidade, aponta Antnio Marcos Umbelino Lbo, diretor-superintendente da Umbelino Lbo, empresa que tem como principais clientes associaes de classe empresariais.
175

NETO, Romeu de Bruns. O Lobby sai do armrio. Revista Amanh n 192, outubro de 2003. Disponvel em setembro de 2007 em http://amanha.terra.com.br/edicoes/192/capa01.asp,

254

Esses profissionais, no seu dia a dia, alm do assessoramento tcnico e poltico, identificando a geografia do poder e os processos governamentais sobre os quais o cliente precisa incidir para obter o que pretende, so tambm considerados intrpretes que traduzem a linguagem poltica para a empresarial, calculando riscos e oportunidades, e identificando os meios mais adequados para atingir o resultado, por meio da elaborao de projetos de lei, emendas ou outros instrumentos. Para tanto, essas empresas realizam estudos financeiros e jurdicos, elaboram ou contratam a elaborao de pareceres, e interagem com atores no Executivo e Legislativo, efetuando negociaes delicadas. Muitas vezes, adotam estratgias de comunicao social que envolvem o envio de correspondncias, publicaes de artigos nos principais jornais, entrevistas imprensa, etc. Segundo Umbelino Lbo, preciso buscar ao mximo o discurso nico, com muita coerncia. O trabalho comea a dar resultado quando se comea a dormir no prprio discurso, de tanto que ele tem de ser repetido. A presena no Legislativo tambm tem, ainda, grande importncia, pois no dia a dia, no convvio com os parlamentares, que se constroem as relaes de confiana que so o sustentculo da atividade. No entanto, necessrio dosar essa presena, para que o profissional no fique mal-visto e no seja considerado um mero agente do assdio. Como profissional da informao, o lobista precisa demonstrar conhecimento tcnico e capacidade de anlise e isso exige tempo e estudo. Alm disso, segundo Roberto Nogueira, diretor da RN Consultores Associados,
H facilidade de acesso aos deputados ou senadores se voc no est l para discutir um interesse muito particular. E se um empresrio que vai at o parlamentar e faz uma defesa institucional, a o tratamento mais srio, d mais legitimidade176.

A reportagem registra tambm a importncia das audincias pblicas como ocasio para a atuao do profissional do lobby. Reproduzindo a atuao dos lobbies nos EUA, a crescente complexidade do processo legislativo coloca de lado a improvisao e o tecnocratismo, e requer o uso desse instrumento de formao de convico, o que torna ainda mais visvel a presena dos profissionais do lobby ao propiciar oportunidades para a verbalizao de opinies, propostas e questionamentos. Em alguns casos, como destaca o Deputado Dr. Rosinha, h audincias com mais lobistas do que parlamentares. Apesar da participao de lobistas nessas audincias pblicas no estar regulamentada, a figura do lobista representando uma entidade convidada no rara. O crescimento da importncia do lobby j despertava, segundo a reportagem da Amanh, inclusive, o interesse de empresas estrangeiras, como a Burson-Marsteller, empresa norte-americana que a 5 maior do mundo no ramo de relaes pblicas e relaes governamentais e integrante de um conglomerado da rea de propaganda liderado pela agncia Young & Rubicam. A empresa, que j opera no Brasil, aposta na profissionalizao da atividade no pas e vislumbra um interesse crescente por parte da iniciativa privada em uma aproximao com o Estado e, segundo seu diretor,
176

Idem, ibidem.

255

Ramiro Prudncio, h muito mercado para ser explorado no pas, com o crescimento das verbas destinadas pelas grandes empresas brasileiras para a comunicao no-publicitria (in Neto, 2003). Para Lins da Silva e Queiroz (2006), o papel dos profissionais de relaes institucionais e governamentais ampliar as alternativas de ao de autoridades ou tomadores de deciso no Estado, ao oferecer-lhes dados, informaes confiveis e anlises como elemento de convico em favor de pleitos, reivindicaes e anseios legtimos de grupos sociais especficos (sindicatos, empresas, associaes de classe, ONGs etc.) afetados por determinadas polticas pblicas. Dessa forma, supririam a necessidade que tm as autoridades e assessores de informaes confiveis, prestadas pelas entidades, o que, contudo, permite que essas reforcem seus pleitos ao oferecer s autoridades os elementos para a tomada de deciso. Contudo, consideram que
os profissionais que ajudam esses grupos tm na credibilidade o seu principal capital: uma informao errada, distorcida ou capciosa que faam chegar a um tomador de deciso pode lhes ser fatal. As autoridades responsveis so capazes de identificar se esto falando com pessoas tambm responsveis ou no e excluir as levianas de seu convvio.

Outro fator decisivo a transparncia e responsabilidade na defesa de pleitos, o que imporia a essas entidades s patrocinar pleitos que representem interesses defensveis tica e moralmente, que no caracterizem privilgio, favorecimento indevido ou levem a concorrncia desleal. Por outro lado, como salientam Lins da Silva e Queiroz (2006), o exerccio da atividade de relaes institucionais e governamentais de alta complexidade e no comporta amadorismo nem improvisao, exigindo de quem as pratica capacidades tais como senso de oportunidade, capacidade de argumentao, planejamento cuidadoso de suas aes, tticas e estratgias bem construdas, capital de relaes de confiana, domnio das regras do jogo (constitucional, legal e regimental), alm de conhecimento da mquina pblica, do processo de deciso, das estruturas de poder, das atribuies dos rgos e cargos, da formao poltica e profissional dos tomadores de deciso e dos temas que so objeto de seu acompanhamento. Concluem Lins da Silva e Queiroz:
Trata-se, portanto, de uma atividade profissional que tem por escopo promover o dilogo de associaes, empresas e instituies com autoridades dos Poderes pblicos para que estas possam ser mais bem informadas a respeito dos impactos - positivos ou negativos - que polticas pblicas em debate ou em formao possam ter sobre determinados setores e segmentos da sociedade. Assim, essas autoridades podero tomar suas decises com mais respaldo, conhecimento de causa, segurana e legitimidade. (Silva e Queiroz, 2006)

Trata-se, portanto, de uma vertente importante, mas ainda pouco analisada, particularmente em funo da pequena dimenso e escassez de dados indicativos da atuao desse segmento do lobby no Brasil. No contexto democrtico, e visando identificar os mtodos de atuao dos grupos de presso de uma forma mais geral, Arago (2000) identificou, em seu estudo comparativo entre Brasil e Argentina, com base em relao de prticas similar relao de tcnicas investigadas por Schlozman e Tierney (1986:150) e Kollman (1998), a freqncia com que as mesmas so adotadas pelos lobbies no Brasil. Ainda que no haja indicativos quanto ao tamanho e composio da amostra empregada,

256

os dados oferecidos por Arago so uma informao que no pode ser desprezada, indicando um padro de comportamento distinto, em alguns aspectos, do verificado no caso estadunidense:
Tabela 18 - Prticas adotadas no Lobby Parlamentar Brasil (2000)
Prtica Audincias Pblicas Contatos com parlamentares no Congresso Contatos com funcionrios no Congresso Prepara propostas para o Congresso Aviso ao Executivo sobre iniciativas de parlamentares Aes conjuntas com o Executivo Exerce influncia sobre a elaborao de polticas pblicas Prepara propostas para o Executivo Grassroots junto ao eleitorado Organiza e participa de coalizes Envio de correspondncia Monitora regularmente projetos de lei Comunica-se pela imprensa Participa de comits e conselhos Apia financeiramente campanhas eleitorais Influi em nomeaes Faz favores para funcionrios Trabalha em campanhas eleitorais Recomenda candidatos publicamente Faz propaganda na mdia Realiza manifestaes de protesto Publica avaliaes sobre polticos Contrata consultoria externa Permanentemente -25,0 25,0 25,0 -------87,5 -----------Fonte: Arago (2000:71) Frequentemente 25,0 75,0 35,5 50,0 --37,0 50,0 37,5 -37,5 -50,0 75,0 12,5 -----25,0 -25,0 25,0 -37,5 37,5 25,0 37,5 -62,5 50,0 -------12,5 --25,0 -Ocasionalmente 50,0 Raramente ----25,0 25,0 25,0 -----25,0 -12,5 ----50,0 -25,0 37,5 Nunca ----25,0 25,0 --37,5 -----75,0 87,5 87,5 100,0 75,0 37,5 50,0 50,0 25,0

Tais dados permitem concluir ainda que provisoriamente que os mtodos de atuao utilizados pelos lobbies no Brasil, embora bastante aproximados daqueles que, em geral, so adotados nos EUA, caracterizam-se por marcantes diferenas. Como reflexo do baixo nvel de organizao e poder econmico de grande parte dos grupos cvicos, as prticas de outside lobbying so, como destaca Arago, subutilizadas no Brasil, assim como as atividades de grassroots. Essa caracterstica pode ser, justificada, tambm, pelas diferenas nos sistemas eleitorais, uma vez que, diversamente do que ocorre nos EUA, muito difcil saber, no Brasil, quem so os constituents de cada parlamentar, diluindo a eficincia desse tipo de instrumento num pas com vasta extenso territorial e disperso do eleitorado.

Outra diferena notvel o ainda baixo, embora crescente, uso das audincias pblicas, que nos EUA so um dos mais importantes meios para a atuao dos grupos de interesse177. Esse fato pode ser explicado pelo prprio tamanho da comunidade de interesses, onde poucos grupos, na verdade, esto suficientemente organizados e dispem de meios para se fazer presentes publicamente no processo legislativo. Alm disso, no Brasil o Executivo , ainda, um ator preponderante, inclusive

177

Para uma abordagem detalhada, em perspectiva comparada, do emprego das audincias pblicas no Congresso no Brasil e Estados Unidos, ver Lemos, 2005.

257

na arena legislativa, e a sua predominncia na agenda do Congresso um fator que limita os efeitos dessa prtica sobre as decises do Legislativo ou sobre a agenda do Executivo. Os dados acima coletados por Arago, focados sobre a atuao dos lobbies no Parlamento, possivelmente no refletem a intensidade e freqncia, ou os recursos empregados pelos lobbies para fazer chegar as suas demandas aos decisores governamentais. So, porm, um bom indicativo para pesquisas futuras sobre os fatores condicionantes do uso desses recursos e para permitir a identificao das prticas que os lobbies precisam intensificar para que sua atuao no precise depender de relaes clientelistas ou meios escusos e imediatistas. 5.4 Conselhos de Polticas Pblicas e grupos de interesse no Brasil A herana corporativista vem dando lugar, no Brasil, a partir da dcada de 1980, a um novo conceito, que o de democracia participativa, materializado por meio do surgimento de novos arranjos institucionais que tm proporcionado novas arenas para a atuao e participao dos grupos de interesse e da sociedade civil organizada nas decises polticas. Todavia, no deixam de ser expresses do corporativismo ou neocorporativismo. Com efeito, vem-se concretizando a perspectiva antecipada por Maria Helena Guimares de Castro em 1989 (Castro, 1989) que se refere convivncia de diferentes modos de interao entre interesses organizados e agncias governamentais articulados em torno das polticas sociais por meio de conselhos de polticas pblicas e outras instncias de participao de atores externos ao Governo. Embora essa seja um tendncia recente na Amrica Latina, a participao de elementos estranhos ao governo e burocracia no processo decisrio de polticas pblicas no uma novidade ou uma marca exclusiva dos tempos modernos. Como demonstra Weber em Economia e Sociedade (1999b), tais formas j eram empregadas nos imprios europeus, de forma concomitante ao desenvolvimento da burocracia, e como forma de permitir aos governantes obter o conhecimento especial sem renunciar ao poder, mas mantendo sua posio dominante. Segundo Weber, com a extenso qualitativa das tarefas administrativas e a decorrente indispensabilidade do conhecimento especializado, j no satisfazia aos senhores a consulta ocasional a pessoas de sua confiana pessoal, ou mesmo a uma assemblia dessas pessoas, convocada eventualmente. Da o surgimento de rgos colegiados destinados a deliberar e resolver em sesso contnua, como os conselhos de Estado e assemelhados, submetendo as suas decises ao senhor. O soberano, ento, aproveitava-se desse conhecimento especializado, e valia-se de um mtodo em que os especialistas controlavam-se mutuamente, ao mesmo tempo em que mantinha a sua posio dominante. Conforme Weber,
mediante o princpio da colegialidade, procura, alm disso, o soberano estabelecer uma espcie de sntese dos especialistas em forma de uma unio coletiva. difcil generalizar o resultado. O prprio fenmeno comum a

258
formas estatais muito diversas, desde o Estado patrimonial e feudal at o burocratismo primitivo. Sobretudo tpico do absolutismo principesco nascente. Era um dos meios educativos mais eficientes para alcanar a objetividade da administrao. Ao recorrer a pessoas privadas socialmente influentes, permitia tambm, em certo grau, uma unio entre a autoridade dos honoratiores, o saber econmico do setor privado e o conhecimento especial dos funcionrios profissionais. (Weber, 1999b:228).

Embora, inicialmente, quando as normas administrativas no eram regulamentos mas componentes da tradio, esses colegiados tivessem um carter de aconselhamento que, ao cabo, acaba por ameaar o soberano, surgiram tambm as corporaes consultivas, freqentes no Estado moderno, nascidas da especializao racional e do domnio do conhecimento especial, cujos integrantes so recrutados de crculos de interesses privados, e cujo ncleo no est formado por funcionrios ou ex-funcionrios. Esse tipo de organizao, porm, tendeu a desaparecer, dentro do Estado burocrtico, em razo do progresso dos meios de comunicao e transporte e das crescentes exigncias dirigidas administrao, e da prevalncia da necessidade de decises rpidas e inequvocas. Alm disso, o desenvolvimento das instituies parlamentares e da democracia representativa e o aumento e a publicidade da crtica vindos de fora levaram uma sobrevalorizao da unanimidade na direo da administrao em relao preparao profunda de suas decises (Weber, 1999b:229). Mas o sistema continuava, segundo Weber, sendo suplementado pela participao dos grupos de interesse como rgos consultivos recrutados entre as camadas econmica e socialmente mais influentes, mecanismo que, para o autor, tinha grande futuro e faria crescer ainda mais o poder da burocracia (Weber, 1999b:229). A emergncia da democracia, porm, recolocou o debate sobre a participao direta da sociedade no processo poltico, e, para autores como Carole Pateman (1992), j no mais possvel considerar que ela somente seja realizvel atravs da competio entre os membros da elite pelo voto, como definiu Schumpeter (1942). Para Pateman, a teoria do governo representativo no representa toda teoria democrtica (1992:33), e em John Stuart Mill j havia a defesa da incorporao dos segmentos populares e o envolvimento dos cidados nos assuntos pblicos, antecipando a necessidade da democracia participativa como forma de evitar a apropriao do poder poltico pelas elites, embora defendesse a ampliao da democracia representativa. Conforme apontam Hyden & Court (2002), a participao no processo poltico, referindo-se forma com as pessoas se familiarizam e interessam pelos assuntos pblicos, e a forma como essa participao regulada, so um importante aspecto da governana, a partir do papel que os cidados podem jogar, inclusive influenciando as regras para ampliar a prpria participao no processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Na Amrica Latina, assim como na Europa, as reformas polticas foram o resultado da socializao poltica no contexto dos movimentos sociais e da intensificao da comunicao poltica, e uma ampla articulao de interesses que, antes, se

259

achavam reprimidos. O Grfico a seguir ilustra, com base nos dados do Polity IV Dataset, a evoluo do nmero de pases por regime poltico, desde a dcada de 1950, onde o crescimento do nmero de pases considerados democrticos foi influenciado pelo fim da Guerra Fria, no final dos anos 1980178:
Grfico 12 - Regimes Polticos por Tipo (1950-2006) Pases com mais de 500 mil hab.

Fonte: MARSHALL (2007:6)

Essa ampliao das formas democrticas de governo, j apontou Amartya Sen (1999, apud Souza Santos, 2002:39), , talvez, o mais importante acontecimento do Sculo XX. Contudo, persistem, particularmente na Amrica Latina, as dificuldades de definir ou mesmo identificar atributos indispensveis para a caracterizao da democracia ou sua mensurao qualitativa179. Um elemento marcante, e costumeiramente empregado para analisar a sua ocorrncia, a ampliao da democracia eleitoral, cujo avano foi significativo partir da segunda metade da dcada de 1980180: de acordo com os indicadores apresentados pelo Programa das Naes Unidas para o
178

Segundo Marshall (2007), os tipos ideais (democracia, anocracia e autocracia) so raramente encontrados. Embora tanto as democracias quanto as autocracias sejam vistas como eficazes para a manuteno da ordem na sociedade, e sejam similiares no que se refere capcidade manter uma autoridade central, controlar a agenda de polticas e gerir a dinmica poltica, as principais diferenas so encontradas no que se refere forma como o polder poltico adquirido e transferido, como exercido e limitado, e o quanto o interesse pblico e a opinio pblica influenciam o policy-making process. Assim, uma democracia perfeita seria a que tem procedimentos institucionalizados para a participao poltica aberta e competitiva; onde a escolha e substituio dos governantes feita por meio de eleies abertas e competitivas; e que impe checks and balances efetivos sobre os poderes dos governantes. As anocracias, porm, so caracterizadas por instituies e elites polticas que no so capazes de desempenhar as funes bsicas das democracias e autocracias e assegurar a sua continuidade, e so sujeitos a grande instabilidade. Segundo Elena Martinez, em sentido mais elementar a democracia o governo do povo, o que significa que as decises que afetam a todos devem ser tomadas por todos. Na Amrica Latina, contudo, subsiste o desafio de engrandecer a poltica, de submeter a debate e deciso coletiva todas as matrias que afetam o destino coletivo, o que implica em maior diversidade de opes e mais poder ao Estado para que cumpra os mandatos outorgados pelos cidados. Significa, ainda, um Estado de cidados e cidads plenos, o que inclui, alm da eleio de autoridades, uma forma de organizao que garanta os direitos de todos (direitos civis, polticos e sociais) uma democracia de cidadania (PNUD, 2004:15-16). No obstante essa ampliao em escala mundial, Besley (2006:16) chama a ateno para o fato de que nos pases da OCDE tem ocorrido, desde a dcada de 1960, uma queda na participao no processo eleitoral: a mdia de 84% de eleitores registrados participando das eleies entre 1946 e 1950, reduziu-se para 74% entre 1996 e 2000. Nos EUA, segundo os dados do Institute for Democracy and Electoral Assistance (http://www.idea.int/vt/country_view.cfm?CountryCode=US) consideradas as eleies presidenciais desde 1964, a taxa de participao (eleitores registrados/votos) caiu de 95,8% em 1964 para 67,4% em 2000. No Brasil, porm, desde 1989, a taxa de

179

180

260

Desenvolvimento - PNUD (2004:75), o ndice de Democracia Eleitoral na Amrica Latina, que mede a regularidade, lisura, abrangncia, diversidade de opes e amplitude de acesso ao processo eleitoral pelos cidados, passou de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985, atingindo em 2002 a marca de 0,93 (Tabela 19), embora dos 19 pases considerados 13 tenham alcanado ndice 1, enquanto em 1985 somente 7 mereceram essa nota.
Tabela 19- ndice de Democracia Eleitoral (IDE) - Amrica Latina 1960-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Equador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguai Peru Rep. Dominicana Uruguai Venezuela Amrica Latina 1960 0,25 1,00 0,69 0,75 0,75 1,00 0,75 0,56 1,00 0,56 0,06 0,75 0,03 0,19 0,08 1,00 1,00 0,58 1977 0,26 0,83 1,00 0,69 0,56 0,56 0,06 0,06 0,08 1,00 0,28 1985 1,00 0,75 0,39 1,00 1,00 1,00 0,56 0,92 0,75 0,75 0,54 0,06 1,00 1,00 0,75 1,00 0,69 1990 1,00 1,00 1,00 0,75 0,56 1,00 1,00 0,56 0,56 1,00 0,42 1,00 1,00 0,75 1,00 0,83 1,00 1,00 0,86 1995 1,00 1,00 1,00 0,75 0,56 1,00 1,00 1,00 0,56 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 0,50 1,00 1,00 0,88 2000 1,00 1,00 1,00 0,75 0,56 1,00 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,38 1,00 1,00 1,00 0,91 2001 0,92 1,00 1,00 0,75 0,56 1,00 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,92 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,94 2002 1,00 1,00 1,00 0,75 0,69 1,00 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,92 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,93 Mdia 19902002 0,99 1,00 1,00 0,75 0,57 1,00 0,93 0,91 0,65 1,00 0,80 0,99 1,00 0,81 0,78 0,87 1,00 0,97 0,89

Fonte: PNUD, 2004.

Esse avano foi acompanhado da emergncia de sociedades cada vez mais pluralistas, onde os partidos polticos exercem suas funes de representao eleitoral e disputa do comando poltico dos governos, mas sem desmerecer a contribuio de organizaes representativas de interesses, ou que defendem direitos civis, direitos humanos e mesmo direitos econmicos de parcelas da sociedade. Em conseqncia, os indicadores de democracia na regio so, atualmente, bastante positivos, quando considerados em perspectiva internacional. Segundo o Democracy Index 2007, elaborado pela Revista The Economist, relativo ao ano de 2006, 51,3% da populao mundial vivem, atualmente, sob regimes democrticos, ainda que incompletos, enquanto 38,2% vivem sob regimes classificveis como autoritrios. Num total de 167 pases considerados, 82 podem ser considerados democrticos181. Refletindo o progresso alcanado, na Amrica Latina e Caribe 79% dos pases foram classificados como democrticos, e, na mdia, os pases desse grupo acham-se em terceiro lugar entre os blocos de pases considerados (Tabela 20),

participao dos eleitores registrados nas eleies presidencais tem se mantido praticamente constante em torno de 80% -, graas, em parte, obrigatoriedade do alistamento eleitoral e do voto.
181

Segundo Marshall (2007), empregando a metodologia do Polity IV Project da George Mason University, 94 pases, de um total de 162 pases com mais de 500.000 habitantes, podem ser classificados como democrticos.

261

atingindo um ndice de 6,37, contra 8,64 da Amrica do Norte e 8,6 da Europa Ocidental, e bem superior ao dos demais blocos considerados182.
Tabela 20 - Democracia entre Regies 2007
Regio Amrica do Norte (exceto Mxico) Europa Ocidental Amrica Latina e Caribe Europa Oriental sia e Oceania frica Sub-sahariana Oriente Mdio e Norte da frica Total Mdia de ndice de Democracia 8.64 8.60 6.37 5.76 5.44 4.24 3.53 5.52 n de pases 2 21 24 28 28 44 20 167 Democracias Plenas 2 18 2 2 3 1 28 % 100% 86% 8% 7% 11% 2% 0% 17% Democracias incompletas 2 17 14 12 7 2 54 % 0% 10% 71% 50% 43% 16% 10% 32% Regimes Hbridos 1 4 6 4 13 2 30 % 0% 5% 17% 21% 14% 30% 10% 18% Regimes Autoritrios 1 6 9 23 16 55 % 0% 0% 4% 21% 32% 52% 80% 33%

Fonte: The Economist Democracy ndex 2007.

O Brasil, entre os 167 pases considerados, ocupa a 42 posio, situando-se no grupo de pases de democracia incompleta. No item participao poltica, onde apresentou seu mais fraco desempenho, recebeu 4,44, nota inferior a de pases como Chile (5,0), Uruguai (5,0), Panam (5,66), Argentina (5,66) e Mxico (5,0). Confirmando essa condio, dados do Latinobarmetro 2005 apontam, ainda, a baixa participao poltica no Brasil, mesmo quando em perspectiva comparada com outros pases latino-americanos, evidenciada pelo baixo interesse sobre temas polticos e pela participao em atividades polticas ou comunitrias, em comparao com pases como Venezuela, Mxico, Uruguai, Repblica Dominicana e outros:
Tabela 21 Participao Poltica - Amrica Latina - 2005
Freqentemente (% de respostas)
Pas Mexico Rep. Dominicana Uruguai Venezuela Brasil Paraguai Colmbia Argentina Bolivia Chile El Salvador Honduras Peru Panam Nicargua Costa Rica Equador Guatemala Conversa sobre pontos de vista polticos 43 39 32 32 30 28 24 26 27 26 21 24 24 27 24 23 22 13 Tenta convencer outros sobre poltica Trabalha em assuntos de interesse da comunidade 33 32 15 20 14 36 25 13 25 12 13 12 20 18 9 15 9 13 Trabalha para um partido 9 21 6 8 7 8 8 3 6 2 4 7 4 4 4 3 3 2

24 33 12 20 24 21 19 12 20 9 12 20 19 13 15 12 13 7 Fonte: Latinobarmetro Report 2005.

182

No obstante, dados apurados pelo Latinobarmetro tm demonstrado que, apesar de majoritariamente apoiarem a democracia, os latinoamericanos no esto satisfeitos com ela: em 2005, segundo pesquisa realizada com base em 20.209 entrevistas em 18 pases, confirmando-se a tendncia verificada desde 1995, quando a pesquisa teve incio. Em 2005, 53% declararam considerar a democracia prefervel a qualquer outro tipo de governo, mas 61% declararam-se insatisfeitos com ela, e apenas 31% se declararam satisfeitos. Esse dado indica, sobretudo, insatisfao com o desempenho dos governos, colocando em xeque a qualidade da governana no subcontinente.

262

Conforme o relatrio do PNUD sobre a Democracia na Amrica Latina (PNUD, 2004:156), embora ainda haja pouco emprego de formas de democracia direta na regio, a participao poltica da populao, tanto no que se refere ao processo eleitoral como em relao definio de polticas, tem aumentado significativamente nos ltimos dez anos na maior parte dos pases, ao mesmo tempo em que tm aumentado os controles sobre os governos. Como expresso de maturidade da democracia, o aumento da participao poltica e o surgimento e fortalecimento dessas representaes correspondem ao que Dahl considera uma das principais vantagens desse regime, que a garantia de todos os cidados poderem, por meio da participao na determinao da conduta do governo, defender seus interesses fundamentais e proteg-los contra os abusos do governo ou daqueles que podem influenciar ou controlar o governo. A autonomia associativa um elemento central para viabilizar essa participao, sendo uma das seis caractersticas das poliarquias que, segundo Dahl, diferem-se das democracias representativas pela amplitude dos direitos assegurados aos cidados. Paralelamente, a Amrica Latina tem experimentado, como salienta Mndez (2004), um crescimento das organizaes independentes da sociedade civil, com a apario, ao lado das organizaes de defesa dos direitos humanos surgidas ainda nos perodos autoritrios, de um grande nmero de organismos voltados defesa de direitos das mulheres, das crianas, dos povos indgenas, dos afrodescendentes e diversos setores excludos. Ao mesmo tempo, tem-se diversificado os mtodos de trabalho e intensificado a coordenao de suas atividades. E, em resposta a diversas crises (educativa, de emprego, ambiental), surgem constantemente novas organizaes espontneas que reproduzem os valores, a organizao interna e os mecanismos clssicos das organizaes pioneiras de direitos humanos. Assim, a sociedade demonstra entender a poltica em um sentido mais amplo do que o da competio eleitoral, levando a uma revalorizao do papel dessas organizaes e tornando mais complexo os processos de articulao e agregao de interesses. Essas organizaes, acrescenta Mndez, contribuem para a criao de uma cultura democrtica, ao abordarem os problemas desde a perspectiva da especializao e sem o vis ideolgico ou poltico, bem como para a tolerncia e a superao da desconfiana. Esse aprofundamento da cultura democrtica pode contribuir, ainda, para que os cidados cobrem respostas dos governos com melhores possibilidades de xito, e a organizao de interesses atravs dessas entidades permite ainda superar a dicotomia entre autonomia pblica e privada. Seus membros exercem a cidadania civil, no somente para defender seus prprios interesses, mas tambm para ampliar as possibilidades de proteo aos interesses de outros menos afortunados. Esse processo remete aos conceitos de sociedade civil e esfera pblica e, particularmente, contribuio de Jrgen Habermas (1997).

263

Embora a noo de esfera pblica no seja definida por Habermas com preciso, dada a sua natureza multifacetada e inter-relacionada a diversos outros, trata-se, segundo ele, de um fenmeno social elementar, que no pode ser entendido como uma instituio, nem como uma organizao, mas como uma rede para a comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies. Conforme Habermas,
a esfera pblica constitui, principalmente, uma estrutura comunicacional do agir orientado pelo entendimento, a qual tem a ver com o espao social gerado no agir comunicativo, no com as funes nem com os contedos da comunicao cotidiana (1997:92).

No entanto, na esfera pblica, afirma Habermas, luta-se por influncia, pois nela que esta se forma, sendo necessrio diferenciar os atores que surgem do pblico e participam na reproduo da esfera pblica e os que aproveitam-se dela, como o caso dos grupos de interesse organizados e ancorados em sistemas de funes que exercem influncia no sistema poltico por seu intermdio, embora, ao faz-lo, tenham que abrir mo de certos recursos de poder e empregar a linguagem para mobilizar convices em seu favor. Clarificando a noo, Liszt Vieira (2000) define a esfera pblica como
o espao do debate pblico, do embate dos diversos atores da sociedade. Trata-se de um espao pblico autnomo que apresenta uma dupla dimenso: de um lado, desenvolve processos de formao democrtica de opinio pblica e da vontade poltica coletiva; de outro, vincula-se a um projeto de prxis democrtica radical, onde a sociedade civil se torna uma instncia deliberativa e legitimadora do poder poltico, onde os cidados so capazes de exercer seus direitos subjetivos pblicos. (...) Devido porosidade do espao pblico contemporneo, a poltica no pode mais ser vista como atributo das elites (BENHABIB, 1996), tornando-se indispensvel a adoo de mecanismos e procedimentos de participao, assegurando-se a todos, principalmente aos grupos sociais minoritrios, igualdade de acesso ao espao pblico, mediante o discurso, independentemente dos contedos. (Vieira, 2000).

Sociedade civil, por sua vez, como aponta Willmore (2005), um conceito antigo, que passou por um revival nos ltimos trinta anos graas, em especial, a autores como Robert Putnam (2000a, 2000b). Desde 1767, quando, pela primeira vez, o conceito foi esboado por Adam Ferguson, passando por Hegel, Marx, Tocquevile, Gramsci e Putnam, o seu desenvolvimento levou concepo de que envolve a idia de uma cidadania auto-organizada, incluindo tanto as organizaes no-governamentais, as redes de advocacia transnacionais, os grupos de presso e as coalizes quanto atores no filiados a grupos ou organizaes especificas. Diversamente de Hegel, a contribuio de Gramsci para o desenvolvimento da noo de sociedade civil est vinculada, segundo Coutinho (2000, apud Ramos, 2007:34-35) sua concepo de que o surgimento de uma esfera social nova por ele denominada sociedade civil era o resultado da intensificao dos processos de socializao da poltica. Essa nova esfera coloca-se, dialeticamente, ao lado da sociedade poltica composta pelo governo, com a burocracia, os aparelhos policiais-militares e os organismos repressivos em geral, mas por meio da qual se desenvolvem relaes sociais de direo poltico-ideolgica e de hegemonia que completam a dominao estatal. Surge, assim, entre o Estado que diz representar o interesse pblico e os indivduos atomizados no

264

mundo da produo uma esfera pluralista de organizao, de sujeitos coletivos, em luta ou em aliana entre si, que a prpria sociedade civil, um espao da luta pelo consenso, pela direo poltico-ideolgica (Coutinho, 2000, apud Ramos, 2007:36). Como esclarece Giovanni Semeraro (1997), a sociedade civil, para Gramsci, no apenas o territrio exclusivo da burguesia, reservado para as suas iniciativas econmicas e estruturao de sua hegemonia, mas pode ser a arena privilegiada onde as classes subalternas organizam as suas associaes, articulam as suas alianas, confrontam os seus projetos tico polticos e disputam o predomnio hegemnico. Segundo Liszt Vieira (2000), o conceito de sociedade civil se associa s idias de participao, autonomia, direitos polticos, civis e sociais da cidadania, assim como a de organizao, movimentos sociais e instituies, com o objetivo de se contrapor s aes sistmicas de mercado e de Estado nos pontos de contato entre estes e a sociedade civil. Para Habermas, o ncleo institucional da sociedade civil formado pelas associaes e organizaes livres, no estatais e no econmicas, as quais ancoram a estrutura de comunicao da esfera pblica nos componentes sociais do mundo da vida, e compe-se de movimentos, organizaes e associaes os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a esfera pblica poltica (1997:99). Na viso de Cohen e Arato (apud Vieira, 2001:53), a idia de sociedade civil deve ser pensada como movimentos democratizantes autolimitados que procuram proteger e expandir espaos para o exerccio da liberdade negativa e positiva, e recriar formas igualitrias de solidariedade sem prejudicar a auto-regulao econmica. J as organizaes da sociedade civil compreendem as organizaes no-governamentais, as associaes profissionais e empresariais e sindicatos de trabalhadores, as famlias, as organizaes religiosas, os grupos sociais e os grupos de trabalho, e desenvolvem papis e responsabilidades tais como a suplementao de funes normalmente desempenhadas pelos partidos polticos, tais como a articulao de interesses, a mobilizao popular, o recrutamento e treinamento de lideranas polticas, a disseminao de informao e a manuteno da accountability dos governos. Ao buscar desenvolver um conceito de sociedade civil, Bobbio, porm, prefere uma definio negativa, ou seja prefere comear por dizer o que no sociedade civil:
Negativamente, por sociedade civil entende-se a esfera das relaes sociais no reguladas pelo Estado, entendido restritivamente quase sempre tambm polemicamente como o conjunto dos aparatos que num sistema social organizado exercem o poder coativo. (1987:35)

Contudo, apesar da dificuldade de delimitar a extenso do significado dessa expresso, Bobbio prope considerar como tal o seguinte:
Numa primeira aproximao, pode-se dizer que a sociedade civil o lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos econmicos, sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais tm o dever de resolver ou atravs da mediao ou atravs da represso. Sujeitos desses conflitos e portanto da sociedade civil exatamente enquanto contraposta ao Estado so as classes sociais, ou mais amplamente os grupos, os movimentos, as

265
associaes, as organizaes que as representam ou se declaram seus representantes; ao lado das organizaes de classe, os grupos de interesse, as associaes de vrios gneros com fins sociais, e indiretamente polticos, os movimentos de emancipao de grupos tnicos, de defesa dos direitos civis, de liberao da mulher, os movimentos de jovens etc. (1987:35-36)

Segundo Iris Young (2000, apud Pinto, 2004:109) a sociedade civil comporta trs nveis de vida associativa: privado, cvico e poltico. Dois, dentre esses nveis, so relevantes para a presente anlise: as associaes cvicas, que, em princpio, esto abertas a qualquer um e tm na maioria das vezes o propsito especfico de servir uma causa, e as associaes polticas, que so aquelas que pretendem influenciar o Estado. Para os efeitos da democracia participativa exercitada atravs de espaos neocorporativos ou mesmo da atuao direta junto aos Poderes Legislativo e Executivo, so essas as mais importantes, pois constituem-se, concretamente, em lobbies e organizaes que defendem interesses especiais, cuja funo politizar a vida social e econmica. Ramos (2007:38) prope, contudo, uma classificao no mbito das instituies que compem a sociedade civil em que, por ordem de capacidade de projeo de poder, vem em primeiro lugar a empresa, ou mercado, seguindo-se as instituies de comunicao social (a mdia), o grupo (considerado como conjunto de associaes pessoais), a famlia, as igrejas, a escola e, finalmente, o sindicato ou associao (de trabalhadores ou empresariais) e o chamado Terceiro Setor, composto pelas entidades no-governamentais sem fins lucrativos que atuam paralelamente ao Estado, mas por ele financiadas, no provimento de servios e utilidades pblicas183. Em comum, tais abordagens destacam a relevncia dos grupos de interesse, como expresso da sociedade civil, instrumento de socializao e de participao no processo poltico, na defesa de causas e na explicitao do conflito, e sua atuao na esfera pblica na busca da influncia sobre a vontade estatal, seja como organizao das classes subalternas, seja como organizao dos interesses economicamente poderosos. So, assim, expresses da sociedade civil e meios de atuao na esfera pblica para a defesa de interesses, definio de estratgias e conformao de redes, entre elas as policy communities. Em sua anlise das possibilidades da construo da democracia no Brasil, Fbio Wanderley Reis identifica, nas estruturas corporativas, a possibilidade de uma construo institucional favorvel incluso dos setores da sociedade civil historicamente obstrudos no processo de polticas. Para Reis, essas estruturas, que no seriam substitutivas da arena parlamentar-eleitoral, poderiam tornar as decises de poltica econmica e social mais sensveis aos interesses dos setores populares em geral na medida em que os segmentos organizados destes venham a ter participao ativa em tais decises. O acesso desigual, enviesado ou assimtrico ao Estado inerente s condies que definem o
183

Quanto a essa ltima espcie, considera Ramos ser uma idia de inspirao pluralista, estruturalista e neopositivista, logo fragmentadora, associada cultura poltica e cvica baseada no individualismo neoliberal, marcadamente norte-americana, e que surge e se fortalece em contraposio linha essencialmente corporativa por meio da qual se organizava, at o fim do regime militar, no Brasil, a sociedade civil (sindicatos e associaes de trabalhadores e empresariais, associaes profissionais liberais e representaes de estudantes e professores). No entanto, essa nova sociedade civil , para Ramos, igualmente idealista, pluralista e essencialmente corporativista.

266

prprio capitalismo como tal, e a eventual criao de estruturas corporativas adequadas poderia mitigar ou restringir as conseqncias negativas dessa assimetria (Reis, 1989:53-54), como a instrumentalizao das polticas pblicas pelos grupos de interesse. A articulao corporativa dos interesses com o Estado pode revelar-se um componente indispensvel da necessria articulao geral do Estado com a sociedade que, se realizada de maneira adequada, pode contribuir para impedir tanto a excessiva autonomia do Estado como sua imprpria subordinao a determinados interesses. Conclui Reis, portanto, que o corporativismo, bem entendido, parte da prpria democracia, sendo ento o caso de construir, com senso de equilbrio e medida, nosso necessrio corporativismo, o que equivale a reconstruir nosso complexo e viciado aparelho estatal (idem). Schmidt considera que o neocorporativismo est presente e afluente no contexto geral de mudanas nas relaes entre os movimentos sociais (institucionalizados ou no) e o Estado, no mbito da realizao de polticas pblicas (Schmidt, 2001). E, com efeito, como constata Gonzlez (2001:161), a participao de representaes da sociedade em instncias como os conselhos de oramento participativo e assemelhados constitui-se numa manifestao neocorporativista, mas que possibilita sociedade poltica uma forma de controlar a sociedade civil: ao mesmo tempo em que abre mo de uma parcela de poder, permitindo a deciso da populao, o Estado limita a ao desses setores e permite a diminuio do conflito aberto, criando uma forma indireta de controle da ao dos grupos organizados que reivindicam bens instrumentais (Gonzlez, 2001:166). Atravs dessas formas de participao, a administrao de polticas pblicas de grande abrangncia tem implicaes positivas e negativas sobre o desenvolvimento da democratizao efetiva das decises. Representa, ainda, uma forma de delegao de responsabilidade do Estado para os organismos de representao social, levando-os co-responsabilizao poltica, ainda que sem afetar, necessariamente, o teor central dos programas pblicos. No caso do oramento participativo, por exemplo, tm contribudo, segundo Srgio Azevedo, para a acumulao de experincia cvica, para a democratizao da administrao pblica, tornando-a permevel ao controle popular, aumentando a eficincia do setor pblico na prestao de servios e execuo de obras e, finalmente, para o enfrentamento do clientelismo e para a superao da lgica olsoniana que considera a noparticipao e o comportamento freerider como as atitude racionais a serem esperadas dos indivduos na ausncia de incentivos seletivos para afastar os custos de participao intrnsecos sua atuao como atores polticos (Azevedo, 2005:83-85). Apesar da falta de tradio emprica no estudo do tema e das dificuldades em empreender estudos mais aprofundados questo que tem sido enfrentada por diversos acadmicos ao longo dos ltimos anos -, Schmidt considera que as experincias de administrao compartilhada de polticas pblicas e servios sociais nas reas de assistncia social, sade, formao e qualificao profissional, reforma agrria e outros, entre o Estado e agentes sociais, como sindicatos, centrais

267

sindicais e entidades empresariais ou organizaes no-governamentais, demonstram que o Brasil j saiu de uma fase embrionria da democracia representativa para a democracia mais participativa (Schmidt, 2001). Assim, considera que o que est em jogo, atualmente, o desafio do aprofundamento desses programas amplamente democrticos, tornando-os mais eficientes e transparentes, e no desenvolvimento de uma adequada governana, que se traduz por transparncia e responsabilizao total dos governantes (accountability). Experincias neocorporativistas tm influenciado vivamente os pases da Amrica Latina, e o Brasil em especial, levando introduo de novas instituies destinadas a cumprir essa finalidade e ampliando os canais de acesso de grupos de interesse e setores da sociedade ao processo decisrio, legitimados e reconhecidos pelo Estado. No Brasil, apesar da inexistncia de um regramento geral para essa finalidade, a legislao tem institudo, com alguma freqncia, rgos colegiados e outros instrumentos de controle e participao social no processo de formulao de polticas e no acompanhamento e avaliao da ao governamental, como o caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, criado em 2003, e de inmeros outros espaos de deliberao e consulta institudos no mbito da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, voltados formulao de polticas setoriais. Tais instituies precisam ser consideradas, luz dos paradigmas propostos, no somente quanto ao seu carter, como tambm em relao sua composio e forma de atuao, para que se possa extrair concluses quanto sua validade e eficcia para o propsito de maior democratizao do processo decisrio no campo das polticas pblicas. A capacidade de esses arranjos cumprirem suas funes sem degenerarem em espaos de domesticao e controle da sociedade civil depende tanto da representatividade e pluralidade das entidades que deles participam quanto do nvel de articulao e organizao e dos mtodos empregados pelas representaes em sua atuao. A Constituio de 1988 trouxe importantes elementos para essa discusso. Embora no haja, como nos EUA, uma normatizao geral que discipline a utilizao de mecanismos de consulta e mediao de interesses e as formas de representao nos mesmos, h importantes indicativos na Constituio que, por meio de sua regulamentao, vm permitindo a ocupao de espaos de diversos segmentos da sociedade civil e do Terceiro Setor. Um exemplo a previso constante no artigo 10 da CF, que assegura aos trabalhadores e empregadores a participao nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao. Embora, passados quase vinte anos da vigncia desse dispositivo constitucional, pouco tenha sido feito para assegurar sua efetividade, despontam algumas situaes importantes, como a gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador, por

268

meio do seu Conselho Deliberativo184, e o Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, embora, alerta Diniz (2004), trate-se de uma participao contida num espao especfico e lateral, fora das instncias nas quais se tomam as decises estratgicas responsveis pela definio das linhas mestras da poltica governamental. Outro exemplo o art. 194, pargrafo nico, inciso VII da CF, que prev o carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa da seguridade social, com a participao de trabalhadores, empresrios, aposentados e governo em rgos colegiados. Embora tenha sido produzida uma legislao especfica para assegurar essa participao como a Lei n 8.212, de 1991, e a Lei n 8.742, de 1993, que criaram os conselhos nacionais de seguridade social, de previdncia social e de assistncia social -, o Poder Pblico resistiu a ela, sob o argumento da necessidade de controle dos gastos com a previdncia e assistncia social, tendo, inclusive, extinto, em maio de 1999, o Conselho Nacional de Seguridade Social185. No mbito do Sistema nico de Sade, a diretriz constitucional contida no art. 198, inciso III, que fixa como diretriz para a organizao do sistema a participao da comunidade, materializou-se na criao de conselhos com poderes deliberativos, a serem descritos adiante. Um caso importante, ainda, o do Conselho de Comunicao Social - CCS, rgo auxiliar do Congresso Nacional previsto no art. 224 da Constituio Federal, composto por representantes dos trabalhadores da imprensa, rdio e TV, cinema e vdeo, do empresariado da imprensa, de rdio e de TV, dos trabalhadores em arte, da engenharia de radiodifuso e, ou seja, um conselho formado por representaes corporativistas explcitas, e por uma representao de entidades da sociedade civil que se pretendia descolada de interesses empresariais ou sindicais. Ramos (2007:45) aponta as disputas em torno desse tema, especialmente a partir da atuao dos grupos de interesse organizados no movimento pela democratizao da comunicao, representado por duas instncias convergentes, sendo a mais importante o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao FNDC, entidade de carter nacional liderada pela Federao Nacional dos Jornalistas, mas composto por um grupo de importantes entidades da sociedade civil, e o Coletivo Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social, organizao constituda em 2003, que tem entre seus objetivos lutar pelo estabelecimento e fortalecimento de espaos pblicos institucionalizados para que a sociedade civil possa legitimar-se como formuladora de uma agenda, fortalecer prticas que favoream a apropriao do direito comunicao por toda a populao, e participar da construo das
184

Ver, sobre a participao social no mbito do CODEFAT, THEODORO, Mrio. Participao Social em Polticas Pblicas: Os Conselhos Federais de Poltica Social o caso CODEFAT. Braslia: IPEA, Texto para Discusso n 931, dezembro de 2002. Criado pela Lei n 8.212, de 1991, esse Conselho tinha, na sua composio, alm de quatro representantes do Governo Federal, um dos governos estaduais e um das prefeituras municipais, oito representantes da sociedade civil, sendo quatro dos trabalhadores, dos quais dois aposentados, e quatro representantes dos empresrios. No entanto, em 2007, a fim de propiciar um espao institucional para a discusso da situao da previdncia social sob a perspectiva de futuras reformas que assegurem a sua sustentabilidade no longo prazo, foi constitudo o Frum Nacional de Previdncia Social, com a participao de representaes dos trabalhadores, dos empresrios, dos aposentados e do Governo.

185

269

polticas pblicas de comunicao186. Ambas as entidades tm buscado a ocupao de espaos de discusso, particularmente no mbito do CCS, mas, na prtica, destaca Ramos sua composio evidencia a presena de uma maioria de representantes empresariais, at no que se convencionou chamar de bloco da sociedade civil. Assim, o que pretensamente seria uma expresso da idia de uma sociedade civil representativa do bem, revela-se mais uma forma de materializar aparelhos privados de hegemonia do que uma sociedade civil contra-hegemnica, e de inspirao pluralista, estruturalista, neopositivista, e fragmentadora 187. O caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES, inspirado na experincia de pases como Portugal, Espanha e Frana, , igualmente, emblemtico. Criado para assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, tem como funo produzir indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento, e apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, visando a articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados. composto por 102 integrantes, entre eles 90 cidados brasileiros, e respectivos suplentes, maiores de idade, de ilibada conduta e reconhecida liderana e representatividade188. Ao mesmo tempo, tem-se intensificado o emprego de eventos como as conferncias nacionais dedicadas discusso de polticas setoriais, com a participao de representaes de interesse de inmeros setores, as quais propiciam no somente um espao privilegiado para a discusso de diagnsticos e para a elaborao e debate de propostas especficas, mas para conferir visibilidade e insero, na agenda de polticas pblicas, de temas que, de outra forma, poderiam permanecer relegados a um plano secundrio por longos perodos. Foram realizadas, no perodo

186

Segundo o seu estatuto, o INTERVOZES Coletivo Brasil de Comunicao Social tem por objetivos, entre outros a) buscar uma sociedade democrtica, justa e libertria, construda por meio da autonomia, dignidade e participao de todos; b) lutar pelo fortalecimento da Esfera Pblica, buscando fortalecer os indivduos como atores sociais e promover a democracia participativa; c) atuar para a transformao do sistema de comunicao brasileiro, lutando pela democratizao da comunicao e para que a comunicao se torne efetivamente um direito de todo ser humano; d) desenvolver pesquisas, estudos e conceitos de comunicao para subsidiar as prticas dos movimentos sociais e da defesa do direito comunicao; e) disputar valores e pontos-de-vista, criando formas para difundir e potencializar valores humanistas dentro da esfera pblica miditica; f) a promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais (Disponvel em http://www.intervozes.org.br/o-intervozes/estatuto/estatuto.pdf). Com esse exemplo, Ramos (2007:46-47) procura alertar para a necessidade de que o conceito de sociedade civil seja objeto de uma reviso crtica, para que no sirva como escudo ou tapume que esconda os verdadeiros embates que se do no seu interior e que o liberte da idia acrtica, aideolgica, fragmentadora e despolitizada de terceiro setor. Segundo dados fornecidos pela Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social/SRI/PR, a composio do Conselho, em 2006, refletia uma participao significativa do setor empresarial (35,29%), sociedade civil (16,67%) e sindicatos de trabalhadores (12,75%), entre outros grupos sociais relevantes. Em 2007, com sua composio extra-governamental ainda incompleta, o perfil dos membros, classificados entre empresrios (46,25%), laboral (25%) e outros (28,75%), expressava, ainda, um predomnio das representaes classistas de empresrios e trabalhadores, aproximando-se, assim, de seus congneres concebidos como arranjos neocorporativistas de representao de interesses. Sobre a composio e atuao do CDES ver KUNRATH, Romrio Jair. CDES: O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil. Porto Alegre, 2005, 156 p. Dissertao de Mestrado (Programa de PsGraduao em Cincia Poltica/ UFRGS). Disponvel em http://www.cdes.gov.br. Para uma abordagem crtica do CDES, ver, tambm, FRANCO, Renata. Um novo contrato social? Sociedade Civil, Participao e a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Dissertao de Mestrado. Programa de Ps-Graduao em Direito e Teoria do Estado e Direito Constitucional/PUC-RJ, 2007.

187

188

270

2003-2006, 39 Conferencias Nacionais e 5 Conferncias Internacionais, possibilitando a participao de cerca de dois milhes de cidados nas conferncias municipais, regionais, estaduais e nacional. Desse total, 15 conferncias nacionais foram realizadas pela primeira vez, inaugurando prticas participativas em reas temticas de grande visibilidade189. A participao de delegados na etapa nacional nessas conferncias atingiu 24.415 indivduos, dos quais 55,1% representantes da sociedade civil, e 36,6% representantes de organismos governamentais. Do total, 38% foram representantes de movimentos sociais, e 24% de trabalhadores, enquanto outros 9% representavam Organizaes No-governamentais, e 10% o setor empresarial. Os Grficos a seguir ilustram essa participao:
Grfico 13 Brasil - Diviso dos Delegados participantes da Etapa Nacional das Conferncias
2.033 ; 8%

8.931 ; 37% 13.451 ; 55%

Esfera pblica (Governo) Sociedade Civil Outro

Fonte: SG-SNAS - Pesquisa das Conferncias Nacionais;Elaborao: Secretaria-Geral - PR/Secretaria Nacional de Articulao Social

Grfico 14 Brasil - Participao nas Conferncias, por tipo de entidade da sociedade civil
1.982; 15%

Movimentos sociais Trabalhadores

5.054; 38%

1.273; 9% 553; 4% 1.318; 10%

Empresrios Entidades profissionais Ongs

3.271; 24%

Outro

Fonte: SG-SNAS - Pesquisa das Conferncias Nacionais;Elaborao: Secretaria-Geral - PR/Secretaria Nacional de Articulao Social

Os dados demonstram, assim, uma intensa participao de representaes de movimentos sociais nas conferncias, seguida, quanto ao tipo de entidade, pelas representaes de trabalhadores, o que confere a estas representaes uma capacidade de atuao na esfera pblica no sentido habermasiano, qualquer que seja o contedo ou a contribuio dessa participao.
189

Ver, no Anexo, Tabela 53 com a relao das conferncias nacionais realizadas pela primeira vez no perodo 2003-2006.

271

Quanto ao contedo das deliberaes, as convenes aprovaram um total de 5.684 Resolues, sendo que 23% relativas rea de sade, 14% rea de educao, 8% temas de emprego e renda e 7% a direitos humanos, entre outras. Do total de resolues aprovadas, 77,1% referiam-se a temas de competncia do Governo Federal. E, do total de Resolues aprovadas cujo objeto ainda no constava do Plano Plurianual, 56% foram objeto de encaminhamentos no sentido de virem a ser integradas essa pea do planejamento federal.
Grfico 15 Brasil - Conferncias 2003-2006 Resolues/deliberaes por rea temtica
1 ; 0% 215 ; 6%

Agricultura e Pesca Direitos Humanos Educao Emprego e Renda

281 ; 7% 1.043 ; 27% 538 ; 14% 286 ; 8% 873 ; 23% 415 ; 11% 164 ; 4%

Meio Ambiente Poltica Urbana Sade Outras Ignorado

Fonte: SG-SNAS - Pesquisa das Conferncias Nacionais; Elaborao: Secretaria-Geral - PR/Secretaria Nacional de Articulao Social

No que toca aos conselhos setoriais de polticas pblicas, trata-se igualmente de uma forma relevante de participao social, e que vem sendo intensificada desde 2003, visando amplificar os espaos de concertao na esfera federal, sem, contudo, como afirma Avritzer (2007), colocar-se em xeque a democracia representativa, mas servindo, antes, como meio para a suplementao dos canais existentes entre Governo e sociedade civil. Trata-se de uma viso diversa da que, segundo Francisco de Oliveira, vigorava no perodo presidencial anterior. Para Oliveira, referindo-se ao Governo Fernando Henrique Cardoso, a posio neoliberal ento predominante preferia a atuao dos lobbies aos arranjos institucionais, sendo que aqueles reforam a dominao de classe (Oliveira, 1998:9). Diniz (2004) considera que, nesse perodo, sob a orientao do novo Presidente, as elites estatais adotam um estilo centralizador de gesto, optando pelo aprofundamento da prtica do insulamento burocrtico das decises, fortalecendo-se uma viso tecnocrtica do processo decisrio governamental. Na esfera Federal, podem ser identificados 85 colegiados com a participao de representantes da sociedade civil, onde a capacidade decisria compartilhada com inmeros setores trabalhadores, organizaes no-governamentais, movimentos sociais, entidades empresariais, especialistas de renome e cidados com reconhecida liderana em suas reas de atuao. Desses, identificam-se 39 colegiados dotados de carter consultivo, 40 com carter consultivo e deliberativo, e ainda outros 8 com carter exclusivamente deliberativo. Do total, 20 colegiados

272

integram, diretamente, a estrutura da Presidncia da Repblica ou seus rgos essenciais ou de assessoramento direto e imediato, enquanto outros 65 vinculam-se a Ministrios (Grfico 16):
Grfico 16 Colegiados com participao da Sociedade Civil Presidncia da Repblica e Ministrios - por Natureza Brasil - 2007
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 39 33
Consultivos

38

24
Cons. e Deliberativos

15
Deliberativos

5 0 Presidncia

Ministrios

Total

Fonte: Casa Civil/PR 2007.

Desses colegiados, uma parcela importante de criao recente: 28 conselhos, comits, fruns e outras instncias consultivas ou consultivas e deliberativas foram criados entre 2003 e junho de 2007. Outros 37 foram criados ou reformulados entre 1988 e 2002, enquanto os restantes tm sua criao registrada a partir de 1923, conforme demonstra a Tabela 54, constante do Anexo. Quanto aos segmentos representados nos conselhos nacionais, verifica-se uma presena significativas de entidades de defesa de direitos (121 entidades) e empresariais (91) e sindicatos de trabalhadores urbanos (55), alm de entidades representativas de trabalhadores e empresrios rurais e ambientalistas (56), e representativas de setores populares urbanos (32):
Tabela 22 - Organizaes com Participao em Conselhos do Governo Federal Quantitativo por rea de atuao - Brasil - 2007
Categoria Quantidade % Campo e ambientalista 56 12,76 Cultura e esporte 9 2,05 Defesa dos Direitos 121 27,56 Educacionais 32 7,29 Entidades de Classe 16 3,64 Patronal/empresarial 91 20,73 Populares urbanos 32 7,29 Religiosos 17 3,87 Sindical urbano 55 12,53 Outros 10 2,28 Total 439 100,00 Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao: Secretaria-Geral - PR/Secretaria Nacional de Articulao Social e Autor. Foram depurados dados duplicados existentes na base de dados original da SGPR.

Relativamente freqncia da participao, h uma ntida predominncia de entidades representativas de trabalhadores e empresrios: centrais sindicais e confederaes de trabalhadores como a Central nica dos Trabalhadores - CUT, Fora Sindical e Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG, e confederaes empresariais como as Confederaes Nacionais da Indstria e do Comrcio, participam de 11 conselhos ou mais; j entidades de outros setores, ou centrais e confederaes menos representativas, ainda assim esto presentes em vrios

273

colegiados. Entidades ligadas a movimentos sociais ou relacionadas a temas mais gerais tm participao menor, embora significativa, como o caso do Instituto Ethos, da Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais ABONG, a Unio Nacional de Estudantes UNE e outras entidades, conforme a Tabela 55 constante do Anexo. A participao, porm, bastante fragmentada: h nada menos do que 439 entidades representativas de interesses ou organizaes no-governamentais que participam de alguma instncia colegiada. Mas, em sua esmagadora maioria (372 entidades), a participao restrita a um nico colegiado, evidenciando tratar-se de single issues organizations, enquanto outras 39 entidades participam de dois colegiados, e apenas 13 entidades participam de mais de cinco colegiados:
Tabela 23 - Participao em Conselhos do Governo Federal Freqncia Brasil - 2007
Quant. Conselhos 13 12 11 8 7 6 5 4 3 2 1 N de Organizaes 2 1 2 2 1 4 1 7 8 39 372

TOTAL 439 Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao: Autor.

Alm dos conselhos federais, registra-se um grande nmero de conselhos estaduais e municipais cuja criao deriva da legislao federal. E, no perodo a partir de 1988, ocorreu um significativo crescimento no nmero desses conselhos: em 2001, dos 5.560 Municpios, 5.426 j haviam instalado Conselhos Municipais de Sade, e 4.306 j haviam instalado Conselhos da Criana e do Adolescente (nmero que atingiu 4.592 em 2002), como mostra a Tabela a seguir, evidenciando a sua importncia no mbito da Federao.
Tabela 24 - Municpios, total e com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao segundo classes de tamanho da populao dos municpios Brasil - 2001
Total de Classes de tamanho da populao Municpios da populao dos municpios (1) Total Classes de tamanho da populao At 5 000 hab. De 5 001 a 20 000 hab. De 20 001 a 100 000 hab. De 100 001 a 500 000 hab. Mais de 500 000 hab. 5 560 Municpios com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao Educao 4 072 Sade 5 426 Assistncia social 5 178 Direitos da criana e do adolescente 4 306 Emprego/ trabalho 1 886 Turismo 1 226

1 371 2 688 1 275 194

987 1 923 959 173

1 331 2 615 1 256 192

1 216 2 512 1 230 188

905 2 035 1 144 190

381 898 501 89 17

165 525 411 104 21

32 30 32 32 32 Fonte: IBGE Pesquisa de Informaes Bsicas Perfil dos Municpios BrasileirosGesto Pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.

274

Classes de tamanho da populao da populao dos municpios Total Classes de tamanho da populao At 5 000 hab. De 5 001 a 20 000 hab. De 20 001 a 100 000 hab. De 100 001 a 500 000 hab.

Total de Municpios (1) 5.564 1.362 2.608 1.339 220

Municpios com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao Poltica Urbana Habitao Cultura 731 979 1.169 91 235 282 96 238 403 232 85 198 489 363 96

Mais de 500 000 hab. 35 27 21 23 Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica 2005. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2006

Um exemplo importante da atuao desses conselhos e da forma como se d a representao de interesses so os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade. No mbito do Sistema nico de Sade - SUS, a determinao constitucional contida no art. 198, inciso III, que fixa como diretriz para a organizao do sistema a participao da comunidade materializou-se nas Leis n 8.080 e 8.142 e seus regulamentos, que prevem a existncia de Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade, rgos colegiados de carter permanente e deliberativo, em cada esfera de governo. Trata-se de conselhos de grande importncia, consubstanciando a participao da sociedade organizada na administrao do SUS, de modo a propiciar o controle social desse sistema. A participao comunitria enfatizada na legislao, tornando os Conselhos uma instncia privilegiada na discusso da poltica de sade. A legislao estabelece a composio paritria dos usurios, em relao aos outros segmentos representados. Desta forma, um Conselho de Sade dever ser composto por representantes do Governo, de profissionais de sade, de prestadores de servios de sade e usurios, sendo o seu presidente eleito entre os membros do Conselho, em reunio plenria. Cada Conselho deve ser composto por no mnimo 10 e no mximo 20 membros. O controle social sobre o SUS foi objeto de debates na 10 Conferncia Nacional de Sade, em 1996, que deliberou no sentido do seu aprofundamento, determinando a promoo pelos conselhos de um extenso conjunto de medidas de divulgao e publicizao de suas atividades e resolues, inclusive a realizao de reunies abertas sociedade, cobranas junto ao Legislativo e Executivo de medidas da aprovao de regras e a implementao de medidas para garantir a transparncia e democratizao na alocao de recursos financeiros e o controle de sua utilizao, e articulao permanente com o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas, os Conselhos da Seguridade Social, da Previdncia Social e da Assistncia Social, a Promotoria dos Direitos do Consumidor, os Conselhos Tutelares, da Criana e do Adolescente, do Idoso e com as entidades representativas dos Trabalhadores em Sade e dos Usurios do SUS.

275

Tais recomendaes e deliberaes decorriam da constatao de que o sistema de sade passava por uma fase crtica, marcada pela ineficcia global permeada por algumas ilhas de excelncia, evidenciando as contradies da sociedade brasileira. Quase dez anos depois, todavia, muitas dessas deliberaes ainda no haviam sido implementadas. Embora presentes na totalidade dos Estados, pesquisa realizada em 2004 pelo Ministrio da Sade apontava, ainda, fragilidades no funcionamento dos conselhos estaduais de sade: de um total de 27 Conselhos, apenas 9 gerenciavam o oramento do setor; 12 tinham participao na definio das diretrizes do plano estadual de sade; 12 participavam da elaborao do oramento da sade; e 17 tinham dotao oramentria prpria. Faltavam aos conselhos, assim, ainda, condies plenas para converter as suas deliberaes e recomendaes em polticas pblicas, ou mesmo ter efetivo acesso ao processo decisrio setorial. Quanto aos Conselhos Municipais de Sade, apesar de sua relevncia e abrangncia, j estando presentes na totalidade dos municpios brasileiros, ainda carecem, tambm, de aperfeioamentos. A mitificao do controle social no supera as dificuldades de gesto nesses conselhos, e a participao nos Conselhos de Sade, conforme estipulado na Constituio Federal e na Lei n 8.080, no supera as distores do sistema de representao, favorecendo os setores com maior poder ou capacidade de articulao, ou mesmo que sua existncia formal seja suficiente para garantir a democratizao da participao ou a sua qualidade. Como destaca Avritzer (2007), trata-se de um aspecto relacionado legitimidade da prpria representao exercida nesses conselhos:
Ao organizar a representao e a participao da sociedade civil, dois problemas se colocam: o primeiro relaciona-se representatividade das associaes da sociedade civil e, conseqentemente, a sua legitimidade para exercer um papel de representante. Evidentemente, a sociedade civil no tem um mandato legitimado pela autorizao que a forma principal de legitimao da representao. No entanto, ela tem o que se poderia chamar de legitimidade temtica, advinda da sua dedicao de longo prazo a temas e questes tais como a criana e o adolescente, a sade, o meio ambiente, entre outras. A questo, no entanto, que, ainda que a sociedade civil tenha essa legitimidade temtica ou setorial, derivada da ao de longo prazo em diversas questes, observa-se que tal legitimidade tem tambm os seus limites.

Pesquisa realizada pela Fundao Oswaldo Cruz e pelo Ministrio da Sade evidenciou que, de um total de 5.326 conselhos municipais avaliados em 2005 quanto ao aspecto democratizao190, 3.264 ainda se achavam em estado incipiente, enquanto 1.786 classificavamse entre timo e bom. Quanto ao item qualidade da gesto, 3.466, achavam-se na classificao incipiente, e apenas 411 como timo e bom. Assim, tem-se que, quanto a dois aspectos fundamentais para a avaliao, mais de 60% dos conselhos municipais de sade ainda apresentavam

190

Esse quesito, conforme a metodologia da pesquisa, considera fatores como paridade na representao, assegurando 50% da composio aos usurios; independncia frente a outros Poderes; reunies abertas populao; direito voz nas reunies franqueado populao; e realizao de conferncias municipais de sade.

276

deficincias, embora em sua esmagadora maioria apresentassem condies de participao mediante a realizao de reunies abertas e com direito a voz a todos os participantes. Quanto representatividade da composio dos conselhos municipais de sade, nos municpios com mais de 100.000 habitantes, identificou-se a participao de 21,24% de membros representantes de movimentos populares e associaes comunitrias, e 20,68% de entidades de trabalhadores, e outros 12,55% de portadores de deficincias e patologias. Outros segmentos representados, como segmentos populacionais classificados por gnero, etnia e faixa etria, conferiam a essas representaes um carter nitidamente social:
Tabela 25 - Distribuio dos Representantes dos Usurios Municpios com mais de 100 mil habitantes Conselhos Municipais de Sade
MACROCATEGORIAS Movimentos populares e ass. Comunitrias Entidades de Trabalhadores Portadores de Deficincias e Patologias Grupos Religiosos Segmentos populacionais: Etnia, Gnero e Faixa Etria Outros CS, Repres. de DS e Ass. voltados para a Sade Educao, esporte e cultura Entidades Filantrpicas Entidades Patronais Meio Ambiente Poder Pblico Outras entidades Total TOTAL 342 333 202 148 111 105 97 63 61 10 6 132 1.610 % 21,24% 20,68% 12,55% 9,19% 6,89% 6,52% 6,02% 3,91% 3,79% 0,62% 0,37% 8,20% 100%

Fonte: Perfil dos Conselhos de Sade do Brasil. ENSP/Fiocruz, 2005 http://www.ensp.fiocruz.br/participanetsus/indices_indicadores/indicadores_igcs.htm

A atuao desses Conselhos tem-se tornado importante instrumento de controle social, permitindo, por meio da representao a cargo dos conselheiros, que cidados no vinculados em carter efetivo ou profissional ao aparelho do Estado exeram funes pblicas relevantes no sentido de exigir do Estado a satisfao de direitos constitucionalmente previstos. Trata-se de controle social direto sobre a atuao do aparelho estatal na prestao de servios, e sua progressiva implementao e o aumento da sua legitimao podero contribuir para a superao de deficincias e para torn-los cada vez mais relevantes como instrumentos de promoo social baseados no exerccio direto do poder pelos cidados, e para a superao do quadro apontado por Soraya Cortes, corroborado pelos dados do Ministrio da Sade:
Clientelismo e paternalismo ainda so caractersticas marcantes nas relaes entre governo e grupos de interesse no Brasil, especialmente nas pequenas cidades e nas reas rurais menos industrializadas do pas. Embora a existncia desses fruns possa colaborar para a consolidao de formas mais democrticas de representao de interesses, eles tm seu funcionamento limitado e condicionado pela realidade concreta das instituies e da cultura poltica dos municpios brasileiros. Mesmo levando em conta tais restries, nos nveis federal, estadual e em municpios onde os movimentos popular e sindical so mais organizados, tem havido envolvimento constante de representantes dos usurios nos espaos pblicos dos conselhos e das conferncias de sade (Carvalheiro e outros, 1992; Cortes, 2000; Vargas e outros, 1985). (Cortes, 2002:25)

As experincias em curso na esfera federal tendem a ampliar espaos de participao e controle social, com efeitos positivos sobre o grau de accountability. Tal situao reconhecida pelo Termo de Referncia do Projeto MAPAS - Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade,

277

lanado pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBASE, em parceria com outras onze instituies, com a finalidade de realizar estudos e promover o monitoramento ativo da participao da sociedade nas instncias de participao e controle social. Segundo o documento,
Pode-se ter muitas dvidas e crticas ao Lula Presidente, mas no se pode deixar de reconhecer que est apostando nisso [costurar um novo pacto de nao, includente das grandes maiorias deixadas de fora at aqui]. Este parece ser o sentido da sua disposio de negociar regularmente, viajar, ver e ouvir, sentir o pas real e faz-lo acreditar em si mesmo, na sua capacidade de gerar solues. Onde o Governo Lula realmente vem mudando no modo de fazer poltica, com abertura bastante ampla para a participao direta.191

Contudo, os relatrios preliminares do MAPAS apontaram a existncia de situaes que caracterizariam, por um lado, o aparelhamento do governo pelos partidos polticos e, por outro, a tentativa de estrangulamento ou encurralamento dos movimentos sociais, que se vem forados a, por meio da participao em organismos colegiados, consultivos e deliberativos, legitimar decises polticas adotadas em gabinetes, constituindo-se a participao em mera formalidade. Apesar de destacar a importncia de instrumentos como o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, o processo de consulta pblica para a formulao do Plano Plurianual 2004-2007, as Conferncias do Meio Ambiente, a reativao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar CONSEA, e o Conselho das Cidades, bem como aspectos positivos dessas iniciativas, o MAPAS aponta que houve, desde 2003, uma quebra de expectativas e um cerceamento da prpria ao dos movimentos sociais, que no lograram os resultados esperados por meio da participao. A Conferncia do Meio Ambiente, por exemplo, considerada um evento de grande importncia contou com a participao de mais de 70.000 pessoas em seu processo de desenvolvimento mas de baixo impacto nas decises de polticas pblicas, em parte pela reduzida autoridade do Ministrio do Meio Ambiente na formao da agenda poltica do Governo e pela excluso da Ministra do Meio Ambiente do seu ncleo decisrio. No caso do PPA, tambm apontado o baixo aproveitamento das propostas formuladas pelas mais de 2.700 entidades da sociedade civil participantes nas audincias realizadas em todo o pas. Como salienta o Relatrio do Projeto MAPAS, cujo carter crtico aponta para a necessidade do aprofundamento e aperfeioamento dos mecanismos de participao social, para alm dos limites da democracia representativa, era necessrio reconhecer, tambm, os limites das experincias participativas:
Em que pesem alguns poucos avanos setoriais alcanados, os frgeis momentos de participao que foram implementados no governo Lula revelam, como j foi dito, as debilidades da sociedade civil no que se refere construo de um novo modelo de desenvolvimento para o pas. A prpria setorializao da participao via espaos institucionais (conselhos, conferncias etc.), embora favorea, em alguns casos, a correo de situaes de desigualdade, parece no favorecer a incidncia da participao sobre os mecanismos responsveis pela reproduo da desigualdade. A mesma coisa pode-se dizer quanto ao modelo de gesto, pois se os espaos institucionais de participao contribuem para uma maior transparncia e controle social, pouco tm avanado na induo de uma outra forma de atuao do Estado, que signifique uma gesto pblica sobre os mecanismos
191

In Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade Projeto Original, 2005. Disponvel em maro de 2007 em http://www.ibase.br/mapas/

278
de produo e distribuio dos recursos na sociedade. (Relatrio do Projeto MAPAS - Experincias, Ibase, 2005).

Essa participao envolve, necessariamente, a compreenso e domnio, por parte dos participantes, do processo em que esto inseridos, para que no ocorram relaes de dominao ou predomnio de um grupo sobre os demais, ou para que a falta de senso crtico transforme a participao em simples adestramento ou permita que a mobilizao seja manobrada e desviada na direo de interesses egostas (Tenrio e Rozenburg, 1997:103). Isso requer acesso pleno informao e investimentos continuados em educao e formao dos atores sociais, como insumos indispensveis valorizao dos espaos decisrios abertos participao da sociedade. Por outro lado, para que essa compreenso e domnio sejam construdos, a participao , tambm, um pressuposto: sem ela, no se desenvolvem as condies para que seus resultados sejam efetivos. Para Pateman (1992:146), a participao, no contexto da democracia participativa, capacita o indivduo a avaliar melhor a conexo entre as esferas pblica e privada, levando o cidado comum a interessar-se e capacitar-se a intervir no somente nos assuntos locais, mas tambm em relao ao desempenho dos representantes em nvel nacional, e a participar da tomada de decises de alcance nacional e avaliar o impacto das decises tomadas pelos representantes nacionais. Como afirmam Sato et alii (2003), ao analisar a experincia dos conselhos de polticas pblicas na esfera federal,
O sistema de conselhos pode sim contribuir no s para a maior democratizao da ao do Estado, mas tambm para sua eficcia e equanimidade, desde que no seja considerado um deus ex machina a se apropriar de prticas, alianas, interesses e conflitos legtimos e se insista na construo coletiva da vontade da certeza por meio do aperfeioamento do processo dialgico. Essas instncias podem ser aprimoradas, depuradas do corporativismo e do clientelismo, enfim, de concepes mais restritas de ao pblica para assim garantirem a efetiva participao da sociedade na retomada do caminho traado pela Constituio Federal ps-ditadura militar em prol da democratizao, da transparncia e da eficincia das polticas pblicas na rea social.

Ampliar a participao, porm, tambm um processo poltico, e enfrenta obstculos significativos. Segundo Motta (apud Cavalcanti e Cavalcanti, 1998), entre esses obstculos destacam-se os fortes traos de uma sociedade tradicional ainda presentes no Estado brasileiro, os conflitos com a superposio de poder, a concorrncia com as estruturas preexistentes, a tendncia de o poder decisrio ser deslocado constantemente para cima, na tentativa de solucionar os conflitos e, por fim, o despreparo dos dirigentes pblicos para lidar com as tenses decorrentes de uma situao em que novos objetivos e funes decorrentes do processo descentralizado e participativo conflitam com os j estabelecidos, afetando a estrutura do poder burocrtico e os interrelacionamentos institucionais internos e externos por este delineados. Porm, quando idias dessa natureza vm tona e adquirem visibilidade no discurso e na prtica poltica, porque h valores emergentes no mbito da sociedade que impem sua incorporao s prticas administrativas e a sua institucionalizao. As experincias de participao nas polticas pblicas atravs dos conselhos de polticas, ampliando o leque de atores sociais para alm dos arranjos corporativistas tradicionais, so inovadoras e at de certa forma criativas, mas a

279

sua complexidade e o exame de sua validade, como sugerem as crticas formuladas, reclamam ainda maiores investigaes. Apesar dos esforos importantes feitos por diversos autores, notadamente sobre a perspectiva dos conselhos municipais e instncias locais de deliberao, tais como Baquero et alii (2005)192, Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003)193, Fuks, Perissinotto e Souza (2004)194 Santos Junior et alii (2004), Avritzer (2007), Gonzlez (2000, 2001), Ganana (2006), Faria (2006)195 e Freitas (2007)196, h ainda inmeras questes a serem respondidas e investigadas. At que ponto, e sob que circunstncias, vivel a ampliao da participao social, por meio de entidades de representao de interesses e organizaes no-governamentais, na gesto de servios pblicos? Detm essas instituies legitimidade plena, ou atuam em nome de interesses estreitos e limitados? Que nvel de captura se instala, a partir dessas instituies, no mbito do aparelho do Estado, em conseqncia de cada tipo de interesse que se faa mais forte, que se faa mais presente? A inexistncia de regras claras que permitam assegurar a participao dos diferentes segmentos e grupos de interesse favorece a manipulao das composies dessas entidades em favor de sua domesticao e cooptao? No h, at o momento, respostas conclusivas para essas indagaes, e estudos sistemticos e mais aprofundados certamente surgiro. Por ora, permitimo-nos, a partir dos elementos obtidos, concluir no sentido de que, do ponto de vista do grau de democratizao e do processo decisrio das instituies pblicas, a constituio e emprego regular de mecanismos de consulta e participao de representaes de grupos de presso no processo de formulao de polticas acarreta efeitos positivos do ponto de vista da governana democrtica, do controle social e da accountability. O fato de serem estas instncias caracteristicamente vinculadas ao neocorporativismo no lhes retira o valor, embora no seja desprezvel o risco de, como alerta Werneck Vianna (2007), virem a converter-se em formas de dominao das elites polticas e do Estado sobre a esfera pblica, de despolitizao da resoluo dos conflitos por meio da afirmao da representao funcional como forma de articulao de interesses, ou na criao de um parlamento paralelo onde classes, fraes de classes, segmentos sociais tm voz e oportunidade no processo de deliberao de polticas que os afetam, mas sob o comando do Estado.

192

BAQUERO, M.; SCHNEIDER, A.; LINHARES, B. et alii. Bases de um novo contrato social? Impostos e Oramento Participativo em Porto Alegre. Revista Opinio Pblica, v. XI, n.1, 2005. p. 94-127. FUKS, Mario; PERISSINOTTO, Renato Monseff; RIBEIRO, Ednaldo Aparecido. Political culture and inequality: the case of municipal councils in Curitiba. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 21, 2003 . FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M. & SOUZA, N. R. (orgs.). 2004. Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran. Curitiba : UFPR. FARIA, Cristina Elsner de. Participao e Controle Social - A Experincia do Conselho de Educao do Distrito Federal. Dissertao de Mestrado, Universidade de Braslia/Instituto de Cincia Poltica, , 2006. FREITAS, Maria Virgnia. Conselho Nacional de Juventude: natureza, composio e funcionamento - agosto 2005 a maro de 2007/ Maria Virgnia de Freitas (Org.), Braslia, DF/So Paulo: CONJUVE; Fundao Friedrich Ebert; Ao Educativa, 2007.

193

194

195

196

280

Os efeitos democratizantes desses arranjos, porm, so ainda insuficientes, particularmente no nvel local, para serem considerados instncias efetivas de influncia sobre as polticas pblicas. Essas instituies no esto, ainda, imunes a fenmenos tais como as interferncias do clientelismo, ou mesmo a manipulao de sua composio para atender a grupos com acesso privilegiado. As indefinies quanto ao seu verdadeiro papel numa democracia representativa que crescentemente se converte em participativa, seja como instncias consultivas, deliberativas ou mistas, ainda compromete a sua legitimidade e influncia no policy-making process. H, portanto, um longo caminho ainda a ser trilhado para que as representaes de interesses presentes na sociedade civil possam, por meio dessas instituies, ocupar seu espao como instituies governantes e disputar a hegemonia com os interesses dominantes e j estabelecidos. 5.5 Consideraes finais Ao longo deste captulo, vislumbramos, a partir das abordagens tericas e estudos empricos relacionados, a dificuldade de estabelecer-se uma comparao entre Brasil e EUA. A prpria inexistncia de dados mais precisos sobre a dimenso da comunidade de interesses e do sistema de presso, prejudica anlises comparativas mais objetivas, embora alguns estudos recentes venham permitindo um aprofundamento do exame de sua organizao e atuao no processo de polticas pblicas. Apesar do diferente nvel de organizao da comunidade de interesses existente entre os dois pases, identificado a partir dos dados disponveis, pode-se perceber que, desde a redemocratizao e, particularmente, a promulgao da Constituio de 1988, vem-se intensificando a participao de grupos de interesse e organizaes da sociedade civil nas arenas decisrias, tanto no poder Legislativo quanto no Executivo, e essa participao, assim como o prprio fenmeno do lobby, vem atraindo o interesse de cientistas polticos, economistas, socilogos e juristas, a partir de diferentes enfoques tericos, notadamente o neo-institucionalismo e o neocorporativismo. Esse cenrio de maior participao e atuao dos grupos de interesse se d num contexto ainda bastante permeado pela herana corporativista e pelo pluralismo limitado apontado por diversos autores, assim como afetado pelo vis tecnocrtico ainda presente e pela ausncia de uma cultura poltica que reconhea a participao dos interesses organizados como legtima e necessria, dependendo, sobretudo, da viso do Presidente da Repblica e de suas polticas em relao participao, favorecendo o uso de mecanismos informais de representao de interesses, tais como os mencionados anis burocrticos. Apesar da mirade de rgos colegiados de cunho corporativista e neocorporativista existentes no Governo Federal, a participao ainda fracamente institucionalizada, e a qualidade da participao e sua influncia no permitem identificar um carter mais decisivo na influncia dos grupos de interesse cvicos, ocupacionais ou movimentos sociais nas

281

polticas pblicas, embora o empresariado continue tendo acesso diferenciado, tanto por fora de sua participao nessas instncias, como pela existncia de canais diretos de acesso aos decisores governamentais. Nessas condies, a inexistncia de uma regulamentao do lobby permite que essas prticas se dem de forma pouco transparente e, principalmente, diferenciada, particularmente por parte do empresariado, que, assim como nos EUA, dispe de meios mais amplos para fazer-se presente; o lobby privado, profissionalizado, ainda incipiente, mas se faz, a cada dia, mais presente, e as tcnicas empregadas e mtodos de exerccio de influncia no se diferenciam, essencialmente, das encontradas nos EUA. forte, ainda, a presena das relaes clientelsticas, ou neoclientelsticas, dada a diferenciao existente no que se refere s relaes entre grupos de interesse, polticos e burocracia, intensificada pela fragmentao do aparelho do Estado e, em certa medida, tambm pela predominncia do Poder Executivo na formulao da agenda de polticas pblicas, no que o Brasil difere, sensivelmente, dos EUA. Ainda assim, o lobby vem-se firmando como alternativa ao sistema de representao corporativista tradicional, ainda que no se possa dizer que a ampliao do uso de instncias participativas como os conselhos de polticas pblicas no se constitua em mais um canal de acesso aos grupos mais organizados e atuantes. No mbito do pluralismo limitado existente, os meios que o Estado adota para exercer controle sobre as atividades dos grupos de interesse e seu poder tanto para acolher a participao quanto para legitimar essa atuao so, ainda, bastante significativos, e somente com o processo de institucionalizao da participao dos grupos de interesse e o aprendizado da decorrente que alguns gargalos podero ser superados. Nesse sentido, possvel acolher a proposta de Lemos (1986), segundo a qual a regulamentao do lobby poderia contribuir para viabilizar o exerccio pleno da atividade e para compensar a fora do poder econmico com o poder da fora da sociedade, embora, no necessariamente, isso leve concluso defendida por Vianna quanto superioridade do lobby em relao representao neocorporativista. Pelo contrrio, no caso brasileiro, o carter hbrido e mais marcantemente neocorporativista do sistema de presso parece ser uma resposta mais completa s necessidades de uma governana responsiva e uma democracia participativa, compatvel com seu ordenamento constitucional e sua trajetria histrica. Assim, sob a perspectiva comparada que orienta este estudo, a anlise do caso brasileiro, at aqui desenvolvida, indica no mesmo sentido da concluso do captulo anterior, ou seja, dadas as circunstncias de desenvolvimento do sistema de presso e das instituies polticas e administrativas brasileiras, a regulamentao das atividades de lobby poder, certamente, contribuir para a maior transparncia ao processo, permitindo uma visualizao dos interesses e foras atuantes na arena legislativa e executiva. Todavia, para que essa transparncia seja efetiva, outras instituies polticas e normativas sero necessrias, especialmente para contornar o vis tecnocrtico e

282

excludente, reduzir os efeitos do clientelismo e conferir maior regularidade aos processos de concertao realizados no mbito das instncias existentes ou que venham a ser criadas. Da mesma sorte, uma lei de lobby dever ser acompanhada de outros mecanismos institucionais para que sejam asseguradas aos grupos menos favorecidos condies de exerccio da representao de interesses, de carter procedimental e superadores da assimetria informacional, dada a presena dos mesmos fatores antes identificados nos EUA que promovem as distores no sistema presso, potencializadas, no caso brasileiro, pela herana do corporativismo e do tecnocratismo burocrticoautoritrio.

6 Grupos de Interesse e o conflito Capital vs. Trabalho: os trabalhadores e empresrios no Brasil e EUA

No grupo de atores privados, Rua (s/d) destaca os empresrios e trabalhadores, embora, evidentemente, essa no seja uma classificao exaustiva, pois, de plano, podem ser identificados muitos outros segmentos que poderiam ser examinados. No entanto, em qualquer abordagem, destacam-se esses dois grandes grupos, em face de sua presena mais atuante e da similaridade dos graus de organizao e intensidade de atuao nas democracias desenvolvidas. Os empresrios so dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, uma vez que, em funo do poder econmico, controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a oferta de empregos, e podem manifestar-se como atores individuais isolados ou coletivos. De uma ou de outra forma, mobilizam seus lobbies para encaminhar suas demandas e pressionar os atores pblicos. J os trabalhadores exercem influncia em funo da ao organizada, atuando por meio de seus sindicatos, ou partidos, ONGs e at mesmo as igrejas, variando seu poder de presso em funo da importncia estratgica do setor onde atuam. Assim organizados, os atores privados constituem grupos de presso, que podem ser regionais, setoriais, sob a forma de movimento sociais, ou mesmo institucionais, como as igrejas ou as ONGs. A presso exercida pelos trabalhadores na tentativa de resoluo dos conflitos inerentes forma de produo capitalista, via sindicatos, , efetivamente, um caso parte, requerendo uma anlise especfica, notadamente em vista das abordagens pluralistas, neocorporativista e neoinstitucionalista. Como esclarece Ladislau Dowbor (2003:23), com a generalizao do trabalho assalariado, a empresa, onde as pessoas passam a se conhecer e a reconhecer interesses comuns, tornou-se uma grande base de organizao da sociedade civil. Os sindicatos, ao lado dos partidos polticos, tornaram-se um dos pilares da social-democracia, cujo surgimento representou um gigantesco avano, ainda que restrito a pases cujas economias industriais se estruturaram. A empresa, porm, constitui-se num espao de socializao, favorecendo a organizao dos interesses profissionais e contribuindo para o processo de construo da capacidade de organizao poltica. O presente captulo buscar abordar a evoluo e caracterizao de ambos os grupos de atores no mbito do sistema de presso, com vistas a permitir a identificao dos respectivos graus de influncia e participao na formatao da regulamentao das atividades de lobby e dos instrumentos que propiciam o acesso ao processo de polticas pblicas e na capacidade dessas instituies de assegurar transparncia e isonomia naquele processo.

284

6.1

Os trabalhadores como grupo de presso No mbito do pluralismo, o poder sindical abordado como uma conseqncia da posse de

recursos como densidade, porcentagem de membros efetivos sobre membros potenciais, dimenso do patrimnio financeiro, concentrao espacial de associados, capacidade de mobilizao e existncia de um aparato burocrtico consolidado (Almeida, 1998:3). Na abordagem corporativista, porm, o poder sindical deixa de ser resultado de atributos prprios dos grupos sociais, passando a depender das caractersticas da organizao corporativa, tais como seu grau de centralizao, a amplitude e o monoplio da representao, decorrentes dos recursos polticos extrados de sua condio de parceiro da concertao social. Essa abordagem, acrescenta, ainda, a idia de que as instituies corporativas favorecem as polticas de pacto social e aumentam a probabilidade de ocorrem determinados resultados polticos (Almeida, 1998:4). Na abordagem neo-institucionalista, como explica Almeida, a partir de Tsebelis (1995, apud Almeida, 1998:4), so relevantes para as mudanas de polticas os atores institucionais e partidrios, os quais podem ser dotados de poder de veto, ou seja, cuja concordncia necessria para uma mudana no status quo. O exerccio deste poder depende de fatores como coeso interna, nmero de atores envolvidos ou congruncia entre eles e, medida que aumenta o nmero de atores, diminui a coeso, tornando mais difcil a mudana, pois um maior nmero de atores poder exercer tal poder. Conforme Immergut (1996, apud Almeida, 1998:4), as instituies polticas comportam diferenas instncias de veto, propiciando aos sindicatos e a outros grupos de interesse oportunidade para influir, bloquear ou promover a mudana. Assim, os sindicatos so um dos atores institucionais dotados de poder de veto, e as instncias em que esse poder pode ser exercido dependem de fatores como as regras constitucionais, os sistemas partidrios e os resultados eleitorais. As disparidades entre as representaes de trabalhadores e dos empresrios e os recursos de que dispem no bojo do sistema poltico, contudo, so marcantes. Com enfoque nesse aspecto, Offe e Wiesental (1984) buscaram oferecer uma anlise das diferenas de meios e recursos empregados pelos capitalistas e trabalhadores enquanto grupos de interesse e representao de classe, por meio da identificao de duas lgicas de ao coletiva, determinadas pela diferena de posio dos grupos na estrutura de classes. Segundo Offe e Wiesental, as diferenas de posio de um grupo na estrutura de classes no somente conduzem a diferenas no poder que as organizaes podem adquirir, mas tambm a diferenas nas prticas associativas e lgicas da ao coletiva, atravs das quais as organizaes do capital e do trabalho tentam melhorar sua posio respectiva uma em relao outra (Offe e Wiesental, 1984:68). Assim, assinalam, desde logo, que enquanto o capital tem trs diferentes

285

formas de ao coletiva (a prpria firma, a cooperao informal e a associao dos empregadores ou de empresas), os trabalhadores tm somente uma (o sindicato) (Idem: 66). O carter subordinado da classe trabalhadora a leva, simultaneamente, a agir com vistas a buscar ampliar o seu poder. Assim, para superar a situao de inferioridade nas disputas entre interesses, aqueles em posio de poder inferior somente podem aumentar seu potencial de mudana por meio da superao de custos comparativamente mais altos da ao coletiva atravs da mudana dos padres de acordo com os quais esses custos so subjetivamente avaliados dentro da sua prpria coletividade. medida que conseguem formar uma identidade coletiva que altere os custos de organizao, podero esperar mudar a relao de poder original. Para Offe e Wiesental,
a lgica da ao coletiva dos relativamente destitudos de poder difere daquela dos relativamente poderosos, na medida em que a primeira implica um paradoxo que est ausente na segunda o paradoxo de que os interesses s podem ser defendidos na medida que so parcialmente redefinidos (Offe e Wiesental, 1984:71).

Por isso, um sindicato de trabalhadores precisa ser constitudo no somente como uma entidade de defesa de interesses, mas tambm como forma de criar uma noo no-utilitarista de identidade coletiva e de definio e redefinio dos interesses de seus membros, enquanto os mais poderosos no tero o mesmo incentivo a deixarem de atuar de forma individual, ou de superar uma forma meramente utilitria de ao coletiva. Desse modo, uma cooperao corporativa, apesar de seu carter oportunista, ser uma expresso de racionalidade. Offe e Wiesental consideram que, em face do acesso privilegiado aos decisores polticos e de seus recursos de poder, os capitalistas mantm um padro de comunicao distinto do que, obrigatoriamente, deve ser empregado pelos sindicatos. Offe e Wiesental concluem que h diferentes graus de distoro de interesses em sociedades capitalistas, que no esto distribudas aleatoriamente, mas so determinadas em grau significativo pelas diferenas estruturais da posio de classe, mais do que em funo do tamanho do grupo, como ressaltado por Olson, e que as diferenas nas prticas e nos problemas organizacionais, estratgias e estruturas entre os interesses de grupos de trabalhadores e capitalistas so o reflexo dessa diferena estrutural subjacente (Idem: 89). Essa abordagem importante medida que, no mbito das disputas entre grupos, o lobby empresarial e o lobby dos trabalhadores, estes representados pelos sindicatos, so os dois mais importantes e presentes, e so marcantes as suas distines no que se refere ao emprego de recursos de poder para o exerccio da influncia. Sintomaticamente, numa sociedade em que novos paradigmas surgem, tanto no que se refere organizao do trabalho quanto ao uso da tecnologia para a satisfao das necessidades econmicas em todos os setores, o lobby dos trabalhadores vem, continuamente, perdendo fora, reforando as concluses de Schattschneider, Lindblom e Lowi. Conforme demonstra Lencio Martins Rodrigues (1999), os sindicatos, em todo o mundo, experimentaram uma queda do nmero e proporo de trabalhadores filiados, refletida no declnio

286

das taxas de greve e ambas expressando o enfraquecimento do sindicalismo como instituio e do poder sindical como ator poltico. Enquanto em alguns pases da Europa do Norte as taxas de sindicalizao mantiveram-se estveis, ou mesmo sofreram elevao, como na Sucia, Dinamarca, Finlndia e Alemanha, no resto do mundo, e particularmente na Amrica Latina e do Norte, a reduo foi acentuada. A evoluo das taxas de sindicalizao, no perodo 1970-1995, em vrios pases, apresentada por Walber Carrilho da Costa197, a partir de dados da OCDE e OIT:
Tabela 26 - Evoluo da Taxa de Sindicalizao - 1970-1995
Pases 1970 1980 1990 1995a Frana 22,3 17,5 9,8 6,1 Itlia 36,3 49,3 38,8 30,6b Espanha 27,4 25,0 11,0 11,4b Alemanha 33,0 35,6 32,9 29,6 Inglaterra 44,8 50,4 39,2 26,2c Sucia 67,7 79,7 82,2 77,2 Estados Unidos 23,2 22,3 15,6 12,7 a - mo-de-obra no-agrcola; b - ano de 1994; c - Reino Unido. Fonte: OCDE, citado por Dedecca (DEDECCA, S. Racionalizao Econmica e Heterogeneidade nas Relaes e nos Mercados de Trabalho no Capitalismo Avanado. In: CARLOS, Alonso B. & MATTOSO, Jorge E. L. (Orgs.). Crise e Trabalho no Brasil: modernidade ou volta ao passado?, So Paulo: Scritta, 1996, p. 65), para os anos de 1970-90 e OIT, citado por RODRIGUES (RODRIGUES. I. J. op. cit, p. 310), para os anos de 1995.

Os Estados Unidos, segundo Lencio Martins Rodrigues, um dos pases em que os sindicatos sofreram as maiores perdas, e o declnio vem se dando continuamente desde os anos 1950, embora o nmero total de sindicalizados tenha aumentado at o final da dcada de 1970. Contudo, aps 1975, tanto a taxa de sindicalizao quanto o nmero de sindicalizados sofreu reduo: de 1980 a 1993, os sindicatos nos EUA perderam 3,5 milhes de membros, e, nesse ano, a taxa de sindicalizao nacional atingiu 16% dos empregados e trabalhadores assalariados, sendo que, no setor privado, essa taxa de sindicalizao foi de somente 11,2%. Nos anos seguintes, a queda continuou, atingindo 14,1% em 1997 (Rodrigues, 1999:34). Segundo dados do Bureau of Labor Statistics, do U.S. Dept. of Labor, as taxas de sindicalizao, excludos os trabalhadores rurais, so ligeiramente distintas, mas ainda assim confirmam a tendncia de queda desde o incio dos anos 1970:
Tabela 27 - Taxa de Sindicalizao EUA 19702005
Ano 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 (em milhares) Total de Empregados % sindicalizados Total de sindicalizados 70.920 27,3 19.381 76.945 25,5 19.611 90.564 21,9 19.843 94.521 18,0 16.996 103.905 16,1 16.740 110.038 14,9 16.360 120.786 13,5 16.387 125.889 12,5 15.685 Fonte: Bureau of Labor Statistics, U.S. Dept. of Labor, 2007.

197

In COSTA, Walber Carrilho da. Sindicalizao e Greves: Histria Recente do Movimento Sindical Brasileiro. Disponvel em agosto de . 2007 em http://www.anpuh.uepg.br/historia-hoje/vol2n6/walber.htm

287

Nesse contexto, os EUA continuam sendo, afirma Rodrigues, um dos pases do Primeiro Mundo com menor taxa de sindicalizao e tambm menor ocorrncia de greves -, e entre os que experimentaram as maiores perdas, sendo ainda relevante, para essa concluso, a reduo do nmero de trabalhadores cobertos por acordos coletivos, que sofreu uma reduo de 36% em 1955 para 11,5% em 1992 (Meyer e Cooke, 1993, apud Rodrigues, 1999:38). Cresceu, tambm, o nmero de trabalhadores que no querem ser representados por sindicatos, manifestando essa opo nos termos da National Labor Relations Act (Lei Wagner, de 1935): em 1950, a taxa de trabalhadores que votavam, nos termos desta lei, por serem representados por sindicatos, era da ordem de 65 a 70%; em 1965, era de 31%; e em 1990, 29%. Houve, assim, um declnio no nmero de trabalhadores representados pelos sindicatos, embora os sindicatos do setor pblico tenham conseguido manter suas posies e, inclusive, obter alguns ganhos, apesar da restrio total ao direito de greve existente, estabelecida pela Lei Taft-Harley, de 1947, e por vrias leis estaduais. Esses dados so relevantes medida que o vigor dessas entidades, como grupos de interesse caracterizados pela participao de indivduos, depende, diretamente, do nmero de filiados, os quais so o recurso de poder essencial que tm sua disposio para suas estratgias de ao. Sindicatos com alto nvel de sindicalizao, elevado grau de concentrao territorial e capacidade de mobilizar seus representados tm efetivo poder de veto e capacidade de influenciar as decises e o curso das mudanas, embora, como alerta Rodrigues, o aumento da taxa de sindicalizao, isoladamente, no implique, necessariamente, o fortalecimento dos sindicatos. Na verdade, pode ter efeitos contraditrios, como o de fortalecer algumas faces sindicais em detrimento de outras, gerando conflitos e cises que, ao cabo, acabam por tornar o sindicalismo, no conjunto, mais fraco. Depende, assim, no somente do nmero, mas da coeso e do perfil da base sindical. De qualquer sorte, trata-se, como ressalta Rodrigues de um indicador importante da fora do sindicalismo no interior do sistema poltico e econmico, ou seja, diante do Estado e do patronato (Rodrigues, 1999:124). Esse, porm, na opinio de Walber Carrilho da Costa, no o nico indicador relevante para a aferio da fora e relevncia dos trabalhadores como grupo de interesses. Segundo Costa,
... um declnio nas taxas de sindicalizao, embora seja um indicador importante, no significa, necessariamente, uma queda no poder sindical (poltico ou econmico), ou seja, na capacidade dos sindicatos de impor, vetar ou modificar decises que partam do governo, das empresas ou de outras elites. Torna-se necessrio, desta maneira, fazer uma anlise sobre o movimento grevista, isto , dos nveis de conflito, para melhor compreenso das transformaes que vm ocorrendo no poder sindical nestas ltimas dcadas. A greve vista, no campo sociolgico, como uma manifestao de conflitos de interesses, sendo um importante instrumento de reivindicao por parte dos trabalhadores, de seus direitos, de sua participao no espao poltico, de redefinio das relaes de trabalho e de resistncia s formas de dominao do capital sobre o trabalho. Sendo assim, uma forma de presso para obter melhorias concretas (econmicas, sociais, melhor qualidade de emprego, polticas etc.).198

198

Idem, ibidem.

288

Sob esse prisma, porm, tambm se evidencia um quadro de enfraquecimento: desde os anos 1990, houve uma reduo do nmero de greves e de grevistas, como tambm as greves passaram a apresentar menores resultados concretos (Oliveira, 1998). Segundo Rodrigues, a partir de dados da OIT, nos EUA, por exemplo, o nmero de greves em 1986 (69), sofreu uma reduo, nos vinte anos seguintes, at atingir o nmero de 23 ocorrncias em 2006, como mostra a Tabela a seguir:
Tabela 28 - Nmero de Conflitos Pases Selecionados 1986-2006
Pas 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Canada 748 548 579 404 374 330 379 377 294 298 150 Espanha 999 1.279 1.312 1.360 908 830 632 750 688 708 783 EUA 69 40 44 35 45 37 34 39 19 17 23 Frana 1.391 1.852 1.790 1.494 1.671 1.439 1.475 2.768 745 699 Irlanda 102 65 49 38 28 32 34 39 27 11 10 Itlia 1.469 1.769 1.094 903 861 904 1.103 966 616 745 549 Reino Unido 1.074 781 630 253 205 244 166 212 146 130 158 Sucia 75 144 126 20 13 9 13 2 10 9 9 Fonte: Rodrigues, 1999:139, com dados de OIT, 1996, atualizados pelo Autor com base em OIT, 2006 (http://laborsta.ilo.org/).

Essa reduo foi acompanhada, tambm, por uma reduo do nmero de trabalhadores envolvidos em greves e lockouts, como mostra a Tabela 29:
Tabela 29 - Trabalhadores envolvidos em greves e lockouts (em milhares)- Pases selecionados 1986-2006
Pas 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Canad 484,3 206,8 270,4 149,9 80,9 281,8 244,4 143,6 168,0 259,8 414,8 Espanha 857,9 6.692,2 977,0 5.192,1 5.437,4 1.087,8 680,6 2.067,3 4.534,3 555,9 499,6 EUA 533,2 118,3 184,9 363,8 322,0 272,7 386,8 393,7 45,9 173,3 73,5 Frana 21,8 27,2 18,5 16,3 18,0 11,4 10,1 18,5 Irlanda 50,2 10,2 10,3 13,1 5,0 13,3 8,1 28,2 3,6 10,2 1,2 Itlia 3.606,7 2.712,1 1.634,0 3.178,0 2.614,0 1.689,4 435,4 687,0 5.442,0 709,5 417,2 Reino Unido 720,2 790,3 298,2 148,0 107,0 364,3 92,7 183,2 942,9 292,7 713,3 Sucia 6,3 95,2 73,2 18,0 22,0 9,1 0,6 0,2 0,7 2,4 1,7 Fonte: Rodrigues, 1999:137, com dados de OIT, 1996, atualizados pelo Autor com base em OIT, 2006 (http://laborsta.ilo.org/).

A reduo do nmero de greves segundo Rodrigues, um indicador das conseqncias do declnio dos nveis de filiao na capacidade de mobilizao sindical, e a diminuio verificada ao longo dos anos 1980 nas taxas de greve acompanhou a queda dos ndices de sindicalizao, situao que, nos EUA, acentuada pelas restries impostas ao direito de greve pela legislao. Lencio Martins Rodrigues, porm, constata que o ambiente poltico tambm afeta o movimento sindical: partidos de esquerda tendem a promover legislaes que favorecem o poder sindical, enquanto partidos de direita tendem a baixar leis que o reduzem (1999:233). Assim, os sistemas de relaes de trabalho no so independentes do jogo poltico nacional e das caractersticas do sistema poltico geral. A existncia de governos amigos, particularmente os governos socialdemocratas, influencia as taxas de sindicalizao tanto quanto o tamanho da fora de trabalho sindicalizvel em cada pas, conforme testado por Michael Wallerstein (1989, apud Rodrigues, 1999:239-241) mas, afirma Rodrigues, no se pode considerar que os partidos polticos sejam mero reflexos de grupos de interesse, mas organizaes complexas, com projetos prprios, dos quais o mais importante alcanar o poder e mant-lo (1999:237), o que faz com que busquem atender a fatias maiores do eleitorado, pondo de lado os vnculos preferenciais com a classe operria e

289

buscando apoio em novos segmentos assalariados da classe mdia ou simplesmente buscando ampliar sua base de sustentao. Por outro lado, as condies estruturais do mundo do trabalho e da economia afetam, igualmente, as taxas de sindicalizao, como demonstram os estudos de Troy (1986 e 1990, apud Rodrigues, 1999:257-258). Assim, a passagem da produo industrial para a de servios e o surgimento de indstrias de alta tecnologia, alterando a importncia relativa das camadas de trabalhadores na sociedade, ampliando o nmero de trabalhadores no-manuais e expandindo as empresas no-sindicalizveis, reduz a possibilidade de ampliao da taxa de sindicalizao e acarreta a sua reduo bruta, embora no implique, necessariamente, na sua reduo nos setores tradicionalmente representados pelos sindicatos. No caso dos EUA, o avano e aprofundamento dessas condies, alm do reduzido peso do setor pblico na economia, explicaria, mais do que em outros pases, a queda na taxa de sindicalizao. Essa tendncia est associada, historicamente, ao avano do modelo neoliberal, de que exemplo claro a experincia britnica durante o perodo Tatcher e, nos EUA, durante a administrao Reagan, onde o enfraquecimento dos sindicatos era uma das guias mestras do modelo econmico199. O mesmo quadro tem-se dado em pases como o Brasil, onde a presena dos sindicatos como grupo de interesse tem sofrido impactos decorrentes das mudanas estruturais na economia e no prprio Estado brasileiro. De grande importncia no modelo corporativista adotado a partir do Estado Novo, os sindicatos adentraram nos anos 1990 sob a forte presso das reformas econmicas e da reduo dos direitos trabalhistas e sociais que acompanharam a onda neoliberal. Uma primeira e radical mudana se deu com a adoo do corporativismo a partir dos anos 1930, mediante a Lei Sindical de 1931 que extinguiu a pluralidade sindical. Sob o manto protetor do Estado, os sindicatos passaram a ter o monoplio da representao classista, contando, ainda com o incentivo do Estado por meio da contribuio sindical, independentemente, porm, de sua representatividade ou nmero de filiados. Diferentemente dos EUA, nunca houve, no Brasil, exceto no setor porturio, o emprego do mecanismo closed shop de modo a vincular o direito a um emprego filiao a um sindicato, mas o reconhecimento do Estado, que at meados dos anos 1990 se dava por meio do licenciamento pelo Ministrio do Trabalho, tornava o sindicato um apndice do mesmo. Outras medidas adotadas sob o manto do corporativismo, porm, cumpriam o papel de induzir a sindicalizao. A estratgia do Estado Novo era a de suprir a ausncia dos partidos polticos ento abolidos e buscar as fontes da democracia nas classes organizadas. Essa estratgia, segundo Schmitter

199

Sobre os impactos do neoliberalismo no movimento sindical, ver BARROSO, 1997.

290

(1971:125) envolvia a cooptao das associaes civis e sindicais, conferindo-lhes uma aparncia de participao nas decises, por meio de um nmero considervel de instituies prlegislativas, administrativas, judiciais e consultivas criadas com a previso de representao funcional de interesses tanto de entidades semi-oficiais quanto privadas. Entre essas instituies estavam diferentes comisses criadas no Ministrio do Trabalho voltadas a temas como salrio mnimo, bem-estar social, imposto sindical e outros, alm das autarquias previdencirias de vrias categorias. Em outros ministrios, colegiados como a Coordenao de Mobilizao Econmica, o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, a Comisso Executiva Txtil e o Conselho Federal de Comrcio Exterior conferiam assento aos representantes de associaes de interesses, embora, como destaca Schmitter, na maior parte dos casos apenas as representaes de empregadores estivessem presentes. Alm do acesso aos decisores governamentais, essas instncias asseguravam aos lderes dos grupos de interesses postos atrativos e prestigiosos, conferindo-lhes tambm privilgios materiais. Para os lderes de entidades de trabalhadores, esses instrumentos de cooptao eram ainda mais atraentes, em face de sua origem scio-econmica. O Decreto-Lei n 1.402, de 5 de julho de 1939, foi um importante instrumento para a configurao do modelo corporativista. Nesse Decreto-Lei, considerava-se lcita a associao, para fins de estudo, defesa e coordenao dos seus interesses profissionais, de todos os que, como empregadores, empregados ou trabalhadores por conta prpria, intelectuais, tcnicos ou manuais, exercessem a mesma profisso, ou profisses similares ou conexas. No entanto somente as associaes profissionais constitudas para esses fins e registradas no Departamento Nacional do Trabalho e nas Inspetorias Regionais do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio poderiam ser reconhecidas como sindicatos e investidas nas suas prerrogativas. Entre essas prerrogativas, estava a de representar os interesses da profisso e os individuais dos associados, relativos atividade profissional, perante as autoridades administrativas e judicirias, alm de firmar contratos coletivos de trabalho e colaborar com o Estado, como rgos tcnicos e consultivos no estudo e soluo dos problemas que se relacionam com a profisso, e, ponto central do sistema de representao impor contribuies a todos aqueles que participam das profisses ou categorias representadas. E nenhum ato de defesa profissional seria permitido a associao no registrada, no podendo ser conhecido qualquer pedido seu, ou representao. Em contrapartida, os sindicatos deveriam colaborar com os poderes pblicos no desenvolvimento da solidariedade das profisses, promover a fundao de cooperativas de consumo e de crdito, manter servios de assistncia judiciria para os associados, fundar e manter escolas, especialmente de aprendizagem, hospitais e outras instituies de assistncia social, e promover a conciliao nos dissdios de trabalho. O pedido de reconhecimento da entidade deveria ser instrudo com a cpia do Estatuto, o qual deveria conter a afirmao expressa de que a associao agiria

291

como rgo de colaborao com os poderes pblicos e as demais associaes no sentido da solidariedade das profisses e da sua subordinao aos interesses nacionais, devendo a mesma abster-se de qualquer propaganda de doutrinas incompatveis com as instituies e os interesses da Nao, bem como de candidaturas a cargos eletivos estranhos ao sindicato. Estabeleciam-se os requisitos mnimos de representatividade para o reconhecimento das entidades sindicais, explicitando-se a unicidade sindical para cada profisso em cada base territorial definida pelo Ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio. Embora no se estabelecesse sistema de closed shop, o Decreto-lei assegurava aos empregados sindicalizados preferncia, em igualdade de condies, para a admisso nos trabalhos de empresas que explorassem servios pblicos ou mantivessem contratos com os poderes pblicos. As empresas ou instituies sindicalizadas teriam, tambm, assegurada preferncia, em igualdade de condies, nas concorrncias para explorao de servios pblicos, bem como nas concorrncias para fornecimento s reparties federais, estaduais e municipais. Em 1940, o Decreto-Lei n 2.363, de 3 de julho, ampliou o reconhecimento da legitimidade de representao para as associaes civis constitudas para a defesa e coordenao de interesses econmicos e profissionais e que no tivessem carter sindical, admitindo a possibilidade de, por meio de ato do Presidente da Repblica, ser-lhes concedida a prerrogativa de colaborar com o Estado como rgos tcnicos e consultivos no estudo e soluo dos problemas que se relacionam com a profisso. Entre as entidades beneficiadas com essa ampliao, registra-se a Associao Comercial do Rio de Janeiro, a Associao Brasileira de Imprensa, a Associao Paulista de Imprensa e a Associao Comercial do Paran, O fim do Estado Novo, porm, no representou o fim desse sistema de cooptao, pois a Constituio de 1946, embora reafirmando a liberdade de associao sindical e profissional, no afastou o princpio da unicidade sindical estabelecida em 1931, apesar de alguns juristas como Pontes de Miranda considerarem que a pluralidade estava implcita no texto da nova Constituio200. Outros, porm, entendiam que a Constituio permitia tanto a unicidade quanto a pluralidade sindical. No entanto, no foram processadas mudanas legais para afastar a unicidade sindical, j arraigada, e nem mesmo o regime militar instalado em 1964 julgou conveniente alterar o status quo. Nesse contexto, o crescimento das representaes sindicais, desde o incio da dcada de 1930, foi expressivo, como demonstra o Grfico a seguir:

200

O artigo 159 da Carta de 1946 expressamente previa que livre a associao profissional ou sindical, sendo reguladas por lei a forma de sua constituio, a sua representao legal nas convenes coletivas de trabalho e o exerccio das funes delegadas pelo Poder Pblico. A mesma redao foi incorporada Constituio de 1967 (art. 159) e Emenda n 1 de 1969 (art. 166).

292
Grfico 17 - Expanso dos Sindicatos e Associaes Rurais Brasil 1930-1966

Fonte: Schmitter (1971:152)

Embora numa proporo menor, o nmero de filiados a essas entidades tambm cresceu significativamente, partindo de cerca de 880.000 em 1946 para cerca de 1,86 milho em 1966 (Schmitter, 1971:156). Assim, as taxas de sindicalizao e de expanso do nmero de sindicatos no cessaram de crescer, tendo experimentado um novo flego a partir do final da dcada de 1950, quando se inicia o processo de industrializao do pas e tem incio um processo de expanso econmica que se estende at o final dos anos 1970. Conforme Pochman (2007), em 1960 havia no Brasil 1,6 mil sindicatos urbanos, com universo de sindicalizados estimados em quase um milho de trabalhadores. Em 1965, esse nmero alcanava 2,5 mil sindicatos, dos quais 24% de origem rural, com 1,5 milho de sindicalizados. Em 1967, segundo Schmitter (1971:152), com base em dados do Anurio Estatstico do IBGE, havia 2.018 sindicatos de trabalhadores, e 122 de profissionais liberais. O perodo militar (1964-1985) trouxe restries atuao sindical, mas tampouco impediu que, a partir do final dos anos 1970, um Novo Sindicalismo201 surgisse, fortalecendo-se por meio de greves e da conquista de uma liderana representativa, e colocando em xeque o modelo corporativista ento estabelecido onde os sindicatos pelegos sobreviviam sombra do Estado. Em 1977, quando se inicia essa fase, havia no Brasil, segundo Pochman (2007) 4,2 mil sindicatos, sendo 53% deles no meio rural, e um universo de sindicalizados de 8,6 milhes de trabalhadores, sendo 5,1 milhes de trabalhadores no campo e 3,5 milhes de trabalhadores urbanos. Durante o perodo que vai de 1979 a 1989, o Brasil teve, segundo Pochman (2007), as maiores taxas de adeso dos trabalhadores de todo o sculo 20: a taxa de sindicalizao foi crescente, chegando a atingir 33% da fora de trabalho ocupada, representando um crescimento de 120%. O
201

Sobre o surgimento do Novo Sindicalismo no Brasil, ver SANTANA, 1998.

293

envolvimento dos sindicatos nas lutas polticas no perodo, com a defesa da redemocratizao do pas e da ampliao dos direitos dos trabalhadores durante a Assemblia Nacional Constituinte foram, segundo Pochman, favorveis a essa expanso. A partir de 1985, como destaca Almeida (1998:5) h uma mudana no modelo, com o surgimento das centrais sindicais at ento proibidas e a abolio dos mecanismos de controle estatal sobre a atividade sindical, criando-se condies para a sua autonomizao em relao ao governo. Com o surgimento das centrais sindicais, notadamente a CUT, fundada em agosto de 1983, quando ainda vigorava a proibio, teve incio o que Almeida chama de pluralismo na cpula do edifcio corporativo ainda existente no meio sindical: enquanto vigorava a unicidade sindical nas bases, surgiam diversas centrais sindicais, disputando a filiao dos sindicatos e federaes. Esse ciclo, porm, enfrenta um momento especial no incio dos anos 1990, quando comea a se manifestar o retraimento do nmero de trabalhadores sindicalizados, o qual s no foi mais significativo em vista da extenso, pela Constituio Federal de 1988, do direito de sindicalizao aos servidores pblicos, segmento que veio a adquirir crescente importncia no movimento sindical. Segundo estudo realizado por Pochman (2007) entre 1992 e 2002, com base nos dados do IBGE e da Organizao Internacional do Trabalho OIT, a taxa de sindicalizao no Brasil sofreu uma queda de 17,8%, enquanto, nos EUA, essa queda foi de 5%202. A tendncia de queda se prolongou at 1998, quando comeou a refluir. A taxa geral de sindicalizao apresentou, no perodo 1995-2005, o seguinte comportamento:
Grfico 18 - Taxa Geral de Sindicalizao - % do total da ocupao Brasil - 19952005
20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: PNAD, IBGE in POCHMAN, Marcio. Paradoxo Sindical. Valor Econmico, 17 mai 2007, p. 27; POCHMAN, Marcio. A sindicalizao no emprego formal terceirizado no Estado de So Paulo. SINDEEPRES, Campinas, ago 2007, 58 p. Disponvel em http://www.sindeepres.org.br/v01/index/pesquisa_02.pdf

Grande parte dessa recuperao se deve, no entanto, segundo Pochman (2007), ao crescimento da sindicalizao dos trabalhadores rurais (aumento de 78% entre 1999 e 2005), enquanto, no meio urbano, o nvel de sindicalizao (aumento de apenas 3% entre 1999 e 2005) no
202

Cfe. Sindicatos perdem 18% de filiados e Brasil fica em ltimo em lista. Universo On Line, 09 ago 2007. Disponvel em 08 set 2007 em http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/2007/08/09/ult4294u755.jhtm.

294

acompanhou o crescimento do emprego formal (mais 15,2 milhes de empregos criados entre 1999 e 2005, dos quais apenas 2,3 milhes sindicalizados). Pochman destaca, ainda o fato de que houve um decrscimo da taxa de sindicalizao dos trabalhadores com maior nvel de escolaridade: enquanto em 1999, 24,9% dos trabalhadores ocupados com mais de 11 anos de escolaridade estavam filiados a sindicatos, em 2005 esse ndice caiu para 20,4%. Walber Costa, chegando a concluses semelhantes, considera que, apesar do Novo Sindicalismo, um dos problemas enfrentados pelo movimento sindical diz respeito a sua crise de representatividade. Para Costa, a taxa de sindicalizao no Brasil sempre foi baixa e revelou uma tendncia de queda ao longo dos anos de 1990, tendo sofrido uma perda de 1,7 pontos percentuais entre 1992 e 2002. A recuperao na taxa de sindicalizao, segundo Walber Costa, foi muito mais significativa entre os trabalhadores rurais, passando de 13,9%, em 1992, para 22,0%, em 2003, com crescimento de 8,1 pontos percentuais, o que, contudo, decorreu tanto da elevao do nmero de associados, quanto, essencialmente, do declnio das pessoas ocupadas. Para Costa, o crescimento da taxa de sindicalizao, principalmente a partir de 1999, no pode ser entendido como uma melhora do movimento sindical, mas, sim, reflexo do declnio dos trabalhadores ocupados nas atividades rurais e do crescimento significativo das mulheres entre os associados. As centrais sindicais, por sua vez, que se constituem num importante instrumento do lobby dos trabalhadores, como demonstra a atuao da AFL-CIO nos EUA, no chegam a ter grande representatividade, em termos numricos, em parte devido fragmentao das mesmas. Com efeito, os dados disponveis, coletados pelo IBGE, relativos a 2001, demonstram que somente 37,9% dos sindicatos so filiados a alguma central sindical, e uma parcela de pouco mais de 52% dos trabalhadores a elas se filiavam por meio de seus sindicatos, como demonstra a Tabela a seguir:
Tabela 30 - Sindicatos de trabalhadores, por classes de associados, segundo filiao central sindical - Brasil 2001
Condio Total Filiados No-filiados Total 11 354 4 304 7 050 At 50 557 90 467 De 51 a 100 820 177 643 De 101 a 500 3 557 1 137 De 501 a 1 000 1 971 776 De 1 001 a 5 000 3 602 1 661 De 5 001 a 10 000 592 307 285 De 10 001 a 50 000 240 145 95 Mais de 50 000 12 11 1 Sem declarao 3 3

2 420 1 195 1 941 Fonte: IBGE, 2002 Pesquisa Sindical

Considerado o universo total de trabalhadores na base, ou seja, os que atuam em empresas ou atividades em que h sindicatos organizados na respectiva base territorial, o grau de representatividade ainda menor: as centrais sindicais teriam a capacidade de representar, no total de trabalhadores do pas, apenas 51% da fora de trabalho, e a CUT, a maior central sindical do pas, representaria, do total de trabalhadores, apenas 32%, embora representasse 59,1% dos trabalhadores com registro:

295
Tabela 31 - Nmero de trabalhadores na base, urbanos e rurais, por filiao central sindical e condio de registro junto ao Ministrio do Trabalho e Emprego - Brasil 2001
Central Sindical CAT CGT CUT FS SDS Outra Filiados No-filiados Total Registrados 271.511 771.351 12.453.296 5.371.627 2.072.942 140.002 21.080.729 20.609.800 Sem Registro 58.130 303.947 4.804.532 749.132 303.836 3.500 6.223.077 6.150.709 Total 329.641 1.075.298 17.257.828 6.120.759 2.376.778 143.502 27.303.806 26.760.509 54.064.315

41.690.529 12.373.786 Fonte: IBGE, 2002 Pesquisa Sindical

Segundo dados de 2007 do Ministrio do Trabalho e Emprego, a filiao dos sindicatos de trabalhadores a centrais sindicais continuava minoritria: somente 45,06% so filiados a alguma central sindical. E, destes, 1.630, ou 48,25%, so filiados CUT, 20,52% Fora Sindical, e 15,53% Nova Central Sindical, fundada em 2005. Os demais 15,8% distribuem-se por 14 outras centrais sindicais. Com base em tais dados, no difcil constatar a importncia que teria, para essas entidades, a implementao de uma legislao que lhes assegurasse um maior respaldo institucional e legitimao enquanto interlocuo oficial no sistema sindical, frente ao fato de que, at o final de 2007, apesar das demandas por uma reforma sindical que caminhe nessa direo, tais entidades no eram legalmente reconhecidas, nem detinham o mesmo status formal de representatividade que as Confederaes de Trabalhadores estabelecidas no marco do regime sindical corporativo herdado do Estado Novo. No entanto, isso no tem impedido que, ao longo dos anos, as centrais sindicais sejam um importante instrumento de representao de interesses, tendo uma participao ativa e constante em instncias neocorporativistas como os conselhos de polticas sociais j mencionados: entre as 13 entidades que participam de mais de cinco conselhos nacionais de carter consultivo ou deliberativo, 3 so centrais sindicais (CUT, FS e CGT), enquanto apenas uma confederao nacional de trabalhadores (CONTAG). O IBGE apurou, ainda, a filiao dos sindicatos s entidades civis de maior importncia no mundo do trabalho, voltadas para estudos, pesquisas e assessoria tcnica nas questes relacionadas ao trabalho. Essas entidades so associaes de associaes, e no filiam pessoas fsicas ou empresas, mas apenas sindicatos e suas entidades de grau superior. Assim, o IBGE apurou a filiao a entidades como o DIEESE, o DIESAT e o DIAP, deixando em aberto a possibilidade de registro de outras entidades. O Departamento Intersindical de Estudos e Estatsticas Scio-Econmicas - DIEESE, fundado em 1955 pelo movimento sindical brasileiro, uma entidade civil sem fins lucrativos, mantida pela contribuio das entidades sindicais filiadas, que desenvolve atividades de pesquisa,

296

assessoria, educao e comunicao nos temas relacionados ao trabalho e organizao dos trabalhadores. O Departamento Intersindical de Estudos da Sade do Trabalhador DIESAT, fundado em 1989, uma entidade de assessoramento ao movimento sindical que atua na rea de sade do trabalhador, meio ambiente e sade coletiva atravs de pesquisas, estudos, cursos de formao e fornecimento de informaes sobre estes temas. O Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar DIAP, fundado em 1983, assessora o movimento sindical em sua atuao junto aos Poderes da Repblica, em especial no Congresso Nacional e, excepcionalmente, junto s Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores, no sentido de contribuir para a institucionalizao e transformao em normas legais das reivindicaes predominantes, majoritrias e consensuais dos trabalhadores. Entre outras funes, cabe-lhe prestar assistncia s entidades sindicais no que diz respeito ao andamento das matrias legislativas e estudos legislativos, dizendo, do ponto de vista tcnico, se atende ou no aos interesses dos trabalhadores, mas sem associar-se a qualquer partido ou representao parlamentar (Figueira, 1987:46)203. Conforme o IBGE, em 2001 apenas 7% dos sindicatos de trabalhadores estavam filiados a alguma entidade civil. Destes, 5% so filiados ao DIEESE (619 sindicatos), 2% ao DIAP, 0,4% ao DIESAT e 0,4% a outras entidades civis. Em relao a 1992, o DIAP foi a entidade que teve o maior crescimento no nmero de filiados (26%), enquanto o DIEESE, mais antigo e com maior penetrao no ambiente sindical, teve um crescimento de 5%. Esses dados, porm, apontam para um baixo grau de utilizao, pelas entidades sindicais, de instrumentos de assessoria e consultoria que, em suas atividades de lobby, poderiam fortalecer sua capacidade de articulao, informao e convencimento. Ao confiar majoritria ou exclusivamente na sua capacidade de articulao e presso, ou na sua representatividade e legitimidade, as entidades sindicais deixam de utilizar ferramentas que, comprovadamente, podem contribuir para uma ao mais organizada e efetiva no mbito das suas relaes com os poderes constitudos. Todos esses fatores conduzem a um reforo das concluses adotadas por Almeida (1998), no sentido de que as entidades sindicais, no Brasil, no conseguem exercer poder de veto, permanecendo, muitas vezes, alheias ao processo decisrio e ao debate e dependendo de canais de acesso estabelecidos por meio de instrumentos corporativistas ou neocorporativistas. Divididos e isolados, afirma Almeida (1998:8), os sindicatos no conseguiram, ao longo dos anos 1990, fazer frente aos processos de privatizao e reformas constitucionais e oferecer resistncia eficiente, apesar da dimenso de seu corpo associativo, da fora burocrtica de sua organizao e da capacidade de mobilizao de seus lderes. Apesar das oportunidades de veto, ele no pode ser exercido pelas

203

Para uma descrio do processo de criao do DIAP e sua atuao no perodo pr-Constituinte, ver Figueira (1987:46-47).

297

entidades sindicais, porque os arranjos institucionais e, sobretudo, a distribuio de preferncias entre e dentro das instituies polticas relevantes no criaram as condies apropriadas para isso. Para que tal situao se altere, necessrio que oportunidades institucionais sejam construdas e implementadas, o que refora, em certa medida, a tendncia a que as relaes sindicato-governo sejam mediadas pelo paradigma neocorporativista, o qual, segundo Oliveira (1998:28), j no mais visto como um obstculo prtica sindical. Um exemplo histrico dessas oportunidades foi a criao das cmaras setoriais, objeto de exame, entre outros, por Arbix (1996, apud Takagi, 2004), criadas ao final da dcada de 1980 visando a elaborao e execuo de polticas publicas setoriais por meio de mecanismos de negociao e concertao de interesses. Essas cmaras foram concebidas, inicialmente, por meio do Decreto n 96.056, de 19 de maio de 1988, que reformulou o Conselho de Desenvolvimento Industrial - CDI como rgo responsvel pela formulao da Poltica Industrial do Pas, e criou uma Comisso Consultiva, composta por cinco representantes da sociedade civil ligados indstria, designados pelo Presidente da Repblica, com a finalidade de propor medidas relativas poltica industrial. O Presidente do Conselho deveria instituir cmaras setoriais constitudas por representantes de rgos governamentais e da iniciativa privada, para elaborar propostas de polticas e de programas setoriais integrados. Tais cmaras, porm, no contavam com a previso de participao dos trabalhadores, e sua implementao, em 1989, se deu, essencialmente, com vistas ao controle da inflao. Em 1991, contudo, no mesmo contexto inflacionrio, agravado pela recesso econmica, a Lei n 8.178, de 1 de maro, estabeleceu, no seu artigo 23:
Art. 23. Sero constitudas, no prazo de trinta dias, cmaras setoriais destinadas a analisar a estrutura de custos e preos em setores e cadeias produtivas especficas para assessorar o Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento no monitoramento da flexibilizao de preos. 1 As competncias e a abrangncia das cmaras setoriais sero definidas pelo Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento. 2 As cmaras sero compostas por membros designados por portaria do Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, representantes: a) do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento; b) dos empregadores dos respectivos setores produtivos; c) dos trabalhadores dos respectivos setores produtivos ou das entidades sindicais nacionais.

Assegurava-se legalmente, assim, a participao dos trabalhadores nas referidas comisses, e sua implementao se deu no mais com o foco, apenas, no controle inflacionrio, mas com vistas a promover acordos buscando caminhos para superar a crise do setor industrial, sob a coordenao da Secretria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, Dorothea Werneck (Takagi, 2004:24). Segundo Arbix, o surgimento dessas cmaras de deu em funo da falta de capacidade do governo Collor de assumir seu papel dirigente na sociedade, quando as foras do mercado acentuavam ainda mais a crise da indstria, e porque diversos segmentos do setor industrial demonstravam capacidade

298

de organizao, de articulao e representao de seus interesses (Arbix, 1996, apud Takagi, 2004:25). Chegaram a ser institudas e instaladas 25 Cmaras Setoriais, indo de setores como brinquedos e indstria naval a bens de capital e mquinas agrcolas. O mais eloqente desses mecanismos foi a Cmara Setorial do Setor Automotivo, implementada entre 1992 e 1993, que permitiu ao sindicalismo, particularmente os sindicatos ligados CUT, discutir polticas industriais de porte nacional, com efeitos sobre ganhos salariais no setor e reduo do nvel de desemprego. Segundo Arbix (1996, apud Takagi, 2004), as decises da cmara setorial do setor automotivo foram fruto de uma negociao altamente politizada, principalmente porque suas decises se basearam em um "intercmbio de legitimaes", que fortalecia as trs partes do arranjo. Alm disso, envolveram "trocas polticas", como a reduo dos conflitos, afetando as relaes de trabalho e alterando o relacionamento no interior das grandes unidades fabris (Arbix, 1996, apud Takagi, 2004). A partir de 1995, essa experincia foi interrompida, e a cmara automotiva foi gradativamente esvaziada de suas atribuies, assim como as demais, em face do descaso do Governo e os conflitos de interesses entre diferentes rgos, como o Ministrio da Indstria e Comrcio e o Ministrio da Fazenda (Takagi, 2003:27). Contudo, a experincia permitiu o surgimento de nova forma de atuao sindical que representou uma mudana significativa e o emprego da negociao em situaes onde, at ento, havia somente o conflito. Essa nova forma de atuar incentivou a participao direta dos representantes dos trabalhadores na elaborao e alterao dos processos produtivos e da organizao do trabalho, apontando, ainda que em um espao geogrfico delimitado - a regio do ABC paulista, onde estava concentrada a indstria automobilstica - para a construo negociada de novas relaes de trabalho e de polticas industriais" (Arbix, apud apud Takagi, 2004). Trata-se de uma experincia que, como destacam Rua e Aguiar (1995:266), adotado para incorporar os atores privados ao processo decisrio, configurava um arranjo tipicamente neocorporativo. No mesmo sentido, Takagi (2004:17), considera que as relaes neocorporativas entre o Estado e determinadas organizaes com acesso privilegiado foi fundamental para moldar polticas em alguns complexos produtivos, destacando-se o papel do Estado nesse processo. Instituies como as cmaras setoriais tm uma importncia significativa no sentido de permitir a superao ou reduo de assimetrias nos canais de acesso dos trabalhadores ao processo decisrio governamental, servindo como mecanismo complementar atuao de suas representaes nos demais processos de lobby, mas a partir da perspectiva da concertao, e no do conflito. No entanto, trata-se de somente uma das formas pelas quais os sindicatos tm-se inserido no processo decisrio governamental enquanto grupo de presso. A participao sindical no mbito de

299

outras formas de representao neorporativistas, como os conselhos, foruns e outras formas de participao tem permitido, de certa maneira, compensar a baixa representatividade e capacidade de mobilizao das entidades sindicais, ampliando seus canais de acesso e possibilidades de participao nas arenas decisrias, particularmente num contexto poltico em que essa representao reconhecida e estimulada pelo Governo, como vem ocorrendo nos ltimos cinco anos no Brasil. Essas possibilidade, porm, vem-se dando de forma no regulamentada, o que tem levado ao surgimento de demandas de reformas na estrutura sindical que permitam assegurar o reconhecimento das centrais sindicais e ampliar o seu papel institucional como representao dos interesses dos trabalhadores. 6.2 O empresariado como grupo de presso Em contraposio ao lobby dos trabalhadores, destaca-se, na anlise dos grupos de interesse, a organizao e atuao do setor empresarial, cujas caractersticas so bastante diferenciadas, a comear pela perspectiva de poder e influncia e assimetria de recursos financeiros, j apontada por Offe (1984). Como alerta Walker (1983), diversos autores argumentam que a diviso no seio do sistema poltico estadunidense a disputa entre os elementos sociais organizados em torno da comunidade de negcios e aqueles organizados em torno do governo e das organizaes no lucrativas no setor pblico. Assim, afirma Walker (1983:392), para autores como Schattschneider, haveria dois setores no mundo dos grupos: um compreendendo os interesses comerciais na sociedade, em defesa de si mesmos contra as instrues governamentais ou buscando assistncia governamental; e o outro composto tanto pelos provedores como pelos recebedores de servios pblicos, em busca de aumento nos investimentos pblicos em atividades como educao, sade, culturais e outras que, na sua crena, no poderiam depender da economia de mercado. Os empresrios, no entanto, so favorecidos pela posse, conforme destacam Offe e Wiesental (1984:6), de diferentes formas de ao coletiva (a prpria firma, a cooperao informal e a associao dos empregadores ou de empresas), o que lhes permite buscar uma posio melhor do que a dos trabalhadores. No que se refere importncia da membership e da condio especial dos seus integrantes como atores polticos na busca de influncia, Lindblom dedica, em O Processo de Deciso Poltica (1981), especial ateno atuao dos homens de negcio como grupo de interesse. Para Lindblom, os homens de negcio constituem uma elite que desempenha funes pblicas importantes, apesar de no serem funcionrios do governo: distribuem recursos, o desenvolvimento dos investimentos, a organizao da fora de trabalho, e muitas outras funes pblicas, mas no governamentais,

300

dependem de suas decises. Por outro lado, os funcionrios governamentais no somente tm conscincia desse fato, como tambm das repercusses negativas que essas decises podem acarretar ao governo, como a desordem econmica, convulses e conflitos sociais caso o funcionamento do mercado no seja satisfatrio. Essa relao simbitica o que faz os governos tentarem atender aos empresrios, concedendo-lhes no tudo o que pedem, mas o que necessitam para assegurar o funcionamento lucrativo das empresas, o que leva, de fato, a um controle do processo decisrio poltico por elas. Esse controle se d por meio da concesso de direitos especiais de consulta e de participao na formulao das polticas, atribuindo-se a essas empresas e seus gerentes uma posio privilegiada no jogo do poder que condiciona a deciso poltica, assegurando precedncia s suas necessidades em relao s demandas dos cidados canalizadas pelos partidos, as eleies e grupos de interesse (Lindblom, 1981:66-67). H, segundo Lindblom duas categorias de vantagens concedidas aos empresrios: as concesses por meio de polticas substantivas de apoio aos negcios, como as polticas tributrias, e os arranjos que permitem aos mesmos participar direta e explicitamente do processo decisrio poltico. Essa segunda forma ocorre, por exemplo, quando os empresrios so autorizados a vetar nomeaes para certas funes com poderes regulatrios, ou quando grupos consultivos empresariais funcionam associados a rgos do governo. Podem, ainda, receber autoridade formal em algum campo, como a necessidade de aprovao de determinado regulamento, ou nomeao, por associao de classe. Esses privilgios, porm, no so concedidos pelo governo, segundo Lindblom, a nenhum outro grupo de cidado. Para Lindblom, os homens de negcio participam de atividades polticas, ingressando nos partidos e grupos de interesse e outros mecanismos eleitorais como uma forma de suplementao aos controles que j exercem em funo de sua posio privilegiada junto ao governo; usam essa participao para fortalecer, eleitoralmente, essa posio privilegiada, para que os controles eleitorais beneficiem as polticas que defendem usando meios mais importantes. Para tanto, os empresrios se unem aos funcionrios governamentais, para apresentar as demandas do setor como razoveis, e com esse apoio, conseguem legitim-las como inevitveis ou indispensveis sade da economia. Em conseqncia desses distintos meios e canais de acesso, os empresrios se tornam os cidados mais ativos, e as empresas se transformam nas organizaes privadas de vida mais ativa, contribuindo para fundos de campanha e trabalhando em favor de grupos de interesse, envolvidos numa disputa, enfim, pela liderana do Estado (Lindblom, 1981:72). Alm dos recursos econmicos, os empresrios e seus grupos de interesse contam tambm com fundos pblicos, oriundos de suas receitas no sentido de que so resultantes de atividades de interesse pblico -, com a existncia de organizaes estruturadas (toda empresa um grupo de interesse), e, finalmente, do acesso diferenciado e privilegiado s autoridades governamentais, com as quais tm encontros rotineiros e

301

freqentes, que os convocam para pedir informaes e conselhos, e que lhes asseguram portas abertas para atuar em atividades tpicas de grupos de interesse. Os homens de negcio tm, assim, expressivas vantagens em relao aos demais grupos de interesse, no que se refere ao exerccio da influncia sobre o processo decisrio poltico. Offe e Wiesental salientam a viso de Lindblom relativamente ao tratamento diferenciado dado pelo Estado aos empresrios, que so chamados a participar, ainda, em conseqncia do carter pblico das funes exercidas pelo capital no sistema capitalista, o que torna aconselhvel aos Governos prestar especial ateno ao que os homens de negcio tm a dizer (1984: 79). Na viso dos autores, todo o relacionamento entre capital e Estado est montando no em torno do que o capital pode fazer politicamente, mas sobre o que o capital pode recusar-se a fazer, em termos de investimentos controlados pela empresa individual (idem:80). Da, comparativamente aos sindicatos de trabalhadores, os empresrios e suas associaes podem manter um padro de comunicao distinto, em que as comunicaes so publicamente menos visveis, mais tcnicas, mais universais e negativas (advertindo o Governo contra decises e medidas imprudentes, irrealistas e inoportunas). fcil, a partir dessa anlise, constatar que essa condio diferenciada, particularmente no contexto comunicacional das atividades de lobby, abre um espao consideravelmente maior atuao dos grupos de interesse empresariais, que, em funo dos canais de acesso privilegiados de que costumam dispor, podem, com menor esforo e menor visibilidade, introduzir suas pretenses na agenda governamental, ou exercer sobre ela um poder de veto conforme seus interesses. Graas a tais recursos de poder e meios materiais, a forma de atuao do lobby empresarial , ainda hoje, compatvel com a descrio oferecida por Key:
To gain public favor business associations and corporations employ in large number public-relations experts, those masters of the verbal magic that transmutes private advantage into the public good. While propaganda to win friends for specific legislative proposals or to make enemies for schemes opposed by business is important, of more fundamental significance is the continuing propaganda calculated to shape public attitudes favourably toward the business system as a whole or toward particular types of business. The assiduous dedication of effort to the capture of public favor lays a foundation of good will on which business groups may build in their attempts to obtain particular legislation or to obstruct undesired governmental actions (Key, 1964:91-92)

O depoimento de Joan Claybrook, Presidente do Public Citizen, bastante eloqente quanto ao poder do lobby empresarial, apontando, ainda, para o volume de recursos ao seu dispor:
There may be only 60 percent of the lobbyists registered who represent corporations, but it's 99 percent of the money. And so, the number of lobbyists is important, but the amount of money is huge. Maybe it's 95 percent of the money, but it's most of the money. We're very lucky that in the last 30-40 years, the number of public interest lobbyists has grown astronomically, but it's still a small pittance compared to the corporate lobbyists, both because they're fewer in numbers and because they don't have the money to do the kinds of lobbying that the corporations do. For example, the pharmaceutical industry spent $180 million on lobbying in a two-year period. One-hundred eighty million dollars! Think of what that could pay for in our society.204
204

CLAYBROOK, Joan. Politics and the Money System. Apresentao no Frum Lobbying Ethics promovido em 24 de outubro de 2002 pela Georgetown University, Washington-DC, USA. Disponvel abril de 2006 em http://woodstock.georgetown.edu/publications/report/rfea72.htm.

302

Com efeito, os indicadores da presena do lobby empresarial em Washington so expressivos, demonstrando no somente a importncia que os homens de negcio do defesa dos seus interesses, como a intensidade com que exercem essa atividade. Empresas e grupos empresariais que, at h poucos anos, negligenciavam a necessidade do lobby, como a Microsoft, hoje mantm grandes estruturas e contratam empresas especializadas, mobilizando uma legio de lobby agents em defesa de seus interesses205. Brasher e Lowery (2006), analisando o comportamento dos lobbies empresariais com base em dados apurados nas comunidades de lobby de estados norte-americanos, constataram que o nmero de organizaes de lobby existentes numa determinada comunidade no est correlacionado com a atividade poltica dessas entidades. Assim, exemplificando com base no caso da Califrnia, uma das mais densas comunidades de lobby dos EUA, medida pelo nmero de entidades de lobby registradas, constata-se que menos de 0,5% das 50.000 indstrias sediadas naquele Estado exerceram, em 1997, alguma atividade de lobby junto legislatura estadual, e que essa situao no tocante ao lobby direto no foi compensada pela atividade poltica atravs de associaes empresariais. Em Washington, segundo a pesquisa realizada pelos Autores, a situao se repete: o nmero de organizaes registradas menor do que o triplo da comunidade de lobby da Califrnia (dados tambm relativos a 1997), enquanto o nmero total de organizaes que efetivamente atuam apenas pouco maior do que a populao total daquela comunidade. Por outro lado, embora seja de se esperar que grandes empresas sejam propensas ao lobby em taxas superiores de pequenas ou mdias, constaram os Autores, com base em dados apurados a partir dos registros do Senado Federal decorrentes do Lobbying Disclosure Act of 1995 relativos a 2004, que mesmo as de muito grande porte no exercem essa atividade como o caso da Microsoft, que at meados da dcada de 1990 no defendia seus interesses por meio de lobbies. No entanto, o engajamento em atividades de lobby pelas empresas influenciado pela abrangncia de seus interesses, de modo que aquelas que tm maior diversidade de interesses tendem a atuar mais incisivamente, e investem maior volume de recursos nessas atividades. Tambm foi identificada correlao entre concentrao econmica e atividade de lobby: quanto menos competio e mais concentrao, maior a propenso de uma grande empresa a investir em atividades de lobby. O nvel de influncia dos lobbyists, assim, proporcional diversidade de interesses que essas empresas buscam defender, e, nessa medida, aos recursos que despendem tempo e dinheiro para atingir seus objetivos, sejam eles na arena legislativa ou executiva.

205

Em 1998, a Microsoft despendeu nada menos do que US$ 2,12 milhes em lobbying, contratando 9 empresas; em 2000, o gasto atingiu US$ 6,36 milhes, com 15 empresas contratadas (Lowery e Brasher, 2004:85). A Cisco Systems, gigante do setor de tecnologia, ampliou sua dotao para o lobby de praticamente inexistente em 1997 para US$ 420.000 um ano depois, enquanto a America On Line triplicou seu oramento, que passou para US$ 1,3 milhes (Rauch, 1998:92).

303

Essas caractersticas podem ser consideradas comuns aos dois pases objeto desta Tese. A superioridade da influncia do lobby empresarial, e de seu nvel de organizao, em comparao com os demais segmentos sociais, pode ser considerada uma conseqncia da estrutura capitalista de ambos os pases. No Brasil, porm, em face do modelo econmico e do maior grau de interveno do Estado na economia, as relaes do setor empresarial com os polticos e burocratas ocorrem de forma distinta da que se d nos EUA, onde h uma presso mais significativa no sentido de impedir a interveno estatal e a aprovao de leis contrrias ao interesse empresarial, mais do que obter polticas a seu favor. No Brasil, onde a cultura poltica no se desenvolveu segundo a perspectiva pluralista, a atuao dos empresrios como grupo de interesses tem caractersticas prprias. O padro de comportamento no foi moldado pela transparncia ou pelo uso de mecanismos institucionais para a defesa de interesses. O empresariado valeu-se, historicamente, de uma enorme facilidade de acesso, viabilizada pela construo, ao longo de dcadas, de um padro tecnocrtico de relacionamento com a mquina pblica, cujo grau de autonomia, at recentemente, dispensava maiores preocupaes com a articulao de interesses numa arena poltica pluralista. Por outro lado, o sistema de representao corporativa tambm relegou a um plano inferior o desenvolvimento de uma estrutura de representao de interesses do empresariado junto s instituies governamentais, negligenciando-se a interlocuo desse setor com o Poder Legislativo. Diniz e Boschi (2000) consideram, ainda, que, independente do regime poltico em vigor, a atuao do empresariado desenvolveu-se, de forma pragmtica, atravs do privilegiamento das organizaes representativas de seus interesses e do acesso direto ao aparelho burocrtico estatal, secundarizandose o papel dos partidos polticos em sua estratgia de relacionamento com o Estado. Uma peculiaridade do sistema de representao de interesses no Brasil diz respeito existncia dos sindicatos patronais, que so a contrapartida no regime de representao corporativa institudo desde a dcada de 1920 aos sindicatos dos empregados ou trabalhadores. Apesar de, segundo Schmitter, o nmero de sindicatos ter crescido expressivamente, acompanhando, numa intensidade menor, o aumento do nmero de sindicatos de trabalhadores, a densidade dessas representaes inferior. Uma explicao possvel, segundo Schmitter, seria a existncia e emprego de canais alternativos tanto formais quanto informais para a representao de interesses, os quais no esto disponveis para os trabalhadores (Schmitter, 1971:162). Mancuso e Oliveira (2006:151-155), analisando a articulao poltica do empresariado no Brasil, apontam a recorrncia de uma srie de estudos segundo os quais o empresariado brasileiro politicamente dbil e incapaz de atingir consensos em torno de objetivos comuns. Entre os autores mencionados, destaca-se Doctor (2002:89, apud Mancuso e Oliveira, 2006), para o qual "o calcanhar de Aquiles do empresariado brasileiro a desunio" (Doctor, 2002: 89). A constatao

304

desta fraqueza, conforma Mancuso e Oliveira, destaca uma incapacidade crnica de ao coletiva cuja causa estaria na configurao do sistema de representao de interesses, caracterizado por fragmentao excessiva e pela falta de representatividade das associaes de maior abrangncia. Nessa avaliao, o corporativismo visto como o maior responsvel por essas duas caractersticas, e um de seus pilares, a unicidade sindical, que consiste em atribuir a um nico sindicato patronal o status de mediador oficial dos interesses das empresas que realizam atividades econmicas idnticas, similares ou conexas, que constituem uma mesma categoria econmica, estaria associado a essa baixa capacidade de articulao. Segundo Mancuso e Oliveira,
dividido pela mirade de organizaes que formam o sistema de representao de interesses (principalmente as organizaes da estrutura corporativa - sindicatos, federaes e confederaes; mas tambm as organizaes da estrutura extracorporativa - as associaes setoriais), o empresariado mostrar-se-ia incapaz de construir consenso em torno de um programa comum e de atuar unido pelo sucesso desse programa.

Embora essa tendncia centrfuga pudesse ser contrabalanada pela atuao das associaes empresariais de maior abrangncia como as federaes e confederaes, na viso dos autores isso no ocorre, dada a baixa representatividade dessas entidades do sistema corporativista, as quais, em vista das prticas que prevalecem no seu interior, distorcem a importncia relativa dos diversos segmentos empresariais, exagerando a importncia dos segmentos menos relevantes e atenuando a importncia dos segmentos mais expressivos. Essa distoro exerceria um efeito direto e negativo sobre a representatividade dessas entidades, afetando a seleo das lideranas que acaba recaindo sobre empresrios de menor porte, provenientes de regies de menor grau de desenvolvimento, em vez de incidir sobre os principais empresrios das regies mais desenvolvidas do pas. Assim, afirmam Mancuso e Oliveira, como as associaes de maior abrangncia no representam com fidelidade o conjunto do empresariado, elas no tm condies de ser um instrumento adequado para engendrar uma ao coletiva conseqente em favor dos objetivos que unificam a classe. A falta de representatividade dessas entidades acarretaria, dessa forma, a debilidade poltica do empresariado no pas. Por outro lado, a fragmentao excessiva inviabiliza a ao conjunta em torno de objetivos comuns, enquanto, devido baixa representatividade, atribuda pelos autores ao corporativismoas, as associaes empresariais de maior abrangncia so incapazes de organizar a ao coletiva. Contudo, a partir do exame da atuao de uma associao corporativa de nvel superior - a Confederao Nacional da Indstria CNI206, criada em 1938 - nos anos de 1990, Mancuso e Oliveira (2006:168) destacam que, a partir dessa dcada, o empresariado brasileiro se empenhou num notvel processo de organizao e mobilizao, no qual aquela entidade exerceu uma importante funo de liderana, com desdobramentos em vrias frentes e agendas legislativas, inclusive no plano internacional. Esse resultado, na avaliao dos autores, decorreu da confluncia
206

Sobre a organizao da CNI e sua atividade como grupo de interesse no perodo recente, ver tambm Mancuso, 2004.

305

de um processo de natureza econmica, que erigiu a competitividade em meta prioritria das empresas, e um processo de natureza poltica, com a atuao de lideranas que ajudaram a deflagrar e a sustentar a ao coletiva, e sua ocorrncia no dependeu de mudanas significativas no modelo de funcionamento do sistema corporativista de representao de interesses. No entanto, a mudana de contexto, decorrente da abertura econmica que gerou um ambiente empresarial mais competitivo, atuou como fator indutor da mobilizao em relao ao tema do custo Brasil, levando as estruturas corporativas a tornarem-se capazes de assumir o papel do empreendedor poltico, usando para isso os recursos oriundos dos pilares tradicionais do sistema corporativo, particularmente os recursos financeiros oriundos da contribuio sindical compulsria. A partir da, como principal lobby do setor empresarial, a CNI tem investido na relao com o Legislativo. Desde 1967, a entidade mantm no Congresso Nacional um grupo de acompanhamento legislativo, e sua Unidade de Assuntos Legislativos tem 21 tcnicos que monitoram cerca de 2 mil projetos de lei que interferem diretamente no dia-a-dia das indstrias, em reas como meio ambiente, contratos, tributos, relaes com o trabalhador e com o consumidor. Diversamente do que acontecia nos anos 1950, quando lideranas industriais se lanavam em carreiras polticas parlamentares sem o suporte institucional, desde 1982 vem ocorrendo uma simbiose entre a entidade e o Parlamento, com a simultnea ocupao pelo seu ento Presidente, Albano Franco, do mandato de Senador e Deputado Federal, situao que se seguiu com a eleio sucessiva de seus presidentes Moreira Ferreira e Armando Monteiro Neto para Deputado Federal. A partir de 1995 a entidade passou a investir em uma estratgia menos personalista, ou menos dependente da capacidade de atuao poltico-parlamentar de sua maior liderana207. Desde 1996, a CNI edita, anualmente, a Agenda Legislativa da Indstria, documento que, segundo a entidade, se consolidou como um instrumento de dilogo da indstria com os Poderes Constitudos, especialmente o Congresso Nacional e que traduz os interesses do setor no que se refere s proposies em tramitao no Congresso e que tm, na sua avaliao, maior capacidade para incrementar ou reduzir a competitividade das empresas brasileiras, externando a posio da entidade sobre as propostas legislativas. A Agenda, segundo a CNI, elaborada a partir de ampla consulta s federaes e associaes de indstrias de mbito nacional, e expe o pensamento do setor, na forma de teses, conceitos e prioridades, retratando a prioridade e a linha de conduta do setor industrial ante os temas em discusso no Congresso Nacional. O nmero de entidades que participam da elaborao tem crescido ao longo dos anos: em 1996, a tarefa foi conduzida isoladamente pela CNI; em 1997, 27 Federaes se uniram a ela na tarefa; a partir de 2001, outras
207

No se trata, todavia, de um fenmeno indito a participao de representantes do empresariado no Congresso Nacional. Segundo Diniz e Boschi (2000), no perodo 1946-1967, nada menos do que 1.672 empresrios (considerados tanto empresrios do setor industrial e financeiro quanto as demais categorias) exerceram mandatos parlamentares. Entre 1968 e 1987, esse nmero foi ainda maior (1984) e, desde 1987 at 1999, outros 1.504 empresrios assumiram mandatos parlamentares. Na 53 Legislatura, segundo o DIAP (in Costa e Queiroz, 2007:23), esto presentes 182 empresrios, contra 111 na 52 e 143 na 51, revelando, assim, a constncia dessa representao.

306

organizaes passaram a participar, alcanando, em 2005, 50 entidades. Em 2006, participaram da elaborao do documento 72 entidades, entre federaes, sindicatos e associaes empresariais; em 2007, 69 entidades participaram208. So, ento, eleitos os principais projetos a serem acompanhados e includos na Agenda Legislativa da Indstria, garantindo a transparncia e objetividade do lobby da entidade. Outra entidade que atua de forma estruturada, embora seguindo padro distinto, mas igualmente profissional, a Confederao Nacional da Agricultura- CNA. A agenda legislativa responsabilidade do Departamento de Comunicao, que abrange desde assessoria de imprensa at o fornecimento de estudos e boletins tcnicos a parlamentares. Alm de utilizar seu departamento tcnico para a produo de informaes, avaliando projetos ligados a financiamento, previdncia, comrcio exterior e outros, a CNA atua numa coalizo com a Organizao das Cooperativas Brasileiras OCB e a Sociedade Rural Brasileira SRB e, juntas, mantm um fluxo contnuo de informaes a deputados e senadores. Essa coalizo tem contribudo para auxiliar os membros da Frente Parlamentar de Apoio Agropecuria, maior bancada suprapartidria do Congresso, que opera em sintonia com a entidade, se organizem em subgrupos, debatendo temas especficos. Essa postura tem-se refletido, tambm, na atuao recente das organizaes de interesses empresariais no Brasil, com o surgimento e fortalecimento de novos atores, havendo indcios de uma modificao no padro de organizao e de comportamento dos lobbies empresariais, a partir de uma perspectiva mais profissional. Alm dos aspectos institucionais, essa mudana se d, ainda, sob a perspectiva comportamental, mediante a adoo de uma postura mais ativa, organizada e articulada. Segundo Diniz e Boschi (2000), trata-se de um quadro que vem se desenvolvendo desde o advento da Nova Repblica, em 1985, a partir do qual o empresariado industrial torna-se mais visvel em sua atuao poltica, assumindo um papel particularmente ativo, quer atravs de suas lideranas mais expressivas, quer atravs de suas entidades de cpula - como a FIESP, que j vinham passando pelo processo de renovao de lideranas identificado pelos autores desde o inicio dos anos 80. No curso desse processo de renovao que, segundo Diniz e Boschi, foi induzido pela ao do Estado nos anos 1990, lideranas histricas do empresariado, de alta visibilidade poltica nas etapas anteriores, foram desalojadas. A ao combinada do novo papel estratgico do Executivo e do Legislativo, juntamente com as caractersticas do processo econmico no plano mais global levaram ao desaparecimento de empresas e setores em vrios ramos da produo, e ao deslocamento de outros tantos, alm do surgimento de novos empresrios que ganham sbita projeo e expressividade. Segundo os autores, alm das mudanas na estrutura produtiva, ocorreu desde a

208

Cfe. Mancuso e Oliveira (2006) e CNI (2006 e 2007).

307

dcada de 1980 uma desorganizao da estrutura de representao de interesses do empresariado, j por esta altura, tipicamente fragmentada, dual e setorializada, cujo momento decisivo ocorreu com o governo Collor, quando foram eliminados os espaos de negociao corporativa no interior do aparelho executivo do Estado. Esse fato, segundo Diniz e Boshi, foi acompanhado por um incremento da atuao do setor privado junto ao Legislativo, observando-se a revalorizao da atuao na arena parlamentar com a eleio de inmeros representantes das classes empresariais para postos legislativos. Verificou-se, ainda, a ativao da prtica de lobbies, que durante o funcionamento do Congresso Constituinte, entre 1986/1988 e com a importncia assumida pela atividade parlamentar no novo regime, veio a consagrar-se como um instrumento rotineiro de presso (Diniz e Boschi, 1989b apud Diniz e Boschi, 2000). Essas modificaes levaram, finalmente, a uma flexibilizao da estrutura corporativa pela criao de canais alternativos dotados de maior autonomia, supletivamente estrutura tradicional. Segundo esses autores, verificou-se ainda um esforo de modernizao das organizaes corporativas tradicionais, quer das federaes, quer da Confederao Nacional da Indstria (CNI), implicando em maior representatividade e capacitao tcnica dessas entidades, sobretudo tendo em vista o enfrentamento do movimento sindical. Assim, surge na arena poltica empresarial entre fins dos anos 80 e incio dos anos 90, um novo tipo de organizao, como o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) e o Instituto Liberal, as quais, embora no diretamente voltadas para a representao de interesses, propem vises alternativas que contemplam desde a redefinio do papel do empresariado no processo de desenvolvimento do pas, at, em alguns casos, a proposta de elaborao de um projeto nacional (Diniz e Boschi, 2000). Com o retorno democracia e, sobretudo aps a Constituio de 1988, consideram os Autores que houve uma diversificao dos canais de acesso, e com a revitalizao da arena congressual ocorreu um estmulo s atividades dos lobbies e grupos de presso, inclusive por parte dos setores empresariais, o que, por outro lado, tambm pode ser associado a uma mudana de postura nas suas relaes com o poder pblico. Segundo reportagem publicada pela Revista Exame (Pimenta, 2007), vem ocorrendo uma mudana no relacionamento entre empresrios e polticos, cuja caracterstica seria a de buscarem, de maneira construtiva, influenciar o Presidente da Repblica, Ministros e legisladores por meio de reunies que teriam como tema uma extensa agenda de interesses do setor produtivo, pautada por temas como solues para a infra-estrutura e a melhoria do clima de negcios no pas. Por meio desse tipo de acesso, entidades como a Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base ABDIB apresentam aos interlocutores pblicos diagnsticos sobre as deficincias da economia que acabam servindo de base para o prprio governo tomar decises. Esse

308

novo estilo de presso, focado em questes relativas a investimentos, afirma Murillo de Arago, substitui o antigo, caracterizado pela reivindicao de facilidades. Outra entidade que exemplifica o novo perfil o Instituto Brasileiro de tica Concorrencial ETCO, que defende a competitividade combatendo prticas como pirataria, sonegao e contrabando. So mencionados exemplos dessa interao governo-lobbies, como a elaborao de pareceres tcnicos formulados por grupos de trabalho custeados pela ABDIB que subsidiaram decises governamentais como a desonerao tributria sobre fundos de investimentos voltados para projetos de infra-estrutura. Outro aspecto a profissionalizao dessas entidades, com a modernizao de seus estatutos e a contratao de executivos para administr-las. Segundo Horcio Lafer Piva, ex-Presidente da Federao das Indstrias de So Paulo - FIESP e atual presidente da Associao Brasileira de Celulose e Papel, h um reconhecimento por parte do Governo da necessidade de ajuda oriunda do setor empresarial: Isso abre uma porta para ns, afirma o empresrio. Contudo, a presena das empresas no mbito do sistema de presso ainda no se d de forma transparente: no h meios de se saber quem, quando e como est exercendo atividades de lobby, e os recursos que esto sendo despendidos com essas atividades. Embora se saiba que elas existam, e sejam necessrias, inexistem mecanismos de controle e publicidade, e o mercado de empresas de relaes governamentais, ainda incipiente, continua operando sob a lgica do sigilo. Nesse contexto, so raras as ocasies em que as empresas admitem, publicamente, seu engajamento em atividades de lobby, como a Companhia Vale do Rio Doce. A empresa, preocupada com sua imagem junto aos membros do Congresso Nacional, passou a ver com maior ateno as propostas de reviso do processo que levou sua privatizao, e seus executivos tm buscado conversar com parlamentares, principalmente de esquerda, a fim de prestar esclarecimentos sobre suas atividades e seus compromissos com o desenvolvimento nacional (Costa, 2007). Em sua atuao como grupos de presso, os empresrios, isoladamente ou por meio de suas representaes classistas, ainda apostam, majoritariamente, no seu poder econmico e na sua capacidade de construir e preservar canais de acesso privilegiado com as autoridades de maior poder decisrio, embora cada vez mais estejam investindo em estruturas tcnicas capazes de conferir-lhe o respaldo e a sustentao para as propostas que defendem. Nesse sentido, possvel concluir que haja uma tendncia de aproximao entre os padres de comportamento e atuao entre os lobbies empresariais brasileiros e aqueles que j se verificam nos EUA, conforme os dados apresentados por Schlozman e Tierney, reduzindo-se, nessa medida, a debilidade poltica antes mencionada. Alm disso, significativa a presena das organizaes empresariais nos conselhos de polticas pblicas federais. Nada menos do que 20,73% do total das entidades que participam desses colegiados so vinculadas ao setor empresarial e patronal, nmero que se eleva quando consideradas as instituies classificadas sob outras rubricas, como campo/ambientalistas ou outros. E, entre

309

as 13 instituies com participao mais ativa acima de 5 conselhos 6 so representativas do setor empresarial, lideradas pela CNI, com participao em 13 colegiados. Finalmente, merece registro, uma vez mais, a forte presena de integrantes ligados ao empresariado no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. O empresariado , portanto, um interlocutor privilegiado, e a existncia desses canais de acesso um mecanismo de reforo sua atuao organizada no novo contexto antes evidenciado. 6.3 Consideraes finais A abordagem desenvolvida no presente captulo permitiu identificar a relevncia e as diferenas da atuao dos duas principais formas de representao de interesses presentes em economias capitalistas como o Brasil e EUA. No entanto, evidenciaram-se tambm as influncias, em cada caso, das diferenas institucionais sobre a atuao desses dois tipos de representao. De um lado, numa sociedade e num sistema poltico em que a perspectiva pluralista determinante, em contraposio outra onde, ao longo de mais de oitenta anos, implementou-se um sistema de presso em que o vis e os mecanismos de mediao corporativistas e neocorporativistas, como variveis independentes, exerceram enorme influncia sobre as prticas e a representatividade dos grupos de interesse. H, contudo, fortes semelhanas quando considerados os fatores que influenciam a atuao dos trabalhadores como grupo de interesse, particularmente o nvel de fragmentao da representao sindical, as taxas de sindicalizao e sua representatividade. Em ambos os pases, nota-se os efeitos intensificados, nos EUA, pela legislao restritiva do exerccio do direito de greve da queda das taxas de sindicalizao, fenmeno mundial que, no Brasil, manifestou-se com fora at a primeira metade dos anos 1990. A recuperao recente, ainda que possa ser um sinal da maior capacidade de atuao das representaes de trabalhadores, ainda um dado a ser melhor analisado, particularmente quando considerados os ainda baixos ndices de participao em centrais sindicais e de uso de instrumentos de assessoramento capazes de ampliar a eficincia do lobby dos trabalhadores, assim como o reduzido uso do poder de veto por essas representaes. No mbito empresarial, a tendncia verificada no Brasil , inequivocamente, a de uma maior profissionalizao do lobby empresarial, o que tende a aproximar o padro de atuao dos interesses especficos aqui entendidos em sentido amplo daquele verificado nos EUA. Aos privilgios j existentes em ambos os sistemas de presso decorrentes das caractersticas desse segmento e dos instrumentos de ao coletiva ao seu dispor acrescentar-se- uma capacidade maior de convencimento e influncia, medida que, qualificando-se a relao entre lobbies, polticos e burocratas pelo exerccio de uma funo informativa e comunicacional, menos oportunidades haver

310

para o exerccio da influncia mediante corrupo, cooptao ou prticas clientelistas como os anis burocrticos. Nesse sentido, parece razovel concluir que uma regulamentao das atividades de lobby poder ser til para tornar menos assimtricas as relaes entre empresrios e trabalhadores com os atores polticos e burocrticos, conferindo maior visibilidade e transparncia atuao de cada um desses segmentos, sem, todavia, impor-lhes restries ou inviabilizar o exerccio legtimo da influncia ou impedir, por meio desses controles, a explicitao e superao dos conflitos na arena poltica.

7 Processo Legislativo e funcionamento dos Grupos de Presso no Brasil e Estados Unidos: abordagem comparada do contexto poltico-institucional

Sendo a arena poltica no mbito do Poder Legislativo extremamente relevante para a busca da influncia nas polticas pblicas no Brasil e Estados Unidos, o presente captulo buscar analisar, de forma objetiva, as caractersticas dos respectivos sistemas representativos e processos legislativos e como, em cada caso, essas caractersticas propiciam oportunidades diferenciadas para a atuao dos grupos de interesse. Abordar-se-, ainda, a importncia, em cada sistema poltico, das bancadas suprapartidrias como instrumento alternativo ao sistema partidrio, e seu papel como forma de representao de interesses especficos. Finalmente, ser feita uma descrio e anlise do processo oramentrio no Poder Legislativo no Brasil e EUA, como as caractersticas de ambos os sistemas servem aos grupos de interesses, e as medidas em curso, em cada pas, com vistas superao de gargalos institucionais que comprometem a sua transparncia e efetividade. 7.1 Grupos de Presso, Democracia representativa e processo legislativo no Brasil e EUA: alguns aspectos relevantes Entender o funcionamento dos grupos de presso no Brasil e nos Estados Unidos e os possveis efeitos de uma legislao voltada sua regulamentao requer, tambm, uma compreenso de alguns fatores da suas culturas polticas e dos seus sistemas poltico-eleitorais e do processo legislativo que adotado em cada pas, em decorrncia desses sistemas. A cultura poltica democrtica, ou cultura cvica, um tema de enorme complexidade, e no propsito desta Tese aprofundar o seu exame. As obras de Gabriel Almond e Sidney Verba The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Countries (1963) e The Civic Culture Revisited (1980) e de Almond e Powell Jr. Comparative Politics (1966) so estudos indispensveis ao entendimento terico desse que um dos tipos bsicos de cultura poltica, conceito j esboado na introduo desta Tese209.

209

Alm da resenha de Renn (1998) sobre as contribuies de Almond e Verba para a Teoria da Cultura Poltica e suas crticas, ver Pateman (1971) para uma descrio da origem do conceito e suas interpretaes.

312

A compreenso dessa cultura poltica , porm, fundamental para que se possa considerar a natureza do sistema poltico e o comportamento dos atores grupos de interesse, polticos e burocratas em relao s instituies, em especial no caso dos EUA, visto que, conforme Almond e Verba (1963), o desenvolvimento do governo democrtico depende, mais do que da estrutura poltica e governamental, das orientaes que as pessoas tm em relao ao processo poltico. A relao causal entre cultura poltica e democracia, segundo Almond e Verba, indica que, para que modelo democrtico do Estado participativo se desenvolva, preciso mais do que as instituies formais da democracia, mas, tambm, uma cultura congruente com ela. Conforme os autores, a menos que a cultura poltica seja capaz de sustentar o sistema democrtico, as oportunidades para o seu xito so escassas, embora sejam tambm relevantes as influncias recprocas entre a cultura poltica e a estrutura. Conforme Street (1993, apud Renn, 1998:76) existe uma relao de mo dupla e de causalidade cruzada entre cultura poltica e estrutura poltica, e a estrutura poltica , simultaneamente, causa e efeito da cultura poltica. Segundo Key, referindo-se aos usos e costumes que fundamentam o sistema poltico estadunidense,
The means for the development and maintenance of the customs of a people form an essential element of the political system, though their function as such is not often explicitly recognized. Politically relevant customs include a considerably wider range of behavior than narrowly political conventions. Thus, by custom the members of the electoral college cast their votes for the candidates named by the national convention of their political party. By custom Senators may invoke the right of senatorial courtesy and cause the Senate to deny its consent to certain appointments by the President. Beyond such customs connected with the institutions of government are politically relevant attitudes shared by the mass of the people. Though such attitudes profoundly affect the actions of government, their identification presents no little difficulty. Important on the American scene are such attitudes as the disposition to compromise: the willingness to accept the outcome of elections; the insistence on fair procedures, at least for those playing the game within the accepted limits; the tendency to frown on excessive and arbitrary authority; a comparatively weak sense of class identification together with a relatively strong sense of identification with the community as a whole; a moderate reverence for politicians. All such attitudes and the related customary behaviors may be regarded as equivalent to the political element of the anthropologist's concept of culture. (Key, 1964: 12)

Conforme evidenciado ao longo do Captulo 4 desta Tese, os grupos de interesse tm um alto grau de envolvimento no processo eleitoral nos EUA, o que uma caracterstica inerente estrutura poltico-partidria do pas e do sistema eleitoral, onde o poder econmico tem forte influncia no financiamento das campanhas. Ademais, o processo decisrio governamental oferece mltiplos incentivos e oportunidades para o exerccio da influncia, ampliando ainda mais o poder dos grupos de interesse no policy-making process. A dinmica do acesso dos grupos no processo legislativo enfatizada por Truman (1971:321), em virtude da importncia que o Poder Legislativo tem, nos EUA, como meio primrio de efetuar mudanas na legislao. Essa caracterstica o coloca como o maior foco da ateno dos grupos de interesse poltico, embora sua preocupao no seja, exclusivamente, com os temas

313

legislativos. O grau de xito no acesso legislatura, no entanto, diferenciado entre grupos: enquanto alguns so altamente efetivos, outros o tm negado, apesar de seus intensos esforos. Essas diferenas de acesso podem ser explicadas por mltiplos fatores, entre esses as peculiaridades estruturais do governo, a coeso do sistema partidrio, a composio federativa do Senado, assim como a extenso geogrfica do grupo, etc. Uma caracterstica que contribui para tanto a periodicidade das eleies para as legislaturas. Os EUA tm um dos sistemas em que as eleies se do com maior freqncia, e de forma mais ampla em todo o mundo: no plano federal e nos Estados, os membros da Cmara dos Representantes so eleitos a cada dois anos, e perseguem, continuamente, a reeleio, sem limites quanto ao nmero de mandatos que podem exercer sucessivamente, embora em quinze Estados j existam limite mximos de mandatos consecutivos para o mesmo parlamentar. Assim, devem continuamente estar atentos s demandas do seu eleitorado, em cada distrito, e arrecadar recursos para campanhas, buscando preservar ou ajustar sua imagem e atuao s expectativas do eleitorado, alm de preparar-se para enfrentar os desafiantes que, igualmente, iniciam suas campanhas com grande antecedncia em relao eleio para a legislatura seguinte. J os Senadores tm mandados de seis anos, mas, a cada dois anos, renova-se um tero da composio do Senado. Assim, h coincidncia, a cada quatro anos, com a eleio presidencial, o que impacta significativamente os resultados eleitorais, medida que candidatos de um ou de outro partido podem ser beneficiados pelo ambiente da eleio presidencial. Os candidatos ao Senado costumam dedicar os ltimos dois anos de seus mandatos reeleio, especialmente visando a arrecadao de fundos, embora essa seja, freqentemente, uma preocupao que permeia todo o perodo do mandato. A periodicidade das eleies e a durao dos mandatos no Legislativo tm, assim, uma importante influncia, pois os deputados, a cada quatro anos, e os senadores eleitos em anos em que h eleio presidencial (dois teros do Senado), disputam suas reeleies descasados, o que incentiva, segundo Truman, o empreendedorismo poltico, aumentando, assim, sua sensibilidade aos grupos de interesse. Nos Estados, os Governadores tm mandatos de dois anos, igualmente, mas o Presidente da Repblica eleito a cada quatro anos, podendo ser reeleito para o perodo subseqente. Existem, ainda, inmeros cargos para os quais so eleitos candidatos, inclusive no Poder Judicirio e no Ministrio Pblico. Por outro lado, o voto no obrigatrio, mas, para votar, requisito o alistamento eleitoral, o que tambm propicia o exerccio de campanhas visando a inscrio de eleitores para participarem do pleito, o que uma das razes para a existncia dos political action committees. Uma conseqncia

314

desse fato o baixo grau de participao dos cidados aptos a votar nas eleies, o que aumenta o peso proporcional de cada eleitor que decida participar do processo. Finalmente, o processo eleitoral centrado nos candidatos: no somente cabe a cada um decidir se ir ou no competir eleio ou reeleio, como tambm arrecadar fundos para financiar a eleio, firmar alianas e levar aos seus potenciais eleitores a mensagem que melhor atenda aos seus anseios, revelia da estrutura partidria, cuja influncia bastante reduzida nesse processo. Essa caracterstica do sistema aumenta a vulnerabilidade ou dependncia dos candidatos em relao aos apoios oriundos de grupos de interesse, os quais no somente atuam para recrutar candidatos, mas principalmente para assegurar que os seus aliados continuem na disputa pela reeleio, contribuindo para suas campanhas e influindo na definio de suas plataformas de campanha. Nas eleies para o Congresso, os grupos de interesse freqentemente empregam seus recursos e engajam-se em atividades eleitorais, com o propsito de assegurar a reeleio de parlamentares que os apiem, mais do que apoiar novos candidatos para substituir opositores. Como registra Key, each group has its friends and alies in the Congress, men whose constituency and party connections dispose them generaly favorably toward the group (Key, 1964:133). Ao ajudar membros do Congresso a serem eleitos, esperam, por outro lado, estabelecer e fortalecer relaes e, em troca, obter o retorno do investimento por meio do apoio a suas demandas, na forma de aes polticas, assegurando o acesso a um posto de comando no poder institucionalizado. Ademais, as coalizes construdas durante o processo eleitoral, envolvendo entidades de representao que apiam os mesmos candidatos, contribuem tambm para que haja um fortalecimento dos vnculos e compromissos, reduzindo ainda mais o poder das lideranas partidrias sobre os membros do Congresso. comum, tambm, o apoio mediante o uso de canais especiais de comunicao, como newsletters e reunies com associados dos grupos apoiadores, para que as mensagens e compromissos dos candidatos cheguem a um maior nmero de eleitores potenciais a um custo menor. A fragmentao do sistema poltico, em virtude do regime federativo adotado, tambm contribui para que os grupos de interesse atuem de forma disseminada, o que, por sua vez, exige tambm regulamentaes no plano estadual com vistas a disciplinar as atividades dos grupos e dos lobbies, o que gera a peculiar situao de, nos EUA, 49 Estados terem leis de lobby para sua regulao210. Assim, os canais de acesso construdos nas relaes no plano estadual e municipal contribuem para fortalecer as relaes no plano federal, medida que os polticos eleitos nesses nveis venham a desenvolver carreiras polticas no nvel federal, e mesmo contribuindo para que os
210

Como veremos adiante, somente o Estado da Pennsylvania no tem, atualmente, por fora de uma deciso da Suprema Corte estadual, uma legislao geral em vigor.

315

recursos arrecadados nesses nveis possam abastecer campanhas polticas para cargos federais em eleies simultneas. Contribuies para campanhas polticas so, tambm, uma alternativa ou mesmo um requisito adicional, mas que no necessariamente se traduz em influncia no curso do processo legislativo, onde se definem as polticas pblicas e so convertidas em fatos e aes concretas as aspiraes dos grupos de interesse, seja para obter a legislao adequada aos mesmos, seja para barrar as iniciativas que os contrariem. Essa capacidade de veto potencializada por uma caracterstica do processo legislativo no Congresso dos Estados Unidos: medida que as eleies para a Cmara dos Representantes e parte do Senado se do a cada dois anos, tambm essa a periodicidade das Legislaturas. E, ao final de cada legislatura (ou Congresso), todas as proposies que no tenham sido aprovadas so arquivadas definitivamente, no importanto o quanto tenham avanado em sua apreciao, cabendo apenas aos seus sponsors reapresent-las, se reeleitos, na legislatura seguinte (Griffith, 1985:54). Diferentemente, no Brasil, em que as legislaturas duram quatro anos, continuam em tramitao as propostas que tenham sido aprovadas por todas as comisses, ou j aprovadas em turno nico, primeiro ou segundo turnos, ou que sejam oriundas de outra Casa do Congresso. As propostas arquivadas podero ser desarquivadas dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sesso legislativa ordinria da legislatura subseqente, retomando a tramitao desde o estgio em que se encontravam, mediante requerimento do seu Autor ou Autores. Um episdio que demonstra a busca da situao de equilbrio entre diferentes grupos e o uso do poder de veto no processo legislativo nos EUA foi o que ocorreu aps a aprovao da Lei TaftHarley, em 1947, que promoveu alteraes profundas na legislao trabalhista e sindical. Aps sucessivas investidas dos empresrios, a lei finalmente aprovada imps derrotas significativas aos trabalhadores, restringindo a atuao sindical, limitando o direito de greve e reduzindo direitos trabalhistas. Segundo Key (1964), aps a derrubada do veto presidencial Lei aprovada, os interesses organizados de ambos os setores criaram uma situao de impasse e obstruo recproca das iniciativas contrrias, a fim de prevenir mudanas em favor de qualquer dos lados. A estrutura e os procedimentos internos do Legislativo so pontos importantes para enfatizar o acesso ao processo decisrio, particularmente o processo legislativo e o sistema de comits. Truman destaca que a estrutura e as regras de procedimento no so fatores neutros em relao ao acesso. Os procedimentos para escolha daqueles que iro exercer a direo e liderana no legislativo, baseados em critrios de senioridade, tm uma influncia direta no tipo de acesso que os grupos sero capazes de alcanar, favorecendo os grupos mais solidamente estabelecidos como constituents, assim como aqueles com membros distribudos de forma mais ampla entre os distritos eleitorais. Por outro lado, grupos que tenham acesso aos parlamentares que controlam a

316

agenda de votaes e a durao dos debates podero influenciar mais eficazmente o programa legislativo, especialmente quando interessados em obstruir a aprovao de uma legislao. No sistema dos EUA, qualquer membro da Cmara dos Representantes ou do Senado pode introduzir propostas legislativas elaboradas mediante consultas ou articulaes com grupos de interesse e apresentar propostas de emendas nos comits ou em plenrio a fim de tornar uma proposta em tramitao mais palatvel aos interesses de cada grupo, o que institui um importantssimo meio para o exerccio da influncia, extremamente valorizado pelos grupos de interesse, conforme demonstrado por Schlozman e Tierney (1986). Por outro lado, durante o processo de votao so fracas as influncias de natureza partidria, inexistindo o instituto da fidelidade partidria ou mesmo lideranas fortes que possam constranger ou impor uma linha de atuao ao cada membro do Congresso. A fragmentao da estrutura poltica, e a ausncia de correspondncia entre as linhas hierrquicas formais e a realidade, e o nvel de autonomia dos diversos comits da estrutura partidria tornam virtualmente impossvel identificar padres de comportamento, o que gera situaes paradoxais: enquanto num estado ou distrito um partido atua como representative de um grupo, em outro pode ser o partido oposto; ou, por outro lado, os grupos de interesse podem apoiar diferentes partidos, em diferentes situaes. Assim, comum que uma mesma proposio seja patrocinada (sponsored) por parlamentares de diferentes partidos, simultaneamente, em ambas as Casas do Congresso. Essa situao seria capaz de explicar, por exemplo, por que os grupos de interesse encontram diferentes graus de resistncia a suas demandas nas duas Casas do Congresso e na Presidncia, e por que os grupos atuam atravs de diferentes canais, aproveitando o mais receptivo (Truman, 1971:275). Segundo Truman, os partidos nacionais, e em menor grau os estaduais, tendem a ser ligas pouco coesas de organizaes locais, em lugar de estruturas unificadas e inclusivas. Partidos polticos descentralizados e indisciplinados tambm contribuem para ampliar o poder dos grupos. Por fim, o carter particular dos partidos e suas disputas internas enfatizam relaes paroquiais com os grupos de interesse, especialmente as dos membros do Congresso, tornando-os mais acessveis aos grupos de interesse, especialmente aqueles que dispem de maior poder econmico. Alm disso, no Senado dos EUA, cada Senador tem a prerrogativa de obstruir as votaes, o que permite que, no havendo consenso ou acordo, geralmente resultante de processos de barganha (log-rolling), uma matria possa ter a sua apreciao adiada por prazo indeterminado, o que acaba determinando a sua reapresentao a cada nova legislatura. Um papel comumente exercido pelos membros do Congresso , tambm, o de intervir junto ao Poder Executivo, seja junto ao Presidente ou Secretrios de Estado ou dirigentes de agncias governamentais e demais atores burocrticos, para obter tratamento favorvel aos interesses de grupos especficos. Trata-se, igualmente, de uma importante moeda de troca, que se manifesta na

317

influncia sobre o processo decisrio administrativo, e que implica em via de mo-dupla, medida que tambm a burocracia e as agncias governamentais tm interesses que, freqentemente, dependem do apoio e iniciativa dos membros do Congresso. Tambm so cruciais, como destaca Truman, a habilidade e as qualificaes dos lderes do grupo e seus agentes: esses fatores explicam a importncia da experincia de ex-membros do Congresso que se engajam em atividades de lobby. Ex-Congressistas, segundo Truman, so de grande utilidade para os grupos de interesse, no somente porque tm acesso aos plenrios da House e do Senado, mas por suas conexes e seus conhecimentos sobre o modo de fazer as coisas acontecerem no Legislativo e em outras instituies. O mesmo vale para ex-dirigentes e executivos do governo: a man who has headed or has been an important policymaker or technician in an administrative agency has usually acquired the ingredients of access, particularly in dealing with that agency (Truman, 1971:270-271). Por fim, o sistema eleitoral se baseia, em grande medida, numa forma de disputa em que o vencedor leva tudo (winner-takes-all). Esse sistema tende a incentivar a formao de apenas dois partidos, uma vez que eleito apenas um representante por distrito211, sendo vencedor o que tiver maior nmero de votos, no importa quantos candidatos ou partidos estejam em disputa. medida que cada distrito oferece apenas uma vaga a ser preenchida, cria-se um forte incentivo a que os grupos engajem-se no processo eleitoral, propiciando uma maior influncia nos resultados e, ao mesmo tempo, um maior nvel de compromisso do eleito com os seus constituents. Uma caracterstica do sistema a baixa taxa de renovao em cada distrito, com forte tendncia permanncia do candidato que disputa a reeleio. No caso de uma disputa muito fragmentada, a eleio de um candidato pouco representativo tende a acarretar o desinteresse dos eleitores, e a perda de legitimidade do eleito, dificultando, inclusive, a sua reeleio em pleito seguinte. Alm disso, o sistema tende a empurrar para o centro a tendncia ideolgica dos partidos e candidatos, com vistas atrao do eleitor mdio. Por fim, tende a gerar um sentimento de injustia nos partidos minoritrios, que sero, em regra, excludos do sistema representativo (Morril, 2004:71). Em contrapartida, em pleitos polarizados, o sistema permite que uma pequena mudana no nmero de votos possa influenciar fortemente o resultado do distrito em termos de representao partidria, j que o candidato eleito representa a totalidade dos votos do distrito. Entre as formas de presso, est a anlise do comportamento do parlamentar em votaes de interesse do grupo, e a informao aos membros do grupo sobre esse comportamento, a fim de influenciar seu comportamento eleitoral, o que tem particular eficcia no caso de grupos com grande

211

Existem, ao todo, 435 Distritos, cada qual representando aproximadamente 600.000 habitantes. Desse modo, h 435 deputados eleitos em cada legislatura. No Senado, no entanto, a representao por Estado, independemente da populao, totalizando 100 Senadores 2 para cada Estado.

318

nmero de membros. Segundo Key (1964:136), est implcita nas importunaes de um lobista a ameaa de que sua organizao, na prximas primrias ou nas eleies, trabalhe contra o legislador que no votar do modo correto. No entanto, embora essa prtica afete alguns votos, duvidoso que tenha efeito importante, pois, como afirma Milbrath (1958:340), muito poucos grupos tm membros quantidade suficiente e to disciplinados que sejam capazes de entregar uma quantidade significativas de votos numa eleio a qualquer candidato. Alm disso, existe uma compensao, pois o comportamento que tira um voto pode trazer outro. Assim, a presso eleitoral tem, como efeito principal, reforar outras formas de presso. Por outro lado, no s o registro de votos do parlamentar que conta, mas seu comportamento como aliado ou oponente das medidas de seu interesse. Latham, analisando o processo nos Estados Unidos, apontava, em 1952, algumas caractersticas que so, ainda hoje, vlidas e comuns aos dois pases, embora em graus distintos, os quais so decorrentes das diferentes caractersticas do sistema poltico de cada um:
Democratic politicians must reflect the consensus, and most of the time of legislators and chief executives is spent in determining what the consensus is. There is no infalible signs, and the White House guess on the balance of power could have been wrong. Congressmen are vulnerable to particular pressures brought by powerful groups who hope to identify their particular group interest wiht the national interest, and the pressures of these groups are acutely felt in the small constituencies at home. Beside this, Congressmen continually seek to forecast the reactions of incipient and unorganized groups which, although not immediately organized and aroused, might conceivably become so. The President is generally less vulnerable to the direct pressures of organized groups because his constituency is national and not local; and for pressure groups to defeat him requires an expenditures of effort and money sometimes out of keeping with the value of the prize which this efforts win. But he is not less responsive than the Congressmen in his anticipation of the reactions of incipient and unorganized groups. (Latham, 1965:225). (grifamos)

A maior diferenciao, que se reflete no grau de sensibilidade s demandas dos grupos de interesse, resultante do modelo adotado, em cada pas, para efetivar o princpio da separao dos Poderes. Uma caracterstica essencial do presidencialismo estadunidense a predominncia, no campo das polticas pblicas, do Congresso, ao qual cabe no somente o papel de aprovar, mas tambm de formular essas polticas, viabilizando sua implementao pelas leis que aprova e por sua interao com a burocracia. No Brasil, apesar da importncia do Congresso, a predominncia do Poder Executivo, que exerce verdadeiro papel de comando na Administrao Pblica, no apenas implementando, mas definindo as polticas pblicas. importante registrar, porm, que a atual diviso de competncias entre o Executivo e o Legislativo nos EUA o resultado de um longo processo poltico, ainda no concludo. Como esclarece Wilson (1989:258), a Constituio norte-americana confere ao Presidente da Repblica a competncia para assegurar que as leis sejam fielmente executadas, o que interpretado pelo Chefe do Executivo como significando que todas as agncias governamentais devem ser accountables a ele. Por outro lado, a Constituio estabelece que pertencem ao Congresso todos os

319

poderes legislativos, o que interpretado como uma obrigao de que todas as agncias governamentais sejam responsivas ao seu criador o Congresso. Essa noo de que o Presidente, como Chefe Executivo dos EUA deve administrar e manter accountables a ele as agncias do Poder Executivo , afirma Wilson, relativamente recente212, e o resultado do processo de amadurecimento das instituies polticas do pas. Antes de 1921 no havia, sequer, um oramento do Poder Executivo. At ento, as agncias e departamentos governamentais submetiam diretamente ao Congresso suas propostas oramentrias e de leis a serem aprovadas, sem qualquer interferncia prvia do Presidente. Mais de uma vez, ao longo do sculo XIX e incio do Sculo XX, foram apresentadas, e defendidas pelo Presidente, propostas legislativas para que os chefes de departamentos do Executivo e membros do Gabinete Presidencial pudessem ter acesso ao recinto de ambas as Casas do Congresso para propor medidas, advogar sua aprovao e intervir em debates como se fossem membros do Congresso embora sem poder votar as medidas (Laski, 1948:78). Em 1921, o oramento foi centralizado; e, em 1930, as agncias perderam a prerrogativa de enviar quaisquer projetos ao Congresso. Apenas em 1939 o Bureau of the Budget, antecessor do Office of Management and Budget, at ento vinculado ao Departamento do Tesouro, foi colocado sob o comando da Casa Branca. Este, por sinal, foi criado em 1789 como um rgo ligado diretamente ao Congresso (legislative agent), antes mesmo que surgisse a figura de um Presidente da Repblica na ordem constitucional dos EUA (Fisher, 1998:110). Tampouco havia, at o Governo Franklin Roosevelt, um staff na Casa Branca, e sua criao foi o resultado de um relatrio de uma comisso designada pelo Presidente para estudar o assunto, e que props a criao de um senior staff no superior a seis pessoas. Esse nmero cresceu rapidamente, por meio da ampliao das estruturas em torno do Presidente, que conta atualmente com cerca de 10 diferentes agncias integrantes do Executive Office of the President - EOP213, com mais de 15.000 funcionrios, alm de agncias independentes como a Central Inteligency Agency CIA e o Office of Personnel Management OPM.

212

Com efeito, entre 1774 e 1781, conforme Fisher (1998:4), o princpio da separao de poderes ainda no estava estabelecido: o Congresso desempenhava todas as funes legislativas e administrativas do governo; no havia os Poderes Executivo e Legislativo. Em 1781, o Congresso decidiu, aps experimentar diversos arranjos institucionais para lidar com as matrias executivas, tais como comits de governo integrados por membros do Congresso e boards chefiados por membros externos ao Congresso, conferir a executivos singulares a competncia para administrar quatro reas: relaes exteriores, finanas, guerra e marinha. Esses executivos, porm, eram agentes do Congresso, e totalmente dependentes do Legislativo. At 1787, quando foi aprovada a Constituio, desenvolveu-se a idia de que era necessrio investir as responsabilidades e continuidade administrativas num poder executivo separado, mas muitas das prerrogativas que hoje so parte do Executivo permaneceram no Legislativo, como a escolha dos membros do Poder Judicirio. Integram o EOP agencies tais como White House Office, Office of Legislative Affairs, Office of Management and Budget, National Security Council, Office of the U.S. Trade Representatives, Office of National Drug Control Policy, Office of Science and Technology Policy, Council of Economic Advisors e o Office of Administration. O White House Office, por sua vez, composto pelo Domestic Policy Councyl, Homeland Security Councyl, National Economic Councyl, Office of Faith-Based and Community Initiatives, Office of the First Lady, Office of National AIDS Policy, Privacy and Civil Liberties Oversight Board, USA Freedom Corps, White House Fellows Office e White House Military Office.

213

320

Tais mudanas, contextualizadas como medidas para aumentar a eficincia do governo, eram, na verdade, parte de um processo mais amplo de tornar o Presidente o efetivo chefe do governo, o que implicava, efetivamente, em enfraquecer o Congresso em seu relacionamento com as agncias do Executivo, com base na idia de que a definio constitucional de que o Poder Executivo conferido ao Presidente implicava em limitar as oportunidades de compartilhamento desse poder com o Legislativo. Isso, porm, no foi feito sem resistncia, medida que o Congresso entendia que os poderes que lhe foram concedidos pela Constituio emanavam diretamente do povo. Essa resistncia pode ser identificada, como salienta Wilson (1989), na criao em 1921, do General Accounting Office (hoje Government Accountability Office), e do Congressional Budget Office CBO, em 1974, para assessorar o Legislativo na apreciao do Oramento, revisar a proposta oramentria submetida pelo Presidente, realizar projees macroeconmicas e estimar os impactos financeiros e oramentrios das propostas legislativas. A criao do CBO, em particular, seria uma reao criao por Richard Nixon do Office of Management and Budget - OMB. O princpio da separao de poderes, temperado pelo sistema de freios e contrapesos e compartilhamento de responsabilidades, levou ainda a que a Constituio, no artigo 1, seo 6, proibisse expressamente os membros do Congresso de fazer parte de qualquer rgo sob a autoridade do governo, e, da mesma forma, nenhum ocupante de cargo do Poder Executivo pode ser membro do Congresso enquanto estiver no cargo. No Brasil, porm, isso no ocorre: o Presidencialismo de coalizo brasileiro no apenas admite como, muitas vezes, impe a composio ministerial a partir de arranjos que envolvem complexas barganhas com os partidos polticos214, com vistas garantia da governabilidade. Por outro lado, h, no Brasil, uma notvel sobreposio de competncias legislativas entre os Poderes Executivo e Legislativo. Diferentemente, nos Estados Unidos o Executivo no detm competncias legislativas, podendo, apenas exercer as funes quase-legislativas delegadas s agncias reguladoras, independentes ou no, e, por meio de Executive Orders, editar normas de carter interno ao Poder ou relativas a relaes com outros pases215. Isso significa que, nos EUA, o Chefe do Poder Executivo no detm a prerrogativa de enviar ao Congresso proposies legislativas, ou seja: no pode propor leis em sua forma definida,
214

Sobre a caracterizao do presidencialismo de coalizo, ver Abranches (1998; 2001), Figueiredo e Limongi (1999), Santos (2001) e Moraes (2001). Inexistem, no sistema estadunidense, definies constitucionais ou legais, exceto a previso contida no artigo II, seo 3 da Constituio de que cabe ao Presidente da Repblica take care that the Laws be faithfully executed. A prpria expresso Executive Order somente surgiu em 1862, mas o seu uso com contedo reservado s leis, ou que invadem as prerrogativas do Congresso, tem sido motivo de debates polticos nos EUA pelo menos desde o perodo Abraham Lincoln. Episdios dessa natureza, ocorridos nos Governos Clinton e George W. Bush, suscitaram grandes debates, sob a perspectiva do abuso das prerrogativas presidenciais. Ver GAZIANO, Todd F. The Use and Abuse of Executive Orders and Other Presidential Directives. February 21, 2001. Disponvel em http://www.heritage.org/Research/LegalIssues/LM2.cfm em dezembro de 2007; e OLSON, William J. & WOLL, Allan. Executive Orders and National Emergencies: How Presidents Have Come to Run the Country by Usurping Legislative Power. Policy Analysis n 358, October, 28, 1999. Disponvel em www.cato.org/pubs/pas/pa358.pdf em Dezembro de 2007.

215

321

escrita, dependendo de congressistas para viabilizar a apresentao e a tramitao de propostas de seu interesse, que podem ter incio tanto na Cmara dos Representantes quanto no Senado. Essa limitao formal, assim, no impede que o Poder Executivo, nos EUA, ou qualquer de suas agncias e dirigentes no mbito da burocracia formulem e, por meio de parlamentares que os apiam, faam com que venham a ser apresentadas e apreciadas leis de seu interesse, inclusive com identificao clara de que se trata de proposta do Governo. Todavia, a autoria formal ser, sempre, de um membro do Parlamento, que figurar como o seu sponsor, e, por isso, prestar contas aos seus constituents caso a iniciativa contrarie seus interesses. Outra forma adotada nos EUA pelo Executivo para influenciar a agenda legislativa o envio ao Congresso na mensagem anual do Presidente da Repblica na abertura dos trabalhos do Congresso (The State of the Union), por meio da qual apresenta as necessidades que entende que devam ser atendidas e recomenda as medidas que julga necessrias para cumprir o programa de governo, podendo indicar as leis que considera sbias a serem aprovadas e indica aquelas que considera ruins e que, se aprovadas, sero passveis de veto (Fisher, 1998:23-24). Trata-se de uma prtica regular desde o governo do Presidente William Howard Taft (1909 a 1913). Outras formas de comunicao entre o Executivo e o Legislativo servem, ainda, ao propsito de recomendar a elaborao de leis, mas apenas raramente so apresentadas propostas legislativas elaboradas, embora seja crescente a abertura do Congresso a esse tipo de procedimento, de que exemplo a proposta de reforma do sistema de sade nos EUA apresentada pelo Presidente Clinton ao Congresso em setembro de 1993. Resultado do trabalho de uma fora tarefa conduzida sigilosamente pela ex-Primeira Dama Hillary Rodham Clinton, a proposta, apesar de enormemente detalhada e complexa, no foi apresentada ao Legislativo sob a forma de um projeto de lei. Por no haver alcanado consenso sobre o seu contedo, a proposta, com 1.342 pginas e um enorme grau de detalhamento e complexidade que dificultou a sua compreenso pelos congressistas, foi finalmente arquivada pelo Congresso em setembro de 1994216. A nica exceo a essa regra a iniciativa do Presidente da Repblica de enviar ao Congresso o projeto da Lei Oramentria Anual, iniciativa que, no Brasil, tambm reservada ao Chefe do Executivo, embora mitigada, em parte, pela prerrogativa de que os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico elaborem as suas propostas que so incorporadas proposio a ser enviada pelo Congresso, sujeitas, porm, Lei de Diretrizes Oramentrias aprovada previamente pelo Congresso e cuja iniciativa tambm privativa do Executivo. No entanto, como se ver adiante,

216

SiCKO - SOS Sade, documentrio de Michael Moore (Sicko, EUA, 2007, Dir. Michael Moore, Prod. Dog Eat Dog Productions), mostra como os lobbies, principalmente as seguradoras privadas de sade e a American Medical Association, se articularam contra a proposta, com o apoio de membros do Congresso comprometidos com o setor. Alguns desses parlamentares so apontados por Moore como tendo se tornado, aps o trmino de seus mandatos, executivos de empresas seguradoras no setor de sade.

322

as diferenas relativas natureza da Lei Oramentria em cada pas e suas conseqncias sobre a atuao dos grupos de interesse requerem exame especfico. No Brasil, so deferidas ao Poder Executivo competncias legislativas em sentido prprio e imprprio, cabendo, inclusive, ao Chefe do Poder Executivo prerrogativas de iniciativa legislativa ampla, e inclusive iniciativas privativas em matrias em que expressamente vedada a iniciativa dos membros do Parlamento. Mas, mais do que enviar propostas de sua autoria ao exame do Legislativo, o Presidente da Repblica pode, inclusive, requerer a sua apreciao em carter de urgncia, quando cada Casa ter 45 dias para apreci-la, sob pena de obstruo da pauta de votaes, prerrogativa de que no dispe o Chefe do Executivo nos EUA. Alm disso, o Presidente da Repblica tem a capacidade de editar medidas provisrias com fora de lei, as quais vigoram pelo prazo de 60 dias, prorrogveis uma nica vez por igual perodo. As medidas provisrias, que no so leis em sentido formal, mas o so em sentido material desde a data da sua publicao, produzindo plenos efeitos enquanto vigorarem, bastando, para sua edio, que esteja configurada situao de urgncia e relevncia cujo julgamento , primordialmente, do Chefe do Executivo, podem ser empregadas para praticamente todas as matrias, ressalvadas aquelas que a prpria Constituio estabelece como vedadas (matrias reservadas a lei complementar, matria oramentria exceto crditos extraordinrios -, matria penal, matria sobre organizao judiciria, etc.). Caso no sejam aprovadas nem votadas pelo Congresso Nacional no prazo de sua vigncia, perdem a eficcia desde a origem, cabendo ao Poder Legislativo editar resoluo definindo quanto aos efeitos dos atos praticados durante a sua vigncia no prazo de 45 dias, sob pena de, no o fazendo, serem considerados vlidos os atos praticados, situao que, em alguns casos, torna vantajoso ao Executivo, ou pelo menos indiferente, o fato de no ser a medida provisria apreciada no prazo constitucional. A abrangncia dessa prerrogativa, e o seu uso corriqueiro para impor ao Congresso Nacional a matria legislativa que de interesse imediato do Chefe do Poder Executivo converte as medidas provisrias, como ressalta Farhat (2007) em um verdadeiro objeto do desejo dos lobbies, e cuja obteno uma vitria considervel. importante registrar que o atual quadro normativo que rege a edio das medidas provisrias, estabelecido pela Emenda Constitucional n. 32, de 2001, resulta de uma avaliao poltica de que, entre 1988 e 2001, as medidas provisrias assumiram um papel no processo legislativo contrrio ao princpio da separao de poderes, virtualmente esvaziando a atuao do Congresso. Com efeito, at ento as medidas provisrias podiam ser reeditadas sucessivamente, caso no votadas, sem limite temporal, de modo que medidas provisrias editadas em 1995, por exemplo, permaneceram sendo reeditadas at 2001, totalizando, em alguns casos, mais de setenta meses sem que tenham sido apreciadas pelo Congresso. Ao decidir impor ao Executivo um limite mximo para

323

a vigncia das medidas provisrias, vedando a sua reedio na mesma sesso legislativa, o Congresso conferiu, porm, ao Chefe do Poder Executivo uma capacidade at ento indita no perodo ps-1988, que a de dispor, mediante decretos, sobre certas matrias de carter administrativo, desde que no impliquem em aumento de despesa, como a reestruturao de rgos da Administrao Pblica e a extino de cargos vagos. Nesse sentido, o sistema brasileiro aproximou-se do estadunidense, conferindo-se ao Presidente da Repblica no Brasil prerrogativas mais prximas das que so admitidas nos EUA e exercidas por meio das Executive Orders editadas pelo Presidente sobre matrias administrativas. Mesmo assim, o nmero de medidas provisrias editadas, inclusive no perodo ps-2001, no pode ser considerado compatvel com a natureza do instituto. Desde a promulgao da nova Constituio, foram editadas, at setembro de 2007, nada menos que 6.509 medidas provisrias, sendo 5.490 consideradas reedies, ou seja, medidas editadas para assegurar a continuidade da vigncia de medidas provisrias que no foram apreciadas no prazo de 30 dias, aps o qual perdiam a validade. Essa prtica, convalidada pelo Supremo Tribunal Federal, acabou convertendo-se numa vlvula de escape, permitindo ao Poder Executivo arvorar-se integralmente no papel de rgo legislativo, servindo a reedio no somente para manter em vigor medida provisria no votada, mas tambm para veicular novos contedos a cada reedio e, mesmo, para subtrair do Congresso a possibilidade de apreciar as medidas provisrias, medida que a reedio poderia ser feita a qualquer momento durante a vigncia da Medida no apreciada, mediante a revogao da anterior. Esses excessos levaram o Congresso a aprovar a Emenda Constitucional n. 32, em setembro de 2001, proibindo, expressamente, a reedio de medidas provisrias, e ampliando as restries materiais ao seu contedo, alm de fixar um perodo mximo de vigncia de sessenta dias, prorrogveis por igual perodo. Contudo, tais restries no foram suficientes para inibir o seu emprego. Com efeito, de setembro de 2001 at setembro de 2007 foram editadas 398 Medidas Provisrias, das quais somente 25 foram rejeitadas pelo Congresso Nacional e 11 perderam a eficcia por no terem sido apreciadas no prazo constitucional217. Conforme demonstra a Tabela a seguir, apenas entre 1 de janeiro de 2003 e ao longo da 52 Legislatura, iniciada em 2007, foram editadas 240 Medidas Provisrias, das quais 63 para a abertura de crditos extraordinrios, que, luz do art. 167, 3 da Constituio Federal, somente so admitidos para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. Foram, em mdia, mais de 5 medidas provisrias a cada ms, e mais de uma a cada semana.
217

Ver na Tabela 56 do Anexo o Quadro Estatstico com a srie histrica das medidas provisrias editadas e reeditadas desde 1988 at setembro de 2007.

324
Tabela 32 Quadro Estatstico de Medidas Provisrias por Perodo Presidencial - 1988 a 2007
(Posio inclusive em 30.09.2007) GOVERNO ORIGINAIS REEDIO TOTAL 147 159 505 2.609

SARNEY - OUT/88 a 14.3.90 125 22 COLLOR - 15.3.90 a 29.9.92 89 70 ITAMAR - 2.10.92 a 30.12.94 142 363 FERNANDO HENRIQUE 160 2.449 1o.1.95 a 31.12.98 FERNANDO HENRIQUE 103 2.586 1o.1.99 a 11.9.2001 FERNANDO HENRIQUE 102 0 APS EC 32/2001 LULA - 1o.1.2003 a 2006 240 0 LULA - 1o.1.2007 a 12.07.2007 56 TOTAL 1.014 5.490 Fonte: Subchefia de Assuntos Parlamentares/SRI/PR, outubro de 2007.

102 240 53 6.504

Outra disparidade significativa diz respeito ao processo de emendamento constitucional, que no Brasil permite que a atuao de grupos no processo legislativo seja mais eficaz do que no sistema poltico estadunidense. No Brasil, o Presidente da Repblica e os membros do Congresso (nesse caso, mediante a iniciativa de um tero dos membros, em cada Casa) podem propor as emendas Constituio, as quais requerem a aprovao em dois turnos em cada Casa do Congresso, com o voto favorvel de trs quintos de seus membros, sendo as emendas aprovadas promulgadas sem a manifestao do Poder Executivo; nos EUA, contudo, o processamento de aprovao de emendas muito mais complexo, requerendo a aprovao por dois teros de cada casa e, ainda, a ratificao por trs quartos das legislaturas estaduais, aprovada por maioria simples em cada uma delas, para somente ento entrarem em vigor. Isso implica, efetivamente, um processo de engessamento da constituio norte-americana, que, entre 1796 e 2007, sofreu apenas 27 emendas, o que contribui para a estabilidade do sistema e, ao mesmo tempo, para o seu carter sinttico. No Brasil, alm de ser adotada uma constituio de tipo analtico, o processamento das emendas tem propiciado uma maior flexibilidade, o que se traduz nas 55 Emendas Constitucionais aprovadas desde 1988 at setembro de 2007, alm de seis emendas de Reviso, aprovadas durante o perodo da reviso constitucional de 1993. Ressalvadas as emendas Constituio, as proposies legislativas, uma vez aprovadas pelas duas Casas, so submetidas, tanto no Brasil quanto nos EUA, a apreciao final do Presidente da Repblica, para que exera a prerrogativa de sano ou veto. Assim, uma vez concluda a discusso e negociao no mbito do Legislativo, cabe ao Executivo dar a palavra final, traduzindo em um sim ou no, como registra Latham (1952:199), controvrsias muitas vezes complexas. Mas, uma vez mais, destacam-se diferenas entre os dois sistemas. No Brasil, o veto pode ser oposto por razes de inconstitucionalidade ou ofensa ao interesse pblico, e pode incidir tanto sobre a totalidade do texto aprovado, como apenas sobre artigos,

325

pargrafos, incisos ou alneas, mas nunca sobre palavras isoladas ou expresses contidas em uma das unidades estruturais do texto. Assim, h possibilidades, embora menores, no ordenamento constitucional vigente218, de que o Poder Executivo altere, ao sancion-la com vetos parciais, o texto da lei aprovada, dando-lhe um impacto menor do que o aprovado pelo Congresso, ou mesmo alterando-lhe o significado de maneira radical. Para opor veto ou sancionar uma proposio legislativa, so empregados procedimentos semelhantes em ambos os sistemas. Ao receber o texto da lei aprovada (os autgrafos) o Presidente dispe de um prazo exguo 15 dias no Brasil, 10 dias nos EUA e inicia-se um processo de anlise e de consultas que visa produzir uma recomendao ao Presidente da Repblica. No Brasil, a conduo desse processo e sua concluso competem Casa Civil, que analisa as manifestaes de todos os ministrios envolvidos, os quais levam em considerao as manifestaes recebidas de suas entidades vinculadas com interesse na matria assim como dos grupos de interesse com os quais mantm relacionamento mais prximo, e Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, qual cabe encaminhar a proposio para a manifestao dos rgos envolvidos e alertar quanto firmatura de acordos polticos durante a tramitao da matria e que, por isso, devam ser considerados durante a avaliao da convenincia do veto. Nos EUA, essa funo principalmente exercida pelo Office of Management and Budget, que, por meio de sua Diviso de Referncia Legislativa, promove as consultas e, em muitos casos, replica as funes de um comit congressual, negociando as diferentes vises sobre a proposio com os rgos envolvidos em sua aplicao no Governo. Finalmente, redigida uma recomendao de veto ou sano, acompanhada das razes para tanto, que, contudo, pode ou no ser acolhida pelo Presidente da Repblica, o qual, rotineiramente, tambm realiza consultas junto a seu corpo de assessores imediatos e , diretamente ou atravs de seu staff, pressionado por membros do Congresso e representantes de grupos de interesse. No sistema dos EUA, porm, o Presidente da Repblica somente pode vetar integralmente a lei aprovada, o que torna o uso do veto um mecanismo muito mais problemtico quanto ao seu uso, pois torna nulo todo o processo legislativo, num contexto em que, no dispondo de iniciativa legislativa, nem podendo editar medidas provisrias para suprir o veto oposto, o descontentamento com o veto tem poucas chances de ser compensado ou superado com facilidade e em curto prazo. Por outro lado, como afirma Fisher, essa ameaa de veto um importante fator de condicionamento

218

No regime da Constituio Federal de 1946, inexistia limite oposio de veto presidencial, que poderia, na ausncia de regra especfica, incidir sobre palavras isoladas do texto aprovado pelo Congresso, tornando, na prtica, ilimitadas as possibilidades de alterao do texto legal podendo, inclusive, subverter-se o seu sentido por meio do veto a palavra ou grupo de palavras. Com a Emenda Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965, essa prtica passou a ser vedada: o veto parcial somente poderia incidir sobre artigo, pargrafo, inciso item, nmero ou alnea. A Constituio em vigor no prev o veto a item ou nmero, que so unidades redacionais inferiores alnea e de raro emprego.

326

do Legislativo durante a apreciao das propostas legislativas: the threat of a veto can be an effective weapon for exacting changes in a pending Bill (Fisher, 1998:28). Isso leva, freqentemente, a que o Executivo e o Legislativo empenhem-se em negociar o contedo das leis em tramitao, a fim de evitar alteraes quando resultantes de sugestes do Presidente da Repblica, ou, pelo contrrio, a que modificaes sejam feitas a fim de torn-las aceitveis. Quando isso no ocorre, no incomum que o legislativo promova o arquivamento das matrias que, pela inexistncia de espaos para a negociao, seriam vetadas pelo Presidente, Nem sempre, porm, como exemplifica Fisher (idem, ibidem), a atuao do Executivo bem sucedida. No inusitado que uma lei vetada seja aprovada em sucessivas legislaturas com modificaes, at que se construa uma verso aceitvel ou que, por fora das presses de grupos de interesse, o exerccio do veto seja inibido ou se torne desnecessrio. E, em situaes raras, o Congresso aprecia e rejeita o veto presidencial219, embora conte com uma facilidade inexistente no Brasil: para a derrubada do veto, basta que dois teros dos membros presentes sesso de deliberao assim o decidam220. No Brasil, a derrubada do veto requer o voto favorvel da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em votao secreta. Um exemplo significativo de como, no Brasil, se d esse tipo de embate no sentido de contornar uma possibilidade de veto envolvendo uma forte atuao dos grupos de interesse o caso da Emenda n. 3, aprovada no Senado Federal e, em seguida, quando da reapreciao da matria pela Cmara dos Deputados, durante a apreciao do Projeto de Lei n. 6.272, de 2005, que deu origem Lei n. 11.457, de 2007, que criou a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Sob pretexto de melhor delimitar as atribuies dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal, carreira que responsvel pela fiscalizao da legislao tributria, a emenda, aprovada na Cmara dos Deputados com o voto de 304 deputados, contra 146 que a rejeitavam, apesar da posio oficial do Governo contrria sua aprovao, acabou por virtualmente impedir a atuao desses auditores na fiscalizao de pessoas jurdicas que, com o propsito de descaracterizar relaes de trabalho, mantm contratos com profissionais liberais e tcnicos constitudos sob a forma de pessoas jurdicas, artifcio que seria suficiente para reduzir significativamente as obrigaes e encargos trabalhistas e, consequentemente, o custo da mo de obra. A redao da emenda, ademais, impediria que tambm os Auditores-Fiscais do Trabalho pudessem exercer essa funo. A partir de posies previamente externadas por autoridades governamentais, como o Ministro do Trabalho e Emprego, sinalizando que a emenda seria vetada pelo Governo, mobilizou-se uma forte rede de apoios mesma, capitaneada por lobbies privados, os quais solicitaram audincias
219

Desde 1789 at o trmino do segundo mandato do Presidente Clinton, em 1997, foram vetadas 1.466 leis aprovadas. Desses vetos, porm, apenas 105 foram derrubados pelo Congresso (Fisher, 1998:29). Em geral, segundo Fisher (1998:28), isso significa que so necessrios os votos de 60 senadores em 100, e entre 260 e 270 deputados num total de 435, para a derrubada de um veto, o que pode significar um quorum maior do que a maioria absoluta exigida no Brasil.

220

327

com autoridades e apresentaram pareceres firmados por trinta ex-magistrados, advogados e juristas renomados em favor da sano da proposta. Em 13 de maro de 2007, foi encaminhado ao Presidente da Repblica documento firmado por 91 entidades representativas do setor empresarial221. Alm disso, mobilizou-se o lobby parlamentar com a participao de 335 membros da Cmara dos Deputados e 64 Senadores, que enviaram moo ao Presidente da Repblica solicitando a sano do dispositivo. Tambm se engajaram nesso esforo os Lderes do Governo na Cmara, no Senado e no Congresso, assim como entidades empresariais como as Organizaes Globo, a Confederao Nacional de Profissionais Liberais e inmeras outras222, sob a alegao de que no caberia a uma autoridade administrativa desconsiderar ato jurdico perfeito, cabendo, apenas, ao Poder Judicirio apreciar tais situaes. Em contraposio a esse movimento, mais de 30 entidades representativas dos trabalhadores, das carreiras de Auditoria-Fiscal, do Ministrio Pblico e da Magistratura223, alm de entidades pblicas, como a Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo CONATRAE e a Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, solicitaram audincias a autoridades do Governo e encaminharam pareceres e manifestaes favorveis ao veto, sob o argumento de que se tratava de matria inconstitucional e contrria ao interesse pblico. O veto presidencial, atendendo a solicitao de rgos como o Ministrio da Fazenda e do Trabalho e Emprego, foi visto por muitos desses atores como uma medida arbitrria, havendo imediata mobilizao, apoiada pelo Presidente do Congresso Nacional, para que o veto fosse imediatamente apreciado, indicando, assim, que a presso sobre os membros do Congresso poderia levar sua derrubada imediata e recomposio do status quo resultante do trabalho dos lobbies no Congresso. No entanto, acordo conduzido pelo Governo levou promessa de que o Presidente da
221

Entre essas entidades destacam-se a CNS - Confederao Nacional de Servios; CACB - Confederao das Associaes Comerciais e Empresariais do Brasil, CNS Confederao Nacional de Sade, CNT Confederao Nacional de Turismo, FESESP Federao Nacional das Empresas de Servios do Estado de So Paulo, FENAC Federao Nacional de Cultura, ACJR Associao Comercial do RJ, ABERT Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso, ANJ Associao Nacional de Jornais, ABO Associao Brasileira de Odontologia. Segundo informa em seu website, a entidade congrega mais de 600 sindicatos e mais de 35 Federaes de Profissionais liberais em todo o Pas (http://www.cnpl.org.br). A entidade registrou, porm, seu apoio restrito Emenda 3, apoiando as Centrais Sindicais e demais opositores da Emenda no que concerne aos trabalhadores da indstria, do comrcio, da agricultura, mesmo de parte da rea de servios, enfim, de todos aqueles trabalhadores que no possuem diploma de nvel tcnico ou universitrio e que no so obrigados a se registrar em Conselhos ou ordens para exercer suas profisses. Assim, apoiava a aplicao da restrio atividade dos auditores-fiscais no que se referia aos profissionais liberais que se utilizam de sua intelectualidade, dos conhecimentos adquiridos nos bancos das faculdades e nos cursos mdios reconhecidos pelos conselhos e que podem a um mesmo tempo trabalhar para diversos utilizadores de seus servios tais como mdicos, engenheiros, advogados, contadores, economistas, administradores, fisioterapeutas e tcnicos em qualquer nvel que pudessem exercer sua profisso sob a forma de pessoa jurdica. Entre essas entidades estavam a ABRAT Associao Brasileira de Advogados Trabalhistas, a ALAL Associao Latino-americana de Advogados Laboralistas, a ANAMATRA Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho, a ANFIP Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social, a AJUFE Associao dos Juzes Federais do Brasil, a AMPDFT Associao do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, ANMPM Associao Nacional do Ministrio Pblico Militar, ANPR Associao Nacional dos Procuradores da Repblica, ANPT Associao Nacional dos Procuradores do Trabalho, CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, FENAFISP Federao Nacional dos Auditores-Fiscais da Previdncia Social, JUTRA Associao Luso-brasileira de Juristas Trabalhistas, OAB Ordem dos Advogados do Brasil/Conselho Federal, SINAIT Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais do Trabalho, UNAFISCO Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, CPT Comisso Pastoral da Terra, NCST Nova Central Sindical de Trabalhadores, CUT Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical, CNTA Confederao Nacional dos Trabalhadores nas Indstrias de Alimentos e Afins e CNTI Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria.

222

223

328

Repblica iria, imediatamente, propor ao Congresso projeto de lei dispondo sobre a criao de um regime tributrio especial para as atividades profissionais exercidas por meio de pessoas jurdicas. Com esse compromisso, intentava o Poder Executivo no somente esvaziar o movimento prderrubada do veto, como efetivamente abrir uma negociao com o Congresso que permitisse a construo de uma soluo intermediria, sob pena de transferir-se a disputa para o ambiente do Poder Judicirio, pois, fatalmente, em caso da derrubada do veto, a matria teria que ser apreciada em sede de Ao Direta de Inconstitucionalidade. Como se percebe a partir desses dados, a predominncia do Poder Executivo sobre a agenda do Legislativo no Brasil significativa, o que tem efeitos sobre a produo legislativa em ambas as Casas do Congresso. Essa predominncia tem sido demonstrada por diversos estudos ao longo dos anos, particularmente a partir da promulgao da Constituio de 1988, como em Figueiredo e Limongi (1997; 1998; 1999) e Tafner e Amorim (2001)224, situao que reforada pelos demais instrumentos de controle empregados pelo Poder Executivo, tais como a nomeao para cargos no governo e a liberao de verbas oramentrias. Corroborando estudos anteriores dos mencionados autores, Costa e Queiroz (2007:17) apuraram que, entre fevereiro de 2003 e fevereiro de 2007, foram geradas 828 normas jurdicas, das quais somente 21% foram originadas de iniciativas dos parlamentares. O Executivo manteve a predominncia no papel de legislador, como autor de 624 iniciativas, ou 75% do total. Nas legislaturas anteriores (1995-1999 e 1999-2003), o Executivo foi responsvel pela iniciativa de 78% das normas jurdicas aprovadas, e os congressistas por 19 e 20% respectivamente. Uma anlise mais detalhada pode ser obtida a partir do exame dos dados do Anurio Legislativo publicado pela Cmara dos Deputados225, relativo ao ano de 2005. Nesse ano, foram introduzidas na Cmara 3.898 propostas legislativas, sendo que, destas, somente 98 encaminhadas pelo Poder Executivo, enquanto 3.011 foram propostas de Deputados e 119 oriundas do Senado Federal. Outras 107 propostas foram oriundas de iniciativa popular (encaminhadas sob a forma de sugestes de iniciativa legislativa Comisso de Legislao Participativa) e 11 do Poder Judicirio e Ministrio Pblico. Alm de 42 medidas provisrias, foram computados 1.725 projetos de lei, 134 Propostas de Emenda Constituio e 47 Projetos de aprovao de acordos internacionais226.

224

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. (1995), Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994. Dados, vol. 38, n 3, p. 497-524.; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. (1997), O Congresso e as Medidas Provisrias: Abdicao ou Delegao. Novos Estudos CEBRAP, n 47, p. 127-154; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. (2001), Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora; TAFNER, Paulo, e AMORIM, Otvio. Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias. Dados vol. 45 n1, 2002. BRASIL. Cmara dos Deputados. Anurio Estatstico do Processo Legislativo - Ano 1 (2005) - Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2006. Ver na Tabela 58 um resumo das proposies apresentadas Cmara dos Deputados em 2005.

225

226

329

No obstante, o Plenrio da Cmara dos Deputados apreciou apenas 218 proposies, das quais 46 foram medidas provisrias e 42 projetos de lei, alm de 27 propostas de emenda Constituio, boa parte delas apensada a alguma proposio principal. Desse modo, percebe-se a predominncia, na agenda do Plenrio, das matrias propostas pelo Poder Executivo, sob a forma de medidas provisrias. Esse quadro se reflete quando analisada a produo legislativa por autoria:
Tabela 33 Cmara dos Deputados Normas Geradas por Autoria (2005)
TIPO DE NORMA Emenda Const. Lei Complementar Lei Ordinria Decreto Legislativo (Acordos Intern.) Decreto Legislativo (Rdio e TV) Decreto Legislativo (outros) TOTAL Deputados 2 2 32 0 0 1 Comisses da C. Dep. 0 0 1 43 1085 1 Senado Federal 1 1 12 0 0 1 Pres. Da Repblica 0 0 64 0 0 0 Tribunais Superiores 0 0 2 0 0 0 Proc. Geral da Repblica 0 0 1 0 0 0 Iniciativa Popular 0 0 0 0 0 0 0 Total 3 3 112 43 1085 3 1249

37 1130 15 64 2 1 Fonte: Cmara dos Deputados, Anurio Estatstico do Processo Legislativo 2005.

Se considerarmos que os acordos internacionais aprovados pelo Congresso tm, em sua totalidade, iniciativa no Poder Executivo, que os negocia e submete apreciao do Congresso, e, quando, aprovados, passam a viger com fora de lei, e que os Decretos Legislativos, destinados concesso ou renovao de outorgas de radiodifuso, tambm tm incio no Executivo, constataremos que, do total de 1.249 normas geradas em 2005 pela Cmara dos Deputados, nada menos do que 1.192 tiveram a iniciativa do Poder Executivo. Excluindo-se esses dois conjuntos de normas, do restante de proposies aprovadas em Plenrio (121 normas geradas), nada menos do que 64 foram proposies do Poder Executivo. Nenhuma proposta de iniciativa popular foi convertida em lei em 2005. O balano do semestre legislativo publicado em julho de 2007 pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar DIAP227 confirma essa anlise, demonstrando que, no primeiro semestre do ano, a Cmara dos Deputados aprovou 153 proposies legislativas228, sendo a maioria resultante de iniciativas do Poder Executivo. No Senado Federal, 528 proposies foram aprovadas, mas, dessas, apenas 88 foram de autoria de Senadores. Levantamento do Partido Socialismo e Liberdade PSOL, divulgado em 15 de novembro de 2007, registrava situao semelhante: de um total de 144 proposies aprovadas durante a Legislatura at 14 de novembro, 72 eram de iniciativa do Poder Executivo, e somente 21 de iniciativa de deputados ou senadores:

227 228

Sobre a organizao e atuao do DIAP como entidade de lobby e informao parlamentar, ver Oliveira, 2004. A Cmara dos Deputados, porm, contabilizou um total de 155 proposies aprovadas, sendo 60 projetos de lei, 48 projetos de decreto legislativo, 45 medidas provisrias, um projeto de lei complementar e um projeto de resoluo. Dessas propostas, 38 foram aprovadas em carter conclusivo, ou seja, no precisaram ser votadas pelo Plenrio da Cmara. (cfe. Cmara aprovou 155 propostas no 1 semestre. Cmara dos Deputados. Disponvel em 27 de julho de 2007 em http://www2.camara.gov.br/internet/homeagencia/materias.html?pk=107033&searchterm=semestre).

330
Tabela 34 - Produo Legislativa do Congresso Nacional 2007
Autoria Quantitativo Poder Executivo Medidas Provisrias 61 Projetos de Lei 09 Emendas Constitucionais 02 Total 72 Mesa Diretora Projeto de Resoluo 01 Projetos de Decreto Legislativo 02 Total 03 Parlamentares(Deputados e Senadores) Projetos de Lei 08 Projetos de Lei de Senadores 07 Projeto de Decreto Legislativo Senador 01 Projetos de Lei Complementar Deputados 03 Proposta de Emenda Constituio Senador 01 Proposta de Emenda Constituio Deputado 01 Total 21 Comisses Permanentes Projeto de Decreto Legislativo 00 Comisso de Relaes Exteriores` 44 Comisso de Cincia e Tecnologia 02 Total 46 Total Geral 144 Fonte: Liderana do PSOL. Disponvel em novembro de 2007 em http://198.106.209.215/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=1

A predominncia das proposies aprovadas em regime de urgncia comprova, tambm, a tese de Figueiredo e Limongi (1999) quanto ao uso dos mecanismos constitucionais e regimentais destinados a agilizar o processo decisrio no Legislativo. Em 2005, nada menos do que 189, de um total de 218 proposies, foram apreciadas em regime de urgncia, fossem elas medidas provisrias (46) ou projetos de lei do Poder Executivo com urgncia constitucional requerida (3). Outros 46 projetos foram apreciados em regime de urgncia urgentssima, com base no art. 155 do Regimento Interno da Cmara que autoriza, mediante requerimento da maioria absoluta da composio da Cmara, ou de Lderes que representem este nmero, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, a incluso na Ordem do Dia para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em que for apresentada, proposio que verse sobre matria de relevante e inadivel interesse nacional. Evidentemente, esse ltimo requisito, interpretado de maneira absolutamente casustica e subjetiva, tem permitido que quaisquer matrias, desde que contem com o apoiamento requerido, possam ser apreciadas sob esse regime. Finalmente, 94 proposies, oriundas do Poder Executivo relativas a acordos, tratados, convenes, pactos, convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica internacional, foram tambm submetidas ao plenrio em regime de urgncia. Segundo Arago, trata-se de situao que acarreta um grave desequilbrio nas relaes entre os atores no Congresso Nacional. Os ritos espetaculares, conforme Arago, acarretam uma desvalorizao do processo legislativo, e tornam o processo ininteligvel para a maioria esmagadora da populao, reduzindo sua transparncia e degradando o Legislativo e a representao parlamentar. E impem, aos grupos de interesse, a manuteno de pesadas estruturas para acompanhar diariamente os trabalhos do Congresso para no ser surpreendidos com as manobras de ltima

331

hora. Essa crtica, assim, salienta o nvel de assimetria na participao dos grupos de interesse, onde somente os que detm meios suficientes podero prever os resultados de um processo legislativo que se converte em uma caixa preta, gerando uma parcialidade da participao que tem efeitos negativos sobre a confiana no funcionamento da democracia (Arago, 2000:86-88). A diferena na distribuio dos poderes entre Legislativo e Executivo coloca em plano diferenciado a busca pelos canais de acesso: enquanto nos Estados Unidos os grupos de presso atuam mais intensamente no Legislativo - embora tenha havido, ao longo dos ltimos quarenta anos, um fortalecimento do Poder Executivo, por meio da absoro de novas funes e criao de agncias e departamentos voltados a sua implementao -, no Brasil os lobbies e grupos de interesse em geral tm, no Poder Executivo, um interlocutor indispensvel, que precisa ser considerado e convencido, a cada momento, da necessidade e justeza das medidas por eles reclamadas, seja atravs de canais institucionais prvios atuao do Congresso Nacional na apreciao de proposies encaminhadas pelo Executivo, seja por meio de canais informais de acesso, ainda nessa fase, ou mesmo durante a tramitao das matrias no Congresso. Com efeito, no estranho a esse relacionamento que os grupos de interesse busquem influenciar as posies do Executivo em relao a projetos de seu interesse que j estejam em tramitao no Congresso, sejam eles de iniciativa do Parlamentar, sejam eles de iniciativa do Executivo. Essas presses, que se materializam atravs da apresentao de emendas aos projetos, para as quais buscam o apoio do Executivo decisivo para a formulao final da proposio -, ou atravs de solicitaes e sugestes dirigidas s relatorias das matrias (canal, muitas vezes, mais eficaz do que as emendas regularmente formulada, alm de garantir menos exposio das posies defendidas perante os grupos contrrios), visam, efetivamente, moldar a legislao segundo o interesse do grupo ou coalizo. Diferentemente do caso estadunidense, porm, o grau de salincia do assunto e a capacidade de articulao e presso dos grupos costumam ser efetivos tanto no sentido de vetar quanto no sentido de aprovar propostas de seu interesse. Mas, dadas as limitaes do processo legislativo, em que so vedadas emendas aos projetos do Executivo que impliquem em aumento da despesa prevista, para aprovar propostas a atuao deve contar com apoio mais claro do Poder Executivo, inclusive para que, no caso de no ser possvel o emendamento, seja obtido o compromisso do envio de uma proposio autnoma que atenda ao compromisso ou reivindicao do grupo. Um esforo de sntese permite, assim, identificar importantes semelhanas e diferenas entre Brasil e Estados Unidos, no que se refere ao funcionamento de suas instituies polticas e administrativas, cujas caractersticas impactam as relaes com os grupos de interesse. A Tabela a seguir evidencia os principais aspectos destacados ao longo deste captulo:

332
Tabela 35 - Comparativo Brasil e Estados Unidos Caractersticas dos Sistemas Eleitoral, Representativo e Administrativo
ITEM Sistema partidrio Estrutura do Poder Legislativo Federal Mandatos EUA - Pluripartidarismo, com bipartidarismo de fato - Tendncia ideolgica central Bicameral - 435 Deputados, 1 por distrito - 100 Senadores 2 por Estado - Senadores: 6 anos, com renovao 1/3 a cada 2 anos - Deputados: 2 anos - PR: 4 anos - Governadores: 2 anos Parlamentares no podem ocupar Parlamentares (Congresso): ilimitada Executivo: mximo 2 mandatos Estados: limites variados em 15 estados para mandatos parlamentares Legislativo Legislativo: plena Executivo: - nenhuma, exceto iniciativa da lei oramentria - State of the Union Address (recomendaes) - Executive Orders (limitadas) - Regulao setorial Somente veto integral lei Apreciao: 10 dias Derrubada: 2/3 dos votos dos presentes na Sesso Vetos apostos (at 2007): 2552 Vetos derrubados (at 2007): 106 No apresenta projetos de lei Emite Executive Orders Emendas Constituio Iniciativa exclusiva: - parlamentares - 2/3 das legislaturas dos Estados Aprovao por 2/3 dos votos - Ratificao por dos Estados - 27 Emendas desde 1796 Legislativo Executivo Elaborao: Autor. BRASIL - Pluripartidarismo, com 7 a 8 partidos significativos - Tendncia ideolgica central Bicameral - 513 Deputados, proporcionalmente populao - 87 Senadores 3 por UF - Senadores: 8 anos, com renovao 1/3 e 2/3 a cada 4 anos - Deputados: 4 anos - PR: 4 anos - Governadores: 4 anos Parlamentares podem ocupar Parlamentares (todos): ilimitada Executivo: 2 mandatos consecutivos Executivo Legislativo: ampla Executivo: - ampla, com iniciativas privativas

Cargos no Executivo Reeleio

Predomnio na formulao de polticas Competncia legislativa

Veto s decises do Legislativo

- Decretos regulamentadores - Decretos autnomos (organizao administrativa), limitados - Regulao setorial Admite veto parcial Apreciao: 15 dias Derrubada: maioria absoluta em cada Casa Vetos apostos: n/c Vetos derrubados: n/c Apresenta projetos de lei Edita Medidas Provisrias, inclusive crditos extraordinrios Requer urgncia constitucional Edita decretos (regulamentos e autnomos) Iniciativa compartilhada - Presidente - 1/3 membros de cada Casa - maioria das ALs dos Estados Aprovao por 3/5 dos votos em 2 turnos CD e SF - 55 Emendas desde 1988 mais 6 Emendas de Reviso (1993). Executivo

Presidente da Repblica

Accountability burocrtica

A diversidade de partidos polticos representativos e com representao no Congresso, no Brasil, permite, efetivamente, uma ampliao dos canais de acesso institucionais, inclusive mediante o emprego desse canal como forma de ampliao do poder de veto dos grupos de interesse a partir da atuao na arena do Poder Judicirio, mas, principalmente, como forma de veiculao e defesa de interesses nas arenas Legislativa e Executiva papel que, nos EUA, exercido, essencialmente, pelos Congressistas, individualmente, mais do que pelos Partidos. O bicameralismo, porm, torna bastante similares os mtodos de atuao dos lobbies junto ao Legislativo, embora, no caso brasileiro, facilitado pela pulverizao das representaes decorrente do sistema de eleio proporcional, na Cmara dos Deputados, fator que pode ter como resultado a

333

facilitao da identificao dos deputados com grupos de interesse com os quais mantenham relaes de clientela. Os ciclos eleitorais nos EUA, porm, mais curtos, tendem a tornar mais necessria a manuteno de vnculos com os grupos de interesse em razo das necessidades mais imediatas de apoios para a reeleio, em ambos os pases ilimitada na esfera federal. No entanto, reside diferena essencial no que se refere ao predomnio do Legislativo ou Executivo na formulao das polticas pblicas, o que desloca as presses durante o processo de agenda setting, nos EUA, do Executivo para o Legislativo, com muito maior freqncia e intensidade do que no Brasil. Embora em ambos os sistemas o Executivo tenha papel decisivo maior, nos EUA, na fase de implementao no Brasil o Executivo, detentor de iniciativas legislativas plenas e at mesmo privativas desloca para essa arena presses mais intensas e menos accountables do que nos EUA. Assim, o Executivo o foco principal dos grupos de interesse em busca de acesso ao poder decisrio. As diferenas entre os dois sistemas polticos e processos legislativos afeta, assim, diretamente o modus operandi e a intensidade dos contatos, assim como a relevncia dos canais de acesso e os efeitos de sua obstruo sobre as prticas dos grupos de interesse. Da a importncia de que a regulamentao das atividades de lobby, no Brasil, venha a considerar tais caractersticas para a definio do seu escopo e abrangncia. 7.2 Frentes Parlamentares e Grupos de Interesse no Brasil e nos EUA Um segundo aspecto a ser analisado diz respeito atuao dos caucuses, frentes parlamentares ou Bancadas suprapartidrias no mbito do Poder Legislativo do Brasil e EUA. Conceitualmente, uma frente parlamentar pode ser definida como um grupo de membros dos poderes legislativos federal, estaduais e municipais que tm sua atuao unificada em funo de interesses comuns, independentemente do partido poltico a que pertenam. A essncia de sua natureza atuar como uma forma de complementao ao sistema partidrio e de veiculao de interesses que buscam, a partir de coalizes apoiadas por integrantes do Poder Legislativo, assegurar a proeminncia e salincia dos temas de sua preferncia na agenda legislativa e manter laos mais estreitos com parlamentares, independentemente de seus partidos. Trata-se de uma caracterstica do sistema poltico presente em ambos os parlamentos e que tem profundas influncias na dinmica dos grupos de interesse. Abordaremos, a seguir, as peculiaridades dessas instituies em cada um dos pases abordados nesta Tese. 7.2.1 Caucuses e Grupos de Interesse nos EUA

334

Segundo Hammond (1998), as Congressional Member Organizations - CMO, ou congressional caucuses, como so chamadas as frentes parlamentares ou bancadas suprapartidrias, podem ser definidos como grupos voluntrios de membros do Congresso com interesses compartilhados, e atuam como players de grande destaque na influncia das polticas pblicas e na definio da agenda legislativa. No interior dos caucuses, os membros do Congresso compartilham informaes, coordenam planos legislativos, buscam meios de influenciar colegas e definem estratgias para a formao da agenda. Os caucuses so, ainda, instrumentos de lobby em favor de legislaes especficas e de presso sobre o Speaker da House of Representatives e outros membros influentes do Congresso para favorecer sua agenda legislativa, e comum que seus membros votem em bloco em assuntos de seu interesse. Exercem, dessa forma, um importante efeito sobre as votaes em plenrio e contribuem para prover informaes aos demais membros do Congresso sobre pontos controvertidos das propostas legislativas, embora, segundo Hammond (1998), tambm contribuam para a fragmentao do sistema congressual, uma vez que atuam como coalizes de votantes fora da estrutura formal do Congresso. So, ainda, valorizados pelos grupos de interesse, uma vez que oferecem a eles um meio fcil de difundir suas mensagens para um grupo bipartidrio de parlamentares comprometido e interessado em seus assuntos. As CMOs devem ser registradas, na House of Representatives, junto ao Committee on House Administration. O registro deve conter, alm da identificao da CMO, uma declarao de seu propsito e a identificao dos seus responsveis (Officers), assim como os dados do staff designado por cada um dos responsveis para tratar dos assuntos relacionados CMO. Uma vez aprovado o registro pelo Committee on House Administration, os membros tanto da House quanto do Senado podem participar da CMO, desde que pelo menos um de seus membros seja deputado. No existe, assim, um nmero mnimo de participantes para a constituio de uma CMO na House of Representatives. As CMOs no se confundem com os corpos legislativos mas tambm no so totalmente independentes. Elas no podem ter personalidade jurdica prpria, nem podem empregar pessoal. Tampouco podem ser custeadas diretamente com os recursos destinados representao parlamentar229, ou ter escritrios separados do Congresso. Seus membros so proibidos de aceitar bens, fundos ou servios de organizaes privadas ou indivduos para apoiar a CMO embora, na prtica, ocorra com freqncia o apoio de grupos de interesse relacionados. Podem, porm, ser
229

Os Deputados e Senadores, nos EUA, fazem jus MRA Members Representational Allowance, destinado a custear despesas com pessoal temporrio e permanente dos gabinetes parlamentares, alm de despesas com manuteno de escritrios nos estados e distritos, correspondncia, deslocamentos para o Estado de origem, etc, da ordem de cerca de US$ 1,1 milho anual para cada membro da House. No Senado, os valores variam, conforme o Estado de origem, entre US$ 2,5 e 4,1 milhes por Senador. Para maiores detalhes ver BRUDNICK, Ida. Congressional Salaries and Allowances. CRS Report for Congress. August 30, 2007. Disponvel em http://www.house.gov/htbin/crsprodget?/RL30064/site=sitename

335

utilizados, para apoiar os objetivos de uma CMO, funcionrios e recursos oficiais sob o controle do parlamentar para apoiar as suas atividades em sua atuao legislativa. As CMOs tambm no podem utilizar franquias postais, nem os seus membros podem ceder suas franquias CMO, mas elas podem empregar recursos oficiais de comunicao do Congresso relacionados com seus objetivos, mas isso no inclui o uso de recursos pblicos para custear publicaes da CMO. Embora os membros do Congresso possam dedicar sees de seus websites a assuntos relacionados a CMOs, elas no podem ter websites independentes. Existe, no Congresso estadunidense, uma grande variedade de grupos parlamentares. Estudo realizado por Hammond (1998) identificou mais de 150 diferentes caucuses criados desde a formao do primeiro deles reconhecido oficialmente, o Democratic Study Group, em 1959230. At os anos 1970, porm, o seu nmero permaneceu pequeno; contudo, com a reforma legislativa, em 1979, os caucuses passaram a ser reconhecidos legalmente, ganhando status de legislative service organizations, passando a ter direito a espao e recursos oramentrios do Congresso para o seu funcionamento. Em 1994, em decorrncia de uma postura de desconfiana de lideranas do Partido Republicano em relao aos caucuses, a House of Representatives aprovou resoluo proibindo as organizaes de servios legislativos, rtulo sob o qual a maior parte dos mais importantes se classificavam. Ainda assim, os diferentes caucuses adaptaram-se e mantiveram-se em atividade, confirmando a tese de Hammond de que representam uma resposta institucional s necessidades dos congressistas de reagir a um ambiente mutvel, e que a variedade de caucuses explica a razo de sua adaptabilidade e sucesso, que a capacidade de responder necessidade de flexibilidade no sistema legislativo. Em 2003, identificava-se a existncia de mais de 250 caucuses, muitos deles voltados a temas de poltica exterior ou relacionados a grupos tnicos. Na presente legislatura, so contabilizados, segundo os dados sistematizados pelo Committee on House Administration, 281 caucuses, relacionados na Tabela 59 constante do Anexo, sendo a maior parte deles ativos apenas na House com efeito, existe apenas um caucus reconhecido oficialmente no Senado: o Senate Caucus on International Narcotics Control, estabelecido por lei em 1985. Uma das razes para tanto seria a menor preocupao dos senadores com a expertise em assuntos especficos, fator que mais relevante na House e determina uma maior preocupao com esses assuntos e com as informaes relacionadas a eles. A relao demonstra as diferenas e variaes em termos de escopo e contedo dos caucuses, assim como a simetria existente em algumas reas temticas, o que leva, muitas vezes, a que um caucus tenha seu opositor na mesma rea, explicitando o conflito entre os interesses representados.
230

No obstante o reconhecimento oficial tardio, registra-se a existncia dessas organizaes, ainda que como coalizes ad hoc, desde o perodo colonial.

336

Quanto ao tamanho o, podem envolver e de e apenas al lguns a cen ntenas de membros m do o Cong gresso; pode em ser bipart tidrios, ou limitados a um nico partido p em ca ada Casa, ou u em ambas s, embo ora sejam mais m comuns na House. comum a participa o simultne ea dos parlam mentares em m vrio os caucuses, e praticamen nte a totalida ade deles faz z parte de pe elo menos um m caucus. H, segun ndo Cook (2 2001), uma alta a taxa de desaparecim d mento e renov vao entre os caucuses s: entre e os 123 reco onhecidos oficialmente o na 103 leg gislatura, 26 desaparecer ram, enquan nto outros 20 0 surgi iram na legis slatura subse eqente. Ham mmond (199 98:54-64) co onsidera que e isso se dev ve ao ciclo de e vida dos caucuse es, cujo surgi imento ocor rre quando assuntos se to ornam releva antes para os s eleitores ou u ndo setores econmicos e chamam a ateno par ra temas qu ue no esto o sendo con nsiderados; o quan desap parecimento decorre da perda p de im mportncia do os assuntos ou o quando o outros grupos s se dedicam m ao mesmo m tema. Por outro la ado, assim co omo ocorre com os grup pos de intere esse, pode oc correr de um m caucu us mudar se eu foco, ou u ampli-lo, quando os objetivos que q levaram ao seu sur rgimento so o ating gidos ou perd dem relevnc cia. Hammon nd classifica a as caucus ses em seis categorias s principais s: caucuses partidrios s, form mados no mb bito de um mesmo m parti ido poltico (como ( o Dem mocratic Stu udy Group); caucuses de e intere esses pessoa ais (como o Arms Con ntrol, o Con ngressional Space Cauc cus e o For reign Policy y Cauc cus); os nati ional-constit tuency cauc cuses (como o o Congres ssional Black k Caucus); os caucuses s regio onais (como o a Northea ast-Midwest Congressio onal Coalitio on e o New w England Caucus); os caucu uses estadua ais ou distri itais (como o Rural Ca aucus); e os o industry c caucuses (co omo o Coa al Cauc cus e o Cong gressional St teel Caucus) ). Caso em mpreguemos uma classifi ficao basea ada no critr rio de intere esse defendid do, mediante e as ca ategorias def fesa de inter resse pblic co, interesse econmico ou ambos, identificada as a partir da a denom minao e escopo de cad da caucus at tivo na 110 Legislatura, teramos a s seguinte dist tribuio:
Grf fico 19 Co ongress Mem mber Organiz zations por Interesse I qu ue Defende ( (Pblico ou Econmico) E ) EUA E 110 Congresso C

46% %

39%

INTERESS SE PBLICO INTERESS SE ECONMI ICO INTERESS SE PBLICO E ECONMI ICO

15%

Fon nte: Committee on House Admin nistration Elabor rao: Autor.

337

A distrib buio encon ntrada reflet te, em certa medida, a grande g quan ntidade de caucuses c que e Ham mmond classi ifica como de d interesse pessoal, p mas que, na ve erdade, pode eramos cons siderar como o volta ados a defes sa de interes sses pblico os e econm micos, como os os dedica ados inten nsificao de e rela es com ou utros pases s ou defesa a de interes sses comerc ciais bilatera ais, como o caso do o Cong gressional Brazil Caucus s, do Congre essional Cau ucus on the European E U Union e do Congressiona Co al Frien nds of Canad da Caucus, entre e muitos s outros. Por fim, se adotarmo os como crit trio para a classificao o a identific cao com o interesse de e um setor s ou gru upo especfi ico, ou com m os interes sses difusos ou princpi ios de alcan nce geral na a socie edade, como a defesa da sade, do meio m ambient te, do pleno emprego, do os direitos das d mulheres s, dos negros n ou da as crianas, te eramos a distribuio a seguir:
Grfico 20 Co ongress Mem mber Organiz zations por Interesse I qu ue Defende ( (Difuso ou Especfico) E EUA 110 Congresso C

40%

INTERES SSE DIFUSO INTERES SSE ESPECF FICO

60%

Fon nte: Committee on House Admin nistration Elabor rao: Autor.

Essa car racterizao evidencia, assim, o papel p major ritariamente associado a interesses espec cficos no Congresso do os EUA, emb mbora no sej ja desprezv vel o nmero o de caucuse es voltados a intere esses difuso os, ou identi ificados com m os grupo os cvicos, em e temas ta ais como sa ade e meio o ambi iente. Segundo Hammond d, os caucus ses so mais flexveis do d que as s subunidades s formais do o Cong gresso, com mo os comit ts e subco omits, distr ritos e lider ranas partid drias, e re espondem s neces ssidades de informao dos parlame entares, assim como so o um meio d de representao de seus const tituintes e de e coordenar esforos em m assuntos em mergentes. So S complem mentares a eles, e mas no o os su ubstituem. Po or outro lado o, sua forma ao e funcio onamento le evam ao esta abelecimento o de vnculos e cult turas entre os o seus integ grantes estab belecendo ob brigaes po olticas e coa alizes enre os membros do Congresso C q ultrapassam as bar que rreiras partid drias, e su ua existncia a revela o interesse de e pratic camente tod dos os memb bros do Con ngresso de desempenhar d r um papel v visvel no po olicy-making g

338

process, superando as limitaes do sistema de comits e servindo como uma via alternativa para afetar as aes dos comits e partidos, assim como influenciar o prprio Executivo. Do ponto de vista de seu funcionamento, Hammond considera que as CMOs diferenciam-se dos grupos de interesse, pois seus membros se renem com o objetivo de influenciar os resultados das polticas pblicas, mas no como indivduos, e sim como representantes dos cidados (1998:224). Loomis, porm, considera que no existe diferena central entre um membro de um caucus e um lobista contratado por uma organizao como a AFL-CIO ou a AARP. Como salienta Loomis (1998), os membros da House e os Senadores representam a indstria do ao, a indstria automobilstica, produtores agrcolas e muitos outros intereresses, em vrias etapas do processo legislativo, e os grupos de interesse sempre buscam um legislador para liderar suas causas no Congresso. Assim, no haveria nada melhor que ter um caucus inteiro atuando em seu benefcio. Dessa maneira, afirma Loomis, no h como desvincular os CMOs da representao de interesses particulares que buscam resultados especficos nas polticas pblicas. 7.2.2 Frentes Parlamentares e Grupos de Interesse no Brasil A atuao das frentes parlamentares, no Brasil, guarda grande similaridade com as Congressional Member Organizations dos EUA, embora sujeitas a menos restries formais em sua organizao. No mbito do Poder Legislativo Federal, a matria tratada no Ato da Mesa n. 69, de 10 de novembro de 2005, por meio do qual a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados instituiu o registro de frentes parlamentares naquela Casa e estabeleceu as prerrogativas dessas frentes, buscando disciplinar o seu funcionamento. Inexiste, porm, no Senado Federal, normatizao para a constituio de frentes parlamentares231. Para os fins do Ato da Mesa, considera-se Frente Parlamentar a associao suprapartidria de pelo menos um tero de membros do Poder Legislativo Federal destinada a promover o aprimoramento da legislao federal sobre determinado setor da sociedade. O ato assegura s frentes parlamentares registradas o direito de requerer a utilizao de espao fsico da Cmara para a realizao de reunio, o que, por si s, j garante a repercusso pblica do evento, mas condiciona a autorizao no implicao em despesas como a contratao de pessoal e fornecimento de passagens areas, e a no interferncia no andamento dos trabalhos da Casa.

231

Todavia, tramita, desde agosto de 2007, o Projeto de Resoluo n 47/2007, do Senador Marcelo Crivela, propondo a incluso de regramento no Regimento Interno do Senado Federal. A proposta guarda grande semelhana com as regras existentes na Cmara dos Deputados, e prope como requisito a participao mnima de vinte e sete senadores.

339

O Ato da Mesa Diretora assegura, tambm, a ampla divulgao das atividades das Frentes nos veculos de comunicao social da Cmara, como a TV Cmara, Rdio Cmara, Jornal da Cmara e pgina da Cmara dos Deputados na Internet. No entanto, para fazer jus a esse registro, a entidade deve atender a requisitos: alm do nmero mnimo de integrantes correspondente a 195 parlamentares, o requerimento deve ser instrudo com a ata de fundao e constituio da frente e o seu estatuto, evitando-se, assim, que sejam registradas entidades criadas ad hoc e informalmente. Com a vigncia desses requisitos, as frentes parlamentares j constitudas ao longo das legislaturas anteriores, algumas em funcionamento h mais de 15 anos, passaram a ter que requerer formalmente o seu registro, tendo-se iniciado um processo de reconstituio das frentes parlamentares. Todavia, passados mais de 18 meses desde o incio da sua vigncia, pouco mais da metade das frentes parlamentares que estavam em funcionamento ao longo das ltimas duas legislaturas requereram registro, e algumas entre as mais importantes no requereram esse registro. A anlise das Frentes Parlamentares existentes at o final da 52 Legislatura na Cmara dos Deputados e aquelas que requereram registro at o final de outubro de 2007 demonstra uma grande diversidade de objetivos, e nem todas atendem aos requisitos firmados pelo Ato da Mesa para seu reconhecimento, em especial a definio segundo a qual se considera como tal a entidade que busque promover o aprimoramento da legislao federal sobre determinado setor da sociedade. Segundo Frade (1996), o surgimento dessas estruturas informais pode ser atribudo ao enfraquecimento da capacidade representativa do sistema partidrio. Atravs de pesquisa tendo como objeto a composio do Congresso Nacional em 1995, e a partir das entrevistas realizadas e do mapeamento histrico das bancadas suprapartidrias, Frade concluiu que as bancadas suprapartidrias so grupos de presso internos, que atuam de forma permanente no Congresso Nacional, de maneira estruturada, com o objetivo de defender e ampliar os interesses defendidos, muitas das vezes, pelos grupos de presso. As frentes, segundo Frade, em sua maioria tm, em sua gnese, um grupo de presso, como exemplifica o caso da Frente Parlamentar da Micro e Pequena Empresa analisado pela Autora. Essas frentes sempre se concentram em um tema, um interesse pontual em redor do qual todas as aes so implementadas e as estratgias estabelecidas, e sua atuao se d, em geral, mediante uma presena marcante nas comisses permanentes cuja competncia inclui a matria objeto de suas aes, como indica o caso da atuao da Frente Parlamentar da Agricultura (Bancada Ruralista). Um fator relevante para o seu xito o grau de institucionalizao e organizao. Alm da varivel numrica, que , segundo Frade, imprescindvel para a obteno de resultados positivos, tambm importante o componente organizacional, sem o qual se inviabiliza a indispensvel aglutinao dos parlamentares. Finalmente, Frade destaca algumas concluses relevantes para o exame das frentes parlamentares como forma de atuao dos grupos de presso:

340
a) as bancadas suprapartidrias, em sua maioria significativa, tm em sua gnese a presena e participao de grupos de presso; b) os temas sobre os quais esto centradas as bancadas sinalizam o carter econmico dos interesses representados; c) as principais arenas de atuao situam-se no mbito regulatrio e redistributivo; d) as bancadas atuam em comisses permanentes especficas em razo do assunto, objeto de sua constituio; e) o grau de homogeneidade das bancadas tem forte influncia em seu poder e eficcia; f) o grau de institucionalizao das bancadas tambm fator fundamental de sua atuao por determinar a elaborao e implementao de estratgias capazes de levar obteno de resultados concretos; g) o tamanho da bancada no fator determinante de seu sucesso, sendo menos relevante que o seu grau de coeso e organizao para a implementao de estratgias eficazes e alcance de seus objetivos; h) as bancadas que apresentam os melhores resultados tm estreita relao com o Colgio de Lderes; i) o Colgio de Lderes tem a ampla maioria de seus membros como integrantes de bancadas suprapartidrias. (Frande, 1996)

Analisando a composio e funcionamento das frentes parlamentares no Congresso Nacional, Frade inventariou a participao, em 1995, de 513 dos 594 membros do Congresso, ou 86% do total, em pelo menos uma bancada suprapartidria, no sendo incomum que alguns parlamentares integrem muitas bancadas ao mesmo tempo. A organizao das Frentes Parlamentares do setor agropecurio um exemplo de como se organizam essas frentes. Existiram, ao todo, desde 2003 at o final de 2007, 11 diferentes frentes parlamentares voltadas a temas da agenda agropecuria, indo de temas especficos como a citricultura e avicultura a temas como agricultura familiar e regularizao fundiria. A mais expressiva a chamada Bancada Ruralista, organizada oficialmente na Frente Parlamentar de Apoio Agropecuria, formadas por deputados federais e senadores que defendem o interesse de grandes proprietrios de terra e do agronegcio no Congresso Nacional, e que atua como grupo de presso do setor. Segundo estudo realizado por Edlcio Vigna, do Instituto de Estudos Scio-Econmicos INESC, a Bancada Ruralista o grupo de interesse mais organizado em ao no poder legislativo: "No h grupo to organizado quanto os ruralistas" (Vigna, 2003). A Bancada Ruralista, embora seja uma das mais atuantes e fortes do Congresso, no , todavia, imune ao contexto poltico mais geral. De carter conservador, sofreu uma reduo nas eleies de 2006, passando, segundo o DIAP, de 111 para 95 Deputados, dos quais 64 foram reeleitos. Sua institucionalizao ocorreu a partir da Legislatura de 1994 a 1998, quando cresceu em nmero e articulao. Contava, ento, com 117 parlamentares e simpatizantes que se alinhavam com os ruralistas; na Legislatura de 1999/2002, contava com 89 congressistas. Na Legislatura 2003/2007, chegou a ter 111 membros, conforme o DIAP, embora, no seu primeiro ano, tenham sido identificados como ruralistas apenas 73 parlamentares. Essa reduo ou flutuao, em cada eleio, no pode ser vista, segundo Vigna, como debilidade, pois o grupo tem um forte potencial de mobilizao em apoio s propostas que defende. Contudo, suas maiores lideranas, como os Deputados Ronaldo Caiado (DEM-GO) e Abelardo Lupion (DEM-PR) foram reeleitas, enquanto a Deputada Ktia Abreu (DEM-TO), vicePresidente da Confederao Nacional de Agricultura e Pecuria, foi eleita para o Senado Federal

341

garantindo, assim, a continuidade de suas principais reivindicaes. Alm disso, essas demandas tm, historicamente, devido a sua capacidade de presso, obtido mais votos do que os que integram a Bancada Ruralista, contando, assim, com forte apoio de no-membros. Trata-se de um grupo de interesse que, com o apoio das entidades do setor agropecurio, consegue mobilizar grandes somas de recursos para empreender campanhas e manifestaes, como os tratoraos em Braslia, quando a Esplanada dos Ministrios invadida por maquinas e implementos agrcolas transportados de diversos pontos do pas para exercer presso fsica sobre os Congressistas e o Executivo. Alm de sua expresso numrica, a Bancada Ruralista tem, segundo Vigna, a capacidade de agregar interesses que perpassam outras profisses, e no pode ser considerada uma "bancada de profisso", mas sim de interesse especfico. Na verdade, esclarece Vigna, como a representao nunca exclusiva, mas partilhada, os ruralistas apresentam-se sob uma variedade de profisses: empresrio e agropecuarista; mdico e agropecuarista; agropecuarista e advogado; agropecuarista e comerciante, etc. A posse dessa dupla condio , sem dvida, um fator de fortalecimento da Bancada em suas interaes com outros grupos, permitindo a realizao de coalizes amplas. Conforme Vigna, a Bancada Ruralista vem h vrios anos adotando a estratgia de ocupar todos os espaos polticos possveis na arena legislativa, assumindo a presidncia da Comisso de Agricultura e Poltica Rural em sucessivos mandatos. Teve, tambm, voz ativa durante o governo Fernando Henrique Cardoso na indicao dos ministros da Agricultura e do Desenvolvimento Rural. Sua capacidade de mobilizao tem obtido resultados expressivos, como a obstruo da votao da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2006, em resposta ao conjunto de medidas contra a crise na agricultura anunciado pelo governo federal, considerado insuficiente pelos ruralistas. Em conseqncia dessa mobilizao, o Governo acabou adotando medidas favorveis renegociao de dvidas do setor agropecurio. Tambm por presso da bancada ruralista foi obstruda a votao em segundo turno da Proposta de Emenda Constituio n 438, de 2001, que prev o confisco e destinao para a reforma agrria das propriedades rurais onde haja ocorrncia de trabalho escravo. J aprovada pelo Senado e aprovada em primeiro turno na Cmara em agosto de 2004, a PEC aguarda a concluso da deliberao embora, em maro de 2006, a Bancada Ruralista tenha deliberado no apoiar a matria. Em relao vinculao partidria, destaca Vigna a identificao dessa bancada com os partidos de centro e centro-direita. Segundo Vigna, no governo Fernando Henrique Cardoso, os parlamentares que compunham a bancada ruralista pertenciam, majoritariamente, aos partidos que formavam a base de apoio do governo. No atual perodo presidencial, apesar do DEM, ex-PFL, onde esto as principais lideranas da Bancada Ruralista, integrar a oposio ao Governo, o que poderia ter alterado a correlao de foras no mbito do Legislativo, a presena de integrantes da Bancada em partidos que apiam o Governo como o PMDB, PL e PTB assegura aos ruralistas interlocuo

342

quali ificada com o Poder Exe ecutivo. O gr rfico a segu uir evidencia a a distribuio por partid dos polticos s, na 52 2 Legislatur ra, encerrada a em fevereir ro de 2007:
Gr fico 21 - Ba ancada Rura alista Distribuio por r Partidos (2 2003-2007)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 77

70

63 45 43 32 20 5
PP P PTB
Ruralistas

16

20 6

1 19 6
P PL

1
PPS

PFL

PMDB B PSDB

B Bancada Total

Fonte: Vigna a, 2003.

Na 53 Legislatura, L s segundo Cos sta e Queiroz z (2007:46), , a Bancada Ruralista co onta com 120 0 integ grantes, repre esentando 19 9,5% do tota al de congre essistas, e a ela pertence em 20% dos deputados e 15% dos Senad dores. Pela primeira ve ez, integram m essa banc cada parlam mentares do Partido dos Traba alhadores (u um deputado o e um senad dor). Contudo, , afirma Vig gna, no se trata t de um grupo regid do por uma d diretriz ideol lgica, e sim m por in nteresses esp specficos, e cuja fora de d convencim mento no se s pauta pelo o princpio partidrio p ou u pelo carisma das s lideranas. Neste sentid do, a bancad da ruralista um grupo s suprapartid rio, atuando o, claram mente, com mo grupo de interesse, e cujos integr rantes, histo oricamente, s so aliados do Governo o. Com m a mudana a no perfil do d Poder Ex xecutivo em m 2003, cujo o maior par rtido de sust tentao no o integ grava essa Bancada, B cri iou-se uma situao pa aradoxal, ond de seus inte egrantes pod deriam vir a const tituir-se, na anlise de Vigna, V um e elo frgil na n coalizo de d apoio ao Governo Lu ula, podendo o exerc cer um poder r de barganh ha com grand de potencial de desestabilizao da s sua base parl lamentar. Segundo Vigna, a fo ora da Banc cada Ruralis sta pode ser tambm me edida pela su ua influncia a na oc cupao de postos-chav p ve. No prime eiro mandato o do Govern no Lula, ban ncada conse eguiu vitrias impo ortantes, tend do apoiado a indicao o do minist tro da Agricultura, Pec curia e Ab bastecimento o, Robe erto Rodrigu ues. Tambm m apoiou o nome n do min nistro de Des senvolvimen nto, Indstria a e Comrcio o Exter rior, Luiz Fernando F Fu urlan, ligado o ao agron negcio. Al m disso, in ndicou o Presidente P da a Com misso de Agr ricultura e Poltica Rural l da Cmara a dos Deputa ados, Waldem mir Moka. O sucess so dessa Ban ncada est as ssociado a al lguns fatores s de natureza a poltica ma ais geral e s defic cincias do sistema s repr resentativo. Para P Vigna, a existncia da bancad da ruralista depende, d em m espec cial, das cris ses no setor agropecurio o, que favor recem o acm mulo de rec cursos de pod der por parte e do gr rupo que, ao o utiliz-los, refora sua prpria p imag gem. Caso ta ais crises n o ocorressem m, a bancada a

343

ruralista iria cumprir a sua funo especfica como grupo de interesse, defendendo os interesses do agronegcio no cenrio nacional. Mas a crise do setor potencializa seu papel e alimenta a sua integrao no processo poltico atravs das bancadas parlamentares. Segundo Vigna,
Alguns cientistas polticos avaliam que a bancada ruralista e outros grupos de interesse representam uma anomalia do sistema poltico. Entendemos que, no Brasil, o sistema partidrio no agrega interesses. Os partidos, apesar dos seus programas, no definem polticas pblicas associadas. Assim, interesses que poderiam ser conjugados eclodem em proposies individuais como propostas estanques. Os partidos polticos, em geral, cumprem uma funo bem definida que a disputa poltico-eleitoral e a gesto do Estado ou do poder. A bancada ruralista conseguiu ocupar certos nichos do aparelho do Estado, onde exerce o seu poder de mando. O poder, nestes casos, exercido de forma qualitativamente diferente de um partido poltico. A ascenso do grupo no visa ocupao estratgica poltica do governo, mas principalmente obter mais recursos oramentrios para os setores agrcolas. Este aparelhamento setorial do Estado s ocorre pela fuso da representatividade do partido poltico e da especificidade setorial da bancada ruralista. E no por sua representatividade prpria como fora poltica interna do Congresso Nacional, o que regimentalmente no poderia haver. (Vigna, 2003)

Outras Bancadas, como a Bancada da Sade e a Bancada da Educao, exercem seu poder de presso por meio de vrias Frentes Parlamentares, conferindo grande visibilidade a sua atuao. H ainda bancadas que, mais discretas e menos numerosas, atuam tambm de forma incisiva, como o caso da Bancada Sindicalista (que conta com 74 membros), da Bancada Feminina (56 integrantes), alm da Bancada de Direitos Humanos, da Frente em Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e da Frente pela Livre Expresso Sexual232. As frentes parlamentares atuantes desde o incio da 52 Legislatura, em 2003, identificadas em nossa pesquisa 110 frentes, das quais 42 criadas ou reafirmadas na 53 Legislatura podem ser classificadas da forma a seguir, considerando os critrios de rea temtica principal de atuao e tipo do seu objeto, conforme a classificao utilizada pela Cmara dos Deputados para apurar a produo legislativa por Partido Poltico:
Tabela 36 - Frentes Parlamentes atuantes no Congresso Nacional, por rea temtica (2003-2007)
REA TEMTICA SADE POLTICA RURAL E FUNDIRIA DIREITOS HUMANOS E MINORIAS INDSTRIA E COMRCIO DESENVOLVIMENTO URBANO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO EDUCAO MEIO AMBIENTE DESENVOLVIMENTO REGIONAL PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL ECONOMIA E FINANAS ADMINISTRAO PBLICA TRIBUTAO CINCIA, TECNOLOGIA E INFORMTICA COMUNICAO RECURSOS MINERAIS, HDRICOS E ENERGTICOS ORAMENTO DESPORTO ARTE E CULTURA
232

N 11 11 11 8 6 6 6 5 5 4 4 4 4 4 3 3 2 2 2

% SOBRE TOTAL 10,0% 10,0% 10,0% 7,3% 5,5% 5,5% 5,5% 4,5% 4,5% 3,6% 3,6% 3,6% 3,6% 3,6% 2,7% 2,7% 1,8% 1,8% 1,8%

Sobre a Bancada Feminina e as Frentes em Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e pela Livre Expresso Sexual, ver VOGEL, Luiz Henrique. As Frentes Parlamentares e a Cultura Poltica em Defesa dos Direitos Humanos. Braslia: Cmara dos Deputados/Consultoria Legislativa, 2005, 19 p.

344
TRA ABALHO E EM MPREGO 2 REL LAES EXTE ERIORES 2 ORG GANIZAO POLTICA P DO ESTADO E 2 REP PRESENTAO O PROFISSION NAL 1 TUR RISMO 1 DEF FESA E SEGUR RANA NACIO ONAL 1 SEG GURANA PB BLICA 0 PRO OCESSO LEGIS SLATIVO 0 DIR REITO PENAL E PROCESSUA AL PENAL 0 DIR REITO CIVIL E PROCESSUAL L CIVIL 0 TOT TAL 110 Fonte e: Cmara dos Deputados D e Sena ado Federal. Elab borao: Autor. 1,8% 1,8% 1,8% 0,9% 0,9% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Caso em mpreguemos a classific cao antes adotada pa ara o caso dos EUA, , relativo s Cong gressional Member M Org ganizations, baseada b no critrio de defesa d de int teresse pbli ico, interesse e econ mico ou am mbos, identi ificado, esse encialmente, pela denom minao da f frente parlam mentar e seu u objet tivo principa al, teramos a seguinte distribuio:
Grf fico 22 - Fre entes Parlam mentares por r Interesse que q Defende e (Pblico ou u Econmico o) Brasil 2003-20 007
In nteresse P blico e Econmico 19%

Intere esse Econm mico 37% %

Interesse Pblico 44%

Fonte e: Cmara dos Deputados D e Sena ado Federal. Elab borao: Autor.

Se adotad do como critrio para a classificao o a identifica ao com o interesse de e um setor ou u grupo o especfico o na socieda ade, ou com m os interes sses difusos ou princpi ios de alcan nce geral na a socie edade, como a defesa da a sade, do meio m ambien nte, do pleno o emprego, o ou combate corrupo o, teram mos a distrib buio a segu uir:

345
Gr fico 23 - Fr rentes Parlamentares po or Interesse que Defend de (Difuso ou u Especfico o) Brasil 2003-20 007

Interesse difuso 37% Inter resse espec cfico 63 3%

Fonte e: Cmara dos Deputados D e Sena ado Federal. Elab borao: Autor.

Segundo esse critrio o classificat rio, constat ta-se haver uma u propor o praticam mente idntica a entre e Brasil e EUA, E corrob borando a avaliao a de e que, em ambos a os p pases, CMO Os e Frentes Parla amentares de estinam-se a defesa de e interesses semelhantes s, e particul larmente ass sociados aos grupo os de intere esses e a int teresses espe ecficos. H , porm, um ma maior ni itidez na identidade das Frent tes Parlamen ntares, no Brasil, B com os interess ses econmi icos, diversa amente do que q se pode e vislum mbrar nos EUA, E onde e os interess ses so men nos clarame ente identific cveis como o puramente e econ micos, em mbora, em ambos a os pases, p os interesses exclusivame e ente pblic cos estejam m prese entes praticam mente na me esma propor ro. Analisan ndo a comp posio e a atuao da as frentes parlamentare p es, Laura Frade F (1996 6) ident tificou algum mas caracter sticas voltad das a permit tir a sua dife erenciao em m relao ao os grupos de e intere esse:
Tabela 37 Caracteri izao dos Grupos G de Presso P e das s Bancadas Suprapartid drias
Grupos de pr resso so o constitudos po or pessoas extern nas ao Congress so atu uam com um obj jetivo determina ado B Bancadas suprap partidrias so o constitudas po or parlamentares s de partidos div versos At tuam com objeti ivos mais amplo os em relao a um u interesse, po or somarem correntes ide eolgicas distintas, com po osicionamentos diferentes a res speito de um tema, podem me esclar a discuss so micro com m um carter mais m pblico. Po orque so comp postas por parl lamentares, so capazes de acrescentar sentido o social s decis ses so o pontuais na atuao a e no in nteresse, tm in nteresse em tm m carter perma anente de acomp panhamento de um u interesse, res sultados imediato os um m setor , buscam m mudanas tm m menos fora que q uma bancada a tm m mais fora do que um grupo d de presso Re epresentam distin ntos setores da sociedade s au uxiliam a preser rvar setores am meaados pelo processo de glo obalizao da economia, e que p precisam de tem mpo para se ad daptarem conco orrncia internac cional Pre essionam a banc cada pre essionam o gove erno so o oriundos da ba ase eleitoral do parlamentar p de estinam-se a da ar respostas s s demandas ord dinrias dos gru upos de presso tm m atuao perma anente na socied dade so o eleitos pela so ociedade no geral tm preoc cupaes setoriai is aju uda no planejam mento do pas par ra o mdio e longo prazo so o formas de apri imorar a ao do os grupos de presso so o um grupo de presso p dentro do o Congresso tm m articulao tm m articulao uti ilizam sistema de e presso uti ilizam sistema de d presso Fo onte: Pesquisa no n Congresso Na acional, 1996 Frade, F 1997.

346

Segundo Frade, possvel concluir que as duas estruturas, embora apresentem semelhanas no sentido de se constiturem de forma institucionalizada e utilizarem presso na defesa de interesses, funcionam em verdade de forma complementar. Os grupos de presso, conforme Frade, com carter de defesa de interesses mais estritos, ganham nas bancadas uma ampliao desses interesses, e uma ponte entre a sociedade e o governo. Afirma Frade, ainda, que,
Se a bancada suprapartidria funciona como um multiplicador dos interesses junto aos poderes constitudos, por outro lado o grupo de presso serve de permanente contato entre os parlamentares e suas bases, o que pode se mostrar definitivo no processo eleitoral que se repete a cada quatro anos. E, se a bancada o ponto intermedirio entre a sociedade institucionalmente representada e as instncias decisrias, uma vez que no caminha apenas numa direo pode, em algumas ocasies, funcionar como um mecanismo de contato dessas mesmas instncias decisrias, com a sociedade.

Assim, as caractersticas apontadas evidenciam a identidade entre as Frentes Parlamentares e os grupos de presso, sendo aquelas um canal de acesso importantssimo, quando no a prpria materializao parlamentar de um grupo de interesse. E, conforme os critrios de classificao antes mencionados, pode-se concluir que uma parte expressiva das Frentes Parlamentares constitui-se em grupos de interesse que atuam em funo de polticas pblicas ou interesses setoriais sem que, necessariamente, haja a disputa sobre matria legislativa, embora a participao de parlamentares organizados em torno de uma Frente seja um fator relevante para dar maior visibilidade ao objeto de sua atuao e assegurar a ateno do Poder Executivo, dado que a atuao poltica de uma frente parlamentar , sempre, um fator de presso sobre o processo decisrio governamental. Os mtodos de trabalho das frentes parlamentares, seus elos e vnculos com lideranas de grupos de interesse, e os resultados que buscam no processo legislativo so suficientemente elucidadores dessa identidade e vinculao aos grupos de interesse. A grande pulverizao e diversidade na organizao das frentes, assim como algumas sobreposies entre elas, verificvel a partir de sua denominao e objetivos, permite tambm concluir que se trata, em muitos casos, de policy communities atuando com apoiamento em diferentes setores do Congresso, os quais se organizam a partir de seus vnculos e relaes em variados graus de abrangncia. As diferenas de tratamento normativo das frentes parlamentares especialmente a existncia, nos EUA, de regras mais restritivas explicita um maior grau de liberdade das frentes parlamentares no Brasil mas, frente s peculiaridades do sistema bipartidrio estadunidense, elas so mais relevantes naquele sistema do que no caso brasileiro para superar as limitaes da estrutura formal do Parlamento. Contudo, exercem, essencialmente, o mesmo papel e a mesma influncia sobre o processo poltico, em defesa de interesses especficos e, predominantemente, econmicos. 7.3 Grupos de Presso e o Processo Oramentrio no Legislativo no Brasil e nos EUA

347

A atuao dos grupos de interesse e a sua influncia no processo de elaborao e aprovao das leis oramentrias , tambm, um tema abordado desde os primrdios da teoria dos grupos. Em sua obra seminal, antecipando a abordagem que se desenvolveria nas dcadas seguintes, apontava V. O. Key:
A well-worned channel by which private groups attempt to influence administrative agencies about both general rules and decisions in individual matters is through Representatives and Senators. Congressmen, so the reasoning goes, control appropriations and legislations, and their word may approach intimidation in its effects in administrators. Legislative intervention may also jog a timid administrator to fulfill a plain duty or to moderate arbitrary practices. The administrative-legislative-lobby triangle at times include group influence calculated to emasculate legislation by influencing Congress to make inadequate appropriations. Contrariwise, those groups desirous of adequate programs may re-enforce the request of administrations for appropriations. (Key, 1964:139).

No mbito oramentrio, a atuao dos congressistas corresponde ao que Arnold (1990) chama de lgica da ao congressual, que a busca da reeleio. Como atores que esto permanentemente preocupados com a sua permanncia na arena poltica particularmente em virtude da durao dos mandatos os parlamentares estaro sempre atentos a demandas que possam, de alguma forma, contribuir para esse objetivo, e atendero, em suas decises, a alternativa que melhor o satisfaa. Uma das maneiras a aprovao de recursos a serem destinados a aplicaes em seus prprios distritos eleitorais (Arnold, 1979:34). J os burocratas, segundo a teoria de Arnold, relativa ao caso dos EUA, tendem a estabelecer relaes e coalizes com os parlamentares que permitam uma alocao estratgica de recursos e de benefcios compatvel com o seu objetivo de assegurar segurana oramentria e o fortalecimento das suas prprias agncias, fortalecendo suas coalizes de apoio, que envolvem tanto os grupos de interesse quanto os parlamentares que atuam no mbito das respectivas policy networks (Arnold, 1979:207). A busca do exerccio de influncia sobre o processo oramentrio, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos, uma das mais corriqueiras e significativas formas empregadas pelos grupos de interesse em suas relaes com os polticos e a burocracia. As inmeras oportunidades proporcionadas por esse processo contribuem, tambm, para a ocorrncia de desvios e distores que comprometem no somente a capacidade da lei oramentria de traduzir o interesse pblico em sua integralidade, mas tambm para que se transforme em uma arena de disputas que, em diversos momentos e etapas de sua execuo, se converte em espao para barganhas e para o exerccio do clientelismo e outras formas patrimonialistas de conduta. Nos EUA, o artigo 1, Seo 9, Clusula 7 da Constituio estabelece que
no money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law; and a regular Statement and account of Receipts and Expenditures of all public Money shall be published from time to time.233

233

Cfe. UNITED STATES SENATE. The Congressional Budget Process: an Explanation. Washington, DC: Committee on the Budget, 1998.

348

As regras que conduzem discusso e aprovao do Oramento, porm, so fixadas autonomamente por cada uma das Casas do Congresso, em virtude do comando contido no art. 1, Seo 5, Clusula 2, que estabelece que cada Casa determinar as suas regras e procedimentos. Embora exista um lei nica disciplinando o processo oramentrio o Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 cada Casa tem autonomia para, a qualquer momento, aprovar e empregar regras prprias, por meio de resolues. O processo atualmente empregado, tanto no Executivo quanto no Legislativo, tem suas razes imediatas no Budget and Accounting Act de 1921, que introduziu uma abordagem mais centralizada na poltica financeira e no processo oramentrio do Governo Federal dos EUA. At ento, no havia esforos sistemticos e centralizados para definir as despesas e receitas totais do governo, e cada agncia apresentava suas demandas no que era chamado Book of Estimates (Fisher, 1998:218). Progressivamente, ao longo do Sculo XIX, os Presidentes passaram a atuar de forma mais firme no sentido de intervir e revisar os contedos dessas estimativas antes do seu envio ao Congresso, assim como tentar controlar os gastos pblicos, contrariando concesses generosas aprovadas pelo Legislativo. Em 1909, o Presidente William Taft determinou, por meio de uma Executive Order, que nenhum oficial governamental ou chefe de diviso poderia dirigir-se ao Congresso para demandar leis ou apropriaes oramentrias, exceto com o consentimento e conhecimento dos respectivos ministros234. Em 1921, seguindo recomendaes apresentadas em 1912 pelo Presidente Taft, e impulsionado pelos dficits produzidos ao longo da I Guerra Mundial, o Budget and Accounting Act estabeleceu maiores responsabilidades para o Poder Executivo. Conferiu formalmente a competncia do Presidente da Repblica para o envio da proposta oramentria e definiu as regras para sua preparao, atribuindo ao Congresso a prerrogativa de alterar, por maioria simples de votos, o formato e o tamanho do oramento proposto. Criou o Bureau of the Budget, antecessor do Office of Management and Budget, e o General Accounting Office GAO, como o auditor governamental independente, vinculado ao Congresso, responsvel pela fiscalizao da execuo do oramento e das normas fiscais. Em 1946, o Legislative Reorganization Act estabeleceu o Joint Committee on the Legislative Budget, composto por membros das Comisses de Apropriao das duas Casas, e por membros do Senate Finance Committee e do House Ways and Means Committee, para apreciar e relatar, em cada sesso do Congresso, o oramento para o ano fiscal seguinte. Em 1974 o Congressional Budget and Impoundment Control Act estabeleceu novas regras, reduzindo os poderes do Presidente da Repblica em favor do Congresso. Essa lei foi o resultado de disputas entre o Presidente e o Congresso envolvendo os limites de gastos anuais: o Presidente
234

Nos EUA, no existe, propriamente, a figura dos ministros de Estado, mas sim os Heads of Departaments, ou Secretrios, que chefiam os 15 departamentos que tm status similar ao de ministrios.

349

Nixon defendeu, em 1972, um teto de gastos, atribuindo a crise fiscal aos conhecidos e tradicionais procedimentos do Congresso que permitiam a criao de programas dispendiosos de forma desarticulada. Embora o Congresso tenha recusado a proposta, Nixon aplicou o limite, cortando gastos de cerca de US$ 15 bilhes aprovados pelo Legislativo. Em resposta, em 1973, cada Casa adotou regras prprias para limitar a capacidade do Presidente de suspender ou cancelar gastos previstos no Oramento e em 1974 o Congresso aprovou nova legislao reafirmando as prerrogativas do Legislativo. Essa nova lei estabeleceu em ambas as Casas os Budget Committees, e, embora reconhecesse o direito do Executivo de no executar o oramento aprovado pelo Congresso, obrigou o Presidente a submeter ao Legislativo as suas propostas de cancelamento ou suspenso da execuo de gastos aprovados, mantendo-se, caso recusadas, a obrigatoriedade da execuo do oramento pelas agncias do Executivo. Enquanto a suspenso da execuo de programas e aes poderia ser rejeitada por qualquer uma das Casas a qualquer momento, para cancelar uma dotao o Presidente deveria obter o apoio das duas Casas dentro de 45 dias aps o incio da sesso legislativa, sob pena de precluso. Permitiu-se que o Congresso, ao longo do ano fiscal, implementasse, por meio de duas resolues, reformulaes gerais no oramento. Em conseqncia, conforme Fisher (1998:235) reduziu-se a responsabilidade do Executivo sobre o Oramento, ampliando-se os dficits oramentrios e reduzindo-se, tambm, a accountability do processo oramentrio. Os crescentes dficits oramentrios levaram, ainda, aprovao em 1990, do Budget Enforcement Act, que estabeleceu limites para trs categorias de gastos (defesa, internacionais e domsticas), autorizando a reduo de despesas em programas discricionrios para o atendimento dos limites. Essa nova lei conferiu importantes prerrogativas ao Executivo, impedindo que o Congresso remanejasse gastos de uma categoria para outra e alterasse as prioridades oramentrias do Executivo. Durante a sua tramitao no Legislativo, a proposta oramentria submetida a diversas fases de elaborao, que se iniciam com a realizao, pelos comits oramentrios do Senado e da Cmara dos Representantes, de audincias pblicas com vistas a receber manifestaes e testemunhos de oficiais do Governo, especialistas das reas acadmica e empresarial, e representantes de organizaes nacionais, membros do Congresso e do pblico em geral. Nessa mesma fase, os demais comits do Congresso revisam a proposta oramentria relativamente aos programas sob sua jurisdio e apresentam aos comits oramentrios suas vises e estimativas sobre as despesas e receitas estimadas. Trata-se de um dos temas da agenda do Congresso nos EUA que mais interesse atrai por parte dos lobbies. Esse processo, em que existe um compartilhamento de responsabilidades, mas onde a predominncia do Legislativo inequvoca, amplia as possibilidades de atuao dos grupos de

350

interesse, que tm, efetivamente, na arena legislativa, uma oportunidade mpar para introduzir ou reintroduzir o atendimento a demandas de seu interesse na lei oramentria, com possibilidades de, inclusive, impedir que a sua execuo seja suspensa ou cancelada por deciso do Executivo, inclusive por meio de earmarks235. Buscando o seu aperfeioamento e evitar o uso indevido desse acesso, ambas as Casas adotaram, a partir da aprovao do Honest Leadership and Open Government Act of 2007, em agosto de 2007, normas que afetam os procedimentos legislativos internos, com o propsito de assegurar maior transparncia e accountability no processo legislativo, principalmente em relao s earmarks. A Lei em questo, que ser abordada em maior detalhe oportunamente, o primeiro texto legislativo que prope uma definio oficial para as earmarks. Trata-se, segundo essa Lei, de um item da despesa, benefcio fiscal ou limitao tarifria direcionada pelo Congresso, ou seja, dirigida a um beneficirio especfico. A fim de coibir prticas no-transparentes, o Honest Leadership Act passou a exigir que em qualquer proposta legislativa ou emenda que contenha uma earmark esteja identificado e seja previamente divulgado, inclusive por meio de relatrios das respectivas comisses ou comits, o Senador ou Representante que a submeteu deliberao do comit ou da Casa legislativa correspondente, proibindo a sua apresentao em caso de conflito de interesses. Essa alterao ocorreu em razo do fato de que, at ento, freqentemente eram submetidas a deliberao earmarks cuja verdadeira autoria era desconhecida, permitindo que a atuao dos grupos de interesse em defesa de demandas especficas a serem atendidas por meio da lei oramentria se desse de forma no-transparente. Um exemplo desse tipo de situao relatado por Luneburg e Susman (2006): em fevereiro de 2006, o jornal US Today publicou reportagem sugerindo que o Senador Republicano Arlen Specter ou seus assessores teriam articulado a apresentao, durante quatro anos, de earmarks de cerca de US$ 49 milhes de dlares em favor de empresas da Pennsylvania representadas por uma empresa de lobby dirigida pelo esposo de uma de suas assessoras. Sob as regras do Lobbying Disclosure Act de 1995, os relatrios apresentados pela empresa de lobby permitiram identificar o lobista que atuou sobre a matria, o qual, todavia, negou haver mantido contatos com o gabinete do Senador para solicitar a apresentao da earmark. O caso foi investigado pelo Comit de tica do Senado, mas a ausncia de registros comprovando os contatos do lobista com o gabinete, e a ausncia de identificao na emenda apresentada que teria sido, segundo o lobista, apresentada por
235

Essa expresso deriva da antiga prtica de marcar a orelha do gado para identificar seu proprietrio. No processo oramentrio no Congresso dos EUA, identifica a prtica de identificar uma despesa custeada com recursos ordinrios com um projeto especfico ou um distrito ao qual o autor da proposta esteja vinculado. Outro uso da expresso para referir-se destinao de um montante de recursos a um programa particular no oramento federal, tenha ele objetivo local ou nacional (Cfe. PORTER, Rob & WALSH, Sam. Earmarks in the Federal Budget Process. Harvard Law School - Federal Budget Policy Seminar, Briefing Paper 16, 2006. Disponvel em novembro de 2007 em http://www.law.harvard.edu/faculty/hjackson/Earmarks_16.pdf.

351

outros parlamentares, no revelados - proporcionaram a oportunidade perfeita para um caso de influncia indevida e conflito de interesses no processo. Com a descoberta de outros casos envolvendo seus assessores, Specter acabou por adotar uma medida drstica: demitiu todos os que tinham relaes de parentesco com lobistas236. A nova Lei, assim, proporcionou condies para que tais situaes sejam evitadas, ao emendar as regras ticas do Senado e da Cmara dos Representantes para prover uma proibio expressa de que os membros do Congresso introduzam propostas de earmarks em que tenham interesse financeiro direto, ou que seus assessores trabalhem em favor delas. Na Cmara dos Representantes, foi introduzida no Cdigo de Conduta Oficial uma proibio expressa de que a introduo de uma earmark seja imposta como condio para a aprovao de uma proposta legislativa, alm da exigncia de que todos os pedidos de earmarks sejam acompanhados de uma certificao incluindo o nome, o beneficirio e o propsito da earmark e uma declarao de que o seu signatrio no tenha qualquer interesse financeiro na mesma. Diversamente do que ocorre nos EUA, h no Brasil um regramento nico para a apreciao da proposta oramentria. Essa previso j existia na Constituio de 1967/Emenda n 01/69237, em cujo ordenamento, alm da concentrao da iniciativa das leis oramentrias no Poder Executivo, havia a aprovao da pea oramentria por decurso de prazo: o Congresso deveria aprovar o Oramento at 30 dias antes do encerramento do exerccio financeiro do ano anterior a da sua vigncia; caso contrrio, seria promulgado como lei. Previa-se a existncia de uma comisso mista de deputados e senadores para a sua apreciao, com poderes conclusivos e finais sobre as emendas apresentadas ao oramento, ou seja, podendo ser dispensada a manifestao do plenrio, sendo vedada, em qualquer caso, a apresentao de emendas que implicassem aumento da despesa. A Constituio de 1988 restabeleceu as prerrogativas do Poder Legislativo, relativas ao processo oramentrio, extinguindo a aprovao por decurso de prazo. Embora tenha sido mantida a iniciativa privativa das leis oramentrias no Executivo, passou-se a admitir, de forma mais ampla, as emendas congressuais, desde que compatveis com o plano plurianual e as diretrizes oramentrias e indicados os recursos necessrios para o seu custeio, oriundos de anulao de outras despesas. Por definio constitucional, nos termos do art. 166, a aprovao do Oramento e suas alteraes dependem de deliberao do Congresso Nacional, cabendo expressamente a uma Comisso mista permanente de Deputados e Senadores a Comisso de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao examinar e emitir parecer sobre os projetos oramentrios e exercer o

236

Cfe. KELLEY, Matt. Specter helped win OK for $200,000 grant for client of staffer's son. USA Today, 24 April 2006. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.usatoday.com/news/washington/2006-04-24-specter-probe_x.htm. Para uma descrio detalhada da evoluo constitucional da participao do Legislativo no Oramento da Unio, ver Bezerra (1999:5265).

237

352

acompanhamento e a fiscalizao oramentria. As emendas ao oramento so apresentadas perante esta Comisso, que emite parecer prvio sua apreciao pelo Plenrio das duas Casas. Apesar dos avanos contidos na nova Constituio, as deficincias no sistema oramentrio brasileiro tm produzido condies favorveis corrupo por meio da atuao de lobbies, como exemplificam inmeros episdios verificados na histria recente do pas, entre eles os que deram origem, em 1992, Comisso Parlamentar de Inqurito dos Anes do Oramento. Mesmo aps a grande visibilidade adquirida pelo tema, e as inmeras recomendaes no sentido de que o processo oramentrio fosse reformulado o que, em parte, ocorreu permanecem vulnerabilidades, decorrentes da forma como o oramento pblico elaborado, discutido, votado e executado, que ainda hoje oportunizam situaes que so, seno iguais, pelo menos igualmente preocupantes. Um dos problemas est relacionado ao fato de que o oramento, no Brasil, tem carter autorizativo. Outro, o interesse dos parlamentares na execuo das chamadas emendas individuais, cuja aprovao institucionalmente assegurada por meio de acordos estabelecidos no mbito do Congresso. Cada parlamentar tem direito a uma quota de recursos fixada anualmente, o que, na opinio de Bezerra et alii (2002) tem contribudo para limitar a autonomia do poder legislativo. Essa limitao, conforme Bezerra et alii, decorre do fato de que o Executivo tem o poder de escolher quem ser politicamente beneficiado ou no com as liberaes de recursos, o que opera como um meio de controle do Legislativo. Retomando constataes apresentadas em Bezerra (1999), Bezerra et alii (2002) afirmam que parte significativa da atuao dos parlamentares se d como mediador de interesses estatuais e municipais ante os rgos executivos do Governo Federal, principalmente intervindo para que favores sejam atendidos e os recursos pblicos, liberados. Conforme Bezerra (1999:79), enquanto dispositivo da administrao governamental, o oramento se presta implementao de prticas clientelistas, o que reforado tanto pelas normas oramentrias, quanto pelos vnculos polticos e a prevalecente preocupao com a obteno de recursos que proporcionem o atendimento das demandas especficas e de interesse de lideranas locais. A atuao assim caracterizada , segundo Bezerra, um aspecto que est historicamente relacionado ao clientelismo poltico, presente desde o Imprio (Bezerra, 1999:13), e no uma prtica que possa ser associada exclusivamente a um ou outro perfil ideolgico (direita ou esquerda) ou de representao regional caracterizada pela condio scio-econmica (estados pobres ou ricos). Configura-se, na viso de Bezerra, um comportamento que deve ser considerado como um fenmeno social, e que no necessariamente leva busca de benefcios corruptos, pois no esto, necessariamente, orientadas ao enriquecimento pessoal, mas a concepes sobre o desempenho da atividade parlamentar, entre elas a noo de dever de lutar pela obteno de recursos federais para os Estados, regies e Municpios que os parlamentares representam (Bezerra, 1999:263-265).

353

Essa funo dos parlamentares se d por meio do acompanhamento de pedidos polticos visando assegurar o andamento dos processos de interesse nos rgos da burocracia, a qual compartilhada por escritrios de consultoria (ou empresas dedicadas ao lobby) e empresas de construo (empreiteiras). O prestgio e o poder do parlamentar dependem de sua capacidade de fazer com que as solicitaes sejam agilizadas e priorizadas na burocracia governamental. Para Bezerra et alii (2002),
O poder dos deputados e senadores reforado pelos prprios rgos ministeriais, na medida em que reconhecem, em funo do interesse que possuem em poder contar com o apoio dos parlamentares em matrias de interesse do governo, que eles merecem ser ouvidos e atendidos em suas demandas

Bezerra et alii salientam um dado concreto, que a possibilidade de um parlamentar ter seus pedidos atendidos caso o seu apoio ao governo seja mais intenso. Os parlamentares so induzidos, assim, a adotar uma postura governista no mbito de um sistema de trocas polticas em que o oramento tem um papel essencial. Esse fato leva a que o governo, para assegurar a maioria favorvel s suas propostas, mantenha um sistema de informaes sobre a conduta e o posicionamento dos parlamentares em relao ao governo, o qual permite aos ministros elaborar um mapa da atuao dos parlamentares em termos de apoio s iniciativas do governo e dos ministrios, prtica que se acha institucionalizada na Presidncia da Repblica e , atualmente, operacionalizada pela Secretaria de Relaes Institucionais, que adota um modelo que classifica os parlamentares e partidos conforme o seu comportamento (oposio, base slida e base frgil) e para cada grupo so atribudas notas e calculados desvios padro em funo das votaes e posicionamentos238. Visando reduzir os efeitos dessa prtica, a Lei de Diretrizes Oramentrias para o Oramento de 2008 (Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007), expressamente incorporou uma proibio do uso do oramento para fins de exercer influncia sobre as deliberaes congressuais239. Para Bezerra et alii, esses mecanismos podem ser interpretados como um dispositivo de ao governamental que aponta uma tentativa de racionalizao das prticas tradicionalmente tidas como clientelistas, embora, para Bezerra (1999:17), essas trocas polticas no devam ser vistas estritamente sob a perspectiva reducionista da mercantilizao do voto parlamentar. No obstante essa viso que privilegia a abordagem institucional e os papis exercidos pelos representantes eleitos em suas interaes com os grupos de interesse e a burocracia governamental, h inmeras situaes em que essa atuao transborda os limites ticos. Exemplo concreto do uso indevido da intermediao parlamentar no processo oramentrio o recente episdio em que ocorreu envolvimento de mais de 100 parlamentares e de assessores
238

Ver COSTA, Paulo Maurcio Teixeira da. Coordenao poltica, governana e governabilidade: o papel da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica. Braslia: Presidncia da Repblica. Secretaria de Relaes Institucionais, 2006, 13 p. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.clad.org.ve/fulltext/00535737.pdf. Diz o dispositivo: Art. 107. A elaborao e a execuo da Lei Oramentria de 2008 e de seus crditos adicionais obedecero aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na Administrao Pblica, no podendo ser utilizadas para influir na apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional.

239

354

ministeriais na compra superfaturada de ambulncias, apurada pela Polcia Federal em 2006 (Operao Sanguessuga). Segundo Ribamar Oliveira, colunista do jornal O Estado de So Paulo, tais fatos colocam sob suspeita a elaborao, a execuo e a fiscalizao do Oramento da Unio:
O que se viu foi um conluio que envolveu prefeitos, deputados, senadores, assessores de parlamentares e funcionrios pblicos, realizado durante cinco anos, sem que os rgos de controle identificassem as irregularidades. Um esquema to simples, que pode estar sendo usado para outras compras com dinheiro pblico federal.240

A situao acirrou o debate sobre a convenincia da adoo, no Brasil, de mudanas que tornem o processo oramentrio mais transparente e a execuo oramentria menos discricionria. Em novembro de 2006, o Congresso aprovou a Resoluo n 1, que introduziu modificaes no processo de apreciao da proposta oramentria. Com 161 artigos, fixou algumas medidas estruturadoras. Alm da reduo do nmero de membros da Comisso Mista de Oramento de 63 deputados para 30 e de 21 senadores para dez, nenhum deputado ou senador poder permanecer por mais de um ano seguido como relator setorial. Acatando proposta do Relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito que investigou os fatos apurados na Operao Sanguessuga, e que estava na raiz das fraudes verificadas, foram proibidas as emendas de bancada redigidas de forma genrica, devendo as mesmas especificar o seu beneficirio, quando for o caso, assim como as emendas individuais devero identificar detalhadamente a entidade beneficiada, inclusive os nomes dos scios e diretores, alm de endereos. Foram extintas as emendas de bancadas regionais, e estabelecida a obrigatoriedade de que as emendas de bancadas estaduais, relativas a matrias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, alm de identificar de forma precisa o seu objeto, devero, quando destinarem verbas a uma obra, ser reapresentadas nos anos seguintes, at que seja concluda. Cada parlamentar poder apresentar at 25 emendas individuais, cabendo ao Parecer Preliminar fixar o limite global de valor para apresentao e aprovao de emendas individuais por parlamentar, bem como a origem dos recursos para o seu atendimento. Embora acolhida como moralizadora, a Resoluo, aps a sua aprovao, despertou reaes de inconformidade, e alguns parlamentares defenderam a sua flexibilizao241, particularmente por fora das restries ao uso das emendas coletivas para atender interesses pessoais e a necessidade de identificao precisa da ao ou obra beneficiada com o recurso. Com a finalidade de avaliar os impactos da nova resoluo e propor mudanas, foi constituda em novembro de 2007 uma comisso pela Mesa Diretora do Congresso. Em julho de 2007 o Senado Federal aprovou a Proposta de Emenda Constituio n 22, de 2000, do Senador Antnio Carlos Magalhes, visando tornar obrigatria a execuo do Oramento conforme aprovado pelo Congresso e sancionado pelo Presidente da Repblica. O objetivo central
240 241

OLIVEIRA, Ribamar. Mudana incompleta. O Estado de So Paulo, 27 jul . 2006. Cfe. ODILLA, Fernanda. Emendas rachadas podem retornar. Correio Braziliense, 21 nov 2007.

355

impedir que, no curso do exerccio, sejam introduzidas novas categorias de programao oramentria sem que as j aprovadas estejam sendo adequadamente executadas, e, por meio da incluso de novo artigo na Constituio (165-A), tornar obrigatria a execuo da programao constante da lei oramentria anual, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitao, de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, para cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotao, a qual somente poder ser formulada at cento e vinte dias antes do encerramento da sesso legislativa, devendo ser acompanhada de pormenorizada justificativa das razes de natureza tcnica, econmico-financeira, operacional ou jurdica, que impossibilitem a execuo. A solicitao poderia, ainda, ser formulada a qualquer tempo, nas situaes que afetem negativamente a arrecadao da receita, de calamidade pblica de grandes propores, ou ainda em caso de decretao de estado de stio. Caso a solicitao no seja apreciada pelo Congresso no prazo de trinta dias, ser considerada aprovada. Por outro lado, a no execuo de programao oramentria, passaria a constituir crime de responsabilidade. Apesar do carter inovador da proposta, ela traduz discusses que h anos vm sendo travadas em diferentes setores do Congresso e da sociedade, buscando reduzir os poderes do Executivo materializados na prtica do contingenciamento oramentrio. Em apoio tese defendida pela PEC n 22/2000, na opinio de Bezerra et alii (2002), a implementao de uma reforma administrativa deveria atender necessidade de reduzir o papel do parlamentar como mediador perante a burocracia governamental nos processos relacionados s regies e municpios que representam. Entre outras medidas, deveria ser restringido o peso das intervenes de parlamentares nas decises administrativas, assegurados o universalismo e a transparncia dos procedimentos e a divulgao de informaes relacionadas aos programas governamentais, e minimizadas as dificuldades enfrentadas por grande parte dos pequenos municpios, relacionadas ao atendimento das exigncias tcnicas e burocrticas, reduzindo a necessidade de consultorias para o atendimento dessas exigncias. Assim, os parlamentares veriam diminuda a importncia de sua atuao junto aos rgos governamentais, permitindo que se voltassem mais para suas atribuies de legisladores e fiscalizadores, reduzindo a necessidade de um alinhamento fisiolgico com o governo. No terreno do processo oramentrio, Bezerra et alii (2002) propem que a relao entre Executivo e Legislativo seja estabelecida em novos padres, a partir da transformao da Lei Oramentria Anual de uma pea meramente autorizativa em mandatria, ou seja, que sua execuo seja obrigatria. Para o socilogo e ex-Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, a corrupo envolvendo a atuao de grupos de interesse, polticos e burocratas deriva, em grande medida, das deficincias do sistema oramentrio. Para Cardoso, o oramento obscuro, sujeito troca de

356

favores e interesses em uma interao s escondidas entre a burocracia federal, os membros da Comisso de Oramento e os interessados diretos nos gastos, e o processo gera a promiscuidade entre empreiteiras (e no s elas, mas toda sorte de interesse particularista), parlamentares e funcionrios, e torna a corrupo mais do que endmica, sistmica. Para superar esse quadro, com a autoridade de quem empregou, por oito anos, esse recurso para assegurar o controle do Legislativo, o ex-Presidente defende que o oramento deixe de ser meramente autorizativo, e que as decises do Congresso no dependam mais, exclusivamente, da discricionariedade do Poder Executivo uma vez que nessa situao quem tiver fora junto ao governo ser um pistolo cobiado pelos fazedores de obras e negcios. Segundo Cardoso em uma democracia, no se deve dar ao Executivo a prerrogativa de ser o nico a definir o que fazer com o dinheiro do povo, cabe ao Congresso estabelecer as prioridades e aprovar os projetos estruturantes. Assim, conclui, a discusso passar a ser sobre as polticas para o pas, libertando os parlamentares da funo de despachantes de luxo, devolvendo-lhes a grandeza de sua misso como verdadeiros representantes do povo e dos interesses da nao242. Todavia, a soluo, que imporia ao Executivo uma reduo do nvel de discricionariedade, no vista, unanimemente, como positiva. Segundo Ribamar Oliveira com as prticas oramentrias atuais e com os controles existentes, o oramento impositivo poder significar a privatizao do dinheiro pblico, ou seja, poderia ampliar a corrupo e a fora dos lobbies, uma vez que, na forma atual, cada parlamentar tem direito a emendar o Oramento (emendas individuais) at o montante de R$ 5 milhes243, cuja destinao, normalmente, visa beneficiar suas bases eleitorais, ou investimentos de seu interesse direto; alm disso, participam das emendas de bancada, dirigidas para grandes investimentos no Estado ou regio que representam. Assim, afirma Oliveira se o parlamentar mal intencionado tiver certeza de que suas emendas sero executadas pelo governo, ficar ainda mais fcil para ele negociar antecipadamente com prefeitos e empresrios, ou seja, montar esquemas fraudulentos. Outro argumento contrrio o fato de que, na prtica, cerca de 90% das dotaes previstas no oramento federal j so, efetivamente, de execuo obrigatria, envolvendo gastos como pessoal e encargos, benefcios previdencirios e assistenciais, transferncias aos Estados, DF e Municpios nas reas de sade, assistncia, trabalho, segurana pblica, juros e encargos da dvida e outras despesas correntes obrigatrias. No oramento de 2006, aponta Oliveira, de um total de R$ 407,1 bilhes, somente R$ 30 bilhes destinavam-se, efetivamente, s despesas discricionrias, ou seja, aquelas em que o Executivo tem capacidade real de executar ou no. Para o ano de 2007, do total de
242 243

CARDOSO, Fernando Henrique. Corrupo, voto e oramento. O Globo, 3 jun 2007, p. 13-14. Durante a negociao da aprovao da proposta oramentria enviada em agosto de 2007 para vigorar no exerccio subsequente, foi firmado acordo entre Governo e Congresso para ampliar esse montante para R$ 6 milhes por par_lamentar no Oramento de 2008.

357

despesas correntes primrias constantes da lei oramentria (R$ 407,7 bilhes), mais de 90% (R$ 368,8 bilhes) consistia em despesas de natureza obrigatria. Seria esse, portanto, o real objetivo da PEC n 22/2000: tornar obrigatria a execuo dessa fatia do oramento que, efetivamente, inclui as referidas emendas parlamentares. Ou, segundo Oliveira, reduzir a influncia do Poder Executivo sobre as decises dos Parlamentares:
uma das preocupaes do Senado, ao aprovar o oramento impositivo, a de acabar com a manipulao dos parlamentares pelo governo. uma prtica comum, na histria republicana brasileira, o uso pelo governo da liberao das emendas como moeda de troca em votaes consideradas importantes. Essa prtica passou a ser um dos ingredientes para a formao da base de apoio do governo no Congresso.

Conclui Oliveira que o oramento impositivo somente poderia ser adotado concomitantemente a uma reforma poltica, que permitisse ao presidente da Repblica formar com maior facilidade a base de sustentao de seu governo, alm da introduo de melhores controles oramentrios e da execuo da despesa pblica. Caso aprovada, a proposta materializada na PEC n 22/2000 aproximaria, fortemente, o sistema oramentrio no Brasil do mtodo adotado nos Estados Unidos, onde o Poder Executivo no tem o mesmo grau de discricionariedade na execuo do oramento, uma vez que a sua execuo mandatria, cabendo ao Executivo, apenas em situaes extremas e justificadas, e com a aprovao do Congresso, cancelar a execuo de despesas previstas no oramento aprovado. Isso remete ao Congresso, e fase de discusso e aprovao da proposta, um poder ainda maior, transferindo, assim, para os comits do Congresso, a fora dos lobbies e a intensidade de sua atuao, como demonstra Arnold em Congress and The Bureaucracy (Arnold, 1979). Ao mesmo tempo em que se constata a importncia do processo oramentrio, nos dois pases considerados, como objeto e foco da atuao dos grupos de interesse, e das janelas de oportunidade proporcionadas por prticas semelhantes, como as emendas parlamentares pea oramentria, percebe-se, no plano institucional, uma tendncia crescente ao mimetismo no mbito do sistema oramentrio brasileiro. Essa tendncia se orienta, essencialmente, pelo mesmo tipo de situao que, nos EUA, tem produzido importantes reformas a partir ora dos conflitos entre Executivo e Legislativo, ora a partir da necessidade do enfrentamento do mau uso do acesso ao processo oramentrio pelos lobbies e da influncia indevida sobre a formatao das polticas pblicas de que o oramento a materializao mais precisa. 7.4 Consideraes Finais Ao longo desse captulo buscamos descrever e analisar as similaridades e diferenas nos sistemas polticos do Brasil e EUA, com enfoque sobre o funcionamento do Poder Legislativo e suas interfaces com o Executivo.

358

A primeira constatao que, apesar das similiaridades, h profundas diferenas, notadamente os fatores relacionados ao processo eleitoral que, nos EUA, convertem o Legislativo em ator predominante no processo de polticas pblicas e no relacionamento com os grupos de interesse, alm de criar condies para que as relaes dos Legisladores com os lobbies se dem de forma mais intensa, em particular em face da sua maior dependncia do apoio daqueles e da importncia no sistema de financiamento eleitoral atravs dos political action committees. Esse fator tem, inclusive, influenciado a existncia, no plano federal e estadual, de leis de lobby, alm de outros instrumentos voltados a conferir maior transparncia e controle sobre o exerccio da influncia no processo legislativo. Em segundo lugar, as peculiaridades do processo legislativo, nos EUA, e as prerrogativas do Congresso, tornam muito mais importante do que no Brasil a atuao junto aos congressistas, no somente no sentido de barrar propostas indesejadas, como de obter o patrocnio de propostas de interesse dos grupos, sendo que, no Brasil, em muitos casos, o Executivo o nico detentor da iniciativa legislativa, alm de exercer um poder de veto mais importante sobre os resultados do processo e deter prerrogativas sui generis de produo legislativa, como ocorre com as medidas provisrias. Barganhas e obstrues, assim, tm instrumentos e efeitos distintos em ambos os pases, e so, da mesma forma, instrumentalizadas de forma diferenciada pelos grupos de interesse. As frentes parlamentares, por seu turno, no apenas operam de forma bastante similar, como servem, basicamente, s mesmas funes, representando, tambm, interesses bastante prximos. So extenses dos grupos de interesse no processo legislativo que superam, com ganhos de flexibilidade, os constrangimentos e limitaes das instituies parlamentares tradicionais e dos prprios partidos polticos. As diferenas mais sensves so verificadas, em ambos os pases, no que se refere, precisamente, ao seu grau de institucionalizao: enquanto nos EUA a prtica acha-se normatizada h mais tempo, num contexto bipartidrio, no Brasil a institucionalizao ainda se acha em curso, sendo afetada no apenas pela fragmentao do sistema partidria como pelo tipo de relao entre Executivo e Legislativo, ainda bastante permeada pelas trocas clientelistas. Por fim, a anlise do processo oramentrio no Brasil e EUA revela a tendncia crescente ao mimetismo institucional, com o propsito de reduzir a discricionariedade do Poder Executivo na execuo oramentria, reduzir os conflitos de interesse e assegurar maior transparncia dos processos decisrios. Nesse sentido, percebe-se, sob a perspectiva neo-institucionalista, a necessidade da formatao, em ambos os sistemas, de regras do jogo mais eficazes, capazes de assegurar aos membros do Legislativo condies de satisfao da lgica da ao congressual mas, ao mesmo tempo, racionalizando o processo e inibindo as possibilidades de corrupo e manipulao no sistema oramentrio, que em ambos os pases tm permitido aos lobbies extrair vantagens indevidas do policy-making process.

8 Regulao do Lobby no Estados Unidos da Amrica: evoluo, limites e perspectivas

Ao longo deste Captulo iremos abordar, introduzindo aspectos mais detalhados do objeto desta Tese, a experincia dos Estados Unidos da Amrica na regulamentao das atividades dos grupos de interesse. Alm dos aspectos institucionais dessa regulamentao, tais como os princpios constitucionais que delimitam o seu campo de atuao e contedo, vlidos para ambos os pases considerados, analisaremos, em maiores detalhes, a evoluo das leis de lobby nos EUA desde o final do Sculo XIX, assim como as diversas leis federais adotadas desde 1946 para essa finalidade. Por fim, abordaremos a racionalidade dessa regulamentao no contexto poltico e administrativo dos EUA e seus efeitos no sistema poltico e administrativo, e as lies que podem ser extradas da experincia desse pas, sob a perspectiva da transparncia e isonomia de acesso ao processo decisrio governamental. Aspectos Institucionais da Regulao do Lobby Sob a perspectiva neo-institucionalista, as leis so instituies de extrema validade, disciplinando as formas de relacionamento no mbito da sociedade e regulando o sistema de trocas nelas existentes e a prpria ao social. Assim, no mbito desta Tese, revestem-se de especial importncia as abordagens focadas nas normas dirigidas a disciplinar e regular a conduta dos grupos de interesse. Importante instrumento nesse processo de institucionalizao o reconhecimento e legitimao das atividades de lobby como expresso dos interesses organizados. A experincia internacional, notadamente nos EUA, Inglaterra, Canad, Alemanha, Frana e Unio Europia, em anos recentes, demonstra a importncia crescente do lobby no Parlamento, bem como nas instncias decisrias do Poder Executivo. Para muitos, o lobby da essncia da democracia, possibilitando que, com transparncia, os grupos de presso e de interesse possam atuar organizadamente, e que, com menores custos, todos os setores da sociedade possam fazer uso de estruturas profissionais destinadas a levar suas opinies e posicionamentos aos formuladores de polticas pblicas e decisores, em benefcio do processo decisrio e de sua segurana. Sob essa perspectiva, a experincia dos Estados Unidos, pioneira e complexa, face cultura poltica que valoriza o associativismo e ao regime federativo daquele pas, onde tanto o Governo

8.1

360

Federal quanto os Estados dispem de leis disciplinando as atividades dos lobbies, requer um exame mais aprofundado. No Brasil, contudo, o ordenamento jurdico, basicamente voltado ao mbito federal, ainda incompleto, precrio, insuficiente e disperso, merecendo um exame mais detalhado de suas caractersticas e potenciais para seu aperfeioamento, que ser objeto do captulo seguinte. Existem, todavia, diferentes enfoques, sob a perspectiva jurdica e poltica, para justificar a adoo ou no de uma regulao das atividades dos grupos de interesse. Segundo Caupers e Amaral (1999), uma questo que desde logo se coloca, sob o prisma da cincia poltica , exatamente, se para o bom funcionamento do sistema poltico, necessria, ou conveniente, que a ao dos chamados lobbies seja juridicamente regulada (1999:24). J do ponto de vista jurdico, a questo est em saber se a regulao dessa atividades exigida, tolerada ou proibida. Para chegarmos a uma concluso sobre esses aspectos, preciso, evidentemente, como afirmam Caupers e Amaral, considerar o sistema constitucional vigente, uma vez que o direito poltico por excelncia o direito da Constituio. Do ponto de vista da necessidade dessa regulamentao, Caupers e Amaral chamam a ateno para o debate que coloca duas alternativas contrapostas: a tese da ilegitimao das atividades de lobby e a tese da legitimao. Sob o ponto de vista da primeira abordagem, a influncia dos grupos sociais no processo de deciso poltica de per si ilegtima, contrria aos postulados normativos-constitucionais contidos no princpio democrtico e impossvel de ser, luz desse mesmo princpio, legitimada pelo Direito. Tal tese, porm, segundo Caupers e Amaral, vem sendo progressivamente abandonada pelo Direito, afastando-se a idia de que haveria um inultrapassvel irreconciliao entre a realidade dos grupos de interesse e a formulao normativo-constitucional do princpio democrtico. Isso porque, embora no seja possvel negar que os grupos de interesse e sua capacidade de influncia sejam fenmenos associados democracia de massas, e que o seu surgimento se deu num perodo posterior ao da elaborao do princpio democrtico traduzido no postulado do demos soberano sobre o qual se funda o constitucionalismo clssico dos sculos XVIII e XIX, no h evidncia concreta de que haja irremedivel desencontro entre os grupos e o princpio democrtico. No se aceita, assim, segundo Caupers e Amaral, que resulte uma incompatibilidade atvica entre os valores herdados do mundo do iluminismo e as prticas que nos so contemporneas (1999:33). Para Caupers e Amaral, o princpio democrtico no se esgota na simples enunciao do princpio da soberania popular, mas deve ser ligado a outro: o que postula a distino entre a esfera de ao plural, mltipla e livre da sociedade, e a esfera de ao una, regulada e pblica do Estado. Nessa viso,
o povo soberano nunca fala atravs de uma voz nica. A sua voz s se pode exprimir por via de representaes plurais do que sejam ou devam ser o interesse pblico, o que sejam ou devam ser as formas e os fins da ao coletiva. Tais representaes plurais s podem nascer na ao livre da sociedade. No h, por isso, princpio

361
democrtico sem pluralismo, como no h pluralismo sem distino entre esfera de ao estadual e esfera de ao social (Caupers e Amaral, 1999: 34).

Os grupos de interesse suprem, no contexto das relaes Estado-sociedade, o papel de articulao das aspiraes sociais, enviando as mensagens da sociedade ao Estado num contexto comunicativo, ou seja, atuando como canais de comunicao e ligao entre ambos, uma vez que, no contexto moderno, as comunicaes das pretenses individuais ao todo coletivo deixam de poder ser feitas atravs de aes pessoais no organizadas para ser feitas atravs de grupos ou de aes coletivas. Enquanto cabe, aos partidos, articular aspiraes e mensagens polticas em sentido estrito, ou seja, relativas s representaes sociais do que seja ou deva ser o interesse pblico, as aspiraes e mensagens privadas so articuladas e enviadas pelos grupos de interesse. Portanto, conforme Caupers e Amaral, no h Estado de Direito democrtico sem a sua existncia (1999:35). No mbito do Direito Constitucional brasileiro e estadunidense, assim como de qualquer Direito que se paute por princpios constitucionais equivalentes (Caupers e Amaral, 1999:37), a proibio pura e simples das atividades dos grupos de interesse no pode ser considerada, portanto, uma alternativa vlida. Se os lobbies e seus interesses no so coisas de per si ilegtimas, contrrias ao princpio democrtico afirmam Caupers e Amaral no se v como sua manifestao poder ser tida por atividade ilcita, contrria ao Direito e por ele negativamente valorada. Nos EUA, seguindo esse princpio, as atividades de lobbying exercidas por profissionais tm sido sujeitas regulao, no nvel federal, que envolve a divulgao, relatrios e publicidade, em oposio proibio, limitao ou restrio (Maskell, 2007). Parece, contudo, igualmente claro que no existe a obrigatoriedade da regulamentao das atividades. Trata-se de Estados de Direito, democrticos, cujas constituies no estabelecem, expressamente, a necessidade dessa regulamentao como requisito prvio para o seu exerccio. Particularmente no caso da Constituio Federal brasileira, onde inmeras clusulas constitucionais so consideradas de eficcia limitada, carecendo de leis para sua implementao, como o caso, por exemplo, do exerccio do direito de greve pelos servidores pblicos direito cujo exerccio, em certos casos, um dos que servem aos propsitos dos grupos de interesse no sentido de exercer presso sobre os agentes polticos a atividade de representao de interesses, como regra geral, e decorrncia dos direitos de associao e petio, no condicionada. Tampouco, contudo, existe uma vedao expressa a essa regulamentao, embora vrios princpios constitucionais devam ser avaliados, uma vez que se sobrepem no mbito do sistema jurdico a qualquer iniciativa tendente a sua abolio ou mitigao, como o caso do direito de petio aos poderes pblicos e o caso do direito de livre associao, como adiante se ver. Trata-se, portanto, de uma faculdade, a ser exercitada pelo Legislador, com uma ampla margem de discricionariedade, mas sob os limites fixados na prpria norma constitucional. Sob o

362

ponto de vista jurdico, assim, a regulamentao admitida, ou tolerada. Essa avaliao, contudo, desconhece o critrio maior para a integrao da norma jurdica, que o atendimento ao princpio da primazia do interesse pblico. Assim, sob o comando desse princpio, a questo volta ao campo da cincia poltica, pois a deciso de regulamentar ou no a matria torna-se uma questo de poltica pblica, e a regulamentao passa a ser vista como um imperativo para assegurar o bom funcionamento do sistema poltico. A adoo de uma legislao se d medida que a postura de neutralidade, no sentido da no regulamentao, e a mera tolerncia do exerccio da atividade dos grupos, no so capazes de contribuir para a necessidade de enfrentar-se o efeito desagregador nos processos de deciso poltica derivado da atuao dos grupos e o seu egosmo de interesses (Caupers e Amaral, 1999:37). Alm disso, a posio favorvel a uma regulamentao tem sustentao, tambm, na tese defendida por Madison, segundo a qual a coordenao dos interesses em choque constitui a tarefa principal da legislao moderna. A forma a ser adotada para tal regulamentao, porm, pode ser variada, admitindo, segundo Caupers e Amaral, duas possibilidades principais: a facilitao da ao dos grupos de interesse, associando-os diretamente aos processos de deciso atravs de sua integrao em rgos auxiliares dos Parlamentos e Governos, mediante arranjos neocorporativistas como os Conselhos Consultivos ou Deliberativos de polticas pblicas; e a limitao da ao dos lobbies por meio da definio das condies em que a atividade pode ser exercida. No primeiro caso, trata-se da criao de rgos consultivos ou deliberativos, formados por representantes dos mais diversos interesses sociais, e que atuam junto aos Parlamentos ou Administraes atravs da emisso de pareceres quanto adoo de polticas globais ou setoriais (Caupers e Amaral, 1999:39), soluo que tem sido adotada em pases da Europa desde o incio do Sculo XX e que tem nos j mencionados Conselhos Econmicos e Sociais uma expresso de relevo. Segundo Caupers e Amaral, trata-se de instituies que tem, em oposio ao lobby, a funo de conciliao de interesses, em lugar da contradio de interesses que inerente ao lobby. No segundo caso, insere-se a prtica de exigir registros obrigatrios das atividades de lobby e a disciplina penal da atividade, prtica restrita a uns poucos pases em todo o mundo, at hoje, particularmente os EUA, onde desde 1874 existem leis, inicialmente estaduais, destinadas regulamentao do lobby. No obstante essa opo, pode-se constatar a existncia, tambm nos EUA, de canais de participao semelhantes aos adotados por meio de rgos consultivos, como os Federal Advisory Committees j abordados. A experincia de regulamentao dos lobbies, contudo, enquanto corolrio de uma concepo que privilegia o conflito como forma de determinao das decises pblicas, um fenmeno tpico dos EUA (Caupers e Amaral, 1999:40). Por outro lado, nos pases europeus evidencia-se uma tendncia adoo de leis para a regulamentao do lobby: at 2005, contavam com leis dessa natureza alm da Alemanha, Polnia,

363

Hungria e Lituania (OCDE, 2007), enquanto a Unio Europia optou por estabelecer um sistema de credenciamento e um Cdigo de Conduta para a atuao dos lobbies no Parlamento Europeu (Malone, 2004). Projetos de lei foram discutidos, ainda, na Irlanda (Malone, 2004) e Portugal (Caupers e Amaral, 1999). O Brasil, face sua tradio corporativista, alinha-se, de forma mais clara, tradio europia, onde existiam, em 1998, nos pases que ento integravam a Unio Europia, 977 conselhos ou comits consultivos de constituio variada e funcionando em nveis diversos, em inmeras reas de interveno, em especial nas reas econmica e econmico social, e com representao de empresas privadas, cooperativas, associaes sindicais e profissionais, de defesa do meio ambiente, do consumidor e outras. Na experincia portuguesa, em particular, apontam Caupers e Amaral (1999:39) problemas decorrentes dessa opo, tais como o excesso de rgos consultivos, a falta de coordenao da consulta, a feudalizao e setorializao artificial, a sobrecarga para as associaes impossibilitadas de uma participao efetiva em todos os colegiados e o peso da representao dos rgos pblicos nos conselhos. Da mesma forma que os pases europeus, porm, h um avanado processo de discusso nas arenas poltica e administrativa com vistas introduo de uma legislao com efeitos para o conjunto da administrao pblica. Sob o ponto de vista de seus efeitos no sistema poltico e no nvel de participao no processo poltico, pesquisa efetuada em 2006 por Chari e Murphy confirmou a tese defendida por Thomas (1998), segundo a qual a existncia de uma legislao ou sistema de registro dos lobbies no resulta em reduo da participao, e tampouco obstrui os canais de acesso aos decisores, particularmente no parlamento (Chari e Murphy, 2006:10). Segundo a pesquisa, nem os custos financeiros nem os custos participativos foram considerados suficientemente elevados para inibir o acesso de cidados no classificados como lobistas. A mesma pesquisa concluiu que os lobistas, tampouco, tm averso a sistemas polticos em que se exige o registro de suas atividades, e uma das razes que esses regulamentos tm como efeito a legitimao dos lobbies como atores do processo poltico, conferindo uma certa transparncia ao processo de lobby. Do ponto de vista dos lobistas, o registro previne influncia indevida de lobistas competidores: a existncia de um registro pblico ajuda a assegurar transparncia sobre quem est falando com quem, e todos os lobistas se beneficiam da transparncia sobre o processo como um todo (Chari e Murphy, 2006:77). Por outro lado, no caso dos grupos de interesses cvicos ou ONGs, o registro permite aos membros do grupo e das organizaes da sociedade civil ver o que suas organizaes esto fazendo. E, nos pases em que no existe a exigncia do registro dos lobbies, a maior parte dos lobistas e representantes eleitos tendem a acreditar que a existncia dessa legislao aumentar a accountability, transparncia e efetividade.

364

Considerando-se, porm, o grau de receptividade de diferentes atores, Chari e Murphy constataram que, entre os participantes do survey que envolveu a aplicao de 140 questionrios junto a polticos, lobistas e administradores pblicos em quatro pases (EUA, Alemanha, Canad e Parlamento Europeu), uma razovel variao entre os juzos de cada segmento sobre o quanto aumenta o grau de accountability em decorrncia da regulao do lobby. Nos pases em que essa regulao existe, encontraram-se as seguintes percepes: - 76% dos parlamentares consideraram que a legislao ajuda a assegurar a accountability; - 50% dos administradores pblicos consideram que a regulamentao assegura accountability; - 71% dos lobbies consideram que ajuda a assegurar a accountability. A correlao encontrada por Chari e Murphy indica que nos sistemas mais regulados aumenta a percepo quanto ao efeito da legislao no aumento da accountability. Por outro lado, os sistemas fracamente regulados tendem a gerar a impresso de que as normas so inefetivas para assegurar a accountability. J nos pases em que a regulao no existe, 72% dos polticos, 46% dos administradores e 57% dos lobistas consideram que uma legislao poderia aumentar a accountability das polticas pblicas, a transparncia e a eficincia. Quanto avaliao de que o acesso a uma relao pblica de lobistas aumenta a accountability, foram encontrados os seguintes resultados: - 70% dos parlamentares consideraram que ajuda a assegurar a accountability; - 80% dos administradores pblicos consideram que assegura accountability; - 60% dos lobbies considera que ajuda a assegurar a accountability. Quando analisado se a existncia de uma lista de lobistas de fato disponibilizada, a mesma correlao foi encontrada: nos regimes altamente regulados, mais comum a avaliao de que essa relao de lobistas, assegurando a transparncia, efetivamente divulgada. Quanto avaliao da importncia da divulgao de gastos com lobby para o aumento da accountability, foram encontrados os seguintes resultados: - 93% dos parlamentares consideraram que ajuda a assegurar a accountability; - 65% dos administradores pblicos consideram que assegura accountability; - 75% dos lobbies considera que ajuda a assegurar a accountability. Nos pases em que no existe regulamentao do lobby, Chari e Murphy identificaram que os argumentos mais freqentemente empregados so a) a oposio dos atores polticos; b) a oposio dos lobbies; c) avaliao de que a auto-regulao suficiente; e d) avaliao de que no h necessidade de regulao pois a atividade de lobby mnima. Trata-se, essencialmente, dos mesmos argumentos verificados em nossa pesquisa a respeito da inexistncia de uma legislao de lobby no Brasil e suas possibilidades.

365

Entre os polticos, segundo Chari e Murphy, 36,4% consideraram no ser necessria a regulao. No entanto 57% dos administradores consideraram que no h uma regulamentao pois a auto-regulamentao suficiente. Para 46% dos lobistas essa tambm uma razo para a no existncia de uma lei de lobby. J nos pases em que essa legislao existe, segundo Chari e Murphy, a maioria dos administradores e polticos considera as mesmas necessrias (75% dos administradores, 66% dos polticos), enquanto 55% dos lobistas concordam com a sua existncia. Menos de 10% consideram que a existncia de um sistema de registro inibe a ao dos cidados comuns em abordar seus representantes eleitos. A experincia dos EUA, onde esse tipo de legislao vem sendo submetido ao escrutnio dos estudiosos do tema, da mdia, da sociedade, dos watchdogs, do Parlamento e dos prprios grupos de interesse, especialmente didtica para compreendermos os efeitos das leis de lobby sobre a participao, transparncia, accountability e isonomia no acesso aos decisores no processo poltico. Os itens a seguir buscaro abordar, portanto, a evoluo histrica da legislao nos EUA e suas caractersticas, assim como dimensionar, a partir dos dados disponveis, a sua efetividade.

8.2

A Regulao do Lobby nos EUA: evoluo e perspectivas Advertindo quanto carncia de estudos voltados a avaliar a legislao sobre lobby nos

EUA praticamente inexistem, segundo esse Autor, pesquisas acadmicas avaliando a regulamentao do lobby no plano federal , Clive S. Thomas (1998), um dos mais dedicados estudiosos desse tema, considera que o principal efeito da regulamentao do lobby nos Estados Unidos tem sido a mudana no modus operandi de certos grupos de interesse, lobistas e, particularmente, dos polticos. Como resultado de um processo de mais de 100 anos, Thomas afirma que as atividades dos lobbies so atualmente muito mais transparentes nos EUA do que jamais foram, mas as evidncias sugerem que essa abertura no afetou o poder de muitos interesses bem posicionados no processo de influncia ou aumentou a efetividade da influncia dos grupos excludos. Em muitas maneiras, afirma Thomas, o resultado da regulao ficou abaixo das expectativas. Segundo Thomas, o que se pode considerar como regulao das atividades de lobby envolve no somente as leis de lobby (lobby laws), mas tambm outros tipos de legislao que tambm interferem na atuao dos grupos de interesse e no comportamento dos polticos e da burocracia. Entre essas normas, destacam-se as leis destinadas a prevenir conflitos de interesse e a obrigar a divulgao de informaes financeiras pessoais dos agentes pblicos, provises que,

366

geralmente, integram cdigos de conduta, cdigos de tica ou normas assemelhadas, e que tm como objetivo tornar pblicas as vinculaes financeiras entre legisladores, dirigentes eleitos e funcionrios pblicos e indivduos, grupos, organizaes e empresas. Entre essas leis esto as normas que visam estabelecer a quarentena, vedando que ex-funcionrios ou parlamentares estabeleam vnculos profissionais com entidades privadas, ou que atuem como lobistas dessas entidades durante um certo perodo, que nos EUA varia entre 12 e 24 meses. Alm disso, exercem funo complementar as regras relativas ao financiamento de campanhas polticas, proporcionando divulgao pblica das contribuies e impondo limites ou proibies para essas contribuies. Associados a esse tipo de norma existem os regramentos, nos EUA, relativos aos political action committees, que visam controlar o uso de recursos arrecadados atravs desses comits para exercer influncia indevida sobre o processo eleitoral. Como destaca Thomas, esses quatro tipos de normas so elementos importantes na regulao e monitoramento dos grupos de interesse nos EUA, mas o tipo que maior interesse desperta, numa rea em que existem poucas pesquisas, so as leis de lobby, voltadas ao registro, acompanhamento e publicizao dessas atividades. A partir da racionalidade que visa, essencialmente, atender ao interesse pblico mas sem perder de vista as situaes em que o processo permite a captura por interesses especficos -, a essncia da abordagem nos EUA para as leis de lobby a regulao da estratgia e das tticas dos grupos de interesse em seus contatos com o sistema poltico, particularmente os policymakers, em lugar de tentar regular a organizao dos grupos. Esse enfoque decorre do fato de que, a partir da posio da Suprema Corte no caso United States v. Harriss, proponentes e oponentes da regulao estabeleceram um consenso de que a capacidade de indivduos ou grupos de exercer o lobby sobre o governo no pode ser restrita, devendo, porm, serem publicizadas as atividades. Da o carter mais monitorador do que regulador da atividade. Esse acordo, todavia, no tem impedido que os defensores das reformas das leis de lobby defendam leis mais efetivas que exijam que os lobistas sejam registrados, que listem os assuntos sobre os quais esto atuando, que divulguem as despesas realizadas ou tornem pblicos os contatos mantidos com os policymakers. Tambm defendem que sejam tornadas pblicas contribuies para campanhas polticas, e relatados os esforos dos grupos para mobilizar seus membros mediante aes de grassroots lobbying, atravs de cartas, e-mails, telefonemas ou contatos pessoais. Os que se opem a isso, porm, consideram que essas exigncias ferem os direitos assegurados na Primeira Emenda, impondo restries ao seu exerccio. O desenvolvimento das leis de lobby, destaca Thomas, no tem seguido um padro claro, mas sim um padro incrementalista de adaptao, surgindo e evoluindo em resposta a escndalos,

367

abusos percebidos e noticiados no processo poltico e a mudanas nas atitudes dos polticos em relao conduta do governo, s vezes subordinada a uma viso populista do processo democrtico. No mbito dos Estados, no incio dos anos 1950, 38 Estados j tinham as suas leis, em graus variados de rigor e eficincia; em 1988, todos os 50 Estados244 j tinham leis aprovadas, resultantes, em grande parte, do movimento de reforma dos anos 1970 provocado pelo escndalo Watergate. O Estado da Pennsylvania teve sua lei, vigente desde 1998, considerada inconstitucional por um tribunal estadual e, frente recusa da Suprema Corte do Estado em 2002 de apreciar recurso contra a deciso, permanece, at este momento, sem uma nova legislao, embora o Senado estadual e o Governador do Estado tenham adotado regras internas, em cada caso, para exigir o registro e publicidade das atividades de lobby245. A partir desse enfoque, abordaremos, a seguir, como se deu essa evoluo, at o seu estgio atual, e os possveis efeitos dessas normas sobre o sistema poltico nos EUA. 8.2.1 Antecedentes histricos Embora as tentativas para regulamentar as atividades de lobby nos EUA tenham seus primrdios ainda no sculo XIX, e datem de 1907 e 1911 as pioneiras tentativas com maior efetividade, a aprovao de uma Lei de carter geral no plano federal se deu tardiamente, dificultada pela enorme resistncia enfrentada. Assim, somente em 1946 foi aprovado o Federal Lobbying Regulation Act, que disciplinou essas atividades por quase de 50 anos, tendo sido revogado em 1995, quando nova legislao foi editada naquele pas. Apesar de respeitveis excees, lobistas durante o sculo XIX eram considerados indivduos eticamente questionveis. Como explica Lane (1949), a prtica do suborno direto no era incomum nos anos 1870, e comprar um congressista pelo menor preo possvel era a maior ambio dos lobistas bem sucedidos da o sentido da primeira lei aprovada em 1874, no Estado de Wisconsin, considerando ilegal essa prtica. No mesmo ano o Alabama tornou ilegal a prtica do suborno (bribery) 246. Nesse contexto que surgem as primeiras tentativas para regulamentar as atividades de lobby nos EUA. Em 1852, a House of Representatives j buscava proteger-se dos pedidos de lobistas
244

Para uma anlise das leis estaduais e sua classificao segundo o nvel de rigor da regulao e capacidade de enforcement, ver Chari e Murphy (2006). Dados analticos e critrios de classificao adotados por Chari e Murphy, a partir da metodologia instituda pelo Center for Public Integrity, podem ser consultados em http://www.publicintegrity.org/hiredguns/default.aspx. Ver, ainda, o Nationwide Lobby Law Survey, com uma detalhada descrio e classificao das leis dos 49 Estados em vigor em 2003, elaborado pela Common Cause Pennsylvania em http://www.commoncause.org/atf/cf/%7BFB3C17E2-CDD1-4DF6-92BE-BD4429893665%7D/LobbyLawFull.doc. Cfe. MORLINO, Robert. Sunset in Harrisburg. http://www.publicintegrity.org/hiredguns/report.aspx?aid=166. Disponvel em setembro de 2007 em

245

246

Segundo Mahood (1967:298), seria o Estado do Alabama o primeiro a aprovar uma lei voltada ao assunto, proibindo o pagamento de propinas.

368

que posavam como jornalistas, proibindo os lobbying agents de ocupar os espaos reservados aos jornalistas nas salas da Casa (Eastman, 1977, apud Schlozman e Tierney, 1986:318). Em 1876, a House of Representatives aprovou uma resoluo vlida para a sesso do Congresso em curso exigindo o registro dos lobbyists junto ao House Clerk. Alguns Estados, na mesma poca, estabeleceram leis sobre a matria, tratando a atividade at mesmo como criminosa, como no caso da Gergia, que incluiu em sua Constituio a previso de que a prtica do lobby constitua crime em 1877 (Mahood, 1967:298; Ainsworth, 1993). Em 1890, o Estado de Massachussetts tornou legal a obrigao da divulgao das atividades de lobby, seguido por Wisconsin e New York. Contra a vontade dos lobistas, o Congresso iniciou esforos para reformar a atividade em 1907. Nesse ano, aprovado Tillman Act, primeira legislao sobre a matria, proibindo contribuies de campanha de bancos e empresas para as eleies legislativas federais, cujo efeito, ento, foi limitado em virtude do sistema eleitoral em que os Senadores eram, ainda, eleitos pelas assemblias estaduais (Ainswort, 2002:186). Em 1913, comits da Cmara dos Representantes e do Senado investigaram as atividades de lobby relacionadas ao Underwood Tariff Act, aprovado naquele ano, tendo como principal objetivo investigar as atividades da National Association of Manufacturers - NAM. Nessa fase, os mtodos e prticas j haviam se modificado, e as investigaes constataram que persuaso e atividades promocionais haviam suplantado a corrupo aberta, e os representantes de grupos de presso e especialistas em relaes pblicas haviam tomado o lugar dos brokers de influncia e acesso que antes dominavam a cena (Lane, 1949:16). Ao final, o comit da House apresentou um relatrio em que, ao mesmo tempo em que declarava a abrangncia e importncia da atuao da NAM em reas como indstria, comrcio, poltica e educao, capaz de despertar admirao, tambm manifestava o temor pelos efeitos que o xito em todas as suas ambies poderia ter num governo como o dos Estados Unidos (Lane, 1949:17). As tticas empregadas, inclusive o incentivo obstruo dos trabalhos legislativos, foram objeto de condenao, um deputado foi julgado culpado de conduta imprpria e quebra de decoro e a NAM foi considerada como uma entidade cujos agentes ultrapassavam os limites dos esforos legtimos, merecendo severa censura e a recomendao de que reformasse completamente seus mtodos. A comisso do Senado chegou a concluses similares, mas jamais apresentou um relatrio formal. Em conseqncia desses trabalhos, foram apresentados doze projetos propondo vrias formas de regulamentao das atividades de lobby, nenhum dos quais chegou a ser apreciado. Durante a I Guerra Mundial, intensificou-se a atuao dos lobbies no Congresso, mas, alm de tentativas esparsas de regulamentao da atividade, no foi dada maior ateno ao assunto. Em 1927, porm, o lobby voltou berlinda no Congresso, em conseqncia da atuao dos grupos de

369

interesse que se opuseram aprovao de uma taxao federal sobre imveis. poca, pelo menos 32 Estados j contavam com alguma forma de regulamentao dos lobbies, na maior parte dos casos requerendo o registro dos lobistas, a declarao das despesas efetuadas e a remunerao sob a forma de comisses calculadas com base nos ganhos dos grupos representados (Pollock, 1929:337). Em dezembro desse ano, no incio da nova legislatura, diversas propostas foram introduzidas na House e no Senado, e uma delas, apresentada pelo Senador Thaddeus H. Caraway, chegou a ser aprovada pelo Senado em maro de 1928, embora tenha sido engavetada pelo Comit Judicirio da Cmara dos Representantes (Lane, 1950:21). Segundo o autor da proposio, um dos problemas a serem enfrentados era o das falsas organizaes de representao em Washington, e as elevadas remuneraes pagas aos seus dirigentes:
" . . .90 per cent of which . . . are fake associations organized for the sole purpose of profit for those who are at Washington, [and] are engaged in obtaining money from those who live away from Washington under the belief that they are promoting some theory of government in which they are interested, or protecting or advancing the interests of some business in which they are engaged. Ninety-five dollars out of every hundred that the public pays to these alleged associations go into the pockets of the promoters of these fake associations. It might be safely said outside of a dozen there is not a penny paid to these associations that is not worse than wasted. . . . " (Caraway, 1928, apud Zeller, 1948:239)

Entre 1930 e 1932, nova investigao conduzida pelo Senado, tendo, mais uma vez, a legislao tributria como tema de apurao, ocasio em que so identificadas influncias indevidas sobre a legislao aprovada sob a influncia da Connecticut Manufacturers Association (Truman, 1971:382-383). No entanto, o comit conclui seus trabalhos sem apresentar nenhuma proposta concreta de reforma da legislao. Nos anos 1930, o Senador pelo Alabama, Hugo L. Black, posteriormente Juiz da Suprema Corte, liderou campanha nacional contra as prticas corruptas de lobby em Washington, defendendo que os lobistas deveriam registrar nomes, salrios, despesas mensais e objetivos de suas atividades. Diversas propostas de regulamentao so apresentadas, mas nenhuma logra ser aprovada. Em 1935, os excessos cometidos pelas organizaes de lobby durante a tramitao do Public Utility Holding Company Act atraram novas atenes, e duas propostas foram introduzidas no Congresso: a proposta do Senador Hugo Black, do Alabama (Senate bill 2512), e a do Rep. Howard W. Smith, de Virginia (H. R. 11663), ambas aprovadas nas respectivas Casas, mas no na casa revisora (Zeller, 1948:240). No mesmo ano, as duas casas do Congresso iniciam investigaes sobre a aprovao da Lei, durante cuja discusso lobistas atuaram em favor de uma associao de concessionrias de servios pblicos buscando impedir a sua aprovao, inundando o Congresso com milhares de telegramas solicitando aos senadores que rejeitassem a proposta. Como resultado, foi criado um comit, liderado pelo Senador Black, autorizado a investigar todas as atividades de lobby relacionadas aprovao daquela Lei. A investigao concluiu que os

370

lobistas enviaram telegramas, fraudulentamente, em nome de eleitores247, levando os congressistas a acreditar que havia um autntico movimento popular pela rejeio da proposta. Aps haver conduzido essa investigao, Black declarou sua concluso sobre os riscos oriundos dessa atividade:
Contrary to tradition, against the public morals, and hostile to good government, the lobby has reached such a position of power that it threatens government itself. Its size, its power, its capacity for evil, its greed, trickery, deception and fraud condemn it to the death it deserves. (Black, 1935, apud Dillon, 1942).

Em conseqncia das investigaes, o Public Utilities Holding Company Act foi emendado para exigir o registro de todos os agentes das concessionrias. Black props, tambm que fosse includa uma previso geral para que todos os lobistas tivessem que ser registrados, mas a proposio no foi aprovada. Todavia, encorajado pelo sucesso da aprovao dos requisitos para os lobbies junto s concessionrias de servios pblicos, o Congresso voltou sua ateno no ano seguinte para os lobbies da indstria naval e da navegao, e aprovou o Merchant Marine Act, que tambm exigia registro dos lobbies atuando no setor junto United States Maritime Commission, demonstrando que havia receptividade para medidas voltadas a setores especficos (Zeller, 1948:240). Com a aproximao da II Guerra Mundial, surge a preocupao com a atuao dos lobbies estrangeiros. Assim, em 1938, foi aprovado o Foreign Agents Registration Act - FARA248, proibindo que agentes de governos estrangeiros atuassem diretamente junto ao Congresso. Trata-se da primeira lei considerada efetiva para a reforma do sistema de presso no nvel federal dos EUA, e sua aprovao foi o resultado de recomendaes de um comit do Congresso estabelecido para investigar atividades anti-americanas no pas. Em sua redao original a lei dirigia-se, explicitamente, contra a propaganda nazista, sendo posteriormente ampliada para incluir, tambm, propaganda comunista. Focado inteiramente na transparncia das atividades, o FARA exigia que todos os agentes de um principal estrangeiro registrassem seus nomes, endereos e clientes representados junto Secretaria de Estado, que todo material de propaganda disseminado por um agente estrangeiro fosse identificado como tal, que os agentes mantivessem registros detalhados de todos os contatos feitos, as datas, a remunerao recebida, os valores gastos e os assuntos discutidos, e que essas informaes fossem fornecidas Secretaria de Estado. Proibia, tambm, a sua remunerao mediante contingent compensation ou contigent fees, ou seja, vinculadas no todo ou em parte ao sucesso de suas atividades em favor do agente contratante. Em 1940, aprovada uma alterao ao Cdigo Criminal, proibindo a qualquer um tentar "corruptamente ou por ameaa de fora, ou por qualquer carta ou comunicao ameaadora ... influenciar, intimidar ou impedir qualquer testemunha... em conexo com qualquer inqurito ou
247

Segundo apurou a investigao conduzida pelo Senador Black, de 31.580 telegramas enviados aos gabinetes em Washington relativos ao Public Utilities Holding Company Act, todos menos 13 foram escritos e pagos por agentes das concessionrias, quase invariavelmente sem o consentimento das pessoas em cujo nome foram enviados (Lane, 1950:29). Ainsworth relata que a fraude consistia em pagar a estudantes de high schools para assinar cartes postais com nomes tomados aleatoriamente de listas telefnicas, que eram enviados aos Congressistas (Ainsworth, 1993: 51). O contedo integral do FARA est disponvel em http://www.usdoj.gov/criminal/fara/links/indx-act.html.

248

371

investigao em curso em qualquer Casa, ou em qualquer comits de qualquer Casa, ou qualquer comit conjunto do Congresso dos Estados Unidos, ou, por meio desses mtodos, tentar interferir com a administrao apropriada da lei ou procedimentos investigativos, o que, na avaliao de Zeller (1948:243), seria suficiente para cobrir a influncia exercida pelos lobistas sobre o Congresso. No entanto, ainda faltava ao Governo Federal a aprovao de uma lei especifica, seguindo o exemplo de inmeros Estados que, poca, j tratavam da matria, embora em graus distintos de efetividade e rigor. 8.2.2 Federal Regulation of Lobbying Act de 1946 Em 1946, finalmente, aprovada a primeira lei abrangente, especificamente destinada a disciplinar o exerccio do lobby, num contexto de grande controvrsia sobre a atividade de grupos como a American Medical Association, que atuava em oposio aprovao de uma legislao para implantar um sistema pblico de sade nos EUA. Antes mesmo dessas crticas aos lobbies, o Comit Especial Conjunto sobre Organizao do Congresso j trabalhava sobre a necessidade de uma lei sobre o lobby, e em seu relatrio, em maro de 1946, recomendou a aprovao de uma legislao providing for the registration of organized groups and their agents who seek to influence legislation, and that such legislation include quarterly statements of expenditures made for this purpose. Esse Comit seguia, assim, a recomendao, oferecida em 1945 pelo Committee on Congress of the American Political Science Association de que todos os grupos e representantes que comparecessem perante comits do Congresso deveriam registrar-se e dar completa divulgao de seus membros, finanas etc (Zeller, 1948:243). Assim, finalmente, em 2 de agosto de 1946, foi sancionado pelo Presidente Harry Truman o Legislative Reorganization Act, cujo Ttulo I-11 foi intitulado "Federal Regulation of Lobbying Act. Uma Lei que, segundo Graziano (1997), nasceu do temor ento difundido em torno dos interesses especiais e dos desvios que provocavam sobre as questes de interesse pblico. Com ela, os EUA, como aponta Graziano tornaram-se um dos poucos pases que tentaram regulamentar por lei a prtica do lobby, mas com uma diretriz no de proibir, mas de revelar abertamente os interesses, o nome dos principais e os meios empregados. Contudo, tratava-se, ainda, de uma lei limitada, graas enorme resistncia oposta pelos grupos que seriam afetados pela nova legislao, dirigida apenas ao Poder Legislativo, exigindo o registro das entidades que atuassem no lobby junto s duas Casas do Congresso. O principal objetivo da Lei foi introduzir um sistema de registro e transparncia dirigido a todos os que buscassem influenciar o Congresso, mas ainda sem regular a conduta ou as atividades financeiras dos lobistas. Buscava-se assim prover informao pblica sobre as presses polticas

372

voltadas a influenciar a legislao, reconhecendo que a realizao integral do ideal americano por representantes eleitos depende em no pequena medida da habilidade dos membros do Congresso de avaliar adequadamente as presses polticas a que estavam regularmente sujeitos. O FLRA exigia que qualquer um que tivesse como principal propsito influenciar a aprovao ou rejeio de uma legislao no Congresso deveria registrar-se junto ao Clerk da House of Representatives e junto ao Secretrio do Senado. Deveria, ainda, preencher, a cada quadrimestre, relatrios financeiros, indicando o nome e o endereo do lobista e seus clientes, o quanto cada lobista recebeu, todas as contribuies para o esforo de lobbying superiores a US$ 500, uma contabilidade detalhada das despesas, identificando-se cada pessoa a quem fossem pagos US$ 10 ou mais, e o propsito de cada pagamento, e ainda identificao de todas as publicaes em que houvessem influenciado ou publicado artigos ou editoriais e as matrias legislativas para as quais tivessem sido contratados para apoiar ou combater. Em caso de descumprimento, o infrator poderia ser multado em at US$ 5.000, ou cumprir pena de priso de um ano e a proibio de atuar como lobista, diretamente ou indiretamente, por trs anos (Zeller, 1948:244-245). Contudo, o FLRA foi considerado uma tentativa insuficiente e mal elaborada de enfrentar o problema. Segundo Bonavides, o FLRA foi tido como uma lei vaga e abstrata e pessimamente redigida, e seus propsitos no ficaram to bem definidos como se esperava, omitindose em impor qualquer restrio de ordem geral ao exerccio do lobby. Ademais,
Sua preocupao maior parecia ser a mera identificao pblica das pessoas voltadas ao lobbying e o registro contbil das despesas empregadas no lobby. A contestao comeou cedo com os grupos alegando como sempre a inconstitucionalidade da lei que, segundo eles, feria direitos da Primeira Emenda. Buscava evasivas de interpretao a fim de frustrar-lhe os efeitos (Bonavides, 1994:435).

Apenas dois anos depois de a Lei haver entrado em vigor, o Presidente Harry Truman props que fosse revista para tornar-se mais efetiva, e proclamou que sua campanha Presidncia seria a crusade of the people against the special interest (Rauch, 1998:2). Na ocasio, criticou o Partido Republicano por ser, em oposio aos Democratas, o partido dos special interests:
They are the special interest party. They believe that there ought to be a ruling class that gets the benefit of nearly everything in the country, and that a little of it will trickle down to the farmer and the small merchants and the workingman. That's not the principle of the Democratic Party249.

Em agosto de 1949, uma nova comisso do Congresso, chefiada pelo Deputado Frank Buchanan, foi criada para estudar todas as atividades de lobby, privadas ou governamentais, voltadas a influenciar, encorajar, promover ou retardar legislaes, e apresentar as inadequaes e brechas no FLRA e procurar meios de corrigi-las. Contudo, os trabalhos foram prejudicados pelas divergncias quanto aos objetivos a serem perseguidos pela comisso (Truman, 1971:384).

249

Discurso de Harry S. Truman em 22 de setembro de 1940 em Sparks, http://www.trumanlibrary.org/publicpapers/index.php?pid=1952&st=&st1= em setembro de 2007.

Nevada.

Disponvel

em

373

Em 1954 a Suprema Corte, ao julgar o caso United States v. Harriss, restringiu drasticamente a aplicao da lei. Embora tenha evitado declarar inconstitucional o FLRA em funo de sua m-redao, e sem adentrar no mrito da regulamentao do lobby, reduziu seu escopo e aplicao. Apesar de manter o direito do governo federal de regular e dar publicidade atividade, a Suprema Corte considerou que a lei s se aplicaria aos lobistas pagos que tivessem contato direto com membros do Congresso sobre matria legislativa pendente de apreciao. Alm disso, considerou que cobriria apenas os esforos para influenciar a aprovao ou rejeio de uma proposta de lei especfica, e apenas para aqueles cujos esforos para contatar diretamente membros do Congresso fossem pagos, excluindo os contatos com os staffs dos congressistas. Pessoas que despendessem menos do que a metade do seu tempo de trabalho contatando membros do Congresso foram excepcionadas de atender aos seus requisitos. Com base na deciso, importantes grupos de interesse como a National Association of Manufacturers passaram a evadir-se de sua aplicao, sob o argumento de que o lobby no era a sua atividade principal (Graziano, 2007:88). Apesar disso, milhares de pessoas e centenas de grupos passaram a registrar-se como lobbyists, cumprindo, pelo menos em parte, os seus propsitos (Bonavides, 1994:435). David Truman (1971) destacava, na dcada de 1950, que devido s ambigidades e as brechas na legislao, como a iseno do registro de grupos ou indivduos cujos fundos no fossem empregados principalmente para as atividades lobby, dificultavam uma anlise acurada do nmero de instituies engajadas em atividades de lobby. Zeller (1948:246) registra que, no primeiro ano de aplicao da Lei, as organizaes viram, nessa falha sobre quem, efetivamente, deveria registrar-se, ao exigir que somente aqueles que tivessem como principal propsito a atividade de lobby deveriam cumprir suas exigncias, uma possibilidade de escapar ao seu cumprimento, valendo-se do argumento de que atividades legislativas no eram sua principal atividade, e tomando cuidados para no aceitar fundos vinculados a essa atividade. Entre as muitas crticas e revises necessrias para se tornar mais efetiva, o FLRA requeria sua ampliao para cobrir o staff do Congresso e ainda o Executivo e suas agncias, assim como as prticas de grassroots. Com efeito, tais restries implicavam em sria limitao de sua efetividade, pois no se aplicava a uma grande parte dos que efetivamente exerciam lobby sobre o governo. Por outro lado, embora exigisse declaraes sobre valores gastos com a atividade de lobby e o propsito dos pagamentos efetuados, o FRLA falhou ao no prever a necessidade de que os lobistas declarassem qual o objetivo perseguido nessa atividade. Quanto ao enforcement, tambm foi um dos seus pontos fracos, pois, embora coubesse ao Clerk da Cmara dos Representantes e ao Secretrio do Senado receber e depositar as informaes,

374

no havia previso de que a eles caberia auditar os erros nas informaes e assegurar sua confiabilidade. Embora o FLRA tenha se constitudo num avano, pois permitiu que, pelo menos, se tivesse um maior conhecimento sobre quem exercia a atividade, esse avano poderia ter sido muito maior. Segundo Graziano (1997), tratava-se de uma legislao notoriamente ineficaz, pois apenas uma pequena parte dos lobistas profissionais de Washington eram registrados sob seu comando, mas que ajudou a institucionalizar a prtica. Desde logo, porm, esses registros permitiram vislumbrar o desequilbrio existente no sistema de presso dos EUA. Conforme relata Robert E. Lane (1949), no primeiro quadrimestre de 1948, conforme os relatrios apresentados com fundamento nos seus mandamentos, 704 lobistas se registraram, dos quais 357 (51%) eram representantes do setor empresarial. O setor de ferrovias, com 28 representantes, era o maior entre as representaes empresariais, seguido pelo setor de servios pblicos concedidos, com 18 representantes. O lobby dos trabalhadores, representado por 90 entidades, constitua 30% do total, dos quais 15 eram representaes de servidores pblicos, exercendo a dupla funo de presso poltica e negociao com o governo federal sobre suas condies de trabalho; 25 eram representantes dos trabalhadores do setor ferrovirio. E cerca de metade dos lobistas dos trabalhadores, representando cerca de 7% da fora de trabalho do pas, defendiam interesses especficos, alm dos interesses gerais dos trabalhadores, bandeira ento de duas grandes entidades: CIO, com 2 lobistas registrados, e AF of L, com 3 lobistas registrados (Lane, 1949). A proporo entre as representaes no que Lane chama de Terceira Cmara do Congresso dos EUA era, assim, de um representante dos trabalhadores para 4 representantes dos empresrios. Vrios outros segmentos contavam com suas representaes oficiais: pequenos empresrios (American Association of Small Business, Independent Business Council of America, Conference of American Small Business Organizations, Small Business Association of New Jersey), embora as representaes de consumidores fossem, ainda, limitadas: apenas a National Consumers' League constava dos registros. As disparidades de meios entre os grupos em diferentes setores j era, ento, bastante visveis: enquanto o lobby dos trabalhadores, representado pela AF of L destinou US$ 819 mil no primeiro semestre de 1947 para combater a Lei Taft-Hartley, a National Association of Manufacturers aplicou nada menos do que US$ 37 milhes anualmente, durante vrios anos, em atividades de lobby, boa parte para combater o National Labor Relations Act. Dados relativos a 1972 e 1973, coligidos por Prewitt e Verba (1979:242) a partir dos relatrios apresentados com base no Federal Regulation of Lobbying Act, relativos aos vinte cinco maiores gastos reportados, indicavam uma mudana aparente nesse perfil: as entidades que reportaram gastos mais elevados eram, em sua maioria, grupos de interesse cvicos, ocupacionais ou de trabalhadores, como demonstra a Tabela a seguir:

375
Tabela 38 25 Maiores Despesas com Lobby em US$ EUA 1973
ORGANIZAO Common Cause International Union, United Automobile, Aerospace and Agricultural Implement Workers American Postal Workers Union (AFL-CIO) American Federation of Labor-Congress of Ind. Organizations (AFL-CIO) American Trucking Associations Inc. American Nurses Association Inc. US Savings and Loan League Gas Supply Commmittee Disabled American Veterans The Committee of Publicly Owned Companies American Farm Bureau Federation National Education Association National Association of Letter Carriers National Association of Home Builders of USA Recording Industry Ass. Of America Inc. National Council of Farmer Cooperatives American Insurance Association The Farmers' Educational and Co-operative Union of America Committee of Copyright Owners National Housing Conference American Petroleum Institute American Medical Association Citizens for Control of Federal Spending American Civil Liberties Union National Association of Insurance Agents Fonte: Prewwitt e Verba (1979:242) 1973 934.835 460.992 393.399 240.800 226.157 218.654 204.221 195.537 193.168 180.493 170.472 162.755 160.597 152.177 141.111 140.560 139.395 138.403 135.095 125.726 121.276 114.859 113.659 102.595 87.422 1972 558.839 208.757 216.294 137.804 109.642 191.726 11.263 156.431 180.678 154.187 99.031 88.396 184.346 82.395 113.156 77.906 38.656 96.145 73.131 50.924

A Common Cause, grupo cvico que encabea a lista, declarou haver gasto mais do que o dobro do segundo colocado, em ambos os anos o que pode ser atribudo posio poltica da entidade em defesa da transparncia das atividades de lobby. Os interesses empresariais, nessa relao, aparecem como gastadores modestos. Os dados, pela sua inconsistncia frente ao que poderia ser considerado o mundo real, permitiam o questionamento de sua validade. Prewwitt e Verba, com efeito, consideravam que os dados no necessariamente mostravam quais os grupos mais ativos em Washington. Alm disso, a par da falha quanto a quem deveria registrar-se, no havia um firme enforcement de suas disposies. De qualquer sorte, consideram Prewwitt e Verba que os relatrios publicados eram the tip of the iceberg, mostrando uma pequena parte do total realmente gasto pelas instituies, como no caso da American Medical Association, que, embora tenha declarado despesas de apenas US$ 115 mil em 1973, teria, na verdade, despendido cerca de US$ 8 milhes em atividades polticas no mesmo ano. Segundo Thomas, estimativas indicavam que apenas entre um tero e um sexto das entidades que deveriam registrar-se efetivamente o faziam, e apenas 1% dos gastos efetivamente realizados eram declarados pelos lobbies (Thomas, 1998:508). Em 1991, um estudo do GAO250 descobriu que, graas a essas deficincias, o FLRA no cumpria a sua finalidade: nada menos do que cerca de 9.800 entre 13.501 indivduos e organizaes
250

U. S. General Accounting Office. Federal Regulation of Lobbying Act of 1946 Is Ineffective. Statement of Milton J. Socolar, Special Assistant to the Comptroller General Before the Subcommittee on Oversight of Government Management Committee on Governmental Affairs United States Senate, jul. 1991. Disponvel em http://www.gao.gov em maro de 2007.

376

listadas como influentes no Directory of Washington Representatives, uma das mais importantes publicaes do setor, no estavam registradas como lobistas. O estudo concluiu que os relatrios apresentados pelos lobistas eram incompletos, e que 60% dos lobistas registrados no relataram qualquer atividade financeira, enquanto 90% no relataram despesas com salrios, remuneraes ou comisses. Segundo o GAO, cerca de 6.000 organizaes ou indivduos registrados preencheram relatrios em 1989, mas as informaes requeridas eram, em cerca de 90% dos casos, incompletas; em 62% dos casos, os relatrios foram entregues fora dos prazos legais. Essas 6.000 organizaes declararam receitas totais de US$ 234 milhes, mas despesas de apenas US$ 76 milhes. Alm disso, 95% no relataram despesas com publicidade ou relaes pblicas, e apenas 32% relataram qual a proposta especfica sobre a qual exerceram o lobby. Segundo Berry, referindo-se ao FLRA, tratava-se de uma lei reconhecidamente sem dentes e inefetiva:
Those engaged in legislative lobbying easily reason that lobbying is not their principal activity. Registration lists and expenditure reports are patently incomplete and cannot be used as a record of lobbying expenditures on any bill because it is likely that many participants did not bother to file (Berry, 1989:224)

Apesar das vulnerabilidades do FLRA, apenas em 1971 um Comit do Senado props uma reviso da Lei, por meio do Legislative Activities Disclosure Act, que, contudo, no logrou ser apreciado pelo Plenrio. Com o escndalo Watergate, diversos Estados, como Califrnia, Arizona, Minnesota, Kansas e West Virginia aprovaram novas leis ou regulamentos sobre as atividades de lobby, mas no plano federal no havia essa mesma sensibilidade. Durante a 94 Legislatura, em 1976, novamente o Senado apreciou diversas propostas, aprovando, por 82 votos a 9, uma reforma do FLRA, estendendo a aplicao das normas de controle ao Poder Executivo e submetendo as atividades de Grassroots ao controle. Na mesma legislatura, a House tambm aprovou uma proposta com sentido semelhante. No entanto, nenhuma das propostas conseguiu ser aprovada pelas duas Casas, e uma ampla coalizo de lobbies, indo desde entidades como a AFL-CIO, Congress Watch, National Association of Manufacturers, Chamber of Commerce of USA, League of Women Voters e outras de grande destaque, atuou contra a sua aprovao (Schlozman e Tierney, 1986:321). Tambm na 95 Legislatura a House e o Senado debateram diversas propostas uma delas aprovada em Plenrio na House mas, novamente, o ciclo legislativo no se completou antes do trmino da legislatura. Apesar do apoio e do empenho do Presidente Carter, que em sua mensagem presidencial de 1979 expressou claramente o seu interesse na aprovao de uma reforma na outdated and ineffective lobby disclosure Law now in effect, que respeitasse os direitos

377

assegurados na Primeira Emenda, reduzisse os requisitos burocrticos mas assegurasse informao compreensvel, no foi possvel alcanar esse objetivo (Sachs, 1981). Em 1987, o Senate Subcommittee on Oversight of Government Management investigou atividades imprprias da Wedtech Corporation para obter contratos sem licitao junto ao governo. Descobriu-se que a empresa havia contratado diversos lobistas, inclusive ex-congressistas, para ajudar na obteno de lucrativos contratos, e que as atividades no haviam sido relatadas, e ainda, envolviam corrupo de oficiais do governo. Mais de vinte funcionrios foram condenados por crimes conexos com o caso. Esse episdio levou aprovao, em 1989, de uma emenda a uma proposta oramentria, conhecida como Bird Amendment, proibindo o uso de recursos do governo por qualquer entidade privada para influenciar o recebimento de um contrato, emprstimo ou doao do governo federal. Permitia-se, porm, o uso de recursos no oriundos do governo para essas atividades, mas a entidade privada deveria declarar a atividade de lobby com essa finalidade. A regulamentao do requisito passou a exigir que fossem tambm declarados os contatos feitos pelas entidades privadas com oficiais do governo atravs de lobistas contratados para influenciar as decises, mas dispensando os lobistas in-House dessa exigncia. As agncias e funcionrios do governo tambm foram proibidos de exercer lobby com recursos oramentrios, restrio que, todavia, foi interpretada de forma a compreender apenas atividades de grassroots. No mesmo ano, foi aprovado o House and Urban Development Reform Act251, impondo obrigaes de transparncia aos lobistas e seus clientes que realizassem despesas para influenciar decises de agentes do Department of Housing and Urban Development HUD relativas a contrataes, doaes ou financiamentos, cobrindo, ainda, outros atos de gesto que afetassem as condies ou o status da assistncia fornecida pelo HUD. Tambm sob essa lei, os lobistas que atuassem junto Farmers Home Administration com o objetivo de influenciar decises dessa agncia relativas assistncia financeira aos agricultores deveriam registrar-se e declarar seus nomes, a natureza e durao de qualquer vnculo anterior com o Governo Federal, e o nome de seus clientes, e relatar, quadrimestralmente, os gastos realizados, as pessoas a quem foram feitos pagamentos, e quaisquer contatos com funcionrios federais com o propsito de influenciar as decises da agncia. Em ambos os casos, porm, somente eram sujeitos s regras de disclosures os lobistas contratados, e no os lobistas que fossem empregados das prprias organizaes ou empresas interessadas. De qualquer forma, abria-se uma trilha, pois eram as primeiras normas direcionadas regulamentao do lobby no Poder Executivo. Havia, porm, ainda um logo caminho a ser percorrido para a superao das deficincias da legislao editada h mais de 40 anos.
251

Cfe. HOUSE OF REPRESENTATIVES. Lobbying Disclosure Act of 1995 Report 104-339, November, 14 1995. Disponvel em maro de 2007 em http://www.congress.gov/cgi-bin/cpquery/R?cp104:FLD010:@1(hr339).

378

8.2.3

Lobbying Disclosure Act de 1995 Nas concluses do Senate Subcommittee on Oversight of Government Management, em

1989, foram apontadas diversas falhas na legislao, e em 1991 o Subcommittee conduziu audincias pblicas para avaliar essas deficincias. Em uma das audincias, baseado no estudo j mencionado em que constatara a inefetividade do FLRA, o GAO apontou diversas medidas para melhorar a confiabilidade e a administrao da Lei: a) tornar mais clara e ampliar a definio do lobbying para incluir contatos com o staff congressual; b) autorizar o Clerk da House e o Secretrio do Senado a examinar e resolver informalmente violaes aparentes, requerer cpias dos contratos entre lobistas e seus clientes; c) examinar registros aleatoriamente; d) editar regulamentos, ou atribuir a capacidade de enforcement ao Poder Executivo; e) fixar penas legais civis para entrega fora de prazo ou no entrega dos relatrios; e f) clarificar as instrues e revisar os formulrios de registro252. As audincias permitiram que o Senador Carl Levin (D-Mich.) apresentasse, em 1992, uma primeira verso do projeto, o qual foi revisado e reapresentado nas sesses legislativas seguintes. No mesmo ano, em seu primeiro pronunciamento pblico como Presidente eleito, Bill Clinton manifestou sua preocupao e interesse no tema, declarando que
I think perhaps the most important thing that we understand here in the heartland of Arkansas is the need to reform the political system, to reduce the influence of special interests groups and give more influence back to the kind of people that are in this crowd tonight by the tens of thousands. And I will work to do that. (Bill Clinton, 1992, apud Rauch, 1998:1)

Trs anos depois, o Congresso finalmente aprovou o Lobbying Disclosure Act of 1995 (LDA). A nova Lei foi o resultado de diversas tentativas esboadas nas dcadas anteriores, mas somente depois de quase cinqenta anos de tentativas, um acordo bipartidrio incentivado pela sucesso de escndalos envolvendo lobistas, congressistas e funcionrios do governo permitiu a sua aprovao. A Lei sancionada em 19 de dezembro de 1995 (Public Law 10465), cuja vigncia foi fixada em 1 de janeiro de 1996, revogou o FLRA, tentando tornar a legislao federal mais efetiva e criar um sistema eficaz para dar transparncia do lobby. Segundo os findings do LDA, o Congresso, ao aprov-la, considerou que um governo representativo responsivo requer a conhecimento dos esforos dos lobistas para influenciar o decisionmaking process tanto no Poder Executivo quanto no Legislativo, e que a legislao at ento existente tinha sido inefetiva por conta de impreciso de linguagem, insuficientes provises administrativas e de enforcement e ausncia de regras claras
252

U. S. General Accounting Office. Federal Regulation of Lobbying Act of 1946 Is Ineffective. Statement of Milton J. Socolar, Special Assistant to the Comptroller General Before the Subcommittee on Oversight of Government Management Committee on Governmental Affairs United States Senate, jul. 1991. Disponvel em http://www.gao.gov em maro de 2007.

379

sobre quem deveria registrar-se e que informaes deveria tornar pblicas. Finalmente, considerou que a divulgao pblica da identidade e extenso dos esforos dos lobistas para influenciar os oficiais federais na conduo das aes governamentais iria aumentar a confiana pblica na integridade do Governo253. Entre os avanos est a consolidao, numa nica lei, de previses antes dispersas em vrios instrumentos, inclusive o FARA, conferindo um carter uniforme legislao sobre as atividades de lobby. Aperfeioaram-se tambm as definies, a amplitude e os requisitos para os relatrios a serem apresentados pelas entidades. Os principais aperfeioamentos foram: a) a clarificao de conceitos importantes, como os de lobbyist e lobbying activities sujeitos regulao, superando as ambigidades do FLRA; b) fixao de um limite financeiro quantificvel para que as atividades de lobby fossem reportadas, e da obrigatoriedade de que sejam reportadas semestralmente; c) fixao de novos requisitos para os relatrios dos lobbies representando interesses estrangeiros, restringido a aplicao do FARA, mais restritivo, a representantes de governos estrangeiros, e submetendo os lobbies de entidades privadas ao LDA. Para os propsitos do LDA de assegurar a transparncia dessas atividades, definiu-se lobbyists como os indivduos que so empregados ou pagos por um cliente para engajar-se em atividades de lobby, em troca de algum tipo de compensao ou remunerao. J o cliente foi definido como qualquer pessoa ou entidade que empregue ou contrate outra pessoa por dinheiro ou outra compensao para conduzir atividades de lobby, incluindo mais de um contato de lobby em nome dessa pessoa ou entidade, no importando, assim, se a entidade atua por meio de seus prprios empregados situao em que seria, nos termos da Lei, cliente e empregador, ao mesmo tempo. Definiu-se, ainda, como Lobbying firms as entidades que empregam uma ou mais pessoas como lobistas atuando em nome de um cliente que no seja a prpria entidade. Contudo, no ser considerado lobista quem dedicar menos do que 20% de seu tempo a essa atividade para um cliente em particular em cada perodo de seis meses. Lobbying activities, por sua vez, significa manter contatos de lobby e preparao para tais contatos, inclusive pesquisas e outras atividades de suporte necessrias para serem empregadas nos contatos de lobby. Contatos de lobby (Lobbying contacts) so todas as comunicaes orais, escritas ou eletrnicas com um oficial coberto pela Lei, em favor de um cliente e em relao a uma variedade de potenciais decises legislativas, executivas ou administrativas, incluindo a formulao, modificao ou adaptao de uma legislao federal, inclusive propostas legislativas. So listados dezoito
253

USA. Lobbying Disclosure Act. Public Law 104-65-Dec http://lobbyingdisclosure.House.gov/lda.html em setembro de 2007.

19,

1995

109

STAT.

691.

Disponvel

em

380

exemplos de contatos considerados excees, incluindo contatos com igrejas ou seus auxiliares, ou convenes ou associaes de igrejas. A Lei definiu como objeto de seu alcance todos os oficiais superiores do Poder Executivo, os policymakers das agncias administrativas e os membros do Congresso, assim como seus staffs e os dos comits congressuais. Sob esta nova Lei, indivduos que recebam pelo menos U$ 5.000 em um perodo de seis meses de um nico cliente deveriam registrar-se na House of Representatives e no Senado, listando as comisses do Congresso e as agncias com que fizeram contato, os assuntos pelos quais trabalharam, e quanto foi gasto nesse trabalho. Os requisitos de relatrio tambm se aplicam a organizaes cujos empregados atuam em seu benefcio e gastam mais do que U$ 20.000 num perodo de seis meses. Assim, foi dispensado o registro no caso de uma empresa ou lobista individual receber menos de US$ 5.000 pelos servios prestados de um cliente individual, ou se a organizao no gastar, pelo menos, US$ 20 mil por semestre para o pagamento de empregados que atuem em seu benefcio. Os registros deveriam ser preenchidos em at 45 dias aps a contratao de um lobista como empregado ou contratado para efetuar um contato de lobby. Em caso de fornecimento de registros incompletos, mediante notificao do Clerk da House ou do Secretrio do Senado, ou do no atendimento dos requerimentos do LDA, o infrator estaria sujeito a uma multa de at US 50 mil. Contudo, mais uma vez, a lei no foi suficientemente clara e abrangente para atingir esse objetivo, permanecendo algumas brechas que a comprometeram. Entre essas, vista como uma falha a dispensa do registro de lobistas que empreguem menos de 20% de seu tempo na atividade. Baumgartner e Leech (2001:1194) consideram como uma importante limitao do LDA o fato de dispensar as organizaes que gastassem menos de US$ 20 mil por semestre de registrar-se, o que excluiu do acompanhamento os pequenos grupos e os que atuam esporadicamente. Alm disso, a lei no obrigou a que as atividades de grassroots lobbying, gastos com campanhas de mdia, testemunhos em audincias, participaes em consultas pblicas e outras atividades onerosas fossem relatadas, concentrando-se nos contatos diretos entre oficiais de governo e os grupos. Ainda assim, embora incompleta, para esses pesquisadores a lei proporcionou o mais amplo e extensivo conjunto de informaes sobre as organizaes de lobby, incluindo no apenas as organizaes diretamente envolvidas em lobby, mas tambm as que atuam por meio de lobistas contratados, proporcionando uma fonte de dados de valor inestimvel, permitindo uma estimativa muito mais detalhada do grau dos esforos de lobby das organizaes em Washington do que jamais houvera antes. A dispensa do registro de organizaes dedicadas apenas ao grassroots lobbying, independentemente da extenso dessa atividade, foi, sem dvida, uma sria lacuna, dada a dimenso

381

e importncia dessas atividades nas tticas de lobby nos EUA. Segundo Luneburg e Susman (2006), trata-se de um componente crucial nas campanhas de lobby. Entre as falhas estava, ainda, o uso insuficiente dos meios tecnolgicos para a divulgao dos relatrios, que deveriam ser entregues em formulrios preenchidos pelas entidades, e no em meio eletrnico, embora fosse requerido que o Secretrio do Senado e o Clerk da House desenvolvessem sistemas computadorizados para tanto. Essa falha tornava, conforme Luneburg e Susman (2006) difcil e incompleto o acesso do pblico e da imprensa aos dados. Apesar dos avanos tecnolgicos, apenas em 2004 foi introduzido, pelo Senado, um sistema opcional de preenchimento de relatrios online, e somente em janeiro de 2006 a House of Representatives tornou obrigatrio o emprego do sistema eletrnico, embora diferente do utilizado pelo Senado. Em 2007, o Senado implantou um novo sistema totalmente informatizado para o preenchimento dos registros. Com esses avanos, tornou-se mais transparente o acesso aos dados registrados, que hoje pode ser feito mediante consultas aos websites da House e do Senado. Quanto ao enforcement tambm foram apontadas deficincias, medida que nenhuma agncia governamental foi investida na capacidade de exigir a aplicao do LDA ou monitorar a sua confiabilidade. Tanto o Clerk da House quanto o Secretrio do Senado so responsveis, separadamente, por coletar os relatrios, mas nenhum deles tem responsabilidade especfica de verificar se os relatrios esto adequadamente preenchidos e tampouco tm qualquer autoridade para promover o enforcement, cabendo-lhes, somente, remeter o caso ao Departamento de Justia - DoJ em caso de irregularidade, o que raramente ocorre, alm de, como afirmam Luneburg e Susman, o DoJ ter dedicado recursos mnimos a essa tarefa, alm de pouco transparentes. Mesmo quando esses casos so identificados e encaminhados, as medidas so pouco efetivas: segundo declarao do Senador Christopher Dodd, desde 2003 at maro de 2006, mais de 2.000 casos foram denunciados, mas no se tm notcia das medidas adotadas pelo DoJ254. O Departamento, porm, afirma que entre setembro de 2003 e setembro de 2005 recebeu cerca de 200 denncias somente sobre possveis violaes ao LDA, tendo dado prosseguimento a 13 desses casos255. No entanto, apesar do rigor da legislao, ainda se estimava que pelo menos 50% das atividades de lobby nos EUA permaneciam sendo realizadas sem os controles legais previstos (Thomas, 1998). Desse modo, a inexistncia de uma estrutura no Clerk da House e na Secretaria do Senado para analisar os dados e identificar prticas ilegais ou corruptas comprometia, mais uma vez, a sua efetividade. Alm disso, o LDA no foi considerado suficiente para solucionar os problemas resultantes de prtica corruptas, como presentes ou contribuies de campanha para agentes
254

Cfe. PETERSEN, R. Eric. CRS Report for Congress. Lobbying Reform: Background and Legislative Proposals, 109th Congress, March 23, 2006, 41 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33065.pdf. Idem, ibidem.

255

382

pblicos, ou para inibir a prtica do revolving doors, de modo a impedir que ex-oficiais do governo se tornem lobistas de grupos de interesse, ou que familiares de congressistas exeram tais atividades. Assim, havia ainda necessidade de novas leis para enfrentar esses problemas. A fim de superar algumas dessas deficincias, o Congresso aprovou o Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1998, de forma a clarificar a sua abrangncia em relao aos oficiais do Poder Executivo, excluir do conceito de lobbying contact algumas situaes de comunicao obrigatria, e disciplinar de forma mais clara os procedimentos para a estimativa de rendimentos oriundos da atividade e despesas executadas. Essas mudanas, porm, ainda no supriam todas as necessidades at ento identificadas, deixando aberta a possibilidade de novos aperfeioamentos. 8.2.4 Honest Leadership and Open Government Act de 2007 Apesar dos ajustes promovidos em 1998, ainda havia restries eficcia do LDA. Alm disso, novos fatos polticos vieram a criar condies para que o debate sobre a reforma da legislao do lobby fosse retomado e, sem dvida, o fator poltico mais importante foi o escndalo envolvendo o lobista Jack Abramoff, mencionado no Captulo 3. Segundo Krishakumar (2006), os esforos para essa reforma, foram, como inmeras outras propostas em momentos anteriores, resultados diretos de escndalos amplamente divulgados, embora no tenham resultado em mudanas concretas. Desta feita, porm, contrariando a tese de Krishnakumar, o episdio Abramoff foi suficientemente grave para levar aprovao de uma legislao mais moralizadora. Conforme registra reportagem publicada no The Christian Science Monitor em 9 de janeiro de 2006 a condenao do lobista Jack Abramoff por crime de corrupo mudou o ambiente poltico em Washington256. O escndalo colocou na lista de preocupaes do Congresso olhar como os lobistas fazem negcios, e elevou os padres em Washington. Para os Republicanos, a necessidade era diferenciar-se dos que foram condenados; para os Democratas, tratava-se de uma oportunidade especial para acusar os Republicanos de adotarem uma cultura da corrupo. E, sob a perspectiva da indstria do lobby, a necessidade mais clara era fortalecer a superviso sobre as atividades e a ampliao dos mecanismos de enforcement, conforme defendeu Paul Miller, presidente da American League of Lobbyists. Para Miller, se o enforcement da legislao vigente fosse suficiente, Abramoff no teria conseguido cometer seus crimes, que envolveram fraudar clientes em milhes de dlares e subornar membros do Congresso.

256

Cfe. FELDMAN, Linda. Abramoff scandal spurs lobbying reform. January 09, 2006. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.csmonitor.com/2006/0109/p02s02-uspo.html ), a deciso do Congresso de aprovar a nova legislao foi resultado direto da

383

Assim, havia um ambiente propcio aprovao de novas medidas que assegurassem a ampliao da accountability dos lobistas e congressistas. Inmeros projetos foram apresentados por diversos parlamentares em ambas as Casas do Congresso. Entre as mais importantes, est a proposta do Special Interest Lobbying and Ethics Accountability Act apresentada pelos Deputados Democratas Martin Meehan (Massachusetts) e Rahm Emanuel (Illinois) em maio de 2005, que buscava introduzir reformas nas relaes entre o Congresso e os lobistas por meio da ampliao da transparncia, reduzindo a arrecadao de recursos privados por membros do Congresso, e reduzindo o revolving doors entre servidores pblicos e lobbying. Propunham, ainda, a criao de uma fora tarefa para avaliar as condies de trabalho do Clerk da House e do Secretrio do Senado, ampliar as regras da tica parlamentar e fortalecer a capacidade de superviso da House sobre a aplicao da legislao. Igualmente importante foi a proposta do Lobbying Transparency and Accountability Act do Senador John McCain, do Partido Republicano/Arizona, propondo maior divulgao das atividades dos lobistas, incluindo, pela primeira vez, as firmas que atuam em grassroots lobbying sob o controle pblico, e estabelecendo restries mais severas contra a aceitao de presentes, viagens e outros favores que os lobistas oferecem aos congressistas. McCain props, tambm, a ampliao para dois anos do perodo de quarentena para os congressistas. Proposta igual foi apresentada na House pelo Deputado Republicano Christopher Shays, de Connecticut. Em julho de 2006, o Senador Russell Feingold (D-Wisconsin) apresentou uma proposta de reforma do lobby e da tica ainda mais restritiva, propondo a proibio de recebimento de qualquer presente por parlamentares e seus assessores, e de lobistas planejarem, financiarem e participarem de viagens de parlamentares. Propunha, tambm, a ampliao da quarentena para coibir o revolving doors de exmembros do Congresso para dois anos. Sob tamanha presso, a American League of Lobbyists manifestou preocupao com o fato de que o escndalo Abramoff poderia levar o congresso a penalizar o lobbying legtimo, vulnerando o direito de petio garantido pela Primeira Emenda. No entanto, o clima poltico exigia medidas e o custo da inao era muito alto para o Congresso, em especial para os Republicanos. Newt Gingrich, ex-Presidente da Cmara, alertava que o escndalo Abramoff precisava ser visto como parte de um problema maior, defendendo maiores restries para os lobistas. Sob o ponto de vista eleitoral, havia ainda a presso da sociedade: os assuntos tica e corrupo se tornaram centrais na agenda das eleies congressuais em 2006, e pesquisas de opinio indicavam que o tema corrupo era extremamente importante para 42% do eleitorado, superando temas como terrorismo (40%), economia (39%), ou Iraque (37%) (Maskell, 2007).

384

Primeiramente, foi aprovado em maro de 2006, pelo Senado, o Legislative Transparency and Accountability Act of 2006. Esta primeira proposta previa a proibio de que lobistas pudessem oferecer presentes ou refeies para os membros do Congresso, embora no impedisse que as empresas e organizaes representadas pudessem dar brindes ou cortesias; viagens pagas somente poderiam ser concedidas com aprovao prvia de uma comisso de tica; e os lobistas deveriam preencher relatrios mais freqentes e completos de suas atividades, a serem divulgados publicamente. A proposta, porm, foi criticada por no ser suficiente para impedir os lobistas de continuarem agindo da forma usual. Em 18 de janeiro de 2007, o Senado aprovou uma nova proposta (Lobbying Transparency and Accountability Act), por 96 votos a 2. Na Cmara dos Representantes, o Honest Leadership and Open Government Act de 2007 foi aprovado com 396 votos favorveis em 24 de maio de 2007. Com a aprovao de propostas diversas com contedo semelhante em ambas as Casas, instalou-se um conference committee para uniformizar a posio e construir uma proposta de consenso. Apesar de algumas tentativas de obstruo por membros do partido Republicano, a Cmara dos Representantes e o Senado acabaram concordando em aprovar uma verso do Honest Leadership and Open Government Act de 2007 em 30 de julho de 2007, incorporando as reformas aprovadas nas duas Casas. Em 31 de julho de 2007 a verso revisada do projeto foi aprovado pela Cmara dos Representantes por 411 votos a 8, e em 2 de agosto, o Senado a aprovou por 83 a 14. Finalmente foi sancionado em 14 de setembro de 2007 o Honest Leadership and Open Government Act of 2007 (Public Law n 110-81) conforme aprovado pelo Congresso. A medida foi aplaudida por watchdogs como o Citizens for Responsibility and Ethics in Washington (CREW), que considerou a nova lei uma promessa de avano na direo de um Congresso mais limpo, e a League of Women Voters (LWV), para cuja Presidente o nvel de corrupo no Congresso gerou forte insatisfao no eleitorado, e a passagem da lei indicava que sua voz estava sendo ouvida. A Lei aprovada e sancionada ampliou as regras internas do Senado relativas a presentes e viagens, reduziu as possibilidades de revolving doors para ex-Senadores e ampliou os requisitos de transparncia e o enforcement do Lobbying Disclosure Act de 1995. No entanto, apesar das propostas apresentadas no curso das discusses haverem tentado incorporar ao sistema de registro as empresas que atuam em estratgias de comunicao por meio de grassroots e lobby indireto para influenciar as decises do Congresso, a nova lei no cobriu essa lacuna. As principais modificaes introduzidas podem ser assim resumidas257: a) Medidas para ampliar transparncia e controle das atividades de lobby

257

Para um maior detalhamento das medidas, ver Maskel, 2007.

385

1. Relatrios de lobby devero ser preenchidos trimestralmente, e no prazo mximo de 20 dias aps o final do trimestre, e no mais semestralmente, com prazo de 45 dias. No houve alterao nas regras para a qualificao de lobistas que devem registrar-se, mas meros ajustes nos valores recebidos pelo exerccio da atividade em funo da alterao na periodicidade dos relatrios que devem ser apresentados; 2. Relatrios de lobby devero incluir informao se o cliente governo estadual ou local, ou qualquer entidade controlada por um governo estadual ou local. 3. Associaes ou coalizes que recebam mais de US$ 5 mil por trimestre de outra associao ou coalizo para propsito de lobby devem incluir essas doaes em seus relatrios ou divulg-las em seus websites. 4. A House e o Senado devero empregar o mesmo sistema computadorizado para permitir que os formulrios requeridos pelo LDA sejam preenchidos atravs da Internet. 5. O Secretrio do Senado e o Clerk da House devem divulgar obrigatoriamente os relatrios dos lobistas na Internet. 6. Os lobistas devem tornar pblico qualquer cargo que tenham ocupado no Executivo nos 20 anos anteriores, em lugar dos 2 anos antes requeridos. 7. Cada lobista dever declarar semestralmente qualquer contribuio acima de US$ 200 para qualquer candidato a cargo eletivo federal, PAC ou organizao partidria, indicando nome do candidato ou responsvel pela campanha, PAC ou comit partidrio, e de pagamentos para eventos ou entidades ligadas a oficiais governamentais, qualquer que seja o valor. A declarao dever afirmar que o lobista tem conhecimento das regras da House e do Senado e que no violou essas regras. 8. Os PACs devero divulgar o nome das pessoas que tenham feito duas ou mais contribuies acima de US$ 15.000. 9. As informaes sobre o lobby de governos estrangeiros dever tambm ser divulgada online por meio do escritrio do Attorney General. b) Medidas para combater a corrupo e conflito de interesses no Legislativo 1. Ampliao de um para dois anos do perodo de cooling off dos Senadores para atuarem como lobistas no Congresso. Deputados continuaro sujeitos a quarentena de um ano. Funcionrios do Senado tambm se sujeitaro a quarentena de um ano antes de atuar como lobistas no Senado. 2. Membros do Congresso ficam proibidos de influenciar a contratao de qualquer pessoa em bases partidrias por qualquer pessoa privada, sob pena de priso por at 15 anos. 3. Membros do Congresso e seus assessores so proibidos de aceitar presentes ou viagens pagas por lobistas, exceto se em conformidade com as regras de cada Casa. Foi abolido o limite de US$ 50 dolares ou combinao de presentes at US$ 100 dlares por ano. 4. Os Deputados e Senadores so proibidos de votar em matrias quando houver conflito de interesses. Deputados e assessores principais no podero ser contratados ou negociar empregos privados at que o seu sucessor seja eleito ou que preencham declarao submetida ao Comit de tica. 5. Senadores e assessores no podem manter contatos com esposas de Senadores que tenham se tornado lobistas aps o senador ser eleito ou aps o casamento. 6. Assessores de Deputados so proibidos de manter contatos de lobby com esposas de Deputados, caso as mesmas atuem como lobistas. 7. Advogados contratados como consultores por Deputados ficam proibidos de atuar como lobistas de empresas com as quais tenham contrato.

386

8. Parlamentares que cometerem crimes de corrupo, suborno ou perjrio e outros perdero o direito s suas aposentadorias pblicas mantidas pelo Civil Service Retirement System. 9. O Secretrio do Senado e o Clerk da House ficam responsveis por notificar os membros que deixam o Congresso das restries aplicveis, e divulg-las pela internet. 10. Ex-senadores, oficiais do Senado e ex-Presidentes da House registrados como lobistas no podero fazer uso do acesso ao Plenrio, academia de ginstica do Senado e estacionamentos privativos do Senado. 11. Lobistas so proibidos de patrocinar eventos em honra de Deputados e Senadores ou convenes partidrias para escolha de candidatos presidenciais. 12. Candidatos a cargos eletivos so proibidos de solicitar descontos em passagens areas ou usar aeronaves de empresas ou de particulares, exceto se pertencentes a membros da famlia. 13. Senadores e assessores devero ser submetidos a treinamento sobre padres de tica e conduta pelo Comit de tica, em at 165 dias do incio da vigncia da lei e, aps, at 60 dias depois da posse. 14. Os registros das reunies e audincias dos comits do Congresso devero ser divulgados em seus websites at 21 dias teis aps as reunies. c) Medidas para ampliar enforcement e accountability 1. Periodicamente, dever ser tornado pblico o nmero de violaes Lei e o Attorney General do Distrito de Colmbia dever relatar ao Congresso semestralmente o nmero de medidas adotadas para assegurar o cumprimento da Lei. 2. Em caso de violao a multa passa de US$ 50 mil para at US$ 200 mil, sujeitando-se a pena de priso de at 5 anos. 3. Anualmente o escritrio do Comptroller General dever fiscalizar aleatoriamente lobistas registrados e averiguar se esto cumprindo os requerimentos legais, enviando relatrio ao Congresso, podendo requerer informaes diretamente aos lobistas registrados. 4. O Comit de tica dever anualmente apresentar relatrio ao Congresso sobre as violaes ao LDA pelos membros e os resultados das investigaes. As alteraes, exceto quando expressamente previstas, entrariam em vigor em janeiro de 2008. A lei previu, ainda, que a sua aplicao no poder infringir os direitos de petio, liberdade de expresso e liberdade de associao assegurados pela Primeira Emenda. Apesar do avano que representa, a nova legislao ainda no cobriu a totalidade das lacunas que foram apontadas por seus crticos. Durante a tramitao do Honest Leadership and Open Government Act of 2007 foram enfrentadas algumas resistncias que, ao final, influenciaram fortemente o contedo da lei aprovada. Uma das principais questes que foram objeto de resistncia foi a introduo de normas relacionadas ao controle das atividades de grassroots. Quanto da apreciao pelo Senado do projeto de Lei (S.1-110, ento designado Lobbying Transparency and Accountability Act) em 18 de janeiro de 2007, uma das mais importantes modificaes foi a supresso da proposta de incluso no United States Code da previso de regulamentao da publicizao dos esforos remunerados para estimular o grassroots lobbying.

387

Seriam, na forma proposta, considerados atividades de lobby os esforos remunerados para estimular o grassroots, mas no o prprio grassroots. Definia-se como grassroots lobbying os esforos voluntrios de membros do pblico em geral para comunicar seus pontos de vista em um assunto para oficiais federais ou para encorajar outros membros do pblico em geral a fazer o mesmo e, como esforo remunerado qualquer tentativa mediante pagamento em apoio a contatos de lobby em benefcio de um cliente para influenciar o pblico em geral ou parte dele a contatar um ou mais oficiais do Legislativo e do Executivo, ou o Congresso como um todo, para adotar aes especficas com respeito a formulao, modificao ou adoo de leis federais, regras ou regulamentos, executive orders, ou qualquer programa, poltica ou posio do Governo, a administrao de qualquer programa ou poltica, inclusive contratos, emprstimos, doaes, benefcios, permisses ou licenas, assim como nomeaes ou confirmaes de quaisquer pessoas em cargos sujeitos a confirmao do Senado, no incluindo comunicaes de uma entidade diretamente aos seus membros, empregados ou associados. Exclua-se, tambm, as tentativas de influenciar grupos menores do que 500 pessoas. A norma atingiria as empresas de grassroots lobbying, assim consideradas as que fossem contratadas por um ou mais clientes para engajar-se em esforos remunerados para estimular o grassroots lobbying em benefcio de seus clientes e recebessem rendas ou executassem despesas com essa finalidade de mais de US$ 25.000 em um trimestre. Essas empresas deveriam registrar-se como as demais entidades de lobby junto ao Clerk da House e ao Secretrio do Senado, e preencher relatrios trimestrais. Essa proposta, contudo, foi rejeitada pelo Senado por 55 a 43 votos e suprimida do texto enviado House. Durante a sua tramitao e discusso, algumas importantes entidades de lobby trabalharam contra a aprovao, como foi o caso da National Right to Live - NRL, American Center for Law and Justice, Free Spech Coalition, American Civil Liberties Union - ACLU, Family Research Councyl e National Rifle Association258. Essas entidades defenderam a tese de que a exigncia da publicizao do grassroots lobbying seria uma ofensa Primeira Emenda, pois, com a deciso no caso United States vs. Rumely, em 1953, a Suprema Corte firmou entendimento de que os comits do Congresso no poderiam exigir informaes que expusessem a participao de cidados em atividades de grassroots lobbying. Assim, a lei no poderia estabelecer esse tipo de obrigao s entidades de lobby. Durante a tramitao do projeto de Lei no Senado, em maro de 2006, a NRL encaminhou a todos os Senadores carta pedindo a sua rejeio, criticando a presuno de que, por meio de grassroots lobbying, os cidados pudessem ser facilmente manipulados por organizaes de advocacy a promover aes que no refletissem seus prprios interesses e questionando o fato de
258

Cfe. Elitist Special-Interest Groups Lobby Congress to Curb Grassroots Lobbying, as NRLC Fights Back. NRL News, Vol, 34, Issue 2, February 2007, p. 9. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.nrlc.org/news/2007/NRL02/Lobbying.html.

388

que grupos como ela fossem obrigados a revelar suas estratgias e o nome de seus associados, pelo simples fato de contratarem pessoas para organizar atividades de grassroots. Finalmente, questionava a sua excessiva abrangncia, indo alm dos objetivos declarados259. Carta com contedo semelhante, objetivando impedir que a matria fosse reintroduzida na House, foi enviada ao Subcomit Constitucional, de Direitos Civis e Liberdades Civis em fevereiro de 2007260. Durante a apreciao em Plenrio no Senado, uma emenda apresentada pelo Senador Robert Bennet (R-Utah), com apoio total dos Senadores Republicanos, props a supresso dessa previso, impedindo, assim, que a matria fosse apreciada pela House. Entre os que apoiaram a supresso achava-se o Senador John McCain, reputado defensor das medidas de controle sobre os lobbies mas que, no caso, considerou que a proposta poderia impactar seriamente as comunicaes legtimas entre as organizaes de interesse pblico e seus membros, e prejudicar as atividades legtimas e constitucionalmente protegidas de pequenos grupos cvicos e seus membros261. Contrariamente emenda atuaram grupos como o Democracy 21, Common Cause, OMB Watch e Public Citizen, defensores de uma legislao mais rgida. Outra medida que enfrentou forte resistncia, mas restou aprovada, foi a ampliao do perodo de quarentena para os membros do Congresso, que foi combatida por entidades como a ACLU. Esse grupo de interesses, composto por 53 entidades filiadas, enviou a todos os Senadores carta recomendando a rejeio da medida, por entender que a ampliao e extenso das regras destinadas a reduzir o revolving doors, alm de contrariar a Primeira Emenda, seria ineficaz, pois no haveria evidncias de que as regras de quarentena j existentes tivessem esse efeito, ou de que a expanso dessas regras pudesse reduzir as situaes existentes. Nesse caso, contudo, a receptividade do Senado Federal no foi a mesma motivada, em parte, pela grande quantidade de casos em que ex-parlamentares atuavam como lobistas no mbito do Congresso. 8.2.5 Novas propostas para a regulamentao do lobby nos EUA Apesar de no haverem sido aprovadas as propostas contidas nas verses iniciais do Honest Leadership and Open Government Act voltadas a cobrir lacunas como a referida na seo anterior, diversas outras propostas continuam em tramitao no Congresso dos EUA, visando estabelecer maiores controles sobre as atividades de lobby e aspectos correlatos.
259

Cfe. ACLU Letter to the Senate Opposing Expansions of Post-employment Bans and Regulations on Grassroots Lobbying, 7 mar 2006. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.aclu.org/freespeech/gen/24423leg20060307.html Cfe. ACLU Letter to House Judiciary Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties Regarding S.1, The Legislative Transparency and Accountability Act of 2007, 28 fev 2007. Disponvel em setembro de 2007 http://www.aclu.org/freespeech/gen/28756leg20070228.html In Elitist Special-Interest Groups Lobby Congress to Curb Grassroots Lobbying, as NRLC Fights Back. NRL News, Vol, 34, Issue 2, February 2007, p. 9. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.nrlc.org/news/2007/NRL02/Lobbying.html.

260

261

389

Uma delas o Executive Branch Reform Act (H.R. 984)262, reapresentado pelo Rep. Henry Waxman (D-Ca) na 110 Seo do Congresso e aprovada em abril de 2007 no Comit para Superviso e Reforma do Governo da House of Representatives. A proposta amplia as exigncias e controles sobre o lobby no Poder Executivo e as regras relativas preveno do conflito de interesses, e integra um conjunto de medidas de reforma da tica que lideranas do Partido Democrata vem apoiando. A inteno do autor da proposta , declaradamente, promover a abertura e accountability no governo banindo encontros secretos entre lobistas representando interesses especiais e oficiais superiores do governo263. A proposta do Executive Branch Reform Act prev que entre 8.000 e 9.000 servidores do Poder Executivo, inclusive militares, posicionados nas faixas superiores de remunerao da Executive Schedule, ou cujas responsabilidades envolvam competncias de determinar ou formular polticas pblicas ou tenham policy-advocating character, inclusive cargos de nomeao poltica, teriam que registrar e informar trimestralmente, por meio de um banco de dados pblico, todos os contatos significativos mantidos com quaisquer partes privadas, o que inclui praticamente todas as pessoas que mantenham contatos com o Governo. Estariam cobertos pela norma inclusive os staffs do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, exceto essas autoridades e os respectivos chefes de staff. Como contato significativo seriam consideradas todas as comunicaes verbais ou escritas por meio das quais uma parte privada busca influenciar a ao oficial de qualquer oficial ou empregado do Poder Executivo. Em caso de descumprimento, os oficiais governamentais estariam sujeitos, alm de multas de at US$ 50.000 por infrao, demisso do cargo. O Projeto prope, tambm, a uniformizao do perodo de quarentena em dois anos para os servidores do Executivo. Apesar de apoiada por importantes entidades como o Public Citizen, Democracy 21 e OMB Watch, diversos outros grupos, como o National Right to Life Committee opem-se proposta por consider-la ofensiva Primeira Emenda e capaz de tornar os oficiais governamentais responsivos apenas aos apelos de grupos liberais e mais organizados, restringindo o acesso dos grupos menos responsivos aos cidados comuns e dos grupos de interesse voltados a temas especficos. Segundo Douglas Johnson, Diretor Legislativo do National Right to Life Committee, a proposta interferir seriamente nas atividades dos grupos que mantm o pblico informado sobre o que ocorre no Congresso e na capacidade desses grupos cvicos de representar efetivamente as vises de seus membros junto a oficiais governamentais264. Afetaria, ainda, a receptividade dos
262 263

Ver http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h110-984 In JOHNSON, Douglas & MUSKETT, Susan T. Congressman Waxman advances grave new threat to citizens right to petition government officials. National Right to Life Committee. February, 20, 2007. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.nrlc.org/FreeSpeech/WaxmanDavisArticle.pdf. In U.S House Representatives May Act Soon on Legislation to Curb Rights of Citizen Groups., Vol. 34, Issue 3, March 2007, p. 1. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.nrlc.org/news/2007/NRL03/PDF/LobbyPage1.pdf

264

390

funcionrios pblicos, que passariam a ver com receio os contatos com grupos de interesse em vista do julgamento de que poderiam evidenciar proximidade com defensores de causas antipticas. Conforme Johnson,
"One predictable effect of imposing this isolation on government officials will be to impede countless Americans from exercising their right to petition government officials on policy matters a right guaranteed by the First Amendment. It would no longer be possible for a private citizen or representative of a group of private citizens to enjoy any degree of privacy when they send a communication on a policy matter to a government official, because the official will be required to report the contact. Once this is generally understood, many citizens will become more reluctant to exercise their constitutional right to petition as freely as they did before. The chilling effect will be especially severe for those Americans who privately advocate for causes disfavored by their own professional peers, social peers, family members, employers, or customers." 265

Apesar do apoio das entidades referidas, tambm o Departamento de Justia apresentou objees proposta, tanto constitucionais quanto do ponto de vista da sua operacionalizao, pois seria excessivamente abrangente e a sua formulao muito vaga. At outubro de 2007, embora a Speaker da House tenha se comprometido publicamente com a sua votao em Plenrio, a matria no havia sido apreciada conclusivamente. Outras propostas visavam colocar em discusso, novamente, a necessidade da publicizao do grassroots lobbying particularmente na House of Representatives, e que no foram prejudicadas pela rejeio, pelo Senado, da previso contida na S.1-110 (Lobbying Transparency and Accountability Act). Uma dessas propostas o S.230 Lobbying and Ethics Reform Act of 2007, apresentado pelo Senador Russell Feingold, tendo como co-autor o Senador Barak Obama, que, alm de vrias medidas j incorporadas pelo Honest Leadership and Open Government Act de 2007, prope basicamente as mesmas medidas e conceitos rejeitados em janeiro de 2007 pelo Senado. Grupos como o OMB Watch e a Democracy 21 continuam atuando, com o apoio dos Democratas e o compromisso da Speaker da House of Representatives, Nancy Pelosi (D-Ca), pela aprovao dessa legislao, embora a mobilizao contrria continuasse igualmente ativa. Por fim, o H.R. 1136-Ethics Reform Act of 2007266, do Rep. Earl Blumenauer (D-Or), prope a criao da Independent Ethics Comission, comisso independente vinculada ao Congresso a ser composta por 11 membros, independentemente de filiao poltica, escolhidos entre ex-membros da House of Representatives, e que teria como responsabilidade propor medidas para o aperfeioamento do enforcement da legislao sobre tica pblica e lobbying, investigar e relatar casos de m conduta de parlamentares e servidores do Congresso, e propor as medidas corretivas. A comisso assumiria, ainda, as funes atualmente atribudas ao Clerk da House e ao Secretrio do Senado relativas ao controle das atividades de lobby. Os membros da Comisso teriam mandatos de quatro anos, e no
265

In JOHNSON, Douglas & MUSKETT, Susan T. Congressman Waxman advances grave new threat to citizens right to petition government officials. National Right to Life Committee. February, 20, 2007. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.nrlc.org/FreeSpeech/WaxmanDavisArticle.pdf. Ver http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h110-1136.

266

391

poderiam ser indicados ex-parlamentares que atuem como lobistas registrados, ou cujo mandato tenha encerrado h menos de dois anos da indicao. A existncia dessas e de outras propostas evidencia o fato de que, apesar das mudanas recentes, h ainda espao para a discusso no Congresso para novos ajustes e para a ampliao dos instrumentos de controle e das instituies voltadas sua implementao, sendo essas medidas uma das principais bandeiras do Partido Democrata. O quanto elas ainda iro, efetivamente, se transformar em instrumentos legais, , porm, ainda uma incgnita, frente aos conflitos de posies e prpria existncia de limites constitucionais cuja extenso, validade e aplicabilidade em relao s mesmas ainda no esto claramente definidas. 8.3 A regulao do lobby e sua racionalidade: lies dos EUA Apesar das dificuldades em alcanar a legislao ideal e das tentativas ainda em fase de discusso e negociao, a regulamentao das atividades de lobby tem sido implementada nos EUA, tanto no plano federal quanto dos Estados, sob a perspectiva de submeter essas atividades a um escrutnio da sociedade, por meio da imposio de limites ticos ao seu comportamento e do cumprimento de regras de registro, transparncia e comunicao de suas atividades. Segundo Thomas (1998) a racionalidade por trs da regulao do lobby nos EUA a de aperfeioar o processo governamental com base na noo de democracia, sob o mpeto de que a percepo do pblico est imbricada com a questo da legitimidade do governo em uma sociedade que clama por um governo do povo, pelo povo e para o povo. Assim, a racionalidade da regulamentao do lobby tem se baseado em trs argumentos principais e inter-relacionados: a) a necessidade de restaurar a confiana no governo em funo de abusos reais ou percebidos; b) a necessidade de prevenir influncias indevidas dos interesses mais poderosos e favorecidos; e c) a necessidade de dar publicidade s atividades na arena de polticas pblicas de modo a aumentar o fluxo de informao, uma vez que a informao essencial ao processo decisrio e ao fortalecimento do poder poltico e, ao ser ampliado o acesso informao, a capacidade de tomada de deciso ser, em tese, tambm aumentada, assim como a influncia dos seus recebedores, em especial o pblico e os grupos de interesse que no fazem parte do cenrio estabelecido (1998:503). Sob essa racionalidade, a abordagem norte-americana, segundo Thomas (1998:501), caracteriza-se mais como um sistema de monitoramento das atividades de lobby do que da sua regulamentao, por fora, em parte, da interpretao da Suprema Corte quanto aplicao da Primeira Emenda da Constituio.

392

Em conseqncia desse fato, Graziano (2007:85) considera que a orientao do legislador estadunidense permissiva, uma vez que a atividade de lobby legtima se houver suficiente publicidade. O inimigo, afirma Graziano, a influncia oculta, no o livre jogo de interesses legislativos que se deve, pelo contrrio, encorajar. Assim, tanto o Federal Regulation of Lobbying Act de 1946 quanto o Lobbying Disclosure Act de 1995 e o Honest Leadership and Open Government Act de 2007 buscaram atender a esse princpio geral, e as restries por eles impostas tm como principal objetivo impedir a influncia indevida ou desleal dos lobbies, como no caso de um funcionrio que se transfere ao setor privado e tenta influenciar matrias que estavam sob sua responsabilidade administrativa. No que se refere aos efeitos dessas medidas sobre as atividades de lobby e seus objetivos, existem diferentes abordagens. Brinig, Holcombe e Schwarstzstein (1993), analisando o tema sob a perspectiva da rational choice, concluiram que a regulamentao do lobby pode ser feita com o propsito de beneficiar os prprios legisladores. Segundo essa abordagem, a regulamentao pode funcionar como um instrumento revelador das demandas para indicar o quanto as organizaes esto dispostas a pagar para conseguir aprovar as leis de seu interesse. Cumprir os requisitos da regulao oneroso, e a regulao do lobby poderia separar os altos demandantes dos baixos demandantes, permitindo aos legisladores, sob uma perspectiva econmica, identificar os lobistas que esto em posio de trocar apoio poltico pela legislao que atenda aos seus interesses, e a identificar as propostas pelas quais vale a pena trabalhar, ou seja, aquelas que oferecero retorno financeiro e atendero ao interesse particular do legislador, assim como ao prprio lobista. Embora, segundo Brinig et alli, a regulamentao do lobby no afete o nmero de propostas legislativas que podem ser apresentadas, ela afeta o nmero de leis que sero aprovadas, pois somente aquelas que oferecerem os maiores benefcios aos legisladores sero aprovadas. Com efeito, a partir do exame das legislaes de 50 Estados, classificados conforme o grau de restries e requisitos impostos aos lobistas, Brinig et alii concluem que o grau de restritividade da regulamentao do lobby reduz a proporo de leis aprovadas em relao s propostas apresentadas. Lowery e Gray (1997), contudo, divergem dessa avaliao, considerando que a regulamentao das atividades de lobby no constitui, na verdade, barreira participao dos grupos de interesse. Em outros estudos, Gray e Lowery (1994 e 1996, apud Gray e Lowery, 2001:31) consideram, a partir da anlise de casos da regulamentao do lobby nos Estados norte-americanos, que a restritividade da legislao sobre registro dos lobbies e as variaes em seu enforcement tm pouco impacto sobre o nmero de lobbies registrados. Assim, quanto ao efeito apontado por Brinig et alii, consideram que, uma vez que os polticos raramente sabem ou querem saber se o lobista

393

ou no registrado, esto mais preocupados com a fora poltica dos interesses organizados em seus distritos eleitorais suas bases assim como seus interesses e sua capacidade de contribuir para a sua reeleio. Nesse contexto, saber ou no se o lobista registrado, afirmam Lowery e Gray, tem um benefcio marginal mnimo. Para Lowery e Gray, os fatores determinantes do nmero de interesses organizados que atuam como lobbies so, na verdade, o tamanho da economia, medido pelo tamanho do Produto Interno Bruto, e o nvel de competio no sistema partidrio. medida que a economia se expande, o sistema de presso se torna mais denso, com mais entidades atuando. Mas a taxa de crescimento do nmero de organizaes ou de sobrevivncia dos grupos de presso organizados no cresce infinitamente: aps um crescimento que segue, praticamente, uma proporo linear, ela declina at o ponto de equilbrio, que determinado pela capacidade econmica. No entanto, entre as razes plausveis para a adoo de uma legislao de lobby apontadas por Lowery e Gray (1997) esto duas particularmente relacionadas ao fenmeno da corrupo. A primeira delas o carter simblico das leis de lobby, que so exerccios polticos que surgem em resposta a episdios de corrupo, onde as legislaturas precisam mostrar que esto fazendo algo, ainda que mudando muito pouco. Nessa concepo, as leis de lobby so vistas como inefetivas, mas devem ser aprovadas, como o foram inmeras leis estaduais aps o escndalo Watergate e como foram o FLRA, o LDA e suas alteraes recentes. A segunda que, efetivamente, as leis de lobby so feitas com o propsito sincero de ampliar o escrutnio pblico e combater a corrupo. Todavia, Lowery e Gray consideram que as evidncias qualitativas do impacto positivo dessas leis na transparncia governamental so modestas. No esta a opinio de Luneburg e Susman (2006). Para os professores da University of Pittsburg School of Law, embora admitam que a efetividade dos mecanismos de publicizao para prevenir abusos e comportamento imprprio nunca foi apropriadamente testado, as leis de lobby tem um peso decisivo no combate corrupo. Embora, na sua opinio, o FLRA tenha sido um desastre pela incapacidade de produzir informaes relevantes e pela ausncia de enforcement, alm do enfraquecimento produzido pela deciso da Suprema Corte quanto sua constitucionalidade, o LDA, ainda que no tenha sido sustentado na justificativa de combater as condutas imprprias, criou uma base potencial para a identificao dessas condutas, alm de proporcionar aos watchdogs como o Center for Public Integrity condies de atuar para que se tornem pblicos importantes aspectos das atividades de lobby no mbito federal. Com o aperfeioamento da legislao, Luneburg e Susman consideram que ser possvel alcanar seu potencial para identificao e, conseqentemente, o impedimento de condutas ilegais, abusivas, questionveis e inapropriadas de agentes federais responsveis pela tomada de decises. Por outro lado, conforme o entendimento da Suprema Corte ao validar mecanismos de publicizao contidos

394

no Federal Election Campaign Act, a ausncia de publicidade um fator que favorece a apario da corrupo. O excesso de publicidade, porm, tambm precisa ser evitado: Luneburg e Susman alertam para a necessidade de que as leis de lobby preservem os membros das associaes da exposio indevida; assim, no caberia s leis de lobby exigir, indiscriminadamente, que as entidades informem os nomes de seus filiados ou membros, pois os mesmos podem, em algumas situaes, estar sujeitos a represlias em virtude do apoio a certas causas. Assim, a privacidade dos associados um meio necessrio para assegurar a sua capacidade de defender suas posies. Do mesmo modo, os limites de gastos a serem declarados devem ser razoveis, sob pena de produzir-se informaes de utilidade marginal ou mesmo nula. Na mesma direo, adotando posio que contraria a proposta contida no Executive Branch Reform Act, consideram que no deve ser obrigatria a informao dos agentes pblicos que foram objeto dos contatos de lobby, sob pena de constrangimento e prejuzo s prprias relaes entre lobistas e a Administrao. Bastaria, para assegurar a transparncia, a indicao efetiva do comit, do gabinete, da agncia ou departamento com o qual foi feito o contato, e o assunto tratado. Finalmente, Luneburg e Susman consideram que as leis de lobby merecem uma chance melhor para provar a sua capacidade de deter as influncias imprprias no processo decisrio no Legislativo e no Executivo, e o seu aperfeioamento pelo Congresso seria um passo para fazer as leis de lobby responderem de forma mais potente e robusta aos desafios enfrentados pelo corpo poltico. Para Ainsworth, embora considere a importncia simblica das leis de lobby, a regulamentao da atividade tem uma funo importante no sentido de reduzir a assimetria informacional entre lobbies e legisladores. Segundo Ainsworth (1993), impossvel para o legislador determinar precisamente a quem os lobistas representam. Sem saber com certeza a composio dos membros de um grupo e o seu grau de fidelidade, impossvel ter a noo da exata extenso em que as demandas do lobby so representativas das demandas do grupo, e o legislador nunca ter plena certeza da salincia eleitoral da causa defendida. E sem essa segurana, torna-se difcil julgar a importncia da demanda, sob a perspectiva do interesse eleitoral. Embora os grupos de interesse exeram um papel importante na identificao das preferncias dos constituintes, auxiliando o legislador a identificar as posies que devem apoiar para serem reeleitos, esses inputs no so inequvocos, medida que os grupos tendem a superdimensionar o apoio s suas causas e a importncia das mesmas, exagerando a salincia eleitoral do tema. Conforme Ainsworth, as leis de lobby podem no ser o meio de controle mais fcil ou mais efetivo, pois podem estabelecer barreiras entrada dos grupos menores, restringindo a sua participao. Mas tm uma importante funo de, por meio da exigncia do registro e publicizao das atividades, ajudar a controlar a extenso da assimetria. Embora as leis de lobby no tenham chegado ao ponto de, como foi proposto mais de

395

uma vez na dcada de 1970, obrigar os lobbies a fornecerem lista dos membros dos grupos de interesse, e o volume de contribuies recebidas dos mesmos, o que ajudaria os legisladores a identificar os recursos e a representatividade de cada grupo, tm sido usados alguns meios para aferir se os lobbies dispem ou no de recursos para exercer influncia. Ao estruturar o ambiente em que os lobbies atuam, os legisladores podem estabelecer costly signals em lugar de cheap talk267, tornando o acesso mais oneroso, para aferir a credibilidade das demandas dos lobbies, tais como a participao em audincias pblicas, o volume das aes de grassroots (que, em alguns casos, respondem por cerca de 50% das despesas totais das organizaes), o fornecimento de informaes baseadas em estudos e pesquisas, etc. Quanto ao possvel impacto das leis de lobby sobre a atuao dos grupos de interesse, medido pelo nmero de entidades e lobistas registrados, a srie histrica constante do grfico a seguir demonstra, com efeito, que, desde a entrada em vigor do LDA, o movimento de lobbies registrados, clientes e lobistas apresentou tendncia crescente. A evoluo numrica das entidades, lobistas e clientes registrados aponta para um crescimento, no perodo 1996-2006, de 84,26% no nmero de lobbies, 164,45% no nmero de clientes e de 231,95% no nmero de lobistas registrados (Grfico 24). No possvel, assim, atribuir entrada em vigor do LDA, a partir de 1996, um efeito restritivo sobre o registro e atuao dos grupos de interesse nos EUA. Quanto aos demais aspectos, porm, necessrio analisar alguns dados concretos para aferir se esta legislao tem ou no contribudo para ampliar a transparncia do sistema e, conseqentemente, reduzir sua vulnerabilidade corrupo.

267

Trata-se de conceitos empregados em economia e que significam os custos envolvidos no processe compartilhamento da informao e reduo da assimetria informacional, identificando a importncia do interesse envolvido. Um sinal oneroso (costly signal) na informao da demanda indica que o agente demonstra grande interesse, e o cheap talk indica o oposto, ou seja, que a importncia menor. Ver Austen-Smith e Banks (2002).

396
Grfico 24 - Lobbies, Lobistas e Clientes Registrados LDA EUA 1996-2006
40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Registrados

Clientes

Lobistas

Fonte: Petersen, 2007, com dados da Secretary of Senate, Office of Public Records. Dados vigentes em 30 de setembro de cada ano, exceto 2000. Dados de 2000 refletem apenas registros ativos. Dados de 1996 cobrem apenas 9 meses da vigncia do LDA. Dados de 2003 relativos a clientes refletem esforos do Senado para padronizar registros de clientes com nomes diferentes.

Anualmente, o Centers Lobbying Database da entidade no-governamental Center for Responsive Politics - CRP, mantido no website OpenSecrets, tem trabalhado sobre os dados declarados com base no LDA, envolvendo mais de 40.000 relatrios em 2006. A partir da utilizao das bases de dados geradas a partir dos formulrios preenchidos eletronicamente pelas entidades registradas, tornou-se muito mais fcil organizar as informaes e analisar seu contedo. Com base nesses dados possvel identificar alguns elementos da atuao dos lobbies. No que se refere aos gastos totais, verifica-se um contnuo crescimento, desde 1998. Os gastos com as atividades de lobby, apuradas em 2006, experimentaram, segundo os dados coletados pelo CRP, aumento de cerca de 7% em relao a 2005, ndice bastante inferior ao do ano anterior, quando aumentaram 10,5%, e menos do que a mdia de crescimento dos ltimos 8 anos (7,8%). O aumento, porm, foi bastante superior inflao verificada no mesmo perodo e, na maior parte dos anos considerados, o crescimento dos gastos foi superior ao crescimento do PIB do pas. Em conseqncia, a relao entre gastos com lobby e o PIB ampliou-se de 0,017% e 1998 para 0,02% em 2006, aumentando sua participao em 18,86%, como evidencia a tabela a seguir:

397
Tabela 39 - Gastos totais com Lobby x Inflao x Produto Interno Bruto EUA (1998-2006)
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Despesa US$ Bilhes 1,45 1,45 1,58 1,63 1,84 2,06 2,2 2,43 % de aumento nas despesas 0 8,97% 3,16% 12,88% 11,96% 6,80% 10,45% Inflao anual (Consumers Index Price - U) 1,6 2,7 3,4 1,6 2,4 1,9 3,3 3,4 PIB em bilhes de US$ correntes 8.747 9.268 9.817 10.128 10.470 10.961 11.686 12.434 5,96% 5,92% 3,17% 3,37% 4,69% 6,62% 6,40% Variao anual do PIB % PIB 0,017% 0,016% 0,016% 0,016% 0,018% 0,019% 0,019% 0,020%

2006 2,6 7,00% 2,5 13.195 6,12% 0,020% Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org e Autor, com dados do Bureau of Labor Statistics/Dept. of Labor (www.bls.gov) e Bureau of Economic Analisys/Dept. of Commerce (www.bea.gov).

Considerando-se os gastos de 2006, verifica-se que os setores que mais despenderam recursos com lobby foram os setores financeiro, de seguros e imobilirio, seguidos pelo setor de sade. Os setores de tecnologia e energia vm logo a seguir, com gastos superiores a US$ 230 milhes no ano:
Tabela 40- Lobby - Gastos por setores EUA 2006
Setor Financeiro, Seguros e Imobilirio Sade Negcios diversos Comunicao e eletrnica Energia e recursos naturais Outros Transportes Ideolgico/assuntos especficos Defesa Agronegcio Construo Trabalho Total US$ 367.949.998 351.139.487 333.944.964 329.937.004 234.188.014 199.779.912 190.508.742 123.783.988 110.479.469 91.024.945 39.498.053 30.623.883

Advogados e lobistas 27.740.522 Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

Decompondo-se o dado por setores de atividade, verifica-se que os maiores gastos em 2006 esto localizados na rea farmacutica, de sade e biotecnologia, que gastou mais de US$ 175 milhes. Gastos superiores a US$ 100 milhes no ano foram registrados, ainda, nas reas de seguro, concessionrias de eletricidade, associaes empresariais e indstria da computao e internet:

398
Tabela 41- Lobby 20 Maiores Gastos por rea de Atividade EUA 2006
Atividade Farmacutico/Produtos de Sade Seguros Computao/Internet Associaes empresariais Concessionrias de energia eltrica Educao Imobilirio Hospitais/Casas de Cuidados Petrleo e Gs TV/Cinema/Msica Manufaturas e Distribuio diversas Servidores Pblicos Assuntos diversos Automotivo Profissionais de sade Aes e investimentos Concessionrias de telefonia Servios e equip. de telecomunicaes Transporte Areo Total 175.051.509 130.275.217 109.376.644 104.634.677 104.540.227 88.443.708 86.680.568 82.926.031 73.213.623 71.844.267 70.214.356 68.952.431 67.916.777 66.091.779 63.287.369 60.484.217 59.550.188 59.138.734 56.166.715

Defesa diversos 43.111.560 Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

Comparado com os gastos acumulados por setores, verifica-se que, ao longo do perodo 1988-2007 (j includos os gastos realizados no primeiro semestre do ano), h pouca variao: basicamente os mesmos setores que esto no topo do ranking em 2006 repetem-se nos gastos acumulados no perodo:
Tabela 42- Lobby - Gastos acumulados por setores EUA - 1998-2007
Setor Total US$ Financeiro, Seguros e Imobilirio 2.739.519.893 Sade 2.497.142.185 Negcios diversos 2.400.722.588 Comunicao e eletrnica 2.223.101.963 Energia e recursos naturais 1.785.546.737 Transportes 1.438.018.947 Outros 1.361.070.859 Ideolgico/assuntos especficos 909.680.516 Agronegcio 857.298.863 Defesa 772.127.152 Construo 287.932.516 Trabalho 285.201.219 Advogados e lobistas 198.146.964 Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

Identificando-se os maiores clientes, incluindo-se empresas, instituies e associaes voluntrias, a lista revela que, apesar de 2006 haver sido um ano de baixa atividade no Congresso, em conseqncia da realizao de eleies, algumas entidades, como a U.S. Chamber of Commerce, tiveram expressivo aumento em suas despesas. Essa entidade praticamente dobrou os gastos relatados no ano anterior, declarando gastos de US$ 72,7 milhes em 2006, contra US$ 39,8 em

399

2005268. Em segundo lugar na lista de maiores gastos, aparece a American Association of Retired People - AARP, que embora tenha registrado despesas da ordem de US$ 23,2 milhes, reduziu seus gastos em 56% em relao a 2005. Alm disso, a lista evidencia a forte presena do lobby empresarial e corporativo.
Tabela 43 - Lobby - 20 Maiores Gastos Clientes EUA - 2006
Cliente US Chamber of Commerce AARP General Electric American Medical Assn AT&T Inc US Telecom Assn Pharmaceutical Rsrch & Mfrs of America American Hospital Assn National Assn of Realtors Northrop Grumman Exxon Mobil National Cable & Telecommunications Assn Southern Co Verizon Communications National Assn of Manufacturers Alliance of Automobile Manufacturers Altria Group Pfizer Inc Edison Electric Institute Total US$ 72.740.000 23.160.000 21.480.000 19.880.000 19.110.720 18.380.000 18.100.000 17.435.135 16.780.000 16.769.865 14.540.000 14.020.000 13.300.000 13.292.500 13.240.000 13.028.508 12.870.000 11.800.000 11.000.000

VeriSign Inc 10.569.350 Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

Se olharmos para o perodo completo, constataremos, mais uma vez, a permanncia do padro: os maiores gastadores de 2006 so, com pequenas variaes, os mesmos que, desde 1998, encabeam a lista de maiores clientes do lobby nos EUA. Nada menos do que 11 entre os 20 maiores clientes de 2006 constam do rol de maiores lobbies do perodo 1998-2007, e em sua maioria representam interesses empresariais. Conforme evidencia a tabela a seguir, apenas uma entidade a AARP no se encaixa nessa classificao:

268

In Despite a Flat Year for Lobbying, Business Booster's Advocacy Soared in 2006. Capitaleye, March, 15, 2007. Disponvel em agosto de 2007 em http://www.opensecrets.org/pressreleases/2007/2006Lobbying.3.15.asp

400
Tabela 44 - Lobby - Maiores Gastos clientes EUA - 1998-2007
Cliente US Chamber of Commerce General Electric American Medical Assn American Hospital Assn Pharmaceutical Rsrch & Mfrs of America AARP Edison Electric Institute National Assn of Realtors Northrop Grumman Business Roundtable Blue Cross/Blue Shield Lockheed Martin Freddie Mac Boeing Co Verizon Communications General Motors Philip Morris Fannie Me Exxon Mobil Total US$ 338.324.680 161.025.000 157.227.500 138.059.035 115.008.600 112.732.064 106.712.628 103.890.000 103.151.474 101.660.000 88.679.317 87.797.702 86.164.048 82.038.310 79.480.412 77.620.483 75.668.000 73.857.000 72.122.941

Ford Motor Co 71.232.808 Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

No tocante aos temas que foram objeto da ao dos lobbies tanto no Executivo quanto no Legislativo, verifica-se que houve um crescimento expressivo em 2006 dos lobbies que atuaram em temas oramentrios, demonstrando uma tendncia nessa rea, particularmente em funo das dotaes destinadas a obras e organizaes e empresas especficas, como gastos militares no Iraque e as obras de recuperao dos estragos feitos pelo Furaco Katrina na Louisiana.
Tabela 45 - Lobbies Assuntos Relatados EUA 2006
Assunto Oramento Federal Sade Tributao Comrcio Energia e Gerao Nuclear Defesa Transportes Meio Ambiente e resduos slidos Medicare & Medicaid N de Relatos 4301 3287 3175 2086 2024 2007 1787 1741 1705

Educao 1673 Fonte: Center for Responsive Politics, 2007. www.opensecrets.org.

Contudo, se analisada a srie histrica desde 1998, verifica-se que os temas oramentrios constituem o campo de maior interesse da atuao dos lobbies, seguido pelos temas tributrios, sade e comrcio. A lista dos temas mais relevantes, porm, a mesma, seja para o ano, seja para os dados acumulados, o que demonstra a reduzida possibilidade de que um novo issue possa alterar o quadro de interesses que so objeto de lobby mais intenso.

401
Tabela 46 - Lobbies Assuntos Relatados EUA - 1998-2007
Assunto Oramento Federal Tributao Sade Comrcio Transportes Defesa Energia e Gerao Nuclear Medicare & Medicaid Meio Ambiente e Resduos Slidos N de Relatos 35150 31508 28703 21183 17699 17400 17114 16259 16133

14328 Educao Fonte: Center for Responsive Politics (2007) in http://www.opensecrets.org

Um exemplo interessante da mobilizao em torno de um tema que atrai simultaneamente a atuao dos grupos de interesse voltados aos interesses de grupos sociais e econmicos a reforma do sistema previdencirio, nos EUA. Esse tema, que tem sido objeto de inmeros debates ao longo dos ltimos dez anos, em virtude das anlises que apontam para o futuro colapso do sistema em virtude do envelhecimento populacional, intensificado pela proximidade do aumento de beneficirios de aposentadorias nascidos na gerao baby boom do ps-Guerra, foi um dos principais temas da campanha eleitoral presidencial em 2000, e voltou a ganhar destaque em 2004. Em 2005, com o incio do segundo mandato de George W. Bush, a reforma previdenciria foi anunciada como a prioridade nmero um do Governo269, e o Presidente deu incio, em abril daquele ano, a uma maratona de sessenta dias pelo pas, buscando apoio para suas propostas de reforma. Essas propostas envolviam, basicamente, transferir ao setor segurador privado parte das contribuies previdencirias recolhidas pelos segurados vinculados ao Old Age, Survivor and Disability Insurance - OASDI, gerido pela Social Security Administration - SSA, e que assegura benefcios de aposentadoria e penso aos trabalhadores e seus dependentes em caso de velhice, invalidez ou morte. As contribuies so regidas pelo Federal Insurance Contributions Act - FICA, que estabelece contribuies de 7,65% para os empregados e 7,65% para as empresas, incidentes at o limite de US$ 76.200, das quais, em cada caso, 6,2% so destinadas a cobrir os custos das aposentadorias e 1,45% ao custeio do Medicare, sistema de sade que cobre benefcios para a populao idosa e portadores de deficincias. As projees de comportamento das receitas e despesas do OASDI, formuladas anualmente pelo seu Board of Trustees, indicam dficits crescentes: em 2006, as receitas (US$ 626 bilhes), superaram as despesas (US$ 552,8 bilhes) mas, a longo prazo, o desequilbrio projetado acarretaria a necessidade de aumento das contribuies, a partir de 2030, para cerca de 18,5% sobre a folha de pagamentos total das empresas, aumentando o custo da

269

Cfe. MABEUS, Courtney. Social Security: http://www.capitaleye.org/inside.asp?id=162.

The

Opposition

Strikes

Back.

April

11,

2005.

Disponvel

em

402

mo-de-obra ou, caso contr rio, a gera o de um dficit d oram mentrio anu ual de 1,5% % do Produto o Intern no Bruto, co omo demons stra o grfico o a seguir:
Gr rfico 25 - Regime R Gera al de Previd ncia EUA A Projeo o de Despesa as e Receitas s em % do PIB 2010 0-2080

Font te: The 2007 Annual Report of the t Board of Tru ustees of the Fed deral Old-Age an nd Survivors Insu urance and Fede eral Disability Insurance Trust Funds. Di isponvel em set tembro de 2007 em http://www.s ssa.gov/OACT/T TR/TR07/index. .html

Visando equilibrar as s despesas e receitas do sistema, s dur rante o Gove erno Reagan, , em 1983, j havia am sido pro omovidas ref formas amp pliando grad dualmente as s idades mn nimas reque eridas para a apose entadoria, e, , em 2000, em seu lti imo State of f the Union n address, o Presidente Bill Clinton n defen ndeu que pa arte das rece eitas da pre evidncia soc cial fosse ap plicada pelo o Governo em e aes de e empr resas privada as, o que ass seguraria me elhores taxas s de rendime ento do que as aplicaes em ttulos do Te esouro, melh horando a sa ade financei ira do fundo o previdenci rio. A propos sta Bush, po orm, consistia em adota ar-se um sist tema de con ntas privadas s, em regime e de ca apitalizao, reduzindo-s se, assim, a responsabilid r dade do siste ema de previ idncia pbl lico em favo or das empresas e seg guradoras e do d setor finan nceiro. As pesqu uisas indicav vam, ento, resistncias r da d opinio pblica p e do p prprio Con ngresso a esta a propo osta que, de d fato, no foi aprovad da at o final l de 2007. Os O Democrat tas uniram-s se contra ela a, consi iderando-a no n somente e onerosa aos a cofres pblicos, p com mo arriscad da para os segurados s de e meno or renda. Sin ndicatos e en ntidades prof fissionais tam mpouco a ap poiaram, e ac cusaram o Governo G Bush h de es star tentando o privilegiar r as segurad doras e insti ituies fina anceiras, que e contribura am para sua a camp panha de reeleio com mais m do que o dobro do que contribu uram ao con ncorrente Joh hn Kerry. Em apoio o proposta a, organizou-se uma coal lizo de asso ociaes com merciais e em mpresariais, a Allian nce for Wor rkers Retirem ment Securit ty, composta a por 35 org ganizaes re epresentativa as de setores intere essados ness se mercado, , tais como a Securities s Industry Association A e empresas seguradoras indiv viduais, alm m da U.S. Chamber of Co ommerce e da d National Federation F o of Independe ent Business s, alm m de lobbies patrocinado os pela ind stria de me edicamentos s, como o 6 60 Plus Ass sociation e o ed Seniors Association A . Os membro os da Allian nce contribu ram cerca d de US$ 35 milhes m para a Unite

403

candidatos federais desde 1999, dos quais cerca de US$ 26 milhes para candidatos Republicanos, inclusive cerca de US$ 970 milhes para as campanhas presidenciais de George W. Bush, e gastaram cerca de US$ 108 milhes em atividades de lobby entre 2003 e 2004270. Por outro lado, uma coalizo de cerca de 200 organizaes representativas de trabalhadores, aposentados e segurados da previdncia social, a Americans United to Protect Social Security, promoveu um amplo esforo de lobby contra a proposta271, envolvendo a realizao de cerca de 250 eventos em 45 estados no primeiro semestre de 2005 e uma campanha de mdia por meio de anncios em jornais atravs do pas. Entidades como a AFL-CIO e a American Federation of State, County and Municipal Employees AFSCME uniram-se para apoiar a coalizo, e mobilizaram os seus apoiadores no Congresso para os quais a AFL-CIO, atravs de political action committees, contribuiu com cerca de US$ 1,5 milhes na campanha eleitoral de 2004, em sua quase totalidade destinados a candidatos democratas. A AFSCME, por sua vez, contribuiu com US$ 2,1 milhes, via PACs e doaes individuais, destinadas tambm a candidatos democratas. Como no poderia deixar de ser, a AARP engajou-se nesse esforo, mobilizando seus 35 milhes de membros. A entidade dedicou a essa atividade, em 2005, US$ 36,3 milhes, e US$ 5 milhes foram gastos com uma campanha nacional de propaganda contra a proposta de Bush. Outro grande apoiador da Americans United to Protect Social Security foi a Campaign for Americas Future, coalizo de grupos liberais e sindicatos que mobilizou manifestaes contra a reforma durante a campanha eleitoral presidencial. Finalmente, destaca-se a Alliance for Retired Americans, composta por 22 entidades sindicais, que destinou US$ 160.000 em lobby entre 2003 e 2004, e que organizou protestos contra a reforma. Inmeras campanhas foram planejadas e executadas pelas entidades, visando sensibilizar o Congresso e a opinio pblica contra a reforma proposta. Essa mobilizao de interesses contrrios reforma refletiu-se no nmero de organizaes que declararam, em 2005, haver atuado no lobby no Congresso e no Executivo sobre o tema Retirement. Segundo os dados disponibilizados pelo Senado com base no LDA, houve um acrscimo, em 2005, de 43% no nmero de organizaes que atuaram sobre a matria, conforme ilustra o grfico a seguir:

270 271

Cfe. MABEUS, Courtney. The Battle Ahead. Jan 25, 2005. Disponvel em http://www.capitaleye.org/inside.asp?ID=153. Cfe. MABEUS, Courtney. Social Security: http://www.capitaleye.org/inside.asp?id=162. The Opposition Strikes Back. April 11, 2005. Disponvel em

404
Grfico 26 - Grupos de Interesse atuantes sobre o tema Aposentadorias nos EUA 2001-2005
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

387

373

282 256 212

271

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fonte: Senado dos EUA (http://sopr.senate.gov/cgi-win/m_opr_viewer.exe?DoFn=1). Elaborao: Autor.

A concentrao de entidades no perodo, que se manteve mais ou menos estvel entre 2001 e 2004 anos em que o tema, embora estivesse na agenda congressual, no era considerado uma prioridade absoluta-, evidencia ser esse um tema de amplo interesse. Contudo, a mobilizao e contramobilizao dos interesses, num momento de riscos identificados, acarretou, alm do aumento do volume de recursos empregados pelas entidades que rotineiramente atuam sobre o tema, uma agregao de atores, por meio de coalizes diversas, que os registros obtidos com base no LDA permitiu identificar com alguma preciso. Os dados disponveis, assim, parecem confirmar a constatao feita por Baumgartner e Leech (2001) ao analisarem cerca de 19.000 relatrios apresentados em 1996 com base no LDA. Naquela oportunidade, constataram, a partir de uma amostra aleatria de 137 assuntos, que em mdia cada assunto envolvia a atuao de 15 diferentes grupos de interesse, enquanto 8 assuntos envolviam mais de 300 grupos de interesse. Alm disso, 5% dos assuntos correspondiam a cerca de 45% da totalidade dos relatos, enquanto que 50% dos demais assuntos correspondiam a apenas 3% dos relatos totais. Os empresrios, assim, continuam sendo a mais numerosa, ativa e rica parcela da comunidade de interesses nos EUA, e os dados obtidos a partir do cumprimento da legislao ajudam a compreender a sua natureza, objetivos e importncia no jogo do poder. Os recentes aperfeioamentos introduzidos pelo Honest Leadership and Open Government Act parecem atender aos requisitos de reduo da assimetria informacional, ampliao do escrutnio pblico e combate corrupo, ainda que, como apontam Lowery e Gray (1997), possam ser, tambm, manifestaes simblicas da ao poltica num contexto de elevada cobrana da sociedade. Mas, como afirma Thomas (1998), o maior valor das leis de lobby prover informao pblica, e permitir a identificao de quem est fazendo lobby e em relao a quem. A divulgao pblica , para Thomas, o principal elemento em todos os tipos de regulao, ampliando o potencial de escrutino pblico e pelos meios de comunicao, e o aumento na informao pblica , possivelmente, o fator de maior impacto nas polticas e no governo, particularmente no nvel dos

405

Estados, onde a legislao mais rigorosa e onde tm surgido as principais inovaes na matria ao longo dos anos. Thomas destaca que o benefcio pblico um subproduto do acesso intensivo dos dados disponveis pela imprensa. So os meios de comunicao que, nos EUA, fazem o uso mais intensivo das informaes disponveis, disseminando-as e investigando, a partir delas, os fatos de maior repercusso, mas segundo as opinies e critrios dos reprteres e editores. Com o crescente uso das tecnologias de informao, todavia, cada vez mais entidades como o Center for Responsive Politics podero fazer uso dos dados, elaborar relatrios, contribuir para sua divulgao de forma amigvel e permitir que os cidados emitam seus prprios julgamentos. As leis de lobby tambm beneficiam os outsider interests, ou seja, os grupos que no esto inseridos no sistema de presso j estabelecido. Segundo Thomas, as informaes pblicas podem tornar mais visveis as aes dos grupos oponentes, e, portanto, publicamente controladas. Esse controle sobre os contatos com agentes pblicos do Poder Executivo, ministros, altos dirigentes, parlamentares, que um tema de grande preocupao para a imagem dos grupos de interesse, pode ter, segundo Thomas, dois tipos mais relevantes de influncia no modo como atuam. Primeiro, os lobistas, especialmente os que representam os interesses mais poderosos, no so adeptos do uso de tticas abertas, e preferem usar abordagens discretas, de baixa intensidade, apoiadas em campanhas de relaes pblicas ou de propaganda. Assim, quanto mais publicidade do lobby existir e maior for o enforcement desse requisito, maior ser a abertura do processo e dos mtodos usados pelos grupos para influenciar as polticas pblicas. Em contrapartida, sujeitos tambm maior publicidade, os polticos e agentes pblicos, mais preocupados com a sua imagem, estaro muito menos sujeitos a tolerar ou aceitar prticas heterodoxas e que no possam ser publicamente declaradas. Contudo, conclui Thomas, a poltica, e no a teoria, que determina a extenso do enforcement da regulao do lobby, e preciso levar em conta que se trata de um tema difcil, que raramente popular entre os que sofrero os seus efeitos. Em muitos casos, ocorre o antagonismo entre a agncia governamental investida da responsabilidade de promover o enforcement e os que podem definir os meios de que dispor para tanto, podendo levar tanto a situaes de captura quanto de conflito e retaliao. Apesar do efeito simblico, as evidncias sugerem, segundo Thomas, que a implementao das leis de lobby e outras medidas de publicizao tm tido efeito positivo no policy-making process dos EUA, ampliando sua transparncia e profissionalismo ao promover o conhecimento por parte do pblico e da mdia a respeito de quem est fazendo lobby, sobre quem, e com que objetivos, e sobre quem est contribuindo para as campanhas polticas, identificando os players e seus relacionamentos. Como salienta Thomas,

406
In fact, it is not the control or the channeling of interest group activity that is the major contribution of lobby regulation to the political process but, as the Clerk of the Florida State House of Representatives has observed, it is the provision of public information in the form of the identification of the players. (Thomas, 1998:515)

verdade que, como afirma Thomas, o aumento da publicidade no impedir que os interesses mais poderosos, dotados de maiores recursos, continuem a ser os mais influentes, mas a regulao do lobby permitir que o cidado tome decises polticas mais bem informadas, e o aumento da preocupao dos cidados e a maior exposio dos escndalos so influncias decisivas para produzir leis melhores e um lobby mais aberto, ainda que no equilibrado (Thomas, 1998:515). Dessa forma, sob a perspectiva institucional, a contribuio das leis de lobby incontestvel, e a demanda pelo aperfeioamento dessa legislao, nos EUA, uma prova inconteste de sua validade. Sem uma legislao dessa natureza, certamente seria muito mais complicado identificar, mensurar e avaliar o peso dos interesses, e at mesmo identificar os objetivos que buscam por meio de sua atuao. Assim, a partir da experincia dos EUA, foroso concluir que uma legislao que contribua para ampliar a transparncia e accountability estar contribuindo para reduzir a corrupo, mas no ser suficiente para combat-la se, ao final, no estiverem dadas as condies para a sua aplicabilidade.

9 Regulao do Lobby no Brasil

Assim como o Captulo anterior promoveu o exame do caso estadunidense no que se refere regulao do lobby e seus efeitos, o presente Captulo buscar, dentro das limitaes desta Tese, avaliar os aspectos correspondentes existentes no sistema poltico e administrativo brasileiro. Dessa forma, abordaremos, inicialmente, os princpios constitucionais aplicveis matria, os instrumentos e propostas adotados para exercer o controle do exerccio do lobby, no plano legal e infralegal, por meio de diferentes meios, e um breve dimensionamento do exerccio dessas atividades junto ao Poder Legislativo, a partir dos dados disponveis em registros administrativos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Descreveremos, ainda, as diferentes oportunidades em que tentou-se implementar a regulamentao do lobby no Brasil e as proposies apresentadas e em curso no Poder Legislativo desde 1984, tanto em termos de contedo quanto de possveis efeitos. Por fim, examinaremos as perspectivas de aprovao de uma regulamentao do lobby no Brasil, sob o ponto de vista dos diferentes atores envolvidos no processo e dos efeitos esperados desta regulao no contexto poltico e administrativo do pas. 9.1 Aspectos histricos e contexto institucional da regulao do lobby no Brasil Embora no se disponha, no Brasil, de uma legislao similar que vigora nos EUA, pelo menos no que se refere ao registro e monitoramento das atividades de lobby, a necessidade de dar-se abrigo legal e regulamentao matria j vem sendo debatida h muitos anos em nosso pas. Alm disso, existem, no plano institucional, diferentes instrumentos normativos, em nvel constitucional, legal e infra-legal que cumprem, pelo menos em parte, alguns objetivos normalmente associados regulamentao do lobby, e que permitem a comparao com a experincia estadunidense. Em sua obra pioneira, Paulo Bonavides, que partia do pressuposto proposto por Meynaud (1966) de que os grupos de presso, se apresentam perigos, tambm prestam servios272, defendia, em 1968, a institucionalizao do tratamento dos grupos de interesse, a qual poderia
ocasionar novas formas de equilbrio que preservem todavia os fundamentos democrticos do sistema e retirem todo o peso de pessimismo que recai teoricamente sobre a ao desses grupos, personificao da unilateralidade de interesses contra a prevalncia do interesse geral e da vontade popular (Bonavides, 1994:436).

272

Meynaud considerava, alm disso, que os grupos de presso, embora duramente criticados, em muitos casos preenchem funes teis, at mesmo indispensveis (1966:132).

408

Nessa perspectiva, propugnava Bonavides que a Lei e a Constituio lhes dessem guarida, como deram aos partidos polticos e como ocorreu em outros pases, onde se fez patente o propsito de institucionaliz-los, como os EUA. Apesar das restries ento impostas sociedade civil e sua capacidade de organizao, cogitou-se, em pleno perodo ditatorial, a partir de proposta de Miguel Reale apresentada ao Presidente Costa e Silva, de introduzir, na Constituio de 1969, regra para autorizar os grupos de interesse a, diretamente, apresentar proposies ao Congresso Nacional, sem a necessidade da intermediao parlamentar. Segundo Reale, tratava-se de uma soluo que atenderia ao fenmeno social j ento evidente no Brasil:
"Temos hoje um fenmeno fundamental, que so os grupos de presso que atuam margem do Congresso. melhor receb-los na sua realidade, de maneira que, em lugar de o projeto ser apresentado pelos Deputados, atravs de formas indiretas, o seja pelas prprias organizaes, conservando-se tal como . (...) A cincia poltica moderna no pode fechar os olhos diante desse fenmeno. Do ponto de vista empresarial, ainda se aceita. So os rgos maiores da representao, da categoria dos empresrios.(...) O elemento decisrio, que caracteriza o ato poltico, permanece na Cmara, no pertence a esses outros rgos. Eles apenas pem em movimento, de maneira direta. (apud Arajo e Maciel, s/d).

Todavia, somente na Constituio de 1988 admitiu-se a iniciativa popular em projetos de lei, mas sob severas restries273, e, ainda assim, sem o propsito de eliminar os intermedirios, mas de democratizar o acesso ao Poder Legislativo. Em virtude dos elevados requisitos impostos para essas iniciativas, no perodo 1988-2006, apenas trs projetos de iniciativa popular, formalizados com base no art. 61, 2 da Constituio, foram apresentados Cmara dos Deputados274. Esses poucos projetos, todavia, face ao seu elevado contedo social e receptividade, aps lograrem cumprir todos os requisitos estabelecidos pela Constituio e, ao final, tramitar segundo o rito ordinrio, converteram-se em leis. Atualmente, o Regimento Interno atribui Comisso de Legislao Participativa daquela Casa apreciar sugestes de iniciativa legislativa apresentadas por associaes e rgos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, assim como os pareceres tcnicos, exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais e de qualquer dessas entidades275. No caso das sugestes legislativas que receberem parecer favorvel da Comisso sero transformadas em proposio legislativa de sua autoria e encaminhadas Mesa, para tramitao,
273

Conforme prev o art. 61 da Constituio Federal, no seu inciso 2, a iniciativa popular, que uma das formas do exerccio da soberania popular a que se refere o art. 14, ao lado do plebiscito e do referendo, pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Trata-se dos Projetos de Lei n 2.710/92 (Cria o Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP, e o Conselho Nacional de Moradia Popular - CNMP, e d outras providncias, apresentado sob o patrocnio do Movimento Popular de Moradia), n 4.146/93 (D nova redao ao art. 1 da Lei n 8.072, de 25 de julho de 1990, que 'dispe sobre crimes hediondos) e 1.517/99 (Modifica a Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997 e altera dispositivos da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965 - Cdigo Eleitoral, punindo com cassao de registro do registro do candidato a prtica do crime de compra de votos, apresentado sob o patrocnio da Comisso Brasileira Justia e Paz (CBJP), com o apoio da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)). Alm dessa previso contida no art. 32, XII do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, o art. 254 do Regimento disciplina a participao da sociedade civil por meio do oferecimento de sugestes de iniciativa legislativa, de pareceres tcnicos, de exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais e de qualquer das entidades mencionadas na alnea a do inciso XII do art. 32.

274

275

409

ouvidas as comisses competentes para o exame do mrito. Tal abertura tornou muito menos rigoroso o processamento de sugestes oriundas da sociedade civil, que passaram a converter-se em proposies de autoria da prpria Comisso, abrindo-se um espao para a atuao dos lobbies at ento indito. Ainda no plano constitucional, do ponto de vista da permisso e legalidade da atividade, h tambm inmeros comandos que constituem um arcabouo jurdico aplicvel ao lobby e atividades de representao de interesses, embora no sejam dirigidos expressamente a elas, mas que servem garantia do exerccio dessa atividade com direito inerente democracia. Como lembra Arago,
a Constituio de 1988 foi produzida em ambiente de grande efervescncia associativa e de intensas aes de lobbies. Como conseqncia, e refletindo o esprito democrtico que orientou a elaborao da Carta Magna, o Constituinte brasileiro terminou por detalhar mais os direitos relacionados s aes de presso dos grupos organizados (Arago, 2000:79).

Assim, alm de expressar, no seu artigo 1, 1, que o pluralismo poltico um dos fundamentos da Repblica, afirmou que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio, dando guarida ao exerccio pleno da capacidade representativa, seja por meio dos partidos polticos, seja por meio de outros corpos intermedirios seja sob a forma de democracia direta. Alm desse preceito fundamental, a Carta Magna incorporou diversos dispositivos no seu art. 5, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, que integram os direitos e garantias fundamentais. Nesse artigo, considerado clusula ptrea da Constituio e, portanto, insuscetvel de emenda ou regulamentao que vise ou tenda sua abolio, so contemplados os seguintes direitos, assegurados aos cidados e entidades representativas de seus interesses: a) liberdade de expresso e manifestao do pensamento: inciso IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato; b) direito de acesso informao: inciso XIV - assegurado a todos o acesso informao, resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional; c) direito de reunio para fins pacficos: inciso XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao, desde que no frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prvio aviso autoridade competente; d) liberdade de associao: inciso XVII - plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar; e inciso XX - ningum poder ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;

410

e) liberdade para criao de associaes e seu funcionamento: inciso XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento; f) garantia de funcionamento das associaes: inciso XIX - as associaes s podero ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trnsito em julgado; g) legitimidade de representao coletiva: inciso XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente; h) direito de acesso informao pblica: inciso XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; i) direito de petio: inciso XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal. Ao lado desses comandos constitucionais, impeditivos, como nos EUA, de uma pura e simples proibio do exerccio da representao de interesses mediante o exerccio do lobby, vigoram importantes Leis voltadas sua integrao normativa, como a Lei n 9.051, de 18 de maio de 1995, que assegura que as certides para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, requeridas aos rgos da administrao centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo improrrogvel de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor, e a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Trata-se de norma jurdica de grande importncia para o exerccio de direitos, que assegura, expressamente, o direito da postulao, na esfera administrativa, como interessados no processo administrativo, s pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exerccio do direito de representao, assim como a atuao, no processo administrativo, daqueles que sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que possam ser afetados pela deciso a ser adotada, assim como as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos, e as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses difusos. Alm desses dispositivos, essenciais ao exerccio de direitos individuais e coletivos por meio de representaes de interesses, o art. 5 contempla, tambm, direitos que so relacionados

411

capacidade postulatria em juzo (litigation) que , tambm, uma das formas da representao de interesses pelos grupos e de exerccio da presso no mbito do Poder Judicirio. Embora esse assunto no v ser aprofundado no mbito desta Tese, dadas as circunstncias do tema, sob a perspectiva comparativa, necessrio e relevante fazer referncia a essas garantias, em virtude do acento constitucional da matria. Assim, a Constituio de 1988 assegura, ainda, os seguintes direitos no art. 5: a) garantia do acesso ao Poder Judicirio: inciso XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; b) proteo ao direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada: inciso XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada; c) direito a mandado de segurana: inciso LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico; d) direito ao mandado de segurana coletivo: inciso LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados; e) direito ao mandado de injuno: inciso LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania; f) direito ao popular: inciso LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia; Por fim, o art. 103 da Carta Magna prev o direito de postulao, mediante ao direta de inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade, por entidades representativas de interesses, enumerando expressamente o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e as confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional, essas ltimas para a defesa de interesses de seus filiados. Igualam-se essas entidades a titulares de direitos polticos de representao, como o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal, os partidos polticos com representao no Congresso Nacional e ao Procurador-Geral da Repblica, a quem compete a defesa dos interesses difusos e coletivos da sociedade.

412

Arago, buscando explicar a razo de inexistir, no Brasil, uma legislao que regulamente as atividades de lobby com vistas ao seu controle, argumenta no sentido de que a natureza do direito, no Brasil, permite que inmeros aspectos dessa regulamentao existam, mas inseridos em cdigos legais e leis esparsas. Com efeito, no plano legal, inmeras normas dispem, em alguma medida, sobre atividades que tangenciam o lobby, como mencionado por Arago (2000). O Cdigo Penal, por exemplo, tipifica condutas que, em geral, so associadas ao lobby no que tem de mais problemtico, tais como corrupo passiva (art. 317), prevaricao (art. 319), advocacia administrativa (art. 321), violao de sigilo funcional (art 326), trfico de influncia (art. 332) e corrupo ativa (art. 333). No entanto, no so tipificadas outras condutas que a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, trata como atos de improbidade quando praticados por funcionrio pblico e que, em grande medida, so conseqncias do assdio de particulares interessados em lograr vantagens276. Tambm visando limitar a atuao das representaes de interesses, sejam elas associaes, entidades de classe ou empresas, a Legislao Eleitoral estabelece restries que so, em grande medida, comparveis s estabelecidas pela Legislao dos EUA. Fruto de um processo de marchas e contramarchas, a legislao eleitoral vigente, embora no possa ser considerada perfeita, sendo mesmo merecedora, segundo diversos analistas, de uma profunda reforma277 que institusse sistema de fidelidade partidria, voto distrital misto e outras inovaes tendentes a ampliar a capacidade de representao dos partidos polticos e sua disciplina interna, contempla inmeros avanos, em regra direcionados a reduzir a influncia do poder econmico no processo eleitoral. Tais avanos, embora, nesse aspecto, tambm insuficientes, em vista da inexistncia de regramento que preveja o financiamento pblico das campanhas polticas incentivando, assim, a busca de financiamentos privados implicam em algumas restries importantes ao poder econmico e influncia dos lobbies nas campanhas polticas. A Lei n 11.300, de 10 de maio de 2006, mais recente aperfeioamento da matria, prev, ao inserir na Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997 a Lei Eleitoral um novo art. 17-A, que, a cada eleio, caber lei, observadas as peculiaridades locais, fixar at o dia 10 de junho de cada ano
276

Entre esses atos, incluem-se aqueles em que o servidor ou empregado pblico auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego em rgo ou entidade da Administrao Pblica, ou aqueles que causem leso ao errio mediante qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades pblicas. Alm desses, constitui tambm ato de improbidade administrativa qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente, entre outros, praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia (desvio de finalidade); retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio (prevaricao); revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; negar publicidade aos atos oficiais, e revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. Para uma completa anlise das diferentes abordagens e aspectos relacionados reforma poltica no Brasil, ver Avritzer e Anastsia (2006).

277

413

eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa. Contudo, no sendo editada lei at a data estabelecida, caber a cada partido poltico fixar o limite de gastos, comunicando Justia Eleitoral, que dar a essas informaes ampla publicidade. Esse limite, nos termos do novo art. 18 da mesma Lei, dever ser considerado pelos partidos polticos e coligaes quando, ao formalizarem o pedido de registro de seus candidatos junto aos respectivos Tribunais Eleitorais, comunicarem os valores mximos de gastos que faro por cargo eletivo em cada eleio a que concorrerem, observados os limites estabelecidos. At a entrada em vigor desse dispositivo que produzir efeitos, pela primeira vez, nas eleies municipais de 2008 no havia limite para os gastos eleitorais, podendo, cada partido ou coligao, fixar o prprio limite, situao que, evidentemente, levava fixao de limites arbitrrios e elevados. No caso de excesso, o novo art. 18 da Lei n 9.504 estabelece, como penalidade, o pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso. O art. 22 da Lei Eleitoral obriga cada partido e candidato abrir conta bancria especfica para registrar todo o movimento financeiro da campanha. O novo 3 introduzido a esse dispositivo, visando combater a prtica do caixa 2, determina que o uso de recursos financeiros para pagamentos de gastos eleitorais que no provenham da conta especfica de que trata o caput deste artigo implicar a desaprovao da prestao de contas do partido ou candidato; comprovado abuso de poder econmico, ser cancelado o registro da candidatura ou cassado o diploma, se j houver sido outorgado. Assim, visa inibir o uso de recursos no declarados nas campanhas polticas. O art. 23 permite que, a partir do registro dos comits financeiros, pessoas fsicas faam doaes em dinheiro ou estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, sendo tais doaes limitadas, no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio e, no caso em que o candidato utilize recursos prprios, ao valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido. Todas as doaes devem ser feitas mediante recibo, em formulrio impresso, e a doao de quantia acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso. A nova lei, visando afastar possibilidade de depsitos em espcie sem identificao estabeleceu que as doaes somente podero ser efetuadas na conta aberta pelo partido ou candidato por meio de cheques cruzados e nominais ou transferncia eletrnica de depsitos ou por meio de depsitos em espcie devidamente identificados at o limite fixado para as doaes individuais de pessoas fsicas. Por fim, de modo a evitar o desvio de recursos arrecadados, proibiu quaisquer doaes em dinheiro, bem como de trofus, prmios, ajudas de qualquer espcie feitas por candidato, entre o registro e a eleio, a pessoas fsicas ou jurdicas. A Lei Eleitoral elenca, no seu art. 24, um rol de entidades s quais vedado fazer doaes. Assim, os candidatos e partidos so proibidos de, direta ou indiretamente, receber doao em

414

dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, procedente de: a) entidade ou governo estrangeiro; b) rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico; c) concessionrio ou permissionrio de servio pblico; d) entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio compulsria em virtude de disposio legal; e) entidade de utilidade pblica; f) entidade de classe ou sindical; g) pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior; h) entidades beneficentes e religiosas; i) entidades esportivas que recebam recursos pblicos; j) organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos; e l) organizaes da sociedade civil de interesse pblico. A lista, que foi ampliada pela Lei n 11.300/2006, cobre quase a totalidade das pessoas jurdicas que, organizadas para a representao de interesses, poderiam interferir nos resultados eleitorais mediante doaes de grande vulto. particularmente importante, na lista de proibies, a presena de empresas privadas, concessionrias de servios pblicos (o que inclui emissoras de rdio e TV, operadoras de telefonia, concessionrias de transportes, gs, aviao civil, energia eltrica, etc), e entidades de classe ou sindicais, alm de clubes esportivos e organizaes nogovernamentais e outras que recebam recursos pblicos. Quanto s demais pessoas jurdicas, o art. 81 da Lei Eleitoral estabelece, como limite para doaes e contribuies para as campanhas eleitorais, dois por cento do faturamento bruto do ano anterior eleio, e a doao de quantia acima do limite sujeita a pessoa jurdica ao pagamento de multa de cinco a dez vezes a quantia em excesso. A pessoa jurdica que ultrapassar o limite estar sujeita proibio de participar de licitaes pblicas e de celebrar contratos com o Poder Pblico por cinco anos. Contudo, a flexibilidade dos limites para doaes de pessoas fsicas e empresas privadas, e mesmo a possibilidade de que sejam utilizadas brechas no sistema legal, semelhana dos Political Action Committees, um fator de desequilbrio no sistema eleitoral, permitindo que doadores privados detentores de interesses a serem contemplados pelo sistema poltico tornem-se virtuais credores dos partidos e candidatos. Segundo Speck (2006), o fato de os limites de doaes serem atrelados ao rendimento e ao faturamento do doador uma fonte de desequilbrio, posio que tambm a de Farhat, que bem ilustra o problema:
O absurdo do limite brasileiro de 2 por cento da receita bruta das empresas fica evidente com uma continha aritmtica: numerosas companhias brasileiras tm chiffre daffaires vendas e rendas superior a 1 bilho de dlares por ano; 2 por cento disso so 20 milhes de dlares quantia suficiente para decidir uma eleio regional ou local no Brasil, ou em qualquer parte do mundo (Farhat, 2007:215).

Speck chama a ateno, tambm, para a disparidade de tratamento dado ao tema do financiamento poltico pela Lei Eleitoral e pela Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995), que tambm um forte fator de risco:

415
a atual legislao brasileira transforma a iniqidade social e econmica em norma para o financiamento eleitoral. Quem tem uma renda menor poder doar menos s campanhas no s por fora da realidade, mas tambm pela lei. Por outro lado, a inexistncia desses limites para o financiamento dos partidos em combinao com a possibilidade de que partidos transfiram recursos para campanhas eleitorais cria um forte incentivo para contornar esta norma legal, utilizando os partidos polticos como intermedirios. Esta brecha torna o financiamento poltico menos transparente. (Speck, 2006:156)

A preocupao de Speck , com efeito, pertinente, medida que a Lei n 9.096, ao disciplinar as finanas dos partidos polticos e os fundos partidrios, no impede que os partidos polticos recebam, diretamente, fora do perodo eleitoral, doaes de pessoas fsicas e jurdicas. O artigo 39 da Lei assim estabelece:
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31278, o partido poltico pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio de seus fundos. 1 As doaes de que trata este artigo podem ser feitas diretamente aos rgos de direo nacional, estadual e municipal, que remetero, Justia Eleitoral e aos rgos hierarquicamente superiores do partido, o demonstrativo de seu recebimento e respectiva destinao, juntamente com o balano contbil. 2 Outras doaes, quaisquer que sejam, devem ser lanadas na contabilidade do partido, definidos seus valores em moeda corrente. 3 As doaes em recursos financeiros devem ser, obrigatoriamente, efetuadas por cheque cruzado em nome do partido poltico ou por depsito bancrio diretamente na conta do partido poltico.

At a edio da Lei n 9.504, de 1997, as doaes feitas a partidos polticos por pessoa jurdica no poderiam superar 0,2% das dotaes consignadas pelo oramento geral da Unio ao Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos, para rgos de direo nacional, e 0,02%, para rgos de direo regional e municipal. A revogao desse limite pela Lei n 9.504, de 1997, poderia ser interpretada no sentido de que prevalece o limite de doaes fixados na Lei Eleitoral, mas a no revogao do artigo que trata das doaes aos Partidos Polticos indica o oposto a extino do limite para doaes fora do perodo eleitoral, mas que podem traduzir-se em compromissos eleitorais ou de atendimento de demandas pelo partido que detenha o poder. No mbito do processo legislativo, a atual Constituio prev, ainda, nos termos do seu art. 58, 2, que cabe s comisses permanentes e temporrias realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil (art. 58, 2, II). Trata-se de um importante instrumento voltado a permitir a participao institucional de interesses organizados no processo legislativo, oferecendo informaes e posicionamentos sobre matrias em tramitao ou temas relevantes que possam vir a tornar-se propostas legislativas. Na Cmara dos Deputados, a atuao dos grupos de interesse conta, desde 1972, com previso regimental, tendo sido permitido s entidades sindicais de carter nacional o credenciamento de um representante para ter acesso aos debates e poder externar a opinio do setor que representa (Arago, 2000:96).
278

Assim estabelece esse dispositivo da Lei dos Partidos Polticos: Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de: I - entidade ou governo estrangeiros; II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38; III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades governamentais; IV - entidade de classe ou sindical.

416

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados previa, ento, nos termos do art. 60, que as entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores e rgos de profissionais liberais, poderiam credenciar oficialmente junto Mesa representantes que pudessem, eventualmente, prestar esclarecimentos especficos Cmara, atravs de seus rgos tcnicos. Cada entidade poderia indicar um representante, que seria responsvel perante a Cmara pelas informaes e opinies emitidas, cabendo-lhe fornecer subsdios ao Relator, membros da comisso e ao rgo de assessoramento legislativo sobre proposio de seu interesse, em nvel tcnico e de carter exclusivamente documental, informativo e instrutivo (Figueira, 1987:73). Permitia-se, tambm, o credenciamento de representantes dos ministrios e demais rgos governamentais, que mantinham escritrios para as respectivas assessorias parlamentares nas dependncias do Congresso Nacional, prtica que, segundo Figueira (1987:16) iniciou-se com o lobby do Presidente Juscelino Kubitschek pela aprovao da criao de Braslia. Como esclarece Arago, a partir de 1984, a Primeira Secretaria da Cmara dos Deputados, responsvel pelo credenciamento, passou a adotar entendimento mais liberal, permitindo que, alm das entidades sindicais de grau superior, outras entidades associativas de carter nacional, e mesmo entidades associativas regionais, pudessem credenciar representantes. Segundo Arago, com a redemocratizao do pas e a instalao da Assemblia Nacional Constituinte, o empresariado se convenceu de que o relacionamento com o Congresso no somente era necessrio para buscar influir no processo decisrio ou abrir canais de comunicao com o Executivo, mas tambm para obter elementos e informaes para o seu planejamento estratgico. Apenas durante o perodo constituinte, Arago identificou, com base em dados obtidos junto Primeira Secretaria da Cmara dos Deputados e em fontes diversas, 383 grupos atuantes na defesa de seus direitos, o que resultou na aprovao de diversos dispositivos voltados a interesses setoriais. Assim, a partir, notadamente, de 1985, ao lado da contratao de empresas profissionais para os contatos com o Congresso, diversas entidades e empresas passaram a ter escritrios em Braslia dedicados ao relacionamento poltico e monitoramento da atividade poltica. Entre os grupos empresariais mais atuantes, destacavam-se as entidades guarda-chuva, como a Confederao Nacional da Indstria, a Confederao Nacional do Comrcio, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo e outras. Todavia, sob o ponto de vista dos registros disponveis, o volume de entidades representadas na Cmara dos Deputados para o exerccio das atividades de lobby foi, historicamente, bastante reduzido, conforme demonstra a tabela a seguir:

417
Tabela 47 - Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil 1981/1992
Perodo Binio 1981/1982 Binio 1983/1984 Binio 1985/1986 Binio 1987/1988 Binio 1989/1990 Binio 1991/1992 Entidades Credenciadas Empresariais 9 4 28 13 22 11 5 4 35 18 39 26

Fonte: Arago (1994:54). No includas assessorias parlamentares credenciadas do Poder Executivo.

Em 1992, j se vislumbrava uma forte presena do Poder Executivo no acompanhamento do Congresso Nacional, constando, segundo Arago (1994:63), nada menos do que 16 rgos e entidades credenciadas. Em 1989, a Reforma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados incorporou inovaes, na forma do art. 259279, permitindo, expressamente, que no somente entidades de classe de grau superior, mas tambm outras instituies, desde que de carter nacional, pudessem credenciar representantes para atuar junto s Comisses, Lideranas, Deputados em geral e mesmo junto Assessoria Legislativa, hoje Consultoria Legislativa. No entanto, a vigncia desse novo regramento no alterou substantivamente o quadro, pois h, ainda hoje, uma reduzidssima quantidade de organizaes registradas para o exerccio dessas atividades na Cmara dos Deputados. Os registros existentes do conta da existncia de apenas 146 entidades registradas com essa finalidade, que podem ser classificadas na forma da Tabela 48, na pgina seguinte. Com base nesses registros, percebe-se que o lobby governamental no Legislativo , sem sombra de dvida, predominante, seja por meio de assessorias parlamentares da Presidncia da Repblica, Ministrios, Autarquias e empresas estatais, seja por meio de rgos do Poder Judicirio e Ministrio Pblico. As entidades de representao do setor empresarial so o segundo grupo mais numeroso, seguido das representaes sindical e profissional. As empresas de relaes governamentais ou assessoria parlamentar tm presena praticamente nula nos registros oficiais.

279

Art. 259. Alm dos Ministrios e entidades da administrao federal indireta, podero as entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil credenciar junto Mesa representantes que possam, eventualmente, prestar esclarecimentos especficos Cmara, atravs de suas Comisses, s lideranas e aos Deputados em geral e ao rgo de assessoramento institucional. 1 Cada Ministrio ou entidade poder indicar apenas um representante, que ser responsvel perante a Casa por todas as informaes que prestar ou opinies que emitir quando solicitadas pela Mesa, por Comisso ou Deputado. 2 Esses representantes fornecero aos Relatores, aos membros das Comisses, s lideranas e aos demais Deputados interessados e ao rgo de assessoramento legislativo exclusivamente subsdios de carter tcnico, documental, informativo e instrutivo. 3 Caber ao Primeiro-Secretrio expedir credenciais a fim de que os representantes indicados possam ter acesso s dependncias da Cmara, excludas as privativas dos Deputados.

418
Tabela 48 - Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil 2007
GRUPO DE ENTIDADES ADMINISTRAO PBLICA QUANTIDADE 69 TIPO PODER EXECUTIVO FEDERAL MINISTRIO PUBLICO PODER JUDICIRIO EMPRESA ESTATAL ASSOCIACO EMPRESARIAL ENTIDADE SINDICAL EMPRESARIAL ENTIDADE SINDICAL TRABALHADORES ENTIDADE SINDICAL SERVIDORES ASSOCIAO PROFISSIONAL SERVICO SOCIAL AUTNOMO ASSOCIAO INSTITUCIONAL ENTIDADE DE ASSESSORIA PARLAMENTAR QUANTIDADE 43 3 10 13 27 9 8 13 10 5 4 1 146

ENTIDADES EMPRESARIAIS TRABALHADORES GRUPOS OCUPACIONAIS SERVICO SOCIAL AUTNOMO

36 21 10 5

ASSOCIAO INSTITUCIONAL 4 ENTIDADE DE ASSESSORIA 1 PARLAMENTAR TOTAL 146 Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao: Autor.

Elaborado a partir desses elementos, o Grfico a seguir evidencia a participao percentual desses grupos de representaes no universo de entidades registradas:
Grfico 27 Representaes de Interesses Registradas na Cmara dos Deputados Brasil - 2007
1% 3% 7% 3%
ADMINISTRAO PBLICA ENTIDADES EMPRESARIAIS TRABALHADORES

14% 47%
GRUPOS OCUPACIONAIS SERVICO SOCIAL AUTNOMO ASSOCIAO INSTITUCIONAL

25%

ENTIDADE DE ASSESSORIA PARLAMENTAR

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao: Autor.

No Senado Federal, inexiste norma regimental que discipline o credenciamento ou a atuao dos grupos de interesse, exceto a previso de que os mesmos podero ser convidados a participar de audincias pblicas, nos termos do artigo 90 do Regimento Interno. Em 2002, o Ato da Comisso Diretora n 8, regulamentando a Resoluo n. 11, de 1996, disciplinou o acesso de profissionais da rea de comunicao social para a cobertura das atividades e eventos desenvolvidos no mbito do Senado Federal, ou para a produo de matrias no jornalsticas, que poderia dar-se- mediante credenciamento ou autorizao. O credenciamento seria concedido, exclusivamente, aos jornalistas, enquanto, aos demais profissionais da rea de comunicao social entre eles, alm dos profissionais de apoio aos jornalistas, profissionais de relaes pblicas, publicitrios, radialistas e

419

outros seria concedida autorizao, com durao trimestral. O pedido de credenciamento ou de autorizao deve ser formulado pelo rgo ou empresa interessados, dirigido ao Primeiro-Secretrio e apresentado Secretaria de Comunicao Social, por intermdio do Servio de Protocolo, devendo conter, no caso da produo no jornalstica a indicao da finalidade da produo e a relao dos profissionais envolvidos, com a indicao dos respectivos cargos. Embora seja claro o sentido dessa normatizao disciplinar a atuao dos profissionais da rea de comunicao social sua abrangncia deixa um espao considervel aberto a interpretaes, de modo a contemplar, pelo menos em parte, o trabalho dos lobistas profissionais, bastando que sejam classificveis como profissionais da rea contemplada na norma. Dada a inexistncia de critrios de controle, o nmero de entidades de que, oficialmente, se tm notcia que tm interesse no monitoramento dos trabalhos legislativos atravs do registro para recebimento de avulsos bastante inferior ao nmero de entidades registradas na Cmara dos Deputados: apenas 41 entidades, sendo, desse total, somente uma no integrante da Administrao Pblica.
Grfico 28 - Senado Federal Entidades Registradas para recebimento de avulsos - 2007
Associao profissional Empresa estatal 2% 2% Poder Judicirio Entidade sindical 23% servidores 12% Governo de Estado/DF 5% Ministrio Pblico 2% Governo Municipal 2%

Governo Federal 52%

Fonte: Senado Federal. Elaborao: Autor.

A exigidade desses registros, contudo, no , de forma alguma, indicativo de que o Senado Federal seja menos infenso presso dos grupos e dos lobbies de todas as naturezas. Ao contrrio, medida que a Casa Revisora vem exercendo, cada vez mais, papel de destaque no processo legislativo, inclusive reivindicando maior espao na agenda poltica nacional, natural que seus membros e instncias decisoras se tornem interlocutores valorizados nas estratgias dos grupos de interesse. A exigidade dos registros decorre de sua nula influncia sobre as condies para o exerccio da atividade, e o baixo nmero de entidades registradas, tanto na Cmara quanto no Senado, mascara a existncia da comunidade de interesses, cuja dimenso no pode ser mensurada

420

a partir desses dados. Embora esse dimensionamento pudesse ser feito por meios indiretos, como a freqncia de citaes das entidades nos meios de comunicao ou consultas a websites, qualquer critrio adotado, alm de impreciso, seria aleatrio, pois no h como identificar de forma sistemtica e precisa quem est, em cada processo, atuando em defesa de quais interesses, e com o emprego de que meios e recursos. H, portanto, uma grave lacuna no que se refere transparncia e monitoramento da atuao dos grupos de interesse no lobby junto ao Poder Legislativo. No mbito do Poder Executivo, apesar das disposies da Lei n 8.429/92, que dispe sobre as sanes contra atos de improbidade praticados agentes pblicos e cujos efeitos dirigem-se, amplamente, aos seus integrantes, inexiste qualquer forma de registro ou controle das atividades de lobby. No obstante, algumas medidas vm sendo adotadas, particularmente a partir de 2000, visando complementar os normativos mencionados e assegurar um controle sobre as atividades dos grupos de interesse em seus contatos com a burocracia federal e inibir as situaes potencialmente geradoras de corrupo ou conflitos de interesse. Em agosto de 2000, o Presidente Fernando Henrique Cardoso aprovou a Exposio de Motivos n 37, de 18 de agosto, que submetia sua considerao a proposta de um Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, elaborado pela Comisso de tica Pblica - CEP, criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999, integrada por Joo Geraldo Piquet Carneiro, Clio Borja, Celina Vargas do Amaral Peixoto, Lourdes Sola, Miguel Reale Jnior e Roberto Teixeira da Costa. Sem o carter de uma lei ou Decreto, o Cdigo, aprovado pelo Presidente, buscava estabelecer um compromisso moral das autoridades integrantes da Alta Administrao Federal com o Chefe de Governo a fim de proporcionar um elevado padro de comportamento tico capaz de assegurar, em todos os casos, a lisura e a transparncia dos atos praticados na conduo da coisa pblica, oferecendo uma resposta insatisfao social com a conduta tica do governo Executivo, Legislativo e Judicirio e atender expectativa da sociedade a respeito da conduta do administrador pblico. O Cdigo objetivava, assim, prevenir condutas incompatveis com o padro tico almejado para o servio pblico, tendo em vista que, na prtica, a represso nem sempre muito eficaz, buscando identificar as reas da administrao pblica em que tais condutas podem ocorrer com maior freqncia e dar-lhes tratamento especfico. Dirigia-se, centralmente, s pessoas nomeadas pelo Presidente da Repblica para ocupar qualquer dos cargos nele previstos, e no previa sanes concretas, seno as de carter poltico: advertncia e "censura tica", e a sugesto de exonerao, dependendo da gravidade da transgresso. As normas do Cdigo aplicar-se-iam, assim, aos Ministros e Secretrios de Estado e aos titulares de cargos de natureza especial, secretrios-executivos, secretrios ou autoridades equivalentes e aos presidentes e diretores de autarquias, inclusive as especiais e agncias reguladoras, fundaes mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista.

421

Entre as suas recomendaes voltadas preveno do conflito de interesses, estavam a obrigatoriedade de que a autoridade pblica detentora de participao superior a cinco por cento do capital de sociedade de economia mista, de instituio financeira, ou de empresa que negocie com o Poder Pblico, tornar pblico este fato, e a vedao expressa de que a autoridade pblica receba salrio ou qualquer outra remunerao de fonte privada em desacordo com a lei, assim como receber transporte, hospedagem ou quaisquer favores de particulares de forma a permitir situao que possa gerar dvida sobre a sua probidade ou honorabilidade. Vedava-se, tambm, autoridade pblica a aceitao de presentes, salvo de autoridades estrangeiras nos casos protocolares em que houver reciprocidade, ou brindes sem valor comercial ou distribudos a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos especiais ou datas comemorativas, com valor de at R$ 100,00. Estabelecia-se, tambm, a obrigatoriedade de que, no relacionamento com outros rgos e funcionrios da Administrao, a autoridade pblica devesse esclarecer a existncia de eventual conflito de interesses, bem como comunicar qualquer circunstncia ou fato impeditivo de sua participao em deciso coletiva ou em rgo colegiado. As propostas de trabalho ou de negcio futuro no setor privado, bem como qualquer negociao que envolva conflito de interesses, deveriam ser imediatamente informadas Comisso de tica Pblica, independentemente da sua aceitao ou rejeio. E, aps deixar o cargo, a autoridade pblica no poderia atuar em benefcio ou em nome de pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, em processo ou negcio do qual tenha participado em razo do cargo ou prestar consultoria a pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, valendo-se de informaes no divulgadas publicamente a respeito de programas ou polticas do rgo ou da entidade da Administrao Pblica Federal a que esteve vinculado ou com que houvesse tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao trmino do exerccio de funo pblica. At que a lei dispusesse sobre o assunto, fixava-se em quatro meses o perodo de interdio para atividade incompatvel com o cargo anteriormente exercido, obrigando-se a autoridade pblica, neste prazo, a no aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica com a qual tenha mantido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores exonerao, e a no intervir, em benefcio ou em nome de pessoa fsica ou jurdica, junto a rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal com que tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores exonerao. Suprindo a lacuna legal, em 24 de agosto de 2001, foi editada a Medida Provisria n 2.17744, logo reeditada sob a forma da Medida Provisria n 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, incorporando importante dispositivo destinado a prevenir conflito de interesses e a prtica do revolving doors.

422

Em seus artigos 6 e 7, estabelecia, pela primeira vez como regra geral, o instituto da quarentena para os ocupantes de cargos pblicos280. Segundo o art. 6 da MP 2.225-41, ainda em vigor, os titulares de cargos de Ministro de Estado, de Natureza Especial e do Grupo Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nvel 6, bem assim as autoridades equivalentes, que tenham tido acesso a informaes que possam ter repercusso econmica ficam impedidos de exercer atividades ou de prestar qualquer servio no setor de sua atuao, por um perodo de quatro meses, contados da exonerao. vedado, tambm, aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica com a qual tenha mantido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores exonerao, ou intervir, em benefcio ou seu nome , junto a rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal com que tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores. Durante o perodo da quarentena, os agentes pblicos referidos ficam vinculadas ao rgo ou entidade em que atuaram, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo que exerceram. Em se tratando de servidor pblico, assegurado direito de optar pelo retorno ao desempenho das funes do cargo efetivo nos casos em que no houver conflito de interesse, no fazendo jus remunerao do cargo anterior. Em 8 de novembro de 2001, foi editada a Portaria n 34, do Ministro Chefe da Casa Civil, em conseqncia das repercusses de escndalo envolvendo a atuao do lobista Alexandre Paes dos Santos (Oliveira, 2004:213). Em seus considerandos, a Portaria justificava a sua edio em fatos recentemente revelados pela imprensa, em relao ao exerccio da atividade de representantes comerciais ou de relaes pblicas (lobistas), bem como prestao de servios por funcionrios da Presidncia da Repblica fora do horrio de trabalho e na necessidade de estabelecer normas para a participao de tais representantes no mbito da Presidncia da Repblica, enquanto no regulamentada legalmente referida atividade, alm dos imperativos de natureza tica que devem presidir a atuao dos servidores em exerccio na Presidncia da Repblica, dentro e fora de seu local de trabalho. Assim, admitindo, pela primeira vez, a necessidade dessa regulamentao, o Poder Executivo fixava procedimentos bastante rigorosos a serem observados relativamente s audincias com autoridades da Presidncia da Repblica solicitadas por empresas privadas e associaes de classe.

280

Antes desta previso legal, vigoravam algumas normas dirigidas a casos especficos. A Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu a ANEEL, previu no seu art. 9 um perodo de quarentena de doze meses, durante o qual o ex-dirigente estaria impedido de prestar, direta ou indiretamente, independentemente da forma ou natureza do contrato, qualquer tipo de servio s empresas sob sua regulamentao ou fiscalizao, inclusive controladas, coligadas ou subsidirias, incorrendo, em caso de infrao vedao, na prtica do crime de advocacia administrativa. A Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, que criou a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, estabeleceu, no seu art. 14, regra semelhante para seus ex-Diretores, vedando que por doze meses aps o trmino do mandato ou exonerao do cargo, o ex-Diretor prestasse, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio a empresa integrante da indstria do petrleo ou de distribuio. A Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, fixou para todas as Agncias Reguladoras Federais uma quarentena uniforme de quatro meses aps o trmino do mandato ou exonerao, durante o qual o ex-diretor ficaria proibido de prestar servios a empresas do setor regulado pela respectiva agncia.

423

Segundo a Portaria, a solicitao dessas audincias somente poderia ser feita diretamente pela prpria entidade interessada, em documento formal onde deveria esclarecer a natureza do tema a ser tratado, vedada a aceitao de solicitaes feitas por intermdio de representantes comerciais ou de relaes pblicas. A marcao da audincia deveria ser comunicada formal e diretamente entidade interessada, oportunidade em que seria informada de que somente poderiam participar da audincia as pessoas cuja presena fosse absolutamente indispensvel em funo do tema a ser tratado. A entidade interessada deveria enviar, com antecedncia mnima de um dia til, a lista dos participantes e o cargo e a empresa ou associao a que pertenam, e somente seria admitida a participao das pessoas cuja presena fosse previamente informada. Em todas as audincias deveria estar presente pelo menos um assessor da respectiva autoridade, responsvel pela anotao dos temas tratados e das providncias que eventualmente sejam necessrias e pelo registro, no sistema de agenda da respectiva autoridade, dos temas tratados, das providncias necessrias e da lista das pessoas que efetivamente participaram da audincia. Os pedidos de informao sobre os temas tratados somente poderiam ser encaminhados diretamente pela entidade interessada, vedada a prestao de informaes a representantes comerciais ou de relaes pblicas. Proibia-se aos servidores em exerccio na Presidncia da Repblica aceitar qualquer proposta de trabalho de natureza eventual ou permanente, fora de seu horrio de expediente, de particulares, de empresas privadas, associaes de classe ou representantes comerciais ou de relaes pblicas, e de aceitar convites de empresas, associaes de classe, representantes comerciais ou de relaes pblicas, para almoos, jantares, festas e outros eventos sociais, exceto naqueles de participao ampla, tais como posses, seminrios e palestras ou similares. Tambm se proibia a prestao de informaes a terceiros, salvo quando diretamente relacionadas com a entidade solicitante ou relacionadas com suas atribuies, ou no tivessem carter confidencial, sigiloso ou secreto, ou, ainda, que o seu conhecimento no constitua privilgio ilegal ou ilegtimo para a entidade solicitante. Os contratos de trabalho com particulares, em vigor, deveriam ser imediatamente rescindidos, cabendo ao servidor informar chefia imediata qualquer prestao de servio realizada nos ltimos vinte e quatro meses. Obrigava-se, finalmente, que os servidores da Presidncia da Repblica, ocupantes de cargo do Grupo Direo e Assessoramento Superiores, DAS-3 ou superior, aderissem ao Cdigo de Conduta dos Titulares de Cargos na Alta Administrao Federal. Os servidores que no se enquadrassem nas regras estabelecidas pela Portaria deveriam pedir exonerao do cargo ou da funo ocupados e retornar ao rgo de origem. Segundo Oliveira (2004:213), a Portaria n 34/2001 foi editada em carter provisrio, uma vez que, na ocasio, o Ministro Chefe da Casa Civil, ao solicitar Comisso de tica Pblica CEPR que apresentasse sugestes para o regramento da matria, informou que o Presidente da Repblica desejava ver regulamentada a atividade do lobby. Solicitou, ento, ao Presidente da

424

Comisso, Joo Geraldo Piquet Carneiro, que fosse analisada a elaborao de um projeto de lei que inclusse o Poder Executivo na disciplina da matria. Contudo, antes que a Comisso conclusse sua tarefa, foi editada a Portaria, a qual, segundo Oliveira (2005:214), causou muita polmica, trazendo embaraos para as autoridades pblicas ao exigir que houvesse sempre uma testemunha presente s audincias, o que levou as autoridades a restringir os contatos com a iniciativa privada, prejudicando o acesso dessas autoridades a opinies necessrias ao seu processo de tomada de deciso. Alm disso, conclui Oliveira, tratava-se de medida tpica e pouco eficaz que acabou por desperdiar a oportunidade de um bom momento para a discusso da regulamentao da atividade de lobby, e que poderia ter dado origem a um esforo conjunto dos Poderes da Repblica e representantes da sociedade civil nessa direo. Em seguida, visando estabelecer procedimentos de controle e firmar entendimento sobre padres de conduta a serem observados pelos agentes pblicos no mbito da Presidncia da Repblica, e, entre outros objetivos evitar a ocorrncia de situaes que possam suscitar conflitos entre o interesse privado e as atribuies pblicas do agente pblico, foi editado, em 11 de janeiro de 2002, o Decreto n 4.081, que Institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, com contedo semelhante ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao editado em outubro de 2000. Em seu artigo 10, essa norma incorporou algumas das previses da Portaria n 34/2001, e estabeleceu, agora sob a forma de um Decreto Presidencial, algumas vedaes relevantes aos agentes pblicos a ela subordinados:
Art. 10. vedado ao agente pblico, na relao com parte interessada no pertencente Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ou de organismo internacional de que o Brasil participe: I - prestar servios ou aceitar proposta de trabalho, de natureza eventual ou permanente, ainda que fora de seu horrio de expediente; II - receber presente, transporte, hospedagem, compensao ou quaisquer favores, assim como aceitar convites para almoos, jantares, festas e outros eventos sociais; III - prestar informaes sobre matria que: a) no seja da sua competncia especfica; b) constitua privilgio para quem solicita ou que se refira a interesse de terceiro.

O decreto estabeleceu, ainda, em termos semelhantes aos da Portaria n 34, no seu art. 12, que as audincias com pessoas fsicas ou jurdicas, no pertencentes Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ou de organismo internacional do qual o Brasil participe, interessada em deciso de alada do agente pblico, deveriam ser solicitadas formalmente pelo prprio interessado, com especificao do tema a ser tratado e a identificao dos participantes, e objeto de registros especficos, que devero ser mantidos para eventual consulta. Todas as audincias concedidas deveriam, tambm, ser acompanhadas de pelo menos um outro servidor pblico ou militar.

425

Visando limitar o emprego de mecanismos de cooptao, o Decreto tornava obrigatrio, na forma do art.13, que as propostas de trabalho ou de negcio futuro no setor privado fossem imediatamente informadas pelo agente pblico CEPR, independentemente da sua aceitao ou rejeio. E, aps deixar o cargo, com base na regra j fixada pela Medida Provisria n 2.225-41, o agente pblico no poderia, pelo prazo de quatro meses, atuar em benefcio ou em nome de pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, em processo ou negcio do qual houvesse participado em razo do cargo ou funo que ocupava, ou prestar consultoria a pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, valendo-se de informaes no divulgadas publicamente a respeito de programas ou polticas governamentais. Em 8 de abril de 2002, foi editado o Decreto n 4.187, regulamentando, em carter geral, o disposto na Medida Provisria n 2.225-45/2001. Definiu-se, como autoridades que tenham tido acesso a informaes que possam ter repercusso econmica, exclusivamente os membros da Cmara de Poltica Econmica, do Conselho de Governo conceito que, por ser excessivamente restritivo, reduziu o alcance da norma moralizadora. Alm disso, a norma no se aplicaria aos membros do Poder Legislativo de qualquer ente da Federao, nem aos membros do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, e nem aos servidores pblicos estaduais, distritais e municipais. Em 3 de outubro de 2002, parte do problema foi superada com a edio do Decreto n 4.405, que deu nova redao ao art. 3 do Decreto 4.187 para incluir, como autoridades sujeitas s restries, todos os membros do Conselho de Governo, do Conselho Monetrio Nacional, da Cmara de Poltica Econmica e da Cmara de Comrcio Exterior do Conselho de Governo, do Comit de Gesto da Cmara de Comrcio Exterior e do Comit de Poltica Monetria do Banco Central do Brasil. Esse novo rol, contudo, era, ainda, insuficiente para a superao dos problemas derivados dos conflitos de interesse resultantes da prtica do revolving doors. Em 14 de maio de 2002, editado o Decreto n 4.232, dispondo sobre as audincias e reunies dos agentes pblicos em exerccio na Administrao Pblica Federal direta, nas autarquias e fundaes pblicas federais com representantes de interesses de particulares. Pela primeira vez, uma norma federal operava com o sentido de disciplinar, em carter geral, a concesso de audincias e a realizao de reunies entre agentes pblicos federais e representantes de interesses de particulares. Tambm pela primeira vez introduzia-se em norma federal a concepo de que, para ser recebido por rgos pblicos e seus dirigentes, o representante de interesse deveria estar inscrito nos rgos ou nas entidades, em que pretende ser ouvido. Essa inscrio, nos termos do art. 2 do Decreto, deveria realizar-se mediante requerimento que conteria a identificao e o endereo completo do requerente; a identificao e o endereo completo de todos os representados; e a indicao dos assuntos objeto de representao com relao a cada representado. Em caso da defesa de interesse de terceiro, o requerimento deveria ser

426

acompanhado do instrumento de mandato, indicando, se se tratar de pessoa jurdica, o cargo ocupado pelo outorgante. Estabelecia, tambm, a obrigao de que a Presidncia da Repblica, Ministrios, autarquias e fundaes pblicas federais mantivessem, disposio de qualquer pessoa, cadastro dos representantes neles inscritos, o qual deveria ser disponibilizado pela Internet. Caberia aos titulares de cada rgo e entidade disciplinar os locais e unidades responsveis pelas respectivas inscries. O Decreto, contudo, no entraria em vigor imediatamente inicialmente, previu-se que sua vigncia se iniciaria apenas a partir de trinta dias da sua publicao, prazo logo estendido para noventa dias. Antes, porm, que a norma pudesse produzir efeitos, sobreveio a sua revogao, pelo Decreto n 4.334, de 12 de agosto de 2002, que, igualmente, disps sobre as audincias concedidas a particulares por agentes pblicos em exerccio na Administrao Pblica Federal direta, nas autarquias e fundaes pblicas federais. Mantendo as normas do Decreto anterior no que se referia ao seu alcance e disciplina da concesso de audincias, o novo Decreto, na verdade, abandonou totalmente a proposta de uma regulamentao da atividade de lobby baseada em registros das entidades e representantes de interesses. Segundo o novo Decreto, ainda em vigor, entendia-se por agente pblico todo aquele, civil ou militar, que por fora de lei, contrato ou qualquer outro ato jurdico detenha atribuio de se manifestar ou decidir sobre ato ou fato sujeito sua rea de atuao e, como particular, todo aquele que, mesmo ocupante de cargo ou funo pblica, solicite audincia para tratar de interesse privado seu ou de terceiros. Abrangia, assim, genericamente, todos os contatos com entidades privadas de qualquer natureza ou particulares. Nos termos do art. 2, o pedido de audincia efetuado por particular deve ser dirigido ao agente pblico, por escrito, indicando a identificao do requerente, a data e hora da audincia pretendida, o assunto a ser abordado, e a identificao de acompanhantes, se houver, e seu interesse no assunto. Todas as audincias, nos termos do art. 3, teriam doravante carter oficial, ainda que realizadas fora do local de trabalho, devendo o agente pblico estar acompanhado nas audincias de pelo menos um outro servidor pblico ou militar e manter registro especfico das audincias, com a relao das pessoas presentes e os assuntos tratados. Quando a audincia se realizar fora do local de trabalho, autorizada a dispensa do acompanhamento de servidor pblico ou militar, sempre que reputar desnecessrio, em funo do tema a ser tratado. Tambm eram excludas de sua abrangncia as audincias realizadas para tratar de matrias relacionadas administrao tributria, superviso bancria, segurana e a outras sujeitas a sigilo legal e as hipteses de atendimento aberto ao pblico - casos em que, efetivamente, uma interpretao literal do conceito de lobby poderia levar ao estrangulamento das funes administrativas de rgos destinados ao atendimento ao pblico.

427

A avaliao sobre a efetividade desses decretos controversa. Para Farhat, trata-se de decretos que no pegaram. Embora considere que, em tese, no h o que objetar quanto s suas disposies, que representam a reao do governo corrupo mais e mais evidente em todos os nveis da administrao pblica, trata-se de normas que dificilmente sero obedecidas e postas em prtica, estabelecendo tantas formalidades, afinal, inteis, que nem o mais empedernido dos burocratas agentar (Farhat, 2007:67). Embora, desde ento, nenhuma outra proposta tenha sido veiculada no Poder Executivo com vistas regulamentao do lobby, em outubro de 2006 foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva iniciativa que se configura numa importante extenso dos princpios moralizadores destinados a prevenir e combater os conflitos de interesse na Administrao Pblica Federal. Segundo a Exposio de Motivos n 5/2006-CGU/PR, o Projeto de Lei que visa dispor sobre o conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal e impedimentos posteriores ao exerccio do cargo ou emprego objetiva instrumentalizar o combate corrupo, tomando como base a experincia internacional, com vistas a prevenir que o servidor pblico atue influenciado por interesses privados. Buscando avanar no tratamento das situaes geradas pelo confronto, a dano do interesse coletivo, entre interesses pblicos e privados a proposta objetiva adequar a legislao ptria ao previsto em convenes internacionais, com destaque para a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada pela Assemblia-Geral das Naes Unidas, em 31 de outubro de 2003, ratificada pelo Congresso Nacional e promulgada pelo Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006, prevenir conflitos de interesses e a corrupo dos agentes do Poder Executivo Federal, estabelecer requisitos e restries aos servidores da Administrao Pblica Federal que tenham acesso a informaes privilegiadas e dispor sobre impedimentos posteriores ao exerccio do cargo ou emprego no mbito Poder Executivo Federal, delimitando, ainda, competncias para fiscalizao, avaliao e preveno de conflitos de interesses. O Projeto, segundo o Ministro Chefe da Controladoria-Geral da Unio, Jorge Hage, resultou de um amplo processo de consultao, tendo sido
debatido e aprovado no mbito do Conselho da Transparncia e Combate Corrupo, com substanciais contribuies de parte de seus membros, que concorreram sobremaneira para aperfeioar e legitimar o texto final do anteprojeto de lei, que foi tambm submetido a consulta pblica, nos termos do art. 34, inciso II, do Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002.281

Em seus 15 artigos, o Projeto submete ao seu controle os ocupantes de cargos de ministro de Estado, os cargos de natureza especial ou equivalentes (incluindo-se secretrios executivos dos ministrios, dirigentes do Banco Central e de Agncias Reguladoras), os titulares de cargos de
281

Cfe. EM n 005/2006/CGU-PR, de 13 de outubro de 2006. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/EXPMOTIV/CGU/2006/5.htm

Disponvel

em

setembro

de

2007

em

428

presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista, e de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nveis 6 e 5 ou equivalentes (secretrios de ministrios, chefes de gabinetes de ministros de Estado, diretores de departamentos, assessorias especiais de ministros, entre outros). Tambm ficam sujeitos aos seus comandos os ocupantes de cargos ou empregos cujo exerccio proporcione acesso a informao privilegiada, capaz de trazer vantagem econmica ou financeira para o agente pblico ou para terceiro, conforme definido em regulamento. O conflito de interesses definido como a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprpria, o desempenho da funo pblica e informao privilegiada a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de deciso no mbito do Poder Executivo Federal que tenha repercusso econmica ou financeira e que no seja de amplo conhecimento pblico. Configura-se conflito de interesses, entre outras condutas, divulgar ou fazer uso de informao privilegiada, em proveito prprio ou de terceiro, obtida em razo das atividades exercidas e exercer atividade que implique a prestao de servios ou a manuteno de relao de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso do agente pblico ou de colegiado do qual este participe, alm de exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razo da sua natureza seja incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego, considerando-se como tal, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias correlatas e atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou intermedirio de interesses privados junto aos rgos ou entidades da Administrao Pblica direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Tambm so assim classificados a prtica de ato em benefcio de interesse de pessoa jurdica de que participe o agente pblico, seu cnjuge, companheiro ou parentes, consangneos ou afins, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau, e que possa ser por ele beneficiada ou influir em seus atos de gesto e o recebimento de presente de quem tenha interesse em deciso do agente pblico ou de colegiado do qual este participe, fora dos limites e condies estabelecidos em regulamento, e, ainda, a prestao de servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est vinculado. No que se refere quarentena, h uma notvel alterao das regras em vigor. O agente pblicos fica sujeito lei no perodo de at um ano a contar da dispensa, exonerao, destituio, demisso ou aposentadoria, salvo quando expressamente autorizado, conforme o caso, pela Comisso de tica Pblica ou pela Controladoria-Geral da Unio, sendo-lhe vedado, nesse perodo: a) prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio a pessoa fsica ou jurdica com quem tenha estabelecido relacionamento relevante em razo do exerccio do cargo ou emprego; b) aceitar

429

cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica que desempenhe atividade relacionada rea de competncia do cargo ou emprego ocupado; c) celebrar, com rgos ou entidades do Poder Executivo Federal, contratos de servio, consultoria, assessoramento ou atividades similares, vinculados, ainda que indiretamente, ao rgo ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou emprego; e d) intervir, direta ou indiretamente, em favor de interesse privado perante rgo ou entidade em que haja ocupado cargo ou emprego ou com o qual tenha estabelecido relacionamento relevante em razo do exerccio do cargo ou emprego. Durante o perodo em que vigorarem essas vedaes, o ex-ocupante de cargo pblico a elas sujeito no far jus a qualquer remunerao compensatria, exceto se, no sendo ocupante de cargo efetivo, for autorizado pela Comisso de tica Pblica a receber valor equivalente ao da remunerao do cargo, quando caracterizada, a juzo da Comisso, a impossibilidade do exerccio de atividade no conflitante com o desempenho das atribuies do cargo ou emprego por ele ocupado. Com isso, estabelece-se uma regra em que a quarentena remunerada passa a depender de um juzo de valor individual, onde ser considerado se, efetivamente, o ex-ocupante do cargo no tem como prover os meios para o seu sustento exercendo atividades profissionais em que no esteja sujeito s situaes geradoras do conflito de interesses. A fiscalizao e avaliao das situaes caber Comisso de tica Pblica e Controladoria-Geral da Unio, conforme o caso, podendo autorizar o ocupante de cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo Federal a exercer atividade privada, quando verificada a inexistncia de conflito de interesses ou sua irrelevncia, e a dispensar o ex-ocupante de cargo ou emprego pblico de cumprir o perodo de impedimento quando verificada a inexistncia de conflito de interesses ou sua irrelevncia. Ficar, alm disso, estabelecida em lei a obrigatoriedade de que os agentes pblicos sujeitos a essa legislao divulguem, diariamente, por meio da Internet, sua agenda de compromissos pblicos. As regras, porm, mais uma vez, aplicar-se-o, exclusivamente aos agentes pblicos no mbito do Poder Executivo Federal. Uma vez aprovada, ficam revogadas as leis especficas, disciplinadora da matria no mbito de agncias reguladoras (Lei n 9.986, de 2000) e os artigos art. 6 e 7 da Medida Provisria no 2.225-41, de 2001. Mesmo se aprovada, em sua atual forma no estaro contemplados os membros do Poder Legislativo diversamente do que ocorre no mbito dos EUA, onde a legislao estabelece, tambm para os Deputados e Senadores e seus assessores, o perodo de quarentena de dois anos aps o trmino dos respectivos mandatos, durante o qual no podem efetuar contatos de lobby. No mbito do Poder Legislativo, apesar dos debates que conduziram, em 2002, aprovao pela Cmara dos Deputados de um Cdigo de tica e Decoro Parlamentar, no foram introduzidas

430

normas equivalentes s que vigoram no Poder Executivo, e que devero tornar-se mais rigorosas com a aprovao do Projeto de Lei de Conflito de Interesses. O referido Cdigo, certo, amplia as restries expressamente aplicveis aos Parlamentares, com vistas preveno desses conflitos. O Cdigo estabelece para os Deputados Federais, alm das condutas j constitucionalmente previstas, como a vedao de perceber, a qualquer ttulo, em proveito prprio ou de outrem, no exerccio da atividade parlamentar, vantagens indevidas, os deveres de zelar pelo prestgio, aprimoramento e valorizao das instituies democrticas e representativas e pelas prerrogativas do Poder Legislativo, exercer o mandato com dignidade e respeito coisa pblica e vontade popular, agindo com boa-f, zelo e probidade e examinar todas as proposies submetidas a sua apreciao e voto sob a tica do interesse pblico. As regras regimentais que prevem o impedimento so ampliadas. At a vigncia do Cdigo de tica, aplicava-se, a essas situaes de conflito de interesses, o art. 43 do Regimento Interno, determinando que o Deputado no poderia presidir reunio de Comisso quando em debate ou votao matria da qual seja Autor ou Relator, nem ser Relator de proposio da qual seja Autor, ainda que substituto ou parcial, e o disposto no art. 180, 6, que prev que, tratando-se de causa prpria ou de assunto em que tenha interesse individual, dever o Deputado dar-se por impedido e fazer comunicao nesse sentido Mesa, sendo seu voto considerado em branco, para efeito de quorum. A nova regra, mais ampla, estabelece a vedao de relatar matria submetida apreciao da Cmara, de interesse especfico de pessoa fsica ou jurdica que tenha contribudo para o financiamento de sua campanha eleitoral, vinculando, assim, o financiamento de campanha ocorrncia de conflito de interesses. Trata-se, com efeito, de normas e restries de condutas que, bem aplicadas, reduziriam o grau de exposio dos parlamentares a situaes de conflito de interesses, mas no seriam suficientes para prevenir a cooptao por meio do revolving doors situao que, na ausncia de uma legislao especfica, continua sendo um risco integridade do mandato parlamentar. Embora a prtica no seja to comum no Brasil quanto nos EUA, e sejam, efetivamente, isolados os casos de exparlamentares que se tornaram lobistas conhecidos, ou atuem publicamente nessa condio, trata-se de um aspecto do problema que exige ateno e, efetivamente, uma regulamentao preventiva. Assim, ainda que inexista uma lei geral de lobby no Brasil, j se acham em vigor, de forma esparsa e ainda incompleta, diversas previses legais, com clientelas especficas, que, em certa medida, buscam atender a algumas necessidades no mbito da regulao das atividades dos grupos de interesse e do exerccio de sua influncia sobre as autoridades pblicas, inclusive do ponto de vista da interferncia do poder econmico no processo eleitoral. Os efeitos dessa legislao, todavia, so, ainda, reduzidos, no apenas por no estar presente o componente monitoramento e registro das atividades e lobby como por serem, ainda, normas no consolidadas e desarticuladas, carecedoras de uma maior sistematizao e harmonizao, visando

431

superar as lacunas e deficincias. No obstante, assim como nos EUA, perceptvel a preocupao, tanto no mbito do Poder Legislativo quando do Poder Legislativo, com a busca de novas regras e instrumentos capazes de atender necessidade de maior transparncia e controle e de reduo da influncia do poder econmico sobre o processo eleitoral. O item a seguir abordar, em maiores detalhes, as propostas em curso com a finalidade de introduzir uma regulao especfica para as atividades de lobby no Brasil. 9.2 Tentativas de regulamentao do lobby no Brasil Desde antes da promulgao da Constituio Federal de 1988, a regulamentao das atividades dos lobbies no Legislativo Federal tem suscitado debates e iniciativas. A ausncia dessa regulamentao , porm, tema que requer um exame mais detalhado, para que se possa, efetivamente, avaliar que fatores levaram a essa inexistncia at hoje, apesar dos esforos de alguns parlamentares especialmente atentos matria. Neste item procuraremos, assim, descrever e analisar o contedo das propostas de regulamentao do lobby apresentadas no Congresso Nacional, assim como sua tramitao e as possibilidades de aprovao. 9.2.1 Os Projetos de Lei n 25/1984 e n 203/1989, do Senador Marco Maciel (PL n 6.132, de 1990, na Cmara dos Deputados) A primeira proposio destinada a promover a regulamentao do lobby no Brasil o resultado de uma iniciativa do Senador Marco Maciel, apresentada originalmente em 1984, sob a forma do Projeto de Lei n 25/1984. O interesse do Parlamentar pela matria antigo, pois quando presidente da Cmara dos Deputados, em 1977-1978, liderou processo de reforma do Regimento Interno, instituindo, entre outras inovaes, o credenciamento das assessorias parlamentares de ministrios, rgos da administrao federal indireta, entidades representativas de grau superior, inclusive sindicais (trabalhistas e patronais), autarquias e outras instituies civis de mbito nacional. Conforme depoimento do Senador Marco Maciel282,
Quando assumi a presidncia da Cmara, procurei o ento deputado Clio Borja com a idia de promover uma reformulao regimental. Fui desencorajado e acabei colocando em prtica outra estratgia: ia pessoalmente a cada uma das comisses da Casa prestigiar os trabalhos e colher sugestes. Acabei conseguindo o engajamento necessrio para a reformulao do Regimento Interno. Nessa reformulao inclumos o

282

In DEBATE - O lobby deve ser legal? Opo, maio de 2005. Disponvel em setembro Disponvel,http://www.senado.gov.br/web/senador/marcomaciel/midia_noticia.asp?data=03/07/2005&codigo=4655

de

2007

em

432
credenciamento de pessoas e entidades que exerciam lobby com o objetivo de identificar interlocutores. Posteriormente, essa medida acabou sendo adotada tambm no Senado Federal.

Em 1984, j no exerccio de mandato como Senador da Repblica, Maciel apresentou proposta elaborada por Walter Costa Porto, na forma do Projeto de Lei n 25/84, visando instituir normas e punies para os excessos na prtica do lobby. Em seguida, tendo o Autor da proposta assumido o cargo de Ministro da Educao e, mais tarde, de Chefe da Casa Civil, a proposio ficou sob a responsabilidade do Senador Aderbal Jurema, designado Relator em maio de 1985, que faleceu sem emitir parecer (Figueira, 1987:73). No tendo sido apreciado, foi arquivado ao final da Legislatura em 1987. Em 1989, o projeto foi reapresentado, em verso atualizada, sob n 203/89 no Senado Federal, e, finalmente, aprovado, sendo ento remetido Cmara dos Deputados, onde recebeu o nmero 6.132, de 1990. O Projeto de Lei n 6.132/1990 trata do registro de pessoas fsicas e jurdicas junto s Casas do Congresso Nacional e incide sobre a atividade de lobby que a desenvolvem. Tem, essencialmente, dois pontos de enfoque. Busca, primeiramente, estabelecer a obrigatoriedade do registro da atividade e, em segundo lugar, a prestao de contas. Formalmente, trata-se de um projeto singelo, e, embora abrangente, incompleto. Estabelece que as pessoas fsicas ou jurdicas que exercerem qualquer atividade tendente a influenciar o processo legislativo devero registrar-se perante as mesas diretoras do Senado e da Cmara, as quais distribuiro credenciais para o acesso a cada uma das Casas, regulamentando o modo e limite da atuao dos credenciados. Semestralmente, at 30 de junho e 30 de dezembro, as pessoas fsicas ou jurdicas registradas devero encaminhar s mesas diretoras declarao de gastos relativos sua atuao, discriminando as importncias superiores ao valor correspondente a 3.000 Bnus do Tesouro Nacional283. Da declarao deveriam constar a indicao do interessado nos servios, o projeto cuja aprovao ou rejeio estava sendo defendida, ou a matria cuja discusso era desejada. No caso de pessoa jurdica ou de associaes ou escritrios de servios informalmente constitudos, deveriam ser fornecidos dados sobre a constituio ou associao, scios ou associados, capital social, nmero e nome dos empregados e de todos os que constassem de sua folha de pagamento. Tambm deveria ser declarado pelas pessoas fsicas ou jurdicas registradas o recebimento de qualquer doao de valor superior ao fixado. Deveriam, tambm, ser declaradas as despesas efetuadas fora da rbita do Congresso pelas pessoas registradas. Em caso de omisso nas declaraes ou em resposta a indagaes das Mesas Diretoras, ou tentativa de ocultao de dados ou confundir a fiscalizao, aplicar-se-ia pena de advertncia ou, em caso de reincidncia, cassao do registro, sem prejuzo da apurao de crime ou infrao de abuso do poder econmico. As mesas diretoras, finalmente, deveriam providenciar relatrios
283

Essa unidade de correo monetria foi extinta em fevereiro de 1991. Corrigido desde ento at outubro de 2007 pela variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC, o valor aproximado do critrio previsto no PL do Senador Marco Maciel seria de R$ 5.674,00.

433

semestrais, de acesso pblico, contendo as declaraes prestadas. Poderiam, ainda, convidar as pessoas fsicas ou jurdicas que defendessem interesse antagnicos para comparecerem no mesmo dia, hora e local, para prestao de esclarecimentos e subsdios. Em sua tramitao na Cmara dos Deputados, no entanto, a matria no logrou ser aprovada, apesar de mais de 16 anos de tramitao. Embora tenha sido acolhida pela Mesa Diretora da Cmara dos Deputados, recebeu na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, em junho de 1993, parecer pela rejeio, em virtude de inconstitucionalidade, em face dos art. 51, III e IV e 52, XII e XIII da Constituio. O entendimento da Comisso foi de que se tratava de matria da competncia exclusiva das prprias Casas legislativas, insuscetvel de regulamentao por proposio sujeita sano do presidente da Repblica, como o caso dos projetos de lei. Em conseqncia de recurso ao plenrio, a matria no teve a sua tramitao encerrada, mas, at hoje, tampouco foi apreciado o recurso. Em 2001, foi apresentado requerimento de urgncia, aprovado na sesso de 6 de dezembro, para a apreciao da matria. Desde ento, at 2003, inmeras vezes a matria constou da Ordem do Dia, mas, por razes diversas, que vo da falta de quorum a pedidos de retirada da pauta e impedimento de apreciao em virtude de obstruo das votaes por medidas provisrias com preferncia constitucional, jamais foi apreciada. Desde 2003, porm, a matria no voltou a constar da Ordem do Dia. Foi arquivada em janeiro de 2007, mas pedido de desarquivamento do Dep. Enio Bacci garantiu a continuidade de sua tramitao. O juzo formulado pela Comisso tem acarretado efeitos no processo legislativo, induzindo a apresentao de novas propostas de regulamentao sob a forma de projetos de resoluo, passveis, em tese, de superar o bice apontado. No entanto, essa opo implica, tambm, acatar o condicionamento aceito pela proposio do Senador Marco Maciel, que a de tratar da matria apenas no mbito do Poder Legislativo. A explicao oferecida pelo Senador Maciel para justificar o meio proposto e seu objeto Projeto de Lei destinado a regulamentar o lobby apenas no Legislativo contraditria. Segundo o Senador, somente um marco legal amplo ser capaz de prevenir e coibir abusos do poder econmico que distorcem o jogo da articulao de interesses legais, legtimos e, no raro, conflitantes, por meio de relatrios financeiros peridicos. Mas, orientado por uma postura pragmtica, visando garantir a aprovao da matria, ("projeto bom aquele que passa"), optou por uma proposio restrita ao Poder Legislativo tendo em vistas a que a extenso do seu escopo ao Executivo e ao Judicirio acarretaria inmeras dificuldades tcnicas, alm de suscitar crticas a uma ingerncia nos outros poderes. Alm disso, segundo Oliveira (2005:209), o Senador considerava que, na poca em que foi apresentado, havia dificuldade em estender a disciplina aos Poderes Executivo e Judicirio, mas, aprovada uma legislao para o Legislativo, haveria avanos nos demais poderes.

434

Em defesa de sua proposio o Senador afirma que no est defendendo lobistas: O que quero acabar com o lado obscuro da atividade, que permite o trfico de influncia. Se houver uma disciplina, possvel punir as desobedincias284. Em relao s crticas contra a sua defasagem e incompletude, afirmava o Senador sua disposio em aceitar os aperfeioamentos necessrios: atualizaes e melhorias so perfeitamente viveis e fazem parte do processo legislativo. No entanto, na anlise de Ana Cristina Oliveira (apud Haag, 2005), a proposta do Senador Marco Maciel inadequada: "Ela no passa, porm, de uma traduo da lei americana de 1946. O nosso lobbying tem peculiaridades de que ela no d conta". Segundo Oliveira (2005:211), o projeto claramente baseado no Federal Regulation Lobbying Act, de 1946, o que, de certa maneira, impossibilita que algumas peculiaridades do sistema poltico e cultural brasileiro sejam atendidos, tais como a fora do Executivo sobre o Legislativo e o lobby pblico dos funcionrios e empresas estatais, assim como prefeituras. Uma lei de lobby no Brasil, afirma Rodrigues, no poderia deixar de incluir esses segmentos no universo dos lobistas e manter transparentes seus gastos e suas atividades. Alm disso, as sanes so brandas, insuficientes e baseadas numa legislao inadequada para a questo a legislao de abuso do poder econmico. Embora seja, de fato, uma proposio de extrema importncia no contexto poltico brasileiro, tanto pela sua autoria um Senador de grande respeitabilidade, por dois mandatos Vice-Presidente da Repblica, ex-Presidente da Cmara dos Deputados e intelectual de prestgio quanto pelo ineditismo da iniciativa, num contexto em que a regulamentao do lobby era uma discusso incipiente em todo o mundo, exceo dos EUA, e que pautou a discusso por toda a dcada de 1990, trata-se de uma proposio que serviria, somente, como ponto de partida para uma discusso mais ampla sobre a regulamentao do lobby. 9.2.2 O Projeto de Resoluo n 72, de 1995 Trata-se de proposio apresentada no Senado Federal pelo Senador Lucio Alcntara em 1995 com o propsito expresso de superar a inconstitucionalidade apontada no PLS n 203/89. Assumindo, explicitamente, em sua justificao esse objetivo, a proposio apenas converte o contedo da proposio inicialmente formulada pelo Senador Marco Maciel em um projeto de resoluo, destinado, alm disso, a regulamentar exclusivamente no mbito do Senado Federal a atuao dos lobbies. Atualizando a proposta, exclui os limites de gastos a serem declarados, tornando a proposio, assim, ainda menos efetiva. Teve o parecer favorvel do Relator na Comisso de

284

In NETO, Romeu Bruns. Lobista sim, e da? Revista Amanh Edio 192, outubro de 2003. Disponvel em agosto de 2007 em http://amanha.terra.com.br/edicoes/192/index.asp

435

Constituio e Justia em setembro de 1995, mas no logrou ser votada na Comisso e, ao final da Legislatura, acabou por ser arquivada. A mesma crtica oferecida ao Projeto de Resoluo n 72, de 1995 deve ser feita a essa proposio: limita-se ao Poder Legislativo, e somente ao Senado, e no d tratamento integral ao tema. Tem, todavia, o mrito de propor uma regulamentao para o Senado Federal, onde, conforme evidenciado anteriormente, inexistem quaisquer regras de credenciamento que permitam a identificao das entidades que atuam no lobby parlamentar. 9.2.3 O Projeto de Resoluo n 23, de 1995 Apresentado pelo Deputado Aroldo Cedraz, visava promover amplas reformas no Regimento Interno da Cmara, propondo, assim, alteraes especificamente voltadas a essa Casa do Congresso. A alterao proposta ao art. 259 do Regimento buscava alterar o ttulo do Captulo IV, que passaria a reger o credenciamento de Entidades que exercem atividade tendente a influenciar o processo legislativo. Entre essas entidades, passariam a ser consideradas as de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil, que exercerem atividade destinada a influenciar o processo legislativo. As entidades deveriam credenciar-se, fazendo jus a apenas um representante, para ter acesso s dependncias da Casa, e declarar, alm de outros elementos exigidos pela Mesa, os gastos relativos sua atuao junto Cmara e fora dela, que tenham relao com a atividade de lobby. Quando prestada por terceiros, a declarao deveria indicar o interessado nos servio, o projeto cuja aprovao ou rejeio seja intentado, ou a matria cuja discusso seja desejada. A Mesa deveria providenciar a divulgao dos elementos fornecidos pelos credenciados, e a omisso ou tentativa de omitir as informaes pelos mesmos, ou a tentativa de confundir a fiscalizao, acarretaria a cassao do credenciamento. Os credenciados seriam obrigados, ainda, a declinarem a entidade representada ao se dirigirem aos deputados. Finalmente, previa que rgos e entidades governamentais poderiam designar representantes a fim de prestar informaes e esclarecimento aos rgos da Casa e deputados sobre matria de interesse parlamentar, ou dos rgos e entidades que representassem, recebendo, todavia, credencial diferenciada da das demais entidades. A principal caracterstica do projeto, assim, seria a incorporao ao ordenamento vigente das entidades de lobby privado que poderiam atuar como representantes credenciados de seus clientes, desde que fossem instituies da sociedade civil de mbito nacional, e os mecanismos bsicos de controle e prestao de contas, mas em nvel de detalhamento bastante baixo, presumindo-se a regulamentao posterior por ato da Mesa Diretora. Alm disso, evidenciava-se a

436

diferenciao entre o lobby governamental e os demais, posto que aquele no estaria sujeito s regras de transparncia estabelecidas para os demais. A proposio, todavia, no teve sua apreciao sequer iniciada, pois foi, inicialmente, apensada ao Projeto de Resoluo n 231, de 1990, e, este, apensado ao Projeto de Resoluo n 63/2000, que trata de uma ampla reforma no Regimento Interno da Cmara dos Deputados. A complexidade dessa matria, e a demora em sua tramitao, indica a dificuldade de que a proposta venha a ser apreciada em curto prazo. 9.2.4 O Projeto de Resoluo n 87, de 2000 Em maio de 2000, foi apresentado o Projeto de Resoluo n 87, do Deputado Ronaldo Vasconcelos, visando disciplinar a atuao dos grupos de presso ou de interesse e assemelhados na Cmara dos Deputados. A proposio promovia alteraes no Regimento Interno da Casa, visando estabelecer nova disciplina s audincias pblicas, alterando os art. 255 e 256 de forma a disciplinar a participao das entidades credenciadas que o solicitassem. Em caso de haver mais de trs entidades opositoras ou defensoras que solicitem Comisso a sua participao em audincia, a sua seleo deveria ser feita mediante sorteio. Propunha o credenciamento obrigatrio das pessoas fsicas ou jurdicas que exercessem atividades tendentes a influenciar o processo legislativo perante a Mesa Diretora, a fim de que fossem credenciadas para ter acesso s dependncias da Casa. O credenciamento deveria ainda observar o tratamento igualitrio entre pessoas jurdicas de direito privado e pessoas jurdicas de direito pblico, representantes de Ministrios e rgos ou entidades da administrao federal direta e indireta, bem assim entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil no exerccio de atividades destinadas defesa de interesses. Tornava obrigatrio que os credenciados, sempre que se dirigissem aos Deputados e rgos da Cmara, identificassem a entidade que representam. As pessoas cadastradas deveriam encaminhar Primeira-Secretaria at o dia 30 de dezembro de cada ano declarao discriminando suas atividades, natureza das matrias de seu interesse e quaisquer gastos realizados no ltimo exerccio relativos sua atuao. Da declarao deveria tambm constar a indicao do contratante e demais interessados nos servios. As despesas efetuadas com publicidade, elaborao de textos, publicao de livros, contratao de consultoria, realizao de eventos, inclusive sociais, e outras atividades tendentes a influir no processo legislativo, ainda que realizadas fora da sede do Congresso Nacional, deveriam constar de sua declarao Mesa, acompanhadas de relatrio de auditoria contbil firmado por empresa especializada ou profissional habilitado. Caberia Mesa divulgar relatrio dos elementos referidos

437

at o incio da sesso legislativa subseqente. Em caso de qualquer irregularidade ou omisso nas informaes prestadas, caberia Mesa a cassao do credenciamento e o encaminhamento, quando presentes indcios da prtica de crime, das peas e elementos pertinentes ao Ministrio Pblico. Na justificativa da proposio, o seu Autor considerava a regulamentao do lobby a maior garantia que tem o pas que os grupos de interesse desempenharo suas atividades dentro de limites ticos e legais. A regulamentao seria, tambm, pr-requisito para se ampliar seu potencial enquanto fonte de subsdios para os legisladores e reduzir possveis desvios de seu papel no processo legislativo. Ademais, no haveria, no mbito da Cmara dos Deputados melhor instrumento legal para se introduzir a regulamentao do lobby, cabendo ao Regimento normatizar a ampla gama de atividades desenvolvidas na Casa. O objetivo maior declarado do projeto era democratizar o exerccio do lobby, facilitando o acesso de segmentos organizados da sociedade civil s instalaes da Cmara dos Deputados, e debelando entraves que dificultam a participao de tais segmentos no processo legislativo brasileiro. Em seguida sua apresentao, proposio foi tambm apensada ao Projeto de Resoluo n 63/2000. Aps ter sido arquivado em fevereiro de 2007, foi desarquivado por meio de requerimento de diversos deputados, voltando a ter tramitao autnoma. Contudo, no h previso quanto a sua apreciao. 9.2.5 O Projeto de Resoluo n 203, de 2001 Em outubro de 2001, o Deputado Walter Pinheiro, ento Lder do Partido dos Trabalhadores, apresentou o Projeto de Resoluo n 203/2001, incorporando, em sua quase totalidade, as propostas do Projeto de Resoluo n 87/2000. Contudo, a proposio ia alm, dando um enfoque mais profundo necessidade de garantia da isonomia no acesso ao processo legislativo. Dessa forma, alm da previso de direito participao nas audincias pblicas, a fim de assegurar a isonomia de participao dos grupos de interesses opostos, propunha que coubesse Comisso proceder de forma que possibilitasse a audincia das diversas correntes de opinio, observado o nmero mximo de seis expositores, dando-se preferncia a pessoas fsicas e jurdicas credenciadas. Propunha, ainda, que fosse vedado ao Relator de proposio em tramitao na Cmara dos Deputados apresentar Relatrio ou voto diante de comisso ou em Plenrio sem que, tendo consultado ou atendido pessoa fsica ou jurdica dentre as referidas no art. 159, houvesse propiciado igual oportunidade parte contrria ao interesse atendido ou prejudicado pela matria em exame. Alm das previses relativas isonomia no credenciamento entre instituies privadas e rgos pblicos, propunha que cada rgo ou entidade poderia indicar at dois representantes, cabendo ao representante titular a responsabilidade perante a Casa por todas as informaes ou

438

opinies prestadas ou emitidas pela entidade representada quando solicitadas pela Mesa, por Comisso ou Deputado. Os representantes somente poderiam fornecer aos Relatores, aos membros das Comisses, s lideranas e aos demais Deputados interessados e ao rgo de assessoramento legislativo subsdios de carter tcnico, documental, informativo e instrutivo. Incorporava, exigncia de identificao dos lobistas, que tambm fosse declinado ao parlamentar, alm da pessoa a cujo servio estivessem atuando naquele processo legislativo, tambm as proposies cuja aprovao ou rejeio seja intentada ou a matria cuja discusso fosse desejada. Alm da obrigatoriedade de que fossem declarados, anualmente, os gastos, estabelecia um limite mnimo para essa declarao (1.000 UFIR)285. Em se tratando de pessoas jurdicas prestadoras de servio ou entidades sem fins lucrativos de carter associativo, deveriam ser fornecidos dados sobre a sua constituio, scios ou titulares, nmero de filiados, a relao de pessoas fsicas que lhes prestam servios e as respectivas fontes de receita, discriminando toda e qualquer doao ou legado recebido no exerccio cujo valor ultrapassasse 1.000 UFIR. Estabelecia, ainda, vedao de que se cadastrassem como representantes indivduos que, nos doze meses anteriores ao requerimento, houvessem exercido cargo pblico efetivo ou em comisso em cujo exerccio tenham participado, direta ou indiretamente, da produo da proposio legislativa objeto de sua interveno profissional. E determinava a participao dos representantes cadastrados, s suas expensas, em curso de formao ministrado pela Cmara dos Deputados, tendo como contedos mnimos as normas constitucionais e regimentais aplicveis ao processo legislativo, noes de tica e decoro parlamentar e de mtodos de prestao de contas. Diferentemente do PRC n 87/2000, estabelecia gradao nas penalidades em caso de descumprimento das normas. Em caso de omisso de informaes, a tentativa de omitir ou ocultar dados ou confundir a sua importaria na cassao do credenciamento, e em caso de irregularidade ou omisso nas informaes prestadas, a entidade estaria sujeita a pena de advertncia e, em caso de reincidncia, a cassao do credenciamento, sem prejuzo do encaminhamento das peas e elementos pertinentes ao Ministrio Pblico para as providncias cabveis. Constatada a ocorrncia de abuso de poder econmico, seria a documentao encaminhada ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica para apurao e represso da ocorrncia, nos termos da Lei n 4.137, de 10 de setembro de 1962. A qualquer momento as pessoas cadastradas poderiam ser convocadas pelo Presidente da Cmara dos Deputados ou por Presidente de Comisso, de ofcio ou mediante requerimento de qualquer deputado, para prestar esclarecimento sobre a sua atuao ou meios empregados para influir no processo legislativo.

285

Em face da extino dessa unidade de correo monetria a partir de outubro de 2000, o valor est desatualizado. Corrigido pelo INPC desde ento, corresponderia a cerca de R$ 1.700,00 valor bastante baixo para os fins propostos, quando comparado com o valor mnimo fixado pelo LDA (US$ 20.000 por semestre) para casos equivalentes.

439

Finalmente, a proposta vedava s pessoas fsicas e jurdicas credenciadas provocar ou influenciar a apresentao de proposio legislativa com o propsito de vir a ser contratado para influenciar sua aprovao ou rejeio no mbito da Cmara dos Deputados. E, fechando o crculo, caracterizava como infrao ao Cdigo de tica e Decoro Parlamentar a percepo, por membro da Cmara dos Deputados, de qualquer vantagem, doao, benefcio, cortesia ou presente com valor econmico capaz de afetar o equilbrio e a iseno no seu julgamento, ou que caracterizasse suborno ou aliciamento, concedido por pessoa fsica ou jurdica exercendo atividade destinada a influenciar o processo legislativo. Caberia Mesa Diretoria fixar o valor econmico a ser considerado para esses fins e, at que o fizesse, ficava desde logo estabelecido o valor correspondente a 500 Unidades Fiscais de Referncia - UFIR. As disposies, porm, no se aplicariam a indivduos que atuassem sem pagamento ou remunerao por qualquer pessoa fsica ou jurdica e em carter espordico e com o propsito de influenciar o processo legislativo em seu interesse pessoal, ou que se limitassem a acompanhar sesses de discusso e deliberao no mbito da Cmara dos Deputados, ou a quem fosse convidado, em razo de sua atuao profissional, prestgio ou notoriedade para expressar opinio ou prestar esclarecimentos em audincia pblica diante de Comisso ou do Plenrio, mediante convite do Presidente da Cmara dos Deputados ou de Presidente de Comisso. Segundo a justificao apresentada pelo Deputado, embora a matria devesse ser tratada em carter geral, e por se tratar de normas de direito pblico que estabelecem obrigaes para particulares em suas relaes com o Estado, passveis de serem veiculadas em lei em sentido formal e material, e no somente matria de interesse interna corporis a ser tratada no mbito de cada Casa do Congresso Nacional, tratava-se de tema cuja convenincia, necessidade e oportunidade justificava a apresentao de proposta. O Projeto, assim, segundo Autor, destinava-se a dar ao tema tratamento consistente com o que a experincia internacional aponta como recomendvel, mas acolhendo as propostas contidas em diversas proposies em tramitao na Casa, como os Projeto de Resoluo n 87, de 2000, do Deputado Ronaldo Vasconcelos, e n 23, de 1995, do Deputado Aroldo Cedraz, assim como o Projeto de Resoluo n 72, do Senador Lcio Alcntara, que trafegavam na mesma direo, mas que, embora contemplando as medidas essenciais para a regulamentao do lobby no Legislativo, o faziam de maneira ainda pouco suficiente. Alm disso, reforava-se a oportunidade da medida em vista da ocorrncia de casos noticiados pela imprensa e da ento recente aprovao do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar na Cmara dos Deputados. Apesar da qualidade e abrangncia do texto apresentado, o mesmo no logrou ser aprovado, tendo sido, em janeiro de 2007, arquivado, e, em seguida, por requerimento de grande nmero de deputados, desarquivado. Assim como o PRC n 87/2000, sua tramitao acha-se na dependncia de uma proposio mais ampla, tendo sido igualmente apensado ao Projeto de Resoluo n 63/2000.

440

9.2.6

O Projeto de Lei n 6.928, de 2002 Em 2002, a Deputada Vanessa Grazziotin apresentou o Projeto de Lei n 6.928/2002, que

Cria o Estatuto para o exerccio da Democracia Participativa, regulamentando a execuo do disposto nos incisos I, II e II do art. 14 da Constituio Federal, dispondo sobre a regulamentao da iniciativa popular, do plebiscito e do referendo. A proposio, inovando na abordagem do tema, considera, nos termos do seu art. 2, que constituem tambm instrumentos da democracia participativa entre outros, a atuao dos grupos de presso, disciplinada nos termos desta Lei, e o exerccio dos direitos de reunio, de associao, de petio e de sindicalizao, conforme o disposto na Constituio Federal e na legislao especfica. De forma muito sinttica, o projeto dispe sobre a atuao dos grupos de presso em apenas dois artigos: no art. 23, prope que qualquer pessoa fsica ou jurdica, nacional ou estrangeira, tem o direito de representar seus interesses junto ao poder pblico, exercendo para esse fim prtica continuada de trabalho de informao e acompanhamento, desde que regularmente credenciada e respeitados os princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e probidade que norteiam a Administrao Pblica; e, no art. 24, remete a regulamentao da matria ao mbito de cada Poder ou rgo, estabelecendo, desde logo, que caracteriza crime de trfico de influncia o seu exerccio fora do regramento a ser estabelecido, nos seguintes termos:
a atuao dos grupos de presso ou de interesse ser legitimada quando exercida consoante as normas de administrao interna de competncia de cada rgo ou Poder, cujo descumprimento, independentemente das sanes administrativas cabveis, constituir crime de trfico de influncia, previsto no art. 322 do Decreto-lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal), caso a prtica delituosa no acarrete cominao penal mais grave.

Segundo a justificao da Autora,

relativamente regulamentao do lobby, considerando-se a impossibilidade de se avanar na competncia administrativa dos outros Poderes por meio de lei ordinria, o vasto elenco de procedimentos adotados na linha de ao dos lobistas e a conseqente dificuldade de monitoramento de suas atividades, creio que a melhor alternativa para regulamentao desse tambm importante instrumento de participao poltica seria a adoo de norma genrica.

Assim, reconhece a Deputada, o projeto, neste tocante,

em nada inova, apenas reconhece a legitimidade da atividade dos grupos de presso, reafirma a competncia normativa de cada Poder para disciplinar a atuao do lobby em conformidade com a atividade governamental desenvolvida em cada rgo e empresta s normas de hierarquia inferior fora punitiva bastante para fazer valer suas determinaes internas.

O projeto recebeu parecer favorvel, em agosto de 2006, do Relator na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, Dep. Roberto Freire, mas o parecer no foi apreciado. A matria foi arquivada ao final da Legistura, mas foi desarquivado por requerimento da Autora em fevereiro de 2007. At novembro de 2007, no houve nenhum avano na sua apreciao.

441

9.2.7

O Projeto de Lei n 1.713, de 2003 Em 2003, o Deputado Geraldo Resende apresentou o Projeto de Lei n 1.713/2003, visando

regulamentar a atuao dos agentes de presso junto a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Inovando conceitualmente, propunha definir, como agente de presso, toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que exera, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, qualquer atividade tendente a influenciar o processo legislativo, ou a tomada de decises pblicas. Revelando uma viso fragmentada do processo, propunha um registro descentralizado das atividades: o agente de presso somente poderia exercer suas atividades aps aprovado seu registro no rgo pblico em que manifestar interesse de atuar, devendo apresentar previamente informaes ao referido rgo pblico sobre os interesses que sero defendidos, os objetivos pretendidos e os servidores e autoridades pblicas com quem deseja tratar. O agente de presso deveria, ainda, entregar ao respectivo rgo de registro declarao mensal discriminativa dos atos realizados, dos recursos recebidos e dos gastos relativos sua atuao, da qual deveria constar obrigatoriamente a indicao do interessado nos servios, o projeto cuja aprovao ou rejeio defendida, ou a matria cuja discusso fosse desejada. No caso de pessoas jurdicas, ou de associaes ou escritrios de servio informalmente constitudos, seriam fornecidos dados sobre a constituio ou associao, scios ou associados, capital social, nmero e nome de empregados e dos que, eventualmente, estiverem em sua folha de pagamento. Deveriam tambm ser informados, alm de outros elementos exigidos pelo rgo de registro, valores recebidos a ttulo de doao. Tais informaes deveriam ser tornadas pblicas, respeitadas as informaes sigilosas e as que dissessem respeito honra e intimidade. Em caso de omisso nas declaraes e a tentativa de ocultar dados ou confundir a fiscalizao caberia a aplicao de multa nunca inferior a 50 salrios mnimos e a cassao do registro, com o impedimento de acesso administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios pelo prazo de seis meses a quatro anos, alm do encaminhamento de documentao ao Ministrio Pblico Federal. No que pode ser considerada uma falha redacional, determinava, ainda, a aplicao para efeito de caracterizao e represso de atos de abusos de poder econmico, do disposto na Lei n. 8.429/92. A proposio, porm, foi objeto de parecer da Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico que concluiu pela sua rejeio, questionando, primeiramente, a competncia da Unio para legislar sobre a matria com contedo de lei nacional, ferindo, assim, a autonomia dos

442

entes federados. Alm disso, o Parecer do Relator, Deputado Luis Antonio Fleury, considerou que a proposio ainda que bem intencionada, criaria exigncias em demasia para o acesso de entidades pblicas e privadas e dos cidados no s ao Legislativo, como tambm aos rgos dos Poderes Executivo e Judicirio. Esse acesso, segundo o Relator, deveria, pelo contrrio, ser facilitado. Considerou, assim, no somente excessivas, como tambm pouco objetivas, as exigncias de aprovao prvia de registro, fornecimento de informaes sobre interesses a serem atendidos, gastos efetuados, atos realizados na defesa dos interesses, capital social e nome de nmero de empregados, entre outros. Nesse sentido, o Relator considerava que as disposies destinadas a disciplinar o acesso institucional s suas Comisses e aos parlamentares na Cmara dos Deputados j eram suficientes para cumprir esse objetivo, cabendo, porm, aos demais rgos pblicos, nos limites de suas competncias, optar pelo caminho a seguir. A publicao do parecer, porm, s foi promovida em abril de 2005, quando teve inicio o cmputo do prazo para recurso ao plenrio. Na inexistncia de recurso, a matria foi arquivada em 16 de maio de 2005. 9.2.8 Os Projetos de Lei n 5.470, de 2005 e 1.202, de 2007 Em julho de 2005, o Deputado Ricardo Zarattini (PT-SP) apresentou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 5.470/2005, visando disciplinar a atividade de "lobby" e a atuao dos grupos de presso ou de interesse e assemelhados no mbito dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. A proposio, direcionada regulamentao do lobby nos Trs Poderes, teve sua tramitao prejudicada por interpretao regimental da Mesa Diretora, que determinou a sua devoluo ao Autor por considerar que j havia sido rejeitado, na mesma sesso legislativa, o Projeto de Lei n 1.713/2003. Embora o Autor da proposta tenha solicitado, por meio da Liderana do Partido dos Trabalhadores, o seu desarquivamento, argumentando que a rejeio do PL n 1.713/2003 ocorrera na sesso legislativa anterior, o requerimento foi indeferido em 16 de novembro daquele ano. A proposta, assim, apesar de sua receptividade manifestada ao Deputado por vrias entidades interessadas na matria286, no pde ser apreciada quanto ao seu mrito. Com o retorno de parlamentares eleitos pela mesma coligao aos respectivos mandatos no incio de 2006, o Deputado Ricardo Zarattini, suplente, no pode reapresentar a proposio. Isso no impediu, porm, a retomada da matria: em 2007, o Deputado Carlos Zarattini (PTSP) apresentou proposio com contedo idntico, que tramita sob a forma do Projeto de Lei n

286

Cfe. Depoimento prestado pelo Deputado ao autor em outubro de 2005.

443

1.202/2007. Trata-se, sem dvida, da proposio de contedo mais abrangente, e mais completo, at agora apresentada no mbito do Poder Legislativo, que no somente consolida inmeras contribuies legislativas apresentadas desde a apresentao do PL 203/1990, especialmente o PRC n 203/2001, como busca, na experincia internacional, importantes subsdios para sua formulao. Em primeiro lugar, a proposta visa completa disciplina da atividade de lobby e a atuao dos grupos de presso ou de interesse e assemelhados no mbito dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Para tanto, define vrios conceitos, como os de deciso administrativa, incluindo toda e qualquer deliberao de agente pblico que envolva: a) a proposio, considerao, elaborao, edio, promulgao, adoo, alterao ou resciso de um regulamento ou norma de carter administrativo; b) a realizao de despesa pblica ou a sua modificao; c) a formulao, o desenvolvimento ou a modificao de uma linha de atuao ou diretriz de poltica, ou a sua aprovao ou rejeio; d) a reviso, a reavaliao, a aprovao ou a rejeio de um ato administrativo; e) a aposio de veto ou sano a projeto de lei ou a ato legislativo equivalente; e f) a indicao ou escolha ou a designao ou nomeao de um indivduo para exercer cargo, emprego ou funo pblica, no mbito do respectivo rgo ou poder responsvel pela deciso. Com essa definio, ficam sujeitas ao seu crivo praticamente a totalidade das questes que, no dia a dia, suscitam o interesse e a atuao dos grupos de presso. O conceito de entidade representativa de grupo de interesse tambm um conceito chave: assim considerada toda e qualquer pessoa jurdica, constituda segundo as leis do Pas, qualquer que seja a sua natureza, que seja dirigida por um indivduo ou grupo de indivduos, subordinados ou no a instncias colegiadas, que tenham interesse na adoo de determinada deciso administrativa. Define, ainda, o que se entende por recompensa, incluindo-se no conceito toda e qualquer importncia, em espcie ou sob a forma de bens, recebida ou que possa ser recebida por um agente pblico, seu cnjuge ou companheiro ou quaisquer de seus parentes, colaterais ou afins at o segundo grau de entidade representativa de grupo de interesse, ou de algum atuando em defesa de interesse. J como presente, so considerados todo e qualquer bem ou servio, ou vantagem de valor estimvel ou inestimvel, que possa ser recebido por um agente pblico, seu cnjuge ou companheiro ou qualquer de seus parentes, colaterais ou afins at o segundo grau, de entidade representativa de grupo de interesse, ou de algum atuando em defesa de interesse. O projeto adotada, como conceito de lobby ou presso o esforo deliberado para influenciar a deciso administrativa ou legislativa em determinado sentido, favorvel entidade representativa de grupo de interesse, ou de algum atuando em defesa de interesse prprio ou de terceiros, ou em sentido contrrio ao interesse de terceiros. A definio de lobista ou agente de grupo de interesse inclui o indivduo, profissional liberal ou no, a empresa, a associao ou entidade no-governamental de qualquer natureza que atue por meio de presso dirigida a agente

444

pblico, seu cnjuge ou companheiro ou sobre qualquer de seus parentes, colaterais ou afins at o segundo grau, com o objetivo de lograr a tomada de deciso administrativa ou legislativa favorvel ao grupo de interesse que representa, ou contrria ao interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que representa. Segundo o art. 3 da proposta, as pessoas fsicas e jurdicas que exercerem, no mbito da Administrao Pblica Federal, atividades tendentes a influenciar a tomada de deciso administrativa ou legislativa devero cadastrar-se perante os rgos responsveis pelo controle de sua atuao, ao qual caber o seu credenciamento. No mbito do Poder Executivo, caber Controladoria-Geral da Unio promover o credenciamento de entidades de lobby. O cadastramento seria obrigatrio, em igualdade de condies, s pessoas jurdicas de direito privado e s pessoas jurdicas de direito pblico, e aos representantes de Ministrios e rgos ou entidades da administrao federal direta e indireta, bem assim s entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil no exerccio de atividades destinadas defesa de interesses junto aos rgos do Poder Legislativo ou prestao de esclarecimentos especficos junto a esses rgos e respectivos dirigentes responsveis. Cada rgo ou entidade poder indicar at dois representantes, sendo um titular e um suplente, cabendo ao titular a responsabilidade perante o rgo ou entidade em que atue por todas as informaes ou opinies prestadas ou emitidas pela entidade representada quando solicitadas. Os representantes cadastrados fornecero aos dirigentes responsveis subsdios de carter tcnico, documental, informativo e instrutivo. O projeto prev ainda que sero indeferidos a indicao e o cadastramento como representantes de indivduos que tenham, nos doze meses anteriores ao requerimento, exercido cargo pblico efetivo ou em comisso em cujo exerccio tenham participado, direta ou indiretamente, da produo da proposio legislativa objeto de sua interveno profissional. Indiretamente, estabeleceria, dessa forma, mais uma restrio ao revolving doors, de forma similar que existe nos EUA. A renovao das credenciais fornecidas pelo rgo competente seria anual, e sua posse requisito para que os representantes indicados possam ter acesso s dependncias dos rgos pblicos, excludas as privativas dos respectivos membros ou autoridades superiores. Ademais, os credenciados, sempre que se dirigirem a agente pblico, devero declinar a entidade que representam ou a cujo servio estejam atuando. Prope fixar a obrigatoriedade da participao dos representantes credenciados, no prazo de cento e oitenta dias a contar do deferimento do registro, s suas expensas, em curso de formao especfico, tendo como contedos mnimos as normas constitucionais e regimentais aplicveis ao relacionamento com o Poder Pblico, noes de tica e de mtodos de prestao de contas.

445

A proposta veda, tambm, que pessoas fsicas e jurdicas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby provoquem ou influenciem a apresentao de proposio legislativa com o propsito de virem a ser contratados para influenciar sua aprovao ou rejeio no mbito do Poder Legislativo, sob pena de cassao do credenciamento, sem prejuzo da apurao da responsabilidade criminal, na forma da Lei. Assegura-se, ainda, s pessoas fsicas e jurdicas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby o direito de solicitar aos rgos da Administrao Pblica Federal dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio a sua participao em audincia pblica, quando estiverem em fase de elaborao ou discusso assuntos relacionados a sua rea de atuao. No caso de haver defensores e opositores relativamente matria objeto de exame, o rgo promotor da audincia pblica proceder de forma que possibilite a audincia das diversas correntes de opinio, observado o nmero mximo de seis expositores, dando-se preferncia a pessoas fsicas e jurdicas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby e, em caso de haver mais de trs entidades opositoras ou defensoras que solicitem a sua participao em audincia, a sua seleo dever ser feita mediante sorteio entre todos os solicitantes. Tambm a fim de propiciar a isonomia do acesso, vedado autoridade responsvel pela elaborao ou relatoria de proposta de ato legislativo ou ato normativo em curso de elaborao ou discusso em rgo do Poder Executivo ou Legislativo apresentar Relatrio ou voto diante de grupo de trabalho, comisso ou em Plenrio sem que, tendo consultado ou atendido pessoa fsica ou jurdica credenciada para o exerccio de atividades de lobby, haja propiciado igual oportunidade parte contrria ao interesse atendido ou prejudicado pela matria em exame. Tal consulta dever ocorrer, preferencialmente, em audincia conjunta, cabendo autoridade responsvel pela mesma definir quanto sua convenincia e oportunidade. As pessoas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby devero encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio, at o dia 31 de dezembro de cada ano, declarao discriminando suas atividades, natureza das matrias de seu interesse e quaisquer gastos realizados no ltimo exerccio relativos sua atuao junto a rgos da Administrao Pblica Federal, em especial pagamentos a pessoas fsicas ou jurdicas, a qualquer ttulo, cujo valor ultrapasse 1.000 Unidades Fiscais de Referncia UFIR. Da declarao devero constar, ainda, as proposies cuja aprovao ou rejeio seja intentada ou a matria cuja discusso seja desejada, e as despesas efetuadas pelo declarante com publicidade, elaborao de textos, publicao de livros, contratao de consultoria, realizao de eventos, inclusive sociais, e outras atividades tendentes a influir no processo legislativo, ainda que realizadas fora da sede do Congresso Nacional. Caber ao Tribunal de Contas da Unio divulgar relatrio dos elementos referidos neste artigo at o dia 31 de maro do exerccio seguinte.

446

Em caso de omisso de informaes, tentativa de omitir ou ocultar ou confundir dados poder ser atribuda a pena de cassao do credenciamento. Constatada qualquer irregularidade ou omisso nas informaes prestadas, aplicar-se- pena de advertncia e, em caso de reincidncia, a cassao do credenciamento. Constatada a ocorrncia de abuso de poder econmico, ser a documentao encaminhada ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica para apurao e represso da ocorrncia, nos termos da Lei n 4.137, de 10 de setembro de 1962. A qualquer momento as pessoas fsicas e jurdicas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby podero ser convocadas pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo, pelo Ministro de Estado do Controle e Transparncia e pelo Presidente do Tribunal de Contas da Unio, para prestar esclarecimento sobre a sua atuao ou meios empregados em suas atividades. Finalmente, a proposio configura como ato de improbidade, sujeito s penas do art. 12, I da Lei n 8.429/02, a percepo, por servidor pblico ou agente poltico, de qualquer vantagem, doao, benefcio, cortesia ou presente com valor econmico que possa afetar o equilbrio e a iseno no seu julgamento, ou que caracterize suborno ou aliciamento, concedido por pessoa fsica ou jurdica que exera atividade destinada a influenciar a tomada de deciso administrativa ou legislativa. At que Resoluo do Tribunal de Contas da Unio fixe o valor econmico a ser considerado para os fins do disposto no caput, ser considerado para tanto o valor correspondente a 500 Unidades Fiscais de Referncia - UFIR. A infrao dessa vedao acarretar a aplicao da pena de demisso a bem do servio pblico, prevista no art. 132, inciso IV, da Lei n 8.112, de 1990. Ficam imunes aplicao da lei proposta os indivduos que atuem sem pagamento ou remunerao por qualquer pessoa fsica ou jurdica e em carter espordico e com o propsito de influenciar o processo legislativo em seu interesse pessoal, ou que se limitem a acompanhar sesses de discusso e deliberao no mbito do Poder Legislativo, ou em rgos colegiados do Poder Executivo ou Judicirio, ou a quem for convidado, em razo de sua atuao profissional, prestgio ou notoriedade para expressar opinio ou prestar esclarecimentos em audincia pblica diante de Comisso ou do Plenrio, mediante convite pblico de dirigente responsvel. A justificao da proposio fundamenta-se na experincia internacional e na importncia crescente do lobby no Parlamento e na necessidade de institucionalizao da participao e atuao organizada atravs dos grupos de presso e do uso de estruturas profissionais destinadas a levar suas opinies e posicionamentos aos Congressistas, em benefcio do processo legislativo e de sua segurana. Alm disso, considera a necessidade e oportunidade da discusso da matria, fazendo referncia a ocorrncia de casos de corrupo, envolvendo relaes promscuas entre representantes do setor privado e do setor pblico, comprometem a idoneidade do processo decisrio e cobertura jornalstica do fato, exemplificado em reportagem publicada pela Revista

447

Exame, em junho de 2005 que, segundo o Autor d a dimenso do problema, cuja regulamentao, embora tardia, indispensvel. Trata-se da mais completa proposta em discusso no Congresso Nacional, ainda que contenha algumas falhas conceituais, como a no definio de grupo de presso ou interesse, embora defina conceitos complementares como entidade representativa de grupo de interesse. Assim, subentende-se a inteno de que a proposta cubra, tambm, o lobby empresarial, considerando as empresas que atuam em nome prprio como objeto de sua regulamentao. Tambm falha ao fixar os limites para declarao de gastos 1.000 UFIR fazendo uso de uma unidade de referncia j abolida. E, finalmente, embora preveja a obrigatoriedade da divulgao dos dados fornecidos pelas entidades de representao de interesses, no estabelece a sua disponibilizao online e a obrigatoriedade de um sistema pblico de consultas. Aspecto dos mais importantes, porm, a preocupao com o controle e monitoramento das atividades e com o acesso isonmico dos grupos de interesse aos processos decisrios no mbito do Legislativo e Executivo. No obstante seus mritos e abrangncia, o Projeto ainda no havia recebido, at novembro de 2007, o Parecer do Relator designado na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico, embora no tenham sido apresentadas emendas no prazo regimental. Segundo a avaliao do Autor da proposta287, haveria resistncias da relatoria proposio, e, na sua opinio, seria necessrio o apoio do Poder Executivo para que a tramitao pudesse ser acelerada e garantida a sua aprovao naquela Comisso. Todavia, ao final da Sesso Legislativa de 2007, foi divulgada minuta de voto do Relator, Deputado Milton Monti (PR-SP), favorvel aprovao do Projeto, sob o argumento de que sua aprovao traria mais moralidade, permitindo evitar prticas nocivas, acabando com o lado obscuro da atividade, que permite o trfico de influncia. Havendo uma disciplina, h como se punir os desvios, conclui o Relator, considerando, ainda, que a regulamentao da atividade do lobby assegurar tratamento isonmico aos diversos grupos de presso no processo decisrio, permitindo a preponderncia dos argumentos oferecidos pelos diversos atores, em detrimento do poder econmico, assim como um controle maior pela prpria sociedade que dispor de parmetros para aferir se uma conduta ou no nociva ao interesse pblico. O parecer, porm, ainda carecia de apreciao pela Comisso. 9.2.9 O Projeto de Resoluo n 103, de 2007

287

Depoimento ao Autor em setembro de 2007.

448

A proposio mais recente, contudo, de autoria do Deputado Francisco Rodrigues (DEMRR), que apresentou, em novembro de 2007, o Projeto de Resoluo n 103/2007, dispondo sobre o registro e a atuao de pessoas fsicas e jurdicas, junto Cmara dos Deputados, com a finalidade de exercer o direito de informar e influenciar o processo decisrio na Casa. A proposta prev que qualquer pessoa fsica ou jurdica tem o direito de fazer representar seus interesses e valores perante a Cmara dos Deputados e de procurar influenciar os processos decisrios que nela ocorrem, respeitados os princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e probidade que norteiam a Administrao Pblica e que, para exercer essas atividades, devero registrar-se perante a Mesa Diretora da Casa e credenciar os representantes que nela atuaro em seu nome. Admite o registro de pessoas fsicas e seu credenciamento (podendo ser registrado um representante) e o de pessoas jurdicas (dois representantes, a que se podem somar at mais dois), sendo obrigatrio que os credenciados sempre que se dirigirem aos Deputados e rgos da Cmara informem a entidade que representam e a matria cujo tratamento procuram influenciar. As pessoas fsicas e jurdicas registradas devero ser ouvidas nas Comisses que avaliem proposies de seu interesse, sempre que motivadamente o requeiram, garantida a representao dos interesses contrrios. Para o controle de suas atividades, a proposta prev o encaminhamento Mesa Diretora, at 30 de dezembro de cada ano, de declarao discriminando suas atividades, a natureza das matrias de seu interesse e quaisquer gastos realizados no ltimo exerccio relativos a sua atuao na Casa, ainda que efetuados fora da rbita do Congresso, em especial pagamentos a pessoas fsicas ou jurdicas. Da declarao constar, obrigatoriamente, quando prestada por pessoas fsicas ou jurdicas contratadas por terceiros, a indicao do interessado nos servios e a proposio cuja aprovao ou rejeio defendida, ou a matria cuja discusso desejada, podendo a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados convocar, a qualquer momento, as pessoas credenciadas para prestarem esclarecimentos sobre o contedo da declarao anual de atividades e gastos ou sobre outro aspecto de sua atuao, desde que a convocao seja devidamente motivada. A omisso nas declaraes ou em resposta a indagaes da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados, ou a tentativa de ocultar dados ou confundir a fiscalizao, implicar em advertncia e, no caso de reincidncia, na cassao do credenciamento, sem prejuzo, quando for o caso, do encaminhamento das peas e elementos pertinentes ao Ministrio Pblico para as providncias cabveis. Essas disposies, todavia, no se aplicariam a indivduos que atuem sem pagamento ou remunerao, em carter espordico, com o propsito de influenciar o processo legislativo em seu interesse pessoal, ou que se limitem a acompanhar sesses de discusso e deliberao realizadas na Cmara dos Deputados, nem a quem for convidado, em razo de sua atuao profissional e conhecimento, para expressar opinio ou prestar esclarecimentos diante de comisso ou do Plenrio.

449

Segundo a Justificao da proposio a regulamentao dos grupos de presso ou de lobby atuantes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal constitui uma matria de intensa relevncia para o funcionamento das instituies representativas democrticas. Para o autor da proposta, a necessidade de reconhecer que no existem espaos de deciso impermeveis a influncias setoriais, a expanso do direito de sufrgio e do direito de candidatura a cargos eletivos, dando substncia democrtica ao regime representativo contemporneo, levou organizao dos mais diversos setores da sociedade para se fazerem representar na esfera poltica, e o reconhecimento de que o processo parlamentar no infenso influncia de interesses particulares, mas busca a articulao de uma multiplicidade de influncias rumo soluo que melhor as congregue, revela a impossibilidade de que os parlamentares sejam isolados das presses sociais. Por outro lado, os parlamentares so eleitos com o apoio de setores sociais especficos, e guardam relao especial com seus interesses, e os diversos setores sociais procuram fazer-se ouvir no processo decisrio parlamentar, mesmo depois de decididas as eleies, cientes de que as decises a serem tomadas no Congresso no dependem apenas de confrontos abstratos de idias, mas da informao que a ele chega e do poder de convencimento de que cada setor dispe. Dessa forma,
cabe legislao proporcionar as condies institucionais para que o contato entre a esfera poltica e a esfera social seja realizado de forma igualitria e transparente, de maneira a que aqueles distintos setores sociais tenham condies tanto quanto possvel equilibradas de fazer ecoar suas vozes na arena pblica e o faam de acordo com procedimento suficientemente formalizado e pblico para que suas intervenes sejam do conhecimento dos outros atores interessados evitando-se, assim, o apelo dos conchavos a portas fechadas.

Considerando insuficientes, restritivas e ambguas as normas existentes, o Autor propugna uma soluo mais rpida, ainda que limitada, por meio da fixao de regras especficas, e busca contribuir tanto para o avano da regulamentao do lobby no Brasil como para o processo de tomada de conscincia a respeito de sua importncia. Na opinio do autor da proposio, o fato de que proposies destinadas a regulamentar a atuao de grupos de presso tomem formas distintas (de projetos de resoluo e de projetos de lei)
acaba por dificultar a tramitao conjunta de todas elas, com a conseqente perda de uma perspectiva ampla e integrada no tratamento da matria. Por outro lado, como as proposies que tomam a forma de projetos de resoluo tm sido apensadas ao Projeto de Resoluo n 63/2000, da Comisso Especial da Reforma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, cujo escopo muito amplo, o resultado, nesse caso, que se perca de foco o tema especfico da regulamentao do lobby.

Espera, dessa forma, superar essa barreira por meio de uma norma autnoma, que, sem alterar o Regimento Interno, regulamente a matria, mas, ainda assim, com escopo limitado Cmara dos Deputados e sem estabelecer critrios operacionais e de transparncia suficientes para sua aplicao e efetividade. Em novembro de 2007, foi apensado ao Projeto de Resoluo n 87/2000, j citado, no havendo qualquer prognstico quanto a sua apreciao em curto ou mdio prazos.

450

9.3

As perspectivas para uma regulamentao do lobby no Brasil Embora no se possa, de plano, apontar um consenso em relao ao seu contedo, escopo,

forma e abrangncia, o momento poltico atual , como nunca foi anteriormente, favorvel aprovao de uma legislao para a regulamentao do lobby. No mbito do Poder Executivo, o maior indicativo dessa possibilidade a incluso, pelo Grupo de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro GGI-LD, frum criado no Governo Federal em dezembro de 2003 que rene mais de quarenta rgos federais e estaduais na execuo integrada e transversal das metas da Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro ENCCLA, da regulamentao do lobby como uma das metas a serem alcanadas em 2008. Em sua 4 Reunio Plenria, o GGI-LD adotou a proposta de submeter ENCCLA essa meta, que consiste na elaborao de um anteprojeto de lei para a regulamentao da atividade de intermediao de interesses, em sua manifestao em todos os Poderes, a ser submetido ao Presidente da Repblica at 30 de setembro de 2008. A coordenao do processo de elaborao do anteprojeto caber Controladoria-Geral da Unio, e contar com a participao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, do Ministrio do Planejamento, do Ministrio da Justia, da Advocacia-Geral da Unio, do Ministrio Pblico Federal, da Associao de Juzes Federais e da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica. Segundo o Secretrio de Preveno Corrupo da CGU, Marcelo Stopanovski, a regulamentao do lobby dever estabelecer limites e regras, dar mais transparncia aos negcios e facilitar o seu controle, e a idia do Governo aproveitar as propostas em tramitao no Congresso Nacional288. Analisando as razes pelas quais ainda no se conseguiu aprovar uma legislao no Brasil, Oliveira elenca quatro abordagens principais: a) a falta de vontade poltica dos parlamentares, j que muitas vezes so eles prprios que cumprem a funo de lobistas, atuando, freqentemente, de forma articulada com os escritrios de consultoria e lobbying, ou, por outro lado, concorrendo com os lobistas profissionais; b) a tese de que a atuao dos grupos de presso ainda se acha no limite tolervel, e de que a legislao vigente suficiente; c) a idia de que avanos j foram feitos para ampliar a participao dos grupos de presso no processo de tomada de deciso, o que tornaria a regulao menos necessria; e d) a idia da inutilidade da regulamentao, pois a corrupo e o trfico de influncia no conseguiriam ser controlados por ela, sendo, assim, suficiente a autoregulamentao da atividade para a garantia do lobby tico (Oliveira, 2004:217-218). Farhat (2007), por sua vez, considera o projeto de lei apresentado pelo Senador Marco Maciel (PL 6.137/90) a iniciativa que pelo menos em tese, parece gozar de aceitao geral.

288

Cfe. LUIZ, Edson. Regulamentao de lobistas em discusso. Correio Braziliense, 28 nov 2007, p. 6-A

451

Avalia, porm, que, apesar da concordncia geral com a necessidade de criar termos de referncia capazes de balizar a conduta dos lobistas ningum parece ter a disposio para agir e fazer as leis indispensveis a esse fim. Trata-se de pontos de vista que convergem com a avaliao de Fernando Rodrigues, que, apesar da movimentao em torno do tema, considera que o Congresso est longe de querer aprovar uma legislao sobre o lobby, at porque convm a muitos polticos que o lobby continue como est, sem regra, livre, leve e solto. Segundo Rosinethe Soares, fundadora e Diretora da Essere Consultoria Poltica, empresa de relaes governamentais de Braslia, a idia de lobby vista negativamente em funo de sua associao ao poder econmico e poltico, alm da baixa confiana (ou capital social) decorrente da forma como se originou o Estado no Brasil. Na opinio de Soares,
o fato que no aprendemos a nos organizar a no ser muito tardiamente e ainda estamos muito mal organizados em termos de grupos para defesa de nossos interesses junto a quem governa. Esta demora exacerbou nossa desconfiana quanto ao ato de presso poltica que associamos corrupo. E o lobby de fato estava, na sua maioria, ligado corrupo.

A empresria considera indiscutvel a legalidade do lobby, que passou a ser quase natural e aceito e at til em certos casos. Destaca ainda que, embora no haja regulamentao, o Regimento da Cmara admite o registro de representao corporativa de nvel superior, havendo, segundo ela, 62 confederaes atuantes dado que, contudo, no condiz com os registros existentes na Cmara. Soares, ratificando a tese da concorrncia, considera que nunca houve interesse das representaes de interesse para que fosse aprovada uma regulamentao, pois significaria abrir uma grande concorrncia entre advogados, escritrios de assessoramento, consultorias etc. cada um dos quais faz lobby ou orienta lobby de forma diferenciada. Contudo, os avanos obtidos ao longo dos anos por essas entidades, que obtiveram acesso a audincias pblicas nas Comisses, documentao nas Casas do Congresso, ao processo legislativo atravs de acesso via Internet, etc, esvaziaram o debate em torno do que seja lobby e se deve ou no ser regulamentado. Quanto transparncia e os ganhos que adviriam quanto ao controle da corrupo, Soares considera que
No Brasil todas as reunies de Comisses so publicas, o processo legislativo est disposio do publico, e com regulamentao ou no eventuais acessos com propostas indecorosas ou pedidos de compensao pelo voto ou ajuda menos tica podem acontecer. A denncia desse tipo de atitude no tica tanto possvel com regulamentao como sem a mesma, depende de concorrncia entre os grupos de interesse. Essa concorrncia est levando a uma regulamentao implcita no Legislativo porque uns grupos vigiam os outros. O mesmo no se d no Executivo porque ele no to transparente. Mas a forma de concorrncia de um Poder acaba contagiando o outro e quanto mais houver concorrentes organizados menores vo ser as chances de que os agentes dos grupos de interesse, faam presso ou lobby de forma no tica. (Soares, 2003289).

Quanto a essa abordagem, no h como negar que, at o momento, a vontade poltica no esteve presente na intensidade necessria, embora as razes para tanto possam ser as mais variadas,

289

SOARES, Rosinethe Monteiro. Lobby no Brasil. Disponvel em http://www.essere.com.br/artigos/lobby_brasil2.htm

452

inclusive a averso concorrncia. Contudo, h indcios da mudana desse quadro, como se pode identificar a partir do aumento do nmero de iniciativas adotadas ao longo dos ltimos cinco anos em especial, tanto na arena Legislativa quanto Executiva. Sinalizando a vontade poltica do Senado Federal, foi constituda, em 2005, uma Comisso de Reforma do Regimento Interno, que anunciou como uma de suas propostas a discusso das atividades de lobby no Senado Federal290. O ento Presidente do Senado, Renan Calheiros, defendeu na oportunidade que a reforma do Regimento desse "visibilidade prtica" do lobby, proposta que foi aceita pelo Relator e pelo Presidente da comisso especial, senadores Tio Viana (PT-AC) e Marco Maciel (PFL-PE). A idia, ento, era de que o Regimento da Casa obrigasse o cadastro e a identificao dos lobistas e das entidades que eles representam, como j prev o Regimento da Cmara dos Deputados. O Senador Marco Maciel, na oportunidade, manifestou seu apoio iniciativa, considerado que o lobby no pode ser ignorado ou eliminado, apenas regulamentado. Pior permitir que ele atue no aliciamento dos parlamentares sem prestar contas. Precisamos tornar claro com quem estamos falando. Na mesma ocasio, Murillo de Arago, cientista poltico e empresrio do setor de lobby, declarou que a simples identificao dos lobistas no suficiente para impedir a prtica do lobby no legtimo, ou seja, aquele que recorre corrupo. Na opinio do cientista poltico, que adepto da segunda abordagem explicativa para a no regulamentao do lobby, o Brasil j possui vrias leis administrativas e penais que se referem defesa de interesses, que, contudo, no so devidamente aplicadas, bastando, assegurar legislao meios que lhe confiram efetividade. Alm disso, ressaltou que a defesa dos interesses e a participao da sociedade na poltica so direitos resguardados pela Constituio e no devem ser limitados: uma legislao verdadeiramente consistente sobre o exerccio dessa atividade deve restringir a atuao de jornalistas e exparlamentares como lobistas e impedir que funcionrios pblicos exeram a funo". Referindo-se aos projetos em tramitao no Congresso destinados a regulamentar o lobby no Brasil, reconhece, contudo, que no uma tarefa simples normatizar essa atividade, a qual complexa e envolve mltiplos interesses, e cuja nebulosidade bastante conveniente a um tipo de gente que queremos longe. Embora favorvel regulamentao do lobby, Murillo de Arago considera que a criao de um registro de lobistas no parece ser um caminho adequado, pois considera a prtica do lobby como uma ao isolada e praticada de forma permanente. As iniciativas em debate no Congresso, assim, no parecem ser, na sua avaliao, a melhor soluo, e defende que o mais eficaz seria estabelecer regras claras que favorecessem a transparncia do processo decisrio, mantendo, em primeiro lugar,

290

Mudana deve dar visibilidade atuao de lobistas na Casa. Jornal do Senado, 16 de maio de 2005.

453

o reconhecimento constitucional de que a defesa de interesses seja uma atividade legtima, porm praticada de forma aberta e transparente, e tornando obrigatrio o fornecimento de informaes tanto pelos poderes pblicos quanto pelos grupos interessados. Alm disso, defende que sejam consideradas as atividades de defesa de interesse que ocorrem fora do Legislativo, tais como financiamento de campanhas, assessorias de imprensa, uso da propaganda e outras que, usualmente, no so consideradas instrumentos de presso. Sob essa perspectiva, tambm as atividades de grassroots deveriam estar sujeitas a algum tipo de controle ou monitoramento. Para Arago, a relao que se faz entre lobby e corrupo fruto de preconceito, pois tanto as manifestaes populares, como o movimento dos caras-pintadas contra o ento presidente Fernando Collor, quanto as cartas enviadas pelos cidados aos parlamentares em defesa de um projeto e a mobilizao dos empresrios contra o aumento de impostos todas elas caracterizando a defesa de interesses por um grupo - so lobby. Concretamente, Arago prope o seguinte contedo para uma legislao sobre grupos de presso:
a) identifique o representante do interesse; b) esclarea seus direitos como representante legtimo de interesses legalmente constitudos; c) regule suas obrigaes perante os poderes constitudos; d) impea que parlamentares e funcionrios exeram, como de fato exercem nos dias de hoje, a representao profissional por meio de troca de favores, bonificaes e financiamento eleitoral; e) provoque a participao dos interessados buscando respeitar o princpio do contraditrio; f) determine, claramente, os instrumentos de convencimento passveis de utilizao pelos interessados, inclusive aqueles utilizados fora do mbito parlamentar, como a propaganda, assessoria de imprensa, etc; g) divulgue, regularmente, quais interesses esto sendo representados e quais matrias so objeto de aes de convencimentos; h) estabelea as obrigaes dos parlamentares com relao divulgao de informaes; i) determine a divulgao e a convocao dos interessados nas matrias em discusso no poder legislativo; j) determine, claramente, o procedimento das discusses e votaes das matrias que so alvo das aes dos grupos, entre outros aspectos; k) reforce o uso de regra de ordenamento do debate de matrias semelhantes, tal como previsto, mas no cumprido regularmente, entre outros aspectos. (Arago, 2000:111-112)

Para Arago, porm, no haveria a necessidade de aprovao de uma lei, sujeita a sano presidencial, bastando reforar, no mbito dos regimentos internos de cada Casa legislativa, os mecanismos de representao e participao dos interesses organizados da sociedade. Ainda assim, considera que no haveria interesse dos legisladores em regulamentar a matria, por falta de vontade poltica e ausncia de cobrana da sociedade para que as aes de influncia e presso sejam mais claras e minimamente disciplinadas. Essa anlise, porm, no considera a necessidade e relevncia da regulamentao do lobby com efeitos tambm para a atuao junto ao Poder Executivo, particularmente num contexto como o da predominncia desse poder no policy-making process.. Arago adere, ainda, tese da concorrncia, ao considerar que uma das razes para o desinteresse do legislador em aprovar uma lei que trate da ao dos grupos de presso seria o fato de

454

que tal regulamentao tangenciaria suas atividades polticas, num contexto em que parlamentares atuam como lobbistas de interesses privados (2000:80): a existncia de uma regulamentao conferiria maior visibilidade a uma das atividades praticadas de forma discreta e que resultam em recursos para campanhas eleitorais. Lastreada nos pressupostos da escolha pblica, essa tese ignora que, no mbito da racionalidade das escolhas feitas pelos agentes polticos, a introduo de uma lei de lobby no apenas poderia atender a outros critrios de racionalidade, como contribuir para a obteno de outros ganhos que no a simples busca de rendas derivada da conduta lobstica desses atores. Em consonncia com a abordagem da auto-regulao, em 22 de junho de 2006 foi lanado, por um conjunto de entidades no-governamentais, o Pacto Empresarial pela Integridade e Contra a Corrupo. Resultante de uma iniciativa conjunta do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, Patri Relaes Governamentais e Polticas Pblicas, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento/PNUD, Escritrio das Naes Unidas Contra Drogas e Crime/UNDOC e Comit Brasileiro do Pacto Global, o Pacto prope a observncia de diretrizes sobre a conduta do setor privado para enfrentar e reduzir a corrupo no Brasil, e refere-se, particularmente, tica e transparncia nas relaes com os poderes pblicos e sua divulgao ampla. Essencialmente, o Pacto prope que as empresas que a ele aderirem comprometam-se a observar em suas prticas os seguintes princpios e normas de conduta: a) adotar, ou reforar, aes e procedimentos para que as pessoas que integram as suas estruturas conheam as leis a que esto vinculadas, ao atuarem em nome de cada uma das Signatrias ou em seu benefcio, para que possam cumpri-las integralmente, especialmente nos relacionamentos com agentes pblicos em qualquer outra condio ou com qualquer outro objetivo, comprometendo-se a implantar procedimentos internos para divulgao, orientao e respostas a consultas sobre os institutos jurdicos aplicveis a esses relacionamentos, incluindo os dispositivos que tratam de corrupo ativa de atividades brasileiras e estrangeiras, corrupo passiva, concusso, improbidade administrativa, fraude em concorrncia pblica, crimes contra a ordem econmica e tributria, e limites e formas das contribuies a campanhas eleitorais. b) proibir que qualquer pessoa ou organizao que atue em nome das Signatrias ou em seu benefcio, d, comprometa-se a dar ou oferea suborno, assim entendida qualquer tipo de vantagem patrimonial ou extra-patrimonial, direta ou indireta, a qualquer agente pblico, nem mesmo para obter deciso favorvel aos seus negcios. Para tanto comprometem-se a elaborar, aprovar e determinar que sejam divulgados e cumpridos textos normativos como Cdigo de Conduta tica e/ou Poltica de Integridade que expressem de forma inequvoca essa proibio; implantar programa de treinamento nos textos normativos internos; implantar sistema de comunicao e verificao das prticas ticas (Ouvidoria); adotar sistema financeiro que permita a individualizao dos diversos

455

tipos de receitas, despesas e custos, que atenda aos requisitos legais e seja eficaz na preveno contra pagamentos em desconformidade com os textos normativos internos, e favorea a sua deteco. c) proibir qualquer pessoa ou organizao que aja em nome das Signatrias ou em seu benefcio de fazer contribuio para campanhas eleitorais visando obter vantagem de qualquer espcie ou com o objetivo de evitar perseguies ou preteries ilegais. Comprometem-se, com esse objetivo, a somente realizar contribuies a campanhas eleitorais dentro dos estritos limites da lei; ao faz-lo, de observarem a forma, o lugar e os demais requisitos de legitimidade; conferirem o correto registro dos valores contribudos junto agremiao partidria responsvel e perante o rgo da Justia Eleitoral, denunciando qualquer irregularidade que venham a detectar. d) proibir, ou reforar a proibio de que qualquer pessoa ou organizao, que aja em nome das Signatrias, qualquer que seja o tipo de vnculo, utilize qualquer meio imoral ou antitico nos relacionamentos com agentes pblicos. Para tanto, comprometem-se a implantar mecanismos internos de verificao e comprovao da proporcionalidade e razoabilidade dos pagamentos feitos a representantes, agentes, mandatrias e outras pessoas ou organizaes com as quais mantenham vnculos afins e a dotar tais mecanismos internos de ferramentas que impeam e revelem qualquer tentativa de burlar essa determinao de comportamento tico atravs de ardis ou meios indiretos. A postura dessas instituies um importante avano, assumindo iniciativa coletiva que, expressamente, manifesta concordncia e apoio poltico a medidas destinadas a controlar e coibir prticas que, rotineiramente, so associadas s prticas de corrupo e influncia indevida nos processos decisrios governamentais, e, igualmente, associadas s prticas de lobby no setor pblico. Alm do Pacto, de cujo rol de promotores faz parte uma das mais importantes empresas de relaes governamentais do pas (Patri Relaes Governamentais e Polticas Pblicas), as entidades que atuam no ramo do lobbying privado tm se mobilizado com vistas alterao do artigo 259 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, a fim de que esse dispositivo passe a tratar, tambm, do credenciamento das empresas de relaes governamentais. A proposta defendida pelas entidades a de que sejam incorporadas ao comando regimental as empresas interessadas no processo legislativo, a fim de que possam, em igualdade de condies com as demais instituies j contempladas, credenciar junto Mesa representantes. Propem, ainda, que seja incorporada a definio de empresa especializa em relaes governamentais, assim considerada toda aquela que exera atividade tendente a influenciar o processo legislativo. Em 10 de maio de 2007, entidades lanaram a Associao Brasileira de Relaes Institucionais e Governamentais Abrig, com o objetivo de congregar lobistas de todas as reas numa entidade que possa normatizar o funcionamento da atividade, exercitando a autoregulamentao at que o Congresso aprove uma legislao para a atividade.

456

Quando do lanamento da associao, um de seus idealizadores, Antnio Marcos Umbelino Lbo, da consultoria Umbelino Lbo, afirmou que o seu objetivo deixar claro que o lobby uma atividade legtima e democrtica, porque a imagem que fica a de que lobista quem carrega a mala preta291. Guilherme Costa, responsvel pela rea de relaes institucionais da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), defendeu a iniciativa de auto-regulamentao do lobby, afirmando ainda que a Abrig ter o mrito de reunir pessoas fsicas que se sujeitam s boas prticas292. Os seus associados, que seriam, exclusivamente, as pessoas fsicas dedicadas atividade, estariam sujeitos a um conselho de tica, formado na sua maioria por pessoas no ligadas Abrig, podendo ser desfiliados caso no cumpram as regras. A criao da Abrig visa, segundo os seus dirigentes, conferir mais transparncia e legalidade para o setor, e entre seus objetivos estatutrios esto definir, organizar, regulamentar e controlar as atividades de relaes institucionais e governamentais tais como exercidas por seus associados, com vistas a que sirvam como instrumento de Participao Democrtica nos processos de deciso poltica e sejam orientadas pela Transparncia em suas prticas, sempre em busca do melhor equacionamento do Interesse Pblico e defender a adoo de critrios de Participao e Transparncia tambm pelos demais atores nos processos de deciso poltica, de modo que a pluralidade de vozes nos processos de deciso poltica seja consolidada como elemento necessrio sua legitimao. Essa entidade, contudo, no despertou apoio ou entusiasmo generalizado, e nem mesmo a adeso de todas as entidades representativas da atividade de lobby. Para Eduardo Ricardo, diretor de Relaes Governamentais da Patri, a criao da Abrig no era um fato positivo. Segundo Ricardo, que manifesta posio contrria a entidades corporativistas e classifica a Abrig como uma espcie de confraria, a auto-regulamentao inadequada: No acredito em auto-regulamentao. Defendo a tese de que tem de haver uma lei regulamentando a profisso293. Ricardo considera, ainda, que, no existe lobby do bem ou lobby do mal, mas simplesmente uma atividade profissional. Os desvios, assim, no poderiam ser considerados na categoria de lobby, mas como trfico de influncia. Em documento divulgado em 2002 (Oliveira, 2004:219), Ricardo sugeria, entre outras questes a serem atendidas pela legislao, a adoo de regras mais claras e eficazes acerca da quarentena, a extenso da regulamentao da atividade a todas as categoriais profissionais, assim como aos estrangeiros, a garantia de que a solicitao de audincias com autoridades pblicas seja feita por escrito e a divulgao das agendas por meio da

291

In VERSSIMO, Renata. Lobistas preparam cdigo de tica e at associao. O Estado de S. Paulo, 15 abr 2007. Disponvel em 15 de abril de 2007 em http://txt.estado.com.br/editorias/2007/04/15/pol-1.93.11.20070415.1.1.xml? Idem, ibidem. Idem, ibidem.

292 293

457

Internet, e a exigncia de uso de identificao e da outorga de procurao pelo cliente. Reivindica, ainda, a aprovao de uma lei federal que regulamente a atividade para toda a administrao pblica federal e sirva de exemplo para Estados e grandes municpios. Na sua opinio, a simples criao de um cadastro de pessoas credenciadas a falar em nome de empresas ou setores, na intranet dos rgos governamentais, conferindo transparncia atividade, reduziria o trfico de influncia: o interessante saber quem est defendendo os interesses de quem na administrao pblica. A opinio contrria criao da entidade, porm, no compartilhada por Carlos Eduardo Lins da Silva, Diretor de Relaes Institucionais da mesma empresa. Em artigo publicado em dezembro de 2006, Silva e Queiroz (2006)294, afirmam que a ausncia de regras claras que disciplinem o exerccio das atividades de relaes institucionais e governamentais tem tornado possvel a ao de aventureiros e malfeitores, em prejuzo da imagem de profissionais, escritrios especializados e grupos de presso srios que, de modo legtimo, tico e transparente, articulam interesses especficos no debate de polticas pblicas no Brasil. Para ambos, os episdios recentes envolvendo a atuao de lobistas e casos de corrupo
agravaram a crise tica e moral que atormenta o pas e ilustram bem esta afirmao: pessoas inescrupulosas praticaram trfico de influncia, suborno, corrupo, muitas vezes com desvio de recursos pblicos, e tentaram fazer crer que exerciam trabalho legal, da publicidade s relaes pblicas, da advocacia s relaes governamentais. Quem praticou esses atos cometeu crime, no importa o manto profissional que fingisse usar.

Exemplo dessa situao o uso indevido de contratos com agncias de publicidade, permitindo, com burla lei de licitaes, que sejam prestados diversos tipos de servios a empresas estatais, muitas vezes superfaturados, e a canalizao de parte do excedente para remunerar servidores pblicos ou detentores de mandatos eleitorais com objetivos escusos. Assim, consideram um avano importante a criao da ABRIG, por um grupo de profissionais do ramo de relaes institucionais e governamentais, conscientes da importncia, necessidade e convenincia de regulamentar o papel desempenhado por agentes de defesa e promoo legtima de interesses, com a misso de auto-regulamentar o exerccio dessa atividade que, alm de elevado padro tico, requer profissionais altamente qualificados e com viso multidisciplinar. Embora vista como alguma reticncia, a criao da Abrig tambm tida como um fato positivo pelo jornalista Fernando Rodrigues295:
no possvel dizer se a criao da Abrig trar de fato benefcios para o pas, tornando mais compreensvel para os brasileiros a atividade do lobby. Mas certamente pior do que no deve ficar dado o completo laisser faire em vigor.

294

SILVA, Carlos Eduardo Lins da & QUEIROZ, Antonio Augusto de. Relaes institucionais e governamentais s claras. Boletim do DIAP, dezembro de 2006. Disponvel em http://diap.ps5.com.br/content,0,0,77924,0,0.html. RODRIGUES, Fernando. Lobistas criam associao para tentar normatizar suas atividades. UOL/Blog do Fernando Rodrigues, 10 maio 2007. Disponvel em 10 de maio de 2007 em http://uolpoltica.blog.uol.com.br/arch2007-05-06_2007-05-12.html

295

458

Segundo a anlise de Rodrigues296 por mais pejorativa que possa ser a palavra lobby e o que muitos fazem por trs desse tipo de ao, necessria alguma regulamentao para a atividade. At porque no se pode simplesmente negar a existncia do lobby e dos lobistas. Rodrigues considera, tambm, positiva a identificao dos lobistas como o que verdadeiramente so:
O que certamente no aceitvel numa democracia minimamente estabelecida o desfile de lobistas por Braslia se apresentando como jornalistas, advogados ou assessores. bom que sejam conhecidos pelo que realmente fazem: lobby.

Assim, para Rodrigues, o principal para melhorar a transparncia nas atividades de lobby a aprovao de uma lei federal estabelecendo regras gerais e rgidas a respeito de como devem e podem atuar os grupos de presso nos corredores do poder. Alm da criao da Abrig, destaca-se a movimentao da Associao Brasileira de Comunicao Empresarial ABERJE, sociedade civil sem fins lucrativos que tem por objetivo discutir e promover numa perspectiva local e global, a Comunicao Empresarial e Organizacional como funo administrativa, poltica, cultural e simblica de gesto estratgica das organizaes e de fortalecimento da cidadania, e que rene empresas e organizaes de vrios setores interessadas no desenvolvimento da comunicao empresarial. A ABERJE defende, atravs de suas lideranas, a regulamentao das atividades do lobby, tendo co-editado, em 2007, o livro Lobby, o que , como se faz de Sad Farhat (2007). Na opinio de Paulo Nassar, Diretor-Geral da entidade, (2007b), o lobby uma atividade legtima, lcita e necessria, que s existe em democracias, e a sua regulamentao contribuiria para o seu fortalecimento. Para ele, o resto trfico de influncia, intermediao de negcios entre o setor privado e o setor pblico. E, pior, fere de morte nossa liberdade. Nassar destaca a existncia, nos EUA, Unio Europia e parte da Amrica Latina de mecanismos reguladores da atividade de lobby. No Brasil, contudo, a inexistncia dessa regulamentao contribui para a recorrncia de escndalos: Vivemos de escndalo em escndalo, na promiscuidade entre pblico e privado, em meio a um nevoeiro que no permite distinguir as feies de quem age em favor de quem e por qual razo (2007b). A falta de uma regulamentao das atividades de lobby, na sua opinio, ao permitir que a atividade seja feita cotidianamente, sem regras discutidas com a sociedade e com os interessados, permite que se transforme em terreno propcio para todo o tipo de ilegalidade e da venda de facilidades. Assim considera a importncia de regulamentar o lobby no Brasil e dar transparncias aos seus processos, identificar os lobistas, saber para quem eles trabalham e quanto gastam e recebem por seu trabalho, por certo coibiria (no acabaria) a corrupo nas relaes entre governo e os grupos sociais, permitindo que a agenda pblica que envolve essas atividades
296

Idem, ibidem.

459

seja arejada por prticas legais e principalmente legtimas, que vm da opinio pblica. Segundo Nassar, as empresas relacionam-se com autoridades sob o guarda-chuva de reas que chamam de "relaes governamentais ou institucionais", entre outras, mas a ausncia de uma regulamentao e a existncia de um territrio sem lei faz com que todos os que praticam esses relacionamentos dentro da legalidade, estejam sob suspeio (Nassar, 2007a). Assim, para o Diretor-Geral da ABERJE o Brasil precisa colocar entre as prioridades de sua agenda a regulamentao do lobby, que atividade legtima, lcita e necessria. Essa regulamentao, na sua opinio, deve abranger toda a administrao pblica federal - Executivo, agncias reguladoras, estatais, Legislativo e Judicirio -, e servir como parmetro para a legislao de Estados e municpios, especialmente os de mais de 200 mil eleitores. Dever, ainda, alcanar os setores pblico e privado, o terceiro setor, os sindicatos, as associaes, as confederaes, as empresas, as consultorias etc. A regulamentao, nos moldes defendidos por Nassar, dever permitir a identificao de quem representa quem, quais so os interesses em jogo no processo de formao das polticas pblicas e se existe abuso do poder econmico, assim como propiciar o controle dos gastos diretos e indiretos envolvidos nesse trabalho. Essa regulamentao permitiriam colocar em debate com a sociedade temas como as questes ticas relacionadas promiscuidade entre pblico e privado, que devem ser enfrentadas luz da atualidade, em que existe um mundo aberto, interligado em redes, sociedades mais informadas, mais conscientes, desejosas de participao. Cludio Abramo, diretor-executivo da Transparncia Brasil, organizao de combate corrupo, referindo-se discusso em curso no Senado Federal em 2005, considerava necessrio o debate para uma mudana mais relevante, de modo que o Senado Federal viesse a "garantir que a defesa de interesses na Casa seja feita por pessoas claramente identificadas". Contudo, defendia a necessidade de uma lei para dispor sobre o assunto, em nvel nacional, para que os profissionais possam prestar conta dos seus atos. Apesar da viso pessimista, Farhat tambm um defensor da regulamentao do lobby, declarando sua crena no interesse sincero, embora aparentemente inepto, do Poder Executivo de tirar da rea de trevas e penumbras a postulao e defesa de interesses especficos perante seus ministrios, secretarias, conselhos, bancos, reparties, autarquias e agncias. Assim, considera que, quanto mais rapidamente Executivo e Legislativo tomarem essa deciso, por via de lei, tanto melhor para todos: para os agentes pblicos que ficaro algo resguardados de propostas inconfessveis e prticas delituosas e para a ordem jurdica nacional (Farhat, 2007:65). Oliveira (2005:244), embora admita a possibilidade da auto-regulamentao da atividade e da possibilidade de que uma associao de classe exera o poder de polcia emitindo advertncias ou cassando credenciais no caso de m conduta, considera tambm que a regulamentao reforaria

460

a legitimidade da contribuio do lobby ao processo legislativo, diminuindo a eficcia do trfico de influncias e da corrupo. Para Oliveira, longe de ser condenado, o lobbying deve ser visto como um aspecto inerente poltica democrtica e ao repertrio de seus instrumentos. A regulamentao do lobby tambm apoiada por Silva e Queiroz (2006), que consideram que a atividade deve ter regras de conduta, tanto para o agente pblico quanto para os profissionais de relaes institucionais e governamentais, dentro dos melhores marcos ticos, morais, de transparncia e legais de responsabilizao e de igualdade perante a lei. Embora, para ambos, os profissionais de relaes institucionais e governamentais venham buscando pautar-se por boas prticas na representao, articulao e defesa de interesses da sociedade civil perante os Poderes pblicos que incluem a transparncia, a legitimidade e a tica, a auto-regulamentao poder inibir e punir eventuais desvios no exerccio dessa atividade, contribuindo para o aperfeioamento e higienizao da tomada de deciso no Brasil. Mas, ainda assim, destacam a esperana de que o Estado brasileiro trate de tambm regulamentar o mais rapidamente possvel o comportamento de seus prprios agentes nessa atividade para diminuir ao mximo, dos dois lados, a ao de criminosos que s contribuem para o retrocesso institucional do pas. Contudo, com bem lembra Murillo de Arago, da Arko Advice, a regulamentao do lobby no resolver o problema de trfico de influncia, se no houver transparncia no processo decisrio: enquanto no for assim, no tem regra que d jeito297. Trata-se, sem dvida, de um problema que no ser integralmente resolvido pela instituio de leis ou regulamentos, demandando medidas integradas que permeiem o conjunto da gesto pblica e das prticas corporativas. A ausncia dessa legislao, porm, torna ainda mais difcil a superao dos problemas identificados, permitindo que convivam, como iguais, o lobby em sua acepo democrtica e o trfico de influncias e a corrupo, disfarados de lobby. E mesmo o lobby mais profissional e honesto no pode atuar sem que a sociedade esteja adequadamente informada dos interesses que defende, e com que meios. Superar essa deficincia um desafio que precisa ser enfrentado.

297

In VERSSIMO, Renata. Lobistas preparam cdigo de tica e at associao. O Estado de S. Paulo, 15 abr 2007. Disponvel em 15 de abril de 2007 em http://txt.estado.com.br/editorias/2007/04/15/pol-1.93.11.20070415.1.1.xml?.

Concluso

Como apontava Guerreiro Ramos em 1966, quando da primeira edio de Administrao e Contexto Brasileiro, o processo de institucionalizao dos interesses, no interior da sociedade brasileira, acarretar o advento da poliarquia plena. E, quando esta concretizar-se, afirmava Guerreiro Ramos (1983:237), finalmente a burocracia brasileira, em seus escales superiores, poder ser sujeito de uma estratgia modernizante. As palavras desse brilhante socilogo ecoam, ainda hoje, como promessas que a democracia no Brasil e suas instituies ainda no conseguiram alcanar em sua plenitude. Passados mais de 40 anos dessa afirmao, ainda hoje se configura o pluralismo limitado descrito por Stepan (1980) no processo de policy-making no Brasil, e a participao das representaes de interesse ainda depende, em grande medida, do beneplcito do Estado, atravs do seu reconhecimento como interlocutores com assento em instncias corporativistas ou neocorporativistas, mas sem a transparncia necessria para assegurar a autonomia dessas representaes. Todavia, inequvoco o aperfeioamento da democracia no Brasil, num contexto em que se amplia, progressivamente, a participao dos grupos sociais e sua influncia no ciclo de polticas pblicas e a demanda da sociedade civil pelo protagonismo nesse processo, gerando oportunidades para a constituio de policy communities no contexto mais amplo das redes como estruturas policntricas complementares s estruturas representativas tradicionais capazes de converter-se em espaos pblicos de negociao para alm do mero jogo de interesses ou mesmo como alternativa tanto ao pluralismo quanto ao corporativismo, como destacam Fleury e Overney (2007:12). Essa participao atende ao que, segundo Charles Tilly, caracteriza a prpria definio de democracia: um regime definido, simplificadamente, como o quadro de relaes entre os estados e os cidados democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e os cidados apresentam uma consultao ampla, igualitria, protegida e mutuamente obrigatria. Ou seja: um Estado democrtico na medida em que atua de acordo com as demandas expressas pelos cidados, por meio desse processo amplo, igualitrio e protegido de consultao obrigatria. Nesse contexto, democratizao significa o movimento claro no sentido de uma consultao mais ampla, mais igualitria, mais protegida e mais obrigatria (Tilly, 2007:59). Por si mesmas, afirma Tilly, uma consultao apenas ampla e igualitria no constitui democracia, pois encontrada mesmo em regimes no-democrticos, mas, quando acompanhadas da proteo e da obrigatoriedade, a sim podem ser consideradas componentes essenciais da democracia. Instituies tais como a

462

regulamentao do lobby ou a criao de instncias neocorporativistas destinadas a tornar tais processos de consulta mais amplos e obrigatrios, assim, podem ser associados ao processo de democratizao. Esse avano da participao das organizaes que representam os interesses especficos da sociedade, reclama, indubitavelmente, o desenvolvimento e o aperfeioamento de instituies que proporcionem as oportunidades, reconheam a sua legitimidade e delimitem a lgica de suas interaes com os agentes pblicos, sem, no entanto, ampliar as disfunes associadas apropriao dos espaos de participao por faces ou grupos de interesse ou de presso melhor organizados e estruturados. Essas instituies devem ser capazes de proporcionar, aos atores burocrticos, em especial, condies de exercerem a sua autonomia conforme a proposta de Evans, ou seja, inserida no contexto poltico e social, e no de forma autista, manipuladora ou capturada. Como permitiram concluir as abordagens de autores como Herring, Truman, Key, Berry, Balla, Wilson, Golden e Grindle, os burocratas devem ser responsivos no somente aos dirigentes polticos, mas, tambm, sociedade e aos grupos que atuam em seu nome. Mas, como se pode perceber a partir do exame da experincia dos EUA, a formatao dessas instituies, como varivel independente, decisiva, e o seu aperfeioamento, ao longo das ltimas seis dcadas, vem sendo orientado pela necessidade da produo de efeitos no campo da transparncia e accountability do sistema poltico e administrativo. Esse um dilema particularmente relevante nos pases em desenvolvimento, em face do que Merilee S. Grindle considera a inefetividade das estruturas de apresentao de demandas por grupos de interesse diante das lideranas polticas. Como bem lembra Grindle, as associaes de interesse so freqentemente cativas de organizaes partidrias, dependem dos recursos oriundos do governo, ou, como os partidos, so formadas com o propsito de proteger os interesses polticos de seus lderes. Sofrem, ademais, de constrangimentos em sua capacidade de agregar interesses, tais como dificuldades de comunicao, membership potencial dispersa, baixos graus de educao e de experincia em atividades polticas, o que leva a que haja, em geral, poucas entidades capazes de representar interesses de categorias mais amplas de cidados e de formular propostas que atendam aos seus interesses. As poucas entidades que superam tantas dificuldades so, via de regra, criaturas de grupos economicamente poderosos, como industriais, banqueiros e latifundirios. Ademais, freqentemente essa participao considerada ilegtima ou ineficiente por lideranas polticas ou administrativas (Grindle, 1980:16-17). A dimenso institucional est relacionada dimenso poltica do fenmeno. Como destaca Riker (1980, apud Baumgartner e Jones, 1995:14) institutions are no more than rules and rules are themselves the product of social decisions. No se trata, como alerta Frank Fischer (2003:28), do fato de que as instituies sejam a causa da ao poltica. Mas, conforme sustentam os pressupostos

463

adotados para este estudo, as instituies influenciam os atores polticos, por meio da estruturao e formatao de interpretaes polticas e sociais dos problemas com que devem lidar, e limitando as escolhas das solues polticas que podem implementar. Como afirma Fischer the interest of actors are still there, but they are influenced by the institutional structures, normes, and rules throug they are pursued (Fischer, 2003:28). Fischer destaca, com propriedade, que a anlise poltica tradicional do pluralismo negligenciou largamente as elites, as instituies e as idias; o neopluralismo, ainda que tenha incorporado anlise do papel das elites em sua abordagem dos grupos de interesse, negligenciou tambm o poder das instituies. O neo-institucionalismo, pelo contrrio, buscou mostrar como as instituies estruturam o jogo do poder, mesmo quando o fazem de forma oculta. Como afirma Fischer,
Neo-institutionalists see political and policy-making practice as grounded in institutions dominated by ideas, rules, procedural routines, roles, organizational structures and strategies which constitute and institutional construction of meaning that shapes actors preferences, expectations, experiences, and interpretations of acts. As a dominant force determining meaning, they shape the ways people communicate and argue with another (Fischer, 2003:29).

Como pudemos verificar ao longo desta Tese, as leis de lobby so instituies que contribuem para reduzir a assimetria informacional no mbito do sistema poltico e, assim, reduzem os custos de transao, auxiliando os legisladores a identificar os recursos e a representatividade de cada grupo. Permitem, ainda, aos legisladores aferir a credibilidade das demandas dos lobbies por meio de regras que estabelecem costly signals, onerando o acesso ao processo decisrio sem, todavia, inviabiliz-lo. Influenciam, assim, a prpria formatao e funcionamento da esfera pblica onde se do os contatos entre atores pblicos e privados. Por outro lado, a regulamentao das atividades de lobby, segundo Pasquino, est umbilicalmente vinculada ao aperfeioamento da democracia (Pasquino, in Bobbio et alii, 1992). Pasquino destaca a necessidade de que seja assegurada voz e expresso aos interesses noorganizados, mais fracos e eleitoralmente de menor interesse para serem cortejados, como os interesses dos excludos, dos aposentados, dos pobres, dos velhos e dos consumidores, e de que a atividade dos grupos de presso seja menos secreta ou oculta, requerendo, como ocorre nos Estados Unidos, publicao dos balanos e democracia interna contra a perpetuao de oligarquias e, igualmente, regulamentao explcita das suas atividades. Conforme pudemos constatar ao longo do Captulo 5 desta Tese, o desenvolvimento tardio, no Brasil, das condies para o desenvolvimento de uma sociedade pluralista, ou, antes, o desenvolvimento, concomitante ao corporativismo, de um pluralismo limitado, permeado pelo clientelismo, tornou menos urgente e necessria, at os anos 1980, a adoo de uma regulamentao das atividades de lobby e representao de interesses. Como destacado por Schmitter, a ampliao da

464

diferenciao e do associativismo na sociedade brasileira no resultou numa sociedade pluralista, mas na convivncia de modelos corporativistas de soluo de conflitos e pluralistas de competio entre as representaes de interesse, e com acesso limitado de agentes privilegiados s arenas decisrias. A restaurao democrtica consolidada a partir dessa dcada, que culminou com a promulgao da Constituio de 1988, acabou por produzir, pela primeira vez, um quadro em que, paralelamente rearticulao dos movimentos sociais e sindical, dos grupos econmicos, d-se um aumento do ativismo poltico e da atuao dos lobbies que reclama uma normatizao voltada transparncia, monitoramento, controle e garantia do exerccio regular dessas atividades. Como afirma North (1993b:152), as instituies proporcionam a estrutura bsica por meio da qual a humanidade, ao longo de sua histria, criou a ordem, medida que tem procurado reduzir a incerteza. A histria , assim, principalmente, um relato incremental da evoluo institucional, e as instituies so a chave para entender a inter-relao entre a economia e a poltica e suas conseqncias para o crescimento econmico. Podemos dizer, assim, que as instituies polticas e jurdicas, estabelecendo regras do jogo como as leis de lobby e as normas destinadas a regular o acesso ao processo decisrio governamental fazem parte desse processo evolutivo histrico, acarretando impactos sobre o comportamento dos atores tanto pblicos quanto privados, e reduzindo os custos de transao no mbito da arena das polticas pblicas. , portanto, no contexto dos pressupostos da abordagem neo-institucionalista que, a partir da pesquisa realizada, podemos concluir que a regulamentao das atividades dos lobbies um aspecto necessrio no mbito dos sistemas polticos, dada a sua validade e importncia para que as relaes entre grupos de interesse, polticos e burocratas no ciclo de polticas pblicas ocorra de forma compatvel com os valores da democracia, assim como os seus outputs sejam o reflexo de interesses mais amplos do que o das faces economicamente poderosas. Sendo as instituies, como afirmam autores como March e Olsen (1989), variveis independentes e marcos referenciais que determinam o comportamento dos indivduos, e, em conseqncia, dos grupos a que pertencem, esses comportamentos, como variveis dependentes, sofrero os impactos dessas instituies, seus padres de significao e modelos cognitivos medida e na proporo em que sua capacidade de enforcement e adequao ao contexto poltico, econmico e social sejam suficientes para moldar o comportamento das organizaes ou players, como aponta North (1993). Acolhendo as contribuies dos tericos da Escolha Pblica, vale, aqui, manifestar nossa concordncia com a concepo defendida por Downs (1957:88-89), para quem o lobbying, em uma democracia, uma resposta altamente racional ausncia de informao perfeita, assim como a submisso dos governo s demandas do lobby. Para Downs, os lobbies so um pr-requisito da democracia, pois foroso o uso de intermedirios, a includos os grupos de interesse, entre o

465

governo e o pblico como forma de enfrentar a incerteza na mediao entre os diferentes interesses. A desigualdade na influncia poltica , para Downs (1957:141), um resultado necessrio no sentido de inevitvel - da assimetria informacional que decorre da desigualdade de renda e riqueza na sociedade. Nesse contexto, a ao poltica efetiva exige o uso de recursos econmicos para cobrir os custos da informao, o que leva a que aqueles que tm poder econmico assumam um peso desproporcional ao seu peso poltico. Por outro lado, como afirmam Grossman e Hellpman (2001:280), tanto a viso de Becker (1983) sobre os benefcios advindos da competio entre os grupos de interesse para a sociedade, quanto a de Tullock, Olson e outros, que viam na atuao dos grupos de interesse um fator de ineficincia e comportamento rent seeking um malefcio, tm elementos de verdade. A partir do exame da experincia estadunidense e dos inmeros aportes tericos examinados ao longo desta Tese, a regulamentao do lobby um instrumento, em nosso entendimento, capaz de contribuir para equilibrar esses dois efeitos e relativizar essa desproporo, ao lado das leis de acesso informao, da legislao para prevenir o conflito de interesses e da regulamentao da participao das representaes da sociedade em instncias tais como os conselhos e comisses destinadas formulao de polticas pblicas e seu monitoramento. Segundo Ladislau Dowbor (Dowbor, 2003:55), no mais vivel tratar as dimenses poltico-institucionais do Estado como isoladas dos sistemas de administrao empresarial, da gesto de unidades pblicas no-estatais como as universidades, ou das organizaes comunitrias. Conforme Dowbor,
Pertencem ao mesmo movimento mais amplo tanto a transformao das grandes pirmides empresariais, com suas infindveis hierarquias, em sistemas complexos e flexveis de articulao inter-empresarial, como a evoluo da burocracia estatal de estilo prussiano para o Estado descentralizado e participativo, e a evoluo dos grupos de lobby corruptos e corruptores para sistemas descentralizados de auto-organizao da sociedade civil em torno dos seus interesses ambientais, sociais ou culturais. o conjunto da dimenso institucional da reproduo social que est mudando.

Com a mesma perspectiva, a necessidade dos lobbies reconhecida por instituies como a OCDE (2007), para a qual o lobby uma necessidade associada ao governo moderno, em que regulaes complexas, uma burocracia labirntica e um processo decisrio difuso frustram os cidados e oneram as empresas, de forma que poucos podem arcar com os custos de perseguir seus interesses sem o auxlio de assessoramento experiente e informado, que atuem como guias, intermedirios e interlocutores.
Por outro lado, como aponta a OCDE, o interesse na regulao das prticas de lobby reflete a globalizao dessas atividades, que vm desorganizando sistemas de relaes entre governo e grupos de interesse h muito estabelecidas, em muitos pases, notadamente nos que adotaram o corporativismo como forma de soluo e mediao dos conflitos. Essa globalizao, associada ao fortalecimento da necessidade de assegurar transparncia e integridade tm induzido os pases a requerer o registro dos lobistas e a formular padres de disclosure dessas atividades, especialmente

466

em relao aos objetivos das atividades, a identificao dos seus beneficirios e os funcionrios e instituies sobre os quais atuam. John Hoffman (2004), corroborando a concepo de que no se pode considerar, automaticamente, a burocracia como adversria de uma maior participao da sociedade nas decises polticas, argumenta que no se pode considerar os ricos e os beneficiados pelo mercado, nem os funcionrios do Estado, inimigos, pura e simplesmente, da luta por uma cidadania mais inclusiva, somente porque pertencem ao rol dos includos e detentores da cidadania plena ou, tampouco, ingenuamente acreditar que iro lutar por ela. preciso, afirma Hoffman, ter uma viso relacional da cidadania e suas implicaes sobre a questo da agncia, pois os que se beneficiam de uma sociedade desigual, excludente, com uma cidadania aptica, s se beneficiam no curto prazo dessa situao. No correto, porm, assumir que as elites no sejam capazes de olhar alm do prprio nariz, pois, afirma Hoffman (2004:170), deter maior riqueza e educao e exercer um papel de liderana na sociedade implica na capacidade de ter uma viso de longo prazo dos problemas, e levar em conta a luta dos excludos para serem includos. Essa luta deve ser, assim, para isolar os que somente olham para o curto prazo e dificultar os oponentes de uma cidadania inclusiva ganhar aliados e apoiadores. Diz Hoffman:
The struggle for a more inclusive citizenship is a political one, fought on many fronts. Every step forward is a victory, whether it is the achievement of legal and political rights in authoritarian societies or in roads in the market in liberal ones. At the same time, it is important to see the struggle for citizenship as on-going, without a culminating point beyond which no further progress is possible. (Hoffman, 2004:171).

Trata-se, em curtas palavras, de rejeitar mxima do Baro de Itarar, segundo a qual de onde menos se espera, da que no sai nada. A prevalecer esse entendimento, as instituies estariam condenadas estagnao, pois o comportamento das elites dirigentes, sob a perspectiva da escolha pblica, empenhadas em preservar o status quo que assegure o exerccio do poder, impediria quaisquer avanos no sentido de propiciar maior transparncia ou participao nas decises governamentais. As leis de lobby no apenas no existiriam, como no haveria espao a quaisquer aperfeioamentos. A experincia dos EUA mais do que didtica no sentido de ilustrar as possibilidades de que tais avanos necessrios so capazes de se concretizar, e as caractersticas da racionalidade das leis de lobby no contexto da democracia representativa estadunidense corroboram a sua utilidade. Sob o prisma da influncia da estrutura do sistema partidrio, a pesquisa bibliogrfica permitiu identificar a associao feita, nos EUA, entre o bipartidarismo e o vigor da atuao dos grupos de interesse, o que acaba por influenciar o contedo e abrangncia da legislao regulamentadora do lobby tando no plano federal quanto nos Estados. A constatao de V. O. Key (1964) de que o sistema bipartidrio encoraja a formao dos grupos de presso, e que favorece a constituio dos grupos de presso que buscam acesso ao partido atravs dos canais internos, parece

467

ser confirmada quando cotejado o resultado do sistema estadunidense com o sistema brasileiro, cuja comunidade de presso , ainda, bastante inferior em termos de expresso numrica, articulao e atuao, embora seja cada vez mais intensa a organizao de grupos cvicos, entre outros. Se, nos EUA, a tendncia a que os partidos sejam centristas tem como efeito a necessidade de que os grupos sejam os efetivos defensores de interesses especficos, no Brasil, o elevado nmero de partidos significativos eleitoralmente ainda permite que partidos atuem como grupos de interesse, ou sejam mais claramente articulados com esses grupos. Ainda que no se possa estabelecer uma correlao inequvoca entre sistema partidrio e dimenso da comunidade de interesses e o tipo de acesso desfrutado pelos grupos de interesse, possvel identificar, nessa caracterstica de cada sistema um fator de influncia a ser objeto de pesquisas futuras. Os estudos realizados por Chari e Murphy (2006), abordados no Captulo 8, indicam a ocorrncia de uma associao positiva entre a existncia de leis regulamentadoras do lobby e o aumento da accountability, transparncia e efetividade, particulamente no que se refere s relaes entre lobbies e decisores polticos e burocrticos. Essa associao positiva influencia, inclusive, a percepo sobre a eficincia desse tipo de regulamentao mesmo nos pases em que a regulao no existe, onde parcela expressiva dos atores envolvidos consideram que uma legislao poderia aumentar a accountability das polticas pblicas, a transparncia e a eficincia. Tais dados so fortes indicativos de que, consideradas as caractersticas do sistema poltico e administrativo brasileiro, resultados similares podem ser esperados, tanto no sentido de que uma legislao regulamentadora do lobby seja capaz de contribuir para ampliar a accountability, quando de que a aceitao de uma legislao desta natureza poderia encontrar um grau de receptividade significativo, tanto por parte dos polticos quanto dos burocratas, e tambm dos lobistas, em relao sua introduo. Atualmente, a ausncia de uma legislao especfica para a regulao do lobby que cumpra os requisitos mnimos, no Brasil, para que se possa efetuar uma comparao com a legislao norteamericana, torna despicienda qualquer tentativa no sentido de estabelecer-se paralelos quanto aos seus potenciais efeitos sobre a democratizao dos canais de acesso, sua transparncia ou sobre os nveis de corrupo percebida ou efetiva no mbito dos Poderes Executivo e Legislativo. Vale registrar, porm, o esforo feito por Arago, nesse sentido, tomando como base a legislao vigente at 2000, ao qual agregamos, na parte final, alguns elementos adicionais:

468
Tabela 49 Instituies normativas relativas aos grupos de interesse Brasil e EUA 2007
Normas legais Direito de petio Direito de associao Liberdade de expresso Obteno de informao dos poderes pblicos Iniciativa popular Audincias pblicas Registro de entidades associativas, sindicais, etc. (lobbies) Executivo Cmara/House Senado/Senate Registro de lobistas ou empresas de lobbying Declarao de gastos com atividades de lobbying Identificao das matrias legislativas de interesse Exigncia de registro de lobistas estrangeiros Lei de procedimento administrativo Quarentena Legislativo Quarentena Executivo Legislao para prevenir conflito de interesses Cdigo de tica Financiamento pblico de campanhas Regulamentao de acesso a conselhos, comits, etc BRASIL Sim Sim Sim Sim Sim Sim Parcial No Sim No No No No No Sim No Sim - 4 meses Sim (parcial) Sim (decreto) No No EUA Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim 1 a 2 anos Sim 1 a 2 anos Sim Sim (Lei) Sim Sim Sim

Lei de Acesso a informao Sim (parcial) Fonte: Arago, 1994, com adaptaes e complementaes do Autor.

Essa diferenciao , dadas as similaridades no funcionamento dos sistemas polticos e administrativos de ambos os pases demonstrados ao longo desta Tese, uma lacuna a ser solucionada. Para alm das vantagens relacionadas ao avano das instituies democrticas, h tambm razes de ordem econmica. Como j mencionado, a existncia de uma legislao cumpriria o papel de reduo dos custos de transao, medida que essas instituies formais tendem a contribuir para esse efeito (Williamson, apud Putnam, 2000:176). A questo, porm, saber quem teria a perder com a aprovao de uma legislao, pois, como afirmava Pollock em 1927
Few lobbyists, for instance, object to being registered, because this requirement does not prevent them from influencing 1egislators; and the experienced lobbyist can work effectively even though barred from the floors of the Houses. But, even so, a good lobbying law places the legislature in a strong position to protect itself from the assaults of privilege-seeking agents, and tends to penalize those who are trying to live on its favor. (Pollock, 1927:349)

Entre os cientistas polticos brasileiros que abordaram as vantagens dessa espcie de regulamentao, encontram-se Diniz e Boschi (2000), que destacam a influncia dessa normatizao sobre a cultura poltica no Brasil:
Como apontado anteriormente, h esforos no sentido de se regulamentar a atividade de lobby. Com a implantao de uma regulamentao que filtrasse a atuao dos grupos privados atravs de processos deliberativos prvios poder-se-ia estimular corretivos ao padro setorial bi-fronte de corporativismo. Paradoxalmente, portanto, um caminho para contra-arrestar as tendncias perversas da herana corporativista na estrutura de representao de interesses residiria na adoo de um antdoto que a dirigisse a um cenrio neocorporativo, pelo menos no mbito parlamentar.

469
Como qualquer soluo de engenharia institucional esta apenas uma cujos resultados so incertos. Mas com certeza ela tem a vantagem de incidir sobre a cultura poltica em seus microfundamentos antes que no aspecto macro de credibilidade das instituies democrticas como poderia ser o caso com sucessivos experimentos com a morfologia do sistema de representao. Alm disso, a se julgar como correta a generalizao emprica sobre o aumento da capacidade estrutural em funo de uma autonomia encrustrada, o que se estaria a contrabalanar seria precisamente os excessivos graus de autonomia do estado desenvolvimentista brasileiro com mecanismos sistmicos (e no apenas casuais ou ad hoc) de apoio poltico aos processos de mudana em curso.

A pesquisa realizada demonstrou a freqncia e intensidade com que, no Brasil, arranjos corporativistas e neocorporativistas tm sido implementados com vistas a disciplinar a participao das representaes de interesse no processo de polticas pblicas e a reconhecer e legitimar essas representaes, visando seja a mitigao do conflito, seja a cooptao, seja a democratizao dos processos de consulta e deliberao. No entanto, no se adentrou, ainda, no terreno da regulamentao das atividades de lobby como vem sendo feito, h mais de 60 anos, nos Estados Unidos, no plano do Governo Federal, e h mais de 100 anos, no plano dos Governos Estaduais. As vantagens da existncia dessa espcie de legislao e sua contribuio para o aperfeioamento institucional restaram corroboradas pela pesquisa realizada ao longo desta Tese, assim como a sua receptividade no momento atual junto aos diferentes atores grupos de interesse, polticos e burocratas. No desarrazoado projetar, para o ambiente poltico e administrativo brasileiro, os efeitos possveis dessa regulamentao. Frente s similaridades e diferenas identificadas entre os dois pases, a regulamentao do lobby teria, no Brasil, efeitos importantes no sentido de reduzir a corrupo ou aumentar da transparncia, sem, todavia, inviabilizar a atuao dos grupos de interesse com menor poder econmico na defesa de seus interesses. Qual seria, porm, o escopo e abrangncia de uma normatizao a ser implementada no contexto poltico e administrativo brasileiro? A partir da metodologia adotada pelo Center for Public Integrity para aferir o nvel de rigor das leis de lobby nos EUA, Chari e Murphy (2006) propem um critrio classificatrio considerando, de forma agregada, 6 fatores e 3 graus de rigor. A Tabela 50 na pgina seguinte demonstra os diferentes tipos de esquemas regulatrios: O esquema tem sua utilidade para identificarmos qual seria, no caso brasileiro, a partir da experincia dos EUA, o sistema mais adequado. Sob a perspectiva neo-institucionalista, e levando em conta o fato de que uma lei rigorosa, completa e abrangente teria maiores condies de atingir os resultados desejados, a perspectiva mais otimista seria a de que o Brasil, aprendendo com a experincia dos EUA, adotasse, desde logo, uma lei completa, ou um conjunto integrado de normas, inserindo-se no rol dos sistemas altamente regulados. Essa regulao poderia ser tanto considerada como uma expresso do neo-corporativismo, ao estabelecer limitaes ou restries atuao dos

470

grupos de interesse, como tambm uma forma de ordenar o pluralismo, ainda que limitado pela dimenso e configurao do sistema de presso.
Tabela 50 - Classificao de esquemas regulatrios dos lobbies segundo fatores e requisitos
Fator Regulamentos de Registro Declarao de gastos Sistema fracamente regulado Existem regras para o registro individual, mas poucos detalhes so exigidos. No h regras para declarao de despesas individuais, ou para despesas realizadas por empregados. Sistemas incipientes de registro on-line e uso de formulrios impressos. Lista de lobistas disponvel, mas no detalhada e regularmente atualizada. Agncia estatal investida de baixa capacidade de enforcement. Sistema medianamente regulado Existem regras para o registro individual, e mais detalhes so exigidos H algumas regras para declarao de despesas individuais, mas no h regras para declarao de despesas realizadas por empregados Sistemas robustos de registro on-line, sem exigncia de formulrios impressos. Lista de lobistas disponvel, detalhada e regularmente atualizada Teoricamente, agncia estatal possui capacidade de enforcement, mas usada raramente. Existe perodo de quarentena antes de legisladores poderem registrar-se como lobistas. Sistema altamente regulado Existem regras para o registro individual, extremamente rigorosas. Regulaes detalhadas sobre despesas individuais e despesas de empregados. Sistemas robustos de registro on-line, sem exigncia de formulrios impressos. Lista de lobistas e suas despesas declaradas disponvel, detalhada e atualizada regularmente. Agncia estatal possui poderes para e efetua e auditorias e revises. Existe perodo de quarentena antes de legisladores poderem registrar-se como lobistas.

Preenchimento eletrnico Acesso pblico

Enforcement

Revolving doors

No h previso de quarentena antes de legisladores poderem registrar-se como lobistas. Fonte: Chari e Murphy, 2006. Elaborao: Autor.

Contudo, h que se compulsar os fatos, e a situao da Administrao Pblica no Brasil, seu elevado grau de corrupo e vulnerabilidade s presses clientelistas ainda existentes, poderiam ter um efeito no desprezvel sobre a aplicao dessa legislao. Embora no se possa considerar que haja baixa receptividade, no Brasil, a uma legislao voltada a assegurar que as atividades sejam submetidas a princpios de controle e transparncia, e a uma regulamentao capaz de evitar abusos, corrupo e conflito de interesses, preciso considerar o efeito que poderia advir da ausncia de uma cultura poltica ainda amplamente favorvel a controles rigorosos sobre o exerccio das atividades de lobby. Assim, pelo menos em relao receptividade e capacidade de enforcement, muito provavelmente enfrentaramos a situao de um regime de baixa regulao, ou, na melhor das hipteses, mdia. No exagero supor, tambm, que haveria forte resistncia implementao de uma regra de quarentena para ex-membros do Poder Legislativo, e no quadro atual, possivelmente no seria vivel a aprovao dessa legislao, inclusive porque, no Brasil, essa soluo dependeria de alterao constitucional, dificuldada em funo do carter rgido da Constituio brasileira, uma vez que as condutas vedadas aos Deputados e Senadoras, desde a expedio do diploma ou durante a vigncia do mandato, so fixadas no art. 54 da Carta Magna. Ainda que j esteja prevista na Constituio a incompatibilidade da conduta parlamentar com situaes que do margem a conflitos de interesse, como firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo

471

quando o contrato obedecer a clusulas uniformes, aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissveis "ad nutum" naquelas entidades, e ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada, e, ainda, patrocinar causa em que seja interessada pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, no h impedimento a que parlamentares, simultaneamente ao exerccio do mandato, sejam dirigentes de representaes empresariais ou corporativas, e atuem como lobistas dessas instituies, desde que no percebam vanatgens indevidas, o que caracterizaria, nos termos do 1 do art. 55, quebra de decoro punvel com a perda do mandato. Vedar o exerccio dessas atividades aps o trmino do mandato, assim, seriam ainda menos razovel, demandando um grande debate sobre a prpria natureza e extenso dos impedimentos fixados no art. 54 da Constituio. Quanto ao nvel de detalhamento a ser exigido nos registros de lobistas e dos gastos realizados em suas atividades, tambm necessrio considerar que, num primeiro momento, seria preciso considerar a dificuldade de implementao desses requisitos, o que, provavelmente, recomendaria uma implementao gradual, nos termos propostos pelo estudo de Chari e Murphy, iniciando-se com um sistema medianamente regulado, para s ento adotar-se requisitos mais rigorosos de informao. Chari e Murphy (2006) propem que, no desenho de um sistema de regulao do lobby, seja estabelecida uma diferenciao entre lobistas pagos, cidados comuns e representantes de grupos de interesse, como agricultores, sindicatos e organizaes empresariais, uma vez que tais atores tm comportamentos distintos nas suas interaes com os administradores e polticos: lobistas privados so pagos para exercer a sua atividade. A chave, porm, ter um sistema to transparente quanto possvel, o que beneficiaria tanto os lobistas, quanto os legisladores e o pblico:
Regulation should be something that gives all stakeholders confidence in the system in that context in must be kept simple innitially and no overburden lobbyists in the firs place with legislation (Chari e Murphy, 2006)

No possvel, tambm, ignorar as condies atuais do desenvolvimento das instituies burocrticas no Brasil, sobre as quais uma lei de lobby teria impactos profundos, tanto do ponto de vista organizacional quanto comportamental e cultural. O atual estgio da estruturao da burocracia pblica brasileira, mesmo no plano federal, deixa ainda muito a desejar: o processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas prejudicado pela carncia de quadros qualificados em nvel adequado, pela descontinuidade administrativa, pela excessiva permeabilidade da gesto pblica s nomeaes de cargos comisso por critrios clientelsticos ou relacionados ao sistema partidrio, pela fragmentao

472

do aparelho do Estado e, como destacam Paixo e Castro Santos, pela sua natureza multifacetada e sua porosidade em relao aos interesses no excludos do jogo de formulao e implementao de polticas. Coexistem diferentes padres corporativistas, anis burocrticos e mecanismos informais de acesso e influncia dos quais resulta a impresso de objetivos privados nas polticas pblicas atravs das decises de conselhos e agncias burocrticas, especializadas ou no (Castro Paixo e Santos, 1986). Evidencia-se, nesse processo, uma porosidade insuficiente da burocracia s demandas da sociedade e atuao legtima dos grupos de interesse, quando no mediada por canais de acesso oriundos das presses polticas ou dos arranjos corporativos pr-existentes. Contraditoriamente, identificam-se setores em que o nvel de captura por interesses especficos e setoriais quase completo, tornando ainda menos transparente o processo decisrio. Apesar da similitude com outros sistemas polticos mais avanados, o relacionamento entre polticos e burocratas no se desenvolveu de forma a ensejar um nvel de insulamento burocrtico adequado. Prevalece, ainda, apesar das garantias constitucionais e legais asseguradas aos integrantes da burocracia, a idia de que manda quem pode, obedece quem tem juzo, e sua receptividade s demandas do sistema poltico ainda influenciada pela troca de favores ou pela expectativa de benefcios futuros como recompensa pelos servios prestados, redundando, assim, em problemas de autonomia da burocracia. Autonomia que, segundo a formulao de Evans, deve ser considerada no prprio contexto do fortalecimento da democracia, e no como sua adversria. Na prtica, a burocracia, apesar dos avanos formais, mantm ainda caractersticas tpicas do Estado burocrtico-autoritrio surgido no Brasil a partir da dcada de 1960 (ODonnel, 1987) e das formas corporativistas de representao de interesse adotadas desde a dcada de 1930. Essa caracterizao se reflete nos padres de conduta observados no processo decisrio, situao agravada pelas condies em que se d a representao poltica no pas. Em muitas reas de interesse fundamental para o exerccio dos direitos do cidado, vigora, ainda, um elevado grau de dificuldade no acesso informao, conseqncia de dcadas de uma cultura que, seja para garantir privilgios, seja para fugir do escrutnio pblico, privilegia o secretismo sob pretexto de preservar o interesse do Estado, mas com o fim ltimo de preservar e garantir a assimetria de informaes sobre o campo das polticas pblicas. Apesar do pioneirismo de iniciativas implementadas no Pas, e que servem de exemplo para o mundo, e de importantes avanos alcanados nas ltimas duas dcadas no sentido de viabilizar formas de participao e controle social, tais como a proliferao de conselhos de polticas pblicas e as experincias de oramento participativo, a democracia participativa ainda incipiente e precariamente implementada, e as policy communities ainda esto fracamente constitudas.

473

Para alm da assimetria dos meios para tornar efetiva a participao nas diferentes arenas decisrias, h dificuldades decorrentes da prpria dimenso da comunidade de interesses, do nvel de mobilizao e articulao dos grupos cvicos, assim como da dificuldade de que os lobbies se tornem interlocutores qualificados com credibilidade para levar aos decisores informao qualificada e tornarem-se parceiros no processo decisrio, em lugar de apenas demandantes. O nvel de organizao dos movimentos sociais e grupos de interesse, assim como os meios de que dispem, , como nas democracias mais avanadas, bastante diferenciado, acentuando as apontadas disparidades de tratamento. As relaes dos agentes pblicos, aqui compreendidos a burocracia e os agentes polticos, com os representantes de grupos de interesse e de presso se do de forma pouco transparente e no-regulamentada. Se a atuao dos lobbies se d de modo diferenciado entre os setores, em razo dos diferentes graus de organizao, articulao, poder econmico e capacidade de atuao, tambm varia o grau de receptividade, por parte da burocracia e dos agentes polticos, entre as demandas do lobby empresarial e do lobby dos trabalhadores, entre o lobby do setor financeiro e o lobby dos consumidores, entre o lobby dos ruralistas e do agronegcio e o lobby dos trabalhadores rurais. Ademais, as relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, assim como as relaes entre atores-chave nesses poderes e os grupos de interesse, ainda mediada, freqentemente, pelos desvios de finalidade e pelo clientelismo e patrimonialismo, em vrias formas e nveis de intensidade, indo desde as mais singelas formas de cooptao e passando pelas suas manifestaes mais rotineiras at as mais complexas formas de corrupo, envolvendo o prprio sistema de financiamento de campanhas eleitorais. Nas j consagradas manifestaes personalistas e patrimonialistas descritas, entre outras, por DaMatta (1997), Barbosa (1992) e Castor (2004), que vo do jeitinho brasileiro para resolver problemas na relao pblico-privado, identificado por Schmitter como parte indissocivel do sistema de relaes (1971), ao sabe com quem est falando?298, e passando pela prtica do para os amigos tudo, para os inimigos, a Lei, expresso mxima do formalismo, at a Lei de Gerson, em que prevalece a busca da vantagem pessoal, temse a expresso de um padro de relacionamento que desconhece a legitimidade dos atores polticos e sociais, o princpio da impessoalidade e a autonomia dos burocratas, pendendo ora para um, ora para outro lado, mas sem que haja clareza quanto ao papel de cada ator no processo. Materializa-se, nessa prtica, a integrao conspcua entre arranjos clientelistas e universalismo de procedimentos que, conforme Nunes (1997), caracteriza o Brasil como uma sociedade sincrtica.
298

As duas expresses, consagradas nas obras de DaMatta e Barbosa, so, paradoxalmente, antagnicas, medida que o jeitinho a comear pelo uso do diminutivo - a traduo da cordialidade nas relaes sociais a que se refere Holanda (DaMatta, 1997: 146-151), enquanto o voc sabe com quem est falando tem carter autoritrio e traduz uma noo de escala hierrquica entre os indivduos na sociedade (DaMatta, 1997: 182-183), embora sirva, com freqncia, como um meio de projeo da posio social em funo da situao da autoridade em nome da qual usado o recurso (idem: 190). Em contraposio, ilustra DaMatta, em pases como os Estados Unidos, opera-se em sentido inverso: a pergunta empregada, com sentido de igualar os que pensam ser desiguais, Who do you think you are? (idem: 197).

474

O desenvolvimento da sociedade civil reclama a institucionalizao de mecanismos destinados a promover a participao, assegurar a isonomia no acesso aos canais decisrios, assim como permitir que a atuao dos lobbies se d de forma transparente, sujeitos ao controle e monitoramento da prpria sociedade. Por isso, em pases que h mais tempo se preocuparam com a regulao das atividades de lobby, os instrumentos de controle so rigorosos. Carlos Eduardo Lins da Silva (in Farhat, 2007) considera que numa democracia saudvel, o exerccio do lobby honesto, transparente, com informao confivel e representao qualificada s pode aperfeioar as polticas pblicas adotadas pelo Estado. Alm das experincias dos EUA e Canad no continente americano, no mbito da Comunidade Europia medidas para ampliar transparncia foram incorporadas ao conjunto de polticas destinadas a restaurar a confiana nas instituies, atravs da European Transparency Initiative, da qual a transparncia das atividades dos lobbies junto Comisso Europia um dos quatro pilares299. Em 2006, segundo o "Green Paper - European Transparency Initiative"300, foram adotadas normas estabelecendo princpios gerais e regras para a atuao dos 15.000 lobistas, ONGs e outros grupos buscam influenciar as decises da Unio Europia (Nassar, 2007b). Instituies como a OCDE voltam-se ao assunto, que passa a compor a sua pauta de temas para o aperfeioamento da governana nos pases membros. No se trata, como alerta Loureiro (2003) ao comparar os mecanismos de controle sobre a burocracia no Brasil e nos EUA, de adotar a democracia norte-americana e seus modelos como um padro ideal de aperfeioamento institucional ou a simples cpia do receiturio adotado pelos Estados Unidos para a soluo de problemas que tm um fundo comum nos dois pases. No entanto, como tambm ressalta Loureiro, o desafio de construir governos democrticos e ao mesmo tempo eficientes, que passa pela complexidade dos sistemas polticos de cada pas, comum a ambos, e o aprendizado recproco uma necessidade num contexto de sociedades globalizadas, e onde o isomorfismo institucional quase uma imposio em virtude do fluxo de informaes, idias e valores. O carter simblico das leis de lobby, apontadas por Lowery e Gray (1997) como indicativos da reao do poder pblico aos casos de conduta indevida, ao lado da sua contribuio positiva para ampliar a transparncia e a publicidade, destacado por autores como Luneburg e Susman (2006) e Baumgartner e Leech (2001, 2004), permitindo que a corrupo possa ser inibida, milita em favor dessa regulamentao. Contudo, como registra a OCDE, uma regulamentao do lobby no pode ser considerada isoladamente, mas sim como parte de um complexo regime regulatrio, que afeta e afetado por
299

Cfe. KALLAS, Siim. Transparency restores confidence in Europe. SPEECH/05/628. European Policy Institutes Network, Centre of European Policy Studies Brussels, 20 October 2005. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Brussels, 3 may 2006. GREEN PAPER - EUROPEAN TRANSPARENCY INITIATIVE. Disponvel em dezembro de 2007 em http://ec.europa.eu/transparency/eti/docs/gp_en.pdf

300

475

outros elementos do regime. Entre esses, as leis sobre acesso informao, conflito de interesses, quarentena, reforma do sistema eleitoral, financiamento de campanhas, combate corrupo, processo oramentrio, cdigos de conduta e outras. Assim, a criao ou modificao dessa regulamentao deve ser sincronizada com a reviso e adaptao, ou implementao, dessas outras regulamentaes e normas. No entanto, ressalva a OCDE, no sbio propor leis que sejam apenas a cpia das adotadas em outras jurisdies e contextos. Uma tentativa de identificar os princpios para a regulao do lobby no deve ser confundida com a criao de uma lei nica ou universal, a ser aplicada uniformemente atravs de vrias jurisdies. Assim, recomenda a OCDE, o que se deve buscar identificar as situaes comuns que podem ser enfrentadas de forma similar, mas no idntica. A regulamentao do lobby, que tem se desenvolvido como um processo incremental, como parte do aprendizado poltico dos pases, ainda est num estgio inicial na maior parte do mundo. O aperfeioamento dessa legislao deve ser visto como parte de um processo de desenvolvimento de instituies que incluem um conjunto integrado e interdependente de princpios e normas sobre transparncia, eficincia e integridade. Assim, em concluso a esta Tese, devemos retornar ao problema de pesquisa enunciado na Introduo a esta Tese: A existncia de legislao regulamentando as atividades de lobby e a atuao dos grupos de presso junto aos Poderes Legislativo e Executivo afeta as relaes desses grupos com os polticos e a burocracia, bem como o grau de transparncia e accountability no processo poltico e o grau de igualdade de acesso dos grupos aos decisores das polticas pblicas? A pesquisa realizada reforou a concepo inicial sobre a relevncia do problema. A identificao da complexidade do fenmeno da representao de interesses e suas interaes nas arenas poltica e administrativa demonstrou que h importantes relaes entre as normas e as instituies que regem a conduta de grupos de interesse, polticos e burocratas, com impactos sobre a conduta e os processos decisrios que tm esses atores como protagonistas. Assim, obrigatria a concluso de que essas normas esto relacionadas intensidade e freqncia de fenmenos relacionados a prticas clientelistas e corrupo, assim como so afetados por eles. E esto, tambm, relacionados forma como os grupos de interesse exercem a presso, seja por meio de canais de acesso institucionalizados, seja por meio da busca de oportunidades que seus meios e recursos permitam criar e cultivar. A partir do problema proposto, foram apresentadas as seguintes hipteses, que consideramos relevante ressaltar aqui: H1 - A existncia de legislao que regulamenta as atividades de lobby aumenta a accountability dos polticos e burocratas e a transparncia do acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas e dos meios e

476

objetivos que buscam atingir por meio de sua influncia no processo de polticas pblicas. H2 - A existncia de legislao que regulamenta as atividades de lobby aumenta a isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas. A pesquisa realizada, as observaes sobre as percepes dos atores polticos e da burocracia e os estudos desenvolvidos nos Estados Unidos da Amrica, descritos ao longo desta Tese, so favorveis concluso de que a Hiptese H1 foi apenas parcialmente corroborada. Com efeito, assim como existem casos de corrupo cronicamente identificados e documentados, envolvendo a prtica dos grupos de interesse, polticos e burocratas, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos, a ponto de atividade de lobby carregar o estigma de ser uma prtica corrupta e, em certos contextos histricos, ser considerada, mesmo, como criminosa, o fato que sua necessidade enquanto expresso do direito democrtico de petio, e conseqncia direta do avano das organizaes de defesa de interesses, seja por meio de grupos de interesse econmico, cvicos, polticos ou de qualquer outra natureza, que dispem de recursos diferenciados e poder econmico desigual, conduz ao surgimento de um mercado, onde relaes de troca, lcitas ou no, ocorrem como conseqncia natural. Nesse contexto, como permite concluir a descrio e anlise da experincia dos EUA, a existncia de legislao que regulamenta atividades de lobby e as interaes entre grupos de interesse, polticos e burocratas, contribui para o aumento da transparncia e do controle pblico a que se submetem essas relaes de troca, atuando, em conseqncia, para a inibir a corrupo e clientelismo nessas relaes, embora no seja, por si mesma, condio suficiente para tanto, dada a necessidade de outras instituies, notadamente no que se refere ao enforcement, para que esses resultados sejam obtidos. Vale resgatar, aqui, a lembrana feita por V. O. Key (1964: 151), da velha mxima empregada nas reformas polticas dos EUA, de que publicidade um corretivo poderoso para os mal-feitos: if lobbyists work openly, the reasoning goes, their animus will be know to all and both legislator and public will be protected. No que se refere isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas, a existncia da regulamentao das atividades de lobby, em sentido estrito, no considera, como sugere o estudo do caso dos EUA, esse aspecto um fator importante. Embora, no caso estadunidense, a existncia de uma legislao destinada a disciplinar a criao e funcionamento dos advisory committees tenha expressado a preocupao com a sua composio e com a necessidade de ser assegurada a participao equilibrada dos pontos de vista a serem representados e das funes a serem exercidas, o grau de discricionariedade no uso de mecanismos de consulta , ainda elevado, e, embora a legislao eleitoral venha sendo aperfeioada

477

para reduzir a influncia das contribuies oriundas de grupos economicamente poderosos, inexistem nas leis de lobby daquele pas previses especficas destinadas a superar as desigualdades decorrentes do poder econmico no uso dos canais de acesso durante o processo decisrio das polticas pblicas. Instituies como o APA e o GITSA, todavia, estabeleceram condies, no mbito dos procedimentos de consulta pblica, para que os grupos excludos ou prejudicados no contato direto com os decisores tenham, pelo menos, uma oportunidade formal de participao. Tampouco a isonomia de acesso pode ser considerada um fator decisivo a ser enfrentado por uma eventual legislao a ser editada no Brasil, embora a natureza do problema no possa ser negada. No foi possvel identificar uma relao inequvoca entre a existncia dessa legislao e a ampliao ou reduo dos canais de acesso. Para que tais canais sejam criados, mantidos e institucionalizados, so necessrias outras medidas, de carter complementar, mas autnomas, em relao regulamentao das atividades de lobby, cujo foco , via de regra, centrado no monitoramento e controle, visando ao aumento da transparncia, preveno de conflitos de interesse e reduo dos casos de corrupo e trocas ilcitas. A ampliao da isonomia pode ser alcanada, entre outras medidas, pela prpria intensificao do emprego dos arranjos neocorporativistas e de formas de democracia participativa que institucionalizem a participao dos grupos de interesse, as quais no so, como sugeriu a pesquisa realizada, incompatvel com a regulamentao do lobby em sentido estrito. Assim, embora seja tentadora a possibilidade de concluirmos favoravelmente corroborao da Hiptese H2, segundo a qual a existncia de legislao regulamentadoras das atividades de lobby seria capaz, por si s, de ampliar a transparncia e isonomia no acesso dos grupos aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas, a pesquisa realizada, a partir do exemplo dos EUA e do exame das formas corporativistas e neocorporativistas de representao de interesse que foram abordadas, indica que, apesar da tendncia ampliao da democracia participativa e da implementao de instrumentos que ampliem a accountability e a responsividade do Governo, a existncia de legislao que regulamenta as atividades de lobby no suficiente para aumentar a transparncia e isonomia no acesso aos responsveis pelas decises no mbito das polticas pblicas, sendo necessrias outras medidas de carter legal para tanto. Consideramos, assim, tambm corroborada apenas em parte a Hiptese H2. Nossa concluso convergente com a constatao de Daniela Peixoto Ramos (2005), de que a prtica do lobby, num contexto de baixa ou nenhuma regulamentao, teria um perfil menos democrtico do que os arranjos neocorporativistas, mas mesmo num contexto de regulamentao mais rigorosa dificilmente essa assimetria poderia ser solucionada sem que se incorresse num grau de tutela sobre as organizaes que poderia resultar na sua domesticao ou captura pelo prprio Estado. A regulamentao do lobby, assim, deve ser acompanhada por outras medidas no mbito da

478

criao de canais de acesso e participao que assegurem aos grupos capacidade consultiva e, excepcionalmente, deliberativa, mas sem se tornarem apndices do aparelho do Estado, e tambm sem transformarem essa participao em um meio de colocar-se interesses especficos numa situao de privilgio diante dos interesses gerais da sociedade. Entre as medidas destinadas a suprir esta lacuna esto normas como o Federal Advisory Committtees Act, dos Estados Unidos, e o aperfeioamento dos meios para definio das funes e composio de colegiados destinados discusso e deciso no mbito das polticas pblicas, mas, alm deles, as leis de lobby podem contribuir mediante a previso de meios para tornar mais transparentes as relaes entre os diferentes grupos que disputam o acesso s agendas dos decisores polticos e burocrticos. Tampouco deve-se ignorar a importncia das normas que disciplinam o acesso informao pblica como o Freedom of Information Act e o Government in the Sunshine Act -, de forma a torn-lo menos dependente da discricionariedade da burocracia e menos vulnervel cultura do segredo que ainda vigora como uma de sua disfunes. Brasil e Estados Unidos so pases que se distanciaram, com o tempo, no desenvolvimento econmico, na organizao poltico-administrativa e em suas culturas polticas, mas sem deixarem de ser, paradoxalmente, semelhantes. Como uma cpia desbotada, as instituies brasileiras, inspiradas nas norte-americanas, no foram adequadamente assimiladas ou compatibilizadas com a cultura poltica que resulta de um processo histrico que tem suas razes na colonizao ibrica, na formao tnica do nosso povo, na herana monrquica, no autoritarismo que moldou a relao Estado e Sociedade e que, ainda hoje, se faz presente. Mas o processo de mimetismo que orientou escolhas no passado ainda uma realidade presente, no apenas em funo do fenmeno da globalizao, mas da necessidade que todos os pases tm de buscarem o aprendizado recproco e de permanecerem abertos s influncias. A regulamentao do lobby, o aperfeioamento de instituies destinadas a combater a corrupo e a ampliar a transparncia e accountability, a democratizao do processo decisrio governamental, a mobilizao da sociedade e dos grupos econmicos por meio de representaes de interesse, so facetas desse fenmeno que permeia as relaes entre Estado e Sociedade no Brasil e Estados Unidos neste incio de Sculo. Respeitadas as diferenas existentes, consideramos que o Brasil ter a ganhar com a implementao de uma legislao destinada a regulamentar as atividades de lobby que considere a experincia dos Estados Unidos da Amrica. Com a cautela necessria de considerar que no basta copiar modelos ainda em fase de aperfeioamento nos EUA, as contribuies que podero ser absorvidas daquela experincia certamente contribuiro para a criao de instituies slidas e eficazes destinadas a contribuir para a superao dos problemas principal-agente, de elevada corrupo, acesso diferenciado, baixa accountability e transparncia que ainda so caractersticas das relaes entre grupos de interesse, polticos e burocratas no Brasil.

479

Vale ressaltar a idia defendida por Vianna (1994), para quem o lobbying uma alternativa ao neocorporativismo enquanto formato de articulao de interesses, e de que a presso competitiva tpica dos lobbies americanos seria mais adequada para o caso brasileiro do que o neocorporativismo europeu. Ainda que sejamos adeptos da democracia participativa e da valorizao e fortalecimento dos arranjos neocorporativos como forma de participao institucionalizada no policy-making process e que, como vimos ao longo desta Tese, tem sua contrapartida tambm nos EUA, com a existncia dos Federal Advisory Committes consideramos que, com efeito, a atuao organizada e autnoma dos grupos de interesse, sujeita a mecanismos de controle e transparncia, tem um papel importantssimo, que deve ser respeitado e reconhecido. H, contudo, uma ampla agenda de pesquisas a ser explorada, particularmente no que se refere formatao da comunidade de interesses no Brasil, os seus recursos de poder e suas interaes no mbito do sistema poltico e das policy communities, influncia da cultura corporativista sobre a atuao das representaes de interesses, a influncia dos lobbies sobre a produo legislativa no mbito do Executivo e do Legislativo, e a importncia, para os entes federados, de uma regulamentao do lobby, frente s suas capacidades de formulao e implementao de polticas pblicas no contexto federativo brasileiro. Em nossa opinio, nunca como agora estiveram to presentes condies favorveis adoo de uma regulamentao do lobby e suas normas complementares. Apesar das diferenas estruturais entre os sistemas polticos, notadamente a fragmentao do sistema partidrio no Brasil, o momento poltico no Brasil guarda, hoje, grandes similaridades com o contexto que, em outros momentos, produziu as leis de lobby nos Estados Unidos. No parece sensato desperdiar a oportunidade para que as instituies polticas e administrativas brasileiras avancem na mesma direo.

Referncias Bibliogrficas

ABERBACH, Joel D & ROCKMAN, Bert A. Bureaucrats and Clientele Groups: A View from Capitol Hill. American Journal of Political Science, Vol. 22, n. 4. Nov., 1978, p. 818-832. ABERBACH, Joel D. & ROCKMAN, Bert A. The Political Views of U.S. Senior Federal Executives, 1970-1992. The Journal of Politics, Vol. 57, n. 3. Aug., 1995, p. 838-852. ABERBACH, Joel D & ROCKMAN, Bert A. In the Web of Politics: Three Decades of the U.S. Federal Executive. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2000. 230 p. ABERBACH, Joel D. Public service and administrative reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush administration. International Review of Administrative Sciences, vol. 57, n 3, p. 403-420, sept. 1991. ABERBACH, Joel D., KRAUSS, Ellis. S., MURAMATSU, Michi & ROCKMAN, Bert A. Comparing Japanese and American Administrative Elites. British Journal of Political Science, Vol. 20, n. 4. , Oct., 1990, p. 461-488. ABERBACH, Joel D., PUTNAM, Robert D. & ROCKMAN, Bert A. Bureaucrats & Politicians in Western Democracies. Cambridge, Ma: Harvard University Press, 1981. ABRAMO, Cludio Weber. Corrupo no Brasil: A perspectiva do Setor Privado, 2003. Transparncia Brasil/Kroll Brasil, Abril de 2004, 21 p. Disponvel em maio de 2007 em http://www.corrupcaosa.com.br/Arquivos/Corrup%20no%20Brasil%20-%20perspec-privado2003.pdf ABRANCHES, Srgio H. The Divided Leviathan: the State and Economic Policy Formation in Authoritarian Brazil. Ph.D. dissertation, Department of Political Science, Cornell University, 1978. ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional Brasileiro. Dados - Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, vol. 31, n 1, 1988, p. 5-34. ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo e Crise de Governana. Conjuntura Poltica. Belo Horizonte, Associao Brasileira de Cincia Poltica ABCP. Belo Horizonte: Departamento de Cincia Poltica/UFMG (www.cevep.ufmg.br/bacp), n 26, jun. 2001. ABRANCHES, Srgio Henrique. Economia Poltica e Democracia Notas sobre a lgica da ao estatal. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 24, n l, 1981, p. 3-23. ABRANCHES, Srgio Henrique. O Leviat Anmico: Dilemas Presentes e Futuros da Poltica Social. Planejamento e Polticas Pblicas. Rio de Janeiro: IPEA, n 1, jun. 1989, p. 7-32. ACEMOGLU, Daron, JOHNSON, Simon & ROBINSON, James. Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. NBER Working Paper Series, Cambridge: NBER, 2004. ADAMS, Paul S. Is There a New Century of Corporatism? 43rd Annual International Studies Association Convention. New Orleans, Louisiana, March 27, 2002. Disponvel em http://www.isanet.org/noarchive/psadams2.html em maro de 2007 AINSWORTH, Scott H. Analyzing Interest Groups Group influence on people and politics. New York: WW Norton and Company, 2002, 260 p. AINSWORTH, Scott H. Regulating Lobbyists and Interest Group Influence. The Journal of Politics, Vol. 55, n. 1., Feb., 1993, p. 41-56. ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Sindicatos em tempos de reforma. So Paulo em Perspectiva, vol. 12, n 1, 1998, p. 3-9.

481 ALMOND, Gabriel A. & POWELL, JR., G. Bingham. Comparative Politics. Boston: Little, Brown and Co., 1966, 348 p. ALSTON, Lee J., LIBECAP, Gary D. & MUELLER, Bernardo. How Interest Groups with Limited Resources can Influence Political Outcomes: Information Control and the Landless Peasant Movement in Brazil. International Center for Economic Research - Working Paper n 15/2005. Disponvel em dezembro de 2005 em http://ideas.repec.org/p/icr/wpicer/152005.html. AQUINO, Jakson Alves de. As teorias da Ao Social de Coleman e de Bordieu. Humanidades e Cincias Sociais, vol. 2, n 2, p. 17-29, 2000. ARAGO, Murillo de. Brasil e Argentina: Abordagem Comparada Sobre Grupos de Presso no Poder Legislativo. Tese de Doutorado, CEPPAC, mimeo, 2000. ARAGO, Murillo de. Grupos de presso no Congresso Nacional: como a sociedade pode defender licitamente seus direitos no Poder Legislativo. So Paulo: Maltese, 1994. ARANTES, Rogrio Bastos. Judicirio: entre a Justia e a Poltica. In AVELAR, Lucia e CINTRA, Antonio Octavio (orgs.) Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer-Stiftung/So Paulo: Ed. UNESP, 2007, 496 p. p. 81-116. ARAJO, Caetano Ernesto Pereira de & MACIEL, Eliane Cruxn Barros de Almeida. A Comisso de Alto Nvel Histria da Emenda Constitucional N 1, de 1969. Senado Federal, s/d, 54 p. Disponvel em http://www.senado.gov.br/conleg/artigos/direito/AComissaodeAltoNivel.pdf em setembro de 2007. ARAJO, Wagner Frederico Gomes de. Grupos de presso, Grupos de interesse e Lobbies na Reforma poltica brasileira: incorporao de interesses e democratizao in Democracia: de onde estamos e para onde vamos? Representao poltica, grupos de presso lobbies. Braslia: Instituto Tancredo Neves, 2003. ARNOLD, R. Douglas. Congress and the Bureaucracy A Theory of Influence. Yale University Press. 1979. ARNOLD, R. Douglas. The Logic of Congressional Action. Yale University Press. 1990. AUSTEN-SMITH, David & BANKS, Jeffrey. Costly signaling and cheap talk in models of political influence. European Journal of Political Economy, vol. 18, Issue 2, p. 263-280. AVRITZER, Leonardo & ANASTASIA, Ftima (orgs.). Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG: PNUD, 2006, 271 p. AVRITZER, Leonardo. Teoria Democrtica e Deliberao Pblica em Habermas e Rawls. Departamento de Cincia Poltica da UFMG, fevereiro de 2000. Disponvel em agosto de 2007 em http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/anpocs00/gt19/00gt1912.doc. AVRITZER, Leonardo. Polticas Participativas no Governo Lula: uma avaliao do PPA e da participao popular no primeiro mandato e propostas para o segundo mandato. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Projeto Eurobrasil, 2007, 57 p. AZEVEDO, Srgio de & ANASTASIA, Ftima. Governana, accountability e Responsividade. Revista de Economia Poltica, vol. 22, n 1 (85), jan-mar 2002. AZEVEDO, Srgio. Reflexes sobre o oramento participativo de Belo Horizonte: potencialidades e desafios. In AZEVEDO, Srgio de & FERNANDES, Rodrigo Barroso (orgs.) Oramento Participativo: construindo a Democracia. Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2005, 224 p., p. 71-88. BACHRACH, Peter & BARATZ, Morton S. Two Faces of Power. American Public Science Review vol. 56, n 4, Dec., 1962, p. 947-952. BACHRACH, Peter & BARATZ, Morton S. Decisions and nondecisions: an Analytical Framework. American Public Science Review vol. 57, n 3, September 1963, p. 632-642 BAQUERO, Marcello. Eleies e capital social: uma anlise das eleies presidenciais no Brasil (2002-2006). Opinio Pblica, Campinas, vol. 13, n 2, Novembro, 2007, p.231-259.

482 BADIA, Juan Ferrando. Grupos de Interesse, de Promoo e de Presso. In: CAVALCANTI, Themstocles Brando, BADIA, F. e MACIEL, Marco. Os Grupos de Presso. Braslia: Fundao Projeto Rondon/Minter, 198-, 51 p., p. 15-45. BAHIA, Luiz Henrique Nunes. O Poder do Clientelismo Razes e Fundamentos da Troca Poltica. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. BALLA, Steven J & WRIGHT, John R. Interest Groups, Advisory Committees, and Congressional Control of the Bureaucracy. American Journal of Political Science, 45 (October 2001): 799812. BALLA, Steven J. Administrative Procedures and Political Control of the Bureaucracy. The American Political Science Review, Vol. 92, n. 3. (Sep., 1998), p. 663-673. BALLA, Steven J. Political and organizational determinants of bureaucratic responsiveness. American Politics Quaterly. Vol. 28, n 2, april 2000, p. 163-193. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 5 ed (1 ed. 1980), So Paulo, Malheiros, 1994, 527 p. BARBOSA, Livia, DRUMMOND, Jos Augusto e GOMES, Laura Graziela. O Brasil no para principiantes Carnavais, malandros e heris 20 anos depois. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2005. BARBOSA, Lvia. Igualdade e Meritocracia. A tica do Desempenho nas Sociedades Modernas. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1999, 3 Ed. BARBOSA, Lvia. Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil? Revista do Servio Pblico, ano 47, Vol. 120, n 3, set-dez 1996, p. 59-101. BARBOSA, Lvia. O Jeitinho Brasileiro - A arte de ser mais igual que os outros. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BARROS, Joo. Lobby. Caros Amigos, junho de 2007, p. 26-31. BARROS SILVA, Pedro Luiz & MELO, Marcos Andr Barreto de. O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de programas e projetos. Campinas: Unicamp, Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas. Caderno n 48, 2000, 16 p. BARROSO, Srgio. Neoliberalismo e movimento sindical. Princpios Revista Terica, Poltica e de Informao n 46, ago-out. 1997, p. 45-49. BAUMGARTNER, Frank R. & JONES, Bryan D. Agendas and Instability in American Politics. University of Chicago Press, 1993. BAUMGARTNER, Frank R. & LEECH, Beth L. Interest Niches and Policy Bandwagons: Patterns of Interest Group Involvement in National Politics. The Journal of Politics, Vol. 63, n. 4. (Nov., 2001), p. 1191-1213. BAUMGARTNER, Frank & LEECH, Beth. The Origin, Maintenance, Organization, and Mortality of Interest Groups. In THOMAS, Clive (ed.) Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport: Praeger, 2004, 523 p., p. 95-111. BAYAR, Gzin. The role of intermediaries in corruption. Public Choice n 122, Spring 2005, p. 277298. BECKER, Gary. A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence. Quarterly Journal of Economics, vol. 98, n3, August 1983, p. 371-400. BECKER, Gary S. Public Policies, Pressure Groups and Dead-Weight Costs. In STIGLER, G. J. (editor) Chicago Studies in Political Economy. Chicago: University of Chicago Press, 1988, p. 85-105. BENTLEY, Arthur F. The Process of Government: A Study of Social Pressures. New Brunswick: Transaction Publisher, 1994, 501 p.

483 BERRY, Jeffrey M. The interest group society. Boston: Scott, Foresman/Little Brown Series in Political Science, 1989, 2nd edition. BESLEY, Timothy. Principled Agents? The Political Economy of Good Government. Oxford: Oxford University Press, 2006, 266 p. BEZERRA, Marcos Otvio, TEIXEIRA, Carla Costa e SOUZA JUNIOR, Homero de. O Controle dos Representantes Eleitos. In SPECK, Bruno Wilhelm (org.) Caminhos da Transparncia Anlise dos Componentes de um Sistema Nacional de Integridade. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p. 355-371 BEZERRA, Marcos Otvio. Em Nome das Bases Poltica, Favor e Dependncia Pessoal. Rio de Janeiro; Relume-Dumar: Ncleo de Antropologia da Poltica, 1999, 275 p. BLAU, Peter M. La burocracia en la sociedad moderna. Buenos Ayres, Paids, 1962, 127 p. BLAU, Peter M. The Dinamics of Bureaucracy. Chicago: University of Chicago Press, 1963, 322 p. BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola & PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: Ed. Unb, 1992, 4 Ed. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, 173 p. BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2006, 207 p. BOGASON, Peter. Networks in Policy Analysis: Towards a New Paradigm. Centre for Democratic Network Governance Working Paper Series, Working Paper 2004:8. 2004, 29 p. Disponvel em maio de 2007 em http://www.ruc.dk/demnetgov_en/working_papers/ BORGES, Andr B. tica Burocrtica, Mercado e Ideologia Administrativa: Contradies da Resposta Conservadora "Crise de Carter" do Estado. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 43, n. 1, 2000. BRASHER, Holly & LOWERY, David. The Corporate Context of Lobbying Activity. Business and Politics, Volume 8, Issue 1 2006. BRASIL. Senado Federal. Constituies do Brasil: de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e suas alteraes. Braslia: Senado Federal; Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986. v. 1. (Textos). BRASIL. FUNDAO IBGE. Sindicatos: indicadores sociais 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2002, 257 p. BRASIL. FUNDAO IBGE. As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2002. Estudos e Pesquisas - Informao Econmica n 4, Rio de Janeiro: IBGE, 2004, 2a ed. BRASIL. FUNDAO IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. BRASIL. FUNDAO IBGE. Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica 2005. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2006 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e PRESTES MOTTA, Fernando C. Introduo organizao burocrtica. (1 ed. 1980), So Paulo: Brasiliense, 1987, 311 p. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia. 2 ed. (1 ed. 1981), So Paulo, Brasiliense, 1982, 301 p. BRINIG, Margaret F, HOLCOMBE, Randall G. & SCHWARTZSTEIN, Linda. The Regulation of Lobbyists. Public Choice n 77, October 1993, p. 377-384. BRITO, Lus Navarro de. Poltica e Espao Regional. So Paulo, Nobel, 1986. BROWNE, William P. Groups, Interests and U.S. Public Policy. Washington: Georgetown University Press, 1998. BROWNE, William P. Organized Interests and Their Issue Niches: A Search for Pluralism in a Policy Domain. The Journal of Politics, Vol. 52, n. 2. (May, 1990), p. 477-509.

484 BRYNER, Gary C. Bureaucratic Discretion: Law and Policy in Federal Regulatory Agencies. New York: Pergamon Press, 1987, 250 p. BUCHANAN, James T. & TULLOCK, Gordon. The Calculus of Consent: The Logical Foundations of Constitutional Democracy. Michigan: University of Michigan Press, 1962. Disponvel em novembro de 2007 em http://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3Contents.html. CARDOSO, Regina Luna Santos. Autonomia do Estado versus Mobilizao dos Atores Sociais Uma Proposta Terico-Metodolgica para Anlise de Polticas Pblicas no Brasil. Cadernos CEE Documento de Trabalho n 20. Braslia: CEE/SAE/PR, 1994. CARVALHO, Jos Murilo de. A Construo da Ordem: a elite poltica imperial; Teatro de Sombras: a poltica imperial. Rio de Janeiro: Ed. UFRJ/Relume-Dumar, 1996, 426 p. CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil no para amadores: estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: Travessa dos Editores, 2004. CASTRO, Maria Helena Guimares de. Interesses, organizaes e polticas sociais. Caderno de Pesquisa n 14, NEPP Unicamp 1989. Disponvel em maio de 2006 em http://www.nep.unicamp.br/Cadernos/Caderno14.pdf. CAUPERS, Joo & AMARAL, Maria Lcia. Grupos de Interesses. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, Coimbra Editora, Vol. XL, n 1 e 2, 1999, p. 2443. CAVALCANTI, S. Bianor e CAVALCANTI, Irapoan. Explorando as novas fronteiras da descentralizao e da participao: o caso da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro: FGV, vol. 32, n. 5 set/out 98, p. 81-97. CAVALCANTI, Themstocles Brando Cavalcanti. Os Grupos de Presso. Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica, vol. I, 1 sem. 1958. Republicado por Ministrio do Interior/Fundao Projeto Rondon e Ministrio da Educao, Leituras Universitrias n 10, 198-, 51 p., p. 7-14. CHAMBERLAIN, Lawrence H. The President, Congress, and Legislation. Political Science Quarterly, Vol. 61, n. 1. (Mar., 1946), p. 42-60. CHARI, Raj e MURPHY, Gary. Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU Institutions and Germany: A report for the Departament of the Environment, Heritage and Local Governmet. Dublin: Department of the Environment, Heritage and Local Government/Trinity College, August, 2006, 168 p. Disponvel em maio de 2007 em http://www.environ.ie/en/LocalGovernment/LocalGovernmentAdministration/Lobbyists/Publi cationsDocuments/FileDownLoad,14572,en.pdf. CIGLER, Allan J. & LOOMIS, Burdet A. (orgs.) Interest Group Politics. Washington: Congressional Quaterly Press, 5th Edition, 1998, 422 p. CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Unidade de Assuntos Legislativos. Agenda Legislativa da Indstria 2006 / Organizadores Godofredo Franco Diniz e Pedro Aloysio Kloeckner. Braslia, 2006, 238 p. CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Unidade de Assuntos Legislativos. Agenda Legislativa da Indstria 2007 / Organizadores Ricardo Mariano Marcondes Ferraz, Godofredo Franco Diniz e Pedro Aloysio Kloeckner. Braslia, 2007. 282 p. COOPER, Christopher e NOLAND, Brian. Executive Branch Lobbying in Washington, DC. In THOMAS, Clive. Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport: Praeger, 2004, 523 p., p. 176-178. CORPORACIN LATINOBARMETRO. Latinobarmetro Report 2005 (1995-2005) A Decade of Public Opinion. Disponvel em maio de 2007 em http://www.latinobarometro.org.

485 CORTES, Soraya Maria Vargas. Construindo a possibilidade da participao dos usurios: conselhos e conferncias no Sistema nico de Sade. Sociologias, jan./jun. 2002, n 7, p.1849. COSTA, Raymundo. Lobby parlamentar da Vale do Rio Doce mira legendas de esquerda. Valor Econmico, 15 out 2007, p. 10-A. COSTA, Sylvio & QUEIROZ, Antonio Augusto de. O que Esperar do Novo Congresso perfil e agenda da Legislatura 2007/2011. Braslia: Congresso em Foco/Diap, 2007, 399 p. COSTA, Walber Carrilho da. Sindicalizao e Greves: Histria recente do movimento sindical brasileiro. Histria Hoje - Revista Eletrnica de Histria, Vol. 2, n 6. Disponvel em http://www.anpuh.uepg.br/historia-hoje/vol2n6/walber.htm. COSTA FILHO, Carlos Alberto Pio da. Liberalizao do Comrcio: padres de interao entre elites burocrticas e atores sociais. In DINIZ, Eli & AZEVEDO, Srgio. Reforma do Estado e Democracia no Brasil Dilemas e Perspectivas, 1997, 425 p., p. 175-212. DAHL, Robert A. A preface to democratic theory. Chicago: The University of Chicago Press, 1956, 154 p. DAHL, Robert A. Who Governs? Democracy and Power in an American City. New Haven: Yale University Press, 1961, 355 p. DAHL, Robert A. The concept of Power. In BELL, R., EDWARDS, David V. e WAGNER, Harrison R. Political Power: A Reader in Theory and Research. New York: The Free Press, 1969, p. 79-93. DAHL, Robert A. Uma crtica do modelo de elite dirigente. In: AMORIM, M. S. (org.), Sociologia Poltica II, Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970, p. 90-100. DAHL, Robert A. Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press, 1989, 397 p. DAHL, Robert A. On Democracy. New Haven: Yale University Press, 1998, 217 p. DAMATTA, Roberto. Carnaval, malandros e heris para uma sociologia do dilema brasileiro. Rio de Janeiro: Rocco, 6 ed., 1997. DAVID, Matthew & SUTTON, Carole D. Social Research The Basics. London: SAGE Publications, 2004, 385 p. DeSHAZO, J.R. Toward a More General Theory of Bureaucratic Accountability and Legislative Control. UCLA School of Public Affairs, 2003. Disponvel em fevereiro de 2005 em http://faculty.spa.ucla.edu/deshazo/pdf/19/Bur_Acc_080804.pdf. DIERMEIER, Daniel & KREHBIEL, Keith. Institutionalism as a Methodology. Journal of Theoretical Politics 15 (2003): 123-144. DILLON, Mary Earhart. Pressure Groups. The American Political Science Review, Vol. 36, n. 3, Jun. 1942, p. 471-481. DiMAGGIO, Paul J. Construccion de un campo organizacional como un projecto profesional: los museos de arte de los Estados Unidos, 1920-1940. In: DiMAGGIO, Paul J. e POWELL, Walter W. (compiladores), El Nuevo Institucionalismo en el Anlisis Organizacional. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 333-361. DiMAGGIO, Paul J. e POWELL, Walter W. Retorno a la jaula de hierro: el isomorfismo institucional y La racionalizacion colectiva en los campos organizacionales. In: DiMAGGIO, Paul J. e POWELL, Walter W. (compiladores), El Nuevo Institucionalismo en el Anlisis Organizacional. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 104-125. DINIZ, Eli & AZEVEDO, Srgio de (orgs) Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Braslia: Unb/ENAP,1997 DINIZ, Eli & BOSCHI, Renato. "Globalizao, herana corporativa e a representao dos interesses empresariais: novas configuraes no cenrio ps-reformas" in: BOSCHI, Renato

486 (org.). Elites polticas e econmicas no Brasil contemporneo: a desconstruo da ordem corporativa e o papel do Legislativo no cenrio ps-reformas. Fundao Konrad Adenauer, 2000. DINIZ, Eli & BOSCHI, Renato. Empresrios e Poder Legislativo no Brasil Contemporneo. XXIV Encontro Anual da ANPOCS Petrpolis, 23-26 de outubro de 2000, outubro de 2000, 33 p. Disponvel em setembro de 2007 em http://168.96.200.17/ar/libros/anpocs00/gt06/00gt0631.doc. DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro: CEBRAP, Vol. 38, n 3, 1995, p. 385-415. DINIZ, Eli. Reforma do Estado e Governana Sustentada: Em direo a uma democracia sustentada? Instituto de Economia/UFRJ, 2003. Disponvel em dezembro de 2005 em http://www.ie.ufrj.br/aparte/pdfs/elidiniz_reforma_do_estado.pdf?PHPSESSID=5d41a602643 e37216a62731000c1058a. DINIZ, Eli. Empresrio, democracia e desenvolvimento: tendncias e desafios no limiar do novo milnio. VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro, Coimbra, 16-18 de setembro de 2004, 35 p. Disponvel em dezembro de 2007 em http://neic.iuperj.br/artigos.htm. DOWBOR, Ladislau. Da globalizao ao poder local a nova hierarquia dos espaos. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, vol. 9, n.3, p. 3-10. , jul/set 1995.DOWBOR, Ladislau. Descentralizao e Participao as novas tendncias. In A reproduo social, 2003. Disponvel em janeiro de 2007 em http://dowbor.org/artigos/01repsoc3.pdf. DOWBOR, Ladislau. Governabilidade e descentralizao. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, vol. 10, n. 3, jul/set 1996. Disponvel em http://dowbor.org/govport.asp em janeiro de 2007. DOWNS, Anthony. An Economic Theory of Political Action in a Democracy. The Journal of Political Economy, Vol. 65, n. 2., Apr., 1957, p. 135-150. DRUTMAN, Lee. The Business of America is Lobbying? The Growth of Corporate Lobbying in American Politics, 1981-2004. Paper prepared for the Berkeley Graduate Student Conference May, 2, 2007. University of California/Berkeley, April 2007. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.polisci.berkeley.edu/grad/GradConference/papers/2007/7%20Drutman.pdf. DU TOIT, Pierre. Consociational Democracy and Bargaining Power. Comparative Politics, Vol. 19, n. 4., jul.-1987, p. 419-430. DURKHEIM, mile. As regras do mtodo sociolgico. So Paulo: Martins Fontes, 2 ed., 1999, 165 p. DURKHEIM, mile. De La Division del Trabajo Social. Buenos Aires: Shapire Editor S.R.L, 1967, 346 p. EDWARDS III, George C., WATTENBERB, Martin P. & LINEBERRY, Robert L. Government in America, Longman, 2006, 12th Ed., 816 p. Disponvel em maio de 2007 em http://wps.ablongman.com/long_edwards_ga_12/0,10640,2180480-,00.html). ESTEVES, Jorge Vergara. La Concepcin de Democracia Participativa de Habermas. Revista Cincia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Vol. XX, n 1, 1999. ETZIONI, Amitai. Organizaes Modernas. So Paulo: Pioneira, 1974, 4 ed., 192 p. EVANS, Peter. Autonomia e Parcerias: Estados e Transformao Industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004, 404 p. FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: Formao do Patronato Poltico Brasileiro. So Paulo: Globo, 2001, 3 ed., 913 p. FARHAT, Sad. Lobby: o que , Como se Faz. So Paulo: Peirpolis, 2007, 508 p. FEDOZZI, Luciano. Esfera pblica e cidadania: a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre. Ensaios FEE, Porto Alegre, vol. 19, n 2, p. 236-271, 1998.

487 FISCHER, Frank. Reframing Public Policy Discursive Politics and Deliberative Practices. New York: Oxford University Press, 2003, 266 p. FIGUEIRA, Archibaldo. Lobby: do Fico UDR. Porto Alegre: SAGRA, 1987, 89 p. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. So Paulo: FGV-FAPESP 1999. FISHER, Louis. The Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Colege Station: Texas A&M University Press, 1998, 314 p. FLEURY, Sonia & OUVERNEY, Assis Mafort. Gesto de redes: a estratgia de regionalizao da poltica de sade. Rio de Janeiro: FGV, 2007, 204 p. FRADE, Laura. Bancadas Suprapartidrias no Congresso Nacional Brasileiro 1995-1996. Dissertao de Mestrado. Braslia, Universidade de Braslia/Instituto de Cincia Poltica e Relaes Internacionais/Departamento de Cincia Poltica, 1996. FURLONG, Scott R. Interest Group Influence on Rule Making. Administration & Society, vol. 29, n 3, 1997. GAIS, Thomas L., PETERSON, Mark A. & WALKER, Jack L. Interest Groups, Iron Triangles and Representative Institutions in American National Government. British Journal of Political Science, Vol. 14, n. 2. (Apr., 1984), p. 161-185. GIL, Antonio Carlos. Mtodos e Tcnicas de Pesquisa Social. So Paulo: Atlas, 1999, 5 ed., 206 p. GILL, Norman N. Permanent Advisory Committees in the Federal Government. The Journal of Politics, Vol. 2, n. 4. Nov., 1940, p. 411-435. GOBETTI, Srgio. Ao de lobistas se estende a todos os setores do governo. O Estado de So Paulo, 7 mai 2006, p. 14. GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo: Ed. Cortez, 2. ed., 2003. GOLDEN, Marissa Martino. What Motivates Bureaucrats? Politics and Adminitration During the Reagan Years. New York: Columbia University Press, 2000, 238 p. GOLDEN, Marissa Martino. Who controls the Bureaucracy? The case of Agenda Setting. Paper prepared for delivery at the National Public Management Research Conference, Georgetown University, October 9-11, 2003. Disponvel em fevereiro de 2006 em http://www.pmranet.org/conferences/georgetownpapers/Golden.pdf GOLDSTEIN, Kenneth M. Interest Groups, Lobbying, and Participation in America. Cambridge University Press, 1999. GONZLEZ, Rodrigo Stumpf. Capital Social, Ao Coletiva e Oramento Participativo. In BAQUERO, Marcello. Reinventando a Sociedade na Amrica Latina. Porto Alegre: Ed. UFRGS/CNDM, 208 p., 2001, p. 150-172. GONZLEZ, Rodrigo Stumpf. Democracia e Conselhos de Controle de Polticas Pblica uma anlise comparativa. Tese de Doutorado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. Porto Alegre: UFRGS, 2000, 327 p. GORGES, Michael F. The New Institutionalist Perspective on Interest Groups. In THOMAS, Clive (ed.) Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport: Praeger, 2004, 523 p., p. 63-66 GORMLEY JR., William T. & BALLA, Steven J. Bureaucracy and Democracy Accountability and Performance. Washington, DC: CQ Press, 2003, 215 p. GRAHAM, Lawrence S. Civil Service Reform in Brazil. Austin: University of Texas, 1968. 233 p.

488 GRAU, Nuria Cunill. Responsabilizacin por El Control Social. In La Responsabilizacin em la Nueva Gestion Publica Lationamericana. Consejo Cientifico del CLAD (coord.). CLAD/BID/Eudeba, 2000, 1 ed,. p. 269-327. GRAU, Nuria Cunill. Repensando o pblico atravs da sociedade novas formas de gesto pblica e representao social. Braslia: ENAP/Rio de Janeiro: Ed. Revan, 1997, 302 p. GRAZIANO, Gigi (Luigi). Les Lobbies. Roma: Ed. Luteza, 2. Edizione, 2007, 148 p. GRAZIANO, Gigi (Luigi). Lobbying, Troca e Definio de Interesses Reflexes sobre o Caso Americano. Dados - Revista de Cincias Sociais. Vol. n 37, n 2, 1994, p. 317-340. GRAZIANO, Luigi. Lobbying, Pluralism and Democracy. London: Palgrave Macmillan, 2001, 248 p. GRAZIANO, Luigi. O Lobby e o Interesse Pblico. Revista Brasileira de Cincias Sociais vol. 12, n. 35, 1997. Disponvel em agosto de 2007 em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102GREEN, Donald P. e SHAPIRO, Ian. Pathologies of Rational Choice Theory a critique of applications in political science. New Haven, CT: Yale University Press, 1996, 254 p. GRIFFITH, Ernest S. O Sistema Americano de Governo. Rio de Janeiro: Nrdica, 1985, 242 p. GRINDLE, Merilee. Policy Content and Context in Implementation. In GRINDLE, Merilee S. (Ed.). Politics and policy implementation in the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1980. GROSSMAN, Gene M. & HELPMAN, Elhanan. Special Interest Politics. Cambridge: The MIT Press, 2001, 364 p. GUANDALINI, Giuliano. Por que o Brasil no cresce como a China e a ndia? Veja 16 ago 2006, p. 86-94. HAAG, Carlos. O lobby sobe a rampa. Revista FAPESP, maio de 2005. Disponvel em julho de 2007 em http://www.revistapesquisa.fapesp.br/?art=42&bd=1&pg=1&lg=. HAAS, Peter M. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination. International Organization, Vol. 46, n. 1, Knowledge, Power, and International Policy Coordination. (Winter, 1992), p. 1-35. HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticididade e validade, Vol. 2., Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, 354 p. HALL, Peter A. & TAYLOR, Rosemary C. As Trs Verses do Neo-Institucionalismo. Lua Nova n 58, 2003, p. 193-224. HAMMOND, Susan Webb. Congressional Causus in National Policy Making. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998, 257 p. HEANEY, Michael T. Issue Networks Information and Interest Group Alliances: The Case of Wisconsin Welfare Politic 1993-99. n, Vol. 4, n. 3 (Fall 2004), p. 237-270. HEDBLAD, Alan (ed.). Encyclopedia of Associations. Farmington Hills: Thomson-Gale, 40th Ed., Vol. 1-3, 2003. HEGEL, Georg Wilhelm. Princpios da Filosofia do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 1997. HIRST, Paul. Do Estatismo ao Pluralismo Democracia, Sociedade Civil e Polticas Globais. Cultura Vozes n 5, vol. 92, Set/out 1998, p. 26-35. HOCH, Katrina. The Ethics and Politics of Transparency in the Roberts Confirmation Hearings. Paper presented at the annual meeting of the Western Political Science Association, Hyatt Regency Albuquerque, Albuquerque, New Mexico, Mar 17, 2006. Disponvel em http://www.allacademic.com/meta/p97431_index.html HOFFMAN, John. Citizenship beyond the state. London: Sage, 2004, 192 p. HOOD, Christopher. Transparency. In Encyclopaedia of Democratic Thought, London: Routlege, 2001, p. 700-704.

489 HOWLETT, Michael. A Dialtica da Opinio Pblica: efeitos recprocos da poltica pblica e da opinio pblica em sociedades democrticas contemporneas. Opinio Pblica, Campinas, Vol.VI, n2, 2000, p.167-186. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 26 ed., 1995, 220 p. HYDEN, Goran & COURT, Julius. Governance and Development Trying to Sort out the basics. United Nations University, 2002. Disponvel em dezembro de 2007 em http://www.odi.org.uk/wga_governance/Docs/WGS-discussionPaper1.pdf JORDAN, Grant. The Process of Government and The Governmental Process. Political Studies, vol. 48, 2000, p. 788-801. KAUFMANN, Daniel, KRAAY, Aart e MATRUZZI, Massimo. Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006 (July 2007). World Bank Policy Research Working Paper n 4280. Disponvel em agosto de 2007 em http://ssrn.com/abstract=999979 KEKIC, Laza. The Economist Intelligence Units index of democracy. Disponvel em junho de 2007 em http://www.economist.com/media/pdf/DEMOCRACY_INDEX_2007_v3.pdf. KELLER, Suzanne. O Destino das Elites. Rio de Janeiro: Forense, 1967, 323 p. KERLINGER, Fred. N. Metodologia das Cincias Sociais. EPU, 1980. KEY, V. O. Politics, Parties & Pressure Groups. New York: Thomas Y. Crowell Co., 5th ed., 1964, 738 p. KINGDON, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Harper Collins, 1995, 2 ed. KOLLMAN, Ken. Inviting Friends to Lobby: Interest Groups, Ideological Bias, and Congressional Committees. American Journal of Political Science, Vol. 41, n. 2. Apr., 1997, p. 519-544. KOLLMAN, Ken. Outside Lobbying: Public Opinion and Interest Group Strategies. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1998, 215 p. KLITGAARD, Robert. A corrupo sob controle. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 90. KOSAR, Kevin R. Regular Vetoes and Pocket Vetoes: An Overview. Congressional Research Service, CRS Report for Congress, 18 jun 2007. Disponvel em http://assets.opencrs.com/rpts/RS22188_20070618.pdf em dezembro de 2007. KRAUSE, George A., LEWIS, David E. & DOUGLAS, James W. Political Appointments, Civil Service Systems, and Bureaucratic Competence: Organizational Balancing and Executive Branch Revenue Forecasts in the American States. American Journal of Political Science, Vol. 50, n. 3, July 2006, P. 770787. KRIEGER, Gustavo, FORTES, Leandro & MEIRELES, Andrei. Vampiros da mala preta. poca n 315, 31 mai 2004. KRISHNAKUMAR, Anita S. Towards an Interest-Group-Based Approach to Lobbying Regulation. BePress Legal Series, Year 2006, Paper 1091, 60 p. Disponvel em maio de 2007 em http://law.bepress.com/expresso/eps/1091. KUHN, Thomas. A Estrutura das Revolues Cientficas. Rio de Janeiro: Perspectivas, 1970. LANE, Robert E. Notes on the Theory of the Lobby. The Western Political Quarterly, Vol. 2, n. 1. (Mar., 1949), p. 154-162. LANE, Edgar. Some Lessons From Past Congressional Investigations of Lobbying. The Public Opinion Quarterly, Vol. 14, n. 1. (Spring, 1950), p. 14-32. LANE, Jan-Erik. Public Principals and Their Agents. National University of Singapore, 2003, 14 p. Disponvel em outubro de 2007 em http://www.lkysp.nus.edu.sg/docs/wp/wp32.pdf LANE, Jan-Erik. The public sector: concepts, models and approaches. London: Sage Publications, 1995, 2nd. ed., 328 p.

490 LANNA, Mrio Cleber. O Corporativismo brasileiro. Caderno de Filosofia e Cincias Humanas, ano VII, n 13, out. 1999, p. 20-29. LAPALOMBARA, Joseph. The Utility and Limitations of Interest Group Theory in Non-american Fields Situations. The Journal of Politics, vol. 22, n 1, Feb. 1960, p. 24-49. LAPALOMBARA, Joseph. A Poltica no Interior das Naes. Braslia: Ed. Unb, 1982, 559 p. LASKI, Harold J. El Sistema Presidencial Norteamericano. Buenos Aires: Siglo Vinte, 1948, 204 p. LASSWELL, Harold D. Poltica: quem ganha o que, quando, como. Braslia: Ed. UnB, 1984, 172 p. LATHAM, Earl. The Group Basis of Politics: A Study in Basing-Point Legislation. New York: Octagon Books, 1965, 244 p. LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 3 ed., 1997, 440 p. LEHMBRUCH, Gerhard. The Intermediation of Interests In Agricultural Policy: Organized Interests and Policy Networks. In FROHBERG, Klaus & WEINGARTEN, Frohberg (eds.) The significance of politics and institutions for the design and formation of agricultural policies (Studies on the Agricultural and food sector in Central and Eastern Europe). Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO), Wissenschaftsverlag Vauk, Kiel, vol. 2. 1999. Disponvel em junho de 2007 em hhtp://www.uni-konstanz.de/FuF/Verwiss/Lehmbruch/Veroeffentlichung/IAMO-red.rtf LEHMBRUCH, Gerhard. Consociational democracy, class conflict and the new corporatism. In: Philippe C. Schmitter e Gerhard Lehmbruch, eds.: Trends toward corporatist intermediation. Sage: London, 1979, p. 53-61 LENK, Hans. Tecnocracia e tecnologia: notas sobre uma discusso ideolgica in Tecnocracia e ideologia. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1975, p. 121-144. LEMOS, Roberto Jenkins de. Lobby: Direito Democrtico. So Paulo: Ed. Sagra, 1988. LEMOS, Leany Barreiro de Sousa. Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas: Brasil e Estados Unidos em Perspectiva Comparada. Tese de Doutorado. Braslia: UnB, Instituto de Cincias Sociais, CEPPAC, 2005, 256 p. LEONE, Jose Antonio Rivas. El neo-institucionalismo y la valorizacion de las instituciones. Reflexion Poltica, ano 5, n 9, IPE/UNAB, Colmbia, junho de 2003, p. 36-46. LEWIS, David E. Presidents and the Politicization of the United States Federal Government, 1988-2004. Paper presented at the 2005 Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, DC. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.dartmouth.edu/~govt/docs/Lewis.pdf. LEWIS, David E. Testing Pendletons Premise: Do Political Appointees MakeWorse Bureaucrats? The Journal of Politics, Vol. 69, n. 4, November 2007, p. 10731088. LIJPHART, Arend. Consociational Democracy. World Politics, Vol. 21, n. 2. (Jan., 1969), p. 207-225. LINDBLOM, Charles E. O Processo de Deciso Poltica. Braslia: Ed. Universidade de Braslia, 1981. LINDBLOM, Charles E. Policy Analysis. American Economic Review 48, jun 1958, p. 298-312. LINDBLOM, Charles E. The Science of Muddling Trough. Public Administration Review, vol. XIX, spring 1959, p. 79-88. LINDSTETD, Catharina & NAURIN, Daniel. Transparency Against Corruption - A CrossCountry Analysis. Paper presented at the IPSA 20th World Congress, Fukuoka, Japan 9-13 July 2006. Disponvel em http://www.qog.pol.gu.se/research/reports/Lindstedt_Naurin.pdf.

491 LONG, Rebecca J. & BEIERLE, Thomas C. The Federal Advisory Committee Act and Public Participation. Ressources for The Future. Discussion Paper 99-17, January 1999, 46 p. Disponvel em http://www.rff.org/rff/Documents/RFF-DP-99-17.pdf em setembro de 2007. LOOMIS, Burdett A. Review - Congressional Causus in National Policy Making by Susan Webb Hammond. The American Political Science Review vol. 92, n 4, Dec. 1998, p. 945-946. LOOMIS, Burdett. From the Framing to the Fifties: Lobbying in Constitutional and Historical Contexts. Extensions, Fall 2006, 7 p. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.ou.edu/special/albertctr/extensions/fall2006/Loomis.pdf. LOUREIRO, Maria Rita. Controle Poltico da Burocracia no Presidencialismo Americano: uma Perspectiva Comparada com o Brasil. Relatrio de Pesquisa n 7/2003, EAESP/FGV/NPP Ncleo de Pesquisas e Publicaes. So Paulo: FGV, 2003, 51 p. LOWERY, David & BRASHER, Holly. Organized Interests and American Government. New York: McGraw-Hill, 2004, 283 p. LOWERY, David & GRAY, Virginia. How some rules just dont matter: The regulation of lobbyists. Public Choice n 91, 1997, p. 139-147. LOWERY, David & GRAY, Virginia. A Neopluralist Perspective on Research on Organized Interests. Political Research Quarterly, Vol. 57, n. 1, March 2004, p. 163-175. LOWI, Theodore J. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. World Politics, Vol. 16, n 4, july 1964, p. 677-715. LOWI, Theodore J. The End of Liberalism: The Second Republic of the United States. New York: Norton, 2nd ed., 1979. LUNEBURG, William V. & SUSMAN, Thomas M. Lobbying Disclosure: a Recipe for Reform. University of Pittsburg School of Law, Year 2006, Paper 45, 41 p. Disponvel em setembro de 2007 em http://law.bepress.com/pittlwps/papers/art54. LYNE, Mona M. Economic policy-making in developing countries: a theoretical model and case study of Brazil, 1945-64. Cadernos de Sociologia e Poltica IUPERJ. Nov 1995, p. 81-94. Disponvel em maro de 2007 em http://www.iuperj.br/publicacoes/forum/01.pdf MADISON, James. O Federalista n 10. In JEFFERSON, Thomas et alii. Escritos Polticos. Col. Os Pensadores. So Paulo: Abril Cultural, 2 Ed., 1979, p. 95-100. MAHONEY, Christine. Networking vs. Allying: The Decision of Interest Groups to Join Coalitions in the US and the EU. Syracuse University - Moynihan European Research Centers. Bi-annual European Union Studies Association Meeting, Montreal, Canada May 17-19, 2007. Journal of European Public Policy Vol. 14, n 2. Disponvel em maio de 2007 em http://polisci.la.psu.edu/docs/job%20market%20CVs/Mahoney_CV_Syracuse_Affil.doc MAHOOD, H. R. Pressure Groups in American Politics. New York: Scribners, 1967. MALONE, Margaret M. Regulation of Lobbyists in Developed Countries. Institute of Public Administration. Dublin: IPA, 2004, 28 p. Disponvel em maio de 2007 em http://www.environ.ie/en/LocalGovernment/LocalGovernmentAdministration/Lobbyists/Publi cationsDocuments/FileDownLoad,2048,en.pdf MANCUSO, Wagner Pralon & OLIVEIRA, Amncio Jorge de. Abertura econmica, empresariado e poltica: os planos domstico e internacional. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica n. 69, So Paulo, 2006, p. 147-172. MANCUSO, Wagner Pralon. O lobby da Indstria no Congresso Nacional: empresariado e poltica no Brasil contemporneo. DADOS Revista de Cincias Sociais, 2004, vol.47, n.3, p.505547. MANIN, Bernard; PRZEWORKI, Adam & STOKES, Susan. Introduction. In PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Sunan & MANIN, Bernard (ed.), Democracay, Accountability and Representation. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 1-27.

492 MANLEY, John F. Neo-Pluralism: A Class Analysis of Pluralism I and Pluralism II. The American Political Science Review, Vol. 77, n 2, June 1983, p. 368-383 MANOLESCO, Mihal. O Sculo do Corporativismo. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1938, 292 p. MARCH, James & OLSEN, Johan. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. The American Political Science Review, vol. 78, n 3, sept. 1984, p. 734-749. MARCH, James & OLSEN, Johan. Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. The Free Press: New York, 1989. MARCH, James G. & OLSEN, Johan P. Elaborating the New Institutionalism. Working Paper n. 11, March 2005, 28 p. Oslo: Center for European Studies/University of Oslo. Disponvel em http://www.arena.uio.no/publications/workingpapers2005/papers/wp05_11.pdf. MARSAL, Juan F. Por que Weber? In WEBER, Max. Cincia e Poltica Duas Vocaes. So Paulo: Martin Claret, 2003, p. 13-24. MARSHALL, Monty G. Global Report on Conflict Governance and State Fragility 2007. Foreign Policy Bulletin, Mach 2007, p. 3-21. Disponvel em dezembro de 2007 em http://www.systemicpeace.org/Global%20Report%202007.pdf MARX, Karl & ENGELS, Friedrich. O Manifesto Comunista. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998, 65 p. MASKELL, Jack. Lobbying Law and Ethics Rules Changes in the 110th Congress. Congressional Research Service, CRS Report for Congress, September 7, 2007, 22 p. MATTOS, Paulo Todescan Lessa. A formao do estado regulador. Novos estudos - CEBRAP, Nov. 2006, n 76, p.139-156. MAXWELL, Amanda E. & WINTERS, Richard F. Political Corruption in America. 2005, 26 p. Disponvel em http://www.dartmouth.edu/~govt/docs/Winters.pdf em julho de 2007. McCUBBINS, Mathew D. & SCHWARTZ, Thomas. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 1. Feb., 1984, p. 165-179. McCUBBINS, Mathew D., NOLL, Roger G. & WEINGAST, Barry R. Administrative Procedures as Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics and Organization, Vol. 3, n 2, Fall 1987, p. 243-277. McCUBBINS, Mathew D., NOLL, Roger G. & WEINGAST, Barry R. The Political Origins of the Administrative Procedure Act. Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 15, n. 1, Spring 1999, p. 180-217. McCUBBINS, Mathew D. Abdication or Delegation? Congress, the Bureaucracy, and the Delegation Diemma. Regulation, Vol. 22, n. 2, 1999. Disponvel em agosto de 2007 em http://www.cato.org/pubs/regulation/regv22n2/abdication.pdf. McFARLAND, Andrew S. Neopluralism. Annual Review of Political Science 2007. n 10, p. 45 66. McFARLAND, Andrew S. Interest Groups and Theories of Power in America. British Journal of Political Science, Vol. 17, n. 2. (Apr., 1987), p. 129-147. MELO, Marcus Andr. Reformas constitucionais no Brasil instituies polticas e processos decisrios. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2002. MNDEZ, Juan. Sociedad Civil y Calidad de la Democracia. In PNUD, La Democracia en Amrica Latina Hacia una democracia de ciudananas y ciudadanos. Buenos Aires: PNUD, 2004, 255 p. MERTON, Robert K. Estrutura burocrtica e personalidade in ETZIONI, Amitai (org). Organizaes Complexas. So Paulo: Atlas, 1973, p. 57-69.

493 MEYER, John W. & ROWAN, Brian. Organizaciones Institucionalizadas: La estrutura formal como mito y ceremonia. In: DiMAGGIO, Paul J. e POWELL, Walter W. (compiladores), El Nuevo Institucionalismo en el Anlisis Organizacional. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 79-103. MEYNAUD, Jean. Os Grupos de Presso. Lisboa: Publicaes Europa-Amrica, 1966. MICHELS, Robert. Sociologia dos Partidos Polticos. Braslia: Universidade de Braslia, 1982. MILBRATH, Lester W. The Political Party Activity of Washington Lobbyists. The Journal of Politics, Vol. 20, n 2, May 1958, p. 339-353. MILBRATH, Lester W. Lobbying as a Comunication Process. The Public Opinion Quaterly, Vol. 24, n 1, Spring 1960, p. 32-53. MILLS, C. Wright. A Elite do Poder. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1962, 427 p. MIXON, Franklin G. Congressional Term Limitations: Chadwickian policy as an antecedent to modern ideas, The American Journal of Economics and Sociology, 4 jan 1996. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.encyclopedia.com/printable.aspx?id=1G1:18262053. MOLINA, Oscar & RHODES, Martin. Corporatism: The Past, Present, and Future of a Concept. Annual Review of Political Science, n 5, 2002, p. 305-331. MORAES, Alexandre de. Reforma poltica do Estado e democratizao. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 57, jul. 2002. Disponvel em outubro de 2007 em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3022. MORAES, Filomeno. Executivo e Legislativo no Brasil Ps-Constituinte. So Paulo em Perspectiva, vol. 15 n 4, out-dez. 2001, p. 41-52. MORONARI, Denilma Garcia. Trabalho, educao e famlia: questes e direitos femininos em debate na Constituinte de 1934. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal de Viosa, 2006. MORRILL, Richard L. Representation, Law and Redistricting. In BARNETT, Clive & LOW, Murray (eds.). Spaces of Democracy. London: Sage, 2004, 253 p., p. 67-92. MOSCA, Gaetano & BOUTHOUL, Gastn. Histria das Doutrinas Polticas desde a Antiguidade. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1975, 4 ed., 416 p. MOURA, Gilnei Luiz de. Planejamento estratgico e planejamento participativo na gesto municipal: o caso do municpio de Porto Alegre Gesto 1989-1993. Revista de Administrao Pblica, vol. 31, n 4, 1997, jul-ago 1997. MULLEN, Andy. The British Left's Great Debate on Europe: The Political Economy of the British Left and European Integration, 1945-2004. PhD Thesis. University of Bradford, 2005. Disponvel em maio de 2007 em http://www.andymullen.com/html/research5.html MULLINS, Nicholas C. Power, Social Structure, and Advice in American Science: The United States National Advisory System, 1950-1972. Science, Technology, & Human Values, Vol. 7, n. 37. (Autumn, 1981), p. 4-19. NASSAR, Paulo. O lobby de luz acesa. Terra Magazine, 3 de maro de 2007. Disponvel em http://terramagazine.terra.com.br/interna/0,,OI1449219-EI6786,00.html. NASSAR, Paulo. Para deixar a clandestinidade. Folha de So Paulo, 21 de junho de 2007, p. A-3. NETO, Romeu de Bruns. O Lobby sai do armrio. Revista Amanh n 192, outubro de 2003. Disponvel em setembro de 2007 em http://amanha.terra.com.br/edicoes/192/capa01.asp, NICHOLSON-CROTTY, Sean & NICHOLSON-CROTTY, Jill. Interest Group Influence on Managerial Priorities in Public Organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, October, 2004, n 14, p. 571-583. Disponvel em fevereiro de 2006 em http://www.pmranet.org/conferences/georgetownpapers/Nicholson-Crotty.pdf.

494 NOGUEIRA, Cludio Martins. Consideraes sobre a Sociologia de Max Weber. Caderno de Filosofa e Ciencias Humanas. Departamento de Filosofa e Ciencias Humanas, Faculdade de Cincias Humanas e Letras Unicentro Newton Paiva Ano VIII, n 13- outubro 1999. NORDLINGER, Eric A. On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1981. NORTH, Douglass C. Institutions. The Journal of Economic Perspectives, 1991, p. 97-112. NORTH, Douglass C. The New Institutional Economics and Development. Washington University, St. Louis, Economic History 9309002, EconWPA, 1993, 8 p. Disponvel em maro de 2007 em http://129.3.20.41/eps/eh/papers/9309/9309002.pdf NORTH, Douglass C. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. NOWNES, Anthony. Patronage and Citizen Groups: A Reevaluation. Political Behavior, Vol. 17, n. 2. (Jun., 1995), p. 203-221. NUNES, Edson. Gramtica Poltica do Brasil: Clientelismo e Insulamento Burocrtico. So Paulo: Jorge Zahar , 1997, 146 p. ODONNELL, Guillermo. Sobre o Corporativismo e a questo do Estado. Cadernos do Departamento de Cincia Poltica, Belo Horizonte: UFMG, maro de 1976, n 3, p. 1-54. ODONNELL, Guillermo. Reflexes sobe os Estados Burocrtico-Autoritrios. So Paulo: Vrtice/Revista dos Tribunais, 1987, 75 p. OFFE, Claus & WIESENTHAL, Helmut. Duas lgicas da ao coletiva: anotaes terica sobre classe social e forma organizacional. In Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 56-118. OLIVEIRA, Andra Cristina de Jesus. Lobby e Representao de Interesses: lobistas e seus impactos sobre a representao de interesses no Brasil. Tese de Doutorado apresentada ao Depto. de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas. Fevereiro de 2004. OLIVEIRA, Francisco de. Corporativismo: conceito ou emplastro? Democracia Viva, n 3, Julho 1998, p. 7-16. OLIVEIRA, Lucia Lippi, VELLOSO, Mnica Pimenta & GOMES, ngela Maria de Castro. Estado Novo: Ideologia e Poder, Zahar Editores, 1982, 166 p. OLIVEIRA, Marco Antonio. Notas sobre a crise do novo sindicalismo brasileiro. So Paulo em Perspectiva, vol. 12, n 1, 1998, p. 24-29. OLIVEIRA, Marcos Guedes. Apresentao: da Necessidade de Estudos Estadunidenses e Comparativos Brasil-EUA. In OLIVEIRA, Marcos Guedes (org.). Brasil e EUA no novo milnio. Recife: NEA/Ed. Universitria da UFPE, 2004, p. 9-13, 231 p. OLIVEIRA, Ribamar. Mudana incompleta. O Estado de So Paulo, 27.07.06. OLSEN, Johan P. Maybe it is time to rediscover bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory 16, 1 (2006), 1-24. Disponvel em fevereiro de 2006 em http://www.clad.org.ve/congreso/olsen.pdf OLSON, Mancur. A Lgica da Ao Coletiva. So Paulo: Edusp, 1999, 201 p. OLSON, Mancur. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities, New Haven, Yale, 1982. OLSON, Mancur. A Theory of the Incentives Facing Political Organizations Neo-corporatism and the Hegemonic State. International Political Science Review, Vol. 7, n 1, April 1986, p. 165-189. ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Lobbying: models for regulation. OECD Symposium on Lobbying: Enhancing Transparency. 7 - 8 June 2007, Chteau de la Muette, Paris. Paris: OECD, may 2007, 53 p.

495 ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. PUBLIC GOVERNANCE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT DIRECTORATE. Legislation on Lobbying in Europe. Expert Group on Conflict of Interest with a Special Session on Lobbying: Enhancing Transparency and Accountability, 6-8 June 2007, Paris, 35 p. OSZLAK, Oscar. El Estado Irresponsable: conceptos forneos y conductas autctonas, Revista Aportes para el Estado y la Administracin Gubernamental, Ao 5, n. 11, Buenos Aires, 1988. OSZLAK, Oscar. De menor a mejor: el desafo de la segunda reforma del Estado. Revista Nueva Sociedad, Venezuela, n. 160, 1999. OSZLAK. Oscar & ODONNEL, Guillermo. Estado y polticas estatales en Amrica Latina hacia una estratgia de investigacin. Documento CEDES/ G. E. CLACSO, n 4, Buenos Aires, 1976. PAIXO, Antonio Luiz & SANTOS, Maria Helena de Castro. O lcool combustvel e a pecuria de corte fragmentao e porosidade no Estado burocrtico-autoritrio. Texto apresentado no X Encontro Anual da ANPOCS, Grupo de Polticas Pblicas, 21-24 de outubro, 1986. Disponvel em junho de 2007 em http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_07/rbcs07_03.htm. PARSONS, Talcott. Conceito de poder poltico. In CARDOSO, F. H. e Martins, C. E., Poltica e Sociedade, So Paulo: Ed. Nacional, 1979, p. 21-27. PATEMAN, Carole. Participao e Teoria Democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, 161 p. PATEMAN, Carole. Political Culture, Political Structure and Political Change. British Journal of Political Science, Vol. 1, n. 3, Jul., 1971, p. 291-305. PATTERSON, Kelly. The Political Firepower of the National Rifle Association. In CIGLER, Allan J. & LOOMIS, Burdet A. (orgs.) Interest Group Politics. Washington: Congressional Quaterly Press, 5th Edition, 1998, 422 p., p. 119-142. PATRCIO, Djalma. Poder, Grupos de Presso e os Meios de Comunicao. Blumenau: Ed. da Furb, 1998, 213 p. PEIXOTO, Celina Vargas do Amaral. Coronelismo, Enxada e Voto. O Globo, 10 de fevereiro de 2000. PENNINGS, Paul; KEMAN, Hans & KLEINNIJENHUIS, Jan. Doin Research in Political Science An Introduction to Comparative Metods and Statistics. London: Sage, 1999, 368 p. PEREIRA, Paulo Trigo. A Teoria da Escolha Pblica (public choice): uma abordagem neo-liberal? Revista Anlise Social, Lisboa, Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa, n 141-142 Volume XXXII, 1997. Disponvel em http://pascal.iseg.utl.pt/~ptrigo/docs/analsoc6.pdf em novembro de 2003. PEREIRA, Paulo Trigo. Governabilidade, grupos de presso e o papel do Estado. In A Reforma do Estado em Portugal: problemas e perspectivas, Actas do 1 Encontro Nacional de Cincia Poltica. Lisboa: Editorial Bizncio/Instituto Superior de Economia e Gesto - Universidade Tcnica de Lisboa, 2001. Disponvel em http://pascal.iseg.utl.pt/~ptrigo/docs/GruposPressao5.pdf em maro de 2006. PETERS, B. Guy. The Problem of Bureaucratic Government. The Journal of Politics, Vol. 43, n. 1. Feb., 1981, p. 56-82. PETERS, Bernard Guy. The Politics of Bureaucracy. London: Routledge, 5th Edition, 2001, 388 p. PETERS, B. Guy. Comparative Politics: Theory and Methods. New York: Palgrave, 1998, 262 p.

496 PETERSEN, R. Eric. Lobbying Reform: Background and Legislative Proposals, 109th Congress. Congressional Research Service, CRS Report for Congress, March 23, 2006, 41 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33065.pdf. PETERSON, John. Policy Networks. Institute for Advanced Studies. Political Science Series n 90, Vienna, July 2003. Disponvel em maio de 2007 em http://www.ihs.ac.at/publications/pol/pw_90.pdf PETRACCA, Mark E. The Shifting Views of Interest Group Influence. Vox Pop Newletter of Political Organization and Parties, American Political Science Association, Vol. 10, Issue 2, 1992, p. 1-6. PIERSON, Paul & SKOCPOL, Theda. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science. In I. Katznelson & H. V. Milner (Eds.), Political Science: The State of the Discipline. New York and Washington, D.C.: W.W. Norton & Co. and The American Political Science Association, 2002, p. 693-721. PIMENTA, Angela. O lobby se reinventa. Exame, 09 set 2007, p. 48-49. PINTO, Clia Regina Jardim. Espaos deliberativos e a questo da representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 19, n 54, fev-2004, p. 97-113. POCHMAN, Marcio. A sindicalizao no emprego formal terceirizado no Estado de So Paulo. SINDEEPRES, Campinas, ago 2007, 58 p. Disponvel em http://www.sindeepres.org.br/v01/index/pesquisa_02.pdf POLLOCK, Jr. James K. The Regulation of Lobbying. The American Political Science Review, Vol. 21, n. 2., May, 1927, p. 335-341. POLSBY, Nelson W., How to Study Community Power: The Pluralist Alternative. Journal of Politics, vol. 22, n 3, August 1960, p. 474-484. POPPER, Karl R. A lgica das cincias sociais. In: Popper, K.R. Em busca de um mundo melhor. Lisboa, Ed. Fragmentos, 1989. p. 71-85. POULANTZAS, Nicos. Poder Poltico e Classes Sociais. So Paulo: Martins Fontes, 1977. PREWWITT, Kenneth & VERBA, Sidney. An Introduction of American Government. New York: Harper & Row, 3rd. Edition, 1979, 657 p. PRIEST, T. B., SYLVES, Richard T. & SCUDDER, David F. Corporate Advice: Large Corporations and Federal Advisory Committees. Social Science Quarterly, University of Texas Press, Vol. 65 Issue 1, March 1984, p. 100-111. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESAROLLO - PNUD. La Democracia en Amrica Latina Hacia una democracia de ciudananas y ciudadanos. Buenos Aires: PNUD, 2004, 255 p. PRZEWORSKI, Adam & TEUNE, Henry. Logic of comparative social inquiry. New York, Wiley, 1970. PUBLIC CITIZEN. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act. Washington: Public Citizen, 2005, 18 p. Disponvel em agosto de 2007 em http://www.lobbycontrol.de/blog/download/OriginsofLDA.pdf. PULGAR, Emilio Luque. Del Capital Social a la Poltica: las capacidades pblicas como articuladoras de las comunidades democrticas. Universidad Complutense de Madrid. Tese de Doutorado. 2003, 407 p. Disponvel em maio de 2007 em http://www.ucm.es/BUCM/tesis/cps/ucm-t26505.pdf PUTNAM, Robert. Bowling Alone: The Colapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster, 2000, 541 p. PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2 ed., 2000, 260 p.

497 QUEIROZ, Antonio Augusto de. O movimento sindical e o Congresso Nacional. Boletim do DIAP, ano XV, n 208, nov. 2007, p. 1. QUIRK, Barry. Accountable to everyone: postmodern pressures on public managers. Public Administration, vol. 75, Autumn 1997, p. 569-586. RAGIN, Charles C. The Comparative Method: moving beyond qualitative and quantitative strategies. Berkeley-CA, University of California Press, 1987, 185 p. RAMOS, Alberto Guerreiro. Administrao e contexto brasileiro. Esboo de uma teoria geral da administrao. Rio de Janeiro: FGV, 2 ed., 1983, 366 p. RAMOS, Alberto Guerreiro. A Nova Cincia das Organizaes. Rio de Janeiro: FGV, 2 ed., 1989, 209 p. RAMOS, Daniela Peixoto. Comportamento Parlamentar e Grupos de Presso: um Estudo de Caso da Reforma da Previdncia (1995-1998). Dissertao de Mestrado. Universidade de Braslia - Instituto de Cincia Poltica. 2005, 229 p. RAMOS, Murilo Csar. Sobre a importncia de repensar e renovar a idia de sociedade civil. In RAMOS , Murilo Csar & DOS SANTOS, Suzy (orgs.). Polticas de Comunicao buscas tericas e prticas. So Paulo: Paulus, 2007, p. 19-48. RAPOPORT, Anatol. Lutas, Jogos e Debates. Braslia: Ed. UnB, 1980, 324 p. RAUCH, Jonathan. Governments End: Why Washington Stopped Working. New York: Public Affairs, 1999, 296 p. REIS, Bruno P. W. Corporativismo, pluralismo e conflito distributivo no Brasil. DADOS Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, vol. 38, n 3, 1995, p. 417-457. REIS, Fbio Wanderley. Estado, Economia, tica, Interesses: para a Construo Democrtica no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Rio de Janeiro: IPEA, n 1, jun. 1989, p. 33-56. RENN, Lucio R. Estruturas de oportunidade poltica e engajamento em organizaes da sociedade civil: um estudo comparado sobre a Amrica Latina. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba:UFPR, nov. 2003, n.21, p.71-82. RENN, Lucio. Teoria da Cultura Poltica: Vcios e Virtudes. BIB Revista Brasileira de Informaes Bibliogrficas em Cincias Sociais, Rio de Janeiro: Anpocs, n 45, vol. 1, 1 sem. 1998, p. 71-92. RIBEIRO, Ednaldo Aparecido. Bases da legitimidade democrtica no Brasil: adeso a valores e avaliao de desempenho. Opinio Pblica, Campinas, vol. 13, n 1, Junho, 2007, p.74-96. RICHARDSON, Jeremy. Government, Interest Groups and Policy Change. Political Studies, vol. 48, 2000, p. 1006-1025. RIGGS, Fred W. Administrao nos pases em desenvolvimento: a teoria de sociedade prismtica. Rio de Janeiro: FGV, 1968, 509 p. ROBINS, Suzanne & TSVETOVAT, Maksim. The Structure of Interest Group Networks: A First Cut Using PAC Contribution Data. Center for Social Complexity - George Mason University, 2006, 20 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.css.gmu.edu/maksim/page1/files/Robbins_Tsvetovat_MW06.pdf ROCHA, Marcelo. Funcionria e lobista. Correio Braziliense, 7 mai 2006, p. 2. RODRIGUES, Alberto Tosi. Introduo aos Modelos de Intermediao de Interesses: Pluralismo e Corporativismo em Perspectiva. Campinas: Unicamp, 1995, 39 p. RODRIGUES, Lencio Martins. Destino do Sindicalismo. So Paulo: EDUSP, 1999, 335 p. RODRIGUES, Lencio Martins. Mudanas na Classe Poltica Brasileira. So Paulo: Publifolha, 2006, 181 p. RODRIGUES, Ricardo Jos Pereira. Desenvolvimento nas Aes Polticas da Sociedade Civil dentro e Fora do Congresso Nacional. Estudo CONLEG. Braslia: Cmara dos Deputados, 2000, 14 p.

498 ROMERO, Jorge Javier. Estudo introductorio los nuevos institucionalismos: sus diferencias, sus cercanias. In: DiMAGGIO, Paul J. e POWELL, Walter W. (compiladores), El Nuevo Institucionalismo en el Anlisis Organizacional. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 7-29. ROSE-ACKERMAN, Susan. Was Mancur a Maoist? An Essay on Kleptocracy and Political Stability. Economics & Politics, Vol. 15, July 2003, p. 163-180. ROSENTHAL, Alan. The Third House: Lobbyists and Lobbying in the States. Washington, DC, CQ Press, 1993, 242 p. ROURKE, Francis E. Bureaucracy, Politics and Public Policy. Litle, Brown and Company: Boston, 1976, 2nd Edition, 208 p. ROYO, Sebastin. Still the Century of Corporatism? Corporatism in Southern Europe. Spain and Portugal in Comparative Perspective. Center for European Studies Working Paper Series 75. January 2001. Disponvel em novembro de 2006 em http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Royo75.pdf RUA, Maria das Graas. Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade. Revista do Servio Pblico, ano 48, n 3, set-dez 1997, -. 135-152. RUA, Maria das Graas. Polticas Pblicas e Polticas Pblicas no Brasil: conceitos bsicos e achados empricos. Braslia: Universidade de Braslia, mmeo, s/d. RUA, Maria das Graas; AGUIAR, Alessandra. T. A Poltica Industrial no Brasil, 1985-1992: Polticos, Burocratas e Interesses Organizados no Processo de Policy-Making. Planejamento e Polticas Publicas, Braslia, IPEA, n. 12, 1995. SACHS, Richard C. Lobby Act Reform. The Library of Congress. Congressional Research Service. Issue Brief n IB75034. March 1981, 10 p. SALISBURY, Robert H. Interest Representation: The Dominance of Institutions. The American Political Science Review, Vol. 78, n. 1. (Mar., 1984), p. 64-76. SAMUELS, David. Ambassadors of the State: Ambition, Federalism and Legislative Politics in Brazil. Cambridge University Press, 2003, 20 p. SANTANA, Marco Aurlio. O Novo e o Velho Sindicalismo: anlise de um debate. Revista de Sociologia e Poltica da UFPR, Curitiba, n 10/11, 1998, p. 19-35. SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio de (orgs). Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004. SANTOS, Luiz Alberto dos & CARDOSO, Regina Luna Santos. Corrupo, nepotismo e gesto predatria: um estudo do caso brasileiro e alternativas para seu enfrentamento. XVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica, Santiago-Chile, 2005. Disponvel em maio de 2007 em http://www.clad.org.ve/fulltext/0052003.pdf. SANTOS, Luiz Alberto dos. Controle social e a transparncia da administrao pblica brasileira. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004. Braslia: Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchefa de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, 2004. Disponvel em maio de 2007 em http://www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fControleSocialetransparencia.pdf. SANTOS, Luiz Alberto dos. Prestao de contas, acesso a informao e participao e processo decisrio governamental. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18-21 de outubro de 2005. Braslia: Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, 2005. 19 p. Disponvel em setembro de 2007 em http://www.clad.org.ve/fulltext/0052523.pdf

499 SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governana e democracia: criao de capacidade governativa e relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps-Constituinte. DADOS - Revista de Cincias Sociais, vol. 40, n 3, 1997, p. 335-376. SANTOS, Maria Helena de Castro. Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento. DADOS Revista de Cincias Sociais vol. 44, n.4, Rio de Janeiro, 2001. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justia: a poltica social na ordem brasileira, Campus: Rio de Janeiro, 1979. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razes da Desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1993, 148 p. SATO, Adhemar Kyotoshi; BARBOSA DA SILVA, Frederico A.; CHAGAS, Ana Maria Resende & THEODORO, Mrio L. Os Conselhos de Poltica Social Algumas Concluses e Resultados. Braslia: IPEA, Polticas Sociais - polticas sociais - Acompanhamento e Anlise n 6, fev. 2003 SCHATTSCHNEIDER, E. E. The Semisovereign People: a Realist view of Democracy in America. Wadsworth/Thomson Learning, 1975, 143 p. SCHLOZMAN, Kay Lehman & TIERNEY, John T. Organized Interests and American Democracy. New York: Harper & Row, 1986. SCHMIDT, Benicio Viero. O Estado, a nova esquerda e o neocorporativismo. In: Seminrio Internacional de Cincia Poltica, 2001, Porto Alegre, 2001. Disponvel em maio de 2007 em http://www.anped.org.br/reunioes/24/te11.doc SCHMITTER, Philippe C. Interest conflict and political change in Brazil. Stanford: Stanford Univesity Press, 1971, 499 p. SCHMITTER, Philippe C. Still the Century of Corporatism? The Review of Politics, Vol. 36, n. 1, The New Corporatism: Social and Political Structures in the Iberian World., Jan., 1974, p. 85-131. SCHNEIDER, Anne & INGRAM, Helene. Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy. American Political Science Review, n 87, 1993, p. 33447. SCHNEIDER, Ben Ross. A conexo da carreira: uma anlise comparativa de preferncias e insulamento burocrtico. Revista do Servio Pblico, vol. 119, n 1, p. 9-44, jan-abr 1995. SCHUMPETER, Joseph. Capitalism, Socialism and Democracy. New York: HarperPerennial, Third edition, 1950, 431 p. SCHWARZTMAN, Simon. Da responsabilidade pblica dos governantes: paradoxos e perspectivas. Dados - Revista de Cincias Sociais, 1976, n 12, p. 5-21. SEMERARO, Giovanni. Sociedade de massas, sociedade civil e subjetividade. Texto apresentado no Congresso Internacional: "Antonio Gramsci: da un secolo all'altro", organizado pela International Gramsci Society, no Istituto Italiano per gli Studi Filosofici, Npoles, 16-18 out. 1997. Disponvel em novembro de 2007 em http://www.acessa.com/gramsci/?page=visualizar&id=322. SHAMES, Shauna L. & WEINER, Greg. Raising Money, Raising Hackles: Analyzing Interest Group Response to Supreme Court Decisions through Direct Mail Solicitations. Georgetown University, Southern Political Science Association annual meeting, Atlanta, January 5-7, 2006. Disponvel em maio de 2007 em http://www.gov.harvard.edu/student/shames/Shames_Weiner_Southern_Conf_2006_Paper.pdf. SHEN, Ce & WILLIAMSON, John B. Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength: a Cross-national Analysis. International Journal of Comparative Sociology, Vol n 46, n4, 2005, p. 327-3455.

500 SHEPHERD, Geoffrey. The fight against corruption in Latin America and the Caribbean: A World Bank view. November, 1998. Disponvel em maio de 2005 em http://www.clad.org.ve/shepherd.html. SILVA, Carlos Eduardo Lins da & QUEIROZ, Antonio Augusto de. Relaes institucionais e governamentais s claras. Boletim do DIAP, dezembro de 2006. Disponvel em http://diap.ps5.com.br/content,0,0,77924,0,0.html. SILVA, Marcos Fernandes Gonalves da. A Economia Poltica da Corrupo: o Escndalo do Oramento. Relatrio de Pesquisa n 3/1995. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1005, 101 p. Disponvel em http://www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/Rel03-95.pdf SIMPSON, David. Pressure Groups. London: Hodder & Stoughton, 1999. SKOK, James E. Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration. Public Administration Review, Washington, D.C., vol. 55, Jul.-Aug. 1995, p. 325-332. SMITH, Richard A. Interest Group Influence in the U.S. Congress. Legislative Studies Quarterly, vol. 20, n 1, Feb. 1995, p. 89-139. SOARES, Luiz Eduardo. A racionalidade do politicamente correto ou: Weber errou porque estava certo. p 325-344 In SOUZA, Jess (org). A Atualidade de Max Weber. Braslia: Ed. UnB.2000, 394 p. SOUZA SANTOS, Boaventura & AVRITZER. Introduo: para ampliar o cnone democrtico. In SOUZA SANTOS, Boaventura de (org.). Democratizar a Democracia os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002, 678 p., p. 39-78. SOUZA, Renato Santos de. O funcionalismo sistmico nas Teorias Social e Organizacional: evoluo e crtica. Disponvel em http://read.adm.ufrgs.br/read19/artigo/artigo1.PDF, novembro, 2003. SPECK, Bruno W. O financiamento de campanhas eleitorais. In AVRITZER, Leonardo & ANASTASIA, Ftima (orgs.). Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG: PNUD , 2006, 271 p., p. 153-158. STARK, David. Bending the bars of the iron cage: bureaucratization and informalization in capitalism and socialism. The Helen Kellogg Institute of International Studies. University of Notre Dame. Working paper # 126. August 1989. STEPAN, Alfred. Estado, Corporativismo e Autoritarismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980, 375 p. STIGLER, George J. The Theory of Economic Regulation. In STIGLER, George J. (ed.) Chicago Studies in Political Economy. Chicago: The University of Chicago Press, 1988, p. 209-233. STINCHCOMBE, Arthur L. La Construccion de Teorias Sociales. Cap. 2 La lgica de la inferncia cientfica. Buenos Aires: Nueva Visin, 1970. STORCK, Vera Sueli. A Reforma Administrativa do Governo Collor. Revista de Administrao, So Paulo, FGV, v. 27, n 3, p. 66-77, jul-set 1992. p. 70. TAFNER, Paulo. Proporcionalidades e Excluso no Sistema Poltico-eleitoral Brasileiro. Rio de Janeiro: IPEA, Texto para Discusso n 450, dezembro de 2006, 36 p. TAKAGI, Maya. Cmaras setoriais agroindustriais, representao de interesses e polticas pblicas. So Paulo: FAPESP/AnnaBlume, 2004, 146 p. TENRIO, Fernando Guilherme e ROZENBURG, Jacob Eduardo. Gesto Pblica e cidadania: metodologias participativas em ao. Revista de Administrao Pblica, vol. 31, n 4, julago 1997, p. 101-125. THOMAS, Clive (ed.) Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport: Praeger, 2004, 523 p.

501 THOMAS, Clive S. Interest Group Regulation across the United States: Rationale, Development and Consequences. Parliamentary Affairs, vol. 51, n 4, oct. 1998, p. 500-515. THOMAS, Clive S. Interest Group Studies: Some Reflections on the Past Fifty Years. VoxPop Newletter of Political Organization and Parties, American Political Science Association, Vol. 26, Issue 1, Summer 2007. TILLY, Charles. Democracy. New York: Cambridge University Press, 2007, 234 p. TIERNEY, John. Organized Interests and Nations Capital. In Petracca, Mark (org.). The Politics of Interests: Interest Groups Transformed. Boulder, Colorado. Westview Press, 1992. TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na Amrica. In JEFFERSON, Thomas et alii. Escritos Polticos. Col. Os Pensadores. So Paulo: Abril Cultural, 2 Ed., 1979, p. 184-317. TOCQUEVILLE, Alexis de. De La Democratie en Amerique I, 1835, Disponvel em dezembro de 2006 em http://classiques.uqac.ca/classiques/De_tocqueville_alexis/democratie_1/democratie_t1_2.pdf. TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Global Corruption Report 2003 Special Focus: access to information. London: Profile Books, 2003, 326 p. TRIPATHI, Micky, ANSOLABEHERE, Stephen & SNYDER JR., James M. "Are PAC Contributions and Lobbying Linked? New Evidence from the 1995 Lobby Disclosure Act. Business and Politics, Vol. 4 : Iss. 2, Article 2, August, 2002. Disponvel em maio de 2007 em http://www.bepress.com/bap/vol4/iss2/art2 TRUMAN, David B. The Governmental Process. New York: Knopf, 1951, 544 p. UDEHN, Lars. The Limits of Public Choice. New York: Routledge, 1996. UNITED NATIONS. Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Management and Development Management. Civil Participation and Pro-poor Budgeting. United Nations: New York, 2005. UNITED NATIONS. Department of Economic and Social Affairs. World Public Sector Report 2005 Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. United Nations: New York, 2005, 123 p. UNITED NATIONS. Human Development Report 2007/2008. Disponvel em novembro de 2007 em http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008. UNITED STATES OF AMERICA. Office of Personnel Management. Biography of an Ideal: A History of the Federal Civil Service. Washington, DC: OPM, 323 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.opm.gov/BiographyofAnIdeal/docs/TextOnlyVersion.pdf. UNITED STATES OF AMERICA. Office of Personnel Management. Federal Civilian Workforce Statistcs The Fact Book 2005 Edition. Washington, DC: OPM, February 2006, 323 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.opm.gov/BiographyofAnIdeal/docs/TextOnlyVersion.pdf. UNITED STATES OF AMERICA. U. S. House of Representatives. Committee on Government Report. Policy and Supporting Positions - 108th Congress, 2nd Session, November, 2004, 234 p. Disponvel em julho de 2007 em http://www.gpoaccess.gov/plumbook/2004/2004_plum_book.pdf. UNITED STATES OF AMERICA. The Federal Election Commission. Federal Election Campaing Law. Washington: Federal Election Commision, October 2005, 234 p. UNITED STATES OF AMERICA. United States General Accounting Office. Report to Congressional Requesters Federal Advisory Committees. Washington: GAO, GAO-04328, April 2004, 149 p. VARGAS, Getlio. O Estado Novo e suas realizaes. Rio de Janeiro: Servio de Divulgao da Presidncia da Repblica, abril de 1938, 48 p.

502 VEIGA, Jos Eli da. Economia Poltica da Emergente Transio Agroambiental: o caso dos EUA. Relatrio de Pesquisa. Universidade de So Paulo/FEA, fevereiro de 1996. Disponvel em junho de 2007 em http://www.econ.fea.usp.br/zeeli/Textos/outrostrabalhos/00.htm. VIANA, Ana Luiza. Abordagens Metodolgicas em Polticas Pblicas. Campinas: Unicamp, Ncleo de Estudos em Polticas Pblicas. Caderno de Pesquisa n 5, 1988, 44 p. VIANNA, Luiz Werneck. O Estado Novo do PT. Julho de 2007. Disponvel em agosto de 2007 em http://www.lainsignia.org/2007/julio/ibe_007.htm. VIANNA, Maria Lcia T Werneck. Lobismo, um novo conceito para analisar a articulao de interesses no Brasil. Texto de discusso n 25, CEPP Rio de Janeiro-RJ. VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao. Rio de Janeiro: Record, 2001, 5 ed. VIEIRA, Liszt. Cidadania e Sociedade Civil no Espao Pblico Democrtico. Revista Direito, Estado e Sociedade n. 11, 2000. Disponvel em http://www.pucrio.br/sobrepuc/depto/direito/revista/online/rev11_liszt.html em novembro de 2005. VIEIRA, Marcelo Milano Falco et alii. O Setor Cultural de Porto Alegre: formao e caracterstica a partir da teoria institucional. Disponvel em http://read.adm.ufrgs.br/read21/artigo/artigo2.htm em julho de 2003. VIGNA, Edlcio. A Bancada Ruralista 2003-2007. Braslia: INESC, maio de 2003, 11 p. VOGEL, Luiz Henrique. As Frentes Parlamentares e a Cultura Poltica em Defesa dos Direitos Humanos. Braslia: Cmara dos Deputados/Consultoria Legislativa, abril 2005, 19 p. WACQUANT, L. J. C. & CALHOUN, C. J. Interesse, racionalidade e cultura. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 15, 1991. WALKER, Jack L. The Origins and Maintenance of Interest Groups in America. The American Political Science Review, Vol. 77, n. 2., Jun., 1983, p. 390-406. WEBER, Max. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e Cientficos, 5 ed., 1982. WEBER, Max. A tica protestante e o esprito do capitalismo. So Paulo: Pioneira, 5 ed., 1987, 233 p. WEBER, Max. Parlamento e Governo numa Alemanha Reconstruda. In Os Economistas Max Weber, Textos Selecionados. So Paulo: Ed. Nova Cultural, 1997, 192 p., p. 21-118. WEBER, Max. Economia e Sociedade. Braslia: Unb e So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, Vol. 1, 4 ed., 1999, 464 p. WEBER, Max. Economia e Sociedade. Braslia: Unb, Vol. 2, 1999, 584 p. WEED, Mike. Towards a model of cross-sectoral policy development in leisure: the case of sport and tourism. Leisure Studies n 20, 2001, p. 125141. Disponvel em maio de 2007 em http://www.trip-eastmidlands.org.uk/pdf/Policy%20Development%20in%20Leisure.pdf. WEST, Darrell M. & LOOMIS, Burdett A. The Sound of Money How Political Interests Get What They Want. New York: Norton, 1999, 291 p. WILLIAMSON, Peter. Varieties of Corporatism: A Conceptual Discussion. New York: Cambridge University Press, 1985. WILLIAMSON, Peter F. Corporatism and Neocorporatist Theory. In THOMAS, Clive (ed.) Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport: Praeger, 2004, 523 p., p. 48-52. WILLMORE, Larry. Civil Society Organizations, Participation and Budgeting. In UNITED NATIONS. Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Management and Development Management. Civil Participation and Pro-poor Budgeting. United Nations: New York, 2005, p. 19-34. WILSON, Frank L. Review: Interest Groups and Politics in Western Europe: The Neo-Corporatist Approach. Comparative Politics, Vol. 16, n. 1. (Oct., 1983), p. 105-123.

503 WILSON, Graham. American Interest Groups in Comparative Perspective. In Petracca, Mark (org.). The Politics of Interests: Interest Groups Transformed. Boulder, Colorado. Westview Press, 1992. WILSON, James Q. The Rise of the Bureaucratic State. The Public Interest vol. 77, n 103, 1975. WILSON, James Q. Bureaucracy - What Government Agencies do and Why They do It. Basic Books, 1989. WILSON, Woodrow. O Estudo da Administrao. Rio de Janeiro, FGV, Cadernos de Administrao Pblica, 1955, 35 p. WINDEN, Frans Van. Interest Group Behavior and Influence. In ROWLEY, Charles & SCHNEIDER, Fredrich (eds.). 2003. Encyclopedia of Public Choice. London Klwer Academic Publishers. Disponvel em dezembro de 2005 em http://www1.fee.uva.nl.creed/pople/fvwinden.htm WOOD, B. Dan; WATERMAN, Richard W. Bureaucratic Dinamics: the Role of Bureaucracy in a Democracy. Boulder: Westview Press, 1994, 190 p. WORLD BANK. Brazil: Equitable, competitive, sustainable Contributions for Debate. Washington, DC: World Bank, 2003, 655 p. WRIGHT, John R. PACs, Contributions, and Roll Calls: An Organizational Perspective. The American Political Science Review, Vol. 79, o. 2, Jun., 1985, p. 400-414. WRIGHT, John R. PAC Contributions, Lobbying, and Representation. The Journal of Politics, Vol. 51, N 3, Aug., 1989, p. 713-729 WRIGHT, John R. Interest Groups & Congress Lobbying, Contributions and Influence. Allyn and Bacon, 1996, 214 p. ZABLOTSKY, Edgardo Enrique. A Bentley's Approach to Public Policy. Some Empirical Support. Buenos Aires: Center for Macroeconomic Studies of Argentina, Working Paper n 83, Junio 1992, 55 p. Disponvel em maro de 2007 em http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/83.pdf. ZAULI, Eduardo Meira. Grupos de Interesse e Ao Coletiva: uma crtica formal a Mancur Olson. Vanguarda Econmica, Belo Horizonte, v. III, n 3, p. 87-101, 1995. ZELLER, Belle. American Government and Politics: The Federal Regulation of Lobbying Act. The American Political Science Review, Vol. 42, n. 2. (Apr., 1948), p. 239-271.

504

ANEXOS

Tabela 51 - Tcnicas empregadas por Grupos de Interesse EUA (1983)

% de organizaes para as quais a tcnica consome mais tempo e recursos 27 36 10 27 12 20 17 10 19 12 10 20 26 6 7 4 14 4 8 2 0 2 5 2 2 0 1

Tcnica

% de Organiza es que usam a tcnica 99 98 95 92 92 90 86 86 85 85 84 84 80 80 78 76 75 72 58 56 53 44 44 31 24 22 20

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.

Testemunho em audincias pblicas Contato direto com oficiais governamentais para apresentar seus pontos de vista Engajamento em contatos informais com oficiais (convenes, almoos, etc.) Apresentar resultados de pesquisas ou informaes tcnicas Enviar cartas para membros da organizao para informar sobre suas atividades Participar de coalizes com outras organizaes Tentar influenciar a implementao de polticas Contatar com pessoas da imprensa e da mdia Consultas com oficiais governamentais para planejar estratgias legislativas Ajudar a elaborar propostas legislativas Orientar campanhas de envios de cartas ou telegramas Influenciar a agenda governamental levantando novos assuntos e chamando ateno para problemas previamente ignorados Montar esforos de grassroots lobbying Manter contatos de constituintes influentes com gabinetes parlamentares Ajudar a elaborar propostas de regulamentos, regras ou diretrizes Participar em comisses ou comits de assessoramento Alertar membros do congresso sobre os efeitos de uma proposta legislativa em seus distritos eleitorais Apresentar demandas ou reclamaes ou participar de outras disputas Fazer contribuies financeiras para campanhas eleitorais Fazer favores para oficiais que precisem de assistncia Tentar influenciar indicaes para cargos pblicos Divulgar registros de votos de candidatos a cargos eletivos Participar em campanhas de arrecadao de fundos para a organizao Publicar anncios na mdia sobre posies em temas Contribuir com trabalho ou pessoal para campanhas eleitorais Apoiar publicamente candidatos a cargos Participar em protestos ou demonstraes

Fonte: Schlozman e Tierney (1986:150), Washington Representatives Survey.

505
Tabela 52 Percentual de Grupos de Interesse Envolvidos em Atividades Especficas EUA
Tcnica Inside Lobbying Conctatos pessoais com o Congresso Testemunho em audincias pblicas no Congresso Apresentar resultados de pesquisas ao Governo Contato direto com oficiais governamentais Contribuir para campanhas eleitorais Testemunho em audincias pblicas promovidas por agncias governamentais Participar de public advisory boards Participar de disputas judiciais sobre polticas Outside Lobbying Contatar com pessoas da imprensa e da mdia Mobilizar membros do grupo Organizar campanhas de envios de cartas ou telegramas Apresentar pesquisas para a mdia Conceder entrevistas coletivas (press conferences) Divulgar registros de votos de candidatos a cargos eletivos Apoiar publicamente candidatos a cargos Participar de protestos Realizar pesquisas de opiniao sobre assuntos de polticas pblicas Publicar anncios na mdia sobre posies em temas Contratar empresas de relaes pblicas Ceder pessoal para trabalhar em campanhas eleitorais Manuteno organizacional Participar de coalizes com outros grupos Enviar cartas para membros do grupo (grassroots) Realizar pesquisas de opinio com membros do grupo sobre assuntos de polticas pblicas Arrecadar recursor por meio de correspondncias Publicar anncios na mdia para atrir novos membros
Fonte: Kolman (1998:35).

Regularmente 96 70 68 67 54 39 27 22 76 56 54 49 29 24 22 10 8 6 4 4 80 72 40 24 6

Ocasional -mente 4 30 32 33 10 49 52 51 22 38 36 49 50 4 2 22 22 46 32 4 18 4 24 8 26

Nunca 0 0 0 0 36 12 21 27 2 6 10 2 21 72 76 68 64 48 62 92 2 24 36 38 68

N 50 50 50 49 50 49 48 49 50 50 50 49 48 50 50 50 50 50 50 49 50 50 43 49 50

Tabela 53 - Conferncias Nacionais inauguradas pelo Poder Executivo Federal Brasil - 20032006
1 Conferncia Nacional das Cidades; 1 Conferncia Nacional Infanto-Juvenil do Meio Ambiente; 1 Conferncia Nacional do Meio Ambiente; 1 Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para a Juventude 1 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia; 1 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa; 1 Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres; 1 Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial; 1 Conferncia Nacional de Aqicultura e Pesca; 1Conferncia Brasileira sobre APL Arranjos Produtivos Locais; 1 Conferncia Nacional do Esporte; 1 Conferncia Nacional da Cultura; 1 Conferncia Nacional dos Povos Indgenas; 1 Conferncia Nacional de Economia Solidria; e 1 Conferencia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica

506
Tabela 54 - Conselhos e comisses com a participao da sociedade civil no Governo Federal Brasil - 2007
RGO Cmara de Sade Suplementar CSS da ANS Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia Comisso de tica Pblica Comisso de Gesto de Florestas Pblicas VINCULAO Ministrio da Sade/Agncia Nacional de Sade Suplementar Ministrio da Cincia e Tecnologia Presidente da Repblica Ministrio do Meio Ambiente/Servio Florestal Brasileiro Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Educao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Ministrio da Cultura Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Justia Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Esporte ANO DE FUNO CRIAO Consultiva 2000 2007 1999 2006 Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Deliberativa Consultiva Consultivo Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Deliberativa Deliberativa Deliberativa

Comisso Especial de Recursos Comisso Nacional de Alfabetizao do Programa Brasil Alfabetizado Comisso Nacional de Cartografia Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC) Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CNTNBio) Comisso Nacional de Biodiversidade Comisso Nacional de Poltica Indigenista - CNPI. Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento

1990 2003 1994 2006 2003

1991 2001 2003 2003 1995 2004 2006 1966 2003 2003 2006 1998 1997

Comisso Nacional de Preveno da Violncia e Segurana nos Espetculos Esportivos CONSEGUE Ministrio da Previdncia Social Comisso Representativa de Valorizao do Idoso Ministrio da Fazenda Comit Brasileiro de Nomenclatura Conselho Nacional de Recursos Comit da Sub-Bacia Hidrogrfica do Rio Verde Hdricos/MMA Grande Ministrio da Cincia e Tecnologia Comit Gestor da Internet no Brasil - CGIbr Comit Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual Conselho Administrativo da Regio Integrada do Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno Conselho Consultivo da Agncia Nacional de Telecomunicaes Conselho Consultivo do Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os Jovens - PNPE Conselho Consultivo da ANVISA Conselho Curador da Fundao Jorge Duprat Figueiredo, de Segurana e Medicina do Trabalho Conselho Curador do Banco da Terra Ministrio da Cultura Ministrio da Integrao Nacional Agncia Nacional de Telecomunicaes/Ministrio das Comunicaes Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Sade/Anvisa Ministrio do Trabalho e Emprego/Fundacentro Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio das Cidades

2003 1999 1966 2000 1994 1990 2003 1964

Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Ministrio do Trabalho e Emprego Servio Ministrio das Cidades Conselho das Cidades Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Presidncia da Repblica Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Fazenda Ministrio da Fazenda

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho de Gesto da Previdncia Complementar Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico Conselho de Recursos da Previdncia Social Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros

2003 1978 2001 1966 1985 1966

507
Privados, de Previdncia Privada Aberta e de Capitalizao Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo Conselho Deliberativo da Poltica do Caf Conselho Deliberativo da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Conselho Deliberativo da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos Conselho Nacional Antidrogas

Controladoria-Geral da Unio/Presidncia da Repblica Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Integrao Nacional/SUDAM Ministrio da Integrao Nacional/SUDENE Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Justia Gabinete de Segurana Institucional/Presidncia da Repblica Ministrio do Meio Ambiente Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca/Presidncia da Repblica Arquivo Nacional/Casa Civil/PR Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Cincia e Tecnologia Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Presidncia da Repblica Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Educao Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Cincia e Tecnologia

2003 1996 2007 2007 1989 1990 2000 1995 2000

Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva e Deliberativa Consultiva e

Conselho Nacional da Amaznia Legal Conselho Nacional de Aqicultura e Pesca Conselho Nacional de Arquivos Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia Conselho Nacional de Combate Discriminao

1993 2003 1991 1993 1996 2001

Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Conselho Nacional de Economia Solidria Conselho Nacional de Educao Conselho Nacional de Imigrao Conselho Nacional de Informtica e Automao Conselho Nacional de Juventude

2005 2003 2003 1961 1980 1984 2005 1973 1991 1984 1990 2002 1965 1991 2003

Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Ministrio do Desenvolvimento, Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Indstria e Comrcio Exterior Qualidade Industrial Ministrio da Agricultura, Pecuria Conselho Nacional de Poltica Agrcola e Abastecimento Ministrio da Justia Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC) Conselho Nacional de Poltica Energtica Conselho Nacional de Poltica Fazendria Conselho Nacional de Previdncia Social Ministrio da Cultura Presidncia da Repblica Ministrio da Fazenda Ministrio da Previdncia Social

Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial - Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, da (CNPIR) Presidncia da Repblica Conselho Nacional de Promoo do Direito Humano Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Alimentao Repblica Ministrio do Meio Ambiente Conselho Nacional de Recursos Hdricos Conselho Nacional de Sade Conselho Nacional de Segurana Alimentar Nutricional Conselho Nacional de Segurana Pblica Conselho Nacional do Esporte Ministrio da Sade Presidncia da Repblica Ministrio da Justia Ministrio do Esporte

2002

1997 1937 2003 2003 1998

508
Deliberativa Consultiva e Deliberativa Consultiva Consultiva Consultiva e Deliberativa

Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho Nacional do Trabalho Conselho Nacional do Turismo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

Ministrio do Meio Ambiente

1981

Ministrio do Trabalho e Emprego 1923 Ministrio do Turismo 2001 Secretaria Especial dos Direitos 1991 Humanos da Presidncia da Repblica Secretaria Especial de Polticas Consultiva Conselho Nacional dos Direitos da Mulher 1985 para as Mulheres, da Presidncia da Repblica. Consultiva Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Secretaria Especial dos Direitos 1999 Humanos da Presidncia da Deficincia Repblica Secretaria Especial dos Direitos Consultiva Conselho Nacional dos Direitos do Idoso 2002 Humanos da Presidncia da Repblica Casa Civil da Presidncia da Consultiva e Conselho Superior de Cinema 2001 Repblica Deliberativa Ministrio dos Transportes Consultiva Conselhos de Gesto da ANTT e ANTAQ 2001 Ministrio da Previdncia Social Consultiva Frum Nacional da Previdncia Social 2007 Ministrio do Trabalho e Emprego Consultiva Frum Nacional do Trabalho 2003 Fonte: Presidncia da Repblica. Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais.

509
Tabela 55 - Organizaes com Participao em Conselhos do Governo Federal por quantidade de rgos em que participa classificadas por rea de atuao Brasil - 2007
Entidades da Sociedade Civil Confederao Nacional da Indstria - CNI Central nica dos Trabalhadores CUT Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG Fora Sindical Confederao Nacional do Comrcio - CNC Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil - CNA Organizao das Cooperativas Brasileiras OCB Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia - SBPC Ordem dos Advogados do Brasil OAB Confederao Nacional das Instituies Financeiras - CNF Confederao Geral dos Trabalhadores CGT Confederao Nacional do Transporte CNT Unio Brasileira de Cegos UBC Social Democracia Sindical SDS Pastoral da Criana Federao dos Trab. na Agricultura Familiar da Regio Sul FETRAF Coordenao das Org. Indgenas da Amaznia Brasileira - COIAB Conselho Federal de Servio Social CFESS Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais - ABONG Unio Nacional dos Estudantes UNE Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social Confederao Brasileira de Aposentados e Pensionistas - COBAP Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB Critas Brasileira Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental ABES Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos WAR - Instituto Indgena Brasileiro Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas UBES Servio Social do Comrcio de So Paulo - SESC/SP Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE Movimento Nacional dos Pescadores MONAPE Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Ruas MNMMR Liga Brasileira de Lsbicas LBL Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC Instituto Ayrton Senna Grupo de Trabalho Amaznico - GTA Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas - GIFE Grupo Arco-ris de Conscientizao Homossexual Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e Adolescente Federao Nacional dos Trabalhadores Domsticos - FENATRAD Federao Nacional das Sociedades Pestalozzi - FENASP Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalizao - Fenaseg Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro - FIRJAN Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais - FIEMG Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil - FARBRA Federao Brasileira de Bancos - FEBRABAN Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais das Polcias Militares e Corpo de Bombeiros Militares Conselho Nacional de Igrejas Crists - CONIC Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil - CAPOIB Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social CNTSS Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE Confederao Nacional de Municpios - CNM Central de Movimentos Populares - CMP Central Autnoma de Trabalhadores - CAT Cmara Brasileira da Indstria da Construo - CBIC Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores - ANFAVEA Associao Brasileira de Ostomizados - ABRASO Associao Brasileira de Educao ABE Associao Brasileira das Universidades Comunitrias ABRUC Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto - ABCON Quantidade de Conselhos 13 13 12 11 11 8 8 7 6 6 6 6 5 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Classificao Patronal/Empresarial Sindical Urbano Campo e Ambientalistas Sindical Urbano Patronal/Empresarial Religiosos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas educacionais Entidades de Classe Patronal/Empresarial Sindical Urbano Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Sindical Urbano Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Entidades de Classe Defesa de Direitos Educacionais Defesa de Direitos Sindical Urbano Sindical Urbano Religiosos Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Educacionais Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Populares Urbanos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Sindical Urbano Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Entidades de Classe Religiosos Defesa de Direitos Sindical Urbano Educacionais Outros Populares Urbanos Sindical Urbano Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Educacionais Educacionais Patronal/Empresarial

510
Associao Brasileira da Indstria de mquinas e Equipamentos - Abimaq Articulao do Semi-rido - ASA Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras - AMNB Agentes de Pastoral Negros do Brasil - APNs Academia Brasileira de Cincias - ABC Viso Mundial Vida Brasil Universidade Federal do Cear Universidade Federal de Pernambuco Unio Norte Brasileira das Igrejas Adventistas do Stimo Dia Unio Nacional por Moradia Popular - UNMP Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao - UNDIME Unio Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria UNICAFES Unio Nacional das Escolas Famlias Agrcolas do Brasil Unio e Solidariedade das Cooperativas e Empreendimentos de Economia Solidria - UNISOL Unio dos Escoteiros do Brasil Unio de Negros pela Igualdade - UNEGRO Unio Brasileira dos promotores de Feira - UBRAFE Unio Brasileira de Mulheres UBM Unio Brasileira de Escritores - UBE Unio Brasileira de Educao e Ensino Sociedade Rural Brasileira - SRB Sociedade Brasileira de Medicina Fsica e Reabilitao Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia Sociedade Brasileira de Administrao e Proteo de Direitos Internacionais SOCIMPRO Sindicato Nacional dos Trabalhadores Aposentados e Pensionistas - Sintap Sindicato Nacional dos Escritores de Livros - SNEL Sindicato Nacional das Empr. Aerovirias - SNEA Sindicato Nacional dos Aposentados e Pensionistas da Fora Sindical Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de Grupo - SINAMGE Sindicato Metalrgicos Osasco Sindicato dos Mdicos do DF Sindicato dos Bancrios So Paulo Sindicato dos Artistas Plsticos do Estado de So Paulo - SINAPESP Sindicato dos Armadores de Navegao Interior dos Estados do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul - SINDARSUL Servio Social do Comrcio - SESC Servio Social da Indstria do Par - SESI/PA Servio Social da Indstria - SESI Servio Nacional do Comrcio - SENAC Servio de Assessoria a Organizaes Populares Rurais - SASOP Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequenas Empresas Secretaria Nacional da Marcha Mundial de Mulheres Rocinha XXI Rede Nacional de Organizaes de Juventude RENAJU Rede Mulheres Economia Rede Feminista de Sade Rede de Juventude pelo Meio Ambiente REJUMA Rede de Jovens do Nordeste Rede de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares Rede de Escritoras Brasileiras - REBRA Rede Cerrado Rede Brasileira de Socioeconomia Solidria Projeto Casulo Projeto Aprendiz Pastoral da Juventude Organizao Nacional de Trabalhadores Organizao Nacional de Entidades Nacionais Dirigentes de Desporto - ONED Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - Unesco Organizao Brasileira da Juventude - OBJ Organizao Nacional de Entidades de Deficientes Fsicos - ONEDEF ONG Novos Curupiras Ong Humanos Direitos Oca Brasil Observatrio de Polticas Pblicas Paran Observatrio da Juventude da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG e Observatrio Jovem da Universidade Federal Fluminense UFF 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Educacionais Defesa de Direitos Defesa de Direitos Educacionais Educacionais Religiosos Populares Urbanos Educacionais Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Populares Urbanos Populares Urbanos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Educacionais Educacionais Campo e Ambientalistas Entidades de Classe Entidades de Classe Defesa de Direitos Sindical Urbano Sindical Urbano Patronal/Empresarial Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Populares Urbanos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Populares Urbanos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Sindical Urbano Patronal/Empresarial Educacionais Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Outros Educacionais

511
Obras Assistenciais Centro Esprita Irmo Jorge Obra Social Santa Isabel OSSI Nestl Movimento Viva Rio Movimento Nacional Quilombolas Movimento Nacional de Luta pela Moradia Movimento Nacional de Luta Contra a Aids Movimento Nacional de Direitos Humanos Movimento Nacional de Catadores Movimento Nacional da Micro e Pequena Empresa - MONAMPE Movimento dos Pequenos Agricultores Movimento de Reintegrao das Pessoas Atingidas pela Hansenase - MORHAN Movimento de Reabilitao dos Portadores de Hansenase - MORHAN Movimento das Mulheres Camponesas Movimento Brasil Competitivo Movimento Articulado de Mulheres da Amaznia - MAMA Lar dos Velhos Instituto Sou da Paz Instituto Sindical Interamericano pela Igualdade Racial - INSPIR Instituto Pr + Vida So Sebastio Instituto Plis Instituto Nacional da Tradio e Cultura Afro-Brasileira - INTECAB Instituto Materno Infantil de Pernambuco - IMIP Instituto Maranhense de Meio Ambiente e Recursos Hdricos Instituto de Pesquisas Hidrulicas - IPH Instituto de Pesquisa Avanadas em Economia e Meio Ambiente - Instituto Ipanema Instituto de Estudos. Formao e Assessoria em Polticas Sociais Instituto de Estudos Socioeconmicos INESC Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial - IEDI Instituto de Economia UNICAMP Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB Instituto Cidadania Instituto Centro de Vida Instituto Casa da Cultura Afro-Brasileira Instituto Brasileiro de Siderurgia IBS Instituto Brasileiro de Minerao - IBRAM Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos - IBGM Instituto Brasileiro de tica Concorrencial - ETCO Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas - Ibase Instituto Brasil Central Instituto Ambiental VIDAGUA Instituto "O Direito por um Planeta Verde" Instituio Sinodal de Assistncia, Educao e Cultura ISAEC Instituio Adventista Central Brasileira de Educao e Assistncia Social Inspetoria So Joo Bosco - Salesianos Igreja Universal do Reino de Deus Grupo Reicon Grupo Ecolgico Rio das Contas Grupo de Trabalho Amaz Grupo de Pesquisa e Extenso em Sistemas Agroflorestais do Acre - Pesacre Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho UNITRABALHO Fundao Gol de Letra Fundao F e Alegria do Brasil Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza - FBCN Fundao Bento Rubio Frente Brasileira de Hip-hop Frum Nacional dos Cursos Superiores de Turismo e Hotelaria Frum Nacional do Cooperativismo de Crdito de Economia Familiar e Solidria Frum Nacional de Secretrios Municipais para Assuntos de Cincia e Tecnologia Frum Nacional de Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia e Tecnologia Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes de Turismo - FORNATUR Frum Nacional de Mulheres Negras Frum de Operadores Hoteleiros no Brasil - FOHB Frum de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e para o Desenvolvimento Frum de Mulheres do Mercosul Frum de Comrcio tico e Solidrio Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional - FBSAN 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Religiosos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Populares Urbanos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Populares Urbanos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Educacionais Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Educacionais Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Religiosos Religiosos Religiosos Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Educacionais Defesa de Direitos Religiosos Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Populares Urbanos Educacionais Populares Urbanos Outros Outros Cultura e Esporte Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Populares Urbanos

512
Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente - FBOMS Frum Brasileiro de Economia Solidria - FBES Federao Nacional dos Urbanitrios Federao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Aqavirios e Afins Federao Nacional dos Porturios - FNP Federao Nacional dos Metrovirios Federao Nacional dos Mdicos - FENAM Federao Nacional dos Engenheiros - FNE Federao Nacional dos Enfermeiros - FNE Federao Nacional dos Assistentes Sociais FENAS Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas Federao Nacional de Turismo - FENACTUR Federao Nacional de Hotis, Restaurantes, Bares e Similares - FNHRBS Federao Nacional de Guias de Turismo - FENAGTUR Federao Nacional de Educao e Integrao de Surdos Federao Nacional das Empresas de Compra e Venda, Locao e Administrao de Imveis e dos Edifcios em Condomnios Residenciais e Comerciais - SECOVI Federao Nacional das Associaes e Entidades de Diabetes - FENAD Federao Nacional das Associaes de Pessoal da Caixa Econmica Federal Federao Nacional das APAES Federao Interestadual dos Odontologistas - FIO Federao Interestadual de Sindicatos de Engenheiros - FISENGE Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras FASUBRA Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional - FASE Federao de Entidades rabe-Palestino-Brasileiras Federao das Indstrias do Estado do Paran - FIEP Federao das Indstrias de Braslia - Fibra Federao das Fraternidades Crists de Doentes e Deficientes do Brasil - FCD/BR Federao das Associaes e Sindicatos dos Trabalhadores de Extenso Rural e do Setor Pblico Federao das Associaes dos Engenheiros de Pesca do Brasil Federao das Associaes de Mulheres de Negcios e Profissionais do Brasil PBW-BRASIL Federao das Associaes de Aposentados do Par FAAPA Federao da Agricultura do Estado do Mato Grosso do Sul - FAMASUL Federao da Agricultura do Estado de So Paulo - FAESP Federao Brasileira dos Albergues da Juventude - FBAJ Federao Brasileira de Entidades para Cegos - FEBEC Federao Brasileira de Convention & Visitors Bureau - FBC&VB Federao Brasileira das Instituies de Incluso Social, Reabilitao e Defesa da Cidadania FEBIEX Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de Down Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos Federao Brasileira da Indstria Farmacutica - FEBRAFARMA Escola de Gente Equipe Tcnica de Assessoria Pesquisa e Ao Social Entidade Ecolgica Bicuda/AGB Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos - DIEESE Departamento de Estudos Scio-Econmicos Rurais Coordenao Nacional dos Quilombos - CONAQ Coordenao Nacional de Entidades Negras - CONEN Coordenao Nacional de Articulao dos Quilombolas Consrcio Intermunicipal das Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia Consrcio dos Municpios do Lago de Trs Marias Conselhos Regionais de Segurana Pblica Conselho Popular de Defesa dos Direitos Humanos dos Moradores do Bairro Felicidade Conselho Pastoral dos Pescadores Conselho Nacional dos Secretrios de Educao CONSED Conselho Nacional dos Chefes de Polcia Civil Conselho Nacional dos Centros de Vida Independente - CVI Conselho Nacional de Seringueiros Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade - CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS Conselho Nacional de Pesca e Aqicultura Conselho Nacional das Mulheres Indgenas CONAMI Conselho Nacional da Pecuria de Corte - CNPC Conselho Latino Americano de Igrejas CLAI e Movimento Evanglico 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Campo e Ambientalistas Populares Urbanos Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Sindical Urbano Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Sindical Urbano Defesa de Direitos Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Defesa de Direitos Religiosos Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Religiosos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Sindical Urbano Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Outros Defesa de Direitos Defesa de Direitos Religiosos Patronal/Empresarial Educacionais Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Sindical Urbano Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Outros Outros Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Educacionais Sindical Urbano Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Outros Outros Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Religiosos

513
Progressista - MEP Conselho Internacional de Monumentos e Stios - ICOMOS BRASIL Conselho Indgena de Roraima Conselho Federal de Odontologia - CFO Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional - COFFITO Conselho Federal de Farmcia - CFF Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA Conselho Federal de Educao Fsica - CONFEF Conselho Federal de Corretores de Imveis - COFECI Conselho Federal de Contabilidade Conselho de Reitores das Univ. Brasileiras CRUB Conselho das Yalorixs e Equedes Conselho Brasileiro de Produtores de Artes Cnicas - CBPC Conselho Brasileiro de Dana - CBDD Congresso Nacional Afro-Brasileiro - CNAB Confederao Nacional dos Transportes CNT Confederao Nacional dos Trabalhadores no Servio Pblico Municipal Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade - CNTS Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria -CNTI Confederao Nacional dos Trabalhadores em Turismo e Hotelaria - CONTRATUH Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Aquavirios e Areos na Pesca e nos Portos Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte Confederao Nacional dos Pescadores Confederao Nacional dos Jovens Empresrios - CONAJE Confederao Nacional de Trabalhadores nas Indstrias da Construo e da Madeira Confederao Nacional de Cooperativas da Reforma Agrria - CONCRAB Confederao Nacional das Associaes de Moradores - CONAM Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios Confederao Israelita do Brasil - CONIB Confederao Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA Confederao Esprita Panamericana - CEPA Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas Confederao das Associaes Comerciais e Empresariais do Brasil - CACB Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas - COBAP Confederao Brasileira de Futebol - CBF Confederao Brasileira de Empresas Juniores/Brasil Jnior Companhia Esprito Santense de Saneamento - CESAN Companhia Energtica de Minas Gerais - CEMIG Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR Comit Paraolmpico Brasileiro - CPB Comit Olmpico Brasileiro - COB Comit de Entidades no Combate Fome e pela Vida - COEP Comit da Regio Metropolitana de Fortaleza Comit da Bacia Hidrogrfica do Pardo Comisso Nacional de Atletas - CNA Comisso Desportiva Militar Brasileira - CDMB Coletivo de mulheres Negras de BH Colgio Brasileiro de Cincias do Esporte - CBCE Confederao das Mulheres do Brasil CMB Centro Popular de Cultura - CPC/UMES e Centro Universitrio de Cultura e Arte CUCA Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes Tradicionais CNPT Centro de Referncia da Juventude e Associao para o Desenvolvimento da Cidadania e Comunicao Centro de Referncia contra a Violncia e Discriminao ao Homossexual Centro de Hidrulica e Hidrologia Professor Parigot de Souza CEHPAR Centro de Estudos, Defesa e Educao Ambiental - CEDEA Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores e Instituies no GovernamentaisAlternativas - CAATINGA Centro de Assessoria do Assuru - CAA Centro de Aperfeioamento de Talentos Humanos - CATH Centro Brasileiro de Teatro para a Infncia e Juventude - CBTU Centro Brasileiro de Estudos de Sade - CEBES Centrais Eltricas do Par - CELPA Cearah Periferia Cmara Brasileira do Livro - CBL Brasil Msica e Artes - BM&A Bolsa de Mercadorias e Futuros - BM&F

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Cultura e Esporte Defesa de Direitos Entidades de Classe Entidades de Classe Entidades de Classe Entidades de Classe Entidades de Classe Entidades de Classe Entidades de Classe Educacionais Defesa de Direitos Cultura e Esporte Cultura e Esporte Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Populares Urbanos Sindical Urbano * Religiosos Entidades de Classe Religiosos Outros Patronal/Empresarial Sindical Urbano Cultura e Esporte Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Cultura e Esporte Cultura e Esporte Populares Urbanos Populares Urbanos Campo e Ambientalistas Cultura e Esporte Cultura e Esporte Defesa de Direitos Educacionais Defesa de Direitos Populares Urbanos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Populares Urbanos Defesa de Direitos Educacionais Patronal/Empresarial Populares Urbanos Populares Urbanos Populares Urbanos Patronal/Empresarial

514
Associao Regional dos Usurios de Recursos Hdricos no Brasil Central ARBRAC Associao Nacional Univ. Particulares ANUP Associao Nacional Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC Associao Nacional Ps Graduao e Pesquisa em Educao ANPED Associao Nacional dos Transportadores de Turismo - ANTTUR Associao Nacional dos Sindicatos das Micro e Pequenas Indstrias - ASSIMPI Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico - CONAMP Associao Nacional dos Exportadores de Cereais - ANEC Associao Nacional dos Engenheiros e Arquitetos da CAIXA - ANEAC Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino SuperiorANDIFES Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo - ANAMACO Associao Nacional dos Coletivos de Empresrios Afro-Brasileiros - ANCEABRA Associao Nacional dos Centros de Defesa da Criana e do Adolescente - Anced Associao Nacional do Ministrio Pblico de Defesa dos Direitos das Pessoas Idosas e com Deficincia - AMPID Associao Nacional de Tranportes Pblicos - ANTP Associao Nacional de Trabalhadores de Empresas de Autogesto ANTEAG Associao Nacional de Ps-Graduandos - ANPG Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional - AMPUR Associao Nacional de Pesquisadores Negros - ANPN Associao Nacional de Pesquisa e Ensino em Transporte - ANPET Associao Nacional de Livrarias - ANL Associao Nacional de Fac. Institutos Superiores ANAFI Associao Nacional de Empresrios e Empreendedores Afro-Brasileiros ANCEABRA Associao Nacional de Cooperativas de Crdito e Economia Solidria ANCOSOL Associao Nacional das Entidades Culturais No Econmicos - ANEC Associao Nacional das Empresas de Transporte Urbano - NTU Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente Associao Mdica Brasileira AMB Associao em Defesa da Cultura e Direitos dos Afrodescendentes em Santa Cruz do Sul Associao dos Magistrados Brasileiros - AMB Associao dos Gegrafos Brasileiros - AGB Associao dos Designers Grficos - ADG Associao dos Celacos do Brasil - ACELBRA Associao de Proteo ao Meio Ambiente de CIANORTE Associao de Produtores da Bahia - AIBA Associao de Preservao da Cultura Cigana - APRECI Associao de Pais e Amigos de Pessoas Portadoras de Deficincia dos Funcionrios do Banco do Brasil - APABB Associao de Orientao s Cooperativas do Nordeste Associao de Mantenedores Beneficirios da Petros AMBEP Associao de Defesa Etno-Ambiental Associao de Defesa do Meio Ambiente - ADEMA/SP Associao de Defesa da Propriedade Intelectual - ADEPI Associao de Apoio a Criana e ao Adolescente Associao das Travestis de Mato Grosso do Sul Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais - AESBE Associao das Empresas de Parques de Diverses do Brasil - ADIBRA Associao Cultural de Preservao do Patrimnio Bantu - Acbantu Associao Cearense Pr-Idosos ACEPI Associao Caet Cultura e Natureza Associao Brasileira dos Supermecadistas Associao Brasileira dos Produtores Independentes de Televiso - ABPI Associao Brasileira dos Produtores de Sementes - ABRASEM Associao Brasileira dos Produtores de Discos - ABPD Associao Brasileira dos Fabricantes de Materiais e Equipamentos para Saneamento - ASFAMAS Associao Brasileira dos Criadores de Camaro Associao Brasileira dos Clubes da Melhor Idade Associao Brasileira dos Bacharis em Turismo Associao Brasileira de Turismo Rural - ABRATURR Associao Brasileira de turismo Receptivo - BITO Associao Brasileira de Supermercados - ABRAS Associao Brasileira de Shopping Centers - ABRASCE 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Campo e Ambientalistas Educacionais Patronal/Empresarial Educacionais Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Educacionais Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Sindical Urbano Educacionais Educacionais Defesa de Direitos Educacionais Patronal/Empresarial Educacionais Defesa de Direitos Populares Urbanos Populares Urbanos Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Sindical Urbano Defesa de Direitos Sindical Urbano Sindical Urbano Sindical Urbano Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Defesa de Direitos Defesa de Direitos Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Campo e Ambientalistas Defesa de Direitos Entidades de Classe Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial Patronal/Empresarial

515
Associao Brasileira de Restaurantes e Empresas de Entretenimento - ABRASEL 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Resorts - ABR 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Recursos Hdricos - ABRH 1 Campo e Ambientalistas Associao Brasileira de Rdio e Televiso - ABERT 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva - ABRASCO 1 Educacionais Associao Brasileira de Nutrio - Asbran 1 Sindical Urbano Associao Brasileira de Msica Independente - ABMI 1 Populares Urbanos Associao Brasileira de Jornalistas de Turismo - ABRAJET 1 Populares Urbanos Associao Brasileira de Imprensa - ABI 1 Populares Urbanos Associao Brasileira de Entidades de Microcrdito - ABCRED 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo - ABEA 1 Entidades de Classe Associao Brasileira de Enfermagem - ABEn 1 Sindical Urbano Associao Brasileira de Empresas de Eventos - ABEOC 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Empresrios pela Cidadania - CIVES 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Educadores de Deficientes Visuais 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira de Editores de Livros - ABRELIVROS 1 Entidades de Classe Associao Brasileira de Direitos Reprogrficos - ABDR 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira de Difuso do Livro - ABDL 1 Educacionais Associao Brasileira de Cooperativas e Clubes de Turismo 1 Patronal/Empresarial Social - ABRASTUR Associao Brasileira de Clubes da Melhor Idade ABCMI 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira de Circo - ABRACIRCO 1 Populares Urbanos Associao Brasileira de Cimento Portland - ABCP 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Centros de Convenes e Feiras - ABRACCEF 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Campismo - ABRACAMPING 1 Populares Urbanos Associao Brasileira de Biologia Aqutica 1 Campo e Ambientalistas Associao Brasileira de Autismo - ABRA 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira de Aqicultura 1 Campo e Ambientalistas Associao Brasileira de Alzheimer ABRAZ 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira de Agribusiness - ABAG 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira de Agncia de Viagens - ABAV 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Operadoras de Turismo - BRAZTOA 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Mulheres de Carreira Jurdica ABMCJ 1 Defesa de Direitos Associao Brasileira das Locadoras de Automveis - ABLA 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Indstrias Exportadoras de Carnes Industrializadas 1 Patronal/Empresarial ABIEC Associao Brasileira das Indstrias da Alimentao - ABIA 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Meio Ambiente ABEMA 1 Campo e Ambientalistas Associao Brasileira das Entidades de Gastronomia, Hospitalidade e 1 Patronal/Empresarial Turismo - ABRESI Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana - ABECIP 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Empresas Geradoras de Energia Eltrica - ABRAGE 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Empresas de Software - ABES 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira das Empresas Areo Regional - ABETAR 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira da Propriedade Intelectual - ABPI 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base - ABDIB 1 Patronal/Empresarial Associao Brasileira da Indstria Hoteleira - ABIH 1 Patronal/Empresarial Assessoria E Servios a Projetos em Agricultura Alternativa 1 Campo e Ambientalistas Assemblia de Deus 1 Religiosos Asilo Rio Branco Aracaj SE 1 Defesa de Direitos Articulao Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais ANMTR 1 Defesa de Direitos Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo 1 Defesa de Direitos APOINME Articulao de Mulheres Brasileiras - AMB 1 Defesa de Direitos Aliana Batista Mundial 1 Religiosos Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia ANDI 1 Defesa de Direitos Administrao das Hidrovias Araguaia Tocantins AHITAR/CDP 1 Patronal/Empresarial Ao Educativa 1 Defesa de Direitos Ao da Cidadania do Esprito Santo 1 Populares Urbanos Academia Nacional de Msica ANM 1 Populares Urbanos Academia Brasileira de Msica ABM 1 Populares Urbanos Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. * A classificao adotada pela SGPR est nitidamente equivocada, pois no se trata de entidade sindical de trabalhadores, mas representao classista de pessoas jurdicas do setor.

516
Tabela 56 Quadro Estatstico de Medidas Provisrias Editadas e Reeditadas em Mdia Mensal - 1988 a 2007
Posio inclusive em 30.09.2007 ANO ORIGINAIS REEDITADAS TOTAL 1988 15 9 24 1989 93 10 103 1990 93 69 162 1991 9 2 11 1992 8 2 10 1993 47 49 96 1994 91 314 405 1995 30 407 437 1996 41 608 649 1997 34 686 720 1998 55 748 803 1999 47 1040 1087 2000 23 1088 1111 2001 33 458 491 2001 Aps EC 32 20 0 20 2002 82 0 82 2003 58 0 58 2004 73 0 73 2005 42 0 42 2006 67 0 67 2007 56 0 53 TOTAL 1017 5490 6504 Fonte: Subchefia de Assuntos Parlamentares/SRI/PR, 2007. Mdia Mensal 1,25 7,75 7,75 0,75 0,66 3,91 7,58 2,5 3,41 2,83 4,58 3,91 1,91 3,66 6,66 6,66 4,83 6,08 3,5 5,58 5,89

Tabela 57 - Cmara dos Deputados Proposies Aprovadas por Regime de Tramitao (2005)
Urgncia PROPOSIES Especial Prioridade Ordinria TOTAL

Art. 62, 6 Art. 64, 1 da Art. 155 do Art. 151, j do da CF (1) CF (2) RICD (3) RICD (4) 46 0 0 0 0 0 46 0 0 3 0 0 0 3 189 0 2 37 2 5 0 46 0 94 0 0 0 0 94

MEDIDAS PROVISRIAS PROJETOS DE DECRETO LEGISLATIVO PROJETOS DE LEI PROJETOS DE LEI COMPLEMENTAR PROJETOS DE RESOLUO PROPOSTAS DE EMENDA CONSTITUIO SUBTOTAL TOTAL

0 0 0 0 0 27 27 27

0 0 0 0 1 0 1 1

0 1 0 0 0 0 1 1

46 97 40 2 6 27 218 218

(1) 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia, subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando.(2) 1 O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa.(3) Poder ser includa automaticamente na Ordem do Dia para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em que for apresentada, proposio que verse sobre matria de relevante e inadivel interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composio da Cmara, ou de Lderes que representem esse nmero, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrio contida no 2 doartigo antecedente.(4) Podem ser urgentes as proposies oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados, convenes, pactos, convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica internacional,a partir de sua aprovao pelo rgo tcnico especfico, atravs de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma apreciadas conclusivamente; Fonte: Cmara dos Deputados. Anurio Estatstico do Processo Legislativo 2005.

517

Tabela 58 Cmara dos Deputados Iniciativa de Proposies (2005)

Tipo de proposio Presidente da Repblica Procurador Geral da Repblica Congresso Nacional Senado Federal Comisses da Cmara dos Deputados 9 0 0 Tribunais Superiores Iniciativa popular (1)

Deputados

TOTAL

48 2 3 106 1548 9 0 PL 1725 2 0 0 5 127 0 0 PEC 134 1 0 0 2 93 0 0 PLP 96 PDC de concesso de 0 0 0 0 430 0 0 0 rdio e TV 430 PDC de acordos 0 0 0 0 47 0 0 0 internacionais 47 PDC outros 0 0 0 6 3 60 0 0 (2) 69 PDC originado de 0 0 0 0 0 4 0 0 MPV 4 42 0 0 0 0 0 0 0 MPV 42 0 0 0 0 0 59 0 0 PFC 59 0 0 0 0 0 0 0 107 SUG 107 0 0 0 0 11 78 0 0 PRC 89 0 0 0 0 54 1042 0 0 RIC 1096 TOTAL 93 2 3 119 554 3011 9 107 3898 (1) A iniciativa popular pode acontecer de duas maneiras: - Sugesto de iniciativa legislativa (RICD, Art. 254)- Projeto de Lei de iniciativa Popular (CF, Art. 61, 2o)(2) Tratam de aprovao de contas do Presidente, autorizao ao Congresso Nacional, indicao de autoridade ao TCU, eleio de ministro do TCU, plebiscito ou referendo, programa monetrio, sustao de atos normativos do Poder Executivo, ou alteraes em outros Decretos Legislativos. Fonte: Cmara dos Deputados, Anurio Estatstico do Processo Legislativo 2005.

518
Tabela 59 - Congressional Member Organizations (CMOs) Registradas EUA - 110th Congress
21st Century Health Care Caucus 9/11 Health Caucus Addiction, Treatment and Recovery Caucus Afghanistan Working Group Afterschool Caucus Albanian Issues Caucus America Supports You Caucus Americans Abroad Caucus Bicameral Congressional Caucus on Parkinsons Disease Biomedical Research Caucus Bipartisan Cerebral Palsy Caucus Bipartisan Congressional Pro-Choice Caucus Bipartisan Congressional Pro-Life Caucus Bipartisan Congressional School Health & Safety Caucus Bi-Partisan Congressional Sugar Reform Caucus Bipartisan Task Force on Nonproliferation Bipartisan, Bicameral Congressional Task Force on Alzheimers Disease Cement Caucus Childrens Environmental Health Caucus Class of 2006 Caucus Coalition for the Freedom of American Investors and Retirees (CFAIR) Coalition on Autism Research and Education (CARE) Commission on Divided Families Community College Caucus Congressional Air Medical Caucus Congressional Arts Caucus Congressional Asian Pacific American Caucus Congressional Automotive Caucus Congressional Azerbaijan Caucus Congressional Battlefield Caucus Congressional Bike Caucus Congressional Black Caucus Congressional Boating Caucus Congressional Border Caucus Congressional Brain Injury Task Force Congressional Brazil Caucus Congressional Cancer Action Caucus Congressional Career and Technical Education Caucus Congressional Caribbean Caucus Congressional Caucus for Freedom of the Press Congressional Caucus for Womens Issues Congressional Caucus on Algeria Congressional Caucus on Armenian Issues Congressional Caucus on Bosnia Congressional Caucus on Central and Eastern Europe Congressional Caucus on Community Health Centers Congressional Caucus on Drug Policy Congressional Caucus on Hellenic Issues Congressional Caucus on Human Trafficking Congressional Caucus on India and Indian Americans Congressional Caucus on Indonesia Congressional Caucus on Infant Health and Safety

519
Congressional Caucus on Intellectual Property Promotion and Piracy Prevention Congressional Caucus on Korea Congressional Caucus on Religious Minorities in the Middle East Congressional Caucus on Swaziland Congressional Caucus on the European Union Congressional Caucus on the Judicial Branch Congressional Caucus on the Netherlands Congressional Caucus on Turkey Congressional Caucus on Vietnam Congressional Caucus on Youth Sports Congressional Caucus to Fight and Control Methamphetamine Congressional Childrens Caucus Congressional Childrens Health Care Caucus Congressional Childrens Study Working Group Congressional China Caucus Congressional Climate Change Caucus Congressional Coalition on Adoption Congressional Coast Guard Caucus Congressional Coastal Caucus Congressional Community Pharmacy Coalition Congressional Correctional Officers Caucus Congressional Cuba Democracy Caucus Congressional Cystic Fibrosis Caucus Congressional Czech Caucus Congressional Dairy Farmers Caucus Congressional Dialogue Caucus Congressional Dietary Supplement Caucus Congressional DTV Caucus Congressional E-911 Caucus Congressional Entertainment Industries Caucus Congressional Ethiopia and Ethiopian American Caucus Congressional Everglades Caucus Congressional Fire Services Caucus Congressional Fitness Caucus Congressional Former Mayors Caucus Congressional French Caucus Congressional Friends of Animals Caucus Congressional Friends of Canada Caucus Congressional Friends of Denmark Congressional Friends of Jordan Caucus Congressional Friends of Liechtenstein Caucus Congressional Friends of Spain Caucus Congressional Gaming Caucus Congressional Georgia Caucus Congressional Global Health Caucus Congressional Hazards Caucus Congressional Hearing Health Caucus Congressional Heart and Stroke Coalition Congressional High Technology Caucus Congressional Hispanic Caucus Congressional Hispanic Conference Congressional Horse Caucus Congressional Human Rights Caucus Congressional Humanities Caucus

520
Congressional Insurance Caucus Congressional International Anti-Piracy Caucus Congressional Internet Caucus Congressional Israel Allies Caucus Congressional Kidney Caucus Congressional Labor and Working Families Caucus Congressional Life Insurance Caucus Congressional Long Island Sound Caucus Congressional Malaria Caucus Congressional Manufacturing Caucus Congressional Manufacturing Task Force Congressional Mens Health Caucus Congressional Mental Health Caucus Congressional Mining Caucus Congressional Missing and Exploited Childrens Caucus Congressional Motorcycle Safety Caucus Congressional Multiple Sclerosis Caucus Congressional Nanotechnology Caucus Congressional Native American Caucus Congressional Navy-Marine Corps Caucus Congressional Nuclear Cleanup Caucus Congressional Oral Health Caucus Congressional Organ and Tissue Donation Caucus Congressional Organic Caucus Congressional Pakistan Caucus Congressional Peanut Caucus Congressional Philanthropy Caucus Congressional Poland Caucus Congressional Port Security Caucus Congressional Prayer Caucus Congressional Progressive Caucus Congressional Pro-Life Womens Caucus Congressional Real Estate Caucus Congressional Romania Caucus Congressional Rural Housing Caucus Congressional Savings and Ownership Caucus Congressional Science Caucus Congressional Scouting Caucus Congressional Second Amendment Caucus Congressional Serbian Caucus Congressional Shellfish Caucus Congressional Shipbuilding Caucus Congressional Singapore Caucus Congressional Soccer Caucus Congressional Soils Caucus Congressional Songwriters Caucus Congressional Sports Caucus Congressional Sportsmens Caucus Congressional Steel Caucus Congressional Stop DUI Caucus Congressional Study Group on Public Health Congressional Submarine Caucus Congressional Taiwan Caucus Congressional Task Force on Illegal Guns

521
Congressional Task Force on Tobacco and Health Congressional Task Force on U.S.-India Trade Congressional Tibet Caucus Congressional Travel and Tourism Caucus Congressional Ukrainian Caucus Congressional United Kingdom Caucus Congressional Urban Caucus Congressional Victims Rights Caucus Congressional Vision Caucus Congressional Water Ways Caucus Congressional Western Caucus Congressional Wildlife Refuge Caucus Congressional Wireless Caucus Congressional Zoo and Aquarium Caucus Delaware River Basin Task Force (DRBTF) Democratic Budget Group Democratic Israel Working Group Distributed Energy Caucus Diversity and Innovation Caucus Electronic Warfare Working Group E-Waste Working Group Financial and Economic Literacy Caucus Free File Caucus Friends of Job Corps Congressional Caucus Friends of Kazakhstan Friends of New Zealand Congressional Caucus Friends of Paraguay Caucus Friends of Scotland Caucus Future of American Media Caucus Generic Drug Equity Caucus Global Family Day Caucus Great Lakes Task Force Green Schools Caucus Gulf Coast Rebuilding and Recovery Caucus House Aerospace Caucus House Air Force Caucus House Anti Terrorism Caucus House Army Caucus House Baltic Caucus House Cancer Caucus House Center Aisle Caucus House Congressional Biotechnology Caucus House Impact Aid Coalition House Mentoring Caucus House Mississippi River Delta Caucus House Naval Mine Warfare Caucus House Nursing Caucus House Oceans Caucus House Potato Caucus House Republican Israel Caucus House Rural Health Care Caucus House Science, Technology, Engineering, and Mathematics (STEM) Education Caucus House Small Brewers Caucus House Sweetener Caucus

522
House Trails Caucus HUBZone Caucus Hungarian American Caucus Hydrogen and Fuel Cell Caucus I-73/74 Corridor Caucus Immigration Reform Caucus International Conservation Congressional Caucus International Workers Rights Caucus Iran Human Rights and Democracy Caucus Iran Working Group Land Conservation Caucus Law Enforcement Caucus Lyme Disease Caucus Malaysia Trade, Security and Economic Cooperation Caucus Medical Technology Caucus Military Veterans Caucus Missile Defense Caucus Modeling and Simulation Caucus National Guard and Reserve Components Caucus National Landscape Conservation System Caucus National Marine Sanctuary Caucus National Parks Caucus National Security Interagency Reform Working Group National Service Caucus New Democrat Coalition Northeast Agriculture Caucus Northeast Midwest Congressional Coalition Northern Border Caucus Northwest Energy Caucus Nuclear Issues Working Group Oil and National Security Caucus Out of Poverty Caucus Panama Trade, Security and Economic Cooperation Caucus Passenger Rail Caucus Patriot Act Reform Caucus Prisoners of War/Missing in Action Caucus Pro-Choice Caucus Protecting Our Private Property Caucus Public Broadcasting Caucus Recording Arts and Sciences Congressional Caucus Reliable Energy Caucus Renewable Energy and Energy Efficiency Caucus Republican Study Committee Research and Development Caucus Rural Veterans Caucus Salton Sea Task Force Silk Road Caucus Space Power Caucus Spina Bifida Caucus Suburban Agenda Caucus Suburban Transportation commission Sudan Caucus Task Force on Terrorism and Proliferation Financing Task Force on Terrorism and Unconventional Warfare

523
Tennessee Valley Authority Caucus The Appalachian Caucus The Middle Class Congressional Caucus Tunisia Caucus Unexploded Ordinance Caucus US-Afghan Caucus US-China Working Group US-Kazakhstan Interparliamentary Friendship Group US-Mongolia Friendship Caucus US-Philippines Friendship Caucus Victory in Iraq Caucus Water Caucus Zero AMT Caucus
Fonte: Committee on House Administration. Disponvel em http://cha.house.gov/member_orgs110th.aspx

524
Tabela 60 Frentes Parlamentares no Congresso Nacional 2003-2007
FRENTE Frente Parlamentar Amaznia Para Sempre Frente Parlamentar Ambientalista Frente Parlamentar Ambientalista sobre Resduos Slidos. Frente Parlamentar Antidrogas Frente Parlamentar Contra a Legalizao do Aborto - Pelo Direito Vida. Frente Parlamentar Mista em Defesa da Vida Contra o Aborto Frente Parlamentar Contra o Cncer Frente Parlamentar da Agricultura Familiar Frente Parlamentar da Avicultura. Frente Parlamentar da Famlia e Apoio a Vida Frente Parlamentar da Fruticultura Brasileira Frente Parlamentar da Habitao e Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional Frente Parlamentar da Micro e Pequena Empresa. Frente Parlamentar da Pesca e Aqucultura Frente Parlamentar da Sade Frente Parlamentar da Segurana Alimentar e Nutricional Frente Parlamentar da Silvicultura Frente Parlamentar da Terra Frente Parlamentar das Agncias Reguladoras Frente Parlamentar das Hepatites e Transplantes Frente Parlamentar das Indstrias Txteis e de Confeces Frente Parlamentar de Acompanhamento das Negociaes da ALCA e em Defesa da Soberania Frente Parlamentar de Adoo Frente Parlamentar de Apoio Agropecuria Frente Parlamentar de Apoio Cultura Popular Brasileira Frente Parlamentar de Apoio Minerao Frente Parlamentar de Apoio Produo Frente Parlamentar de Apoio aos Agentes Comunitrios de Sade e Agentes de Combate a Endemias Frente Parlamentar de Apoio s Cidades Porturias. Frente Parlamentar de Apoio as Santas Casa de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas na rea de Sade Frente Parlamentar de Combate Corrupo. Frente Parlamentar de Combate Desertificao. Frente Parlamentar de Combate a Pirataria e Sonegao Fiscal Frente Parlamentar Mista de Combate Pirataria e Sonegao Fiscal. Frente Parlamentar de Combate ao Uso do Cigarro Frente Parlamentar de Defesa das Rodovirias e Usurios TRANSFRETE Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Pessoa Com Deficincia Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos do Contribuinte Frente Parlamentar de Desenvolvimento Vocacional dos Municpios. Frente Parlamentar de Turismo Frente Parlamentar de Fortalecimento dos Estados e Municpios e Contra a Criao de Novos Estados OBJETO ECONMICO OU PBLICO P P P P P P P E E P E E E E E/P P E E E P E P P E P E E P P E/P P P E/P E/P P E P E E E E PRINCIPIO OU INTERESSE D D D D D D D E E D E E E E E D E E E D E E D D D E E E D E D D D D D E E E E E E TEMA MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE SADE DIREITOS HUMANOS E MINORIAS DIREITOS HUMANOS E MINORIAS SADE POLTICA RURAL E FUNDIRIA POLTICA RURAL E FUNDIRIA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL POLTICA RURAL E FUNDIRIA DESENVOLVIMENTO URBANO INDSTRIA E COMRCIO ECONOMIA E FINANAS SADE SADE POLTICA RURAL E FUNDIRIA POLTICA RURAL E FUNDIRIA ADMINISTRAO PBLICA SADE INDSTRIA E COMRCIO RELAES EXTERIORES DIREITOS HUMANOS E MINORIAS POLTICA RURAL E FUNDIRIA ARTE E CULTURA RECURSOS MINERAIS, HDRICOS E ENERGTICOS INDSTRIA E COMRCIO ADMINISTRAO PBLICA DESENVOLVIMENTO URBANO SADE ADMINISTRAO PBLICA MEIO AMBIENTE TRIBUTAO TRIBUTAO SADE VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO DIREITOS HUMANOS E MINORIAS TRIBUTAO DESENVOLVIMENTO REGIONAL TURISMO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

525
Frente Parlamentar do Agronegcio Frente Parlamentar do Congresso Nacional de Defesa das Instituies Universitrias Pblicas, Vinculadas aos Sistemas Estaduais e Municipais de Ensino Frente Parlamentar do Congresso Nacional em Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficincia Frente Parlamentar do Cooperativismo Frente Parlamentar do Esporte. Frente Parlamentar do Saneamento Bsico Frente Parlamentar do Transporte Pblico Frente Parlamentar do Transporte Rodovirio de Cargas Frente Parlamentar dos Advogados Frente Parlamentar dos Investimentos da Petrobrs e Empresas Estatais nas Regies Norte e Nordeste Frente Parlamentar em Apoio e Fortalecimento da Mdia Regional. Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social. Frente Parlamentar em Defesa da Atividade Fsica. Frente Parlamentar em Defesa da Biossegurana e pelo Princpio da Precauo Frente Parlamentar em Defesa da Cadeia Produtiva de Uvas e Vinhos Frente Parlamentar em Defesa da Citricultura Frente Parlamentar em Defesa da Democratizao da Comunicao Frente Parlamentar em Defesa da Duplicao da BR 101 em Santa Catarina e Rio Grande do Sul Frente Parlamentar em Defesa da Economia Solidria no Brasil Frente Parlamentar em Defesa da Educao Profissional e do Ensino Distncia Frente Parlamentar em Defesa da Ferrovia Frente Parlamentar em Defesa da Fruticultura Frente Parlamentar em Defesa da Igualdade Racial Frente Parlamentar em Defesa da Indstria Aeronutica Brasileira. Frente Parlamentar em Defesa da Indstria Cinematogrfica Brasileira Frente Parlamentar em Defesa da Infra-Estrutura Frente Parlamentar em Defesa da Moradia Popular. Frente Parlamentar em Defesa da Regularizao Fundiria dos Estados da Amaznia. Frente Parlamentar em Defesa da Revitalizao do Rio So Francisco Frente Parlamentar em Defesa das Cidades de Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas Frente Parlamentar em Defesa das Instituies Universitrias Pblicas Frente Parlamentar em Defesa das Polticas Pblicas de Juventude Frente Parlamentar em Defesa das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas na rea da Sade Frente Parlamentar em Defesa do Ciclista Frente Parlamentar em Defesa do Crdito Educativo Frente Parlamentar em Defesa do Financiamento Pblico e da Soberania Nacional Frente Parlamentar em Defesa do Piso Salarial Nacional para o Professor Brasileiro Frente Parlamentar em Defesa do Planejamento E P P E E/P E/P E/P E E E E P P P E E P E E/P P E E P E E/P E P P E/P E P P E/P P E/P P E/P P E E E E E E E E E E E D D D E E D E D D E E E E E E D E E D D D E E E D E D POLTICA RURAL E FUNDIRIA EDUCAO DIREITOS HUMANOS E MINORIAS ECONOMIA E FINANAS DESPORTO DESENVOLVIMENTO URBANO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO REPRESENTAO PROFISSIONAL ECONOMIA E FINANAS COMUNICAO PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL SADE CINCIA, TECNOLOGIA E INFORMTICA POLTICA RURAL E FUNDIRIA POLTICA RURAL E FUNDIRIA COMUNICAO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO ECONOMIA E FINANAS EDUCAO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO POLTICA RURAL E FUNDIRIA DIREITOS HUMANOS E MINORIAS INDSTRIA E COMRCIO ARTE E CULTURA INDSTRIA E COMRCIO DESENVOLVIMENTO URBANO POLTICA RURAL E FUNDIRIA RECURSOS MINERAIS, HDRICOS E ENERGTICOS DESENVOLVIMENTO URBANO EDUCAO DIREITOS HUMANOS E MINORIAS SADE DESPORTO INDSTRIA E COMRCIO ORAMENTO EDUCAO SADE

526
Familiar Frente Parlamentar em Defesa do Servio Pblico Frente Parlamentar em Defesa do Setor CoureiroCaladista e Moveleiro Frente Parlamentar em Defesa do Trnsito Seguro. Frente Parlamentar em Defesa dos Aposentados e Pensionistas. Frente Parlamentar em Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Frente Parlamentar em Defesa dos Povos Indgenas Frente Parlamentar em Favor da Converso da Dvida Externa em Recursos para a Educao Frente Parlamentar em HIV/Aids Frente Parlamentar em Defesa do Voto Aberto Frente Parlamentar Evanglica. Frente Parlamentar Mista da Habitao Frente Parlamentar Mista da Informtica Frente Parlamentar Mista da Radiodifuso Frente Parlamentar Mista Brasil-Peru Frente Parlamentar Mista de Desenvolvimento Sustentvel e Apoio as Agendas 21 Locais e do Congresso Nacional. Frente Parlamentar Mista dos Direitos do Contribuinte Frente Parlamentar Mista pelo Software Livre e Incluso Digital Frente Parlamentar Municipalista Frente Parlamentar pela Auditoria da Dvida Pblica Frente Parlamentar pela Cidadania GLBT Frente Parlamentar Pela Reforma Poltica com Participao Popular. Frente Parlamentar pelo Fortalecimento dos Estados e Municpios Mineradores Frente Parlamentar pelo Pleno Emprego Frente Parlamentar Pr-Biocombustveis Frente Parlamentar Pr-Municpios Frente Parlamentar Quilombola

P E P E/P P P P P P P E E E E/P E/P E E/P E P P P E/P E E E/P P

D E D E E D E D

ADMINISTRAO PBLICA INDSTRIA E COMRCIO VIAO, TRANSPORTES E TRNSITO PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL DIREITOS HUMANOS E MINORIAS DIREITOS HUMANOS E MINORIAS EDUCAO SADE ORGANIZAO POLTICA DO ESTADO DIREITOS HUMANOS E MINORIAS DESENVOLVIMENTO URBANO CINCIA, TECNOLOGIA E INFORMTICA COMUNICAO RELAES EXTERIORES MEIO AMBIENTE TRIBUTAO CINCIA, TECNOLOGIA E INFORMTICA DESENVOLVIMENTO REGIONAL ORAMENTO DIREITOS HUMANOS E MINORIAS ORGANIZAO POLTICA DO ESTADO DESENVOLVIMENTO REGIONAL TRABALHO E EMPREGO INDSTRIA E COMRCIO DESENVOLVIMENTO REGIONAL DIREITOS HUMANOS E MINORIAS EDUCAO DEFESA E SEGURANA NACIONAL

E E E E D E E E D E D E D E E E

Frente Parlamentar Universidade para Todos P E Frente Plurissetorial em Defesa das Foras P D Armadas Brasileiras Frente Parlamentar Mista de Apoio Pesquisa CINCIA, TECNOLOGIA E Agropecuria, Cientfica, tecnolgica e E/P E INFORMTICA Transferncia de Tecnologia. Frente Parlamentar Mista em Defesa do Carvo RECURSOS MINERAIS, E D Mineral HDRICOS E ENERGTICOS Frente Parlamentar pela Regulamentao da E/P E TRABALHO E EMPREGO Profisso de Mototaxista e Motoboy Fonte: Cmara dos Deputados e Senado Federal. Elaborao: Autor.

Frentes Parlamentares Especficas do Congresso Nacional, constitudas em razo da realizao de Plebiscitos 1. FRENTE PARLAMENTAR "POR UM BRASIL SEM ARMAS". 2. FRENTE PARLAMENTAR PELO DIREITO DA LEGITIMA DEFESA. 3. FRENTE PARLAMENTAR REPUBLICANA PRESIDENCIALISTA (FRP). 4. FRENTE PARLAMENTARISTA MONARQUICA. 5. FRENTE PARLAMENTARISTA NACIONAL "ULYSSES GUIMARES"

527
Tabela 61 - Cmara dos Deputados Composio em 2005 por Partido Poltico (mdia)
Partido PT PMDB PFL PP PSDB PL PTB PSB PPS PDT PCdoB PV S.PART. PSC PRONA PSOL PSL PMR PRP PPB PMN PSD PSDC PST TOTAL MDIA 88,08 84,33 60,42 52,92 51,42 47 46,08 20,58 16,5 15,58 9,42 6,92 5 3,42 2 1,75 0,5 0,33 0,25 0,17 0 0 0 0 512,67

Fonte: Cmara dos Deputados. Anurio Estatstico do Processo Legislativo 2005.