Administrao pblica e de empresas: duas coisas muito diferentes

Luiz Carlos Bresser-Pereira Este texto uma verso ampliada da interveno feita na Audincia Pblica sobre as Diretrizes Curriculares para Curso de Graduao em Administrao Pblica e Polticas Pblicas, realizada no Conselho Nacional de Educao do Ministrio da Educao, Braslia, 5 de abril, 2010. A aproximao que ocorreu no Brasil entre o ensino da administrao pblica e da administrao de empresas decorreu de um equivocado entendimento do que seja administrao pblica. Ela nasceu da definio legal ainda nos anos 1960 da carreira de tcnico em administrao (depois mudada para a de administrador) envolvendo tanto a administrao de empresas quanto a administrao pblica, quando so profisses muito diferentes. Foi um equvoco que levou muitas universidades a oferecer cursos de administrao com especializao em administrao de empresas ou em administrao pblica, como se o gnero fosse a administrao e as duas espcies, a de empresas e a pblica. Assim, a administrao de empresas seria o processo de tomar decises em uma empresa sobre como ela deve ser organizada e controlada, enquanto que a administrao pblica seria a mesma coisa aplicada ao estado, ou, mais amplamente, s organizaes pblicas. Tanto a administrao de empresas como a administrao pblica seriam processos de tomada de deciso em organizaes. Podemos pensar em administrao pblica nestes termos, mas, nesse caso, seria melhor falar de gesto pblica. Administrao pblica propriamente dita outra coisa, um dos dois elementos que constituem um estado, o outro sendo a lei ou a ordem jurdica. O estado o sistema constitucional-legal e a administrao pblica que o garante. Portanto, administrao pblica sinnimo de aparelho ou de organizao de estado. O estado, em cada estado-nao, constitudo, de um lado, pela ordem jurdica que inclui as polticas pblicas e os usos e costumes, e, de outro, pela organizao formada e
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dirigida por oficiais ou burocratas pblicos, tanto os no-eleitos (servidores pblicos e militares) quanto os eleitos ou os polticos. A administrao pblica tambm uma disciplina ou rea de estudo. Nesse caso, a rea de conhecimento que tem como objeto o aparelho do estado. Compreendida nesses termos, a administrao pblica est mais prxima da cincia poltica (cujo objeto o estado como um todo), ou do direito (cujo objeto a lei) do que da economia e da administrao de empresas. tambm preciso administrar o aparelho do estado, geri-lo de forma eficiente, mas a diferena entre as empresas e a administrao pblica muito grande. Enquanto as primeiras visam a expanso e o lucro em benefcio dos seus proprietrios, a organizao estatal visa o bem pblico. Enquanto uma compete no mercado, a outra monopolista. Na administrao pblica o essencial sua soberania ou seu poder de estado, sua (dos polticos) capacidade de definir boas leis e polticas pblicas, e sua (dos servidores) capacidade de execut-las de forma efetiva e eficiente. Um curso de graduao em administrao pblica no se limita a formar servidores para a administrao pblica; forma tambm, de um lado, polticos, e, de outro, administradores das organizaes pblicas no-estatais, principalmente das de advocacia ou de responsabilizao poltica atravs das quais a sociedade civil busca responsabilizar a administrao pblica. Podemos pensar no burocrata pblico como um mero executor das decises tomadas pelos polticos em nome de seus eleitores. Essa uma viso linear e equivocada do que um servidor pblico. O servidor pblico no um mero administrador; ele , essencialmente, um agente poltico, como tambm o o poltico eleito; por isso ambos so oficiais pblicos. O servidor pblico no se limita a executar leis e polticas definidas pelos polticos; ele ajuda os polticos eleitos a formul-las ou a reform-las. Seu poder no apenas o poder de um administrador sobre seus subordinados. Ele fala e age em nome do estado, ele partilha do poder de estado do poder extroverso e soberano que s o estado tem sobre sua sociedade nacional. Para formar um administrador pblico no basta ensinar-lhe estratgias e mtodos de gesto e controle, mtodos quantitativos de administrao e tomada de deciso, e uma viso geral da sociedade e de como ela coordenada. Alm desses conhecimentos gerais, que tambm o administrador de empresas necessita, o administrador pblico
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precisa ter uma compreenso ampla da instituio normativa e organizacional que realiza essa coordenao, ou seja, do estado; das teorias que buscam explic-lo e relacion-lo com a sociedade; da democracia que a forma por excelncia que assume o estado moderno e desenvolvido; do direito, no apenas o administrativo, mas principalmente o constitucional, que se consubstancia na lei; e do papel fundamental que o aparelho do estado desempenha em todo esse processo poltico. J o administrador de empresas precisa ter uma ideia clara das finanas e dos mercados dos negcios. No por outra razo que, nos Estados Unidos as escolas de administrao de empresas so chamadas business schools. O objeto das escolas de administrao de empresas so os negcios, o das de administrao pblica, o estado. Na formao de administradores pblicos de um grupo restrito e altamente qualificado de agentes pblicos dotados de poderes e responsabilidades pblicas sempre se inclui a ampla discusso do que seja o etos pblico do servidor. Uma escola de administrao pblica ou de polticas pblicas no pode se limitar a ensinar os valores liberais baseados na liberdade negativa de cada cidado de no ser incomodado se no estiver infringindo a lei. O debate sobre a liberdade positiva ou sobre a concepo republicana de poltica e de servio pblico fundamental em um curso de graduao em administrao pblica. Poder-se-ia argumentar que todo curso universitrio deveria incluir essa preocupao. Sem dvida, j que todas as profisses supem comportamento tico e implica uma tica prpria a ela. No caso dos oficiais pblicos eleitos e no-eleitos, porm, o etos republicano est no prprio corao dessas profisses. A sociedade exige de cada profisso a respectiva tica; dos polticos e do administradores pblico ela exige a responsabilidade pela res publica, exige seu comprometimento com o interesse pblico. A responsabilidade pela construo de um estado democrtico e republicano de todos os cidados, mas principalmente de seus oficiais pblicos. A administrao pblica foi objeto de duas grandes reformas. A primeira ocorreu nos pases mais avanados no sculo XIX e, no Brasil, a partir de 1937. Foi a reforma burocrtica ou weberiana, que tornou o servio pblico profissional e efetivo. A segunda ocorreu a partir dos anos 1980, na Europa e nos Estados Unidos, e a partir de 1995, no Brasil. Foi a reforma gerencial da administrao pblica. Esta segunda grande reforma buscou adaptar algumas estratgias de gesto principalmente a da
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administrao por resultados para a administrao pblica, mas os critrios de xito continuaram muito diferentes: em um caso, o interesse pblico, no outro, o lucro. No caso dos administradores de empresas tambm existe uma responsabilidade tica, mas ela contraditria, porque seu critrio principal de xito no o bem pblico, mas a expanso e o lucro da empresa. O bem pblico s entra atravs da mo invisvel de Adam Smith: se cada um defender seu prprio interesse, o interesse geral ser automaticamente garantido pela competio no mercado. Ora, sabemos como essa tese parcial e, por isso, eminentemente equivocada. Poucas vezes o mercado suficientemente competitivo ao ponto de garantir o interesse de todos. Muitos setores so monopolistas. E a economia como um todo no pode ser bem coordenada apenas pelo mercado. Na verdade, a grande coordenao de todas as sociedades modernas cabe ao estado. A ele cabe, inclusive, regulamentar os mercados para que funcionem bem. O neoliberalismo a ideologia que foi dominante no mundo nos 30 Anos Neoliberais do Capitalismo (1979-2008), um perodo de baixo crescimento, grande instabilidade financeira, e forte aumento da desigualdade no foi apenas um assalto ao estado. Esse era seu objetivo, mas afinal foi tambm um assalto ao mercado, uma instituio que pretendia defender, mas que afinal foi desmoralizada na medida em que os mercados financeiros foram desregulamentados e, por isso, funcionaram mal. No Brasil, interesses corporativos e incompreenso do que seja a administrao pblica pressionam para que o estado no a distinga da administrao de empresas. Mas, em sntese, elas so muito diferentes. Mais do que um processo de tomada de decises, a administrao pblica uma parte constitutiva do estado; a administrao de empresas apenas um processo. E, enquanto processos, seus objetivos ou critrios de excelncia so muito diferentes.

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