Direito e Mudanças Climáticas 6: Pagamentos Por Serviços Ambientais - Fundamentos e Principais Aspectos Jurídicos

Fundamentos e principais aspectos jurdicos
DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS
Pagamento por Servios Ambientais

Fundamentos e principais aspectos jurdicos
Projeto e Realizao:
DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS 6: Pagamento por Servios Ambientais: fundamentos e principais aspectos jurdicos. Copyright by Paula Lavratti e Guillermo Tejeiro (org) et alii, 2013 Todos os direitos reservados.
ORGANIZADORES: Paula Lavratti Guillermo Tejeiro
D598
Direito e mudanas climticas [recurso eletrnico]: Pagamento por Servios Ambientais, fundamentos e principais aspectos jurdicos / Paula Lavratti, So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2013; (Direito e Mudanas Climticas; 6) 149p.
Guillermo Tejeiro, organizadores.
ISBN 978-85-63522-09-2 1. Direito ambiental. 2. Mudanas climticas. 3. Pagamento por servios ambientais. I. Lavratti, Paula. II. Tejeiro, Guillermo. CDU - 34:551.583
Sumrio
Apresentao Paula Lavratti................................................................................................................. 5 1 Pagamento por servios ambientais. Do debate de poltica ambiental implementao jurdica Ana Maria de Oliveira Nusdeo................................................................................... 8 2 Os sistemas de pagamento por servios ambientais como ferramenta de gesto dos riscos decorrentes das mudanas do clima Guillermo Tejeiro......................................................................................................... 46 3 O papel do direito na proteo dos servios ecossistmicos Marcia Silva Stanton.................................................................................................. 98 4 El rgimen econmico y jurdico de los servicios ambientales en Costa Rica Mario Pea Chacn.................................................................................................. 119
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APRESENTAO
com grande satisfao que o Instituto O Direito por um Planeta Verde retoma a srie de publicaes Direito e Mudanas Climticas , agora no mbito do projeto Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios Ambientais: diagnstico, lies aprendidas e desaos para a futura legislao, desenvolvido com o apoio nanceiro do Fundo de Direitos Difusos. Nesta etapa, composta por quatro volumes, alm dos trabalhos cientcos sobre direito e mudanas climticas, as publicaes tero como enfoque os aspectos jurdicos dos sistemas de pagamento por servios ambientais - PSA, tanto a partir de uma anlise baseada na ainda incipiente legislao nacional, como tambm desde de uma perspectiva do direito internacional e comparado. O presente volume, de nmero 6, intitulado Pagamento por Servios Ambientais: fundamentos e principais aspectos jurdicos, abre com o artigo da Professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo, Pagamento por servios ambientais. Do debate de poltica ambiental implementao jurdica . Neste trabalho, a Professora Nusdeo nos traa um panorama sobre as principais questes jurdicas que perpassam os sistemas de pagamento por servios ambientais, enfrentando, entre outros temas, questes cruciais para a implementao desses esquemas no Brasil, tais como a possibilidade de pagamentos por servios ambientais em reas protegidas, a titularidade de crditos gerados pelos servios quando envolvem comunidades indgenas e tradicionais e a estruturao de mercados para PSA. Na sequncia, Guillermo Tejeiro, Coordenador Tcnico do nosso projeto, nos oferece o trabalho Os sistemas de pagamento por servios ambientais como ferramenta de gesto dos riscos decorrentes das mudanas do clima . O autor parte de minuciosa anlise sobre os trabalhos cientcos desenvolvidos no mbito dos organismos internacionais, em especial da CDB e da CQNUMC, que reconhecem que a conservao e a recuperao dos ecossistemas e seus servios podem contribuir positivamente para a mitigao e adaptao s mudanas climticas; para, em seguida, fazer uma reexo acerca da insucincia dos instrumentos de comando e controle para fazer frente aos riscos climticos, e sobre
| Paula Lavratti
como os sistemas de pagamento por servios ambientais podem contribuir para alcanar este objetivo, com base na teoria jurdica do direito promocional. O terceiro artigo intitulado O papel do Direito na proteo dos servios ecossistmicos , de Mrcia Silva Stanton, pesquisadora do projeto no Estado do Acre, parte da constatao de que para se assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no art. 225 da Constituio Federal, indispensvel a permanente proviso de servios ecossistmicos. Nesse contexto, a autora analisa o papel e os elementos essenciais do instrumento de pagamento por servios ambientais, ao mesmo tempo em que aponta as contribuies que devem provir do direito um quadro normativo contendo os objetivos, elementos e as condies de funcionamento da poltica , de forma a garantir a sua ecaz aplicao. Por m, encerrando o sexto volume, o Professor Mrio Pea Chacn, da Universidade da Costa Rica, nos brinda com o trabalho El rgimen econmico y jurdico de los servicios ambientales en Costa Rica . O artigo relata a experincia pioneira da Costa Rica em implantar um sistema de pagamento por servios ambientais, a qual tida como um exemplo exitoso desse tipo de poltica no mundo. O autor inicia sua abordagem com as teorias econmicas que sustentam o programa de pagamento por servios ambientais costarriquenho e, na sequncia, analisa detalhadamente o marco legal criado, contemplando os conceitos, objetivos e a estruturao do sistema. Uma boa leitura a todos! Paula Lavratti Coordenadora Geral do Projeto Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios Ambientais: diagnstico, lies aprendidas e desaos para a futura legislao
artigos
| Ana Maria de Oliveira Nusdeo
Pagamento por servios ambientais. Do debate de poltica ambiental implementao jurdica

Ana Maria de Oliveira Nusdeo1
ResUmo
Este trabalho tem por objetivo discutir as principais questes jurdicas relacionadas implementao de esquemas de pagamento por servios ambientais, quais sejam: aspectos dos contratos de pagamento por servios ambientais, a titularidade de crditos gerados pelos servios quando envolvem comunidades indgenas e tradicionais; a possibilidade de pagamentos por servios ambientais em reas protegidas; a estruturao de mercados para pagamentos por servios ambientais e a sua diferenciao de outros arranjos com a nalidade de remunerao de certos agentes por ativos relacionados aos recursos naturais, mais exatamente a explorao do patrimnio gentico. A m de permitir a compreenso dessa discusso, o trabalho apresenta as principais discusses relacionadas aos pagamentos por servios ambientais, assim como seus desaos, relacionados necessidade de garantir a efetiva preservao ambiental e promover a melhora da qualidade de vida dos provedores do servio.
PALAVRAS CHAVES: Pagamento por servios ambientais conservao da biodiversidade reduo de emisses decorrentes de desmatamento e degradao REDD+ - contratos de PSA Terras indgenas comunidades tradicionais.
1 Ana Maria Nusdeo. Professora Associada de Direito Ambiental da Faculdade de Direito da USP . Autora do livro Pagamento por Servios ambientais. Sustentabilidade e disciplina jurdica. Atlas, 2012.
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1. InTrodUo
O tema do pagamento por servios ambientais ganhou importncia a partir da conuncia de trabalhos acadmicos ressaltando o valor dos servios ecossistmicos, com a constatao do fracasso de instrumentos anteriormente concebidos para a conciliao da preservao de ecossistemas e o desenvolvimento de atividades que permitissem um uso sustentvel da terra. Quanto ao primeiro aspecto, digna de nota a publicao, em 1997 , do artigo intitulado The value of the worlds ecosystem services and natural capital, o qual discutia o fato de a natureza prestar servios que chegariam, na poca, ao montante de trinta e trs trilhes de dlares2. Em 2005, outra publicao vem acentuar a importncia dos servios prestados pelos ecossistemas para o bem estar humano. Trata-se do Relatrio do Milnio, apresentado pelo Comit do Meio Ambiente encarregado da Anlise dos Objetivos do Milnio, acordados em 2000. Esse relatrio descreve os servios a partir de quatro categorias: os servios de proviso, relativos ao fornecimento de alimentos, gua, madeira e bra; os servios de regulao, que promovem, entre outros, a manuteno do clima, a preveno de enchentes e o controle de doenas; os servios culturais, tais como os recreativos, estticos e espirituais e os servios de suporte, como a formao de solo e a ciclagem de nutrientes3. No tocante segunda categoria, o pagamento por servios ambientais apresenta-se como instrumento promissor diante do fracasso de instrumentos anteriormente concebidos para conciliar os objetivos da conservao e reduo da pobreza, quais sejam os Projetos Integrados de Conservao e Desenvolvimento - PICD e o Manejo Florestal Sustentvel - MFS . Esse tipo de abordagem no apresentou os resultados projetados quanto a tais objetivos, talvez por lhe faltar mais clareza quanto aos deveres de preservao e aos direitos de explorao4.
2 CONSTANZA, Robert e DARGE, Ralph. Nature, v. 387 , no. 6630, p. 253-260. Observe-se que o PIB mundial na poca de publicao do artigo era de dezoito trilhes. 3 MILLENIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, Living Beyond our means. Natural assets and human wellbeing,2005,Section1.7 ,disponvelem:<http://www.millenniumassessment.org/documents/document.356. aspx.pdf >Acessado em 28 abril 2013. 4 WUNDER, Sven. Payment for environmental services: some nuts and bolts. Jacarta:Center for International Forestry Research, n0. 42, 2005, p. 2.
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Experincias pioneiras de pagamento por servios ambientais passaram, ento, a ser objeto de maior ateno nos estudos acadmicos relacionados aos instrumentos de poltica ambiental voltados conservao orestal e de ecossistemas. Digno de nota, nesse sentido, o Programa de Pagamento por Servios Ambientais da Costa Rica, implantado j em 1996. Esse um programa de pagamentos governamentais a proprietrios pelas prticas de regenerao natural, conservao de orestas; reorestamento; sistemas agroorestais e manejo orestal de baixo impacto, tomado como exemplo para outras experincias, ainda que criadas e replicadas em universos amostrais mais delimitados que o do programa costa-riquenho. Outro evento importante na evoluo das propostas de implementao de pagamento por servios ambientais foram os debates relativos ao pagamento por desmatamento evitado, no mbito da Conferncia das Partes na Conveno Quadro sobre Mudanas Climticas5. Com efeito, em 2005, na Conferncia das partes realizada em Montreal, um grupo de pases autoentitulado Coalizo de Florestas liderados pela Costa Rica e por Papua Nova Guin, defendeu que os pases beneciados pela manuteno do clima decorrente da conservao das orestas pagassem queles que as conservam. Surgia, ento, a discusso sobre a reduo de emisses decorrentes de desmatamento (RED), posteriormente ampliada para reduo de emisses decorrentes de desmatamento e degradao (REDD) e, mais recentemente para reduo de emisses pelo desmatamento, degradao e melhora nas boas prticas de gesto (REDD+). A Conferncia das Partes realizada em Copenhagen, em 2009, disps sobre a adoo do REDD+, sem ter criado, ainda, uma denio muito clara sobre as regras para que esse instrumento se desenvolva amplamente. Embora o instrumento de pagamento por servios ambientais seja mais amplo que o REDD+, pois pode se referir a categorias mais amplas de servios que no o sequestro e estoque de carbono, como bem exposto na Declarao do Milnio, os debates sobre o RED; REDD e REDD+ reforam a ideia central de pagar-se por prticas de conservao.
5 A Conveno Quadro sobre Mudanas Climticas foi rmada em 1992, no Rio de Janeiro, tendo criado a chamada Conferncia das Partes, que rene anualmente representantes dos signatrios da Conveno para negociar a ampliao e aprofundamento dos compromissos para combate s mudanas climticas.
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Graas ao desenvolvimento dos estudos acadmicos sobre o pagamento por servios ambientais e seu apoio por entidades voltadas proteo orestal, muitas experincias de pagamento por servios ambientais vm sendo implantadas, em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. No Brasil, estudo publicado pelo Ministrio do Meio Ambiente em 2011, direcionado aos projetos de Pagamento por Servios Ambientais na Mata Atlntica, apontou, apenas nesse ecossistema, a existncia de 25 projetos em execuo, alm de 39 em desenvolvimento, at aquele ano6. Em paralelo a essas iniciativas, que partem tanto dos entes governamentais nas trs esferas federativas quanto de doadores privados e organizaes no governamentais, tenta-se criar uma disciplina legal federal sobre o tema. H, atualmente, diversos projetos de lei sobre pagamento por servios ambientais, ou incentivos nanceiros e scais conservao, em tramitao no Congresso Nacional7. Algumas caractersticas do pagamento por servios ambientais o tornam um instrumento prestigiado nos debates acadmicos e de polticas pblicas ambientais, vale dizer, um instrumento que angaria ateno e defensores8. Trata-se de um instrumento econmico de incentivo a comportamentos positivos, porm, bem mais sosticado que os pioneiros dentre esses, como as taxas e os subsdios, criticados pelos seus efeitos de proteger ou prejudicar agentes e setores. O pagamento por servios ambientais baseia-se em prticas voluntrias, mas que uma vez aceitas por determinados agentes, sero condies para que se beneciem dos pagamentos. Embora seja um instrumento econmico, no necessariamente instrumento de mercado, pois tem se baseado em forte atuao governamental ou de recomendaes de entidades do
6 GUEDES, Ftima Becker. SEEHUSEN, Susan Edda. (Org). Pagamentos por Servios Ambientais na Mata Atlnica: lies aprendidas e desaos. Braslia: MMA, 2011. 7 Estudo realizado por PEIXOTO, Marcos, no ano de 2011, identicou doze projetos de lei visando a concesso de incentivos nanceiros e scais s prticas de conservao de vegetao e ecossistemas, oito projetos estabelecendo programas governamentais e trs propondo a criao de polticas relacionadas ao pagamento por servios ambientais. Dentre esses, destaca-se o PL 792/2007 , ao qual muitos dos demais foram apensados. Pagamento por servios ambientais. Aspectos tericos ne proposies legislativas. Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal, Texto para discusso no. 105, novembro de 2011. 8 Cf, ilustrativamente, ABRAMOVAY, Ricardo. O desenvolvimento sustentvel. Qual a estratgia para o pas? Novos Estudos, n. 87 , julho 2010, p. 97-114.
terceiro setor atuantes na proteo dos ecossistemas. Por m, apesar de um instrumento econmico, tm grande potencial de promover benefcios sociais, como a melhora das condies de vida de populaes que habitam reas ecossistemicamente ricas, tais como indgenas, populaes tradicionais, assentados de reforma agrria e pequenos proprietrios. Se o debate evoluiu na rea da economia e nas discusses sobre polticas pblicas ambientais, h muitos aspectos jurdicos a serem debatidos na implementao de esquemas de pagamento por servios ambientais. Assim, o objetivo principal deste trabalho abordar os principais, referentes tanto ao desao de uma regulamentao geral do tema, por meio de norma federal, quanto disciplina das relaes individuais entre provedores e benecirios, o que ser feito no item 3. Mas a compreenso das opes e objetivos relativos s opes de disciplina jurdica dos pagamentos no possvel sem que se discorra minimamente sobre as discusses a eles relativa no mbito das polticas ambientais, o que ser objeto do item 3. O item a seguir apresentar uma introduo sobre o tema.
2. Uma inTrodUo ao insTrUmenTo do pagamenTo por servios amBienTais (PSA)

Os trabalhos pioneiros sobre a importncia das funes dos ecossistemas, referidos acima, trataram tambm de deni-los. Dessa forma, os servios ecossistmicos foram denidos por Robert Constanza e Ralph DArge como uxo de materiais, energia e informao que provm dos estoques de capital natural e so combinados ao capital de servios humanos para produzir bem estar aos seres humanos9. Em linhas gerais, os servios ecossistmicos, ou ambientais, referem-se aos processos ecolgicos que do sustentao vida, por meio da manuteno dos ciclos vitais da natureza, que mantm a base natural para a sobrevivncia das diferentes espcies, que inclui alimentos, gua, abrigo e todas as demais satisfaes de suas necessidades. As categorias de servios ecossistmicos identicadas no Relatrio do Milnio do conta dessa profunda implicao entre esses processos ecolgicos e as condies de vida na Terra.
Op. cit., p. 254.
Embora alguns autores10, apontem distines entre os servios ecossistmicos, vale dizer, esses prestados a partir dos processos ecolgicos at aqui discutidos e os servios ambientais, que se refeririam a servios de consultorias e projetos para reduo de impactos ambientais, essa distino no se justica no contexto brasileiro atual. O termo servios ambientais, vem sendo maciamente empregado para, associado aos pagamentos, referir-se s funes ecolgicas que devem ser preservadas. Prova disso a denominao pagamento por servios ambientais aos programas de pagamentos e aos projetos de leis sobre o tema, j referidos acima. Por isso, neste trabalho, ambos os termos sero entendidos como sinnimos. Os pagamentos por servios ambientais podem ser conceituados como transaes entre duas ou mais partes envolvendo a remunerao queles que promovem a conservao, recomposio, incremento ou manejo de reas de vegetao /ecossistema considerada apta a fornecer certos servios ambientais, e ou que se abstm de prticas tendentes sua degradao. Tende-se a remunerar os provedores dos servios ambientais (proprietrios, posseiros ou ocupantes legtimos de certas reas) por prticas de conservao, recuperao, regenerao, manejo do uso dos recursos naturais e absteno de uso de tcnicas impactantes tais como o emprego do fogo ou agrotxicos. A fundamentao dos pagamentos por servios ambientais pode seguir uma linha econmica neoclssica, isto , tradicional ou uma linha que pode ser chamada de principiolgica. Na linha econmica tradicional, aponta-se produzirem os servios ambientais externalidades positivas, sendo conveniente, portanto, a criao de uma retribuio a elas. As externalidades so falhas de mercado que ocorrem quando custos ou benefcios circulam fora do sistema de preos e assim, seus nus ou vantagens recaem sobre terceiros e no sobre aqueles que participaram de certa transao11. So mais comuns, na rea ambiental, as situaes caracterizadas como externalidades negativas, como exemplica a poluio. Externalidades positivas consistem em benefcios gerados por certa atividade que no so recuperados por aquele que as produz.
10
PEIXOTO, Marcos. Op. Cit., p. 6.
11 HANDLEY, Nick et al. Environmental economics in theory and practice. 2 ed. New York: Palgrave Maclillan, 2007 , p. 40.
As propostas para a correo das externalidades variam, mas entende-se que deve levar aqueles que as causam a arcar com os custos gerados, quando negativas, ou perceberem uma recompensa pelos benefcios gerados, quando positivas. Da o pagamento por servios ambientais poder ser entendido e defendido como correo de externalidades positivas12. A abordagem princiolgica aponta o fato de que as importantes funes da natureza podem tanto receber uma ajuda , quanto serem inviabilizadas pela degradao promovida pelos seres humanos. Ento, aqueles que promovem a ajuda , permitindo natureza 13 beneciar terceiros, poderiam ser recompensados por isso . O princpio de base para tanto o do protetor-recebedor, o qual prope uma compensao para queles agentes cuja ao promove o incremento dos processos ecolgicos, ou das funes da natureza14. Quanto caracterizao das condies que denem as transaes de pagamento por servios ambientais fundamental analisar a proposta por Sven Wunder15. Para esse autor, h cinco caractersticas que denem o pagamento por servios ambientais: a) serem as transaes voluntrias; b) ser bem denido o servio ou, ao menos, determinado uso da terra tido como necessrio para prov-lo; c) a existncia de, ao menos, um comprador; d) a existncia de pelo menos um provedor e e) ser o pagamento condicionado proviso do servio. Essas caractersticas distinguem bem o pagamento por servios ambientais de esquemas de doaes incondicionadas, para ns de desenvolvimento de projetos de manejo orestal ou de conservao e desenvolvimento, que os esquemas de pagamento vieram substituir. A denio precisa de um servio cuja prestao condio para os pagamentos central, portanto, denio de pagamento por servios ambientais. Por essa razo, a previso do monitoramento do cumprimento das prticas a que o provedor se
12 NUSDEO, Ana Maria. Pagamentos por servios ambientais. Sustentabilidade e disciplina jurdica. So Paulo:Atlas, 2012, p. 72. 13 BORN, Rubens H. e TALOCCHI, Srgio. Compensaes por servios ambientais: sustentabilidade ambiental com incluso social. In BORN, Rubens H. e TALOCCHI, Srgio. Proteo do capital social e ecolgico por meio da compensao por servios ambientais. (CSA). So Paulo:Peirpolis, 2002, p. 29. 14 NUSDEO, Ana Maria. Op. Cit., p. 137 . 15 Op. Cit., p. 3.
comprometeu ser elemento de grande importncia na denio de termos contratuais relacionados ao pagamento, conforme ser analisado no item 4.2.1, abaixo. Ainda assim, essa caracterstica de condicionalidade e a existncia ou no de monitoramento podem variar, sobretudo no caso de esquemas envolvendo grupos habituados a outras formas de relao jurdica, diferente das contratuais. polmica, ainda, a condio de voluntariedade. De fato, os provedores devem poder rmar contratos ou aderir a programas de pagamento por servios ambientais voluntariamente. Esse um dos sentidos da expresso transaes voluntrias . Por outro lado, porm, possvel que, em certas circunstncias, os pagamentos sejam feitos para prticas de alguma forma exigidas por lei, o que ser discutido no item 4.1.2. Embora as funes da natureza sejam muito amplas, como demonstrou o Relatrio do Milnio, indo do suporte mais elementar dos processos ecolgicos aos servios chamados de culturais, as transaes por servios ambientais tm sido realizadas apenas no caso de alguns servios especcos. Isso porque as caractersticas das transaes de pagamentos, mesmo quando no atendem integralmente quelas cinco condies estabelecidas por Sven Wunder, exigem que exista um grau razovel de certeza de que certas prticas de conservao de ecossistemas so aptas a promover os servios pelos quais se paga. Essa questo diz respeito tambm a um importante tema na questo do pagamento por servios ambientais: a da adicionalidade, entendida como o resultado comprovado de uma ao em comparao ao cenrio que se desenrolaria sem ela, s vezes denominado de business as usual. No caso dos pagamentos por servios ambientais faro jus a pagamento as prticas acordadas, que no se realizariam na ausncia do pagamento. Alguns servios guardam uma relao mais indireta com os usos da terra. Podemos tomar como exemplo dessa armao, o controle de doenas. Embora relacionados aos ecossistemas e prejudicados em decorrncia da sua destruio, h maiores diculdades de estabelecimento de um nexo entre a conservao de reas especcas e o servio. Assim, os pagamentos vm sendo estruturados predominantemente para quatro tipos de servios, transacionados em separado ou em conjunto.
Esses servios so: a conservao da biodiversidade; a proteo de recursos hdricos; o sequestro e estocagem de carbono e a beleza cnica16. A conservao da biodiversidade refere-se preservao de reas ricas em diversidade biolgica. Essa, por sua vez, denida pela Conveno da Biodiversidade como variabilidade de organismos vivos de todas as origens e dos complexos ecolgicos de que fazem parte, compreendendo, ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas17. A diversidade entre espcies tem a ver com a variabilidade gentica e resulta na existncia de uma gama variada de espcies, que podem ser aproveitadas na forma de frmacos, alimentos e bras. A humanidade j conhece muitos usos das diferentes espcies, mas h muitos outros ainda por conhecer, pois nem sobre a diversidade de espcies, vale dizer, todas as espcies presentemente existentes, h conhecimento suciente. A biodiversidade dos ecossistemas tem um papel fundamental no equilbrio dos processos ecolgicos, servindo de base para outros servios ambientais mais especcos. Assim, tem inuncia sobre o equilbrio climtico, o provimento de gua e a produtividade de atividades agrcolas. Isso porque a diversidade de organismos que permite a polinizao e a existncia de predadores que promovem o controle de pragas e doenas. A diversidade promove a resilincia das espcies a pragas e outros choques externos, pois alguns indivduos, dentre as espcies, sero mais resistentes a eles. J a diversidade de ecossistemas, propicia o ambiente de diversidade necessrio para as diferentes e variadas espcies, uma vez que h uma interao dinmica entre espcies e seu ambiente. A preservao da diversidade biolgica se d, sobretudo, pela conservao de remanescentes de ecossistemas e de vegetao in situ, em espaos cuja dimenso seja sucien-
16 A maioria dos autores identica esses quatro servios. Cf., por exemplo, LANDELL MILLS e PORRAS. Silver Bullet or fools gold? A global review of markets for forest environmental services and their impact on the poor. International Institute for Environment and Developmen, March 2002. Em algumas situaes, o controle da eroso tambm apontado como um dos servios transacionados. Nesse sentido, o programa brasileiro Produtor de guas aponta o controle da eroso como uma medida para propiciar a servio de proteo aos recursos hdricos. 17 Artigo 2. So Paulo (ESTADO). Conveno da Biodiversidade. Secretaria do Meio Ambiente. Entendendo o meio ambiente, 1997 , v.2.
te para a existncia e reproduo das espcies. A excessiva fragmentao de espaos preservados no permite a sobrevivncia de muitas espcies. Da a importncia de mecanismos de conectividade entre espaos protegidos, tais como os corredores ecolgicos, que podem ser entendidos como unidades espaciais de extenses signicativas de ecossistemas orestais biologicamente prioritrios e viveis para a conservao da biodiversidade18. Esses corredores so formados por unidades de conservao, terras indgenas e reas de insterstcio. As transaes para a conservao da biodiversidade visam precipuamente a sua preservao. Pode-se pensar em esquemas como servides de conservao e arrendamento de reas para conservao, em que se paga o provedor do servio para conservar a biodiversidade em parte da propriedade. Ou ainda em prticas de manejo para conservao de habitats ou de espcies em que se paga pela adoo de prticas de gesto da biodiversidade. Esses esquemas podem ser governamentais, privados ou ligados a mercados, nesse ltimo caso quando existe a previso de cotas transacionveis relacionadas a reas conservadas ou a espcies exploradas por meio de manejo19. Alm de esquemas de pagamento para a conservao da biodiversidade podem haver contrataes para acesso e explorao da diversidade gentica, na forma da bioprospeco, que ser analisada no item 3.1.2, abaixo. Esses contratos tendem a ser privados, vale dizer, entre o fornecedor dos recursos genticos e aquele que pretende explor-lo. Mesmo assim, tais contratos so fortemente regulados por normas legais nos pases onde os recursos genticos se encontram. O servio de proteo de recursos hdricos se d pela comprovada relao entre oresta e guas. Com efeito, as primeiras aumentam a absoro de gua e reduzem o risco de enchentes; previnem a eroso do solo e a sedimentao dos cursos dgua que essa eroso acarreta, alm de promoverem a recarga de lenis freticos. As matas ciliares ainda
18 SOUSA, Naddini O. et al. Avanos e desaos do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. In MEDEIROS, Rodrigo e ARAUJO, Fbio F . Dez anos do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Lies do passado, realizaes presentes e perspectivas para o futuro. Ministrio do Meio Ambiente, Braslia, 2011. 19 A criao de cotas transacionveis pela legislao ser objeto do item 4.1.1, abaixo.
ltram contaminantes e mantm o equilbrio qumico da gua. Finalmente, as orestas, e a vegetao de modo geral, inuenciam os nveis de precipitao em escala regional20. Os chamados Pagamento por servios ambientais - gua so implantados num contexto de stress hdrico , vale dizer, situao em que h uma combinao de aumento populacional com a degradao ambiental, comprometendo os recursos hdricos utilizados para abastecimento humano em grandes centros. Os rgos vinculados aos recursos hdricos percebem ento a possibilidade de obteno de bons resultados com a da recuperao e preservao de matas ciliares, reservas legais e vegetaes em torno de nascente, que passam a ser objeto de pagamentos. Outras prticas para reduzir a eroso do solo e a sedimentao dos cursos dgua podem ser adotadas. Essas incluem manejo de atividades pecurias para evitar contaminao dos recursos hdricos. O sequestro e estocagem de carbono, como sabido, relacionam-se ao tema das mudanas climticas, decorrentes do acmulo de gases de efeito estufa na atmosfera. Sendo o desmatamento uma das causas para o lanamento desses gases e, a contrrio senso, as orestas um estoque armazenado de carbono, a sua conservao deveria ser incentivada. Essa a reivindicao da Coalizo de Florestas: a uma remunerao pela manuteno, isto , conservao das orestas, j mencionada acima. A par da conservao, o plantio absorve carbono da atmosfera e, por essa razo, j estava includo no sistema de combate s mudanas climticas21. Os servios ambientais de sequestro e estocagem de carbono podem ser remunerados por meio de diferentes esquemas. Com a demora na incluso do REDD + no sistema internacional de combate s mudanas climticas, desenvolveu-se, ainda que de forma supercial, um mercado voluntrio, para empresas e at pessoas fsicas que desejam neutralizar emisses de carbono. Assim, nesses mercados, remunera-se projetos de conservao e/ou recuperao de orestas desenvolvidos de acordo com determinadas metodologias. Mas h tambm programas de pagamentos governamentais, ou que pagam certo valor pelo hectare preservado e so concebidos supondo tambm certas metodologias de clculo do desmatamento evitado.
20 SCHEER, Sara et al. For services rendered. The current status and future potential of markets for the ecosystem services provided by tropical forests. ITTO Technical series, no. 21, 2004. 21 Disciplinadas, mais exatamente pela Deciso 11 da COP 7/2001.
A beleza cnica, por m, consiste na preservao de cenrios naturais belos, podendo estar ou no associadas ao acesso a essas reas conservadas. O servio a manuteno da paisagem decorrente da conservao de reas naturais. Mas pode haver outros contratos relacionados ao desfrute dessa beleza ou ao ecoturismo de modo geral. Alguns esquemas de pagamentos procuram associar ambos, qualicando os provedores do servio ambiental para fornecer tambm servios de hospedagem, passeios e atividades culturais no local e, com isso incrementar sua renda por meio de atividades sustentveis22. Como perceptvel, alguns servios podem ser prestados conjuntamente, pois reas biodiversas so belas e podem caracterizar um estoque de carbono a ser preservado. Se localizadas nas proximidades dos recursos hdricos, tambm esse servio ser prestado. Embora seja possvel receber por mais de um servio, isso depender da estruturao do esquema de pagamento, que pode se dar por programas voltados a um dos servios, pelo qual existe o pagamento, sem que se contemple pagar pelos demais. O oferecimento de mais de um servio, denominado de bundling pode servir para estruturar pagamentos para os servios de menor demanda. A demanda pelos servios ambientais induzida pela percepo mais direta da importncia do servio. Dos quatro servios transacionados, o de recursos hdricos o que permite a identicao mais imediata entre as aes estabelecidas e os efeitos almejados. J a biodiversidade, apesar da sua importncia para os processos ecolgicos, afeta mais indiretamente os benecirios, comprometendo a percepo do problema. Assim, algumas prticas de conservao da biodiversidade tm sido promovidas de conjuntamente com a beleza cnica, ou com o sequestro e estoque de carbono23. Finalmente, devem ser abordadas as principais categorias de transaes para o pagamento por servios ambientais, levando-se em conta a grau de participao estatal. Pode-se dividir as experincias hoje existentes em trs categorias24.
22 NUSDEO, Ana Maria. Op. Cit., p. 49-50.
23 BED, Lcio et al. Agrupamento de servios ambientais (bundling services). O caso do Projeto Carbono Muriqui. Fazendo e aprendendo. In GUEDES, Ftima Becker. SEEHUSEN, Susan Edda. (Org). Pagamentos por Servios Ambientais na Mata Atlntica: lies aprendidas e desaos. Braslia: MMA, 2011, p. 209. 24 VEIGA NETO, Fernando Csar da. A construo de servios ambientais e suas implicaes para o
A primeira categoria a dos acordos privados entre provedores e benecirios, que ocorrem quando esses percebem que os pagamentos aos provedores so uma alternativa economicamente vantajosa para manter a conservao e disponibilidade dos recursos naturais de que necessita. Um exemplo seria o da produtora francesa de gua, Perrier Vittel que rmou contratos com vizinhos para pag-los por aes como a conservao e recuperao de mata ciliar e mudanas no seu processo de produo pecuria, a m de manter puros seus mananciais de abastecimento. Ainda nessa categoria, pode-se pensar em projetos mais abrangentes, criados por iniciativas de organizaes no governamentais. Nesse caso, mesmo podendo ter um espectro geogrco maior (por atingir mais provedores), se estar ainda no mbito de relaes de pagamento por servios ambientais contratuais, que independem de normas pblicas para serem promovidos. A segunda categoria seria aquelas nas quais os agentes transacionam ttulos criados em esquema de teto e comrcio (cap and trade). Nesses esquemas, a autoridade reguladora dene padres a serem alcanados pelos agentes, exibilizando-os mediante a possibilidade de transao entre aqueles que no conseguem adequar-se e os que atingem o padro com folga, muitas vezes criando-se ttulos representativos para essas transaes (cotas de reserva orestal; certicados de reduo de emisses de carbono, etc). Essa categoria depende de um forte sistema de regulao e de um efetivo sistema de monitoramento das transaes realizadas. Finalmente, a ltima categoria consiste nos programas governamentais, nos quais entes administrativos da Unio, Estados ou Municpios, por meio de oramentos pblicos e/ou doaes, promovem os pagamentos para grupos de provedores, selecionados a partir de critrios denidos na regulamentao dos programas, normalmente vinculado a um servio ambiental especco (recursos hdricos, sequestro de carbono, etc). Outra classicao, que tangencia a apresentada, refere-se aos indutores de demanda e de sistemas de pagamento por servios ambientais. Nesse sentido, as categorias so:
desenvolvimento no Brasil. Tese de Doutorado Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Cincias Humanas e Sociais. Rio de Janeiro. 2008, p.10-11.
interesses voluntrios; pagamentos mediados pelo governo e regulamentaes ambientais25. A compreenso dos tipos de servios ambientais pelos quais se pagam provedores e as categorias nas quais essas transaes so estruturadas essencial para se entender as questes jurdicas relacionadas s relaes entre provedores e compradores do servio, ou regulamentao legal dos pagamentos. Antes disso, porm, necessrio discutir-se objetivos e opes das polticas de pagamento por servios ambientais, determinante dos arranjos jurdicos que sero estruturados para a implementao do instrumento.
3. DesaFios na implemenTao de pagamenTos por servios amBienTais

O item acima buscou esclarecer o fato de ser o pagamento por servios ambientais um instrumento econmico, voltado conservao de ecossistemas em reas ocupadas por proprietrios e detentores da posse. Foi mencionado tambm que os pagamentos incorporam uma agenda de equidade social, devido baixa renda de alguns dos ocupantes das reas onde podem ser implementados. Nesse sentido, correndo o risco de obviedade, o pagamento por servios ambientais, no pode ser compreendido como um m em si mesmo, devendo se articular aos outros eixos da poltica ambiental nacional, no caso de polticas nacionais, ou mesmo a eixos regionais e supranacionais, conforme o escopo do servio e do problema ambiental que o ameaa. O primeiro aspecto a ser enfrentado, portanto, a denio de que objetivos se almeja com o uso do instrumento do pagamento por servios ambientais. A denio desses objetivos deve tomar por base os diferentes servios ambientais, quais problemas os vm ameaando e quais as polticas e programas de que j se dispe para seu enfrentamento. Isso porque mesmo os instrumentos econmicos mais sosticados no substituem integralmente os instrumentos de comando e controle, devendo ser a ele articulados.
25 BECCA, M., at al. Offset and compensation programs worldwide. In http://www. ecosystememmarketplace.com/documents/acobat/sbdmr.pdf.2010. Acessado em 15 abril 2013.
O pagamento por servios ambientais meio adequado para a consecuo de objetivos relacionados s funes ecossistmicas, mas raramente suciente. Seu sucesso pode depender da complementariedade com outros instrumentos, como no caso da biodiversidade, onde deve combinar-se com a criao e manuteno de unidades de conservao. Ou ainda, pode ser til para combater algumas causas da degradao dos ecossistemas, mas dependendo tambm do combate a outras causas. Esse seria o caso da qualidade dos recursos hdricos, que exige tambm o controle do lanamento de poluentes nos cursos dgua, alm da preservao de vegetao cilar, em nascentes e em reas de recarga. O princpio da ecincia, que rege a Administrao Pblica, impe a essa adequao dos meios, sobretudo se utilizados recursos pblicos, aos ns pretendidos. Eventuais programas de pagamento por servios ambientais fragmentrios, desconectados aos ns pretendidos, estariam em desconformidade ao princpio constitucional do caput do artigo 37 . ilustrativo considerar o caso do servio de conservao da biodiversidade. Deve-se pensar nos objetivos de conservao da poltica ambiental brasileira, que incluem, embora no se limitem s metas assumidas no mbito das negociaes da Conveno da Biodiversidade, especialmente, as metas de Aichi. Essas metas so denidas objetivamente, permitindo uma apreciao da sua consecuo. Cabe analisar outros instrumentos existentes para o mesmo m e quais suas falhas. Nesse caso, pode-se indagar se as unidades de conservao e os corredores ecolgicos vm contribuindo aos objetivos em questo, quais programas foram implantados, quais resultados foram alcanados. A partir da pode-se pensar na convenincia de implantao de esquemas de pagamentos por servios ambientais, que atuem em complementariedade aos demais instrumentos e possam levar ao incremento desses resultados. A anlise das leis estaduais sobre pagamento por servios ambientais mostra serem contemplados, em geral, os servios de proteo de biodiversidade, mudanas climticas e melhoria dos recursos hdricos. Alm desses, a legislao do Estado de Santa Catarina prev tambm o servio da beleza cnica26. Em algumas leis, a conservao da biodiversidade atrelada conservao de unidades de conservao, sobretudo aquelas de domnio privado e criao voluntria, como as Reservas Particulares de Patrimnio Natural
26
Leis estaduais 14.675/2000 e 15.133/2010.
(RPPN)27 ou formao de corredores ecolgicos28. Conforme j mencionado, a diversidade biolgica no sobrevive fragmentao dos ecossistemas. A opo de conjugar os programas de pagamentos e as unidades de conservao positiva, pois aumenta a relao do instrumento com seus objetivos. Raciocnio semelhante pode ser feito no tocante aos demais servios. No caso das mudanas climticas, o objetivo do sequestro e conservao de carbono por meio das orestas deve ser coerentemente atrelado a outras medidas e a metodologias que assegurem a consecuo dos objetivos. Tratando-se dos recursos hdricos, outras fontes de sua poluio, assim como o desperdcio de gua devem ser combatidos. Um segundo desao a ser enfrentado a denio do tipo de esquema para o pagamento do servio ambiental, o que foi chamado acima de indutor do servio. Haveria interesse de benecirios privados? Em caso positivo, pode-se pensar na adoo de um papel de coordenao pelo Poder Pblico, denindo clusulas de salvaguardas socioambientais29 e indicando locais/reas prioritrias para a realizao dos projetos. Havendo espao para os outros tipos de esquemas - os governamentais e os de mercados induzidos -, esses poderiam tambm ser estruturados. O terceiro desao diz respeito ao papel dos diferentes entes federativos no tocante ao pagamento por servios ambientais. Essa questo pode ser pensada, tanto no mbito da competncia legislativa, quanto da executiva. No segundo caso, todos os entes da Federao, isto , Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios so competentes para a proteo ambiental e para a preservao de orestas, por fora do artigo 23, VI e VII da Constituio. com base nessa atribuio de competncia que podem criar polticas e programas tais como o de pagamento por servios ambientais.
27 28
Lei 17 .134/2012 e Decreto 42.029/2011, do Estado do Paran. Decreto 55.947/2010, do Estado de So Paulo.
29 As salvaguardas se relacionam a interesses ambientais ou sociais que devem ser protegidos, sobretudo os segundos. Com freqncia se referem observncia dos direitos de ndios e comunidades tradicionais.
O exerccio dessa competncia ensejar a necessidade de criao de normas, sobretudo para implantao de programas pblicos de pagamento por servios ambientais. A prerrogativa de legislar sobre o tema se d a partir desse fundamento, que no deve ser confundido com o do artigo 24 que autoriza Unio, Estados e Distrito Federal a legislarem sobre aspectos diversos do Meio Ambiente, sendo que ao Municpio incumbiria legislar sobre assuntos de interesse local. Com efeito, no se trataria de criar normas relativas conduta dos destinatrios sobre orestas, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo dos recursos naturais, criando-lhes deveres legais. Seria o caso de legislar para viabilizar o exerccio da competncia executiva estabelecida no artigo 23, incisos VI e VII, assim como do dever constitucional de proteger o meio ambiente que recai sobre o Poder Pblico, em todas as esferas federativas bem como coletividade por fora do artigo 225. Um quarto desao refere-se questo da equidade social das polticas e programas de pagamentos por servios ambientais. A questo se coloca em funo da forte vinculao do objetivo da sustentabilidade s questes sociais. Entende-se que o desenvolvimento sustentvel aquele que assegura a manuteno de uma base ambiental, mas assenta sobre ela tambm pilares econmicos e sociais30. As questes ambientais tm como forte reverso problemas sociais relativos desigualdade no acesso satisfao das necessidades e, portanto, do uso dos recursos naturais. No caso dos servios ambientais, h enorme potencialidade de incluso nos esquemas de pagamento de grupos como populaes tradicionais e indgenas, que embora sobrevivam de uma interao com os recursos naturais, vivem em condies precrias. Tambm para pequenos proprietrios e assentados de reforma agrria, pagamentos podem propiciar e desencadear uma relao mais sustentvel com a terra, sobretudo quando condicionados adoo de prticas agroecolgicas, como a absteno no uso do fogo ou de agrotxicos, alm da conservao de matas ciliares e reservas. A questo que se coloca como garantir o acesso desses grupos aos esquemas de pagamento, de um lado. De outro, pensar-se tambm no contexto dos grandes proprietrios,
30 WINTER, G. A Fundamental and two pillars. The concept of sustainable development 20 years after the Brundtland Report.In BUGGE, C. and VOIGT, C. (eds) Sustainable Development in international and national Law pp. 25-45.
e que tipo de participao desses ltimos seria mais adequada nos programas e polticas. As normas que estabelecem programas pblicos podem prever critrios de prioridade para esses grupos socialmente mais fracos. E podem, para os mais fortes, prever limites mximos de pagamento por propriedade, a m de evitar excessivo dispndio com grandes proprietrios. J os arranjos privados ou de mercado, caracterizam-se por maior liberdade de iniciativa, podendo ser um espao interessante para que proprietrios maiores se beneciem de oportunidades de recebimento pela conservao. O desao passa ser a incluso dos grupos mais fracos nos esquemas. A previso de contratos coletivos, em associaes ou cooperativas, pode ser uma alternativa para viabilizar projetos pequenos proprietrios. Diversas questes jurdicas so importantes, e s vezes dilemticas, na estruturao de esquemas de pagamento por servios ambientais o caso da possibilidade de os pagamentos serem implantados em reas cuja legislao determina a proteo legal. O item abaixo prope-se a abord-las.
4. A dimenso JUrdica da implemenTao de PSAs no Brasil

A abordagem das questes jurdicas relacionada implementao dos pagamentos ser dividida em dois subitens. O primeiro versa sobre questes jurdicas gerais, relacionadas ao pagamento por servios ambientais, ou sua estruturao. O segundo, sobre aspectos relacionados a contrataes especcas para pagamento por servios ambientais.
4.1. Estruturao de polticas e programas de pagamento por servios ambientais

A referncia a programas ou polticas de pagamento por servios ambientais exige alguns esclarecimentos. O termo programa refere-se, aqui, a programas governamentais, nos quais entes pblicos promovem os pagamentos, com recursos prprios ou de terceiros. Desse modo, cabe a tais entes denir os provedores do servio que sero beneciados pelos pagamentos, os critrios e a forma como o pagamento ser efetuado. Essas denies, inclusive as relativas s fontes de recursos para os pagamentos, normalmente so
feitas por diversos instrumentos legais, no mbito do ente criador do programa (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios). O termo poltica de pagamento por servios ambientais , por sua vez, refere-se a uma moldura mais ampla, que pode incluir programas governamentais, mas que objetiva criar regras tambm aplicveis a transaes privadas ou de mercados para servios ambientais. No objetivo deste trabalho descrever todos os elementos que um programa e uma poltica deve conter31. Sero abordadas duas questes mais especcas ao tema. Em primeiro lugar, a criao de esquemas de mercado para pagamento por servios ambientais. Em segundo, lugar, a possibilidade de se pagar por servios ambientais em reas protegidas.
4.1.1. Estruturao de mercados de Pagamento por servios ambientais

A estruturao de mercados ambientais, de um modo geral, se d com base em medidas regulatrias que denem padres de comportamento e a possibilidade dos destinatrios das normas transacionarem entre si em torno desses padres. Essa idia geral vem a ser denominada de cap and trade (teto e comrcio) na literatura especializada. As medidas de cap and trade so debatidas predominantemente no tocante aos mercados de emisso de poluentes. Nesses haveria, em primeiro lugar, a denio de um limite total de emisses por substncia e regio, a seguir, esse limite seria dividido entre cotas representativas de licenas para emiti-las. Ento, as quotas so alocadas entre as indstrias instaladas, que podem transacion-las entre si, j que algumas tm mais facilidade em reduzir emisses que outras. Finalmente, necessrio que haja um sistema de vericao das emisses pelas empresas e sua comparao com as quotas de que dispe, penalizando aquelas cujas emisses ultrapassem as quotas32.
31 Para uma abordagem mais ampla que a presente sobre uma regulamentao de polticas de pagamento por servios ambientais, cf. NUSDEO, Ana Maria. Op. cit, p. 127-164. 32 MCALLISTER, Lesley. Beyond playing banker , the role of the regulatory agency in emissions trading. American Bar Association Administrative Law Review, n. 59, p. 274 e NUSDEO, Ana Maria. Op. cit., p. 104.
Algumas experincias de sistemas de cap and trade foram implantadas para controle de poluentes atmosfricos nos Estados Unidos, desde os anos 90. A questo ganhou ainda mais espao na agenda das polticas ambientais com as discusses sobre o cumprimento das metas de reduo de gases de efeito estufa, nos pases que se obrigaram a tanto no Protocolo de Quioto, Nesse sentido, vale lembrar o Sistema Europeu de Comrcio de Emisses (EU-ETS), criado no mbito da Comunidade Europia, por meio da Diretiva 2003/87/EC. A fundamentao para a criao de sistemas de cap and trade a conciliao entre metas ambientais e ecincia, pois permite a consecuo das primeiras, no limite denido pelas autoridades, sem penalizar ou mesmo inviabilizar as empresas mais poluentes, seja em razo do seu ramo de atividade ou da idade da sua instalao. Todavia, o sucesso da lgica do cap and trade depende da capacidade do rgo regulador efetivamente estabelecer limites ambiciosos para a reduo dos poluentes33. No caso dos servios ambientais, sistemas de mercado podem se desenvolver em alguns cenrios especcos. Em primeiro lugar, no mbito do prprio sistema do Protocolo de Quioto. Em segundo lugar, em mercados de crditos de carbono voluntrios e, em terceiro, por meio de outras normas especcas que permitam algum tipo de transao entre indivduos e empresas dentro de metas de conservao e recuperao de ecossistemas. No caso do mercado do Protocolo de Quioto, importante lembrar que o desmatamento evitado ainda no atividade apta a obter certicao para gerao de crditos de carbono. H trs tipos de atividades orestais contempladas nas decises das Conferncias das Partes no Protocolo de Quioto aptas gerao de crditos: o reorestamento (plantio de orestas em terra desmatada h no mximo 50 anos); o orestamento (plantio em reas desmatadas h mais de 50 anos) e o manejo orestal (prticas de gesto que aumentem o sequestro e estocagem e carbono nas orestas). No mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que o sistema de criao e comercializao de crditos envolvendo projetos nos pases em desenvolvimento, ainda no obrigados a reduzir suas
33 Par uma crtica desse sistema, que teria passado a privilegiar os arranjos para o trade em detrimento da preocupao com o cap , vide WINTER, Gerd, The climate is no Commodity: Taking Stock of the Emissions Trading System. Journal of Environmental Law. Oxford University Press, v. 22, n.1, 2010p. 16-22.
emisses, apenas as duas primeiras atividades so aceitas. J o manejo, junto s outras duas categorias, pode ser usado na obteno de crditos nas transaes realizadas no sistema de Implementao Conjunta, que abrange transaes exclusivamente entre as partes obrigadas reduo de emisses34. Aqui no Brasil, portanto, podem ser realizados projetos de reorestamento a orestamento. O Acordo de Copenhagen, assinado na 15 Conferncia do Clima, em 2009, deniu a insero de prticas de desmatamento evitado (REDD+) no sistema da Conveno sobre Mudanas Climticas, mas o mesmo no foi inserido no mbito do Protocolo de Quioto, de forma a gerar crditos de carbono. Ainda depende de futuras negociaes os mecanismos de implementao do REDD+, que pode ser via mercados de crditos ou via nanciamentos por meio de fundos. Esses podem nanciar projetos desenvolvidos por ONGs e at por entes governamentais. Os mercados voluntrios consistem em transaes envolvendo compradores que no esto vinculados ao dever legal de reduo de emisses de gases de efeito estufa. Compradores diversos, pessoas fsicas ou jurdicas podem demonstrar interesse na aquisio de algum tipo de crdito de carbono para cumprir metas voluntrias relacionadas obteno de certicaes; responsabilidade social ou mesmo sua imagem. Os crditos transacionados so emitidos por empresas certicadoras a partir de critrios pr-determinados. No mbito do mercado voluntrio, h forte participao de projetos de pequeno porte e orestais, muitas vezes, com o forte apelo de contemplar a preservao da biodiversidade, ajudar comunidades tradicionais, etc35. Por m, mercados por servios ambientais de preservao ou regenerao de vegetao podem ser gerados por regras jurdicas nacionais que imponham certos deveres legais e exibilizem seu cumprimento por meio de transaes. No direito brasileiro, a cota de reserva ambiental CRA, instituda pelo artigo 44 da lei 12.651/2012 (novo Cdigo Florestal) um exemplo. A cota denida como ttulo nominativo representativo de rea com vegetao nativa, existente ou em processo de recuperao; ou em regime de reserva legal;
34
Conforme o Anexo da Deciso 11 da Conferncia das Partes 7/2011.
35 Cf. HARRIS, Elisabeth. The voluntary carbon offsets market. An analysis of market characteristics and opportunities for sustainable development. Markets for environmental services, Institute for Environment and Development (IIED), n.10, 2007 , p.11.
ou de servido orestal ou ainda em reservas particulares de patrimnio natural (RPPNs) ou em reas de unidade de conservao de domnio pblico no desapropriadas. A CRA pode ser utilizada precisamente para que proprietrios que no dispem de reserva legal, ou disponham de rea insuciente de reserva possam adquirir esses ttulos representativos de reas preservadas para alm das exigncias legais por outros proprietrios ou posseiros. Nos termos do artigo 66 5, I, os primeiros podem adquirir as cotas dos ltimos para ns de compensao da reserva legal, obedecidos os requisitos legais do cdigo. Nos trs casos discutidos, o cumprimento dos objetivos ambientais a que os sistemas de mercado devem visar depender tanto da seriedade na denio dos limites quanto do monitoramento do sistema. Em outras palavras, as normas de preservao ambiental devem ser ambiciosas o suciente para permitir a viabilidade dos servios ecossistmicos e, alm disso, sistemas de mercado, assim como normas de comando e controle, dependem de scalizao para serem efetivos. No tocante transao sobre os crditos, trata-se de uma transao de compra e venda da cota que muita vezes se aperfeioa com um registro junto autoridade ambiental. Contratos mais complexos podem ser realizados para o desenvolvimento das atividades que resultaro no servio ambiental apto a gerar o crdito. possvel imaginar situaes em que um investidor, ou doador nancie as aes de um proprietrio ou posseiro, ou as despesas com o processo de certicao e obteno de crditos. Nesses casos, a denio das obrigaes e direitos das partes deve contemplar a titularidade dos crditos resultantes do projeto.
4.1.2. Pagamento por servios ambientais em reas protegidas

O pagamento por servios ambientais em reas protegidas pode abranger diferentes situaes. Essas diferenas dizem respeito ao tipo de espao protegido em questo ou existncia ou no de dever legal no sentido das aes que esto sendo objeto de pagamento. No primeiro caso, h que se considerar se a rea protegida uma unidade de conservao ou se uma das categorias do Cdigo orestal (reserva legal ou rea de preservao permanente). Pode, ainda, ser um bioma submetido a restries de ocupao, como o caso da mata atlntica, por fora da lei 11.428/2006.
As unidades de conservao, como sabido, dividem-se em doze categorias que vo das mais restritivas s menos restritivas, havendo vrias categorias compatveis com a ocupao humana. A lei 9985/2000 contempla ainda a gura da zona de amortecimento, que deve ser criada no entorno das unidades de conservao, com exceo das reservas naturais do patrimnio natural e das reas de preservao permanente. H possibilidade de pagamento por servios ambientais para prticas no exigidas pela legislao, mas que permitiriam um aprofundamento dos objetivos da unidade de conservao. A adicionalidade, nesse caso, seria facilmente comprovada a partir da comparao das prticas relacionadas ao servio ambiental transacionado com as exigncias legais. Pode-se pensar, por exemplo, na recuperao de reas degradadas dentro da unidade, no aumento de estoque de carbono das reas j preservadas, na eliminao de tcnicas como o uso de agrotxicos e at mesmo de transgnicos, no proibidos nas reas de preservao ambiental e no entorno das unidades de conservao36. A lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao no dene deveres legais especcos aos proprietrios ou ocupantes de reas em unidades de conservao, apenas dispondo genericamente sobre o regime de domnio da unidade e as atividades l permitidas. A denio mais precisa sobre o uso e ocupao da rea da unidade deve ser feita pelo plano de manejo. No caso das unidades formadas por reas particulares, o plano de manejo dene ocupao e usos adequados, que podem ser objeto de prticas adicionais j referidas, viabilizando os pagamentos. Por m, mais complexo considerar a possibilidade de pagamento por servios ambientais quando a legislao exige certa ao ou absteno. Essa questo se coloca claramente no caso dos espaos protegidos criados pelo Cdigo Florestal, as reas de preservao permanente e as reservas legais. Seria possvel o pagamento pela recuperao e preservao dessas reas? Os argumentos contrrios seriam o de que o direito se baseia na sua fora coercitiva, que exige o cumprimento das normas, sem o oferecimento de contrapartida aos seus destinatrios. Alm disso, a propriedade, sobretudo a rural cumpre uma funo social que, por fora do artigo 186 da Constituio Federal, possui uma dimenso ambiental. Em outras
36 Cf o artigo 27 4 da Lei 9985/2000.
palavras, proprietrios e posseiros submetem-se s exigncias legais que denem o contorno da funo social e do prprio direito de propriedade37. A contraposio a tais argumentos baseia-se na efetividade das normas do Cdigo Florestal no passado, que resultou na sua alterao no ano de 2012, com a edio da lei 12.651. Essa lei reduziu os deveres legais de preservao previstos no cdigo anterior, estabelecido pela lei 4771/65. Essa reduo, numa sntese apertada consistiu na alterao do clculo das reas de preservao permanente nas margens de curso dgua, agora sob o critrio da borda da calha do leito regular, e na gura das reas de ocupao consolidada que permitem a recuperao das reas degradadas em desconformidade ao cdigo anterior sob regras mais brandas. No tocante ao tema do pagamento por servios ambientais, o novo Cdigo dispe expressamente a possibilidade de sua instituio para manuteno de reas de preservao permanente e de reserva legal.38 Anteriormente edio do Cdigo, alguns projetos j permitiam esse pagamento. Pode-se tomar o exemplo do projeto conservador de guas, desenvolvido no Municpio de Extrema, no Estado de Minas Gerais, no qual h exigncia de regularizao da reserva legal para inscrio no programa, sendo que os hectares correspondentes reserva preservados fazem jus ao pagamento39. Estudo realizado pelo IMAZON, em 2012, aponta que especialistas no tema se mostram favorveis ao pagamento por servios ambientais em reas protegidas a m de evitar incentivos perversos para reduo da proteo legal nessas reas40. Na medida em que alguns programas governamentais os contemplam, melhor que haja uma denio legal sobre a questo.
37 38
NUSDEO, Ana Maria. Op. cit., p. 153. Artigo 41, I, h .
39 Cf. Projeto conservador de guas. Disponvel em http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick. aspx? leticket=jbxNg9pqtE4%3d&tabid=708&mid=1516. Acessado em 02/102010. 40 SANTOS, Priscilla et al. Marco Regulatrio sobre o Pagamento Por Servios Ambientais no Brasil, IMAZON, 2012, p. 68.
Por m, deve-se considerar que no contexto de polticas pblicas com objetivos promocionais, as normas jurdicas pertinentes adotam sanes positivas41. Norberto Bobbio aponta que, assim como as sanes negativas tm carter retributivo, atingindo prpria ao no conforme ou reparadoras, voltada aplicao de um remdio s conseqncias da ao desconforme , as sanes positivas podem ensejar prmios retributivos, expressivos de uma reao favorvel a determinado comportamento, e sanes positivas compensatrias dos esforos dos agentes pelas diculdades enfrentadas ou pelas despesas assumidas ao proporcionar sociedade uma vantagem42. Assim, na medida em que as prticas de preservao e recuperao de reas protegidas pode implicar em esforo pelo proprietrio ou posseiro o pagamento poderia ser justicado. A razoabilidade do pagamento em casos especcos deve ser objeto de considerao. Embora alguma compensao pelo ao nus de certas aes exigidas pela lei possam ser razoveis, no deve haver um esvaziamento da funo social da propriedade. Nesse sentido, seria importante regulamentao que denisse um mximo de pagamento possvel no caso de cumprimento de dever legal, denido por valor nanceiro ou por hectare, ou ainda pela proporo da rea a ser preservada/recuperada. Outra medida interessante atrelar o pagamento a aes adicionais s j exigidas em lei, como o aumento do estoque de carbono das reas protegidas ou, ainda, a eliminao de tcnicas danosas na propriedade ou posse, a exemplo do uso de agrotxicos, plantio de transgnicos ou uso do fogo.
4.2. Aspectos da contratao de pagamento por servios ambientais 4.2.1 Contratos de Pagamento por servios ambientais
Conforme discutido no item 2, acima, os esquemas de PSAs podem ter maior ou menor interveno do Poder Pblico. Mas no apenas no caso dos contratos particulares que um instrumento estabelecendo os direitos e deveres do provedor do servio e as
41 Cf.ALTMANN, Alexandre. A funo promocional do direito e o pagamento pelos servios ecolgicos. Revista de direito ambiental 52, 2008, p. 11-26. 42 BOBBIO, Norberto. Da estrutura funo. Novos estudos de teoria do direito. So Paulo: Manole, 2007 , p. 25-26.
prerrogativas do comprador deve ser estabelecido formalmente. Ainda que de forma simplicada, instrumentos contratuais devem ser formulados em todas as transaes com pagamento por servios ambientais. Em programas de PSA nos quais o Poder Pblico gura como comprador do servio, ou em contratos particulares, entre benecirios do servio e os provedores, ou ainda entre esses ltimos e ONGs, contratos so rmados, muitas vezes na forma simplicada de um termo de compromisso. Em mercados regulamentados, as transaes sero ou a compra e venda de cotas ou crditos ou a execuo conjunta de um projeto para gerao de crditos, conforme j abordado no item 4.1.1, acima. Esses contratos ou termos devem denir com o maior grau de preciso possvel, quais so as condutas do provedor relacionadas ao uso da terra que ensejaro o pagamento. Vrias prticas podem ser previstas. Alm da obrigao de no desmatar reas determinadas, ou de promover uma recuperao de vegetao em locais especcos da propriedade, podem ser estabelecidas obrigaes de absteno do uso de agrotxicos, ou do uso do fogo ou de realizao de manejo de dejetos animais, entre outras prticas que permitam o servio ambiental buscado: preservao e incremento do estoque de carbono; conservao de reas biodiversas ou belas, a proviso de gua de qualidade ou a conservao do solo. Em segundo lugar, essencial que o contrato descreva o como deve ser realizado o pagamento pelo servio. A denio da parte provedora do servio exige alguns comentrios. Em linhas gerais, trata-se do proprietrio da terra cujo uso ensejar o pagamento. Mas, em diversas situaes, o ocupante da rea pode prescindir de um ttulo de propriedade sobre ela. Com freqncia, h indivduos aptos a serem fornecedores do servio que no dispem do ttulo da propriedade. Por isso a literatura especializada, aponta a convenincia de que os programas de PSA no exijam o ttulo formal da propriedade da terra, aceitando a comprovao da posse como prova de direito sobre a rea. Mas necessrio, porm, que esses posseiros tenham capacidade de excluir terceiros do uso da terra43, vale dizer, evitar invases que possam comprometer o cumprimento das obrigaes contratuais.
43
WUNDER, Sven. Op. Cit., p. 14.
Em outras situaes, pode haver posse e uso coletivo de reas. o caso de reas indgenas, ou ocupadas por populaes tradicionais de qualquer tipo. Nesse caso, necessria uma contratao coletiva, como se faz na Costa Rica, onde o pagamento efetuado a uma associao coletiva representante dos ndios da reserva em questo44. No mbito das discusses para a implementao de um marco legal brasileiro, deve se considerar a necessidade de denio de elementos essenciais de uma contratao coletiva, da caracterizao do consentimento informado e da eventual necessidade de criao de associao para esse m. Se individualizvel o uso da terra, por exemplo, por meio de roados individuais, a contratao pode ser individual. o caso do programa amazonense Bolsa Floresta, nos quais as famlias percebem um valor mensal sob a condio de restringirem suas roas ao tamanho do incio da adeso ao programa45. Ainda no tocante denio da parte provedora do servio, tem sido discutida a possibilidade de vincular o contrato terra, como forma de conferir a ele maior segurana jurdica. Importante observar que essa opo no elimina as discusses sobre a denio dos provedores do servio, vale dizer, a necessidade de comprovao da posse ou a denio da posse e uso individual ou coletiva. A vinculao terra, por outro lado, pode permitir tramitao mais simples na substituio do provedor do servio no caso de transmisso da propriedade ou posse a qualquer ttulo, assim como garantir o cumprimento do contrato. Uma vez que os pagamentos so condicionados a adoo de aes e condutas especcas por parte do provedor do servio, um aspecto central nos arranjos de PSA o monitoramento do cumprimento das obrigaes. Esse pode ser realizado de vrias formas, como o georreferenciamento, ou mesmo por em inspees in loco na propriedade ou posse do provedor, realizado por agentes pblicos ou mesmo por entidades privadas certicadas. Importante, ento, que o contrato, ou termo de compromisso, estabelea como ser o
44 Cf. MALAVAZI, Edgar. O sistema de cobro y pago por servios ambientales em Costa Rica, 2002. Disponvel em: http://intranet.catie.ac.cr/intranet/pos greado/recursos_naturales/respaldo%202009/Clase%20 12/Lecturas/Servios%ambientales%20en%Costa%20Rica.ped acessado em 15 jan 2011. 45 HERCOWITZ, Marcelo. Pontos fundamentais para o desenho de polticas pblicas de servios ambientais voltadas s populaes tradicionais e povos indgenas. In NOVION, Henry e VALLE, Raul. pagando que se preserva? So Paulo: Instituto Socioambiental, Documentos ISA, no. 10, 2009, 199.
monitoramento. Havendo prerrogativas de vericao in loco, essa deve ser prevista especicamente, assim como a sua periodicidade e eventual necessidade de prvia noticao do provedor acerca das inspees. Outro elemento essencial do contrato a conseqncia do descumprimento das obrigaes acordadas. Essas podem variar de uma advertncia ao estabelecimento de multas contratuais. Esse espectro amplo justica-se em razo das diferentes contrataes em que os pagamentos podem se realizar. Em contratos entre partes particulares, onde as clusulas so negociadas entre as partes, cabvel pensar-se no estabelecimento de uma sano contratual pelo descumprimento, como uma multa, que poderia ser mais conveniente para o comprador do servio do que a sua cessao. J em programas governamentais, onde os contratos so de adeso e os provedores tm, com freqncia, menor grau de informaes jurdicas, normalmente a conseqncia a excluso do provedor do programa, podendo haver alguma advertncia para um primeiro descumprimento e excluso para o segundo, como feito no programa Bolsa-Floresta46. Finalmente, o contrato ou termo deve prever o prazo de durao do pagamento, assim como a possibilidade de prorrogao. A questo do prazo adequado e dos riscos de perda dos ganhos atingidos durante o perodo de vigncia do pagamento quando do seu encerramento um dos desaos da estruturao da poltica ambiental que se valha do instrumento do PSA.
4.2.2. Contratos em terra indgena

As terras indgenas, alm do signicado de preservao das condies de sobrevivncia material das comunidades indgenas e da preservao de seus traos sociais e culturais, tm desempenhado importante papel no controle do desmatamento. Com efeito, Raul Silva Telles do Valle e Erika Magami Yamada47 apontam dados do INPE que demonstram que,
46 HERCOWITZ. Op. Cit., p 199.
47 Crditos de carbono gerados em Terras indgenas: uma anlise jurdica sobre sua titularidade. Desmatamento evitado (REDD) e Terras Indgenas: experincias, desaos e oportunidades no contexto
em dados acumulados at 2008, dos cerca de 700.000 km2 de desmatamento da regio amaznica, apenas 13.226 km2 acorreram em terras indgenas. Alm de pouco expressivo o desmatamento, mais de 93% desse desmatamento foi identicado como causas externas s atividades indgenas. Por outro lado, h signicativa presso de desmatamento por causas externas em terras indgenas. Esse fato, alm do objetivo permanente de promoo da melhora das condies de vida e sade da populao indgena e da armao de modo de vida, sem comprometimento dos recursos naturais e dos ecossistemas existentes no interior das terras delimitadas coloca a questo da convenincia e da possibilidade jurdica de pagamento por servios ambientais aos ndios, por servios ecossistmicos nas suas reservas. O pagamento por servios ambientais em terras indgenas podem se dar no mbito de programas governamentais, caso as reas em questo ou parte delas fossem includas entre programas de pagamento por servios decorrentes de prticas especcas, por meio monetrio ou no; por meio de contratos privados, vale dizer, contratos entre uma determinada comunidade indgena e uma empresa ou doador, que igualmente pode se dar ou no por meio monetrio ou, ainda, com a participao de comunidades indgenas em alguma espcie de mercado para servios ambientais, tais como os de crdito de carbono, sejam esses certicados no mercado ocial, seja no voluntrio. A controvrsia reside em algumas questes. Em primeiro lugar, se possvel e em que termos comunidades indgenas rmarem contratos para receber por servios ambientais. Em segundo lugar, a quem incumbiria a propriedade dos crditos eventualmente gerados em mercados de REDD+ nas terras indgenas. A possibilidade de prover servios ambientais depende da adequao dos servios aos usos, costumes e tradies indgenas, assim como com a sua compatibilidade com as atividades produtivas e as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar. As prticas adequadas ao provimento de um servio ambiental seriam relativas ou preservao de orestas, para ns relacionados biodiversidade ou sequestro de carbono, ou de reorestamento ou, ainda, de prticas de manejo do uso do solo de modo a compatibilizar atividades produtivas de subsistncia e conservao. Todas
amaznico. Instituto Socioambiental (ISA), setembro de 2010, p. 86-87 .
elas parecem ser compatveis e adequadas aos objetivos de assegurar a preservao dos recursos naturais, bem como os usos e costumes indgenas. Porm, aponta-se a necessidade de protagonismo das comunidades indgenas nas atividades. Isso porque a interpretao do artigo 231 da Constituio, em conjunto com A Conveno 169 da OIT, ressalta controlarem os indgenas suas instituies, modos de vida e desenvolvimento econmico, alm de manterem sua autodeterminao. Por outro lado, o pargrafo 6, do mesmo artigo 231 declara nulos e extintos atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas ou, ainda, a explorao das suas riquezas naturais. Por essa razo, os ndigenas devem ser diretamente responsveis pelas prticas tendentes ao fornecimento do servio ambiental. No devem ser terceiros a faz-lo, sob o risco de incidncia na clusula constitucional de nulidade48. Evidentemente, parcerias no sentido de capacitao para o provimento dos servios, ou arranjos para compra de crditos certicadas em nome da comunidade no incidem na proibio. Quando a transao de pagamento por servios ambientais resulta na emisso de crditos, h ainda outra questo a ser discutida. A sua titularidade. Com efeito, o fato de as terras indgenas pertencerem Unio Federal, por fora do artigo 20, XI da Constituio, poderia levar ao questionamento da possibilidade de apropriao dos crditos pelas comunidades indgenas. Por outro lado, ao discutir-ser a convenincia e a possibilidade de fornecimento de servios ambientais por meio de aes protagonizadas por essas, como forma de uso e aproveitamento dos recursos naturais das terras que habitam, como meio para assegurar uma melhora de suas condies de vida, parece fazer maior sentido serem os crditos gerados pelos servios fossem atribudos a essas comunidades. Nesse sentido, o pargrafo 2 do artigo 231, dispe sobre a posse permanente dos ndios sobre suas terras e estabelece o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes49. Neste pargrafo constitucional h a atribuio dos direitos de usufruto sobre as orestas, j que riquezas do solo, ainda que sem a atribuio da propriedade tenha sido Unio, essa gurando como nu proprietria da terra indgena.
48
Cf. VALLE, Raul e YAMADA, Erika. Op. cit., p. 88-89.
49 O artigo 4, V, do Decreto 7747/2012, que institui a Poltica Nacional de Gesto Territorial e ambiental de terras indgenas, PNGATI, estabelece como um dos seus objetivos garantir aos povos indgenas o usufruto exclusivo de tais riquezas.
Refora esse entendimento, ainda, o pargrafo terceiro, que trata do aproveitamento dos recursos hdricos e das riquezas minerais, estabelecendo a participao da comunidade indgena nos resultados da lavra. Trata-se de regra especial excepcionando, a regra geral do pargrafo segundo do artigo 176 que atribui esse direito de participao ao proprietrio do solo. O artigo 231 refora assim a caracterizao da Unio como nu proprietria das terras indgenas, sendo os ndios os detentores de todos os direitos de usufruturios, desde que exercidos dentro das nalidades estabelecidas pela Constituio (utilizao para suas atividades produtivas, preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies). Essas nalidades resultam em limites, que impossibilitam as atividades que as contrariem. De todo esse sistema constitucional de atribuio de direitos possvel deduzir a possibilidade de serem os crditos gerados pelo servio ambiental atribudos aos ndios nos seus respectivos territrios. Uma ltima questo relativa titularidade dos crditos sua caracterizao coletiva. Isso porque a titularidade sobre as terras indgenas e sobre os recursos naturais coletiva, devendo assim tambm ser a atribuio dos crditos50. Esse entendimento propicia maior garantia de um uso adequado dos recursos provenientes dos servios ambientais reduzindo os riscos de desintegrao social decorrente de disputas individuais pelos recursos. Alm disso, projetos de servios ambientais podem ser implementados em reas extensas, onde habitam diferentes comunidades indgenas. A o pagamento pode ser individualizado por comunidade, ainda que no por indivduo, a partir de critrios livremente deliberados e aceitos pelas comunidades51.
4.2.3. Contratos com Comunidades Tradicionais

Assim como os contratos com comunidades indgenas, tambm aqueles com comunidades tradicionais so objeto de algumas indagaes.
50 51
VALLE, Raul e YAMADA, Erika. Op. cit., p. 104. Idem, p. 105.
Com efeito, as comunidades tradicionais representam grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tal. Possuem formas prprias de organizao social e habitam territrios em carter de ancestralidade, tendo sua reproduo baseada em relaes tradicionais com o meio ambiente e os recursos naturais52. No tocante sua relao com os povos indgenas, importante observar a denio de Territrio Indgena, contida no artigo 3 do Decreto 6040/200 como
espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades tradicionais...observado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, o que dispem os arts 231 da Constituio e o 68 do ADCT .
Pode-se entender, ento, que o conceito de populaes tradicionais abrange as comunidades indgenas e quilombolas, sendo que essas ltimas recebem tratamento especial da Constituio. As quilombolas tm direito ao ttulo de sua propriedade e as indgenas, como j discutido, possuem direitos de usufruto permanente sobre suas terras, de domnio da Unio. Com frequncia, populaes tradicionais habitam unidades de conservao de uso sustentvel e de domnio pblico, as quais ocupam com base num contrato de concesso de direito de uso, nos termos do artigo 23 da lei 9985/2000 combinado com o artigo 13 do Decreto 4340/2002. Em sntese, h trs possveis regimes de ocupao de territrios por populaes tradicionais em sentido amplo: propriedade, no caso dos quilombolas; usufruto permanente, no caso dos ndios e concesso de direito de uso no caso das demais comunidades que habitem reas pblicas em unidades de conservao. Assim como no caso dos povos indgenas, no parece questionvel que as populaes tradicionais outras possam realizar pagamento por servios ambientais, que estariam dentro do escopo da sua relao sustentvel com o meio ambiente dos territrios tradicionais que ocupam. Um dos programas governamentais de pagamentos de grande divulgao no Brasil, o Bolsa-Floresta, refere-se precisamente ao pagamento a essas comunidades, habitantes de unidades de conservao no Estado do Amazonas.
52 Cf. Artigo 1 do Decreto 6040/2007 .
A indagao maior refere-se aos requisitos legais a serem preenchidos para participao em programas e em projetos em que h gerao de crditos ou a contratao com agentes econmicos ou doadores. H vrias regras aplicveis s unidades de conservao que devem ser observadas. As mais importantes so a exigncia de um plano de manejo53 para as unidades; a disposio de que o contrato de concesso de direito de uso rmado com as populaes tradicionais devem estar de acordo com o plano54 e, nalmente, a disposio do artigo 33 da lei 9985/2000 que dispe que a explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biolgicos, cnicos ou culturais ou da explorao da imagem de unidade de conservao depende de prvia autorizao e poder sujeitar o explorador a pagamento. Embora a regulamentao dessa disposio no Decreto 4340/2002, tenha se encaminhado para atividades de explorao comercial de produtos e subprodutos, implantao de estrutura fsica e uso comercial da imagem da unidade de conservao, houve a inteno de subordinar o exerccio de atividades econmicas dentro das unidades autorizao do rgo executor, ouvido o conselho gestor da unidade se houver55. Assim, no caso de unidades de conservao, seria necessria a adequao da atividade ao plano de manejo e a autorizao do rgo gestor. Note-se que a compatibilidade no signica a necessidade de previso expressa, de projetos de servios ambientais que ensejem pagamentos, mas sua adequao aos objetivos e delimitaes espaciais do plano. Mediante a autorizao, nada impediria que a titularidade dos crditos seja atribuda s comunidades.
4.3.3. Conservao e explorao da diversidade biolgica

O tema da diversidade biolgica enseja duas abordagens predominantes. Como servio ecossistmico de efeitos amplos, vale dizer, que resulta no provimento de outros servios mais especcos, como controle de pragas, polinizao, etc, responsvel pelas diver53 54 55 Artigo 27 da lei 9985/2000. Artigo 13 do Decreto 4340/2002. Art 26 do Decreto 4340/2002.
sas funes de suporte da natureza e da vida. Essa uma das abordagens das normas nacionais e internacionais a seu respeito que dispem sobre sua conservao e uso sustentvel. De outro lado, refere-se explorao dos recursos genticos e repartio dos benefcios da decorrentes. Na primeira categoria, encontra-se a preocupao com todos os amplos benefcios da diversidade biolgica e na segunda, com o fato de que a explorao comercial do patrimnio gentico, para ns farmacuticos, alimentares, cosmticos e outros lucrativa. Essa dupla abordagem ainda caracterizada pela existncia de um hiato entre os pases que detm a biodiversidade e aqueles nos quais os recursos para pesquisa e explorao dos benefcios se encontram. A Conveno da Biodiversidade, assinada em 1992 no Rio de Janeiro, um marco no tratamento das duas questes. Nesse sentido, declara como seus objetivos a conservao da diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus recursos e componentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos56. de central importncia, ainda, o fato de haver declarado a soberania dos Estados sobre seus recursos. O aproveitamento dos recursos genticos, alm de rentvel, considerado um uso sustentvel, pois no h destruio dos ecossistemas, apenas a extrao de partes de plantas ou microrganismos para transformao em algum produto. Por essa razo, a explorao considerada, por alguns autores como hiptese de pagamento por servios ambientais57. Apesar de j haver assim considerado, parece-me hoje acertado distinguir o pagamento pelos servios ambientais de conservao da biodiversidade de contratos para prospeco de material gentico. Ambos implicam em contratao de diferentes clusulas, sendo o segundo objeto de forte regulao pela legislao, em razo dos interesses de ordem pblica no patrimnio gentico nacional. Por essa razo, o Brasil disciplinou a matria por meio da Medida Provisria 2.186-12/2001, na qual prev a gura do contrato de utilizao do patrimnio gentico e de repartio de benefcios , o qual submete-se aprovao do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico. Esse contrato ento, ainda que relacionado ao tema da biodiversidade e assim, dos
56 Artigo 1.
57 Nesse sentido, LANDELL MILLS, Natasha e PORRAS, Ina. Op. cit., p. 49 e NUSDEO, Ana Maria. Op. cit., p. 26.
servios ecossistmicos tem caractersticas muito prprias, que o distingue dos contratos de pagamento por servios ambientais.
5. ConclUses
O objetivo deste trabalho foi discutir as principais questes jurdicas a serem observadas na implementao de experincias de pagamento por servios ambientais, ou mesmo na regulamentao desse importante e novo instrumento de poltica ambiental. As questes abordadas referiram-se estruturao de mercados que envolvem o pagamento por servios ambientais, as possibilidades de que haja pagamentos em reas protegidas assim como s condies que devem ser abordadas em contratos de pagamento por servios ambientais. No tocante contratao, as possibilidades de que envolvam comunidades indgenas e tradicionais coloca questes peculiares, sobretudo no tocante titularidade dos crditos eventualmente gerados em projetos de pagamentos. Por m, procurou-se distinguir tambm os contratos de pagamento por servios ambientais dos contratos de explorao do patrimnio gentico. No entanto, a compreenso dessas questes exige que se entenda, inicialmente, no que consistem os pagamentos por servios ambientais e mesmo o que so esses servios pelos quais se cogita pagar. Os itens 2 e 3 do trabalho voltaram-se especicamente a essa nalidade e, ainda, a mostrar que h vrias perspectivas e possibilidades no tocante aos pagamentos. Esses no necessariamente se estruturam sob a forma de mercados, havendo, atualmente, muitos pagamentos sendo feitos no mbito de programas governamentais. Essas diferentes perspectivas e estruturas colocam questes jurdicas diferentes, assim como suas respostas, para as quais espera-se que o presente trabalho traga alguma contribuio.
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RESUMO
Os sistemas de pagamento por servios ambientais como ferramenta de gesto dos riscos decorrentes das mudanas do clima
Guillermo Tejeiro1
No contexto da sociedade de risco confrontada aos efeitos negativos da mudana climtica antropognica, apresenta-se um desao para o cincia jurdica: promover aes de preservao, conservao e recuperao dos ecossistemas e dos servios que estes provm, a efeitos de salvaguardar a sua integridade, permitir a sua adaptao as mudanas inevitveis decorrentes das mudanas do clima, e promover o bem-estar da populao em geral.
PALAVRAS CHAVE: Direito internacional ambiental, direito das mudanas climticas,

direito e biodiversidade, Pagamento por Servios Ambientais, Poltica Ambiental, Mudanas Climticas, Ecossistemas, Servios Ecossistmicos, Desenvolvimento sustentvel.
1 O autor advogado pela Universidad de los Andes, Bogot, Colmbia, LL.M em Direito pela mesma universidade, LL.M em Direito Ambiental e da Energia pela Universidade Catlica de Lovaina (K.U Leuven) Blgica, e especialista em Direito Ambiental Brasileiro e Internacional pela UFRGS. Consultor em Direito Internacional Ambiental, Direito das Mudanas Climticas e Direito Econmico Ambiental, se desempenha como Coordenador Tcnico do Projeto Sistemas estaduais de PSA: diagnstico, lies aprendidas e desaos para a futura legislao do Instituto O Direito por um Planeta Verde IDPV.
1. InTrodUo
Recente trabalho desenvolvido pelos organismos internacionais encarregados do estudo, gesto e poltica sobre a biodiversidade e as mudanas do clima sinalizou para a necessidade de se implementar estratgias de gesto sustentvel dos ecossistemas e dos servios que estes fornecem, de forma a contribuir para as aes de mitigao e adaptao ao fenmeno do aquecimento global. Esta nova aproximao terico-prtica indica que os ecossistemas e os seus servios podem desempenhar um papel fundamental dentro das estratgias de adaptao do meio natural e antrpico, bem como contribuir para as aes de mitigao de gases de efeito estufa. Por sua vez, desde uma perspectiva jurdica, tal aproximao pode encontrar sua base na teoria do direito promocional como instrumento de materializao do Estado socioambiental contemporneo. O presente artigo visa a analisar o papel dos Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais na implementao de estratgias de mitigao e adaptao as mudanas do clima no contexto da sociedade de risco, no Estado de Direito Ambiental e como parte da teoria do direito promocional aplicado ao direito ambiental.
2. PRIMEIRA PARTE: Contexto histrico internacional avaliao sobre a relao entre as mudanas do clima e os ecossistemas e seus servios aportes da cincia das mudanas do clima e do direito internacional ambiental
Nos ltimos tempos, a preocupao sobre a relao existente entre o aquecimento global, os servios ecossistmicos e a sua importncia para os seres humanos motivou a elaborao de vrios relatrios tcnicos pelos organismos internacionais, dentro da estratgia global de mitigao e adaptao ao fenmeno das mudanas do clima, entendendo por mitigao a Implementao de alternativas que visam a reduzir as emisses de gases de efeito estufa ou aumentar os sumidouros de carbono , e por adaptao os Ajustamentos, nos sistemas naturais ou humanos, em resposta a estmulos climticos presentes ou esperados, ou os seus efeitos, que moderam os danos ou tiram partido das oportunidades teis. 2
Glosrio do IPCC, em http://www.ipcc.ch/pdf/glossary/ar4-wg3.pdf.
Nessa linha, os organismos tcnicos e cientcos criados no seio da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima CQNUMC e da Conveno sobre a Diversidade Biolgica CDB vem desenvolvendo vrios estudos sobre a matria. Importante lembrar que ambas convenes foram adotadas na Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (Rio 92), em conjunto com a Conveno das Naes Unidas sobre o Combate Deserticao CNUCD, todos os trs juridicamente vinculantes, considerando a sua natureza de conveno ou tratado. Nos relatrios tcnicos desenvolvidos pelos organismos da CDB e CQNUMC e que sero analisados a seguir, chega-se a concluso de que, no contexto das mudanas climticas, necessrio adotar novos enfoques de poltica pblica ambiental destinados proteo e conservao dos ecossistemas e dos servios que estes fornecem, salientando o papel dos instrumentos econmicos e, especicamente, dos sistemas de PSA como sistemas complementares gesto dos ecossistemas baseada na estrutura de comando e controle.
2.1. Contexto histrico: da formao do Grupo Especial de Expertos Tcnicos (AHTEG) sobre Biodiversidade e Mudanas do Clima e do Grupo de Enlace Misto das Convenes do Rio- perodo compreendido entre os anos 2000 e 2002
O processo de colaborao entre os organismos de ambas as convenes (CQNUMC e CBD) a m de aprimorar o entendimento sobre a relao entre mudanas climticas e biodiversidade teve um dos primeiros antecedentes na Quinta Conferencia das Partes da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (COP5/CDB) realizada em Nairbi, Qunia, ocasio em que a COP-CDB reconheceu, em vrias das suas decises, a relao existente entre as mudanas do clima e a conservao e uso sustentvel dos ecossistemas e da biodiversidade3. Confrontada com a necessidade de gerar conhecimento tcnico especco sobre a matria, e ciente da necessidade de estabelecer um marco de cooperao entre as diversas convenes internacionais relacionadas, a COP/CDB na sua Deciso V/4, pargrafos 11 e 16-20, solicitou ao seu rgo Subsidirio de Assessoramento Tcnico
3 Para mais informaes, vide Deciso V/3 sobre diversidade marinha e costeira, Deciso V/4 sobre diversidade biolgica orestal, Deciso V/15 sobre incentivos e Deciso V721 sobre terras ridas e sub-midas em http://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-05.
e Tecnolgico (SBSTTA-CDB) denir o impacto das mudanas climticas sobre a diversidade orestal, alm de gerar conhecimento cientico destinado a colaborar no processo da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima - CQNUMC, com o objetivo de que as futuras aes a serem tomadas dentro do marco desta Conveno considerassem a conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica4. Esse trabalho deveria ser desenvolvido conjuntamente com o apoio do Painel Intergovernamental sobre Mudanas do Clima IPCC, e os demais rgos competentes da CQNUMC, incluindo o seu rgo Subsidirio de Assessoramento Cientco e Tcnico (SBSTA-CQNUMC). O IPCC ainda foi convidado para desenvolver uma Nota de Estudo Tcnica sobre a relao entre mudanas climticas e biodiversidade, a qual foi efetivamente publicada no ano 20025. Em decorrncia da Deciso V/4 da COP5-CDB, o rgo Subsidirio de Assessoramento Tcnico e Tecnolgico da Conveno sobre Diversidade Biolgica (SBSTTA-CDB), na sua 6a reunio, realizada em maro de 2001 em Montreal, Canad, estabeleceu na sua Recomendao VI/7 , o Grupo Especial de Expertos Tcnicos (AHTEG) sobre Biodiversidade e Mudanas do Clima, o qual conta com trs objetivos especcos: a) Analisar os potenciais efeitos nocivos sobre a biodiversidade das medidas que podem ser adotadas no mbito da Conveno do Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e seu Protocolo de Quioto; b) Identicar os fatores que inuenciam a capacidade da biodiversidade para mitigar os efeitos das mudanas climticas e contribuir para a adaptao, alm dos possveis efeitos das mudanas climticas nessas capacidades; c) Identicar as opes para trabalho futuro a ser realizado em relao s mudanas climticas, e que tambm possam contribuir para a conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica. 6 A Recomendao VI/7 do SBSTTA-CDB ainda salientou a necessidade de desenvolver critrios, indicadores e outras ferramentas, incluindo temas de pesquisa e sistemas de avaliao, a m de integrar o conhecimento sobre a relao entre biodiversidade e mudanas do clima
4 Deciso V/4 da 5 Conferencia das Partes da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (COP5/CDB), Nairobi, Qunia, em http://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=7146. 5 http://www.ipcc.ch/pdf/technical-papers/climate-changes-biodiversity-en.pdf. 6 rgo Subsidirio De Assessoramento Cientco, Tcnico, Tecnolgico da Conveno sobre Diversidade Biolgica (SBSTTA-CDB), Recomendao VI/7 em http://www.cbd.int/recommendation/sbstta/ default.shtml?id=7038.
nas decises sobre mitigao e adaptao s mudanas climticas adotadas no mbito da institucionalidade internacional. Para que o trabalho do AHTEG fosse desenvolvido da melhor forma possvel, outros rgos foram convidados para participar deste trabalho interinstitucional. Assim, foram convidados a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima - CQNUMC, a Conveno sobre Espcies Migratrias, a Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional especialmente como Habitat de Aves Aquticas (Ramsar, Ir, 1971), a Conveno das Naes Unidas sobre o Combate Deserticao, o Grupo de Assessoramento Tcnico do Fundo Ambiental Global - GEF e do Frum das Naes Unidas sobre Florestas, alm de outras organizaes relevantes. Em suma, o AHTEG um grupo constitudo por especialistas nas reas de biodiversidade e mudanas climticas dos diversos rgos das Naes Unidas supramencionados, bem como peritos de organizaes no-governamentais, comunidades indgenas e locais, incluindo as Secretarias do IPCC e da UNFCCC, com o objetivo de analisar a relao existente entre as mudanas climticas e a biodiversidade. Paralelamente, no seio da Conveno-Quadro sobre as Mudanas do Clima CQNUMC, o SBSTA-CQNUMC7 (rgo equivalente ao SBSTTA da CDB) recomendou no seu Relatrio da 14 Reunio do SBSTA em 20018, a criao de um grupo de enlace entre as convenes, baseado nos primeiros avanos do SBSTTA-CDB e do seu Grupo de Expertos (AHTEG)9, que foram disponibilizados CQNUMC. Assim, o SBSTA-CQNUMC recomendou a formao de um grupo de enlace entre as convenes, indicando a necessidade de integrar os esforos aos rgos da Conveno sobre o Combate a Deserticao COP/ CNUCD, e salientando a importncia de desenvolver documentos tcnicos com a ajuda do IPCC e de outros rgos tcnicos dentro do Sistema das Naes Unidas, com o propsito de avanar no desenvolvimento e intercmbio de conhecimento cientco integrado sobre
7 O rgo Subsidirio de Assessoramento Cientco e Tcnico da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima - SBSTA um dos rgos subsidirios de natureza permanente da Conveno, encarregado de fornecer o conhecimento cientco e tcnico necessrio para o cumprimento dos ns da CQNUMC. Para mais informaes, vide http://unfccc.int/bodies/body/6399.php. 8 FCCC/SBSTA/2001/2, em http://unfccc.int/resource/docs/2001/sbsta/02.pdf. 9 O SBSTTA-CBD recomendou acrescentar a cooperao entre as duas Convenes em diversas reas, e recomendou ainda levar em considerao o conhecimento cientico disponvel sobre mudanas do clima a m de avaliar a relao entre mudanas climticas e biodiversidade.
os aspectos mais relevantes relacionados aos objetivos de cada uma das Convenes do Rio, assim como avaliar futuras opes de cooperao entre as trs convenes, incluindo a possibilidade de desenvolver um plano de ao conjunta ou uma ocina sobre o tema10. Assim, o chamado Grupo de Enlace Misto das Convenes do Rio (JLG pelas suas siglas em ingls) foi formalizado em 2001, tendo por objetivo o intercmbio de informaes, a avaliao de oportunidades para desenvolver atividades sinergticas e o aumento da cooperao entre as trs Convenes, e fazem dele parte os ociais dos rgos Subsidirios Cientcos das Convenes, os Secretrios Executivos das Convenes e os membros das suas respetivas secretarias11. O JLG foi chamado a desenvolver o seu trabalho de cooperao baseado nas recomendaes do SBSTA da CQNUMC em 2001, e em trs decises posteriores adotadas no seio das Conferncias das Partes (COP) de cada uma das Convenes, especicamente a Deciso VI/20 da Sexta Conferencia das Partes da CDB COP6/CDB, a Deciso 13 da Oitava Conferncia das Partes CQNUMC COP8/CQNUMC e a Deciso 12 da Sexta Conferncia das Partes da Conveno sobre o Combate a Deserticao COP6/CNUCD. A Deciso VI/20 de 2002 da COP6-CDB reconheceu o trabalho desenvolvido no seio da CQNUMC, especicamente o trabalho tcnico sobre mudanas climticas desenvolvido pelo seu SBSTA e indicou a necessidade de operacionalizar o JLG a m de facilitar a cooperao entre as convenes nos mbitos nacional e internacional12. Em sentido similar, a Deciso 13 da COP8 da CQNUMC(Deciso 13/CP .8 de 2002) fez um chamado para intensicar a cooperao entre as Convenes do Rio, com o propsito de assegurar a integridade ambiental das convenes e promover as sinergias em prol do objetivo do desenvolvimento sustentvel, a m de evitar a duplicao de esforos, e a utilizao mais eciente dos recursos disponveis13. A deciso tambm reconhece a necessidade de au10 11 (SBSTTA-CDB) Par. 42, Op. Cit 5. Conveno da Diversidade Biolgica http://www.cbd.int/cooperation/liaison.shtml.
12 Welcomes further the establishment of the joint liaison group among the United Nations Framework Convention on Climate Change, the United Nations Convention to Combat Desertication and the Convention on Biological Diversity and urges the joint liaison group to become fully operational in order to facilitate cooperation between the conventions both at national and international levels , em Conveno da Diversidade Biolgica, Deciso VI/20, em http://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=7194. 13 CQNUMC, Deciso 13/CP .8 de 2002 em http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop8/cp807a01s. pdf#page=35.
mentar a cooperao entre os rgos tcnicos das trs convenes, procurando a melhor colaborao entre as secretarias da conveno para o cumprimento do mandato do JLG14. Por m, a Deciso tambm indica a necessidade de integrar a Conveno RAMSAR dentro dos esforos conjuntos desenvolvidos no mbito do JLG, conforme seja procedente e adequado15.
2.2. Dos relatrios do Primeiro e Segundo Grupo AHTEG, do Relatrio AEM e do Quarto Relatrio do IPCC sobre as mudanas do clima perodo compreendido entre os anos 2003 e 2009
Como foi explicado anteriormente, a criao e o trabalho tcnico desenvolvido pelo AHTEG e pelo JLG resulta fundamental para se conhecer a base cientca desenvolvida pelo sistema internacional sobre a relao entre as mudanas do clima e a gesto dos ecossistemas. Neste sentido, os relatrios tcnicos dos Grupos AHTEG (AHTEGs 1 e 2) resultam particularmente relevantes para o presente trabalho, uma vez que eles embasam o processo de tomada de decises internacionais sobre a mitigao e adaptao s mudanas do clima, e, em particular, os processos relativos gesto dos ecossistemas neste contexto. Alm dos relatrios do AHTEG, outros dois documentos elaborados neste perodo so considerados fundamentais a m de contextualizar o aporte cientco em matria de mudanas climticas, biodiversidade e bem-estar humanos: o Relatrio da Avaliao Ecossistmica do Milnio AEM e o Quarto Relatrio do IPCC sobre as mudanas do clima, cujos aspectos principais sero analisados a seguir.
2.2.1. O Primeiro Relatrio do Primeiro AHTEG - Interao entre Mudanas Climticas e Biodiversidade - 2003
Tal como expressado anteriormente, o Primeiro AHTEG se reuniu com o m de avaliar a relao entre as mudanas climticas e a biodiversidade. O Grupo reuniu-se trs vezes
14 15 Conforme mencionado no pargrafo 42 do Relatrio SBSTA da sua 14 Reunio, realizada em 2001. Ibidem.
durante o seu primeiro perodo: a primeira em Helsinque, em janeiro de 2002, depois em Montreal, em setembro de 2002, e, nalmente, novamente em Helsinque, em maio de 2003. Consoante relatam os documentos da Conveno sobre a Biodiversidade CDB16, o grupo revisou a literatura relevante, incluindo o Terceiro Relatrio do IPCC, publicado em 200117, o documento tcnico do IPCC sobre mudanas climticas e biodiversidade, publicado em 2002, e o relatrio especial sobre o uso da terra, mudanas no uso do solo e silvicultura (LULUCF) do SBSTTA- CQNUMC, publicado em 2003. O resultado dessa avaliao, cujo relatrio foi publicado em 2003 (Relatrio Tcnico sobre a Interao entre Mudanas Climticas e Biodiversidade18), indicava que j nas mudanas climticas naturais ocorridas no passado, especicamente aquelas decorrentes das utuaes nas concentraes de gases efeito estufa na atmosfera, no regime de precipitaes e as temperaturas ocorridas durante o pleistoceno (ltimos 1.8 milhes de anos), foram afetadas as dinmicas da biota atual, favorecendo o deslocamento das espcies, com uma marcada reorganizao das comunidades biolgicas, as paisagens e os biomas, e que essas alteraes ocorreram sem interferncia antrpica nenhuma, em ecossistemas que no estavam to fragmentados quanto os atuais19. Nesse sentido, o Relatrio indicou que havendo um novo aumento das temperaturas para alm do patamar alcanado durante o pleistoceno este ter a capacidade de impactar os ecossistemas e a sua biodiversidade, afetando, consequentemente, os servios ecossistmicos que fornecem condies debem-estar para as populaes humanas, e que tais mudanas deveriam ser consideradas em conjunto com as presses antrpicas atuais sobre os ecossistemas e seus servios20. Para os ns do presente artigo, resulta particularmente relevante destacar algumas das concluses deste relatrio no que tange aos servios ecossistmicos. Nessa linha, o Relatrio Tcnico sobre a Interao entre Mudanas Climticas e Biodiversidade adotou a
16 rgo Subsidirio De Assessoramento Tcnico e Tecnolgico do Convnio das Naes Unidas sobre a Diversidade Biolgica, Documento UNEP/CBD/SBSTTA/9/11, em www.cbd.org. 17 http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml#.UZQ3RpVEwhQ. 18 Secretaria do Convnio sobre a Diversidade Biolgica (2003). Interlinkages between biological diversity and climate change. Advice on the integration of biodiversity considerations into the implementation of the United Nations Framework Convention on Climate Change and its Kyoto protocol. Montreal, SCBD, 154p. (CBD Technical Series no. 10). 19 20 Ibidem. Ibidem.
categorizao dos servios ecossistmicos feita pelos documentos prvios a AEM, descrevendo-os como servios de suporte [aqueles] que mantm as condies para a vida na Terra, incluindo a formao do solo e reteno, ciclagem de nutrientes, produo primria, (...) [os] servios de regulao, que incluem regulao da qualidade do ar, clima, inundaes, a eroso do solo, puricao de gua, tratamento de resduos, polinizao e controle biolgico de pragas e doenas do homem, dos animais e da agricultura, (...) [os] servios de proviso que incluem o fornecimento de comida, lenha, bra, bioqumicos, farmacuticos, medicamentos naturais, recursos genticos e de gua doce, e os servios culturais que proporcionam benefcios no-materiais, incluindo a diversidade cultural e a identidade, os valores espirituais e religiosos, sistemas de conhecimento, valores educativos, inspirao, valores estticos, as relaes sociais, o sentido de lugar, o patrimnio cultural, recreao e esportes, comunidade e valores simblicos21. Ainda, o Relatrio indica que os bens e servios providos pelos ecossistemas tm valor econmico signicativo, mesmo que alguns destes no so sejam negociveis no mercado e no tenham um preo. Neste sentido, o relatrio indica que os bens e servios ecossistmicos em grande parte no so reconhecidos na sua importncia global, e especicamente, no so reconhecidos como elementos fundamentais para fornecer condies de satisfao das necessidades da populao em geral. Em consequncia, o sistema deve fomentar a valorao positiva destes bens e servios, com a nalidade de conscientizar a sociedade sobre as consequncias decorrentes da sua eventual perda. Por m, o Relatrio tambm salienta a necessidade de se proteger os ecossistemas e os seus servios, considerando a sua capacidade de resilincia aos impactos das mudanas do clima. Neste sentido, o Relatrio indica que a conservao de gentipos, espcies e tipos funcionais, juntamente com a reduo da perda de hbitat, fragmentao e degradao pode promover a persistncia a longo prazo dos ecossistemas e da prestao de bens e servios ecossistmicos , ressaltando o potencial da gesto sustentvel dos ecossistemas como ferramenta para o cumprimento dos objetivos de ambas as convenes.22 Este ponto ser novamente analisado quando avaliarmos o papel das estratgias de incentivo preservao e conservao associadas aos sistemas de PSA.
21 22
Op. Cit 14. Op. Cit 14.
2.2.2. O Relatrio da Avaliao Ecossistmica do Milnio AEM - 2005

O processo histrico que antecedeu a Avaliao Ecossistmica do Milnio - AEM pode ser rastreado at dcada dos anos noventa, quando um painel de 40 cientistas publicou um documento chamado Protegendo o nosso Planeta, Segurando o nosso Futuro: Vnculos entre os Aspectos Ambientais Globais e as necessidades Humanas23, publicado pelo Banco Mundial, a NASA e o PNUMA. O documento, primeiro de sua classe, visou a avaliar a relao entre os principais problemas ambientais globais e a humanidade como um todo. Nas concluses deste estudo preliminar, recomendou-se desenvolver um processo de avaliao mais integrada sobre as questes cientcas selecionadas, para destacar as ligaes que existem entre o clima, a biodiversidade, a deserticao e as orestas24. Assim, no ano 2000, o Secretrio Geral das Naes Unidas solicitou a elaborao de um relatrio com o objetivo de avaliar as consequncias das mudanas nos ecossistemas, indicando as bases cientcas para a tomada das aes necessrias para melhorar a sua conservao e uso sustentvel. O relatrio da AEM, publicado em 2005, um dos documentos mais relevantes sobre biodiversidade e servios ecossistmicos publicados no mbito das Naes Unidas. Referncia imprescindvel em qualquer estudo sobre a matria, o Relatrio AEM indicou que Nos ltimos 50 anos, o homem modicou os ecossistemas mais rpida e extensivamente do que em qualquer intervalo de tempo equivalente na histria da humanidade, na maioria das vezes, para suprir rapidamente a crescente demanda por alimentos, gua potvel, madeira, bras e combustvel. Isso acarretou uma perda substancial e, em grau irreversvel, para a diversidade da vida no planeta . A ONU explicou que aquelas mudanas, muito embora contriburam com ganhos nais substanciais para o bem-estar humano e o desenvolvimento econmico, [...] foram obtidas a um custo crescente, que incluiu a degradao de muitos servios dos ecossistemas, maior risco de mudanas no lineares, e exacerbando a pobreza para alguns grupos da populao25.
23 Para mais informaes, vide http://siteresources.worldbank.org/INTRANETENVIRONMENT/ Resources/ProtectingOurPlanet.pdf. 24 http://www.unep.org/maweb/en/History.aspx. 25 Naes Unidas, Relatrio-snteses da Avaliao Ecossistmica do Milnio, verso em portugus, 2005, http://www.maweb.org/documents/document.446.aspx.pdf.
Nesse ponto, resulta imperativo indicar que o Relatrio AEM esclareceu a relao que existe entre o aprovisionamento dos servios ecossistmicos e o bem-estar humano. Neste contexto, as Naes Unidas entendem que o bem-estar humano encontra-se intimamente ligado a mltiplos elementos relacionados ao aprovisionamento de servios ecossistmicos, incluindo: Materiais bsicos para uma vida salutar, que incluem meio de sustento seguro e adequado, alimentos sucientes a qualquer tempo, moradia, vesturio, e acesso a bens; Sade, o que inclui a ausncia de doenas e um ambiente fsico salutar, incluindo ar puro e acesso a gua limpa; Boas relaes sociais, incluindo coeso social, respeito mtuo, capacidade de ajudar o semelhante e prover as crianas do necessrio; Segurana, que inclui acesso seguro aos recursos naturais e a outros recursos, segurana pessoal e proteo contra desastres naturais e desastres causados pelo homem; Liberdade de escolha e de ao, que inclui a oportunidade de se alcanar o que se almeja. Assim, segundo o Relatrio da AEM, os servios ecossistmicos podem ser denidos como os benefcios que o homem obtm dos ecossistemas26, partindo-se do pressuposto de que o homem parte integrante desses mesmos ecossistemas e que existe uma interao dinmica entre ele e as outras partes dos ecossistemas. Neste sentido, a ONU explica que as mudanas na condio humana regem, direta e indiretamente, as mudanas nos ecossistemas, as quais causam, por sua vez, alteraes nas condies de bem-estar humano27. Importante salientar, ainda, que estes processos esto intimamente relacionados com o conhecimento tradicional e as prticas costumeiras das populaes tradicionais, toda vez que os moradores das orestas e dos ecossistemas tem desenvolvido a sua estrutura cultural baseada na sua interao com a natureza e os seus servios.
26 27
Ibidem. Ibidem.
O Relatrio da AEM traz um quadro dessas relaes (Figura 1) no qual se estabelece uma categorizao dos servios ecossistmicos e a sua relao com os vrios elementos constitutivos do bem-estar das populaes humanas. Neste sentido, dependendo do ecossistema e do subsistema social (segurana, sade, liberdade, etc.), existem diversas intensidades de relao entre os servios ecossistmicos e as populaes, relaes que devero tomar em conta, ainda, as interaes dos fatores socioeconmicos particulares de cada regio.
FIGURA 128
28
Ibidem.
Neste sentido, o Relatrio AEM indicou trs grandes problemas associados gesto dos nossos ecossistemas: 1. Cerca de 60% (15 entre 24) dos servios dos ecossistemas examinados durante a Avaliao Ecossistmica do Milnio tem sido degradado ou utilizado de forma no sustentvel. Neste sentido, embora seja difcil mensurar o custo da perda destes bens e servios, o relatrio indica que esses custos so considerveis e crescentes. 2. As mudanas em curso nos ecossistemas podem acarretar mudanas negativas para o bem-estar humano. 3. Os efeitos negativos da degradao dos servios dos ecossistemas afetam mais sensivelmente as populaes menos favorecidas29. Quando confrontados com a relao existente entre biodiversidade e mudanas do clima, os cientistas que elaboraram o Relatrio da Avaliao Ecossistmica do Milnio indicaram que Recentes alteraes observadas no clima, especialmente temperaturas regionais mais altas, j produziram fortes impactos na biodiversidade e nos ecossistemas; estas alteraes acarretaram, por exemplo, mudanas na distribuio das espcies, no volume das populaes, na sazonalidade dos eventos reprodutivos e migratrios, e ocasionaram ainda o aumento na frequncia de surtos epidmicos e doenas30. Assim, baseados nos cenrios elaborados pelo IPCC, os cientistas da AEM indicaram que at o nal do sculo, as mudanas climticas e seus impactos podero constituir os principais vetores diretos de perda da biodiversidade e de mudanas nos servios dos ecossistemas em mbito global31 Em resumo, num cenrio de mudanas climticas, a questo fundamental radica em conciliar uma crescente demanda por bens e servios ecossistmicos por uma tambm crescente populao mundial, com a necessidade de conservar, preservar e proteger esses bens e servios, assegurando o seu uso sustentvel e igualitrio para se alcanar o almejado bem-estar das geraes presentes e futuras. Neste cenrio, o Relatrio AEM elabora uma srie de recomendaes muito relevantes para o presente trabalho, na medida em
29 30 31 Ibidem. Ibidem. Ibidem.
que estabelece um marco de possveis aes a serem tomadas para conciliar os dois objetivos antes mencionados. Assim, aps avaliar 75 diferentes aes, o Relatrio indica a necessidade de se adotar mudanas signicativas nas polticas, instituies e prticas32, especicamente naquelas voltadas para combater os efeitos negativos ou intensicar os efeitos positivos de, pelo menos, um dos cinco vetores indiretos de mudanas: populacionais, mudanas na atividade econmica, fatores sociopolticos, fatores culturais e mudanas tecnolgicas33. Figuram como especialmente relevantes as mudanas nas instituies e sistemas de governana, assim como as aes relativas economia e aos incentivos. Acerca das mudanas nos sistemas de governana, o relatrio AEM salienta a necessidade de se adotar mudanas na estrutura institucional e ambiental, indicando a possibilidade de mudar ou, inclusive, de se criar novas instituies destinadas a proteger, conservar, recuperar e manter os ecossistemas e os seus servios, fomentando a transparncia e a transversalidade de aes entre as diversas instituies ora existentes, ou a serem formadas no futuro. Por outra parte, o relatrio AEM indica igualmente a necessidade de se fazer uso de intervenes econmicas e nanceiras voltadas regulao do uso dos ecossistemas e dos seus servios. Neste aspecto, o Relatrio destaca vrias opes, entre as quais se destacam os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais e a eliminao de incentivos ao uso excessivo de recursos naturais, assim como o uso intensivo de mecanismos econmicos tais como taxas, criao de novos mercados.
2.2.3. O Segundo Relatrio do Primeiro Grupo AHTEG - Orientaes para Promover a Sinergia entre as Atividades dirigidas Diversidade Biolgica, Deserticao, Degradao do Solo e s Mudanas do Clima - 2006
Tomando como base os resultados do 1o Relatrio do primeiro AHTEG, o SBSTTA-CDB aconselhou na sua Recomendao X/1334 uma segunda pesquisa complementar, espe32 Trs dos quatro cenrios da AEM mostram que mudanas signicativas nas polticas, instituies e prticas podem mitigar muitas das consequncias negativas das presses crescentes sobre os ecossistemas, embora as mudanas sejam grandes e no estejam ocorrendo atualmente , em ibidem. 33 34 Ibidem. rgo Subsidirio de Assessoramento Tcnico e Tecnolgico da Conveno das Naes Unidas
cicamente direcionada s labores de adaptao s mudanas climticas e a sua relao com a biodiversidade. Assim, o Relatrio sobre as Orientaes para Promover a Sinergia entre as Atividades dirigidas Diversidade Biolgica, Deserticao, Degradao do Solo e s Mudanas do Clima foi publicado no ano 2006, pela Secretaria da Conveno da Diversidade Biolgica35, levando em considerao os avanos do Relatrio sobre a Avaliao Ecossistmica do Milnio. O 2o Relatrio do Primeiro AHTEG tinha dois objetivos fundamentais: (i) realizar uma avaliao complementar com o objetivo de analisar o potencial da biodiversidade para coadjuvar nas atividades de adaptao s mudanas climticas em nvel local, subnacional, nacional, sub-regional, regional e internacional; (ii) aconselhar ou orientar sobre o planejamento e/ou implementao de atividades relacionadas adaptao s mudanas do clima, interconectando as mudanas climticas, a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel da biodiversidade, a degradao dos solos e o fenmeno da deserticao nos nveis local, nacional, regional e internacional36, Voltado s atividades de adaptao, e tomando por base os efeitos inevitveis das mudanas do clima37, o Relatrio se concentrou em dois tipos diferentes de adaptao: (i) atividades de adaptao especcas da diversidade biolgica, destinadas principalmente a minimizar a perda das caractersticas da biodiversidade e dos ecossistemas (ii) atividades de adaptao setoriais, ou seja, atividades de adaptao direcionadas a um setor especco (por exemplo, adaptao do setor infraestrutura fsica, adaptao do setor energtico, etc). Tais atividades podem-se concentrar na adaptao autnoma dos ecossistemas, esta entendida como a capacidade natural dos ecossistemas para se adaptarem (intimamente ligado ao conceito de resilincia dos sistemas naturais), ou na adaptao planejada dos ecossistemas, isto , as atividades de adaptao propiciadas pelos seres humanos.38
sobre a Diversidade Biolgica, Recomendao X/13, em https://www.cbd.int/recommendation/sbstta/default. shtml?id=10695. 35 Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2006) Orientaciones para promover la sinergia entre las actividades dirigidas a la diversidad biolgica, la deserticacin, la degradacin de la tierra y el cambio climtico, Montreal: Caderno Tcnico CDB No 25. 36 37 38 Ibidem. Ibidem. Ibidem.
Consoante mencionado anteriormente, a m de preservar um ecossistema e os seus servios, faz-se necessrio salvaguardar a sua integridade. Em outras palavras, um ecossistema funcional tem maior capacidade de se adaptar s mudanas nele introduzidas. Assim, o relatrio explica que, embora alguns ecossistemas tenham uma alta capacidade de resilincia, e presumivelmente, de adaptao s mudanas do clima, faz-se necessrio adotar enfoques de adaptao planejada de ecossistemas, nas esferas locais, regionais e global, com vistas a atenuar os efeitos deletrios associados fragmentao espacial, perda da biodiversidade e s funes de ecossistemas submetidos presso39. Tais aes de adaptao planejadas visam a, justamente, melhorar e preservar a capacidade natural de recuperao dos ecossistemas. A adaptao planejada dos ecossistemas envolve diversos tipos de atividades, como por exemplo, a gesto dos recursos hdricos, as tcnicas sustentveis orestais e agroorestais, o desenvolvimento de infraestrutura, dentre outras40. Talvez a mensagem mais importante do relatrio neste aspecto resida na descrio das trs caratersticas bsicas das estratgias de adaptao planejada: 1. Manter um espao, estrutura e condies ambientais adequadas e apropriadas para que os ecossistemas, espcies e indivduos possam se adaptar num espao territorial e temporal adequados. 2. Limitar as tenses que podem amplicar os impactos das mudanas climticas, especicamente aquelas produzidas pelas espcies invasoras, a poluio e a sobre-explorao dos solos; 3. Desenvolver sistemas de monitoramento e controle permanentes medida em que as atividades sejam desenvolvidas41.
39 40 41
Ibidem. Ibidem. Ibidem.
2.2.4. O 4 Relatrio do IPCC sobre Mudanas do Clima - 2007

O Painel Intergovernamental de Mudanas do Clima (IPCC pelas suas siglas em ingls) serve desde a sua criao, em 1988, como o rgo tcnico internacional responsvel pela coleta e anlise de informao cientca necessria para avaliar as consequncias e formular as estratgias destinadas preveno e gesto das mudanas do clima. O 4o Relatrio do IPCC considerado um documento muito relevante na histria da cincia das mudanas climticas, posto que pela primeira vez, desde sua criao, o IPCC armou que O aquecimento do sistema climtico inequvoco, evidenciado pelas observaes dos aumentos na temperatura global mdia do ar e do oceano, o derretimento generalizado da neve e do gelo, e o aumento global do nvel mdio do mar 42 Assim, de acordo com o 4o Relatrio, publicado em 2007 , observou-se um aumento mdio na temperatura supercial da Terra desde 1850-1899 at 2001-2005 de 0,76C. O IPCC explica que, durante os ltimos 50 anos, o aumento da temperatura apresentou um comportamento ascendente, onde as reas terrestres esto se aquecendo mais rapidamente do que os oceanos, e o aumento mais signicativo est ocorrendo nas latitudes mais altas43. Segundo o Relatrio do IPCC, na ausncia de medidas de mitigao das emisses antrpicas de gases de efeito estufa, espera-se que a temperatura global supercial se incremente entre 1,1C. e 6,4C no m do sculo XXI, tomando como linha de base o perodo compreendido entre 1980 e 199944. A propsito das medidas de mitigao, importante entender que as alteraes do regime climtico global que j foram causadas, vo continuar causando impactos sobre o clima no futuro, inclusive se as concentraes de GEI se estabilizaram hoje. Assim, o IPCC conclui que um aumento de mais 0,5C inevitvel, inclusive se as concentraes de gases efeito estufa se estabilizarem imediatamente45. Ao analisar os efeitos das mudanas climticas sobre a biodiversidade, os cientistas do IPCC conrmaram e reforaram as concluses dos relatrios supramencionados, indicando que, segundo a evidncia cientca disponvel poca da publicao, as mudanas do
42 IPCC 4 Relatrio sobre Mudanas do Clima Relatrio de Sntese 2007 , em http://www.ipcc.ch/ pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr.pdf. 43 44 45 Ibidem. Ibidem. Ibidem.
clima j estavam afetando, e poderiam afetar ainda mais a quantidade e qualidade dos ecossistemas e dos seus servios. Neste sentido, o 4o Relatrio do IPCC armou que a evidncia decorrente de observaes em todos os continentes e na maioria dos oceanos indicia que muitos dos sistemas naturais esto sendo afetados por mudanas climticas regionais, em particular pelo aumento das temperaturas46. Segundo o IPCC, na atualidade a degradao ou perda dos ecossistemas constitui-se numa das principais fontes de emisso de gases efeito estufa (a segunda fonte em magnitude e importncia, aps a queima de combustveis fsseis), o que, por sua vez, afeta a capacidade dos sistemas naturais para sequestrar e armazenar o carbono. Nessa linha, ,3% do total das emisses de carbono deo 4o Relatrio indicou que aproximadamente 17 correm do desmatamento e da degradao da biomassa associada s mudanas do uso do solo47. Alm disso, o IPCC espera que os ecossistemas virem em fontes de emisso de carbono se as temperaturas ultrapassarem 2,5oC, ocasio em que pelo menos 15% do total dos ecossistemas globais estariam sofrendo pela sua degradao48. Por outra parte, a adaptao dos ecossistemas tambm preocupa os cientistas do IPCC. Nesta linha de abordagem, o 4o Relatrio indicou que as mudanas associadas ao aquecimento global poderiam afetar a capacidade de resilincia de muitos ecossistemas, a qual pode ser excedida durante este sculo, ainda como consequncia da combinao dos efeitos associados s mudanas climticas (enchentes, secas, fogos, acidicao dos oceanos, etc.), com outros elementos que propiciam a mudana global (mudanas nos usos do solo, poluio, fragmentao dos sistemas naturais e sobre-explorao dos recursos naturais). Explica o IPCC que aproximadamente 20% a 30% das espcies animais e vegetais estudadas tero o seu risco de extino amplicado, caso as temperaturas aumentem entre 1,5C e 2,5C. Ademais, se as temperaturas aumentarem alm do patamar antes sinalizado, espera-se a perda de 40% das espcies, alm de uma mudana sensvel na estrutura dos ecossistemas e de suas funes, com efeitos predominantemente
46 47 48
Ibidem. Ibidem. Ibdem.
negativos para a biodiversidade, os bens ecossistmicos, e o fornecimento da gua e de alimentos49.
2.2.5. O Relatrio do Segundo Grupo AHTEG - Conectando a Biodiversidade com a Adaptao e a Mitigao das Mudanas Climticas - 2009
O ltimo dos documentos avaliados nesta contribuio aquele decorrente dos trabalhos do Segundo Grupo Especial de Expertos Tcnicos (AHTEG) sobre Biodiversidade e Mudanas do Clima, e que foi publicado no ano de 2009. Este Grupo foi criado em decorrncia da Deciso IX/16 adotada na 9a Reunio da COP-CDB, ocorrida em Berlim, em 200850, a qual recomendou a criao de um Segundo Grupo de Expertos em Mudanas Climticas e Biodiversidade (Segundo AHTEG), que deveria trabalhar a partir do conhecimento cientco j reunido pelo Primeiro AHTEG, o 3o e 4o Relatrios do IPCC e pelo Relatrio da Avaliao Ecossistmica do Milnio AEM. O Segundo Grupo AHTEG se reuniu em vrias oportunidades na cidade de Londres, entre 2008 e 2009, com o objetivo de desenvolver ferramentas de avaliao e assessoramento cientco e tcnico sobre a integrao da conservao e uso sustentvel da biodiversidade nas estratgias de mitigao e adaptao s alteraes climticas em diversas reas51.
49 Ibidem.
50 Deciso IX/16 da 9 Conferencia das Partes da Conveno sobre a Diversidade Biolgica, Berlim, Alemanha, em http://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=11659. 51 Destacamos os objetivos mais importantes do Segundo Grupo AHTEG, vejamos: A identicao de ferramentas e metodologias relevantes e exemplos de melhores prticas para avaliar os impactos sobre a biodiversidade e vulnerabilidade, como resultado das alteraes climticas; b) O realce de estudos de caso e identicar metodologias para analisar o valor da biodiversidade no apoio adaptao das comunidades e setores mais vulnerveis s alteraes climticas; c) Determinao de estudos de caso e os princpios gerais para orientar as atividades locais e regionais destinadas a reduzir os riscos de valores de biodiversidade associadas s mudanas climticas; d) A determinao dos benefcios e impactos potenciais sobre as atividades de adaptao da biodiversidade, especialmente em regies que foram identicadas como particularmente vulnerveis no mbito do programa de trabalho de Nairobi (pases em desenvolvimento, particularmente os menos desenvolvidos e pequenos Estados insulares em desenvolvimento); e) Identicar formas e meios para integrar a abordagem do ecossistema em termos de impacto e avaliao de vulnerabilidades e estratgias de adaptao s alteraes climticas; f) Identicao de medidas que permitam a restaurao do ecossistema decorrentes de impactos adversos das alteraes climticas que podem ser considerados efetivamente em estratgias de adaptao em termos de impacto, vulnerabilidade e mudanas climticas; g) analisar o uso social, cultural e econmico dos servios dos ecossistemas para a adaptao mudana climtica, e para a
Assim, pode-se armar que o Relatrio do Segundo AHTEG intitulado de Conectando a Biodiversidade com a Adaptao e a Mitigao das Mudanas Climticas52 mais do que uma simples compilao das descobertas cientcas ocorridas at ento e resumidas no presente trabalho, na medida em que este relatrio vai alm, estabelecendo o marco de aes especcas direcionadas gesto dos ecossistemas como ferramenta de mitigao e adaptao s mudanas do clima. Referindo-se especicamente aos efeitos das mudanas climticas sobre a biodiversidade que j haviam sido constatados, o Relatrio do Segundo AHTEG armou que As mudanas climticas antropognicas j esto tendo impactos observveis sobre a biodiversidade 53 o e os servios ecossistmicos , e que as descobertas do 4 Relatrio do IPCC tm sido reforadas nos ltimos tempos atravs da coleta de um nmero maior de evidncias, incluindo evidncias decorrentes de observaes, modelos e experimentos54, o que faz
manuteno dos servios dos ecossistemas, reduzindo os impactos adversos das mudanas climticas sobre a biodiversidade; h) As formas propostas e meios para melhorar a integrao dos conhecimentos tradicionais e locais relacionados com a biodiversidade dentro de avaliaes de impacto e vulnerabilidade e adaptao s mudanas climticas, em determinadas comunidades vulnerveis; i) Identicar as oportunidades que tm o potencial de oferecer vrios benefcios para o sequestro de carbono, a conservao da diversidade biolgica e o uso sustentvel de uma variedade de ecossistemas, incluindo turfeiras, tundras e pastagens; j) Identicar potenciais oportunidades e impactos negativos sobre a biodiversidade, conservao e uso sustentvel, bem como a subsistncia das comunidades indgenas e locais, o que pode resultar na reduo de emisses por desmatamento e degradao orestal; k) Identicar as opes para garantir que possveis aes para a reduo de emisses por desmatamento e degradao orestal no so contrrios aos objetivos da CDB, mas sim apoiar o uso da diversidade biolgica, conservao e uso sustentvel; l) Identicar formas em que os componentes da biodiversidade pode reduzir os riscos e danos associados com a mudana climtica; m) Identicar formas de incentivar a implementao de medidas de adaptao que promovam a conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica , em Ibidem. 52 Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41, 2009, em http://www.cbd.int/doc/publications/cbd-ts-41en.pdf. 53 Ibidem. 54 Sobre as fontes do conhecimento cientco disponvel sobre os impactos das mudanas do clima na biodiversidade, a Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica COP/CDB explica que The evidence for the impacts on biodiversity comes from three principal sources. First, from direct observation of changes in components of biodiversity in nature (either recently or in the distant past) that can be clearly related to changes in climatic variables. Examples include observed phenological changes in bird arrival times and changes in distribution (Parmasan and Yohe 2003). Second, experimental studies using manipulations to elucidate responses to climate change. For example, examining the effect of addition of CO2 on plant communities (Morgan et al. 2006; Bloor et al. 2008), or increases of temperature on plant phenology (Hovenden et al. 2008).
com que seja possvel armar que existem novos indcios que embasam e complementam as concluses anteriores sobre o tema55. Neste sentido, constataram-se mudanas na distribuio geogrca das espcies, na ocorrncia dos eventos naturais (fenologia), a ruptura de certas relaes biticas, tais como os ciclos de maior demanda de recursos por parte das espcies e a disponibilidade destes recursos no seu ecossistema, mudanas na produtividade associadas fertilizao do CO2 e deposio do nitrognio, e mudanas estruturais e funcionais que por sua vez, tem consequncias na abundncia e composio das espcies e dos servios ecossistmicos, e que esto afetando as prticas tradicionais de vrias comunidades humanas no mundo56. A partir de reviso exaustiva da literatura cientca sobre o tema, o Primeiro Relatrio do Segundo AHTEG 2009 concluiu que os ecossistemas esto comeando a responder, em termos de sua distribuio, estrutura, composio e funcionalidades, s mudanas de temperatura, precipitao e nveis crescentes de CO2 que esto ocorrendo na atualidade57. O Relatrio tambm complementa as concluses do IPCC, indicando que as futuras mudanas do clima tero impactos diretos signicativos na biodiversidade, tais como mudanas locacionais (especicamente, deslocamentos dos ecossistemas em direo aos polos e a alturas maiores (desde as zonas mais quentes s zonas mais frias e mais altas)), fragmentao e contrao dos ecossistemas, o que por sua vez, pode afetar sensivelmente as espcies com habilidades de disperso limitadas, aumentando o seu risco de extino (por exemplo, aquelas espcies fortemente ligadas ao seu meio ambiente, tais
Finally, and most widely, from modelling studies where our current understanding of the requirements and constraints on the distributions of species and ecosystems are combined with modelled changes in climatic variables to project the impacts of climate change and predict future distributions and changes in populations , em Chenery, A., Coad, L., Dickson, B., Doswald, N., Khan, M. S. I., Kershaw, F . and Rashid, M. (2009). Review of the Literature on the Links between Biodiversity and Climate Change: Impacts, Adaptation and Mitigation. Secretariat of the Convention on Biological Diversity, Montreal. Technical Series No. 42, 124 pages. 55 Ibidem. 56 Para maiores informaes, vide Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41, pgina 18, e Chenery, A., Coad, L., Dickson, B., Doswald, N., Khan, M. S. I., Kershaw, F . and Rashid, M. (2009). Review of the Literature on the Links between Biodiversity and Climate Change: Impacts, Adaptation and Mitigation. Secretariat of the Convention on Biological Diversity, Montreal. Technical Series No. 42, 124 pginas. 57 Review of the Literature on the Links between Biodiversity and Climate Change: Impacts, Adaptation and Mitigation. Secretariat of the Convention on Biological Diversity, Op. Cit 52.
como as espcies polares ou alpinas, ou aquelas restritas aos ecossistemas ribeirinhos ou de gua doce)58. Alm disso, o relatrio conrma as projees do IPCC, no sentido de indicar que a rpida degradao dos ecossistemas constitui-se numa fonte muito relevante de gases efeito estufa, reduzindo a capacidade dos ecossistemas para armazenar carbono59 Da decorre que a proteo dos estoques de carbono na biosfera, juntamente com a recuperao de reas degradadas e o orestamento sejam consideradas como atividades prioritrias de mitigao. Neste contexto, muito importante mencionar que o aumento das concentraes de CO2 pode continuar afetando os sistemas biolgicos, toda vez que as concentraes deste gs na atmosfera afetam a estrutura qumica e fsica bsica do meio ambiente, incidindo no regime de temperaturas, precipitaes e acidez dos oceanos e ecossistemas terrestres, impactando, assim, a biota destes locais60. Segundo o relatrio, espera-se que alm dos efeitos direitos antes sinalizados, a biodiversidade tambm seja afetada pelos efeitos indiretos decorrentes da afetao da interao entre as espcies. A COP/CDB explica que as respostas individuais das espcies para encarar as mudanas do clima podem desencadear novas interaes entre as espcies e, inclusive, a gerao de novos ecossistemas que no existem na atualidade61. Este fenmeno tem o potencial de impactar as comunidades biolgicas atravs da afetao das
58 Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation, Op. Cit 48. 59 The widespread and accelerating degradation of ecosystems has been and remains a signicant source of greenhouse gas emissions, and is reducing the potential of ecosystems to sequester carbon. Although the largest share of CO2 emissions are as the result of the combustion of fossil fuels, in 2005 about 18% of annual global greenhouse gas emissions were attributable to deforestation and other land use change and an additional 5.1-6.1 Gt CO2 eq., or 10-12% of global emissions, stemmed from agricultural land management practices (mostly through release of nitrous oxide (N2O) and methane (CH4)) although there is still uncertainty around the range of estimates. Degradation of natural grasslands, for example, can be a large source of carbon loss since cultivated soils generally contain 50-70% less carbon than those in natural ecosystems. The continuing rapid loss and degradation of northern, temperate and tropical peatlands is also a major source of greenhouse gas emissions, with an estimated 3 Gt CO2 eq. (or 10% of global emissions) released each year by the drainage and conversion of peatlands to agriculture or forestry, and peat res , em ibidem. 60 Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation, Op. Cit 48. 61 Ibidem.
espcies e dos ecossistemas, levando a respostas do sistema natural no-lineares que ainda dependem de maiores estudos para entender melhor as suas consequncias62. O relatrio identica, ainda, outros dois efeitos esperados no futuro: impactos de natureza cumulativa decorrentes da interao das mudanas climticas com outras presses sobre os ecossistemas, e um efeito relacional, associado aos ciclos naturais da ocorrncia do fogo. No que diz respeito ao primeiro destes efeitos, a COP/CDB ensina que as mudanas climticas vo continuar interagindo com outros vetores de presso sobre os ecossistemas, em particular, as mudanas no uso do solo. Neste ponto, importante salientar que as mudanas do uso do solo constituem a principal presso sobre os ecossistemas na atualidade, e que a ao conjunta e cumulativa destes dois tipos de presso sobre os ecossistemas poderia afetar ainda mais os ecossistemas e a biodiversidade63. Alm disso, as mudanas do clima tm o potencial de promover o estabelecimento de espcies invasoras e de afetar o ciclo natural do fogo, alterando as relaes ecossistmicas tais como a distribuio dos hbitats, os uxos de carbono e nutrientes e a reteno d`gua em ecossistemas nos quais o fogo desempenha funes especcas64. Em que pesem os avanos do conhecimento cientco, a COP/CDB reconhece que faltam ainda mais estudos a m de determinar os impactos e consequncias das mudanas do clima na biodiversidade em reas especcas . Neste sentido, explica a COP/CDB que os estudos experimentais tem sido extremamente teis para determinar os impactos das mudanas climticas na composio, estrutura e funes dos ecossistemas, mas falta ainda mais tempo para avaliar as respostas destes experimentos, limitados pelos seus altos custos. Alm disso, as mudanas nos nveis de gases de efeito estufa esto acontecendo em perodos de tempo que so difceis de simular nos estudos experimentais65. Faltam tambm estudos mais aprimorados sobre os efeitos das mudanas do clima na diversidade gentica e nos ecossistemas de gua doce, onde trabalhos cientcos tm comeado a indicar esses impactos. Em igual sentido, estudos adicionais so necessrios
62 63 64 65 Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem.
para determinar a migrao das espcies e acerca das interaes decorrentes deste fenmeno66. Por m, o Relatrio tambm lembra que as populaes mais pobres podero ser afetadas desproporcionalmente pela perda dos ecossistemas e dos seus servios, incluindo as populaes tradicionais e as comunidades indgenas67. Outras comunidades gestoras de ecossistemas, tais como os agricultores, tambm poderiam ser sensivelmente afetadas pelos impactos das mudanas climticas nos sistemas agro-produtivos, principalmente como consequncia das mudanas no regime de precipitaes, condies fsico-qumicas dos solos, disponibilidade de recursos hdricos, mudanas dos vetores das doenas e mudanas das temperaturas.68 Por essas razes o Primeiro Relatrio do Segundo AHTEG identicou uma forte relao entre a segurana alimentar e econmica das populaes e a manuteno dos ecossistemas e dos servios associados a estes, o que faz com que seja possvel vincular a reduo da qualidade e quantidade dos ecossistemas com a reduo dos benefcios que a humanidade obtm dos servios que estes ecossistemas fornecem69. O Relatrio explica que os ecossistemas proveem servios ecossistmicos muito relevantes para as aes de mitigao e de adaptao s mudanas do clima, destacando-se os servios ecossistmicos de sequestro e estocagem de carbono, a conservao dos
66 67 Ibidem. Ibidem.
68 Segundo a FAO, os agricultores recebem a maior parte dos seus ingressos dos alimentos e bras que eles produzem. No entanto, ao produzir estes bens, eles podem gerar outro tipo de consequncias, ora positivas, ora negativas sobre os servios ecossistmicos. Assim, a FAO reconhece que, na medida em que a demanda de alimentos e bras aumenta (fundamentalmente pelo aumento da populao e a integrao mundial), tambm aumenta a magnitude dos impactos ambientais sobre os ecossistemas e os servios que estes fornecem. Para mais informaes sobre a importncia dos servios ecossistmicos na agricultura, vide o documento da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao FAO, El Estado Mundial la Agricultura y la Alimentacin Pagos a los Agricultores por Servicios Ambientales, Roma, Itlia, 2007 , ISBN 978-92-5-305750-4. 69 Segundo a COP/CDB, Climate change is also expected to have a negative impact on traditional coping mechanisms and food security thereby increasing the vulnerability of the worlds poor to famine and perturbations such as drought, ood and disease. Finally, the impacts of climate change on natural resources and labour productivity are likely to reduce economic growth, exacerbating poverty through reduced income opportunities , em Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation, Op. Cit 48.
servios hdricos e a conservao da biodiversidade. A partir dessa constatao, e com vistas a cumprir o seu mandato, o Relatrio do Segundo Grupo AHTEG desenvolveu duas ferramentas terico-prticas muito relevantes para os propsitos do presente trabalho: a Mitigao baseada nos Ecossistemas- EbM e a Adaptao baseada nos EcossistemasEbA. A esse respeito, o relatrio explica que a biodiversidade desenvolve um papel fundamental na mitigao e adaptao s mudanas do clima. A m de promover a adaptao e a mitigao das mudanas climticas baseada na gesto sustentvel dos ecossistemas, o Relatrio recomenda implementar medidas de incentivo econmico e no econmico com o objetivo de valorar os ecossistemas e os seus servios relevantes para as atividades de mitigao e de adaptao, incluindo a possibilidade de se fazer uso dos Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais70.
3. ConclUses da primeira parTe

A partir dos avanos cientcos feitos at o momento, e aqui descritos de forma sucinta, possvel armar que a relao existente entre a biodiversidade e as mudanas do clima uma relao que se manifesta em, pelo menos, trs aspectos: (1) As mudanas climticas tm o potencial de afetar negativamente os ecossistemas e os servios ecossistmicos; (2) A conservao, preservao e restaurao dos ecossistemas pode contribuir positivamente para as atividades de mitigao e adaptao aos efeitos do aquecimento global, aumentando a resilincia dos ecossistemas e possibilitando a adaptao paulatina dos sistemas naturais e humanos aos efeitos inevitveis da mudana do clima; e, (3) A perda ou o aumento da biodiversidade e dos servios ecossistmicos pode inuenciar as condies de bem-estar das populaes, incluindo a produo e reproduo do conhecimento tradicional e o desenvolvimento cultural dos gestores e comunidades dependentes dos ecossistemas e dos seus servios. Neste sentido, o conhecimento cientco disponvel e analisado dentro deste artigo indica a necessidade de se adotar enfoques econmicos e no econmicos (novos enfoques de poltica pblica ambiental), com a nalidade de aprimorar os sistemas de governana am70 Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica, Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation, Op. Cit 48.
biental e reconhecer o valor monetrio e no-monetrio dos ecossistemas e dos servios que estes fornecem. Tais estratgias so, ademais, relevantes sob o enfoque de mitigao e de adaptao s mudanas do clima. E, dentre elas, destacam-se os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais.
4. SEGUNDA PARTE: Sistemas de Poltica Ambiental baseados nos Incentivos Preservao, Uso Sustentvel e Recuperao dos Ecossistemas no contexto das mudanas do clima: da importncia da funo promocional do direito na sociedade do risco climtico
Desde uma perspectiva jurdica, tanto as medidas de aprimoramento da governana ambiental quanto a implementao de sistemas de incentivos positivos gesto sustentvel dos ecossistemas, podem ser consideradas como atividades fundamentais no marco do direito ambiental, (e particularmente, no marco do direito das mudanas climticas), para a teoria jurdica ambiental e como ferramenta de materializao do Estado Socioambiental. Neste sentido, a segunda parte deste trabalho dedica-se a avaliar o papel dos Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais, enquanto expoente desse novo enfoque de poltica pblica ambiental, baseada em incentivos positivos s atividades de preservao e gesto sustentvel dos ecossistemas, a partir da teoria do direito promocional, e considerando o contexto da Sociedade do Risco e do Estado Socioambiental. Qualquer estudo sobre a convenincia de se adotar um determinado enfoque de poltica pblica ambiental, deve, necessariamente, passar pela anlise dos instrumentos e tcnicas mais importantes adotadas no mbito do Estado de Direito na atualidade. Como se sabe, a interveno estatal na relao entre os homens e a natureza amplamente aceita, especialmente quando se leva em conta o potencial manifestado pela humanidade para mudar substancialmente a qualidade e quantidade dos recursos naturais, inclusive, em escala planetria.
4.1. Alm do comando e controle: as tcnicas de encorajamento da teoria do direito promocional de Norberto Bobbio embasamento terico
A bibliograa autorizada, em particular, a bibliograa econmica sobre aspectos ambientais e aquela sobre a anlise de instrumentos normativos e de poltica pblica ambiental, reconhecem duas ferramentas clssicas de poltica ambiental: a tcnica do Comando e Controle e a tcnica dos Instrumentos Econmicos. Estas aproximaes variam no seu enfoque sobre a gesto e controle da relao entre os seres humanos e o seu entorno e partem de uma perspectiva do conhecimento das relaes entre os atores socioeconmicos, visando a entender os seus comportamentos e decises e os impactos destes sobre o meio ambiente. Assim, a tcnica do Comando e Controle (CAC, pelas suas siglas em ingls) constitui-se em um dos instrumentos mais utilizados de poltica ambiental71 e que consiste na manifestao da tcnica de interveno estatal, na qual se estabelecem limites s aes dos administrados, por meio da imposio de comandos (normalmente standards e metas de impacto ambiental legalmente aceitveis, estabelecidas pela autoridade ambiental) aplicveis s diferentes atividades com potencial de impactar negativamente o meio ambiente. Estes limites ou comandos so, por sua vez, controlados pelas autoridades competentes, majoritariamente atravs das funes de polcia a elas atribudas, e respaldadas pela possibilidade de impor sanes em decorrncia do descumprimento dos padres ambientais aplicveis a certo tipo de atividade72. Tal como explica Rudas73, a CAC se expressa em especicaes tecnolgicas de carter obrigatrio74, o estabelecimento de padres fsicos (particularmente padres de emisso e qualidade), ou atravs dos instrumentos
71 Baldwin, R., Cave, M., Lodge, M. Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2011. 72 Para mais informaes sobre a denio de Comando e Controle, vide Baldwin, R., Cave, M., Lodge, ibidem. 73 Rudas Guillermo, Economia y ambiente, Fundacin Friedrich Ebert de Colombia FESCOL, CEREC, Instituto de Estudios Rurales Universidad Javeriana, primera edicin, Bogot, 1998. 74 Por exemplo, a imposio de algum tipo de tecnologia especca aplicvel ao desenvolvimento de certa atividade, como ltros nas chamins, ou os sistemas de tratamento de euentes lquidos das indstrias, dentre outras, em ibidem.
de ordenamento ambiental do territrio. Observa-se que a CAC procura desincentivar os comportamentos ambientalmente incorretos dos atores econmicos, mediante a ameaa de imposio de sanes (pecunirias ou inclusive, privativas da liberdade). Embora a tcnica dos Instrumentos Econmicos (doravante, IE) fundamente-se, tal como a CAC, na imposio de objetivos ambientais a IE procura alcanar estes objetivos atravs da modicao do comportamento dos atores econmicos, atravs de sinais de mercado, a m de estimular aqueles que poluem a modicarem o seu comportamento (...) e aos consumidores para reconhecerem um preo maior aos produtos que menos poluem o meio ambiente75. As trs ferramentas majoritariamente usadas no enfoque IE so a imposio de impostos para as atividades contaminantes, o reconhecimento de incentivos s atividades de proteo do meio ambiente, e a possibilidade de negociao das licenas e autorizaes para impactar negativamente o meio ambiente76. Sem embargo, desde uma perspectiva da teoria jurdica, resulta necessrio aproximar a anlise terico-normativa dos instrumentos supramencionados, com o intuito de compreender a sua dimenso e eccia para controlar as atividades do conglomerado social no contexto das mudanas climticas. Assim, o enfoque do IE, entendido como complementar ao enfoque CAC, pode ser analisado teoricamente por meio da teoria da funo promocional do direito. A teoria da funo promocional do direito de Norberto Bobbio parte de uma aproximao eminentemente sociolgica do direito como instrumento de controle social (isto , diferente de uma perspectiva meramente normativa ou formal ou axiolgica-valorativa do direito77), na qual a categoria terica da sano cobra especial relevncia. Nessa linha, para o autor, existem dois tipos de sanes: as positivas e as negativas. Tomando como base a concepo sociolgica e losca do vocbulo sano , Bobbio explica que este empregado em sentido amplo, isto , um vocbulo no qual cabem no apenas ...consequncias desagradveis, mas tambm as consequncias agradveis da observncia,
75 76
Guillermo Rudas, Economia y ambiente, Op. Cit 6. Ibidem.
77 Lara Chagoyan, Roberto, Sobre la funcin promocional del derecho, Universidad Autnoma de Mxico, em http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/31/pr/pr34.pdf.
distinguindo-se, no genus sano, duas espcies (...). Ao contrrio fato que na linguagem jurdica, o termo sano (...) denota exclusivamente as sanes negativas78 . Ao discorrer sobre a amplitude do vocbulo sano e a sua aplicao ao direito, Norberto Bobbio estrutura uma teoria do direito na sua vertente promocional e funcional, reconhecendo e valorizando o papel das sanes positivas (incentivos), para se atingir os objetivos do direito como um todo, reconhecendo a impossibilidade de se atingir esses objetivos unicamente por intermdio da imposio da ameaa e da sano negativa como instrumentos de controle social. Nesta linha de abordagem, Bobbio analisa as diferenas essenciais que existem entre um ordenamento protetor-repressivo (este entendido como aquele ordenamento exclusivamente baseado na imposio de sanes negativas) e um ordenamento com funo promocional (isto , aquele que encoraja, por meio da utilizao de sanes positivas, ou em outras palavras, incentivos). Para ele, os ordenamentos do primeiro tipo visam a desencorajar atividades e aes indesejveis para a sociedade, seja impossibilitando a sua concretizao, seja dicultando a sua execuo ou fazendo-a desvantajosa ou inconveniente. Mas, no que toca s atividades e aes consideradas positivas para a sociedade, os ordenamentos protetores-repressivos se limitam a proteger a sua concretizao, no caso das atividades permitidas; possibilitar a sua execuo, caso se trate de atividades obrigatrias; ou assegurar a possibilidade de no fazer, caso se trate de atividades proibidas79. Por oposio, os ordenamentos com funo promocional atuam contrariamente, isto , procuram provocar o exerccio dos atos conformes (...), tornando os atos obrigatrios particularmente atraentes e os atos proibidos particularmente repugnantes80. Em outras palavras, , procuram tornar a ao desejada socialmente necessria, fcil e vantajosa , o que, nas palavras do autor, reete uma verdadeira transformao na funo do sistema normativo em seu todo e no modo de realizar o controle social . Alm disso, Bobbio identica outras trs diferenas entre ambos tipos de ordenamentos jurdicos: (i) em termos de nalidades (perspectiva axiolgica do ordenamento), os or78 Bobbio, Norberto, Da Estrutura funo: novos estudos da teoria do direito, Editora Manole Ltda. Reimpresao, Sao Paulo, 2011. 79 80 Ibidem, pag 14. Ibidem.
denamentos protetores-repressivos conformam-se com a nalidade de impedir comportamentos socialmente negativos81, enquanto os ordenamentos promocionais procuram fomentar as atividades em prol do bem-estar da sociedade; (ii) em termos de estrutura do ordenamento, a eccia das normas dos ordenamentos do primeiro tipo baseia-se fundamentalmente no conceito de ameaa, enquanto nos ordenamentos do segundo tipo, a eccia das normas fundamenta-se no encorajamento82; e, (iii) por m, no que toca funo dos ordenamentos, Bobbio reconhece nos ordenamentos protetores-repressivos uma funo de conservao , isto , um ordenamento que pretende manter um status quo baseado no uso limitado da liberdade dos administrados, no desencorajamento, na ameaa e na imposio de sanes negativas. Em contraposio, os ordenamentos com funo promocional promovem a mudana, isto , fomentam mudanas atitudinais, tecnolgicas e funcionais da sociedade como um todo, atravs do encorajamento e o reconhecimento de incentivos s atividades positivas para a sociedade83. Quando se analisa a estrutura, funo e mecanismos de eccia do ordenamento jurdico-ambiental, possvel armar que o nosso sistema baseado, fundamentalmente, em normas coercitivas, fundadas na ameaa e na imposio de sanes negativas aos infratores da legislao ambiental. Trata-se ento, de um ordenamento de natureza majoritariamente protetora-repressiva, ou, em outras palavras, majoritariamente baseado no sistema CAC. O prprio Bobbio caracteriza o nosso sistema jurdico nesta linha, ao armar que a concepo dominante certamente a que considera o direto como ordenamento coativo, estabelecendo, assim, um vnculo necessrio e indissolvel entre direito e coao. Este se traduz na importncia exclusiva dada s sanes negativas: a coao , ela prpria, considerada uma sano negativa ou, ento, o meio extremo para tornar ecazes as san-
81 Bobbio elabora duas categorias tericas quanto aos efeitos: (i) as medidas diretas, fundamentalmente a vigilncia passiva e ativa e o recurso ao uso da fora, seja impeditiva ou constritiva; (ii) as medidas indiretas, as quais visam a inuenciar a psique do administrado, induzindo nele certo tipo de comportamento, em ibidem pag. 16. 82 O que o autor denomina como a promessa , em ibidem, pag. 18. 83 Sobre este ponto, o autor arma o seguinte: Se o ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o agente valer-se o mnimo possvel da sua liberdade, procurar desencoraj-lo a fazer o que lhe lcito. Como se v, a tcnica do desencorajamento tem uma funo conservadora. Se, ao contrrio, o mesmo ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o agente servir-se o mximo possvel da sua liberdade, procurar encoraj-lo a se valer dele para mudar a situao existente: a tcnica do encorajamento tem uma funo transformadora ou inovadora , em ibidem, pg. 20.
es (negativas) predispostas pelo ordenamento mesmo para a consecuo do prprio patrimnio normativo84. Falando especicamente no ordenamento ambiental domestico, Nusdeo arma que Dentre os instrumentos da poltica ambiental, os de comando e controle so os predominantes. Existe, portanto, um conjunto extenso de normas a exigirem o cumprimento de padres ou restries de vrios tipos, determinando condutas especicas ou proibindo prticas, a m de se prevenir a poluio e a degradao do meio ambiente 85. Contudo, acredita-se que no contexto particular das mudanas climticas, o direito ambiental contemporneo confronta-se com novos e variados desaos decorrentes dos riscos impostos pelo fenmeno do aquecimento global, o que faz com que novos enfoques complementares de governana ambiental sejam considerados como necessrios no contexto atual. A esse propsito, Bobbio arma que no Estado contemporneo, torna-se cada vez mais frequente o uso das tcnicas de encorajamento. To-logo comearmos a nos dar conta do uso dessas tcnicas, seremos obrigados a abandonar a imagem tradicional do direito como ordenamento protetor-repressivo. Ao lado desta, uma nova imagem toma forma: a do ordenamento jurdico como ordenamento com funo promocional86.
4.2. Importncia da implementao do enfoque do direito promocional no contexto da sociedade do risco climtico e do Estado Socioambiental
Conforme mencionado anteriormente, a teoria do direito promocional indica a necessidade de se fazer uso de instrumentos de encorajamento de aes e atividades positivas para a sociedade como um todo, por meio de incentivos positivos. Neste contexto, impe-se a pergunta: resulta possvel aplicar o paradigma do direito promocional ao direito ambiental? Se possvel, qual a importncia da adoo desses mecanismos em um contexto de riscos gerados pelas mudanas climticas e no mbito do Estado Socioambiental?
84 Bobbio, Norberto, Da Estrutura funo: novos estudos da teoria do direito, Editora Manole Ltda. Reimpresso, So Paulo, 2011. 85 Nusdeo, de Oliveira, Ana Maria, Pagamentos por Servios Ambientais, Sustentabilidade e disciplina jurdica, Editora Atlas, So Paulo, 2012, Pg. 98. 86 Ibidem.
4.2.1. As mudanas climticas como manifestao dos riscos tecnolgicos da Sociedade do Risco: a gesto do riscos climticos como diretriz do Estado Socioambiental
A primeira questo relevante no que toca aplicao da teoria do direito promocional ao direito ambiental refere-se ao contexto de risco planetrio produzido pelas mudanas negativas associadas ao fenmeno do aquecimento global. Partindo de um enfoque sociolgico e baseado na teoria da sociedade do risco de Beck, possvel compreender a conjuntura particular onde est inserida a atual cincia jurdica: o nosso um contexto caracterizado pela identicao, existncia e controle de novos riscos gerados pelos processos de modernizao, industrializao e globalizao, os quais so descritos por Beck como riscos tecnolgicos87. Nesta linha, as mudanas climticas constituem um excelente exemplo dos riscos tecnolgicos descritos por Beck, uma vez que elas podem ser caracterizadas como riscos associados ao mundo globalizado, cuja distribuio e magnitude mudaram sensivelmente a percepo social sobre a vida no nosso planeta. Vejamos. Enquanto na chamada sociedade industrial na qual os riscos tinham um alcance eminentemente local e um impacto direto sobre determinados setores da populao, na sociedade de risco, e considerados especicamente os riscos decorrentes das mudanas climticas, eles se distinguem pela sua distribuio democratizada (isto , pela sua abrangncia, que no conhece limites de classes sociais, nem limites territoriais), pelos seus padres de sua distribuio e pela diculdade na sua deteco, estudo e entendimento, o qual somente resulta possvel atravs de tcnicas avanadas de deteco e medio88. Alm disso, em funo da sua complexidade e dimenso, sua compreenso s se faz possvel a partir da gerao de conhecimento cientco interdisciplinar, na medida em que, via de regra, no possvel detectar os riscos decorrentes das mudanas do clima atravs da simples observao. Como consequncia, o clculo de incidncia destes riscos se revela muito difcil de prever, ou incluso, acabe sendo considerado como imprevisvel. De acordo com Chou Atravs da lgica da produo, competncia e reao da indstria
87
Beck, Ulrich, La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad, Editorial Paids, Mxico, 2006.
88 Lemkow Louis, Sociologia Ambiental Pensamiento socioambiental y ecologa social del riesgo, Editorial Icaria, Barcelona, 2002.
e a tecnologia globalizante, a sociedade do risco industrial restrita aos limites dos pases unilaterais considerados, tem gradualmente se expandido at se converter num fenmeno de degradao ambiental que ultrapassa as regies, desencadeando uma sociedade do risco muito prxima e auto referencial. Nesse contexto, as mudanas do clima so consideradas como uma parte da cadeia do risco globalizado. Em outras palavras, as mudanas climticas so elas mesmas um espcie de risco globalizante que afeta os seres humanos89. Estes novos riscos globalizantes e de natureza socioambiental (que podem ser chamados de riscos climticos) tm reexos muitos relevantes na cincia jurdica, uma vez que norteiam os objetivos e metas do direito ambiental contemporneo no contexto do Estado Socioambiental, este entendido como o produto de novas reivindicaes fundamentais do ser humano e particularizado pela nfase que confere a proteo do meio ambiente .O Estado Socioambiental visa persecuo de uma condio ambiental capaz de favorecer a harmonia entre os ecossistemas e, consequentemente, garantir a plena satisfao da dignidade para alm do ser humano90. Neste sentido, pode-se armar que o Estado Socioambiental na atualidade tem como um dos seus objetivos fundamentais encarar a problemtica dos riscos tecnolgicos, evitando-os, mitigando-os e controlando os seus efeitos deletrios sobre o meio ambiente e os seres humanos. Consequentemente, a materializao das atividades de mitigao e adaptao s mudanas climticas, ou seja, a gesto dos riscos climticos, enquanto subespcie dos riscos tecnolgicos, pode ser considerada como um dos objetivos fundamentais do Estado Socioambiental, o qual est destinado a promover o bem-estar da populao e salvaguardar a integridade dos sistema climtico, por meio, entre outras formas, da proteo e conservao dos ecossistemas e dos seus servios. No Estado Socioambiental, portanto, a preocupao pela qualidade do meio ambiente constitui-se em pilar fundamental do sistema jurdico, o que basicamente vem sendo feito por intermdio de mecanismos de comando e controle. No obstante, a situao que
89 Kuei-Tien Chou, Global Climate Change as Globalizational Risk Society Glocalizational Risk Governance, Universidade Nacional de Taiwan, em http://homepage.ntu.edu.tw/~ktchou/documents/ Climate%20Change%20as%20glocalizational%20risk.pdf. 90 Leite, Jos Rubens Morato, Sociedade de risco e Estado. In: Canotilho, Jos Joaquim Gomes; Leite, Jos Rubens Morato (orgs.) Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 2. Ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
se impe na atualidade, caracterizada pelos desaos decorrentes dos riscos climticos, demanda a reformulao do sistema de governana ambiental, para que se logre atingir o patamar de proteo do meio ambiente caracterstico desta nova viso do Estado. E, talvez mais do que se atingir um patamar (ideal) de proteo ambiental, tal reformulao constitua uma condio necessria para se garantir as condies mnimas de bem-estar e segurana para a sociedade. A avanada complexidade dos riscos climticos, tanto do ponto de vista das suas causas como de seus potenciais impactos, faz com que seja necessria uma nova abordagem, igualmente complexa, para fazer frente aos seus efeitos na nossa sociedade. Neste cenrio, o direito confronta-se com a necessidade de enfrentar-se a estes riscos planetrios atravs da reformulao ou complementao dos seus instrumentos jurdicos de controle social, a m de faz-los mais ecientes para fazer frente aos novos desaos impostos pelos riscos que decorrem das atividades efetiva ou potencialmente causadoras de impactos negativos sobre o sistema climtico global.
4.2.2. O papel do direito promocional no contexto do Estado Socioambiental e da Sociedade do Risco

A segunda questo fundamental centra-se no papel do direito promocional dentro do Estado socioambiental na sociedade do risco, e que poderia ser assim formulada: qual o papel do direito promocional no contexto da sociedade do risco, e mais especicamente, qual o papel do direito ambiental promocional no combate aos riscos climticos globais? Entendendo-se o direito ambiental como um sistema de controle social91 focado no controle das relaes entre os seres humanos e o seu entorno, pode-se reconhecer o valor e a funo do direito ambiental como ferramenta de gesto dos riscos tecnolgicos. Assim, nas palavras de Lavratti a importncia do direito ambiental radica no fato de que este
91 Entende-se por controle social ... o conjunto de meios de interveno, quer positivos, quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a m de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana do sistema normativo em Santos Bezerra, Paulo Csar, Sociologia Jurdica, Livraria Editora Renovar Ltda., Rio de Janeiro 2010.
fornece as ferramentas necessrias para que o direito reita as eleies de uma sociedade (...) como tambm materializa tais eleies na forma de normas, convertendo-se em instrumento para a proteo de um entorno fsico correspondente com os desejos da sociedade92. Neste sentido, evidencia-se a dimenso do direito como instrumento de governana e controle socioambiental, de cunho democrtico e participativo, no qual a sociedade como um todo deve fazer escolhas sobre o seu relacionamento com o meio ambiente. Contudo, a m de que o direito atinja o seu verdadeiro potencial como instrumento de controle, resulta necessrio que o ordenamento jurdico ambiental seja capaz de promover mudanas estruturais e atitudinais, a m de concretizar os postulados deste tipo especco de arranjo poltico-administrativo93. Como explica Morato Leite, a concretizao do Estado de Direito Ambiental converge obrigatoriamente para mudanas radicais nas estruturas existentes da sociedade organizada (...) que compreende uma ao conjunta do Estado e da coletividade na proteo ambiental94. Assim, quando se trata de mudanas climticas, muito relevante entender o universo de possibilidades de interveno humana na natureza, e, ademais, que o controle dessa interveno por parte dos sistemas jurdicos, pode ser muito mais ecaz, e, inclusive, mais eciente em termos de custo-benefcio95, caso se promova a participao ativa da
92 Cerski Lavratti, Paula, El derecho ambiental como instrumento de gestin del riesgo tecnolgico, Quaderns de dret ambiental, Publicacions URV, Tarragona, 2011. 93 (...) chega-se constatao de que a preveno do dano de extrema importncia. Da decorre que o Estado de Direito Ambiental tem por objeto de governana no s recuperar o que deixou de existir (ou impor ao responsvel o dever de recuperar), como tambm garantir a existncia e a qualidade do bem ambiental j existente. Nesse conduto de exposio, surge a necessidade da criao de incentivos a m de normatizar a conduta humana e mold-la a um agir ambientalmente sustentvel. em Hupffer, Haide; Weyermller, Andr R.;. Waclawovsky, William G Uma anlise sistmica do princpio do protetor -recebedor na institucionalizao de programas de compensao por servios ambientais, Universidade Feevale (Pr-Reitoria de Inovao e Pesquisa), 93510-250 Novo Hamburgo - RS, Brasil, Revista Ambiente e Sociedade.vol.14no.1So Paulo,Janeiro, Junho2011. 94 Morato Leite, Jos Rubens, de Araujo Ayala, Patrick, Dano Ambiental - do individual ao coletivo extrapatrimonial Teoria e Prtica, 3 edio, Editoria Revista dos Tribunais Ltda. So Paulo, 2010. 95 Para mais informaes sobre os custos da mitigao e adaptao antecipadas s mudanas do clima, vide o Relatrio Sntese do Relatrio Stern em http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www. hmtreasury.gov.uk/media/4/3/Executive_Summary.pdf.
sociedade nas mudanas consideradas necessrias para a mitigao e adaptao s consequncias do aquecimento global. Desta forma, apesar da estrutura tradicional do direito ambiental ser baseada em comandos e proibies e estar respaldada pela coao, ou seja, pela ameaa de se impor as sanes negativas decorrentes da ao ou omisso contra legem, acredita-se que desde uma perspectiva de proteo mais ecaz do meio ambiente, e levando em considerao a natureza especial dos riscos climticos, a simples imposio de sanes negativas a posteriori limitada no que tange preveno do dano ambiental, assim como para desencorajar as atividades ambientalmente incorretas dos administrados96. Ainda que a coao tambm possa ser entendida na sua funo de prevenir os danos ambientais, resulta fundamental entender que para a tcnica jurdica ambiental, a simples coao no consegue compensar, pela via do desestmulo, os danos ambientais signicativos em termos de magnitude e gravidade o que acontece especicamente com os danos que se espera sejam causados pelas mudanas climticas97. No dizer de Martin Mateo, Cierto que la represin lleva implcita siempre una vocacin de prevencin en cuanto lo que pretende es precisamente por va de amenaza (...) evitar que se produzcan los supuestos que dan origen a la sancin, pero en el Derecho ambiental la coaccin a posteriori resulta particularmente inecaz (...) en cuanto que de haberse producido ya
96 aps constatar que as normas ambientais de cunho exclusivamente protetivo-repressivo nem sempre garantem o efetivo respeito ao meio ambiente, propomos que o Direito assuma de modo mais ativo sua funo promocional, incentivando comportamentos e aes ambientalmente desejveis por meio das sanes positivas e da utilizao do principio do protetor-recebedor, via sistema de pagamento por servios ambientais , em Benjamin, Antonio Herman, Lecey Eldio, Capelli Silvia, Carta de So Paulo de 2007, apud. Altmann Alexandre, Pagamentos por Servios Ambientais como Mecanismo Econmico para a Mitigao das Mudanas Climticas no Brasil. In: Rech, Adir Ubaldo (ORG), Direito e Economia Verde Natureza jurdica e aplicaes prticas dos pagamentos por servios ambientais como instrumento de ocupaes sustentveis, Universidade de Caxias do Sul Educs, 2011. 97 Quando se fala em riscos ecolgicos [a includos os riscos decorrentes das alteraes do clima], o que est em jogo o meio ambiente e, por consequncia, a qualidade de vida e a sade humana, embora as implicaes econmicas e sociais tambm devam ser sempre observadas. O problema desse tipo de risco que os danos causados so de difcil ou mesmo de impossvel reparao, de maneira que a nica forma de proteger efetivamente o patrimnio ambiental evitando que tais danos ocorram. , em Haide M. Hupffer et all, Op. Cit 90.
las consecuencias, biolgica y tambin socialmente nocivas, la represin podr tener una trascendencia moral, pero difcilmente compensar graves daos, quiz irreparables. 98 Portanto, a perspectiva de imposio de sanes negativas a posteriori como nica ferramenta de governana ambiental no contexto do Estado Socioambiental, evidentemente no se demonstra suciente com vistas a prevenir, mitigar ou inclusive compensar os danos ambientais gerados pelas mudanas climticas antropognicas. Na mesma linha argumentativa, possvel armar que este enfoque tampouco resulta suciente para ns de promover as atividades de preservao, uso sustentvel e recuperao dos ecossistemas e seus servios, na medida em que se reconhea a limitao do enfoque protetor-repressivo dos ordenamentos jurdicos baseados majoritariamente na tcnica do Comando e Controle. Conclui-se, portanto, que se faz necessrio explorar novas ferramentas de gesto dos riscos tecnolgicos, e especicamente, daqueles decorrentes das mudanas do clima, para que se concretizem os postulados do Estado Socioambiental. Neste contexto, as ferramentas do direito promocional tem o potencial de complementar as ferramentas do ordenamento repressivo-protetor clssico, promovendo mudanas estruturais e atitudinais necessrias para provocar aes relacionadas s labores de mitigao e de adaptao s mudanas do clima.
4.3. Os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais: ferramenta do Direito promocional para a mitigao e a adaptao s mudanas do clima
Os Sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais constituem uma ferramenta de gesto sustentvel dos ecossistemas e dos seus servios, com o potencial de proteger, conservar e melhorar aqueles servios ecossistmicos que resultam relevantes para as atividades de mitigao e de adaptao s mudanas do clima. Dentre eles, destacam-se os servios de sequestro e estocagem de carbono, de conservao dos servios hdricos e de conservao da biodiversidade.
98
Martin Mateo, Ramn, Tratado de derecho ambiental, vol. 1, Madrid, Trivium, 1991.
Como indica a bibliograa autorizada, existem vrias denies dos sistemas de Pagamento por Servios Ambientais (PSA). No entanto, para os ns do presente trabalho, traz-se colao somente duas das mais reconhecidas: a denio de Sven Wunder e a de Roldan Muradiam, em funo da complementaridade das duas denies. A primeira delas trata-se de uma denio intencional ou coativa, isto , que dene o conceito baseada nos elementos que se consideram necessrios para que esses sistemas possam ser considerados como tais, ao passo que a segunda pode ser considerada como uma denio de preciso, ou seja, que visa a precisar um conceito considerado como vago ou errado.99 Assim, segundo Sven Wunder.100 os sistemas de PSA podem ser denidos como as transaes voluntrias nas quais um servio ecossistmico bem denido (ou um uso do solo com potencial de segurar o aprovisionamento deste servio) comprado por um comprador (pelo menos um) de um fornecedor (pelo menos um), sempre que o fornecedor assegure o fornecimento do servio ecossistmico (condicionalidade). Nesse sentido, Wunder identica os elementos principais da essncia dos sistemas de PSA da seguinte forma: (i) transao voluntria; (ii) servio ecossistmico bem denido; (iii) comprador; (iv) fornecedor; (v) pagamentos condicionados. Na viso de Wunder, poucos sistemas cumprem na prtica as cinco caractersticas identicadas. No entanto, considera o autor que essas caractersticas so da essncia dos sistemas de PSA, razo pela qual diferencia sistemas de PSA propriamente ditos de sistemas similares a PSA .101 Por sua vez, Roldan Muradian,102 no intuito de precisar a denio de Wunder, dene os sistemas de PSA como a transferncia de recursos entre atores sociais, a qual visa a criar incentivos para conciliar decises individuais e coletivas sobre o uso do solo com o interesse social no manejo dos recursos da natureza.
99 Para maiorees informaes sobre a tipologia das denies, vide http://www2.warwick.ac.uk/fac/ soc/philosophy/people/faculty/longworth/denitions.pdf. 100 Wunder Sven, Payments for Environmental Services: some Nuts and Bolts, CIFOR Occasional Paper No. 42, 2005. 101 Ibidem. 102 Roldan Muradian et al., Reconciling Theory and Practice: An Alternative Conceptual Framework for Understanding Payments for Environmental Services, Economic Ecology,. 1202, Volume 69, p. 1202-1208, em http://econpapers.repec.org/RePEc:eee:ecolec:v:69:y:2010:i:6:p:1202-1208.
Com base nas denies antes sinalizadas, pode-se armar que os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais - PSA so ferramentas de incentivo positivo direcionadas a promover o fornecimento de servios ecossistmicos (ou seja, direcionadas a internalizar as externalidades positivas) por parte dos gestores dos ecossistemas, levando em considerao a utilidade pblica e interesse social desses servios para a sociedade, e a capacidade dos incentivos de mudar as decises dos atores econmicos. Nas palavras de Altmann, a lgica do PSA, por conseguinte, o estmulo s condutas ambientalmente desejveis, mediante remunerao pelos servios ambientais prestados pelo provedor comunidade. 103 Salienta-se que os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais visam a internalizar as externalidades positivas, ou seja, reconhecem o valor social e econmico das atividades relacionadas proteo, conservao e uso sustentvel dos ecossistemas e dos seus servios mediante a outorga de incentivos a esse tipo de atividade. Mais especicamente, os sistemas de PSA tm como grande diferencial a possibilidade de internalizao das externalidades positivas associadas aos servios ecossistmicos com valores de uso indireto, ou seja, aqueles servios ecossistmicos que no podem ser diretamente utilizados pelo homem e, portanto, no tm um mercado e um preo denidos.104 Exemplos tpicos so os servios de suporte e os servios de regulao, dentre os quais se destacam a ciclagem de nutrientes, a produo do solo, o controle da eroso, a puricao da gua e do ar, etc. Nesse sentido, importante frisar que a bibliograa autorizada sobre a valorao dos ecossistemas indica a existncia de metodologias que procuram estabelecer o chamado Valor Econmico Total (VET) dos bens e servios ecossistmicos, dependendo do seu uso ou no uso.105 O VET corresponde ao clculo dos valores de uso (diretos e indiretos VUD/ VUI) ou de no uso (opo e de existncia VO/VE).106 Assim, dependendo da natureza
103 Alexandre Altmann, Pagamentos por Servios Ambientais como Mecanismo Econmico para a Mitigao das Mudanas Climticas no Brasil, op. cit., p. 102. 104 Altmann Alexandre, Pagamentos por Servios Ecolgicos: Uma estratgia para a restaurao e preservao das mata ciliar no Brasil?, Universidade de Caxias do Sul, 2008. 105 Ministerio de Ambiente, Vivienda e Desarrollo Territorial, hoje Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Repblica de Colmbia, Metodologias para la Valoracin Economica de Bienes, Servicios Ambientales y Recursos Naturales, Bogot, D.C, 2003. 106 Ibidem.
do bem ou do servio ecossistmico, existir a possibilidade de valor-los com base em seu potencial de uso direto (produtos ambientais como madeira, resinas, bras, frutos, sementes, etc.), ou ser necessrio aplicar outras metodologias baseadas em valores que so indicados por outros meios no dependentes do uso (por exemplo, a beleza cnica, a importncia religiosa e cultural de um ecossistema que no considera o fator uso como determinante).107 O Valor de Uso Direto refere-se a bens e servios do ecossistema que so utilizados diretamente pelos seres humanos. Esses bens e servios contam normalmente com preos e com mercado j denidos. Por sua vez, o Valor de Uso Indireto refere-se aos bens e servios do ecossistema associados aos chamados servios ecossistmicos de suporte, os quais podem ser considerados como requisitos ou insumos intermedirios naturais para a produo de bens e servios nais.108 Como explica Altmann, os valores de uso direto so considerados por uma gama de instrumentos econmicos utilizados pelos gestores ambientais hoje, enquanto os valores de uso indireto foram esquecidos pela economia .109 Como resultado, vrios servios ecossistmicos de grande importncia para o bem-estar humano foram negligenciados pela economia no sentido de desconhecer o seu valor para os seres humanos. Esses servios, como explicado anteriormente, so aqueles que no podem ser utilizados diretamente pelo homem, uma vez que se trata de processos qumicos e fsicos que ocorrem nos ecossistemas, mas que so fundamentais para fornecer condies de bem-estar. Como os servios de Uso Direto (fundamentalmente os servios de aprovisionamento) tm um mercado e, portanto, um preo, era necessrio identicar ferramentas de mercado para internalizar os servios ecossistmicos de Uso Indireto, seriamente ameaados por sua falta de valorao e de incentivos do nosso sistema. O PSA como ferramenta baseada na outorga de incentivos positivos veio preencher o vazio que existia no kit de polticas pblicas ambientais direcionadas conservao e uso sustentvel dos ecossistemas, uma vez que a sua principal caracterstica, como dito, a de valorizar e reconhecer incentivos positivos pelo fornecimento ecaz dos servios ecossistmicos que no contam com um mercado e/ou um preo especcos. Em outras
107 108 109 Ibidem. Ibidem. Alexandre Altmann, Pagamentos por Servios Ecolgicos, op. cit., p. 135.
palavras, os sistemas de PSA tm a capacidade de internalizar o valor dos servios chamados de Uso Indireto, ou seja, de valoriz-los e reconhecer incentivos por seu fornecimento e aumento de sua capacidade, o que faz com que os atores econmicos possam tomar decises informadas e considerar a opo de proteger e fornecer esses servios em vez de aproveitar simplesmente os Valores Diretos do ecossistema, afetando o fornecimento dos servios de Uso No-Direto (servios de suporte). Diante disso, os sistemas de PSA podem ser considerados ferramentas do direito promocional, uma vez que trabalham com sanes positivas, sejam monetrias ou no monetrias, que visam a promover aes de proteo, conservao e uso sustentvel de servios e bens que no so devidamente internalizados pelo sistema econmico.
4.3.1. Os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais como instrumento para a Mitigao baseada nos Ecossistemas- EbM e a Adaptao baseada nos Ecossistemas- EbA
Os Sistemas de Pagamento por Servios Ambientais, ao incentivar a proteo, a conservao e o uso sustentvel dos ecossistemas e dos seus servios, revelam-se um instrumento de fundamental importncia para a implementao das estratgias de Mitigao baseada nos Ecossistemas- EbM e a Adaptao baseada nos Ecossistemas- EbA, desenvolvidos pelo Segundo Grupo AHTEG, visto no item 2.2.3. deste artigo, apontadas pela comunidade cientca como abordagens cruciais para o combate s mudanas climtticas. Consoante visto, o Relatrio do Segundo Grupo AHTEG, publicado em 2009, desenvolveu dois enfoques terico-prticos relativos ao papel dos ecossistemas como ferramentas de mitigao e de adaptao s mudanas do clima: a Mitigao baseada nos Ecossistemas- EbM e a Adaptao baseada nos Ecossistemas- EbA. O conhecimento cientco reunido neste mbito indica que a perda dos ecossistemas e dos seus servios tem o potencial de aumentar signicativamente o aquecimento global, como consequncia das interaes entre os componentes biticos, abiticos e a atmosfera terrestre. Neste sentido, os ecossistemas interagem com a atmosfera terrestres, capturando CO2 e liberando oxignio, ajudando a controlar as concentraes de GEI na atmosfera.
Da o fundamento para que ambos enfoques reconheam a necessidade de se proteger, preservar, recuperar e, inclusive, aumentar a capacidade dos ecossistemas para fornecer os servios ecossistmicos que contribuem para as aes de mitigao e adaptao s mudanas do clima. Tais atividades podem ser promovidas justamente por meio da implementao de projetos de PSA, toda vez que estes sistemas visam remunerao das atividades de conservao, preservao e uso sustentvel dos ecossistemas. Essas atividades guardam consonncia com aquelas necessrias para proteger e aumentar os estoques de carbono, assim como as direcionadas a minimizar a perda da biodiversidade e a manter a oferta de servios ecossistmicos em face s mudanas do clima. Assim, pode-se dizer que os sistemas de PSA tm o potencial de efetivar atividades de EbA e de EbM na medida em que promovem a proteo e conservao dos servios ecossistmicos relativos s atividades de mitigao e de adaptao s mudanas do clima. Por esta razo, as atividades relativas aos PSA podem render benefcios adicionais, alm de corrigir falhas estruturais do mercado relativas aos servios sem Valor de Uso Direto, promovendo a melhoria do servio ecossistmico de captura e estocagem de carbono, assim como o aumento da resilincia dos sistemas naturais e humanos atravs da proteo e conservao dos diversos ecossistemas e de seus servios. Tanto a Mitigao baseada nos Ecossistemas- EbM como a Adaptao baseada nos Ecossistemas- EbA fazem parte do chamado Enfoque de Ecossistemas ou Ecosystem Approach- EA. o qual dene-se como a estratgia para a gesto integrada de terras, extenses de guas e recursos vivos atravs do qual se promove a conservao e a utilizao sustentvel e equitativa. Este enfoque, que constitui-se, atualmente, no marco primrio de ao da Conveno sobre a Diversidade Biolgica, foi adotado na Deciso V/6 da COP-CDB e posteriormente adicionado mediante a Deciso VII/11 da CDB. De acordo com o Anexo da Deciso V/6 da COP-CDB, o EA baseia-se na aplicao de metodologias cientcas apropriadas e d prioridade aos nveis de organizao biolgica que abrangem os processos essenciais, funes e interaes entre os organismos e seu ambiente. Nesta abordagem, o EA reconhece que os seres humanos, com sua diversidade cultural, so um componente integral de muitos ecossistemas.110
110 Conveno sobre a Diversidade Biolgica, Deciso V/6 da COP-CBD em https://www.cbd.int/ decision/cop/default.shtml?id=7148.
4.3.2. A Mitigao baseada nos Ecossistemas EbM: do enfoque de mitigao das mudanas do clima por intermdio da gesto sustentvel dos ecossistemas e de seus servios
A Gesto do Carbono nos Ecossistemas, ou Mitigao baseada nos Ecossistemas - EbM pode ser denida como o uso dos ecossistemas para a captura e sequestro de carbono para ajudar na mitigao das mudanas do clima111. A EBM baseia-se no conhecimento cientco do ciclo global do carbono,, o qual indica que a perda ou degradao dos ecossistemas tem o potencial de acelerar as mudanas do clima e piorar os efeitos negativos decorrentes da interferncia antrpica no sistema climtico global. Isso decorre do fato de que os ecossistemas terrestres e marinhos desenvolvem um papel fundamental na captura e sequestro de carbono associado ao intercmbio de gases que ocorre entre a biosfera (terrestre e marinha), o solo e a atmosfera112. Assim, a degradao dos ecossistemas pode gerar efeitos deletrios nos servios ecossistmicos de sequestro e estocagem de carbono, afetando a capacidade destes ecossistemas para absorver e armazenar carbono, e podendo, inclusive, tornarem-se fontes de emisso de carbono, caso a sua capacidade de sequestro seja excedida ou afetada pela sua degradao113. Em outras palavras, a Gesto do Carbono nos Ecossistemas visa a proteger e promover os mecanismos biolgicos dos organismos fotossintticos para capturar carbono e armazen-lo na biomassa, na forma de matria orgnica em sedimentos de variado tipo114.
111 Doswald Natalie, Osta Matea, UNEP-WCMC, Ecosystem-based approaches to adaptation and mitigation good practice examples and lessons learned in Europe, Bundesamt fur Naturschutz (BfN), Federal Agency for Nature Conservation, Bonn, Alemanha, 2011. 112 Photosynthesising organisms mostly plants on land and various kinds of algae and bacteria in the sea use either atmospheric carbon dioxide or that dissolved in sea water as the basis for the complex organic carbon compounds that are essential for life. The vast majority of organisms, including photosynthesising ones, produce carbon dioxide during respiration (the breaking down of organic carbon compounds to release energy used by living cells). Burning of carbon compounds also releases carbon dioxide , em Trumper, K., Bertzky, M., Dickson, B., van der Heijden, G., Jenkins, M., Manning, P . June 2009. The Natural Fix? The role of ecosystems in climate mitigation. A UNEP rapid response assessment. United Nations Environment Programme, UNEP- WCMC, Cambridge, Reino Unido. 113 114 Ibidem. Ibidem.
Neste ponto, importante compreender que os ecossistemas terrestres armazenam aproximadamente 2,500 Gt C, mais ou menos trs vezes a quantidade que existe na atmosfera atualmente (aproximadamente 750Gt)115, e que 38.000 Gt C adicionais esto armazenadas nos oceanos (37 .000 nas profundezas do oceano e 1000Gt nas capas superiores deste)116. Segundo o conhecimento cientco disponvel no momento, uma grande parte do carbono terrestre est armazenado nas orestas (aproximadamente 1.150Gt C), sendo que a vegetao armazena entre 30-40% do carbono, e o restante 60-70% encontra-se armazenado no solo. No entanto, os estudos indicam que estoques signicativos de carbono encontram-se em outros ecossistemas, tais como os banhados e as turfas. Assim, por exemplo, estima-se que as turfas armazenem cerca do 30% do total de carbono terrestre, embora ocupem somente 3% da superfcie terrestre117. Se estes estoques de carbono forem liberados, espera-se que as concentraes de carbono na atmosfera aumentem signicativamente, acelerando o aquecimento global e promovendo a ocorrncia de impactos mais severos nos sistemas naturais e humanos. Como consequncia, a proteo dos estoques de carbono na biosfera, junto com a recuperao de reas degradadas e, ainda, o orestamento so considerados atividades prioritrias de mitigao desde um enfoque ecossistmico. Em resumo, a Gesto do Carbono nos Ecossistemas ou EbM reconhece que o servio de regulao do clima fornecido pela biodiversidade resulta fundamental para o ciclo de carbono, e que possvel promover a mitigao atravs das seguintes alternativas de gesto dos ecossistemas: i. a proteo dos estoques de carbono atualmente existentes;
115 Ravindranath,N.H.andOstwald,M.,CarbonInventoryMethodsHandbookforGreenhouse Gas Inventory, Carbon Mitigation and Roundwood Production Projects. Springer Verlag, Advances in Global Change Research, pp 304, ISBN 978-1-4020-6546-0, em Op. Cit 6. 116 Sabine, Christopher L, Richard A. Feely, Nicolas Gruber, Robert M. Key, Kitack Lee, John L. Bullister, Rik Wanninkhof, C. S. Wong, Douglas W. R. Wallace, Bronte Tilbrook, Frank J. Millero, Tsung- Hung Peng, Alexander Kozyr, Tsueno Ono, Aida F . Rios. The Oceanic Sink for Anthropogenic CO2. Science 16 July 2004: Vol. 305. no. 5682, pp. 367 371, em Op. Cit 53. 117 Parish,F ., Sinn,A., Charman,D., Joosten,H., Minayeva,T., Silvius,M. & Stringer,L. Assessment on Peatlands, Biodiversity and Climate Change: Main Report. Global Environment Centre, Kuala Lumpur and Wetlands International, Wageningen. 2008. Asia-Pacic Network for Global Change Research, em Op. Cit 53.
ii. o aumento da capacidade de captura e sequestro de carbono na biomassa por intermdio das atividades de recuperao de ecossistemas e solos degradados; e, iii. o aumento da capacidade do sistema natural para capturar carbono, o aumento dos sumidouros naturais existentes por meio de projetos de orestamento e reorestamento118. Tais alternativas so aplicveis tanto aos ecossistemas naturais como aos ecossistemas gerenciados pela humanidade, e sua aplicao pode trazer benefcios tangveis para a natureza e as populaes que dependem direta ou indiretamente dos seus servios. Neste sentido, a COP/CBD indicou que o potencial para reduzir emisses e aumentar o sequestro de carbono pela gesto dos usos do solo estimado entre 0,5 - 4 GtCO2-eq por ano para as atividades forestais (REDD, orestamento, gesto das orestas e sistemas agroorestais, incluindo a gesto nas mudanas nos usos do solo (LULUCF)), e entre 1 - 6 GtCO2-eq por ano para as atividades na agricultura119.
4.3.3. A Adaptao baseada nos Ecossistemas EbA: do enfoque de adaptao baseado na gesto sustentvel dos ecossistemas e de seus servios
A Adaptao baseada nos Ecossistemas EbA, por sua vez, foi denida pelo Relatrio do Segundo AHTEG sobre Biodiversidade e Mudanas do Clima como o uso da biodiversidade e dos servios ecossistmicos dentro de uma estratgia integral de adaptao s mudanas do clima, a qual inclui a gesto sustentvel, a preservao e a restaurao dos ecossistemas, a m de que estes forneam servios que ajudem as pessoas e os ecossistemas a se adaptarem aos efeitos deletrios das mudanas do clima120. Assim, o enfoque de EbA indica a necessidade de se aumentar a resilincia dos ecossistemas por meio da reduo dos impactos esperados sobre estes, assim como usar a biodiversidade como ferramenta para se adaptar s mudanas do clima121. Neste sentido,
118 119 Ibidem. Ibidem.
120 Secretaria da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation, Op. Cit 48. 121 Ibidem.
so vrias as estratgias a m de aumentar a resilincia dos ecossistemas e fazer o uso sustentvel dos seus servios. Para tanto, existem fundamentalmente dois tipos de aes: i. diminuio dos vetores de risco no-climtico (presses antropognicas sobre os ecossistemas); ii. atividades de manuteno e restaurao dos ecossistemas (gesto sustentvel). tais como a gesto sustentvel dos recursos hdricos, a gesto de riscos por meio do uso da biodiversidade, como por exemplo, o uso de manguezais em ecossistemas costeiros para fazer frente s tormentas, enchentes e eroso, o uso sustentvel dos ecossistemas terrestres, levando em considerao o conhecimento tradicional das comunidades, dentre outras. Segundo o Relatrio, o EbA pode ser implementada nas esferas regional, nacional ou local, em projetos ou programas, e os seus benefcios podem ser obtidos em escalas de curto e longo prazo122. Alm disso, o EbA pode ser mais eciente em termos de custo-benefcio para as populaes mais pobres, do que solues baseadas em obras de infraestrutura de grande porte, alm de integrar e manter o conhecimento tradicional e os valores culturais das populaes-alvo123. Espera-se que se o EbA for corretamente desenhado, implementado e monitorado, possa render frutos positivos em termos sociais, econmicos e culturais nas populaes humanas, alm de proteger, conservar e recuperar os ecossistemas, ajudando-os a se adaptarem s mudanas negativas inevitveis decorrentes das mudanas do clima, mantendo condies de bem-estar para as populaes gestoras e dependentes dos ecossistemas e seus servios124. Neste sentido, a adaptao planejada dos ecossistemas, consoante explicado anteriormente, resulta fundamental a m de promover a adaptao dos ecossistemas num espao determinado, limitando os vetores de degradao no climticos e monitorando as mudanas dos sistemas naturais e humanos, com vistas a vericar a sua adaptao.
122 123 124 Ibidem. Ibidem. Ibidem.
Na atualidade, existem vrias iniciativas de EbA em execuo ao redor do mundo cujos projetos abordam desde a preservao e conservao de orestas e o estabelecimento de sistemas agroorestais, at o manejo sustentvel de banhados e a defesa das reas costeiras em pases to variados como a Colmbia, Equador, Burkina Fasso, Bangladesh, Paquisto, Haiti, Filipinas, Qunia, Nigria, Panam, Brasil e a Unio Europeia125.
5. Consideraes Finais
As mudanas climticas e os ecossistemas e seus servios encontram-se intimamente ligados. Neste sentido, a proteo, conservao, recuperao ou melhoria destes ecossistemas e, consequentemente, dos servios que estes provm revelam-se estratgicos e fundamentais para se assegurar o bem-estar das populaes, assim como para fazer frente aos efeitos decorrentes do aquecimento global. neste contexto que as iniciativas de PSA demostram o seu potencial como ferramenta de mitigao e de adaptao s mudanas do clima, posto que promovem a gesto sustentvel dos ecossistemas e, consequentemente, dos servios ecossistmicos relacionados com a mitigao e a adaptao deste fenmeno global. Os sistemas de PSA, enquanto manifestao do direito promocional, ganham importncia fundamental para a prtica e a teoria jurdica do direito ambiental contemporneo, no contexto de uma sociedade confrontada com novos desaos decorrentes das alteraes antropognicas do sistemas climtico. Estes novos desaos demandam uma rpida e contundente ao do sistema legal, com o objetivo de complementar os tradicionais enfoques de poltica ambiental, com novas aproximaes tendentes a dar conta da magnitude e importncia das mudanas climticas. Acredita-se que esta reformulao do sistema legal, e especicamente, do ordenamento jurdico ambiental, pode materializar-se por meio
125 Para mais informaes sobre projetos EbA, vide Birdlife International, Partners with Nature How healthy ecosystems are helping the worlds most vulnerable to adapt to climate change, 2011, em http://www.birdlife.org/climate_change/pdfs/Ecosystemsandadaption.pdf,; Doswald Natalie, Osta Matea, UNEP-WCMC, Ecosystem-based approaches to adaptation and mitigation good practice examples and lessons learned in Europe, Bundesamt fur Naturschutz (BfN), Federal Agency for Nature Conservation, Bonn, Alemanha, 2011; Banco Mundial, Convenient Solutions for an Inconvenient Truth: Ecosystem-based Approaches to Climate Change, 2009, em http://siteresources.worldbank.org/ENVIRONMENT/Resources/ ESW_EcosystemBasedApp.pdf.
da implementao de enfoques promocionais destinados a reconhecer os esforos positivos em prol do meio ambiente.
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98 | Marcia Silva Stanton
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ResUmo
O papel do direito na proteo dos servios ecossistmicos

Marcia Silva Stanton1
O Poder Constituinte de 1988 elegeu como valor a ser tutelado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o qual depende da constante proviso de servios ecossistmicos. Para o exerccio desta tutela, o Poder Pblico se vale de polticas que envolvem a utilizao de instrumentos de incentivo econmico, alm dos tradicionais instrumentos de comando e controle. Tais polticas, contudo, necessitam de um suporte lgico-formal que as veicule e uma estrutura regulatria que as oriente. O presente artigo explora o papel desempenhado pelo direito, sob uma perspectiva promocional, na construo, interpretao e aplicao destes instrumentos de incentivo. Analisa o mais recente instrumento de incentivo econmico aplicado o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) dissecando seus elementos essenciais e seus desaos para concluir que o PSA possui grande potencial como instrumento de incentivo utilizado na proteo dos servios ecossistmicos. A sua ecaz aplicao, contudo, necessita da contribuio do Direito estabelecendo seus objetivos, elementos, condies de funcionamento e limites. Esta moldura normativa garantir a sua aplicabilidade, articulao com as demais polticas e pertinncia ao ordenamento jurdico.
PALAVRAS CHAVE: Direito Ambiental Polticas ambientais Servios ecossistmicos

Funo promocional do direito Instrumentos de incentivo econmico- Pagamento por Servios Ambientais.
1 Advogada em Porto Alegre, LLM em Direito Ambiental pela Pace University School of Law/NY.
1. INTRODUO
Ecossistemas saudveis e funcionais fornecem uma srie de benefcios que satisfazem as necessidades humanas diretas e indiretas, sendo essenciais para a manuteno da vida e do bem estar humano2. Estes benefcios constituem o que a doutrina convencionou chamar de servios ecossistmicos3. Embora conhecidos desde a antiguidade (MOONEY, EHRLICH, 1997), foi somente na dcada de 70 que os mesmos passaram ser objeto de estudos mais aprofundados buscando identicar suas complexas interaes e atribuir-lhes um valor econmico (Gmez-Baggethun, 2009). O conceito, inicialmente utilizado como uma ferramenta de comunicao e conscientizao em prol da conservao dos recursos naturais, obteve grande impulso a partir dos estudos de economia ecolgica4. Com a divulgao do relatrio Avaliao Ecossistmica do Milnio , os servios ecossistmicos foram identicados, classicados e apresentados ao grande pblico, entrando denitivamente na agenda ambiental internacional5. Diante do imenso valor que estes servios possuem para o bem estar humano e para a prpria manuteno da vida na terra, especialistas das mais variadas formaes e regies tem se dedicado ao estudo e experimento de solues viveis para a sua proteo. Em mbito nacional, o Poder Constituinte de 1988 elegeu como valor a ser tutelado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o qual depende da constante proviso de servios ecossistmicos. Como agente partcipe e principal indutor deste processo, o Poder Pblico se utiliza de polticas que tenham por m assegurar determinados valores socialmente relevantes. Neste contexto, o presente artigo pretende explorar de que formas o direito contribui para a realizao de polticas pblicas que tenham por m proteger os servios ecossistmicos. Qual a relao entre direito e estas polticas? De que forma o direito atua e como regula tais relaes? Qual o potencial do Pagamento por Servios
2 DE GROOT, Rudolf et al. A typology for the classication, description and valuation of ecosystem functions, goods and services. Ecological Economics 41, 2002, p. 394. 3 A Avaliao Ecossistmica do Milnio dene servios ecossistmicos como os benefcios que as pessoas obtm dos ecossistemas e os classica em quatro categorias: servios de proviso, reguladores, culturais e de suporte (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005). 4 1997). Principalmente com a pesquisa de Robert Costanza (Thompson, 2000) e Gretchen Daily (DAILY,
5 Para uma viso geral do histrico e de todos os relatrios produzidos, visite: http://www. millenniumassessment.org.
Ambientais para atingir estes ns e de que forma o direito pode contribuir para a melhor aplicao desta ferramenta? O caminho desta investigao passa pela anlise dos valores que o Poder Constituinte elegeu tutelar em matria de meio ambiente e pelas formas atravs das quais se exerce essa tutela. Adotando-se a contribuio da teoria da funo promocional do direito, se avalia o papel desempenhado pelos instrumentos de incentivo econmico como indutores de comportamentos que assegurem a proteo e proviso dos servios ecossistmicos. Segue o artigo analisando a mais recente ferramenta que se utiliza de incentivos econmicos, o Pagamento por Servios Ambientais, seus elementos essenciais, questes relacionadas e desaos. Conclui-se examinando a contribuio do direito para a efetiva aplicao deste instrumento.
2. OS SERVIOS ECOSSISTMICOS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A Constituio de 1988 assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225, caput). Sendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado fator essencial para a qualidade de vida6, a sua tutela busca assegurar o direito fundamental da pessoa humana vida (SILVA, 2011). Como forma de tutela da qualidade do meio ambiente e da vida, a Constituio impe ao Poder Pblico o dever de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas (art. 225, 1, I da CF/88). Processos ecolgicos essenciais so as interaes entre os componentes biticos e abiticos (elementos) de um ecossistema (SILVA, 2011) que resultam em bens e servios que satisfazem as necessidades humanas diretas e indiretas, aqui denominados servios ecossistmicos (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005). O dever de preservar equivale a proteger o que se encontra em boas condies e o dever de recuperar equivale a corrigir o que foi degradado. Por
6 Qualidade de vida denida como a percepo do indivduo de sua posio na vida no contexto da cultura e sistema de valores nos quais ele vive e em relao aos seus objetivos, expectativas, padres e preocupaes (WHOQOL, 1996, p.354-56). Contudo, entendemos que a manuteno do meio ambiente equilibrado essencial para a manuteno da prpria vida, o que refora a legitimao preceito.
manejo ecolgico das espcies e dos ecossistemas se entende a gesto com o objetivo de preserv-los e recuper-los (MILAR, 2011). Para atingir este m, o Poder Pblico se utiliza essencialmente de polticas pblicas que envolvem um conjunto de planos, programas e aes por ele desenvolvidos direta ou indiretamente. Ademais, tambm dispe de mecanismos capazes de assegurar a tutela judicial sobre estes mesmos bens7. Baseadas em dados cientcos, econmicos e sociais, as polticas articulam princpios, estabelecem metas, objetivos e instrumentos para a consecuo de ns socialmente relevantes. Em seu aspecto estrutural, polticas necessitam de um suporte lgico-formal que as veicule e uma estrutura regulatria que as oriente (NUSDEO, 2012). Esta estrutura lgico-formal fornecida pelo direito atravs de linguagem jurdica, veiculada em normas inseridas no ordenamento jurdico ptrio, com ele articuladas e por ele informadas (BOBBIO, 2011).
3. A FUNO PROMOCIONAL DO DIREITO

O direito, como instrumento de controle social, prescreve normas de conduta e normas de estrutura, formuladas em linguagem jurdica (BOBBIO, 2011). As normas jurdicas so compostas pela seguinte estrutura dual: dada uma conduta hipottica, deve ser a consequncia jurdica, representada pela frmula: se A, deve ser B (KELSEN, 1998). A consequncia o resultado imputado pela norma jurdica para o ato ou fato descrito em sua hiptese (KELSEN, 1998). Da violao norma prescrita, nasce uma consequncia externa e institucionalizada pertencente a um ordenamento jurdico denominada sano jurdica (BOBBIO, 2011, p.44) . Se para Kelsen (1998) a sano era pressuposto essencial para a caracterizao jurdica de uma norma, Bobbio (2011) entende que a sua qualicao como jurdica depende da pertinncia da norma ao ordenamento jurdico, tendo a sano relao com a sua eccia e no com a sua validade (BOBBIO, 2001). O mesmo autor (2007) dene a sano como uma reao violao garantida, em ltima instncia, pelo uso da fora. Em um ordenamento jurdico protetivo-repressivo interessam, sobretudo, os comportamentos socialmente no desejados, sendo seu m precpuo impedir o mximo possvel
7 outras. Como por exemplo a ao civil pblica, a ao popular, a ao direta de inconstitucionalidade, dentre
a sua prtica (BOBBIO, 2007 , p.15). Para tanto, se utiliza o legislador de tcnicas de desencorajamento, representadas por normas jurdicas que prescrevem condutas que almejam proteger o exerccio dos atos conformes e atribuir uma consequncia aos atos no conformes, ou desviantes por defeito (BOBBIO, 2007). Tcnicas de desencorajamento buscam tornar a conduta impossvel, difcil e desvantajosa com o objetivo de impedir comportamentos socialmente indesejados (BOBBIO, 2007). Historicamente, a formulao de polticas pblicas de proteo ambiental no Brasil foi exercitada atravs dos chamados instrumentos de comando e controle, normas jurdicas decorrentes do poder de polcia que prescrevem uma conduta tipicada e lhe imputam uma sano de natureza repressiva pelo comportamento desconforme (LUSTOSA, CANEPA, YOUNG, 2010). So exemplo as normas que impe padres de qualidade, zoneamento, licenciamento, etc (MOTTA, 2005). Entretanto, partindo de uma viso do direito apenas como instrumento de controle da estabilidade social e a sano como uma forma protetiva e repressiva para atingir este m, a teoria jurdica evoluiu para o entendimento de que o direito tambm possui a funo de promover e estimular comportamentos (BOBBIO, 2007). Neste momento, lanam se as bases para a chamada teoria da funo promocional do direito da qual Norberto Bobbio (2007) foi um de seus principais defensores. Segundo esta teoria, normas que prevejam em seu consequente um prmio ou benefcio decorrente da observncia do prescrito no antecedente realizam um controle social com nfase persuasiva e premonitiva, em detrimento do controle repressivo (FERRAZ, 2007). Aqui, a estratgia para obter um comportamento desejado no se baseia na punio ou no receio de receber uma punio, mas na perspectiva de obter uma vantagem. Normas que se amparam numa sano repressiva, dependem de uma efetiva ao do poder sancionante para sua credibilidade e eccia, sejam seus ns preventivos ou reparatrios. Normas que utilizam um benefcio como fator indutor de comportamentos fazem nascer uma relao jurdica na qual o titular do direito subjetivo ao benefcio, ope seu direito a quem fez a promessa (BOBBIO, 2007).
4. INSTRUMENTOS DE INCENTIVO
Em um ordenamento promocional, interessam os comportamentos socialmente desejveis, sendo seu m levar a realizao destes (BOBBIO, 2007). Para tanto, utilizam-se tcnicas de encorajamento, ou seja, medidas que buscam tornar a conduta necessria, fcil e
vantajosa com o objetivo de encorajar, provocar comportamentos socialmente desejados (BOBBIO, 2007). Em sua estrutura hipottica, as normas de encorajamento apresentam no antecedente o comportamento desejado e no consequente uma promessa, representados pela seguinte frmula: Se fazes A, podes B (BOBBIO, 2007 , p.18). Esta promessa, veiculada na forma de um prmio ou benefcio denominada por Bobbio como sano jurdica positiva (BOBBIO, 2007). Ocorrida a hiptese descrita no antecedente, nasce para o seu titular o direito subjetivo de exigir o cumprimento da promessa. Por esta razo, tal relao se assemelha a uma relao jurdica contratual (NUSDEO, 2012). Inobstante aqui o cumprimento do preceito contido na norma seja motivado pela perspectiva do recebimento de um benefcio, ao invs do temor da imputao de uma pena, este direito garantido, em ltima instncia, pelo uso da fora organizada dos poderes pblicos, o que lhe confere a natureza de sano jurdica positiva (BOBBIO, 2007). Assim,
[...] podemos falar de sano jurdica positiva quando a obrigao secundria, que a sua prestao, uma obrigao jurdica, isto , uma obrigao para cujo cumprimento existe, por parte do interessado, uma pretenso execuo mediante coao (BOBBIO, 2007 , p.29).
As tcnicas de encorajamento agem de duas formas: atravs da facilitao, que precede ou acompanha a ao desejada buscando torna-la mais fcil ou menos difcil, e atravs da recompensa ou retribuio a um comportamento j realizado (BOBBIO, 2007). Norberto Bobbio (2007), entretanto, entende que apenas as medidas de retribuio ou recompensa se caracterizam como sano jurdica positiva, situando as medidas de facilitao num campo intermedirio entre sanes e medidas diretas de controle social. Dentro desta moldura normativa se inserem os chamados incentivos econmicos assim compreendidos como as polticas ancoradas na teoria econmica que, atravs do uso de incentivos positivos ou negativos, buscam internalizar externalidades ou custos que no seriam normalmente incorridos pelos agentes econmicos (LUSTOSA, CANEPA, YOUNG, 2010). A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em uma avaliao realizada em 1997 , classicou estes incentivos econmicos em Preos e Taxas, Subsdios, Permisses de emisso transacionveis e Sistemas de devoluo de depsito (OECD, 1997). A mais recentemente ferramenta a ingressar na arena de polticas ambientais que se utiliza de incentivos econmicos o Pagamento por Servios Ambientais (PSA).
5. PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS 5.1. Breve histrico

O Pagamento por Servios Ambientais (PSA) um instrumento que busca remunerar todo aquele que, em virtude de suas prticas de manejo recupera, conserva ou melhora um servio ecossistmico (WUNDER, 2005). A quem interessa a preservao dos servios ecossistmicos? A cada um de ns e a toda a sociedade que deles depende e se benecia. Conforme j referido, o nosso ordenamento jurdico busca, de maneira geral, tutelar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 caput da CF/88) e, de maneira especca, preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas (art. 225, 1, I da CF/88). Contudo, em virtude da caracterstica de bem pblico de uso no exclusivo e no rival que detm a maioria destes servios (GOODSTEIN, 2008), indivduos no podem apropriar-se exclusivamente dos benefcios advindos de sua preservao e no dispe de nenhum incentivo para faz-lo, gerando uma situao chamada de externalidade positiva8. Neste contexto, para internalizar essa externalidade positiva e incorporar o valor dos servios ecossistmicos no processo de tomada de deciso, defensores da teoria de Coase incorporaram o conceito em mecanismos de mercado, desenvolvidos em diversos pases de forma piloto, denominados Pagamento por servios Ambientais (MURADIAN, 2010, p.1209). To logo cou evidenciado como a complexidade e o escopo dos servios ecossistmicos limita o desenvolvimento de mercados, e como tais mercados impactam negativamente os mais pobres e vulnerveis, uma segunda gerao de PSA surgiu (PORRAS, 2008), desvinculada da lgica de mercado9. Baseada no princpio do protetorrecebedor10, ao invs do poluidor pagador, a poltica de PSA utiliza uma cenoura ou um benefcio, ao invs de um porrete ou uma pena, com
8 Uma externalidade positiva ocorre quando os benefcios resultantes de uma atividade beneciam a vrios agentes, mas no so pagos a quem tem o poder de inuenciar esta produo (KEPPLER 1996). 9 Altmann (2009) chama a ateno para o fato de que a lgica econmica que d suporte a um esquema de PSA no signica uma lgica de mercado. 10 Este novo princpio de direito ambiental surgiu a partir da ideia de que a natureza precisa da ajuda dos seres humanos para prover os servios ecossistmicos. Aqueles que provm essa ajuda , devem receber recursos ou benefcios (BORN, TALOCCHI, 2002, p.29). No caso, poder-se-ia argumentar que, na maior parte
a nalidade de preservar o estoque de capital natural necessrio produo de servios ecossistmicos os quais seriam provavelmente perdidos ou degradados sem o uso deste incentivo. O conceito mais popularizado para esta nova ferramenta nos foi apresentado por Wunder (2005, p.3) que dene o PSA como
[...] uma transao voluntria onde um servio ambiental bem denido comprado por, pelo menos, um comprador de, pelo menos, um provedor, sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio.
Neste conceito, observa-se a presena de cinco elementos caracterizados pelo autor como chave em um esquema de PSA. So eles i) transao voluntria, ii) servios ambiental bem denidos, iii) comprador, iv) vendedor e v) condicionalidade.
5.2. Elementos essenciais

Como tarefa necessria no processo de identicao, classicao e individualizao deste mecanismo, mister a anlise de seus elementos essenciais, efetuada com base na vericao dos fatos sociais que este mecanismo busca regular, desvinculada dos cinco critrios acima apontados, mas bebendo de sua fonte.
5.2.1. Transao voluntria

Em matria ambiental, transaes voluntrias podem ser feitas atravs de trs instrumentos: a) compromissos unilaterais feitos por poluidores e comunicados aos seus diferentes pblicos; b) acordos negociados entre setores ou grupos para atingir limites e objetivos pr-xados e; c) adeso a acordos cujas principais condies so xadas pela autoridade pblica (HIGLEY, 2001). Conforme j referido, os atores se engajam em um esquema de PSA no porque a norma prescreva esta conduta como obrigatria, mas porque enxergam uma vantagem no seu cumprimento. Ao adotar a conduta prescrita na norma, surge para o seu titular o direito subjetivo a uma contraprestao, representado pelo benefcio, fazendo
das vezes, essa ajuda no se constitui verdadeiramente numa ajuda , mas numa prtica que no atrapalhe os processos ecolgicos. Esta observao, entretanto, no desnatura o fato de que o benefcio decorre de uma prtica cujo resultado nal a proteo dos servios ecossistmicos.
nascer uma relao jurdica contratual na qual parte das clusulas j pr-denida e parte das clusulas pode ser negociada, o que lhe confere maior exibilidade quando comparado com os instrumentos de comando e controle. Esta exibilidade, contudo, alvo de crticas que alegam uma maior vulnerabilidade por parte do rgo ambiental presso dos agentes regulados (STANTON, 2012). Wunder entende que nas situaes onde os provedores no dispe de alternativas para o uso da terra, o esquema no voluntrio, mas parte de uma estratgia de comando e controle (WUNDER, 2005). Neste contexto, um dos debates mais acalorados em matria de PSA a respeito de seu cabimento quando a conduta j obrigatria por lei. Como exemplo, citamos a obrigatoriedade que recai sobre os proprietrios de terras em conservar a rea de Preservao Permanente (APP), prevista no anterior e no atual Cdigo Florestal (BRASIL, 2012). O Programa Produtor de gua, o maior e principal programa de PSA para proteo hdrica aplicado no Brasil, remunera produtores por diversas prticas sendo algumas delas obrigatrias por lei11. O pagamento por prtica que j so obrigatrias levanta crticas de que o esquema no verdadeiramente voluntrio e pode estimular subsdios perversos (SALZMAN, 2005). Por outro lado, estudos demonstram que o PSA pode ser um eciente mecanismo de transio diante de forte oposio poltica, e a nica opo vivel diante de situaes de poluio difusa como o caso da poluio resultante da atividade agrcola (SALZMAN, 2005). Tais circunstncias evidenciam a necessidade de aprofundamento dos debates e indicam que, talvez, a voluntariedade no seja uma nota distintiva do PSA.
5.2.2. Incentivo positivo

A noo de incentivo positivo chave para a qualicao do PSA e sua individualizao frente s demais polticas de proteo ambiental que se utilizam de incentivos negativos (STANTON, 2012). Este incentivo, por vezes denominado pela doutrina como uma cenoura , ou benefcio pode ser recebido na forma de dinheiro, insumos, obras, servios, capacitao, treinamento, dentre outros (GUEDES, SEEHUSEN, 2012). A denio sobre os benefcios a serem oferecidos levanta questes importantssimas que devem ser con11 As prticas remuneradas pelo programa se inserem em trs grupos: categoria I Prticas de Conservao do Solo; Categoria II Prticas de restaurao ecolgica em APPs e; Categoria III Prticas de conservao de orestas existentes.
sideradas na formulao da poltica: qual o benefcio que deve ser oferecido para provocar uma mudana de comportamento? Como atribuir um valor econmico ao servio ecossistmico? O benefcio ser mais ecaz se for ofertado em dinheiro ou em bens e servios? Quem paga? De onde viro os recursos? Quem deve receber? Como resolver questes de equidade e ecincia? Via de regra, o benefcio ofertado no corresponde ao valor econmico do servio ecossistmico que se visa proteger, pois, alm da complexidade que tal avaliao envolve12, alguns dos servios possuem um valor intrnseco, no mensurvel em termos econmicos. O valor usualmente corresponde a uma retribuio pelo seu custo de oportunidade e pelos custos incorridos na prtica desejada13. Como exemplo, podemos citar o proprietrio rural que separa uma rea anteriormente destinada produo agropecuria para que sirva de refgio e habitat de espcies nativas, cercando a mesma para que no seja invadida por suas cabeas de gado. Neste caso, o produtor pode ser ressarcido pelos custos do cercamento, bem como, por seu custo de oportunidade, ou seja, o valor que ele deixa de receber por no estar explorando aquela parcela de rea com pecuria ou agricultura. Normalmente, os esquemas de PSA tambm so acompanhados de capacitao e assistncia tcnica visando facilitar a conduta por parte do provedor dos servios. A questo da fonte de nanciamento crucial para o sucesso de um esquema de PSA, pois as interaes entre estrutura e funo que resultam na produo de servios ecossistmicos ocorrem numa longa escala de tempo e de forma no linear (NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1999). Por consequncia, importante a identicao de um uxo regular que garanta a manuteno do benefcio em prazos mnimos para a consecuo dos ns perseguidos14. A denio de quem ir pagar pelo servio decorre da denio de quem se benecia da sua proviso. Conforme referido anteriormente, devido caracterstica de bem de uso no exclusivo e no rival que detm a maioria dos servios ecossistmicos, torna-se difcil identicar um benecirio-pagador. Como beneciria da proviso destes
12 Para atribuir um valor econmico a bens no transacionveis em mercados, economistas desenvolveram diversas metodologias baseadas em preferncias reveladas e preferncias declaradas (GUEDES, Seehusen, 2012). 13 Esta a tcnica utilizada no programa Produtores de gua apoiados pela ANA. 14 Diante da complexidade e do pouco conhecimento a respeito das interaes que resultam na produo de servios ecossistmicos, a denio de um prazo mnimo uma questo igualmente complexa.
servios toda a sociedade, normalmente, o Estado assume a responsabilidade por estes pagamentos. Esta circunstncia levanta outra questo crucial que depende de legislao: a previso oramentria. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que despesas sejam realizadas somente com a existncia de recursos oramentrios e nanceiros disponveis para cobri-las (BRASIL, 2001). O sistema oramentrio constitudo pela Lei do plano plurianual (PPA), pela Lei das diretrizes oramentrias (LDO) e pela Lei oramentria anual (LOA) (BRASIL, 1988.). Portanto, se a manuteno de um uxo constante e regular de recursos recomenda a criao de um fundo especco para PSA, a legislao oramentria imprescindvel. Questo no menos importante aquela relacionada a quem deve receber e como deve ser feita a repartio dos recursos. Se o objetivo maior da poltica de PSA a proteo, recuperao ou melhora de um servio ecossistmico, aquele que recebe deve ser o que apresenta as melhores condies de prover o servio almejado. Ao mesmo tempo, no raro os servios ecossistmicos so prestados por comunidades tradicionais, povos indgenas ou pequenos proprietrios, com posse precria, em situao de vulnerabilidade e com pouca capacidade de se engajar na complexa negociao que envolve um contrato de PSA. Tal circunstncia levanta questes relacionadas a ecincia versus equidade. Quando em conito, qual deve prevalecer? Conquanto a melhora da condio socioeconmica destes grupos seja um resultado desejado, Wunder defende que ela no deve ser o principal objetivo sob pena da poltica de PSA se perder no universo existente de polticas assistencialistas das quais ela pretende ser uma alternativa (WUNDER, 2005). Interessante notar que os critrios no so necessariamente excludentes, podendo ser harmonizados em algumas situaes. Arranjos que priorizem maior ecincia na proviso do servio tambm podem apresentar potencial equitativo atravs da garantia de acesso ou mesmo condies facilitadas a grupos mais vulnerveis, quando concorrendo em igualdade de condies na proviso do servio (NUSDEO, 2012). Em tais circunstncias, o sopesamento dos valores ecincia e equidade se d a partir dos parmetros e limites fornecidos pelo ordenamento jurdico, no qual os princpios exercem papel fundamental15. Entretanto, esta anlise no pode ser denida fora do contexto do caso concreto no qual
15 Waldman e Elias (2013) efetuam uma interessante anlise da relao do PSA com os princpios de direito ambiental e concluem que a precpua nalidade do PSA, ao sinalizar sobre a sua escassez, a conscientizao da sociedade da importncia dos servios ecossistmicos.
se analise quem so os potenciais prestadores, suas caractersticas, efetiva contribuio na proviso dos servios e motivaes contrrias (NUSDEO. 2012).
5.2.3. Proteo, recuperao, ou melhora de um servio ecossistmico

Sendo a proteo, recuperao, ou melhora de um servio ecossistmico o objetivo maior e nal de um esquema de PSA, este servio deve estar bem denido. Denido o servio, as condutas contempladas na hiptese devem ser aquelas necessrias ao alcance do m pretendido. Ocorre que a relao entre elementos, processos e funes ainda no sucientemente conhecida pela cincia e tampouco se revela de forma linear e direta (NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1999). Embora seja plenamente aceito que mudanas no uso da terra afetam a quantidade e qualidade dos recursos hdricos, no existe consenso quanto extenso e natureza destas mudanas (PORRAS, 2008). Devido a tais limitaes, apenas quatro tipos de servios ambientais so comumente objeto de negociao nos diversos pases que adotam o PSA: proteo hdrica, carbono, biodiversidade e beleza cnica (WUNDER, 2007). A anlise deste aspecto levanta vrias questes do tipo: como escolher ou priorizar o servio ecossistmico a ser protegido, dentre os vrios possveis? Quais condutas, de fato, so necessrias para atingir este m? Como monitorar e medir? A adicionalidade deve ser exigida? A complexa dinmica entre estrutura e funo e o fator decurso de tempo, j mencionados, tornam um desao a efetiva comprovao dos resultados alcanados para a entrega da contraprestao oferecida. Desta forma, comuns so os esquemas em que o pagamento efetuado mediante a vericao de que a ao estipulada para o aumento do provimento dos servios foi colocada em prtica, ao invs da proviso efetiva do servio. Entretanto, ainda que diferida no tempo, a vericao da proviso do servio demanda que seja cuidadosamente xada uma linha de base16, bem como, que sejam estabelecidos mecanismos de monitoramento. Trs tipos de linhas de base podem ser adotados: a) linha de base esttica, onde a proviso do servio estimada como a manter-se constante sem a interveno do PSA; b) linha de base em declnio, quando a proviso do servio prevista como em declnio e qualquer medida adotada considerada adicional e; c) linha de base
16 Linha de base o cenrio hipottico que seria vericado sem a interveno prevista, tambm chamado de business as usual (BAU) cenrio (OECD, 2010).
em melhora, quando a proviso do servio estimada estar em linha ascendente (WUNDER, 2005). A correta xao da linha de base elemento essencial para identicar se houve adicionalidade 17 na proviso do servio. Ser, portanto, a adicionalidade um elemento essencial em um esquema de PSA? Em mercados de carbono a adicionalidade um critrio no apenas essencial, mas altamente controverso em virtude da acusao de que pouqussimos projetos efetuados nos moldes do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) so realmente adicionais. As razes que justicam a exigncia de adicionalidade em mercados de carbono no se reproduzem ipses literis nos demais servios ecossistmicos, o que demanda o aprofundamento do debate e a construo de metodologias prprias para cada servio. Questo relacionada e que dever tambm ser enfrentada pelos formuladores da poltica de PSA como lidar com o problema de vazamento , situao na qual ocorre a transferncia da presso/degradao para reas fora da zona geogrca onde est sendo implementado o projeto (STANTON, 2012).
5.2.4. Condicionalidade
A condicionalidade, colocada por Wunder como um dos elementos essenciais de um esquema de PSA, no se confunde com a adicionalidade (GUEDES, Seehusen, 2012). Com efeito, a norma ao prever que o benefcio somente ser devido a quem adotar a conduta desejada coloca a condicionalidade como funtor lgico, conectando a hiptese consequncia, o que confere sentido e alcance proposio normativa (FERRAZ JUNIOR, 1994). Vale dizer, somente nasce para o provedor de servios o direito subjetivo ao benefcio se vericada a condio prevista na hiptese, qual seja, a realizao de conduta que proteja, recupere ou melhore a proviso de um servio ecossistmico. Desta forma, poderia ser representada pela seguinte frmula: dada uma conduta P , sendo P a conduta que protege, recupera ou melhora um servios ecossistmico, deve ser a consequncia S, sendo S o direito ao recebimento de um incentivo positivo, unidos por um ato de imputao (BOBBIO, 2001).
17 2012).
Adicionalidade representa benefcios adicionais ao cenrio de linha de base (GUEDES, Seehusen,
Neste contexto, segundo a teoria funcional do direito, o PSA no apenas pode ser utilizado como uma tcnica de encorajamento instituda com a funo precpua de promover comportamentos que resultem na conservao e proteo dos servios ecossistmicos, como apresenta grande potencial para a consecuo destes ns. Entretanto, porque um ordenamento promocional no substitui ou se sobrepe a um ordenamento protetivo-repressivo, mas o complementa, a poltica de PSA no substitui os instrumentos de comando e controle (ALTMANN, 2008). Com efeito, atuando onde outros mecanismos falham ou so insucientes, o PSA complementa os instrumentos de comando e controle. Contudo, para que este instrumento atenda aos ns aqui expostos, mister que seja formulado em linguagem jurdica, que pertena e que dialogue com os demais instrumentos do ordenamento ptrio.
6. MARCO LEGAL
A implementao de uma poltica pblica que busque a proteo dos servios ecossistmicos requer um quadro normativo estabelecendo os objetivos, elementos e as condies de funcionamento da poltica. Uma moldura que lhe garanta sua aplicabilidade, articulao com as demais polticas e pertinncia ao ordenamento jurdico. Utilizando-se de instrumentos de comando e controle e instrumentos econmicos, o Poder Pblico reprime e estimula comportamentos. O instrumento denominado pagamento por servios ambientais (PSA) se caracteriza como um tpico instrumento econmico, com grande potencial para tutelar os servios ecossistmicos. Entretanto, at a presente data18, no h legislao federal que regule a matria de forma compreensiva, mas apenas a previso de uso do PSA no Captulo X do Cdigo Florestal recentemente aprovado (BRASIL, 2012). Contudo, devido complexidade que a matria engendra, se entende altamente recomendvel a construo de um marco legal especco. Tramita no Congresso Nacional o PL 792/2007 dispondo sobre a denio de servios ambientais (BRASIL 2009). A este Projeto foi apensado o PL 5487/2009 que institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais (BRASIL, 2009). No vcuo de um marco legal federal, diversos estados elaboraram suas legislaes e programas locais se multiplicaram19.
18 19 Abril de 2013. Conforme levantamento efetuado pelo Imazon e FGV, os estados do Acre, Amazonas, Esprito Santo,
Muito embora um contrato de PSA entre particulares no demande a elaborao de um marco legal especco, podendo ser resolvido por normas contratuais e demais dispositivos do ordenamento jurdico no qual ele estiver inserido, o Poder Pblico o principal comprador de tais servios20. Inmeras experincias demonstram que o ingresso do poder pblico na relao impulsiona e confere escala poltica (WUNDER, 2008). Portanto, para que o poder pblico participe, essencial a existncia de uma previso normativa oramentria que assegure a transferncia de recursos pblicos e altamente recomendvel um marco legal que regule as questes gerais de acesso e de funcionamento do programa, os arranjos institucionais necessrios e a articulao do PSA com as demais polticas pblicas e instrumentos de planejamento e gesto ambiental. Ainda que se fale em mercados para servios ambientais, pelas razes j ventiladas, tais mercados devero ser fortemente regulados (NUSDEO, 2012). Sob a tica jurdica, embora interessem normas ecazes, a inobservncia de seus preceitos no lhes retira a qualidade jurdica nem desnatura o sistema como unidade, mas faz nascer uma nova relao jurdica de sano. Sob a tica poltica, a efetividade assume maior relevncia, ou seja, a implementao de determinada poltica pblica somente se justica se a mesma for capaz de produzir os impactos desejados (NUSDEO, 2012). Como subsdio construo de um marco regulatrio, ou para contribuir no aperfeioamento da matria j legislada, a anlise de esquemas de PSA adotados em diversos pases, bem como, o PSA adotado de forma piloto em alguns estados brasileiros tem muito a contribuir21. Tais ensinamentos iro fornecer um rico substrato para a elaborao de polticas que efetivamente realizem a proteo dos servios ecossistmicos e tutelem os direitos fundamentais assegurados pela Constituio Federal.
Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo possuem leis estaduais que, em diferentes graus, disciplinam o PSA (SANTOS, BRITO, Maschietto, OSRIO, MONZONI, 2012). 20 Pela caracterstica de bem pblico de uso no exclusivo e no rival mencionada acima. 21 Em Maro de 2013, o Instituto O Direito por um Planeta Verde iniciou um projeto que pretende sistematizar experincias e avaliar o estado de implementao e a efetividade do PSA em seis estados brasileiros. Referido projeto, executado sob a coordenao de Guillermo Tejeiro, se intitula Sistemas estaduais de PSA: diagnstico, lies aprendidas e desaos para a futura legislao e parte integrante do Projeto Direito e Mudanas Climticas nos Pases Amaznicos (LAVRATTI, s/d).
7. CONCLUSO
A efetiva tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado depende da preservao e restaurao dos processos ecolgicos essenciais e do manejo ecolgico das espcies e ecossistemas. Para a realizao deste valor, o Poder Pblico, investido do poder de polcia, formula planos, programas e projetos atravs de polticas pblicas. As polticas pblicas necessitam de um suporte lgico-formal que as veicule. Neste sentido, revelam-se primordialmente por meio de linguagem expressa em normas integrantes do ordenamento jurdico. Sua implementao requer um quadro normativo que estabelea os objetivos, elementos, condies de funcionamento e limites, garantindo sua aplicabilidade, pertinncia ao ordenamento jurdico e articulao com as demais polticas. Tal circunstncia permite armar que direito e poltica esto em relao de funcionalidade recproca (NUSDEO, 2012). Por outro lado, a implementao das polticas pblicas asseguram a realizao dos direitos conferidos pela Constituio (NUSDEO, 2012). Embora a compreenso da relao entre direito e polticas pblicas ainda seja um desao para a doutrina jurdica em virtude do fato de que as polticas pblicas situam-se na fronteira do direito com a poltica (NUSDEO, 2012), se pode armar que o direito fornece o arcabouo normativo que regula e orienta a implementao das polticas pblicas, veiculadas por normas inseridas no ordenamento jurdico ptrio, com ele articuladas e por ele informadas (BOBBIO, 2011). Em um ordenamento jurdico protetor-repressivo, o Direito exerce o controle social atravs de normas que prescrevem condutas obrigatrias, permitidas e proibidas. Entretanto, o Direito tambm induz e direciona comportamentos assumindo uma funo promocional (BOBBIO, 2007). Para exercer esta funo promocional, se utiliza de tcnicas de encorajamento que estimulam comportamentos socialmente desejados. Em matria ambiental, uma das principais tcnicas de encorajamento utilizadas so os instrumentos econmicos, sendo o Pagamento por Servios Ambientais uma de suas espcies. Como tcnica de encorajamento dotada de uma sano positiva, o PSA apresenta grande potencial para induzir comportamentos e exercer uma funo persuasiva e premonitiva. Considerando que em matria de processos ecolgicos interessa mais a preservao do que a restaurao (BRASIL, 1988b), o PSA adquire relevo na proteo dos servios ecossistmicos. O estudo analtico dos elementos essenciais de um esquema de PSA conrma este potencial para a proteo dos servios ecossistmicos, mas tambm revela uma enorme gama de questes e desaos a serem regulados. Conforme referido, o direito, ao prescrever
normas de conduta e de estrutura, ordena e estimula prticas, cria as condies e estabelece os limites do ordenamento jurdico. Desta forma, se a elaborao de uma poltica de PSA possui um enorme potencial para a realizao dos ns previstos no art. 225, 1, I da CF/88, a sua implementao demanda um quadro normativo estabelecendo os objetivos, elementos e as condies de funcionamento, garantindo a sua aplicabilidade, articulao com as demais polticas e pertinncia ao ordenamento jurdico. No vcuo de um marco normativo federal, diversos estados avanaram na construo de um sistema normativo local e na formulao de suas polticas, mas a formulao de uma poltica nacional uma realidade que se avizinha22. Neste processo, o direito fornece uma moldura lgico-formal a ser preenchida segundo os valores buscados no caso concreto e de acordo com o contexto histrico. Em que pese o direito desempenhe um papel fundamental na proteo dos servios ecossistmicos, o aspecto menos desenvolvido na literatura (RUHL et al, 207). O estudo detalhado dos projetos piloto j desenvolvidos nos diversos pases e em fase incipiente no Brasil fornecer o substrato material e histrico para a produo de normas jurdicas que busquem instituir a poltica de PSA no Brasil.
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22 A Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas da Cmara federal realizou no dia 02/04/2013 uma audincia pblica para debater debater a poltica de pagamento por servios ambientais (BRASIL, 2013).
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El rgimen econmico y jurdico de los servicios ambientales en Costa Rica
Donde haya un rbol que plantar, plntalo t. Donde haya un error que enmendar, enmindalo t. Donde haya un esfuerzo que todos esquivan, hazlo t. Se t el que aparta la piedra del camino. Gabriela Mistral
MSc. Mario Pea Chacn1 RESUMen

Los ecosistemas brindan una amplia variedad de bienes y servicios a la sociedad. Sin embargo, el sistema econmico no reconoce su valor, situacin que ha llevado a su sobre-explotacin. Este articulo analiza la experiencia costarricense en la implementacin de estrategias de compensacin econmica para los gestores y proveedores de servicios ambientales, as como consideraciones sobre su importancia en el marco del rgimen internacional del cambio climtico.
1 Profesor de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y de las Maestras de Derecho Ambiental y Derecho Pblico Comparado Franco-latinoamericano del Sistema de Estudios de Posgrados de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisin de Derecho Ambiental de la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN). mariopenachacon@gmail.com.
120 | Mario Pea Chacn
PALABRAS CLAVE: PSA, Economa, Medio Ambiente, Gestin de los recursos naturales, Costa Rica, Externalidades, Cambio Climtico, MDL.
1. InTrodUCIN
Los bosques, las plantaciones forestales, los humedales, arrecifes y en general, todos los ecosistemas, brindan una amplia variedad de bienes y servicios a la sociedad. A pesar de ello, el sistema econmico imperante no reconoce el valor de los servicios ambientales, lo que implica que para el mercado carecen de precio. Lo anterior ha llevado a la humanidad a sobre explotar los ecosistemas, lo que nos condujo a la debacle ambiente que actualmente vivimos. Con el n de cambiar lo anterior, los economistas ambientales han propuesto la compensacin econmicamente a quienes producen bienes y servicios ambientales, (externalidades positivas) con el n de incentivar la conservacin y manejo sustentable de los ecosistemas, y a la vez, han propugnado castigar econmicamente a quienes se aprovechan de los bienes y servicios ambientales gratuitamente (externalidades negativas). El problema que existe es que para que esto llegue a ocurrir, es necesaria la intervencin estatal en el sistema econmico, lo cual no ha gozado de muchos adeptos a lo largo de la historia. Con la promulgacin de la Ley Forestal de 1996, el estado costarricense innova en el espectro jurdico internacional, reconociendo por primera vez, el valor econmico de los servicios ambientales que brindan tanto los bosques, como las plantaciones forestales, para lo cual, se cre todo un sistema jurdico que lleve el programa a su ejecucin. El presente ensayo pretende exponer la experiencia pionera costarricense en el Pago de los Servicios Ambientales, desarrollando en una primera instancia las teoras econmicas que sustentan el programa, para luego entrar de lleno a desarrollar el marco jurdico creado para dicho efecto.
2. RELACIONES ENTRE ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE

El medio ambiente provee al sistema econmico de materias primas e insumos de energa sin los cuales sera imposible la produccin y el consumo. Lo anterior conlleva a que el sistema econmico explote al medio natural con el n de proveerse de materias primas que le permiten seguir funcionando. Desde sta ptica podramos decir que los bienes ambientales extrados se convierten en el combustible que pone en funcionamiento el motor del sistema econmico. Por otra parte, las actividades econmicas de produccin y consumo generan productos de desecho denominados residuos, que necesariamente deben volver al entorno, residuos los cuales, dependiendo de su manipulacin y la capacidad de asimilacin de los ecosistemas, pueden llegar a constituirse en contaminantes, en el tanto, las tasas de emisin superen a las capacidades naturales de asimilacin de los ecosistemas en donde son vertidos dichos residuos. Ya desde 1976 el economista ambiental David Pearce haba establecido las funciones positivas que aporta el medio ambiente al sistema econmico y a la sociedad como un todo, las cuales enumera de la siguiente manera: 1. Forman parte de la funcin de produccin de gran cantidad de bienes econmicos 2. Proporcionan bienes naturales cuyos servicios son demandados por la sociedad, entre los que se encuentran el paisaje, los parques, etc. 3. Actan igualmente como receptor de residuos y desechos de toda clase, producto de las actividades productivas y de consumo de la sociedad, gracias a su capacidad de asimilacin 4. Por ltimo, el medio ambiente constituye un sistema integrado que proporciona los medios para sostener toda clase de vida.2 De lo anterior se deduce claramente, que la relacin existente entre la economa y la ecologa es directa, en el tanto no se encuentra mediatizada por ningn otro sistema, ya sea
PEARCE, D. W., Environmental economics, Longman, Londres, 1976.
jurdico, moral o cientco, sino que obedece nicamente a los lmites propios del sistema econmico.3
2.1. Rgimen de titularidad de los Recursos Naturales

La realidad jurdica nos impone tres tipos distintos de regmenes de titularidad de los recursos naturales: 1. Rgimen de res nullius en el cual los bienes ambientales como el aire, el agua, el mar, etc., pertenecen a todas las criaturas que habitan la tierra, por lo que cada uno puede utilizarlos de conformidad a sus necesidades. 2. Rgimen de property rights en el cual los bienes y servicios ambientales se encontraran dentro del patrimonio de los sujetos privados, lo que no implica necesariamente la privatizacin de los bienes ambientales, sino que cada bien debe ser posedo al menos por un titular que pueda excluir de su uso a terceros, encontrndose por tanto, facultado para transar y negociar con terceros sobre dicho bien. (Teorema de Coase) 3. Rgimen de dominio pblico por el cual los bienes y servicios que brindan los ecosistemas pertenecen a todos y cada uno de los ciudadanos, siendo obligacin del Estado su conservacin, administracin, gestin y transmisin, velando por los derechos de las generaciones presentes y futuras (equidad inter e intra generacional) El rgimen de res nullius es considerado por los economistas como el artce de la tragedia ambiental actual. Dado que bajo este sistema, los bienes ambientales son abundantes y sobre ellos no recae ttulo de propiedad, han sido considerados en el interior del sistema econmico como bienes sin lmite, inagotables, y por tanto de libre disposicin y fuera del mercado. Esto implica que el mercado no les asigna un precio, lo que estimula su sobreutilizacin, pues no existe ningn incentivo para economizarlos. El economista Hardin en su obra Tragedy of the commons4 estableci que la tragedia de los bienes comunes (rerindose a los bienes ambientales) radica en que nadie tiene inters en garantizar la conservacin, ni la renovacin de los bienes de libre acceso, pues dichas actividades
3 4 SERRANO MORENO, Jos Luis, Ecologa y Derecho, Granada, 1992. HARDIN, G., Tragedy of the Commons, Science vol 192 (1968).
no seran recompensadas por el mercado, debido a que este tipo de bienes sin precio se encuentran fuera del sistema econmico por lo que sern sujetos de sobreexplotacin, lo que tender irremediablemente al uso irracional y al consecuente agotamiento. En contraposicin del sistema de res nullius encontramos al sistema de los property rights . Este sistema de privatizacin de los bienes ambientales fue estudiado y desarrollado por R.H Coase en su obra The problem of the social cost5, estableciendo en su teorema que el problema ambiental radica precisamente en que los bienes ambientales al ser de libre de acceso, por parte de cualquier sujeto, se estimula su sobreutilizacin y explotacin. Para evitar lo anterior, Coase propone lo que denomin la universalidad de los bienes , lo que conlleva a que todos los bienes han de ser posedos por alguien, lo que para el autor no implica que todos sean propietarios, sino que, al menos, todos dispongan de capacidad de negociacin sobre los bienes ambientales. A la vez, propuso lo que denomin exclusividad , o la posibilidad de exclusin de los dems, del uso del recurso que se detenta mediante property rights . Por ltimo, adems de la universalidad y de la exclusividad, su teora se basa en la transferibilidad de los bienes que implica el poder de transmisin de los mismos a quien mejor y ms racionalmente lo va a utilizar. En resumen, Coase establece que basta con que estuvieran bien denidos los derechos de propiedad y que estos se hicieren respetar, para que el problema ambiental estuviera solucionado, pues los propietarios negociaran entre si, lo que activara el sistema de precios del mercado y por tanto, los bienes ambientales adquiriran un precio lo que frenara su sobreexplotacin. Segn el sistema propuesto carece de sentido la intervencin estatal en la regulacin del mercado para la proteccin de los bienes ambientales mediante la promulgacin de impuestos, subsidios y legislacin, pues el mercado por si solo se encargara de solucionar el problema ambiental mediante transacciones entre los propietarios. Adems de los problemas morales y ticos que implica la privatizacin de los bienes comunes ambientales los crticos del sistema de property rights propuesto por Coase, le achacan que, una vez que el derecho sobre el bien se ha adjudicado a favor de determinada persona o grupo, la valoracin que ste adquiere para su poseedor aumenta de forma muy notable, lo que implica que la decisin sobre quien es el titular de los derechos
5 COASE, R.H, The problem of the social coast, en Journal of Law and Economics III, 1981.
de uso y disfrute sobre el recurso condiciona el estado nal del mismo6. Adems, en el campo ambiental el problema ms serio de realizacin del esquema de los property rights proviene de la dicultad de privatizar el dominio pblico y de la propia exclusin de este rgimen del patrimonio estatal. El efecto ser que los bienes ambientales transferibles tendrn un valor inferior por no ser derechos absolutos y esto ocurrir debido a que el valor de cualquier bien intercambiable depender del conjunto de derechos transmitidos en la transaccin7. Adems, para que el sistema de Coase funcione es necesario que los costos de transaccin sean inferiores a los benecios esperados de la transaccin, pues de lo contrario, carecera de todo sentido la realizacin de cualquier tipo de negociacin, desmoronndose por completo el sistema propuesto por Coase. Por ltimo, el problema de la contaminacin en muchos casos es a largo tiempo, en tal eventual, las personas que se encontraran afectadas por la contaminacin no habran nacido an, por lo que sera imposible la negociacin con sujetos que an no existen, lo que implicara el otorgamiento del poder de negociacin a algn sujeto o institucin en nombre de las generaciones futuras, lo cual no resulta realista.8 El tercer sistema propuesto es el denominado rgimen de dominio pblico a travs del cual los bienes ambientales son de inters y de dominio pblico, lo que obliga al Estado a su conservacin, administracin, gestin y preservacin, y por tanto, a velar por su aprovechamiento racional. Por ello las variables naturales de los ecosistemas relevantes para el equilibrio ecolgico deben interiorizarse en el sistema jurdico como bienes patrimoniales de las generaciones futuras, y su conservacin y transmisin debe ser atribuida a los poderes pblicos que actuarn como un rgimen anlogo al propio de los bienes de dominio pblico.9 Siguiendo esta postura, la legislacin costarricense ha considerado al elemento agua, el subsuelo, la fauna y los recursos genticos y bioqumicos, as como la biodiversidad como bienes de dominio pblico. Por otra parte, la ora y los recursos forestales han sido catalogados como bienes de inters pblico.
6 AZQUETA, Diego, La problemtica de la gestin ptima de los recursos naturales: Aspectos institucionales, 1994. 7 8 9 SERRANO MORENO, Jos Luis, Ecologa y Derecho, Granada, 1992. SERRANO MORENO, Jos Luis, Ecologa y Derecho, Granada, 1992. SERRANO MORENO, Jos Luis, Ecologa y Derecho, Granada, 1992.
2.2. Dicultades en la gestin de los recursos naturales

El autor Colin W. Clark 10 estableci tres dicultades bsicas o fantasmas los cuales impiden una utilizacin racional de los recursos ambientales: 1. El hecho de que muchos de ellos sean de libre acceso 2. El descuento del futuro 3. La incertidumbre que caracteriza la gestin de los recursos naturales En cuanto al primer punto cabe nada mas reiterar la tesis ya desarrollada en este trabajo del autor Hardin y su tragedia de los bienes comunes, en donde se explica el por qu cuando los bienes son de libre acceso, no llegan a tener un precio en el mercado, y por tanto no llegan a formar parte del mismo, lo que genera que no exista ningn incentivo en su conservacin, por lo que son sobrexplotados irracionalmente hasta llegar a su agotamiento. En cuanto al segundo tpico tratado por Clark, cabe mencionar que un aspecto esencial en la gestin de los recursos naturales es su utilizacin a travs del tiempo, pues quien utiliza o bien o gestiona un recurso ambiental, debe de tomar decisiones sobre su utilizacin actual o a futuro. La forma que utilizan los economistas para tratar este aspecto es por medio de las denominadas tasas de descuento, mediante las cuales, actualizan los costos y benecios a futuro que generara el bien y se compara con el valor presente de utilizacin, lo que permite al inversionista determinar la rentabilidad actual de utilizacin contra su rentabilidad a futuro. El inversionista antes de decidir sobre la utilizacin de un recurso ambiental deber considerar por una parte, la rentabilidad que le proporciona la explotacin actual del recurso, y por otra, el costo de oportunidad del capital inmovilizado en el mismo, o sea, la rentabilidad que obtendra vendindolo e invirtiendo lo obtenido. Esto nos lleva a que una tasa de descuento elevada supone sacricar el bienestar de las generaciones futuras en aras del bienestar o benecio presente. Al contrario, una tasa de descuento baja supone el sacricio presente en rentabilidad en aras de satisfacer las necesidades de generaciones futuras. Lastimosamente, tratndose de bienes ambientales, las tasas de descuento siempre son elevadas, lo que incentiva al inversionista a explotar
10 CLARK, C. W. Mathematical Bioeconomics, The Optimal Control of Renewable Resources, 1990.
actualmente sus bienes ambientales con el n de sacar una rentabilidad mucho mayor a la que obtendra si conservara su recurso a futuro para el goce de generaciones posteriores, esto implica necesariamente el aprovechamiento y utilizacin actual del recurso, lo cual casi siempre se realiza de una manera irracional, con el n de sacar el mximo de rentabilidad. El tercer problema en la gestin de los recursos naturales lo es la incertidumbre con respecto a los costos y precios a futuro que tendrn los bienes y recursos ambientales. A la vez existir siempre incertidumbre sobre el inventario de recursos renovables con los que contarn las futuras generaciones, as como de las tecnologas que tendrn para el manejo de recursos ecolgicos, y por ltimo, existir incerteza de la utilidad que tendrn ciertos bienes para las generaciones futuras, los cuales podran ser fcilmente sustituibles por nuevos productos y servicios. Tal y como se expuso, la incertidumbre que rodea el manejo y gestin ambiental tampoco favorece la conservacin de los recursos actuales en benecio de las generaciones futuras. Queda claro entonces, que la unin de los tres fantasmas asignados por el autor Clark, conlleva al propietario de un recurso ambiental a explotar y sobre utilizar irracionalmente su recurso, con el n de obtener la mxima rentabilidad actual, e invertir lo producido en una actividad con una mayor renta, sin reparo alguno de los benecios que su bien generara a las generaciones actuales y futuros, al carecer de incentivos econmicos que lo estimulan a conservar dichos bienes. El mercado por si solo es incapaz de evitar la tragedia ambiental que vivimos, la mano invisible de la que hablaba el economista clsico Adam Smith11, en el caso de los bienes comunes, no llega funcionar, por el contrario y siguiendo lo que seala el autor Herman Daly12, en lugar de la mano invisible lo que existe es un pie invisible que destroza los recursos naturales de una patada.
11 12
SMITH, A. La riqueza de las naciones, Ediciones Orbis, 1983. DALY, H. Economics, Ecology, Ethics, 1980.
La situacin actual de los recursos ambientales se caracteriza por el hecho de que los benecios econmicos generados por la violencia contra el entorno se privatizan, mientras que los costos de proteccin y restauracin se socializan.13 Debido a lo anterior, el Estado en aras de defender y conservar los recursos naturales para la generaciones presentes y futura se ve obligado a intervenir en la economa con el n de evitar lo que Hardin denomin la tragedia de los comunes, o sea la sobreexplotacin y agotamiento de los recursos comunes. Para ello se ha acudido a la regulacin de las actividades productivas y de consumo, mediante legislacin que establece estndares mximos de contaminacin y de utilizacin de los recursos ecolgicos, adems se han establecido impuesto y subsidios ambientales, los cuales estimularn conductas que benecien al entorno y desincentivarn aquellas que violenten y vulneren el equilibrio ecolgico.
2.3. Medio Ambiente y Externalidades

En el sistema econmico se produce una externalidad cuando la actividad desplegado por un sujeto (persona fsica o jurdica) repercute sobre el bienestar de otro u otros, sin que estos se encuentre facultado para cobrar un precio, de esta forma se produce una divergencia entre lo que un agente econmico paga por producir y los efectos ambientales que causa su producto o proceso productivo. Existen externalidades positivas y negativas. Como ejemplo de las positivas encontramos al propietario de un inmueble con cobertura forestal cuyos rboles secuestran el dixido de carbono generado por terceros al utilizar sus vehculos movilizados por motores de combustin, sin que el propietario de dicho bosque pueda cobrar un precio por la funcin de descontaminante que genera su fundo. Por otra parte, y como ejemplo de una externalidad negativa encontramos al propietario de un vehculo automotor el cual produce emisiones de CO2 que contamina y genera daos a la salud de terceros, el cual no paga ninguna suma por emitir y descargar dichos gases a la atmsfera, lo cual afecta a la sociedad como un todo. Por ello, quien genera una externalidad negativa no tiene que pagar por ello en un sistema de mercado, a pesar del perjuicio que produce, y quien genera una
13
SERRANO MORENO, Jos Luis, Ecologa y Derecho, Granada, 1992.
externalidad positiva no se ve remunerado econmicamente por el servicio que presta a la sociedad. La tragedia ambiental que vivimos actualmente se fundamenta en el hecho de la existencia masiva de externalidades negativas y el casi nulo reconocimiento de los servicios que brindan quienes generan externalidades positivas. Tal y como se expuso en el acpite anterior, al ser los bienes ambientales masivos y abundantes no recayendo sobre los mismos ttulos de propiedad, son considerados por el sistema econmico como bienes ilimitados y de libre disposicin y adquisicin, lo que genera su sobreexplotacin y uso irracional. Al encontrarse fuera del sistema econmico y carecer de precio, no llega a existir ningn tipo de incentivo para su uso racional, llegando a generar tarde o temprano contaminacin. Debido a lo anterior, y siendo el mercado intil para regular el problema de la contaminacin, el deber del Estado y sus poderes pblicos es el de intervenir en la economa, regulando los procesos productivos y de consumo, con el n que las externalidades producidas no repercutan negativamente sobre la sociedad, o bien, compensando econmicamente a quienes producen externalidades positivas para que continen generando esa funcin a favor de la comunidad.
3. EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES

La internalizacin de las externalidades implica el reconocimiento econmico a quien produce un externalidad positiva con el n de compensarle los servicios brindados, a la vez, conlleva a quien produce una externalidad negativa a compensar econmicamente por las repercusiones negativas que su actuacin produce a terceros. Consciente de ello, el estado costarricense, en aplicacin de los acuerdos de la Cumbre de la Tierra de 1992 suscritos en la ciudad de Ro de Janeiro, promulg la ley nmero 7575 Ley Forestal del cinco de febrero de 1996, la cual innova en el espectro jurdico, regulando y promoviendo por primera vez, el reconocimiento de los servicios ambientales que brindan los ecosistemas. Esto lo hizo creando un sistema de compensacin econmica a los propietarios y poseedores de bosques y plantaciones forestales que generan una externalidad positiva a la sociedad, nanciando parcialmente dicho pago mediante recursos
provenientes de actividades que generan externalidades negativas al ambiente. (impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos)
3.1. El marco jurdico del pago de servicios Ambientales

El marco jurdico del sistema de pagos por servicios ambientales lo encontramos tanto en la normativa internacional, como en la legislacin interna costarricense. El principio diecisis de la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y desarrollo, en aplicacin del principio Quien contamina paga , expone el deber de las autoridades nacionales de fomentar la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos, por ello, quien contamina, debera de cargar con los costos de la contaminacin ocasionada. De lo anterior se concluye que quien genera una externalidad negativa debera verse obligado a compensar los daos causados al ambiente, y por otro lado, quien genera una externalidad positiva debera ser compensado por el bienestar ofrecido a la sociedad. La Convencin de Diversidad Biolgica establece en el artculo primero como su objetivo fundamental las conservacin de la diversidad biolgica, la utilizacin sostenible de sus componentes y la participacin justa y equitativa de los benecios derivados de su utilizacin. Para ello, y de conformidad con su artculo once, cada parte contratante en la medida de lo posible, adoptar medidas econmicas y socialmente idneas que acten como incentivos para la conservacin y la utilizacin sostenible de los componentes de la diversidad biolgica. El Convenio Marco sobre Cambio Climtico suscrito dentro de los acuerdos de Ro de 1992, tiene como n la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero a un nivel que prevenga eventuales riesgos de origen antropognico que intereran en los sistemas climticos. El Convenio Regional sobre Cambios Climticos, suscrito en Ciudad Guatemala en 1993, vino a conrmar a nivel regional las obligaciones suscritas por los pases centroamericanos en el Convenio Marco de Cambio Climtico. Por ello, el artculo 4 del Convenio Regional establece que la conservacin de las condiciones climticas requiere la voluntad de todos y de la cooperacin externa, regional y mundial, en adicin de los esfuerzos que las naciones centroamericanas desarrollen, por lo que se invita a la
comunidad internacional a participar, tcnica y nancieramente en dicho esfuerzo. A la vez, el numeral 22 del Convenio Regional establece solicitar a la comunidad internacional (pases desarrollados) un trato preferencial para favorecer el acceso y la transferencia de tecnologa, tendiente a reducir la brecha entre los Estados desarrollados y los centroamericanos, y que ayude a la regin a sustituir por tecnologas limpias las prcticas obsoletas generadoras de gases de efecto invernadero. Mediante el Protocolo de Kyoto suscrito en el mes de diciembre de 1997 , los pases industrializados se comprometieron en reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un cinco por ciento con respecto al nivel de emisiones de 1990, durante el periodo 2008-2015. Para cumplir dicha meta se crearon tres mecanismos de ejecucin que al efecto son: el intercambio de emisiones, implementacin conjunta y el denominado Mecanismo de Desarrollo Limpio. El artculo 12 del Protocolo desarrolla el Mecanismos de Desarrollo Limpio, cuyo n es apoyar el desarrollo sostenible en los pases en desarrollo y contribuir con el objetivo primordial del Convenio Marco de Cambio Climtico, as como ayudar a los pases industrializados alcanzar el cumplimiento de sus compromisos adquiridos en el Protocolo de Kyoto. Adems del marco jurdico internacional antes mencionado, el artculo 50 del Constitucin Poltica de Costa Rica establece el derecho el cual ostentan todos los ciudadanos de gozar de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. En concordancia de este precepto constitucional, se crea la ley nmero 7575 en 1996 o Ley Forestal la cual innova incluyendo la gura de los servicios ambientales y dejando abierta la posibilidad de crear un programa de pago de los servicios ambientales que brindan tanto los bosques como las plantaciones forestales. Por otra parte, los numerales 4 y 31 de la Ley Reguladora de los Servicios Pblicos establecen, tanto el deber de la entidad en proteger el ambiente cuando se trate de la prestacin de servicios pblicos, como la obligacin de dicha institucin de tomar en cuenta criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservacin de energa y eciencia econmica, a la hora de jar precios, tarifas y tasas de los servicios pblicos. Al respecto, la ley de Biodiversidad de 1998 en su artculo 37 , abre la posibilidad para el cobro a los usuarios, va tarifaria, por parte de quienes suministran servicios de agua y energa que dependan estrictamente de la proteccin e integridad de ecosistemas, de un
porcentaje equivalente al costo del servicio brindado. Por tanto, se pretende eliminar el histrico subsidio ambiental y generar recursos nancieros necesarios para proveer a las futuras generaciones de un servicio hdrico de calidad.
3.2. Denicin de Servicios Ambientales

El inciso k del artculo 3 de la Ley forestal costarricense dene los servicios ambientales como aquellos que brindan los bosques y las plantaciones forestales y que inciden directamente en la proteccin y el mejoramiento del medio ambiente. Los clasica de la siguiente manera: 1. Mitigacin de gases de efecto invernadero (jacin, reduccin, secuestro, almacenamiento y absorcin). 2. Proteccin del agua para uso urbano, rural o hidroelctrico. 3. Proteccin de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, cientco y farmacutico, investigacin y mejoramiento gentico. 4. Proteccin de los ecosistemas, formas de vida y belleza escnica natural para nes tursticos y cientcos. Mediante la mitigacin de gases de efecto invernadero, en especial del dixido de carbono (CO2) acumulado en la atmsfera, se evita la concentracin excesiva de ese elemento, lo que conlleva a la reduccin del efecto invernadero, colaborando a evitar el calentamiento global y sus consecuencias nefastas para toda la humanidad. La cobertura boscosa absorbe el dixido de carbono de la atmsfera mediante el proceso de fotosntesis y lo ja como biomasa orgnica, reduciendo por tanto las concentraciones de dicho gas en la atmsfera. Por ello, dicho servicio ambiental favorece no solo a la comunidad local, sino que a la regional e internacional. Tal y como se expondr ms adelante, el Convenio Marco de Cambio Climtico, as como el Protocolo de Kioto, crean un sistema (Mecanismo de Desarrollo Limpio) por medio del cual, proyectos en naciones en desarrollo pueden ayudar a mitigar las obligaciones de los pases desarrollados de reducir sus propias emisiones de gases de efecto invernadero.
Por otra parte, los bosques ejercen una gran inuencia sobre la regularidad del ciclo hidrolgico y la reduccin de sedimentos de los embalses. Por ello, los propietarios de bosques o plantaciones forestales que conservan su ciclo ecolgico, producen una externalidad positiva a la sociedad, pues ayudan al ciclo hidrolgico el cual es fundamental para la generacin de agua potable y el potencial hidroelctrico. Por tanto, el benecio ambiental de los recursos hdricos garantiza la calidad y disponibilidad del recurso agua. La legislacin costarricense mediante la Ley Reguladora de los Servicios Pblicos y la Ley de Biodiversidad han reconocido el servicio dado por los bosques, tanto en la generacin de electricidad, como en la conservacin y suministro de agua. Por tanto se le permite a los entes que brindan dichos servicios, cobrar un canon extra en la tarifa a los usuarios, con el n que dicho montos les sea compensado a los propietarios de bosques que brindan tales servicios. De esta forma, el precio del servicio brindado, internaliza el costo asumido por la empresa que lo brinda de retribuir a quienes generaron externalidades positivas y que permitieron brindar tal servicio. La proteccin de la biodiversidad genera benecios a las comunidades locales e internacionales, en especial a la industria farmacutica a la que le brinda la materia prima necesaria para su desarrollo, a la vez es fuente de conocimientos e informacin gentica (conocimiento etnobotnico). La proteccin de la biodiversidad acarrea benecios a las presentes y futuras generaciones por su potencial frmaco-gentico. Es importante recalcar que Costa Rica posee un cuatro por ciento de la biodiversidad del planeta, incluyendo diez mil especies de plantas de las cuales mil quinientas son orqudeas endmicas, adems existen ochocientos cincuenta especies de aves, doscientos dieciocho de reptiles, doscientos cinco de mamferos, ciento sesenta de anbios y ciento treinta especies de peces de agua dulce, as como cientos de miles especies de insectos de las cuales encontramos al menos mil quinientas especies de mariposas.14 Por ltimo los ecosistemas forestales brindan un servicio a la comunidad en el tanto es fuente de riqueza por parte de la industria turstica que explota la belleza escnica inherente a los recursos naturales. Al da de hoy, la principal fuente de ingresos de Costa Rica
14 SNCHEZ CHAVES, Oscar, Experiencias de Costa Rica en esquemas nancieros para asegurar y recuperar la cobertura forestal, en Seminario sobre Dao Ambiental, Procuradura General de la Repblica, 2001.
la genera la industria turstica, la cual aprovecha la imagen ecolgica del pas para atraer turismo e inversin extranjera, los cuales generan benecios econmicos y sociales al pas. Costa Rica conserva el veinticinco por ciento de su territorio legalmente protegido mediante el sistema de reas protegidas, dentro de las cuales se cuentan los parques nacionales, muy visitados por turistas tanto nacionales como extranjeros, siendo uno de los atractivos ms importante que el pas le ofrece a la industria turstica internacional.
3.3. Objetivo del Programa de pago de Servicios Ambientales15

El Programa de Pago por Servicios por Servicios Ambientales (PPSA) es un reconocimiento nanciero por parte del Estado, a travs del FONAFIFO, a los y las propietarios(as) y poseedores(as) de bosques y plantaciones forestales por los servicios ambientales que stos proveen y que inciden directamente en la proteccin y mejoramiento del medio ambiente. Su n es establecer los procedimientos que se aplicarn en el Pago de los Servicios Ambientales (PSA) generados por los bosques y las plantaciones forestales del pas, mediante el fomento de las actividades de reforestacin, proteccin de la cobertura boscosa, manejo de bosque, recuperacin de cobertura mediante regeneracin natural y plantacin de rboles forestales en sistema agroforestales (SAF), pagados con recursos provenientes del Presupuesto Nacional y de cualquier otro donante o inversionista.
3.4. Ente encargado del Pago de los Servicios Ambientales

El ente encargado de la gestin de pago de servicios ambientales es el FONAFIFO o Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, el cual es un rgano de desconcentracin mxima dentro de la estructura de la administracin forestal del Estado, con personera jurdica instrumental, de tal manera que se encuentra autorizado para realizar cualquier tipo de negocio jurdico lcito no especulativo o requerido para la debida administracin de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitucin de deicomisos.
15 Manual de Procedimientos para el pago de servicios ambientales, publicado en el diario ocial La Gaceta nmero 20 del 29 de enero de 2010.
Fue creado mediante la Ley Forestal 7575 de 1996 y su objetivo es nanciar, para benecio de pequeos y medianos productores, mediante crditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestacin, reforestacin, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperacin de reas desnudadas y los cambios tecnolgicos en aprovechamiento e industrializacin de los recursos forestales. Tambin se encuentra capacitado para captar nanciamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales16.
3.5. Fuentes de nanciamiento del programa de pago de servicios ambientales

De conformidad con el numeral 47 de la Ley Forestal y la realidad actual del programa de pago de servicios ambientales, las fuentes de nanciamiento provienen de: 1. Recursos provenientes del impuesto selectivo de consumo a los combustibles y otros hidrocarburos. (aplicacin del principio quien contamina paga). Este impuesto fue creado por la Ley forestal y se encuentra regulado en el numeral 69 que al efecto dice De los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos, anualmente se destinar un tercio a los programas de compensacin a los propietarios de bosques y plantaciones forestales, por los servicios ambientales de mitigacin de emisiones de gases con efecto invernadero y por la proteccin y desarrollo de la biodiversidad, que generan las actividades de proteccin, conservacin y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales. 2. Montos recaudados por concepto de venta de otros servicios a nivel local o internacional, tales como la captura de carbono y la proteccin de los recursos hdricos. 3. Fondos disponibles de los proyectos Ecomercados, KfW y Reforesta.17
16 17
Artculo 46 de la Ley Forestal nmero 7575 de 1996. Al respecto consultar: http://www.fonafo.go.cr/paginas_espanol/proyectos/e_proyectos.htm.
3.6. Beneciarios del Sistema de Pago de Servicios Ambientales18

Se consideran beneciarios del Programa PSA, todas aquellas personas fsicas o jurdicas, propietarios, arrendatarios, usufructuarios de inmuebles inscritos en el Registro Nacional que deseen gozar del Pago de los Servicios Ambientales en las diversas modalidades. Para proyectos de proteccin de bosque tambin se considerar a los poseedores (as) que cumplan con lo establecido en el artculo 9 dela Ley N 8640, Proyecto Ecomercados II y el reglamento ala Ley Forestal.Los (las) solicitantes interesados podrn presentar pre solicitudes de la siguiente manera: -En forma individual: Para la proteccin de bosque, proteccin de bosque en vacos de conservacin y proteccin de recurso hdrico, recuperacin de cobertura mediante regeneracin natural, reforestacin, manejo de bosque y establecimiento de rboles forestales en SAF . En proyectos regentados por organizaciones para la proteccin de bosques, proteccin de recurso hdrico, reforestacin, recuperacin de cobertura mediante regeneracin natural, manejo de bosque y el establecimiento de rboles forestales en SAF .
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3.7. Modalidades del Pago de Servicios Ambientales19

El pago se servicios ambientales de conformidad con el Manual de Procedimientos encuentra tres modalidades distintas: 1. Reforestacin 2. Regeneracin Natural 3. Proteccin de bosques 4. Proteccin de bosques en vacos de conservacin
18 Manual de Procedimientos para el pago de servicios ambientales, publicado en el diario ocial La Gaceta nmero 20 del 29 de enero de 2010. 19 Decreto Ejecutivo 37660-MINAE.
5. Proteccin del recurso hdrico 6. Manejo de bosque 7 . Sistema agroforestal Las reas mnimas y mximas anuales a considerar para el PSA a travs de las diferentes modalidades, son las que se detallan a continuacin: -Para la modalidad de plantacin de rboles forestales en SAF , la cantidad mnima ser de trescientos cincuenta (350) rboles y mxima de cinco mil rboles (5.000) por beneciario(a). Plantaciones en bloque de menos de una hectrea, con densidades equivalentes entre 625 y 1.111 rboles por hectrea. Se considera como mximo cinco bloques de una hectrea por beneciario(a). Para proyectos de Manejo de Bosque el rea mnima es de dos hectreas y un rea mxima de trescientas hectreas.
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3.8. Montos a cancelar por Servicios Ambientales20

a) Novecientos ochenta dlares exactos ($980) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Reforestacin, desembolsados durante un perodo de cinco aos. b) Mil cuatrocientos setenta dlares exactos ($1.470) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Reforestacin estrictamente con especies nativas contenidas en los Decretos N 25663-MINAE del 8 de octubre de 1996 y N 25700-MINAE del 15 de noviembre de 1996, desembolsados durante un perodo de cinco aos. c) Cuatrocientos diez dlares exactos ($410) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Regeneracin Natural en pastos y tambin reas con potencial productivo en sitios con al menos un ao de abandono y libres de pastoreo, desembolsados durante un perodo de diez aos.
20 Decreto Ejecutivo 37660-MINAE.
d) Seiscientos cuarenta dlares exactos ($640) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Proteccin de Bosque, desembolsados durante un perodo de diez aos. e) Setecientos cincuenta dlares exactos ($750) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Proteccin de Bosque en Vacos de Conservacin, en las zonas identicadas por el SINAC y FONAFIFO, desembolsados durante un perodo de diez aos. f) Ochocientos dlares exactos ($800) por hectrea, para el pago de servicios ambientales por Proteccin de Recurso Hdrico en las zonas de importancia hdrica identicadas por la Direccin de Aguas del MINAE y por el FONAFIFO, desembolsados durante un perodo de diez aos. g) Quinientos dlares exactos ($500) por hectrea, para el pago de servicios ambientales en contratos de Manejo de Bosque, en los cuales se realiz la cosecha de acuerdo a los Estndares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios, Criterios e Indicadores, Cdigo de Prcticas y Manual de Procedimientos, Decretos Ejecutivos N 27388-MINAE publicado el 2 de noviembre de 1998, el Decreto N 30763-MINAE, publicado en La Gaceta N194, del da 9 octubre del 2002 vigente hasta el 16 de junio del 2008 y el Decreto N 34559-MINAE publicado en La Gaceta N 115, del da 16 de junio del 2008, desembolsados durante un perodo de diez aos. h) Un dlar con treinta centavos ($1,30) por rbol, para el pago de servicios ambientales por Reforestacin integrados a Sistemas Agroforestales y bloques de menos de diez hectreas, desembolsados durante un perodo de tres aos. i) Un dlar con noventa y cinco centavos ($1,95) por rbol, para el pago de servicios ambientales por Reforestacin integrados a Sistemas Agroforestales estrictamente con especies nativas contenidas en los Decretos N 25663-MINAE del 8 de octubre de 1996 y N 25700-MINAE del 15 de noviembre de 1996, desembolsados durante un perodo de tres aos.
3.9. Plazo de vigencia de los contratos de pagos ambientales21

Los plazos de vigencia y las cesiones de derechos por los servicios ambientales generados que se establezcan en los contratos correspondientes segn el artculo 3, inciso k) de la Ley Forestal N 7575 sern los siguientes: a) En contratos de Reforestacin que incorporen varias especies forestales y con diferentes turnos de cosecha, la vigencia del contrato ser igual al de la especie que tenga el turno ms largo de cosecha y que ste no exceda de quince aos, en cuyo caso este sera el lapso mximo de tiempo de la vigencia. En todos los casos, la vigencia de los contratos de reforestacin no ser menor a diez aos. b) Para contratos de Proteccin de Bosque la vigencia del contrato ser de diez aos a partir de su rma. c) Para contratos de Manejo de Bosque y en los cuales se realiz la cosecha de acuerdo a los Estndares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios. Criterios e Indicadores, Cdigo de Practicas y Manual de Procedimientos, Decretos Ejecutivos N 27388-MINAE, del da 2 de noviembre de 1998, Decreto N 30763-MINAE publicado en La Gaceta No 194, del da 9 octubre del 2002 vigente hasta el 16 de junio del 2008 y el Decreto Ejecutivo N 34559-MINAE publicado en La Gaceta N 115, del da 16 de junio del 2008, la vigencia del contrato ser de diez aos a partir de su rma. d) Para contratos de Regeneracin Natural en potreros y sitios con potencial productivo, la vigencia del contrato ser de diez aos a partir de su rma. e) Para los contratos en los que se desarrollan Sistemas Agroforestales, la vigencia del contrato ser de cinco aos a partir de su rma. En esta modalidad no se realizar la inscripcin de la afectacin del inmueble ante el Registro de la Propiedad.
21
Decreto Ejecutivo 37660-MINAE.
3.10. Afectacin del inmueble sometido al Programa de Pago por Servicios Ambientales
Todas la ncas sujetas al pago de servicios ambientales se afectan ante el Registro Nacional de la Propiedad con el n de hacer de conocimiento de terceros la existencia de los contratos de pago de servicios ambientales, lo que garantiza ante un eventual cambio de propietario que el proyecto concluir su ejecucin tal y como se estipul en el contrato original.
3.11. Regentes Forestales

Tambin existe la posibilidad de realizar los pagos al amparo de los informes de regencia que suministran los ingenieros forestales privados, para lo cual se necesita la formalizacin de un contrato de Regencia Forestal, entre el propietario de la nca afectada al sistema y el profesional privado responsable, el cual de conformidad con el a la Ley Forestal ostenta fe pblica y sobre el mismo recae responsabilidad.22
3.12. Obligaciones de las partes contratantes

El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal se encuentra obligado adems de realizar los pagos a los beneciarios en las formas pactadas, deber dar seguimiento y monitoreo a los proyectos del programa de Servicios Ambientales, para ello contratar los servicios de un ente externo que le permita auditar y evaluar el estado y cumplimiento de las obligaciones establecidas. El FONAFIFO cuenta con un sistema de informacin geogrco que le permite la individualizacin de cada proyecto ejecutado, adems cuenta la tecnologa necesaria para darle seguimiento a cada plan en ejecucin mediante imgenes satelitales que le ayudan a monitorear la cobertura boscosa. Adems deber realizar la afectacin de cada inmueble sometido al programa en el Registro Pblico de la Propiedad Inmueble, con el n de darle publicidad ante terceros. Por
22 Artculo 21 de la Ley Forestal nmero 7575 de 1996.
ltimo suspender la aplicacin del Pago por Servicios Ambientales e iniciar las gestiones administrativas y legales para la recuperacin de los recursos ya pagados sus intereses y eventuales daos y perjuicios causados, ante el eventual incumplimiento de las condiciones acordadas en el contrato suscrito, adems se encuentra obligado a iniciar el procedimiento administrativo a n de determinar si se cancela o no el contrato forestal, estableciendo las responsabilidades del caso. Por su parte, los beneciarios del programa debern cumplir las siguientes obligaciones:23 1. Cumplir con las estipulaciones del estudio tcnico 2. Prevenir y controlar incendios forestales 3. Prevenir y controlar la cacera ilegal y la extraccin ilegal de otros productos del bosque 4. No desarrollar actividades agrcolas y/o ganaderas, excepto en los sistemas agroforestales 5. No efectuar acciones de corta y extraccin de productos maderables, en los proyectos de proteccin. 6. No realizar actividades que alteren el comportamiento natural del rea bajo proteccin de bosque 7 . Comunicar al Ministerio de Ambiente cualquier alteracin o contingencia que ocasiones cambios en el rea protegida. 8. Permitir el libre acceso al personal del Ministerio de Ambiente encargado del control, FONAFIFO y otros que estos designen, al lugar del rea compensada, facilitando su labor 9. Permitir al Ministerio de Ambiente realizar labores de investigacin y educacin ambiental en el rea compensada. 10. Cumplir con las obligaciones establecidas en la ley forestal, sus reglamentos y otras disposiciones aplicables.
23 Manual de Procedimientos para el pago de Servicios Ambientales.
11. Acatar cualquier recomendacin, tcnicamente justicada emitida por el Ministerio de Ambiente. 12. En caso de venta del rea sujeta a Pago de Servicios Ambientales, en forma parcial o total el Beneciario deber comunicar en un plazo mximo de treinta das a la ocina regional de FONAFIFO, la transaccin efectuada. 13. Ceder a FONAFIFO los derechos por los Servicios Ambientales por un periodo igual a la vigencia del contrato suscrito. 14. Contar con un regente durante el periodo de desembolso y en el caso de proyectos de reforestacin para el cumplimiento de actividades sivilculturales. 15. Identicar adecuadamente el rea sujeta a Pago de Servicios Ambientales, mnimo un rtulo por cada cincuenta hectreas, o para proyectos presentados en forma conjunta con reas inferiores a cincuenta hectreas por beneciario al menos un rtulo por inmueble y en casos de Sistemas Agroforestales uno por inmueble. 16. En la modalidad de rboles forestales en sistemas agroforestales se debe proteger los rboles del ramoneo de los animales
3.13. Incumplimientos Contractuales

En el supuesto incumplimiento por parte del beneciario de las obligaciones arriba descritas, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal podr suspender la aplicacin del Pago por Servicios Ambientales, e iniciar las gestiones administrativas y legales para la recuperacin de los recursos ya pagados sus intereses y eventuales daos y perjuicios causados, cuando se compruebe que hubo incumplimiento del estudio tcnico, el contrato, la Ley Forestal y dems disposiciones reglamentarias vigentes. A la vez, podr iniciar el procedimiento administrativo a n de determinar si se cancela o no el contrato forestal, estableciendo las responsabilidades del caso24.
24
Manual de Procedimientos para el pago de Servicios Ambiental, artculo 14 inciso 2.
3.14. Benecios adicionales

Como benecios adicionales a la compensacin econmica del programa de Pago por Servicios Ambientales, ley forestal costarricense prev los siguientes incentivos:25 1. La exencin al pago del impuesto sobre bienes inmuebles. 2. La exencin del pago del impuesto sobre activos 3. Proteccin contra invasiones de precaristas.
4. CONVENIO MARCO DE CAMBIO CLIMTICO, EL PROTOCOLO DE KIOTO Y EL MECANISMOS DE DESARROLLO LIMPIO

El Convenio Marco de Cambio Climtico rmado en la ciudad de Ro de Janeiro, en el ao 1992 por ciento sesenta y dos pases, tiene como meta estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero a niveles que impidan interferencias antropogenias peligrosas en el sistema climtico, actuando de forma solidaria con quienes se ven mayormente afectados por los embates climticos (Estados costeros e insulares). Para ello los pases desarrollados en aplicacin del principio ambiental de Responsabilidad comn pero diferenciada26 deben tomar medidas para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero. Con la aprobacin del Protocolo de Kyoto en 1997 los pases industrializados se comprometieron en reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un cinco por ciento con respecto al nivel de emisiones de 1990, durante el periodo 2008-2015. Con el n de lograr dicha meta, el Protocolo estableci tres vas diferentes para alcanzarla: 1. Intercambio de emisiones, el cual es permitido nicamente entre pases industrializados 2. Implementacin conjunta, el cual se da en proyectos entre pases desarrollados
25 26 Ley Forestal nmero 7575 de 1996, artculo 23. Principio 3 del Convenio Marco de Cambio Climtico, suscrito en la Cumbre de Ro de 1992.
3. Mecanismo de Desarrollo Limpio, nico va que prev la participacin de los pases en desarrollo, promoviendo la inversin y el intercambio de tecnologa. El objetivo del Mecanismos de Desarrollo Limpio27 es apoyar el desarrollo sostenible en los pases en desarrollo y contribuir con el objetivo primordial del Convenio Marco de Cambio Climtico, as como ayudar a los pases industrializados alcanzar el cumplimiento de sus compromisos adquiridos en el Protocolo de Kioto. De esta forma, los pases industrializados pueden adquirir reducciones de emisiones certicadas generadas en la ejecucin de proyectos que jen, reduzcan o eviten emisiones de gases de efecto invernadero en los pases en vas de desarrollo. Consciente de ello, con el n de cumplir con las disposiciones tanto del Convenio Marco como del Protocolo de Kioto, Costa Rica cre dos mecanismos nancieros: 1. El pago de servicios ambientales, ya descrito anteriormente 2. Mecanismo nanciero internacional que emite Compensaciones Certicadas Comercializables Tal y como se ha venido describiendo a lo largo del presente ensayo, la ley Forestal costarricense autoriza al Estado a internalizar los costos de los servicios ambientales de mitigacin de gases de efecto invernadero para incentivar los esfuerzos que realizan los propietarios de bosques y plantaciones forestales, facultando al Estado al reclamo de dicho servicio ambiental a nivel internacional. De ah que, cada beneciario del Programa de Pago por Servicios Ambientales se ve obligado a la hora de suscribir el respectivo contrato, a ceder al Estado el derecho de comercializar las emisiones evitadas a nivel internacional, lo cual sustentar el nanciamiento del programa de pago de Servicios Ambientales, y atraer nuevos recursos para continuar con el programa. 28 Para ello, se cre la gura de los CTOs o Certied Tradeable Offsets, denidos como una cantidad determinada de reducciones de gases de efecto invernadero expresadas en unidades equivalentes de carbono, que han sido o sern reducidas o compensadas.
27 28
Artculo 12 del Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climtico, 1997 . Manual de Procedimientos para el Pago de los Servicios Ambientales, artculo 12, inciso 13.
El programa de pago de servicios ambientales mediante el monitoreo interno y externo de los benecios ambientales derivados de la ejecucin de proyectos, permite asegurar que la mitigacin es real, de cantidad demostrable, y que cumple con los requisitos del Convenio Marco de Cambio Climtico. El plazo de cada certicado es de 20 aos, en los cuales el Estado Costarricense se compromete a sustentar la validez de la mitigacin, garantizando compensaciones adicionales en el caso que existen controversia con las mitigaciones certicadas.
4.1. La experiencia costarricense en la aplicacin del Mecanismo de Desarrollo Limpio

Ya en 1995, siguiendo el plan piloto establecido mediante el Mandato de Berln, Costa Rica desarroll sus primeros proyectos de Actividad Conjunta. En esta primera fase de experimentacin se pueden rescatar cuatro proyectos de importancia:29 1. Ecoland: su objetivo fue la consolidacin territorial de los lmites del Parque Nacional Piedras Blancas. Los benecios econmico-ambientales del proyecto llegaron a alcanzar la suma de un milln de dlares, existiendo un secuestro de carbono por la cantidad de trescientos sesenta y seis mil toneladas mtricas. 2. Biodiversix: su objetivo es la restauracin de pastizales abandonados en una zona de bosque tropical seco, y la recuperacin de terrenos abandonados en el bosque tropical hmedo. El rea regenerada en su conjunta suma cincuenta y ocho mil hectreas. 3. Proyecto Forestal Klinki: Su objetivo fue la reforestacin de seis mil hectreas con una especie denominada Klinki, cuyo benecio se estima en la suma de tres millones ochocientos mil dlares y un secuestro de un milln novecientos sesenta y seis mil cuatrocientos noventa y cinco toneladas mtricas de carbono secuestrado 4. Proyecto Carx: Mediante el convenio suscrito entre la ocina costarricense de implementacin conjunta (rgano encargado en la negociacin internacional de CTOs)
29 Datos tomados del ensayo Cambio Climtico, Implementacin de la legislacin en Mesoamrica de Ana Victoria Rojas y Eugenia Wo Chin, publicado en De Ro a Johannesburgo: Perspectivas del Derecho Ambiental en Latinoamrica , UICN, 2002.
y la Fundacin FUNDECOR se tutelan diez mil seiscientos setenta hectreas mediante regeneracin forestal de bosque, cinco mil quinientos treinta y tres hectreas de plantaciones forestales y veinte mil quinientos dos hectreas de manejo sostenido de bosque. A raz del xito obtenido mediante los programas pilotes anteriormente enunciados, luego se trabaj con los denominados proyectos sobrilla constituidos por una serie de pequeos proyectos o componentes. Los proyectos sombrilla se dividen en dos: 1. Proyecto de consolidacin Territorial y nanciera de los Parque Nacionales y Reservas Biolgicas de Costa Rica o PAP . Su desarrollo pretende la conservacin de quinientas treinta mil cuatrocientas noventa y ocho hectreas equivalentes al secuestro de dieciocho millones de toneladas mtricas de carbono. Este proyecto incluye el denominado Biodiversix. Este programa cuenta con una certicacin de CTOs de la Societ Genrale de Surveillance. 2. Proyecto de Reforestacin y Proteccin de Bosques: su objetivo es complementar y nanciar el Programa de pago de Servicios Ambientales que lleva a cabo el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, para la compensacin econmica de propietarios y poseedores privados de bosque y plantaciones forestales. Este programa comercializ CTOs con el gobierno de Noruega y un consorcio privado de dicho pas. Actualmente, FONAFIFO trabaja en los siguientes programas: -Ecomercados: El Proyecto Ecomercados tiene como objetivo aumentar la conservacin de bosques en Costa Rica, apoyar el desarrollo de mercados y proveedores privados de los servicios ambientales ofrecidos por los bosques privados, incluir la proteccin de la diversidad biolgica as como mitigar los gases que producen el efecto de invernadero y favorecer los servicios hidrolgicos Mitigacin: Estas reas de proyectos tienen como objetivo la generacin de reducciones de emisiones mediante la implementacin de actividades de reforestacin, regeneracin natural y sistemas agroforestales con ncas inscritas dentro del Programa de Pago de Servicios Ambientales en tres reas del pas: : Guanacaste, Zona Norte y Pacco Sur.
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Emisin de Certicados de Sostenibilidad Ambiental (CSA). El objetivo que se desea alcanzar con el desarrollo de las Emisiones de CSA, es la proteccin de bosques en reas seleccionadas que presentan aspectos sociales (ndices de social bajos, cultura) o ambientales (gran valor ecolgico) relevantes en reas especcas del pas.
Los fondos recaudados por estos programas se utilizan para el pago de servicios ambientales de conservacin de biodiversidad, pago de contratos de Programa de Servicios Ambientales, pago por conservacin de bosques en el rea de corredor biolgico mesoamericano, y para la promocin de proyectos de generacin de energa mediante fuentes renovables.
5. A MANERA DE CONCLUSIN
Costa Rica innov en el espectro jurdico internacional creando un sistema de pago por los servicios ambientales, por medio del cual, se compensa a los propietarios de bosques y plantaciones forestales por los servicios que brindan a la comunidad nacional e internacional. Los fondos que sustentan el programa provienen tanto de donaciones de la comunidad internacional, como del aporte de la empresa privada y del dinero girado por el Estado por medio del impuesto selectivo de consumo a los combustibles. La experiencia costarricense al respecto ha sido exitosa, contando hasta el da de hoy con el suciente respaldo econmico para el desarrollo y crecimiento del programa. El marco jurdico y econmico del programa de pago de servicios ambientales, debe de servir a la comunidad internacional como un claro ejemplo, de la factibilidad y sustentabilidad de esta clase de proyectos, los cuales crean benecios no slo a la sociedad, sino que a la vez, a los propietarios y poseedores de bosques que se ven recompensados econmicamente e incentivados a velar por su conservacin.
6. BIBLIOGRAFA
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ProJeTo SisTemas EsTadUais de PagamenTos por Servios AmBienTais: diagnsTico, lies aprendidas e desaFios para a FUTUra legislao
Coordenao Geral Paula Lavratti Coordenao Administrativa Luciana Mello Alves Coordenao Tcnica Guillermo Tejeiro Coordenao de Comunicao Sarah Bueno Motter
Jornalista
INSTITUTO O DIREITO POR UM PLANETA VERDE Presidente Jos Rubens Morato Leite 1 Vice Presidente Jos Eduardo Ismael Lutti Secretria Geral Kamila Guimares de Moraes
Diretores Financeiros Tatiana Barreto Serra / Luiz Fernando Rocha Diretor da Sede Administrativa Ana Maria Nusdeo Diretores de Assuntos Internacionais Solange Teles da Silva / Heline Sivini Ferreira Diretores Culturais Eladio Luiz da Silva Lecey / Slvia Cappelli Diretores de Comunicao Paula Lavratti / Maria Leonor Paes Cavalcanti Ferreira
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Fundamentos e principais aspectos jurdicos

DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS

Pagamento por Servios Ambientais

ORGANIZADORES: Paula Lavratti Guillermo Tejeiro

Guillermo Tejeiro, organizadores.

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| Ana Maria de Oliveira Nusdeo

Pagamento por servios ambientais. Do debate de poltica ambiental implementao jurdica

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2. Uma inTrodUo ao insTrUmenTo do pagamenTo por servios amBienTais (PSA)

Op. cit., p. 254.

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PEIXOTO, Marcos. Op. Cit., p. 6.

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3. DesaFios na implemenTao de pagamenTos por servios amBienTais

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Leis estaduais 14.675/2000 e 15.133/2010.

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4. A dimenso JUrdica da implemenTao de PSAs no Brasil

4.1. Estruturao de polticas e programas de pagamento por servios ambientais

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4.1.1. Estruturao de mercados de Pagamento por servios ambientais

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Conforme o Anexo da Deciso 11 da Conferncia das Partes 7/2011.

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4.1.2. Pagamento por servios ambientais em reas protegidas

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NUSDEO, Ana Maria. Op. cit., p. 153. Artigo 41, I, h .

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WUNDER, Sven. Op. Cit., p. 14.

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4.2.2. Contratos em terra indgena

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Cf. VALLE, Raul e YAMADA, Erika. Op. cit., p. 88-89.

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4.2.3. Contratos com Comunidades Tradicionais

VALLE, Raul e YAMADA, Erika. Op. cit., p. 104. Idem, p. 105.

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4.3.3. Conservao e explorao da diversidade biolgica

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PALAVRAS CHAVE: Direito internacional ambiental, direito das mudanas climticas,