O Mercosul

O Mercosul: negociaes extra-regionais
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br
Ernesto Henrique Fraga Arajo
O Mercosul: negociaes extra-regionais
Braslia, 2008
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br Capa: Carlos Bracher Paisagem de Ouro Preto com Igreja do Rosrio 89 x 116 cm OST Ass. CIE e Dat. 1994 Equipe Tcnica Coordenao: Eliane Miranda Paiva, Maria Marta Cezar Lopes e Llian Silva Rodrigues Programao Visual e Diagramao: Cludia Capella e Paulo Pedersolli
Originalmente apresentado como tese do autor no LII CAE, Instituto Rio Branco, 2007. Impresso no Brasil 2008
Arajo, Ernesto Henrique Fraga. O Mercosul : negociaes extra-regionais / Ernesto Henrique Fraga Arajo. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. 352 p. ISBN 978-85-7631-107-2 1. Poltica externa Brasil. 2. Poltica externa Mercosul. 3. Instituto Rio Branco. I. Mercado comum do Cone Sul. II. Autor. CDU: 327(8) MERCOUSUL (043.2)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
SUMRIO
INTRODUO E APRESENTAO GERAL ........................................................................ 7 CAPTULO 1: GNESE DOS ACORDOS BILATERAIS DE COMRCIO ........................................... 13 CAPTULO 2: HISTRICO DO MERCOSUL COMO BLOCO NEGOCIADOR .................................... 37 CAPTULO 3: AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS E A AGENDA INTERNA DO MERCOSUL ............... 69 CAPTULO 4: AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS NA POLTICA EXTERNA DO BRASIL E DOS DEMAIS PASES DO MERCOSUL ..................................................................................................... 89 CAPTULO 5: O MERCOSUL DIANTE DO CENRIO COMERCIAL INTERNACIONAL ........................ 129 CAPTULO 6: O PERFIL COMERCIAL DO BRASIL E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO DIANTE DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS ............................................................................................ 151 CAPTULO 7: DISCUSSO SOBRE AS CRTICAS CONDUO DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS ... 169 CAPTULO 8: O CONTEDO POSSVEL DOS PROCESSOS NEGOCIADORES ................................. 197 C APTULO 9: A ORGANIZAO DO PROCESSO NEGOCIADOR E A IDIA DE UMA C OMISSO NEGOCIADORA .............................................................................................. 233 CAPTULO 10: CONCLUSES ............................................................................... 257 ANEXOS ....................................................................................................... 267 NOTAS ........................................................................................................ 281 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 329 OUTRAS FONTES ............................................................................................. 347
INTRODUO
APRESENTAO GERAL
INTRODUO E APRESENTAO GERAL
Este trabalho parte da observao de que o relacionamento extra-regional do Mercosul1, englobando tanto as negociaes efetivas quanto os diferentes processos de dilogo que podem ou no conduzir a negociaes, constitui um importante campo de ao da poltica externa brasileira. Com efeito, algumas das principais linhas da insero presente e futura do Brasil no contexto regional e mundial dependem desse relacionamento extra-regional do Mercosul no s dos aspectos pontuais de cada negociao ou processo especficos, mas tambm da concepo de conjunto de tais processos. Ao discuti-los, est-se discutindo projetos nacionais de desenvolvimento e estratgias de posicionamento do pas no cenrio mundial. O trabalho dedicar-se- a estudar as negociaes extra-regionais do Mercosul do ponto de vista de trs ordens de fatores que as condicionam: os fatores domsticos, no Brasil; os fatores internos ao Mercosul; e os fatores externos relativos ao cenrio internacional. Antes disso, examinar o histrico do Mercosul como bloco negociador. Ao final, formular-se-o sugestes de ao e concluses gerais. Na dimenso histrica, o Captulo 1 buscar expor a gnese dos acordos bilaterais de comrcio preferencial nos anos 80 e 90, sua relao com o sistema multilateral, o uso que lhes vem sendo dado e suas principais tendncias, na medida em que esse panorama condiciona a atuao externa do Mercosul. A seguir, o Captulo 2 procurar delinear a evoluo do Mercosul como bloco negociador, desde a assinatura do Tratado de Assuno at os dias de hoje (o
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ERNESTO HENRIQUE FRAGA ARAJO
corte temporal se dar, mais precisamente, entre 26 de maro de 1991 e 30 de junho de 2007). A seguir sero analisados os condicionamentos intra-bloco que afetam as negociaes extra-regionais. O Captulo 3 se ocupar da relao entre a agenda interna e a agenda externa do Mercosul, procurando examinar de que forma as negociaes extra-regionais podem contribuir para o avano do bloco rumo a uma integrao mais slida e profunda. Ao considerar a agenda interna, dar-se- ateno, inclusive, ao tema da ampliao do Mercosul, que, aps a assinatura do Protocolo de Adeso da Venezuela, vem-se tornando um dos principais itens de discusso dentro do bloco, com grande impacto potencial sobre suas relaes externas. O Captulo 4 concentrar a discusso sobre o papel das negociaes extra-regionais do Mercosul no entrecruzamento das principais linhas da poltica externa de cada um de seus Estados Partes. Os condicionamentos derivados do cenrio global sero estudados a seguir. O Captulo 5 analisar a evoluo da poltica de blocos e buscar identificar algumas das atuais tendncias do contexto econmico-comercial mundial que mais de perto podem afetar as negociaes do Mercosul. No campo dos condicionamentos domsticos, o Captulo 6 abordar os principais elementos do perfil comercial do Brasil e seu impacto nas estratgias negociadoras do pas atravs do Mercosul, bem como a questo do projeto nacional de desenvolvimento diante do panorama das negociaes extra-regionais. O Captulo 7 examinar as principais crticas que se vm fazendo no Brasil conduo das negociaes extra-regionais, crticas que revelam alguns dos elementos em jogo no debate interno sobre o tema da insero internacional do pas e do Mercosul como instrumento dessa insero. luz do quadro histrico e dos condicionamentos domsticos, intra-boco e internacionais, se procurar desenhar propostas concretas para a conduo das negociaes extra-regionais. O Captulo 8 tratar de propostas relativas ao contedo das negociaes (com pases
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desenvolvidos, por um lado, e com pases em desenvolvimento, por outro), enquanto o Captulo 9 discutir, a partir de um exame do mecanismo atual de formulao e defesa das posies do bloco nas diferentes negociaes, a idia alternativa de criar um rgo negociador comunitrio. Finalmente, o Captulo 10 procurar identificar as linhas de convergncia entre os diferentes ngulos de viso ou horizontes temticos acima examinados, para apresentar concluses gerais sobre as negociaes extra-regionais do Mercosul. Cabe esclarecer que, no conceito de negociaes extraregionais esto englobadas todas as negociaes ou processos de dilogo de que o Mercosul participa ou participou como bloco com qualquer parceiro ou grupo de parceiros exteriores Amrica Latina e Caribe, seja em exerccios bilaterais (Mercosul-Unio Europia ou Mercosul-ndia, por exemplo), seja em exerccios plurilaterais (ALCA). As negociaes com parceiros latino-americanos no foram includas na anlise porque se do praticamente todas dentro do arcabouo da ALADI, ou seja, dentro de um processo de integrao que se pretende mais amplo, e muitas delas podem ser o ncleo de futuras ampliaes do prprio Mercosul gerando, portanto, um nvel de intimidade que naturalmente inexiste nas negociaes extra-regionais. As negociaes com o CARICOM, Panam e Repblica Dominicana no foram tampouco consideradas porque, por suas condicionantes geogrficas e culturais, aproximam-se muito mais do contexto latinoamericano (ALADI) ou mesmo sul-americano do que da tica extraregional.
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CAPTULO 1
GNESE
DOS ACORDOS BILATERAIS DE COMRCIO
GNESE DOS ACORDOS BILATERAIS DE COMRCIO
CAPTULO 1
O sistema de comrcio internacional do ps-guerra, fundado no GATT, nasceu avesso idia de acordos comerciais bilaterais. Pretendia-se criar um arcabouo multilateral em que a utilizao de acordos de comrcio como elemento da poltica de poder dos Estados j no teria lugar. Havia clara noo de que a instrumentalizao das negociaes comerciais pelas polticas nacionais dos pases centrais fora um dos elementos determinantes da impossibilidade de criar-se um sistema internacional estvel no perodo entre-guerras, da crise econmica de 1929 e das tenses que levaram ao conflito de 193945.2 Importava, assim, na viso dos idealizadores do GATT, limpar a esfera do relacionamento comercial internacional de toda contaminao poltica. Era preciso interditar a poltica comercial como instrumento para jogos de poder e esquemas de alianas. O princpio da naomais-favorecida do GATT-1947, e o prprio GATT como instituio de negociaes multilaterais, parecem haver nascido com esse objetivo bsico. Por dcadas, o bilateralismo comercial viria a estar associado memria da instabilidade e, em ltima instncia, guerra, enquanto o multilateralismo era visto como o caminho da paz e da crescente prosperidade.3 Por outro lado, foi-se aos poucos revelando que a concepo da poltica comercial como domnio autnomo e despolitizado das relaes internacionais contribua para perpetuar o fosso de poder Norte-Sul. A idia da poltica comercial limpa impedia na prtica os pases em desenvolvimento de buscar alternativas autnomas de insero internacional pela vertente comercial, sem passar pelo crivo dos pases desenvolvidos, mais especificamente do condomnio transatlntico, que dominava amplamente o GATT.4 certo que a exceo do Artigo
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XXIV ao princpio da nao-mais-favorecida, criada para atender ento j almejada integrao europia, acabou por permitir as tentativas de integrao entre pases em desenvolvimento (especialmente na Amrica Latina), mas isso ficava longe de facultar aos pases em desenvolvimento a possibilidade de negociar estratgias prprias de insero comercial. A despolitizao da poltica comercial constitua tambm fator favorvel ao Ocidente na confrontao com o bloco sovitico, pois pressupunha um modelo de comrcio ocidental, capitalista e privatizado, onde os Estados no podiam ou no deviam atuar como atores comerciais. Os pases em desenvolvimento que quisessem integrar-se ao sistema necessitavam, assim, aceitar essas regras, que desencorajavam a busca politizada de outros modelos comerciais junto ao bloco socialista.5 Nos anos 50 e principalmente nos anos 60, com o surgimento da questo global do desenvolvimento, ficaram claras as insuficincias do sistema multilateral para promover as metas do desenvolvimento atravs do comrcio. A UNCTAD surgiu dessa percepo, como uma tentativa de repolitizao da poltica comercial em funo do objetivo do desenvolvimento econmico. A UNCTAD no conseguiu, contudo, gerar modelos alternativos, justamente por no haver podido escapar lgica das tenses Leste-Oeste, e tambm pelo fato de que, poca e at o incio dos anos 70, os pases em desenvolvimento representavam papel extremamente marginal no comrcio internacional, sem alavancagem econmica para redirecionar suas regras. Entretanto, importa assinalar que, j na dcada de 60, as discusses em torno da UNCTAD chamavam a ateno para a necessidade de criar-se uma noo distinta das negociaes comerciais e de seu papel na promoo do desenvolvimento.6 A dimenso unctadiana que se procurou criar para o tratamento das questes comerciais no visava propriamente a contestar o sistema multilateral centrado no GATT, mesmo porque se percebia claramente que, a exemplo de qualquer esforo multilateral, a existncia
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deste ltimo era altamente prefervel, do ponto de vista do mais fraco (no caso os pases em desenvolvimento), sua simples ausncia. Entretanto, buscavam-se caminhos outros que no o GATT para criar uma contribuio decisiva do comrcio ao desenvolvimento, pois se acreditava que o sistema multilateral no oferecia as respostas demandadas pelo Sul. O sistema veio a permitir um elemento de bilateralismo assimtrico aparentemente favorvel aos pases em desenvolvimento (PEDs) sob a forma do SGP. Contudo, o acesso preferencial unilateral oriundo do SGP jamais ameaaria os fundamentos da estrutura de poder representada pelo GATT/OMC nem corresponderia inteiramente s expectativas desenvolvimentistas, pois era basicamente um mecanismo discricionrio passvel de utilizao como instrumento de incentivo/punio segundo o melhor ou pior comportamento de cada pas em desenvolvimento sob o ponto de vista dos desenvolvidos. 7 Neste contexto, curioso comparar a poca do surgimento da UNCTAD com a atual: ento, julgava-se que o sistema multilateral de comrcio no era capaz de atender (sozinho) s expectativas do mundo em desenvolvimento na rea comercial e buscou-se a alternativa da UNCTAD, que acabou frustrada; nos dias de hoje, pressups-se, aps a abertura da Rodada de Doha, que o prprio sistema multilateral, agora muito mais slido e sofisticado, poderia atender agenda do desenvolvimento esperana que, no entanto, tambm se vai frustrando. poca da criao da UNCTAD, o Sul tornava-se mais forte numericamente, graas descolonizao. Hoje, torna-se mais forte comercialmente, graas ao aumento de sua participao nas trocas mundiais. Mas nem ento nem hoje parece capaz de fazer valer esse incremento de fora e transform-lo em alternativas viveis que liguem decisivamente o comrcio ao desenvolvimento. No se pode dizer que o sistema multilateral de comrcio seja inteiramente refratrio ao desenvolvimento. Sobretudo depois da criao da OMC, dotou-se ele de instrumentos que favorecem a participao eqitativa dos pases em desenvolvimento, principalmente o mecanismo
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de soluo de controvrsias, alm das tentativas de controle dos subsdios, cuja limitao, em princpio, constrange os pases ricos mais do que os PEDs. certo tambm que o Sul tardou muito em organizarse eficientemente na defesa de seus interesses comuns no sistema multilateral, situao que apenas comeou a ser corrigida de forma mais efetiva em 2003, com a criao do G-20. No entanto, o que principalmente ocorreu medida que o sistema se sofisticou foi o aprofundamento de assimetrias, por exemplo mediante os acordos sobre propriedade intelectual e medidas de investimento relacionadas ao comrcio, capazes de retirar dos PEDs a possibilidade de utilizar importantes instrumentos de promoo do desenvolvimento. O acordo sobre servios, apesar de seu gradualismo, tende na prtica a favorecer os grandes exportadores de servios, que aos poucos vo consolidando suas condies de acesso, com ou sem presena comercial, nos pases do Sul.8 A agenda de Cingapura, principalmente investimentos e compras governamentais, apesar de abandonada, mostra claramente o vis que os pases centrais pretendem dar ao sistema: cerceamento de polticas pblicas que possam desviar-se da norma-padro por eles estabelecida, e proteo aos interesses de suas empresas transnacionais. A Rodada Uruguai e a de Doha visaram ou visam basicamente a consolidar a abertura econmica dos PEDs,9 em troca de um duvidoso corte de subsdios agrcolas e de tarifas agrcolas dos pases ricos.10 Tudo isso leva a crer que o sistema multilateral padece de certo vcio de origem, que se intensifica ao longo das dcadas, em lugar de atenuar-se. No se trata, ao menos no unicamente, da questo da assimetria de poder, pois essa assimetria tem diminudo no terreno comercial, com o aumento da participao dos PEDs tanto como compradores quanto como fornecedores dos desenvolvidos, sem que isso se reflita no redirecionamento do sistema. O vcio parece ser, antes, de natureza ideolgica, e se refere justamente quela averso a uma poltica comercial politizada, que se mencionava acima. O sistema no tem espao para a discusso verdadeiramente multilateral de valores e interesses fundamentais de longo prazo, interesses que, para os PEDs,
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possuem como referncia comum, obviamente, o conceito do desenvolvimento.11 Essa falta de espao para a discusso do tema do desenvolvimento na OMC parece comprovar a observao de certas correntes do pensamento poltico segundo as quais as instituies no so a fonte das relaes de poder, mas delas emanam.12 Curiosamente, o nico espao de contestao importante existente no sistema tem sido o procedimento de soluo de controvrsias, teoricamente o guardio da integridade do prprio sistema. Alguns membros, principalmente o Brasil, tm obtido sentenas que atacam as assimetrias de poder vigentes, explorando as brechas pr-desenvolvimento proporcionadas pelos cdigos. Mas claramente o rgo de Soluo de Controvrsias est longe de ser uma corte constitucional e nunca poder julgar matrias que escapem aos cdigos, vendo-se assim muito limitadas as possibilidades de redirecionar o sistema pela via judicial. A OMC tende a consolidar-se como um rgo apoltico, o que significa na prtica, como em qualquer estrutura apoltica, a perpetuao das relaes de poder vigentes.13 O sistema no capaz de reordenar-se de dentro, e cabe apenas especular se um dia o reordenamento lhe ser imposto de fora. No obstante, e em parte justamente devido s limitaes do sistema multilateral, as negociaes comerciais internacionais esto atravessando um processo de repolitizao no sentido da gerao de mais e mais instrumentos bilaterais promovido justamente pela mo dos pases desenvolvidos, mas que tambm cria novas oportunidades para uma politizao do comrcio em outro sentido, o da busca dos objetivos do desenvolvimento. Com efeito, nos EUA, j no incio dos anos 80, o setor privado, notadamente as empresas transnacionais, comeam a demandar a abertura de mercados externos a e proteo de seus interesses em terceiros pases em grau maior do que aquele que o GATT ia proporcionando. Cresciam as dificuldades de negociao com europeus e japoneses, e emergia grande preocupao quanto competitividade
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das empresas norte-americanas em terceiros mercados. Os pases em desenvolvimento, iniciando processos de abertura econmica e privatizao, apareciam como parceiros cada vez mais interessantes, fazendo-se necessrio garantir que essa onda de abertura se consolidasse e progredisse. O Governo norte-americano encampa esses anseios do setor privado (especialmente das indstrias de ponta, como a farmacutica, e do setor de servios)14 e passa a formular uma nova agenda de negociaes comerciais que, indo muito alm da tradicional questo da remoo de barreiras tarifrias para produtos industriais, campo de ao por excelncia do GATT, incorpora os temas da proteo de investimentos, servios, propriedade intelectual, compras governamentais e polticas de concorrncia sempre num sentido de obter campo de ao desimpedido para as transnacionais norte-americanas nos pases hospedeiros e proteg-las de qualquer poltica nacional desses pases que pudesse prejudicar sua atuao. Os Estados Unidos passam a promover essa nova agenda em duas frentes: lanam a Rodada Uruguai, que viria a ampliar dramaticamente a esfera de competncia do sistema multilateral no sentido demandado pelos EUA; e criam um novo paradigma de negociaes bilaterais, primeiramente sob a forma do acordo de livre comrcio EUA-Canad, e mais tarde do NAFTA.15 Os pases europeus aderem agenda ofensiva norte-americana, percebendo que as empresas transnacionais europias, com crescente projeo no exterior (graas competitividade que ento ganhavam com o aprofundamento da prpria integrao europia), somente teriam a se beneficiar com a introduo dos novos temas nas negociaes. Alm de atuar nesse sentido na esfera multilateral, os europeus passam a promover os novos temas ao seu estilo, fazendo deferncias dimenso social e promoo da democracia com os parceiros de seu entorno imediato: pases da Europa do Leste, a partir de 1989 (j pensando em uma futura ampliao), e pases do Mediterrneo. Os pases em desenvolvimento, em sua maioria fragilizados pela crise da dvida, sem capacidade de articulao entre eles e
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extremamente dependentes do Norte como fonte de capital e destino de exportaes, no tm meios de resistir inteiramente ofensiva dos desenvolvidos e vem os novos temas serem incorporados nos acordos ou ao menos nos aparatos de presso negociadora dos pases do Norte, tanto no plano multilateral quanto bilateral. Nesse sentido no seria talvez excessivo assinalar que o NAFTA e a OMC, cujas negociaes se concluem no mesmo ano de 1993, so irmos gmeos. Ambos nascem do propsito de configurar instrumentos comerciais internacionais apropriados aos interesses econmicos dos pases desenvolvidos, notadamente dos Estados Unidos, diante das oportunidades abertas pela globalizao, pelo fim do bloco socialista e pela abertura econmica indiscriminada dos pases perifricos.16 As duas vertentes apresentavam cada qual suas vantagens do ponto de vista dos norte-americanos. A OMC tinha a vantagem da horizontalidade: as novas regras, aprovadas a um custo muito baixo em termos de concesses dos desenvolvidos, aplicavam-se a todos os participantes, embora no tivesse sido possvel evitar que tanto os acordos sobre servios quanto propriedade intelectual e TRIMS contivessem flexibilidades em favor dos PEDs. O NAFTA, embora cobrindo apenas o Canad e o Mxico, tinha a vantagem da verticalidade: permitia incluir a dimenso da proteo de investimentos e ir mais fundo que a OMC nas rea de servios, soluo de controvrsias. O NAFTA representava um novo tipo de acordo econmico, no cabendo coloc-lo sob a rubrica dos acordos regionais em que figuram a CEE/UE, a ALADI, a Comunidade Andina ou o Mercosul. Ao contrrio desses agrupamentos, o NAFTA no constitui um projeto de integrao e no pretende tornar-se um bloco unido frente a terceiros. Ao contrrio, trata-se de um instrumento de abertura de mercados e proteo de investimentos, sem a pretenso de criar nenhum tipo de comunidade mais profunda, e desprovido de elementos de ordem poltica ou social. O NAFTA um acordo comercial bilateral Norte21
Sul, essencialmente um acordo EUA-Mxico (mesmo porque a simbiose econmica EUA-Canad j estava consolidada pelo Acordo de Livre Comrcio de 1982), destinado a, garantir os interesses dos exportadores e investidores norte-americanos no mercado mexicano. O NAFTA tornou-se um novo prottipo de instrumento comercial Norte-Sul, destinado no s, e talvez no principalmente, liberalizao comercial clssica por meio de remoo de barreiras tarifrias e no-tarifrias, mas sobretudo ao cerceamento da capacidade do parceiro em desenvolvimento de implementar polticas autnomas que firam os interesses das empresas do parceiro desenvolvido.17 Os captulos de investimentos, servios, propriedade intelectual, compras governamentais, normas de concorrncia e o procedimento de soluo de controvrsias com clusula investidor-Estado criavam uma rede normativa que, sob o conceito de regras,18 se superpunha faculdade legislativa e administrativa nacional do pas-alvo, no caso o Mxico, e no lhe deixavam qualquer espao para medidas que pudessem restringir a atuao dos agentes econmicos do pas exportador/ investidor, no caso os EUA. Ao mesmo tempo, mantinham-se mecanismos de comrcio administrado e barreiras no-tarifrias para os poucos produtos do pas em desenvolvimento que pudessem afetar sensibilidades agrcolas ou industriais do desenvolvido. Esse ressurgimento do bilateralismo (desde cedo condenado pelos defensores da pureza do antigo sistema de Bretton-Woods e do livre comrcio pela via multilateral), que o NAFTA consagra e leva a um novo patamar, j demonstrara ser um instrumento de poltica externa, e no puramente de poltica comercial, com a assinatura do Acordo de Livre Comrcio EUA-Israel, em 1985. O que se pretendia aqui era realar o carter especial da aliana americano-israelense e reforar o Estado de Israel, parceiro-chave na poltica norte-americana para o Oriente Mdio.19 Hoje com freqncia se condena, no mundo desenvolvido, a tentativa de alguns PEDs de negociarem acordos bilaterais entre si, tachando-a de exerccio meramente poltico, esquecendo a motivao basicamente poltica de iniciativas norte22
americanas (depois do acordo com Israel, os mais recentes Acordos de Livre Comrcio com Jordnia, Om e Marrocos, por exemplo) ou europias (os acordos com os ACP). A assinatura e aprovao do NAFTA, juntamente com o fato de o acordo haver sido apresentado opinio pblica internacional como favorvel ao Mxico, geraram um sentimento de emulao por parte de muitos outros pases e o desejo de negociarem acordos semelhantes. De fato, o triunfo norte-americano no consistiu somente nem principalmente em convencer o Mxico a assinar o instrumento, mas em tornar acordos do tipo NAFTA uma aspirao generalizada no mundo em desenvolvimento. Em 1993, durante a dura discusso do NAFTA no Congresso norte-americano, era comum ver correntes de opinio de muitos outros pases latino-americanos torcendo pela aprovao do acordo, e, ao final do processo, congratulando-se com o Mxico pelo resultado positivo, como se representasse uma vitria para toda a regio. A rpida exportao do Modelo NAFTA como sonho de consumo de latino-americanos e pases de outras regies20 modificou radicalmente o cenrio das negociaes comerciais internacionais, talvez tanto quanto a criao da OMC. A consolidao da hegemonia comercial do Norte sobre o Sul, portanto, dispunha agora de dois instrumentos, o multilateral e o bilateral. No caso da OMC, como se viu acima, apesar das brechas prdesenvolvimento, o sistema era essencialmente desbalanceado em favor dos interesses dos desenvolvidos (TRIPS, TRIMS, GATS, Acordos de Subsdios e Agricultura: se bem verdade que todos esses instrumentos poderiam ter sido muito piores, do ponto de vista dos PEDs, dificilmente se poderia argumentar que foram favorveis ao desenvolvimento).21 No caso do NAFTA, tinha-se um arranjo internacional com grau provavelmente nunca antes visto de intruso normativa. Os pases em desenvolvimento com intenes de manter um projeto de desenvolvimento prprio e uma insero internacional autnoma teriam agora de atuar em duas frentes: de um lado, procurando maximizar as escassas vantagens que o sistema multilateral lhes permitia,
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e de outro defendendo-se das presses crescentes para aceitar acordos bilaterais do tipo NAFTA contra a argumentao alarmista de que, sem tais acordos, perderiam mercados e investimentos. Essa atuao na defesa da autonomia fazia-se muito problemtica, pois no havia modelos alternativos liberalizao com base no consenso de Washington. Para alm das negociaes multilaterais e bilaterais, as polticas de estabilizao inspiradas ou ditadas pelo FMI e Banco Mundial exigiam a abertura comercial, a desregulamentao, a abertura da conta de capitais, a privatizao, o abandono de polticas industriais, o Estado mnimo. As crises financeiras, entre 1995 e 1999, voltavam a fragilizar os PEDs e a aprofundar sua dependncia em relao aos capitais internacionais inclusive os pases asiticos, que ainda procuravam manter polticas de desenvolvimento ativas (embora a crise asitica tenha provindo justamente de uma excessiva exposio ao capital internacional, na linha do consenso de Washington, acabou ela por lanar ao descrdito os projetos de poltica industrial autnoma daqueles pases). A nova onda das negociaes bilaterais, proveniente dos EUA, contava com a adeso da Unio Europia, mas assumiu ali inicialmente uma dimenso distinta, pois concentrou-se a princpio na negociao de Acordos de Associao com os pases da Europa do Leste, recmsados do sistema socialista e j candidatos a uma futura adeso. Eram instrumentos destinados consolidao de uma rea de influncia natural, a garantir a ausncia de retrocesso ao socialismo, a abertura aos investimentos dos pases da Europa ocidental e, de um modo geral, a progressiva adaptao ao modelo de integrao europeu. A Unio Europia, alis, j dispunha, desde 1975, de um mecanismo clssico de relao comercial centro-periferia, sob a forma do Acordo de Lom22 com os pases da frica, Caribe e Pacfico (ACP), instrumento que, em troca de acesso ao mercado europeu para produtos tropicais, mantinha os pases ACP em situao de clientelismo em relao s ex-metrpoles, com importantes vantagens para estas ltimas: contar com o apoio dos ACP muito importantes
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numericamente em organismos internacionais diversos, mesmo fora do mbito econmico, e desunir o mundo em desenvolvimento nas negociaes comerciais, fazendo parecer que os interesses dos pequenos PEDs diferiam daqueles dos grandes intento que, alis, se vem transpondo com certo xito para uma esfera mais ampla sob o conceito dos least developed countries. O Consenso de Washington inspirava e inspira a agenda negociadora da Unio Europia no menos que a dos EUA: garantir a abertura de mercados em servios e investimentos e a abertura da conta de capital, promover a privatizao, gerar regulamentao desregulamentadora (ou seja, estabelecer regras que na prtica significam a eliminao de quaisquer regras capazes de criar empecilhos atuao das transnacionais), entre tantos outros elementos. Esses objetivos ficaram claros nas posies e propostas europias durante as negociaes com o Mercosul. Se que realmente existe um modelo scio-econmico europeu distinto do modelo norte-americano, por ser mais atento qualidade de vida do que simples competitividade no livre mercado, esse modelo europeu s existe para dentro da prpria UE, e jamais foi transposto para as propostas negociadoras europias frente aos pases em desenvolvimento. A UE, de fato, to agressiva quanto os EUA quando se trata de defender seus interesses comerciais ofensivos e defensivos. A propalada competio econmica entre os EUA e a Europa, nos anos 90, e o relativo distanciamento poltico entre ambos, depois da invaso do Iraque, no se traduziram em atitudes diferentes de um e de outro em relao ao tema do desenvolvimento e ao relacionamento com os PEDs. Uma terceira frente dos acordos bilaterais europeus, com forte inspirao poltica consistia nos acordos de cooperao com os pases mediterrneos, que logo desembocariam em Acordos de Livre Comrcio. Tratava-se aqui de contribuir para a estabilidade da muitas vezes turbulenta vizinhana meridional da UE, contendo migraes e procurando minorar tenses sociais e religiosas ameaadoras para a Europa, alm de reforar clientelismos tradicionais e restaurar vnculos
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oriundos do perodo colonial, modernizando-os sob nova roupagem. Quanto ao contedo, a UE aplicou a esses acordos um modelo muito prximo daquele inaugurado pelo NAFTA, com captulos sobre investimentos, servios, propriedade intelectual e concorrncia, um pouco mais suaves do que no esquema norte-americano, mas seguindo a mesma concepo bsica: em troca de algum acesso (altamente administrado) ao prprio mercado para produtos agrcolas mediterrneos e alguns txteis, obter ampla proteo aos interesses das empresas europias investidoras e exportadoras de bens e servios, interferindo em grande medida com a autonomia reguladora nacional dos pases-alvo e alcanando vrios objetivos que no se haviam logrado no plano multilateral (em proteo de denominaes geogrficas, por exemplo). Um quarto crculo das negociaes bilaterais da UE viria a ser integrado pelas regies mais distantes do seu permetro imediato, compostas por pases de porte muito maior que os ACPs e sem o mesmo tipo de laos coloniais recentes fundamentalmente a Amrica Latina, a frica do Sul, o Sudeste Asitico e os pases rabes do Golfo. Fizera-se claro para os europeus o valor de acordos bilaterais com pases em desenvolvimento para promover os interesses das transnacionais europias e projetar a influncia da UE, comprovando ademais, diante da opinio pblica interna euro-ctica, a capacidade da Unio Europia de adquirir uma presena global semelhante dos Estados Unidos. Dentro dessa concepo bsica, diferentes motivaes especficas levaram a UE a lanar processos de negociao com o Mercosul,23 o Mxico, o Chile, a SACU e o CCG, alm de criar um mecanismo de dilogo com a sia, a ASEM, de forte conotao econmica, que desde 1998 vem preparando o terreno para o lanamento de negociaes comerciais com a ndia, a ASEAN e a Coria, finalmente aprovado pelo Conselho em maro de 2007.24 O Japo s bem mais tarde viria a preocupar-se em construir uma rede de acordos bilaterais, concentrando suas atenes nos pases da ASEAN, aparentemente tendo como um dos objetivos principais
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antecipar-se China e conter o avano dos interesses econmicos chineses na regio ao mesmo tempo procurando conquistar posies vantajosas para a eventual futura negociao de um grande Acordo de Livre Comrcio ASEAN+3 (China, Japo e Coria). Para tanto, o Japo desenvolveu o modelo dos Economic Partnership Agreements (EPAs), que constituem basicamente acordos de liberalizao tarifria em bens manufaturados, juntamente com disciplinas de proteo de investimentos, servios, propriedade intelectual e compras governamentais.25 Trata-se, essencialmente, do modelo NAFTA, ao qual se acrescentam, como atrativo, programas de cooperao tcnica japonesa em benefcio dos parceiros e alguma melhora de acesso para profissionais individuais prestadores de servios no mercado japons. J foram concludos EPAs com a Tailndia, Malsia, Cingapura e Filipinas. O xito no Sudeste Asitico levou o Japo a negociar e firmar acordos desse tipo tambm com o Mxico e o Chile. Enquanto a UE preparava sua rede de acordos com a prpria periferia e com alguns parceiros mais distantes, o xito do NAFTA levava os Estados Unidos a lanarem a iniciativa da ALCA, essencialmente inspirada no prprio NAFTA, valendo-se do desejo da maioria dos demais pases latino-americanos de acederem aos mesmos benefcios de que supunham gozar o Mxico no TLC.26 Mais tarde, medida que a negociao hemisfrica estagnava (por ao justamente do nico agrupamento que contestava o modelo NAFTA, a saber, o Mercosul como se examinar no Captulo 2), a ALCA dava lugar a iniciativas localizadas, do tipo hub-and-spokes, sob a forma dos acordos EUA-Chile, EUA-Peru, do projetado acordo EUA-Colmbia, todos calcados no mesmo paradigma, ao qual se iam introduzindo aperfeioamentos em termos de maior proteo ao investimento, propriedade intelectual, e maiores restries capacidade reguladora domstica. Mesmo no havendo sido levada at o fim, a iniciativa da ALCA criou na Amrica Latina a demanda por acordos do estilo NAFTA, o que at hoje representa uma presso sobre os pases que no aceitaram aquele modelo.
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Os Estados Unidos comeavam tambm a exportar o modelo NAFTA para fora da regio, mediante as negociaes (movidas fundamentalmente por interesses geoestratgicos) com a Jordnia, Om, Bareine e Emirados rabes Unidos, bem como aquelas com Tailndia, Malsia e Coria (de maior atrativo econmico, mas no menor importncia geoestratgica, ao contribuir para conter a expanso da China no entorno asitico e reforar a pretenso dos EUA de participar de quaisquer futuras iniciativas de liberalizao comercial entre os pases da sia-Pacfico). Fechavam tambm um acordo com a Austrlia, interessante porque, apesar de concludo com um pas like-minded, e de incorporar algumas atenuaes do modelo NAFTA, continha assimetrias at hoje contestadas por muitos australianos. Na sucesso de negociaes e novos acordos bilaterais dos EUA, criou-se o que se tem identificado como uma espiral de precedentes. Cada acordo mantm a base do anterior e acrescenta novos elementos de proteo de investimentos, restrio da capacidade regulatria, livre acesso em servios e compras governamentais, entre outras reas.27 Os EUA chegaram a tentar criar uma espcie de ALCA transpacfica, sob a forma de uma APEC concebida como Acordo de Livre Comrcio ao estilo NAFTA. A proposta norte-americana nesse sentido, lanada em 1993, acabou por fracassar logo em 1995, por oposio do Japo, j ento cauteloso quanto extenso da esfera de influncia dos EUA na sia, e dos pases do Sudeste Asitico, receosos de uma subordinao de suas polticas econmicas, com alto grau de interveno estatal, ao enquadramento desejado pelos EUA28. A tica regional no relacionamento dos EUA com a sia foi ento substituda pela tica bilateral, de forma semelhante ao que ocorreu na Amrica Latina medida que a ALCA comeou a encontrar dificuldades para efetivar-se. A crise financeira de 1997 viria a tornar os Tigres Asiticos muito mais vulnerveis presso norte-americana pela negociao de acordos assimtricos. Entretanto, a maior tradio de fortes projetos de desenvolvimento autnomo nesses pases, em comparao com
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vrios latino-americanos, explica que, uma dcada passada, vrios deles no tenham ainda cedido a Acordos de Livre Comrcio com os EUA.29 No perodo inter-rodadas, ou seja, do encerramento das negociaes da Rodada Uruguai, em 1993, ao lanamento da Rodada de Doha, em 2001, os acordos bilaterais tornam-se o principal campo para promover as agendas dos pases do Norte. Com a abertura da nova Rodada, ressurge a questo do regionalismo (na verdade o bilateralismo) contra o multilateralismo e o debate em torno do spaghetti bowl, o emaranhado de regras definidas nos acordos preferenciais que poderia, segundo alguns, prejudicar seriamente a operacionalidade do sistema multilateral e comprometer os esforos rumo ao livre comrcio. Os condutores da poltica comercial norte-americana e europia no parecem jamais haverse preocupado com o spaghetti bowl (exceto quando se trata de desincentivar acordos bilaterais ou regionais entre pases em desenvolvimento, quando, a sim, surge a preocupao com a coerncia sistmica). Continuaram procurando defender seus interesses paralelamente nas duas esferas, aproveitando as correlaes entre ambas. Assim que, por exemplo, a UE propunha ao Mercosul reduzir sua ambio em termos de demandas agrcolas na Rodada de Doha para obter maiores concesses europias no acordo birregional. Enquanto isso, nas negociaes da ALCA, os Estados Unidos assentavam o princpio de que o tema de subsdios agrcolas no se trataria no plano hemisfrico, mas apenas na Rodada multilateral enquanto os temas de propriedade intelectual, servios, compras governamentais, estes sim, deviam negociar-se na ALCA e, mais do que isso, produzir ali compromissos OMC-plus. De um modo geral, a coexistncia de negociaes multilaterais e bilaterais demonstrou-se muito til para os desenvolvidos, no sentido de moderar as ambies dos PEDs em um e outro foro, alternadamente, sempre sob o argumento de que o que no ganharem aqui, ganharo l, ao mesmo tempo pressionando em ambos os foros os pases em desenvolvimento a aceitarem a agenda ofensiva do Norte. Apesar dessa presso renovada, os anos 2000 comeavam a criar uma atmosfera distinta daquela dos 90. Com o xito da ndia e da
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China, surgem modelos de desenvolvimento acelerado desvinculados dos cnones do consenso de Washington, fato marcante sobretudo em se tratando de pases que no possuem acordos bilaterais com os desenvolvidos. Ao mesmo tempo, os danos do NAFTA ao Mxico vo-se tornando evidentes, lanando-se, de modo mais geral, sria dvida sobre os acordos bilaterais como ferramenta para o crescimento. Ao lado de um movimento anti-globalizao mais radical, vo surgindo correntes de pensamento que, embora sem contestar o capitalismo global, advogam a defesa do policy space ou development space, isto , o resguardo da capacidade dos Estados dos PEDs de implementarem polticas ativas de desenvolvimento, e questionam o dogma segundo o qual os PEDs dependeriam, para crescer, fundamentalmente de capitais externos e de acesso aos mercados dos desenvolvidos. Surge, principalmente na Amrica do Sul, uma onda de novos Governos identificados com as aspiraes sociais ignoradas pelos modelos inspirados no consenso de Washington. A economia e o comrcio mundial ingressam numa fase de crescimento como no se via h trs dcadas, criando oportunidades de exportaes e investimentos para todos, sem a necessidade de novos acordos. O terreno das trocas comerciais torna-se mais multipolar, com a expanso do papel da ndia, da China, do Sudeste Asitico, da Rssia como compradores e fornecedores, fazendo os PEDs mais dependentes uns dos outros e menos dos desenvolvidos. Com o G-20, surge um espao de articulao efetiva entre os PEDs que nunca existira e que lhes permite, se no chegar a um bom acordo, ao menos evitar um mau acordo a partir de Cancn, o que, alm dos efeitos na prpria negociao multilateral, inspira-lhes confiana tambm nos planos bilaterais. Todos esses elementos convergem para a percepo de que j no se est num mundo em que os paradigmas da negociao comercial possam ser ditados exclusivamente pelos pases desenvolvidos. Persiste, contudo, profunda assimetria de poder e divergncia de interesses Norte-Sul. A assimetria de poder se manifesta, entre outros elementos, atravs da capacidade dos desenvolvidos de formularem a
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agenda das negociaes internacionais: a agenda de Doha, por exemplo, quer se logre ou no chegar ao um acordo no curto prazo, continuar sendo definida como agricultura versus o resto, termos essencialmente favorveis ao Norte; os acordos bilaterais continuam sendo definidos como de alta qualidade quando incluem compromissos amplos nos novos temas, como propriedade intelectual, compras governamentais, investimentos e concorrncia, e de baixa qualidade quando se concentram em acesso a mercados.30 A divergncia de interesses tambm ntida. O Norte tem interesse em frear a competitividade dos PEDs nos setores que concorram com a produo dos desenvolvidos, manter a ponta do desenvolvimento tecnolgico31 e garantir nos PEDs o espao para localizao de ramos das cadeias produtivas das empresas transnacionais, de maneira a que estas possam ser administradas da maneira mais lucrativa possvel.32 J ao Sul interessa ganhar competitividade nos setores mais avanados da economia mundial, reduzir a distncia tecnolgica que o separa dos centros desenvolvidos e administrar seus prprios parques produtivos de maneira integrada, e no como elementos de uma distribuio internacional do trabalho formulada pelos pases desenvolvidos. O Norte procura, ademais, reter o controle do aparato ideolgico, a gerao das principais idias sobre o comrcio e a economia mundiais. Um dos esforos desse aparato consiste justamente, alis, em contestar a existncia de uma clivagem Norte-Sul. No obstante tal esforo, essa clivagem manifesta-se muito nitidamente no campo dos acordos bilaterais. Observa-se que a grande maioria dos Acordos de Livre Comrcio (ALCs) existentes ou em negociao nascem numa relao Norte-Sul ou centro-periferia. No h ALCs entre os pases centrais do mundo desenvolvido (EUA, UE, Japo). As idias de um Acordo de Livre Comrcio Transatlntico entre os EUA e a Unio Europia, ou de um ALC EUA-Japo, nunca passaram de especulaes. Um ALC UE-Japo tampouco foi seriamente cogitado. De fato, os pases desenvolvidos parecem no
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necessitar de ALCs entre eles, pois j praticam tarifas industriais em nveis bastante baixos e semelhantes, tm todos alta sensibilidades em agricultura, e parecem satisfeitos com os respectivos nveis de proteo aos investimentos e propriedade intelectual, garantidos por suas legislaes internas; tambm j negociaram entre si, dentro da OMC, um esquema plurilateral na rea de compras governamentais, e coordenam-se no mbito da OCDE sobre questes ligadas legislao de concorrncia e sobre temas de subsdios, entre outros, que preferem no multilateralizar. Assim, a concepo e os modelos de ALCs (modelos que, em suas trs variaes NAFTA, acordos da UE e os mais recentes EPAs japoneses so verdadeiramente um s) respondem a uma lgica Norte-Sul essencialmente assimtrica e foram formulados segundo os objetivos dos pases centrais em relao aos pases em desenvolvimento. Visam, ademais, a perpetuar a diviso internacional do trabalho, em seu novo aspecto globalizado, no qual aos PEDs cabe a produo de commodities agrcolas e minerais, como na ordem antiga, qual se acrescenta a produo de componentes para as cadeias mundiais ou a montagem final de produtos conforme seja mais propcio equao de custos de mo-de-obra enquanto aos pases centrais cabe a produo e sobretudo a concepo de produtos de alta tecnologia e a administrao das redes globais, ao mesmo tempo em que retm o controle sobre seus prprios mercados na rea agrcola e nos setores industriais antigos em que os PEDs podem amea-los. As transnacionais so, provavelmente, as principais beneficirias em ltima instncia dos ALCs, pois, ao eliminarem tarifas industriais nos pases em desenvolvimento, esses acordos facilitam a distribuio global das redes de produo, e, ao imporem normas de proteo de investimentos que se superpem s legislaes nacionais, eximem as transnacionais de preocuparem-se em cumprir estas ltimas. Os ALCs so, ademais, um instrumento muito pouco oneroso para os pases desenvolvidos, pois normalmente estes abrem apenas o que j est aberto, zerando tarifas industriais muito baixas, e resguardam os
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setores sensveis, principalmente na agricultura, enquanto as regras comuns que criam no terreno de servios e investimentos so as mesmas que os desenvolvidos j aplicam internamente, e assim nada exigem de novo de suas empresas.33 Em boa parte, o baixo custo da negociao de ALCs do ponto de vista dos desenvolvidos se explica pelo fato de haver sido possvel convencer os pases em desenvolvimento de que teriam muito a lucrar em acordos nesses moldes com pases desenvolvidos, tanto no aumento de suas exportaes quanto, principalmente, na atrao de investimentos, fatores que compensariam o desmantelamento de suas barreiras tarifrias e a restrio sua capacidade regulatria. Alm disso, e no menos importante, o xito do modelo de ALCs Norte-Sul se explica tambm pela credencial de respeitabilidade internacional que deles deriva, ou assim se imagina, para o parceiro em desenvolvimento. A entrada do Mxico na OCDE poucos anos aps a assinatura do NAFTA foi paradigmtica nesse sentido, e contribuiu em larga medida para disseminar a idia de que ALCs com desenvolvidos elevavam decisivamente o perfil internacional dos pases em desenvolvimento. A vitria dos desenvolvidos nos ALCs baseia-se, portanto, em larga medida, em um triunfo de natureza ideolgica.34 A idia de Acordos de Livre Comrcio Sul-Sul estranha a essa lgica, o que recomenda que esses acordos sejam enfocados luz de uma reavaliao dos modelos de ALC existentes. Alguns pases ou agrupamentos tm-se mostrado nos ltimos anos muito ativos na busca de acordos Sul-Sul, seguindo diferentes estratgias. Os principais so os casos do Mxico, do Chile, da ASEAN, da Coria e, cada vez mais, do Mercosul. Tambm a ndia e o CCG tendem a ser atores cada vez mais freqentes nesse cenrio. O crescente interesse da China por ALCs com pases em desenvolvimento um elemento novo, que pode alterar em muito o panorama das negociaes comerciais bilaterais. Pode-se afirmar que os ALCs Sul-Sul assinados entre parceiros que, dos dois lados, j aderiram ao modelo NAFTA e seus sucedneos
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tendem a reproduzir aquele modelo, enquanto que as negociaes SulSul em que pelo menos um dos parceiros no possui acordos no modelo Norte-Sul tradicional tendem a procurar enfoques alternativos. O primeiro o caso, por exemplo, do ALC Coria-Chile.35 O segundo tende a er o caso das negociaes do Mercosul, da ndia e da China com diferentes parceiros. De um modo geral, os acordos Sul-Sul que procuram reproduzir o paradigma Norte-Sul contm a mesma combinao de eliminao tarifria para bens industriais, comrcio administrado em alguns produtos agrcolas, proteo de investimentos e propriedade intelectual e abertura em compras governamentais. J os acordos Sul-Sul que escapam a esse enquadramento normalmente se concentram na liberalizao tarifria.36 Contudo, ainda esto por definir modelos efetivos de negociao Sul-Sul que possam ter um apelo semelhante quele exercido pelo modelo Norte-Sul. Parece fundamental trabalhar na gerao desses modelos para o relacionamento Sul-Sul, bem como na reviso dos parmetros de negociaes Norte-Sul. De fato, as negociaes com pases desenvolvidos, embora tradicionalmente formatadas segundo os interesses destes, no constituem um mal em si mesmo, na medida em que os pases em desenvolvimento logrem definir em novos termos seus processos negociadores com o Norte. At hoje, as negociaes de ALCs dos EUA e da UE com pases em desenvolvimento no foram propriamente negociaes, no sentido em que duas partes se sentam para tentar definir um arranjo de interesse comum.37 Os acordos que da resultaram foram mais propriamente unilaterais do que bilaterais, pois apenas uma das partes modificava suas polticas, regulamentaes e estrutura de mercado. Esto essas negociaes ainda contaminadas por uma certa tica do relacionamento Norte-Sul que provm dos anos 80 e 90, participando do mesmo pacote que incluiu os programas de ajuste estrutural e a insero dos novos temas na agenda do sistema multilateral de comrcio. De certa forma, os ALCs dos EUA e da UE so um programa de ajuda financeira sem ajuda financeira. Procuram complementar, no
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campo das polticas setoriais, o trabalho que os programas de ajuste do FMI e do Banco Mundial fizeram nos anos 80 e 90 no campo macroeconmico, alm de tentarem reforar as disciplinas da Rodada Uruguai em favor dos desenvolvidos. Buscam aprofundar o desmantelamento das tarifas que protegiam o setor industrial dos PEDs, garantir o acesso j obtido em setores-chave de servios (telecomunicaes e financeiros) e ampli-lo, proibir medidas de incentivo diferenciado para empresas de capital nacional nos PEDs, garantir que os rgos reguladores no atentaro contra os interesses das transnacionais, impor disciplinas de propriedade intelectual mais amplas do que TRIPS e disciplinas de medidas relacionadas ao investimento muito mais amplas do que TRIMS. Para implementar essa pesada agenda, os pases desenvolvidos criam a concepo alarmista de que os PEDs que relutam em aceitar o pacote esto perdendo mercados e investimentos, ficando para trs e no tm nenhuma opo seno associar-se aos grandes. Vendem, ademais, a idia do acesso agrcola como ambio vital para os PEDs: incutem-lhes uma sede desesperada por concesses agrcolas e continuam controlando gota a gota a torneira por onde saem essas concesses. Entretanto, se a necessidade de crditos que fez os PEDs curvarem-se s exigncias do FMI e do Banco Mundial em dcadas passadas era real, a necessidade de acesso agrcola e de atrao de investimentos, rationale de suas concesses no mbito dos ALCs, talvez no seja. A percepo de que no esto condenados a um certo modelo de associao aos desenvolvidos por meio de acordos bilaterais essencialmente unilaterais fundamental para que os PEDs tentem definir novos esquemas de relacionamento com aqueles parceiros, esquemas mais favorveis s aspiraes do desenvolvimento. necessria, tambm, para que busquem entre si novas modalidades de acordos que no sejam uma cpia dos padres Norte-Sul, mas que se adaptem s suas caractersticas e projetos prprios. Est j claro que a Rodada de Doha, mesmo que se chegue a um acordo, no ser a rodada do desenvolvimento que se esperava.
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Na melhor das hipteses, os pases desenvolvidos limitaro seus subsdios agrcolas aos nveis que j praticam e reduziro tarifas agrcolas de nveis altssimos a nveis ainda muito altos, e nisso consistir o elemento de desenvolvimento da Rodada, enquanto os PEDs, tambm nos melhores cenrios, cortaro suas tarifas industriais a ponto de se exporem perigosamente concorrncia, no tanto dos desenvolvidos, mas sobretudo da China que no ter oferecido nada substantivo alm de consolidarem o grau de abertura dos principais setores de servios, privando-se de adotar regulamentaes favorveis ao capital nacional no futuro. Ou seja, ter-se-ia uma rodada favorvel a alguns setores de interesse, mas no aos pases que efetivamente necessitam de desenvolvimento no sentido de capacitao produtiva e tecnolgica, aumento sustentado de renda e progresso social. Uma verdadeira Rodada do Desenvolvimento talvez requeresse, no s avanos (como a remoo efetiva de barreiras agrcolas, inclusive de ordem sanitria, e o aperfeioamento dos cdigos de defesa comercial), como tambm retrocessos, mediante a reviso dos mecanismos direta ou potencialmente prejudiciais ao desenvolvimento oriundos da Rodada Uruguai (como o TRIPS, o TRIMS e o GATS). Mais acesso, menos regras (entendidas como as regras que limitam a capacidade nacional de aplicar polticas pblicas de desenvolvimento, no no sentido das regras que criam um campo de jogo limpo para o acesso a mercados, alis esta ltima a concepo original das regras do sistema multilateral, distorcida a partir dos anos 80 e 90): essa, exatamente, a posio defendida consistentemente pelo Brasil e pelo Mercosul nos ltimos anos em negociaes bilaterais, principalmente na ALCA, posio muito difcil de promover no plano multilateral, mas que tende a encontrar terreno mais favorvel nos processos preferenciais. Nesse quadro, necessrio examinar se, no plano das negociaes comerciais, a agenda do desenvolvimento no poderia hoje ser melhor servida pelos processos bilaterais, concebidos em novas bases.
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CAPTULO 2
HISTRICO
DO
MERCOSUL
COMO BLOCO NEGOCIADOR
HISTRICO
DO
MERCOSUL COMO
CAPTULO 2
BLOCO NEGOCIADOR
O Mercosul foi fundado j com a vocao de tornar-se um bloco negociador, ao estabelecer o Tratado de Assuno, entre seus postulados bsicos, o objetivo de adotar uma poltica comercial comum (cf. o Artigo 1 do Tratado, que figura no Anexo I). No se imaginava, poca da assinatura do Tratado, em 1991, a proliferao de negociaes bilaterais que se manifestaria mais tarde, aps a criao do NAFTA, em 1993, e a necessidade do Mercosul de posicionar-se diante desse quadro. Entretanto, a idia de uma poltica comercial comum aparecia como uma exigncia natural da opo de conformar um Mercado Comum, o qual implicava o estabelecimento de uma Unio Aduaneira. O termo empregado poltica comercial comum revela um alto grau de ambio, pois pode-se entender que no se refere apenas negociao conjunta de acordos especficos com terceiros, mas da adoo de uma estratgia conjunta de insero comercial no mundo, implicando tanto a conquista de mercados quanto a defesa de setores produtivos, atravs de instrumentos comerciais, em funo de uma poltica produtiva interna. Na prtica, o Mercosul tornou-se um ator internacional muito cedo. J em seus primeiros meses de vida iniciou o relacionamento com a Unio Europia (primeira reunio de Chanceleres MercosulUE, margem da Reunio Ministerial Grupo do Rio-UE, em Luxemburgo, em abril de 1991) e com os Estados Unidos (assinatura do Rose Garden Agreement ou Acordo 4+1, em junho de 1991, em Washington). O principal objetivo do bloco nessa fase inicial era o de
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obter reconhecimento da sua prpria existncia, ao credenciar-se como interlocutor das principais potncias econmico-comerciais do mundo. No caso do relacionamento com os europeus, a UE desde ento desejava sinalizar seu apoio ao Mercosul como bloco coeso frente a terceiros sabendo que isso o reforaria dentro do hemisfrio e contribuiria para evitar a diluio de seus pases em um conjunto econmico articulado em torno dos Estados Unidos, objetivo alis secular da poltica europia para a Amrica do Sul.38 Ao mesmo tempo, a UE desejava influenciar o Mercosul no sentido de constituir-se este como um bloco aberto ao relacionamento com terceiros.39 Para o Mercosul, j se percebia o valor do relacionamento com a Unio Europia como contrapeso para as intenes norte-americanas de projeo hemisfrica. Embora ainda no se falasse em ALCA, j estava claro que um dos objetivos do Mercosul deveria ser a manuteno de um equilbrio no relacionamento com seus dois principais parceiros, como forma de implementar uma poltica autnoma concepo que talvez constitusse uma transposio, para o Mercosul, de uma linha tradicional da poltica externa brasileira: manter o bom relacionamento tanto com a Europa quanto com os Estados Unidos, de modo a no sucumbir esfera de influncia de nenhum deles e manter a autonomia de atuao internacional. A relao Mercosul-EUA nasceu de forma positiva, mediante o Rose Garden Agreement, que, a exemplo das reunies ministeriais Mercosul-UE, representava o reconhecimento da existncia e importncia do bloco por parte de uma superpotncia econmica. O impulso inicial, que levou assinatura do 4+1, ter sido, por parte dos EUA, provavelmente a inteno de reforar um bloco regional que tendia a consolidar o processo de abertura econmica ento em curso no Brasil e na Argentina, e que aparecia como fator favorvel estabilidade dos processos de redemocratizao ento relativamente recentes, e ainda conturbados (ou assim percebidos), de seus Estados Partes. Entretanto, cedo se deram conta os EUA de que o Mercosul constituiria obstculo em sua poltica de criao
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HISTRICO DO MERCOSUL COMO BLOCO NEGOCIADOR
de um espao econmico integrado nas Amricas em torno das regras e interesses norte-americanos. A emergncia do projeto hemisfrico viria a impedir os EUA de desenvolverem uma agenda positiva com o Mercosul semelhante quela que se estabeleceu entre este e a Unio Europia. Ao concluir-se o NAFTA, os EUA acreditavam poder agora dedicar-se a transpor o mesmo modelo para o restante do continente, garantindo mercados para seus produtos e sobretudo criando regras favorveis a seus investidores, consolidando ou mesmo impondo processos de privatizao e de abertura. Esqueciam o valor poltico do Mercosul como foco de estabilidade, e passaram a v-lo como um obstculo ao processo hemisfrico, um bloco com idias prprias sobre negociaes comerciais, distintas do modelo NAFTA. O relacionamento extra-regional do Mercosul surgia, assim, de forma quase concomitante com o prprio Mercosul, e se consubstanciava em torno de um raciocnio de natureza muito mais poltica e estratgica do que propriamente comercial. De fato, no que se refere ao relacionamento com a UE, no se cogitava, naquele momento, em nenhum tipo de concesses comerciais recprocas com a Unio Europia, mas aquelas que seriam, por vrios anos, as linhas-mestras do relacionamento com a UE reforo do Mercosul e contrapeso aos projetos hemisfricos j estavam dadas desde o incio. De resto, essa mesma lgica, presente j em 1991, pode ser vista presidindo toda a evoluo do relacionamento extra-regional do Mercosul at os dias de hoje, em torno dos mesmos objetivos bsicos, mutatis mutandis, que orientavam aquela incipiente aproximao com a Unio Europia: reforo do bloco e busca de projeo externa que no nos encerre num espao hemisfrico centrado nos EUA. Mediante esses objetivos, pode-se mesmo afirmar que o relacionamento extraregional do Mercosul liga-se a alguns dos princpios que historicamente constituem a poltica externa brasileira estabilidade na sub-regio e projeo para fora das Amricas.
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O objetivo de conquistar ou consolidar mercados viria, com o tempo, a somar-se naturalmente aos dois acima indicados para formar o trip que sustenta o conjunto dos processos extra-regionais do Mercosul. A obteno de vantagens comerciais , indiscutivelmente, de grande importncia nesse conjunto, mas no foi uma das foras constitutivas do relacionamento extra-regional, seno que surgiu mais tarde e veio a apoiar as linhas poltico-estratgicas que originalmente motivaram esse relacionamento. J em 1992, os laos Mercosul-UE avanavam para tomar a forma de um Acordo Interinstitucional de Cooperao entre a Comisso Europia e o Grupo Mercado Comum do Mercosul, assinado em 29 de maio daquele ano, ao mesmo tempo em que prosseguiam os dilogos regulares de Chanceleres (que, alis, continuavam a versar muito mais sobre questes de natureza estratgica do que estritamente comercial). O Acordo-Quadro visava essencialmente a gerar projetos de cooperao destinados a contribuir para o processo de integrao do Mercosul. Apesar das louvveis intenes, o Acordo permitiria que se manifestasse a tendncia europia a uma viso algo distorcida do relacionamento com o Mercosul, que se poderia denominar de apadrinhamento deste ltimo pela UE. O Mercosul nunca aceitou essa condio, e sempre insistiu, como at hoje insiste, em que os projetos de cooperao especficos assim como o relacionamento como um todo no interfiram com os rumos do seu processo de integrao nem gerem um mimetismo de instituies e prticas europias. No entanto, e apesar de concordarem em tese com esse princpio de no-interferncia institucional, os europeus parecem ter tido desde o comeo a forte expectativa de que o Mercosul seguisse o modelo europeu de integrao e de que o fizesse apoiado em tcnicos e projetos europeus. Surgiam assim duas diferentes concepes sobre o que significava o reforo do Mercosul proveniente do relacionamento com a UE. O Mercosul o via como forma de ser internacionalmente
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reconhecido como sistema de integrao vivel, profundo e cada vez mais atuante em conjunto no cenrio internacional. A UE pensava principalmente em termos de transplante de seu modelo supranacional para o Mercosul ento em formao. Essa diferena de percepes no deixou de gerar tenses ao longo do tempo: por um lado, porque exigiu que o Mercosul procurasse permanentemente contrapor-se viso de seu prprio projeto como uma UE imperfeita e necessitasse afirmar-se como interlocutor vlido e eficiente a despeito de seguir um modelo institucional distinto; por outra parte, incentivou algumas divergncias dentro do prprio Mercosul, na medida em que alimentava anseios do Uruguai, Argentina e Paraguai por um esquema de natureza mais supranacional, contra a linha bsica, ento defendida pelo Brasil, de manuteno do esquema intergovernamental estabelecido no Tratado de Assuno para o perodo de transio que se estenderia at 1/1/ 1995 (o debate entre as duas vertentes era intenso poca, e s veio a arrefecer com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que essencialmente tornava definitiva a estrutura institucional provisria do perodo de transio). Cabe perguntar por que razo a Unio Europia insistiu em ver o Mercosul como uma espcie de pequena UE em formao. A comparao entre os dois processos e a utilizao da UE como permanente fonte de inspirao do Mercosul era por um lado inevitvel, dado o xito do processo europeu, que, alis, se afirmava justamente nessa poca, com o Tratado de Maastricht, assinado em fevereiro de 1992, e a plena implementao, em janeiro do mesmo ano, de todos os dispositivos do Ato nico Europeu, que levavam a UE a efetivamente completar a constituio de um Mercado Comum (ao menos no campo do comrcio de bens). Semelhante xito talvez tenha originado uma certa hybris europia, que se manifestou (entre outros aspectos) em no conseguir conceber um processo de integrao profundo em moldes outros que no os seus prprios. Por outro lado, ter havido certamente um clculo poltico nessa atitude: olhando o Mercosul, os europeus consideravam que o processo ganharia em
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racionalidade e fora ao aderir ao modelo supranacional, conseqentemente (nessa viso) dotando-se de maior capacidade de evitar um predomnio avassalador dos EUA na Amrica Latina (possibilidade que se tornava muito plausvel nessa poca em que se concluam as negociaes do NAFTA). Ao mesmo tempo, os europeus esperavam que o Mercosul, por efeito do apadrinhamento e por seus prprios interesses de sobrevivncia, se tornasse uma espcie de bloco-cliente da UE. No ter tampouco sido estranha ao raciocnio europeu, naquele momento, a inteno de, por meio do incentivo supranacionalizao do Mercosul, evitar um excessivo predomnio do Brasil no bloco, pois o conceito do bloco-cliente dificilmente se poderia implementar se esse bloco fosse efetivamente liderado por um pas com o porte, a projeo global e a poltica econmica do Brasil, ento vista como essencialmente errtica, em contraste com a poltica econmica da Argentina, totalmente conforme aos cnones ento pregados pelo FMI. Para o lado brasileiro, era ento patente a importncia de aprofundar o relacionamento Mercosul-UE, o qual tinha indiscutivelmente a propriedade de fazer o processo de integrao subregional mais conhecido e respeitado pelo resto do mundo e pela prpria opinio pblica interna. Ao mesmo, cumpria evitar que esse relacionamento interferisse com as discusses intra-bloco sobre a estrutura institucional ou outros elementos mais especficos do processo de integrao. Com o tempo, foi-se fazendo claro que o Mercosul, para avanar, necessitava estar ancorado firmemente nas realidades polticas e institucionais de seus pases, e no em um modelo exgeno (que alis produzira resultados pfios ao tentar-se adot-lo no processo de integrao dos pases andinos). Dissipou-se gradativamente o receio da interferncia institucional (cujos postulados, contudo, parecem haver continuado presentes na burocracia da Comisso Europia, e viriam a tornar-se fatores irritantes no relacionamento a partir de ento, mas j claramente sem a capacidade de influenciar os movimentos do Mercosul num sentido ou em outro). Livre da questo do mimetismo
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institucional, a considerao do relacionamento Mercosul-UE sob a tica do valor estratgico passou a prevalecer dos dois lados. Nesse quadro, em abril de 1994, a Unio Europia lanava, ainda informalmente, a idia da negociao de um Acordo de Livre Comrcio com o Mercosul. A iniciativa se deu em encontro do Comissrio europeu encarregado da relao com pases em desenvolvimento, o espanhol Manuel Marn, com os Chanceleres do Mercosul, em So Paulo, margem da IV Reunio Institucionalizada Grupo do Rio-Unio Europia. Tratava-se de um passo sem dvida ousado, mesmo porque o Mercosul ainda no chegara a constituir-se como unio aduaneira. Contudo, parecia muito pertinente aprofundar, por meio desse salto qualitativo, o relacionamento Mercosul-UE, diante da enorme fora de atrao que os EUA, desde a aprovao do NAFTA pelo Congresso norte-americano, em 1993, ento exerciam sobre a Amrica Latina inclusive sobre alguns membros do Mercosul, em especial a Argentina do Governo Menem. A idia de um ALC com a Unio Europia tinha, para o Brasil e o Mercosul, amplos mritos. Em primeiro lugar, credenciaria definitivamente o bloco como ator na cena das negociaes comerciais e o tornaria, de certa forma, indispensvel: a UE deixava claro que somente negociaria com o Mercosul em conjunto, e no com os seus pases individuais, de tal maneira que a diluio do Mercosul numa rea hemisfrica destruiria a possibilidade de um acordo com os europeus. Em segundo lugar, um acordo com os europeus aumentaria o poder de barganha do Mercosul nas tratativas hemisfricas que se prenunciavam, pois tudo o que se oferecesse aos EUA se poderia tambm oferecer UE, tornando os norte-americanos, supostamente, menos agressivos em demandas de acesso que, desse modo, j no seria preferencial, pelo menos no em relao UE. Este clculo se revelaria equivocado ao fazer-se claro alguns anos mais tarde que os EUA, na ALCA, no desejavam tanto a criao de margens de preferncia para seus produtos industriais em relao a terceiros pases, mas sim a imposio de regras favorveis aos investimentos e prestao transfronteiria de servios, cujos
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benefcios para as empresas norte-americanas em nada seriam afetados se a UE conclusse um acordo com o Mercosul. Inaugurava-se assim a questo do paralelismo ALCA-UE, que viria a constituir um dos temas centrais da poltica comercial brasileira e talvez de nossa poltica externa como um todo ao longo dos dez anos subseqentes. De um ponto de vista estritamente comercial, o paralelismo ALCA-UE no era indispensvel e talvez no fosse necessariamente benfico do ponto de vista brasileiro e do Mercosul. Os ganhos de acesso no mercado hemisfrico seriam os mesmos, independentemente de serem ou no acompanhados de ganhos semelhantes no mercado europeu. As perdas em nosso mercado decorrentes da liberalizao tarifria hemisfrica no seriam minoradas se a mesma liberalizao fosse oferecida aos europeus (poderiam mesmo ser intensificadas, caso a maior concorrncia entre fornecedores norte-americanos e europeus forasse queda de preos ainda maior no mercado interno e retirasse a competitividade dos produtores nacionais de forma ainda mais intensa). Entretanto, desde o incio das discusses em torno do que seria o processo ALCA, surgiu claramente no Brasil a intuio de que uma maior concentrao do intercmbio econmico com os EUA reduziria nosso espao de ao, e de que um projeto paralelo, da mesma envergadura, com a Unio Europia era necessrio para evitar esse desdobramento. Contrariamente a tal percepo, pode-se hoje afirmar que o processo Mercosul-Unio Europia jamais evitou nenhum tipo de evoluo hemisfrica. Na hiptese em que se houvesse concludo uma ALCA no modelo desejado pelos EUA, com regras comuns para investimentos, servios, compras governamentais e propriedade intelectual, alm de um procedimento de soluo de controvrsias investidor-Estado, a existncia de um ALC paralelo com a UE, sem regras comuns desse tipo, de nada teria valido para evitar a criao de uma relao de dependncia para com os EUA situados como centro gerador e administrador dessas regras comuns.
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O curso dos anos indicou, de fato, que no possvel manter uma poltica comercial pendular entre a Europa e os Estados Unidos, pois cada um desses dois plos no teme o aumento da influncia do outro em medida suficiente para ser levado a conceder vantagens ao pas-pndulo. O relacionamento com a UE ao longo dos anos 90 reforou politicamente o Mercosul, sem dvida, mas a idia da UE como contrapeso para a ALCA no teria sido apropriada para evitar os efeitos nocivos de uma ALCA. O Mercosul teve de enfrent-los sozinho, sem apoio europeu, pois a UE jamais ajudou o Mercosul a contestar as intenes norte-americanas nas reas de proteo de investimentos ou propriedade intelectual, por exemplo. Com o passar do tempo, sobretudo com o aumento exponencial dos investimentos europeus no Brasil na segunda metade dos anos 90, os interesses econmicos da UE no Mercosul passaram a ser fundamentalmente os mesmos dos EUA: garantir proteo para seus investimentos, especialmente nos setores de servios recentemente privatizados. A UE tinha, assim, muito mais a ganhar do que a perder com uma ALCA no modelo norte-americano, pois o cerceamento de polticas de Estado em relao aos investidores decorrente de uma tal rea hemisfrica redundaria, na prtica, em benefcio de quaisquer investidores, inclusive europeus.40 Demonstrou-se que os laos transatlnticos so e sero sempre mais fortes do que qualquer esquema pendular que o Mercosul (ou qualquer pas ou regio) possa pretender executar. A partir de dezembro de 1994, com o lanamento do processo ALCA na cpula de Miami, as negociaes hemisfricas tornaram-se terreno determinante para o relacionamento externo do Mercosul. Aqui se jogaria, em grande parte, o futuro do bloco que naqueles mesmos dias se constitua como Unio Aduaneira, aps o xito da Cpula de Ouro Preto e a prpria possibilidade de seus pases de implementarem modelos econmicos autnomos. A hiptese de criar-se um regime hemisfrico para investimentos, servios, compras governamentais ou poltica da concorrncia muito antes de o Mercosul ter tempo de desenvolver os seus prprios regimes
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nessas reas diluiria o bloco e o reduziria a um simples acordo tarifrio, ou seja, privaria o Mercosul das dimenses que o caracterizavam como projeto ambicioso e profundo. Isso ocorreria no s em decorrncia de uma questo jurdico-institucional, mas porque a atrao pelo mercado norte-americano e a emulao ao Mxico (ento percebido como uma grande success story) fariam simplesmente esquecer a difcil agenda de integrao entre pobres.41 Para a Unio Europia, a despeito do paternalismo e dos interesses ocultos que se possam apontar, o Mercosul foi sempre um parceiro; para os EUA, foi quase sempre um empecilho. A UE sempre respeitou e valorizou a integridade do Mercosul como processo de integrao. Os EUA tentaram conceber um outro processo, incompatvel, no limite, com os processos de integrao ento j existentes na Amrica Latina e Caribe. De fato, a ALCA concebida pelos norte-americanos era um processo com regras comuns to ou mais ambiciosas do que as vigentes ou planejadas no interior de processos de integrao profunda, como a Unio Europia, mas sem alguns elementos capitais do processo europeu, que naturalmente no interessava aos EUA implantar nas Amricas: fundos comuns e subsdios agrcolas financiados pelos pases mais ricos, pleno acesso a mercados dentro do espao integrado, livre movimentao de mo-de-obra, coordenao macroeconmica, corte de justia isenta, parlamento comum, etc. Pode-se argumentar que justamente esse conjunto de elementos integradores no-oferecidos pela ALCA e potencialmente oferecidos pelo Mercosul que justificaram a sobrevivncia do bloco. A concretizao, um dia, de tais elementos integradores tornar o bloco, seno invulnervel, certamente muito mais forte diante de futuras ALCAS e capaz de expandir-se na Amrica do Sul. Fundos de solidariedade, livre circulao efetiva de mercadorias, livre circulao de trabalhadores, coordenao de polticas macroeconmicas e evoluo institucional rumo a um tribunal permanente e um parlamento com poderes decisrios: somente quando obtidos esses avanos o Mercosul ser, de fato, um bloco inquestionvel
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e incontornvel na poltica de seus membros. O Mercosul logrou sobreviver ALCA no exatamente porque fosse um processo mais profundo do que o sistema hemisfrico desejado pelos EUA, mas porque tinha a expectativa de vir a s-lo. O descumprimento dessa expectativa fragilizar o bloco no futuro.42 O primeiro grande desafio externo do Mercosul, e o maior at hoje, foi, portanto, a ALCA. O processo hemisfrico viria a testar a coeso do Mercosul at muito perto (acredita-se) do ponto de ruptura; afirmaria, atravs de crescentes dificuldades, a identidade do bloco; e iluminaria a necessidade de avanos internos que se podem reputar indispensveis, no longo prazo, sua sobrevivncia. Um dos primeiros momentos decisivos, sob esse ponto de vista, foi a deciso do Mercosul de negociar em conjunto, tanto nos foros tcnicos quanto polticos da ALCA, e de falar pela voz da sua Presidncia Pro-Tempore. A deciso foi tomada em reunio do Grupo Ad-Hoc de Relacionamento Externo, em junho de 1996. Esse encaminhamento, que hoje poderia parecer bvio, precisou ser arduamente defendido pelo Brasil. Em 1995, durante a preparao para a Reunio Ministerial de Denver, os negociadores argentinos haviam chegado a receber instrues do prprio Presidente Menem para no coordenar posies com o Mercosul. A idia inicial da maioria dos participantes do exerccio era a de que cada um dos 34 pases negociaria por si, independentemente de sua afiliao a processos subregionais; tolerar-se-ia a formao de grupos, com geometria varivel e no-excludente, mas estava claro que, na viso norte-americana, a ALCA no seria uma negociao entre grupos de integrao. Para enfrentar essa tendncia surgiu a bandeira dos building blocks (isto , de que a ALCA seria um acordo entre blocos de integrao subreginoais, os quais preservariam sua identidade na rea hemisfrica), logo empunhada pelo Brasil, e que os demais pases do Mercosul, principalmente a Argentina, seguiram sem grande entusiasmo. O princpio da negociao entre grupos de integrao acabou por triunfar na Reunio Ministerial de Belo Horizonte, em maio de 1997, sob o
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conceito da coexistncia da ALCA com acordos bilaterais e subregionais. Nessa altura, a atitude bvia a ser adotada pelos scios do Mercosul seria a de demandar do Brasil, se este queria a todo custo preservar a identidade do agrupamento dentro da ALCA, que viabilizasse avanos decisivos do Mercosul rumo harmonizao de polticas macroeconmicas e das polticas de atrao de investimentos. Ocorreu, entretanto, que os scios no adotaram firmemente essa atitude. AArgentina no soube ou no quis, naquele momento, barganhar suas demandas quanto ao aprofundamento do Mercosul em reas de seu interesse contra o apoio tese, fundamentalmente brasileira, da necessidade de negociar em conjunto na ALCA (a situao seria bem diferente em 2003, como se ver). Aparentemente, a Argentina no se dispunha a utilizar a ALCA como alavanca para obter mais Mercosul porque, com Menem e Cavallo, aquele pas simplesmente no queria mais Mercosul.43 Ao mesmo tempo, no se sentiu com capital poltico suficiente para desgarrar-se do Mercosul pela via de uma adeso plena e individual ao projeto ALCA. No identificou nesse caminho, talvez, seus interesses econmicos fundamentais (apesar da retrica, tinha muito mais condies de aproveitar as oportunidades que o Mercosul lhe oferecia no mercado brasileiro do que a hipottica abertura do mercado norte-americano via ALCA). Em tese, o Mercosul poderia permanecer coeso e ao mesmo tempo permitir que seus pases negociassem individualmente na ALCA. Alis, at hoje negociam individualmente na OMC, sem que isso ameace diretamente a coeso do bloco. Entretanto, diante das realidades polticas do Mercosul e do continente, manter a atuao conjunta do agrupamento nas negociaes da ALCA era, do ponto de vista brasileiro, fundamental, por dois motivos. Primeiramente, como se viu acima, para garantir a prpria sobrevivncia do bloco contra as foras centrfugas internas que a atrao norte-americana realava. Em segundo lugar e essa razo foi-se mostrando cada vez mais vlida para que o Brasil pudesse ter uma caixa de ressonncia para suas posies na
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negociao hemisfrica, um terreno a partir do qual exercer poder de mobilizao contra um modelo de simples adeso s teses dos EUA. Essa lgica viria a predominar principalmente no perodo crtico 20032004, como se discutir mais abaixo. Em dezembro de 1995, em pleno perodo de discusso sobre o formato das negociaes da ALCA (building blocks contra huband-spokes, este ltimo o formato originalmente favorecido pelos norteamericanos, que implicaria negociaes individuais de cada um dos demais pases do continente com os EUA), o relacionamento do Mercosul com a Unio Europia subia mais um patamar, com a assinatura, em Madri ( margem do Conselho da UE), do AcordoQuadro Inter-Regional, que pretendia criar as bases para a negociao de um Acordo de Associao a ser formado por um pilar comercial (Acordo de Livre Comrcio), um pilar poltico (institucionalizando o dilogo poltico que, de todo modo, j existia) e um pilar de cooperao (tambm dando continuidade a atividades de cooperao j existentes).44 As altas expectativas despertadas pelo Acordo-Quadro comearam a frustrar-se quase no dia seguinte sua assinatura. Ficou claro que, para o incio de negociaes comerciais efetivas com o Mercosul, a UE necessitaria da difcil aprovao de um mandato negociador dos Estados Membros Comisso Europia. O lado europeu no parecia disposto a colocar esse tema em sua agenda to cedo. Entretanto, para o Mercosul, dentro da idia do paralelismo com a ALCA, a simples assinatura do Acordo-Quadro j bastava, naquele momento, como sinal poltico. Decidiu-se, para dar algum movimento ao processo Mercosul-UE espera da aprovao do mandato, que no parecia to urgente, trabalhar em conjunto em uma fotografia dos intercmbios45. Esse perodo do relacionamento com a UE foi, apesar do carter antes andino das atividades em andamento, importante para a formao do Mercosul como bloco negociador. O bloco comeou a habituar-se ao difcil trabalho de coordenao de posies e
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representao dessas posies nas negociaes externas. Passaram tambm a surgir diferenas de enfoque entre os scios: o Uruguai e, em menor medida, a Argentina, insistiam em forar a UE a mencionar, j nos trabalhos preparatrios, a disposio de negociar integralmente o setor agrcola no futuro ALC, enquanto o Brasil preferia evitar esse tipo de confronto, admitindo certa ambigidade nas posies europias, para no pr em risco o processo e sua funo de paralelismo com a ALCA. Notava-se que essa preocupao com o equilbrio estratgico das relaes econmicas era sobretudo brasileira, enquanto os demais pases percebiam a relao com a UE sob o ngulo das oportunidades especficas que se criariam para as exportaes agrcolas de um pequeno nmero de produtos. A ativao dos grupos negociadores da ALCA, a partir do final de 1998, aumentou o grau de interesse das instncias da Unio Europia pelo processo com o Mercosul. O conceito do paralelismo com a ALCA foi sempre o principal motivador da UE nas tratativas (mais precisamente, o receio de perder mercados para os EUA, a exemplo do que ocorrera no Mxico depois do NAFTA, era a isca que a Comisso bastante pr-ativa nessa poca em favor da abertura de negociaes apresentava aos Estados Membros para superar sua relutncia em negociar com um parceiro de grande pujana agrcola). O Mercosul sempre cuidou de alimentar esses receios europeus, como argumento para o lanamento das negociaes. A insistncia nesse sentido, contudo, talvez tenha sido contraproducente no longo prazo, pois o paralelismo ALCA-UE tornou-se quase um reflexo automtico, evitando que as partes pensassem o processo MercosulUE em funo de seus mritos (e de seus problemas) prprios, e praticamente condicionando-a ao que ocorresse na ALCA. Assim, ao degringolarem as negociaes hemisfricas a partir de 2003, tornouse extremamente difcil manter o interesse da UE nas tratativas com o Mercosul. Se estas nasceram para contrabalanar a ALCA e se no havia mais ALCA no horizonte, era inevitvel que o processo birregional
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entrasse em crise de identidade. Por outro lado, o capital poltico investido nesse processo ao longo dos anos de grande volume, e o simples abandono das negociaes Mercosul-UE seria lido como um enorme fracasso, com cujo custo nenhum dos dois lados deseja arcar. De todo modo, parece bastante claro que foi somente ao comearem a funcionar os grupos negociadores da ALCA, em 1998, que, como reao esperada, se intensificou o debate na UE sobre a aprovao de um mandato negociador com o Mercosul. O primeiro semestre de 1999 concentrou a discusso em torno do mandato da UE para as negociaes com o Mercosul. A aprovao do mandato, aps srias divergncias internas, foi possvel graas formao de uma coalizo de interesses entre: a) o Mercosul, em seu propsito de criar um contrapeso ALCA cujas negociaes se aceleravam (propsito sobretudo brasileiro, pois os demais pases viam na UE sobretudo as oportunidades de mercado); b) os setores europeus sensveis ao argumento do necessrio paralelismo, ou melhor, da precauo contra a perda de mercados que resultaria de uma ALCA sem um acordo UE-Mercosul, setores estes localizados sobretudo na Direo-Geral da Comisso Europia responsvel pelo relacionamento com a Amrica Latina (que assim valorizava seu papel dentro da instituio estmulo burocrtico interno que viria a perder-se com a transferncia da conduo das negociaes para a DG de Comrcio, para a qual a negociao com o Mercosul era apenas mais uma negociao, ainda que importante); c) a Alemanha, que exercia a Presidncia da UE na poca e desejava mostrar resultados com a abertura de negociaes com o Mercosul e tinha cacife poltico para tanto, embora tenha evitado antagonizar a Frana; e d) os setores empresariais europeus, principalmente alemes, interessados nas oportunidades de negcios no Mercosul, mobilizados graas ao Mercosur-European Union Business Forum (MEBF), instalado em fevereiro de 1999. A primeira Cpula ALC-UE no Rio criava um cenrio quase que necessrio para o lanamento das negociaes.46
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O mandato revelou-se problemtico, com o tempo, pois, na verdade, a Comisso passou a necessitar de minimandatos dos Estados Membros (geralmente no concedidos) para cada passo importante das negociaes agrcolas. De fato, o mandato negociador de 1999 no uma fast-track authority, que permitiria Comisso negociar um acordo com o Mercosul e, ao final do processo, submetlo aprovao dos Estados Membros. Antes, trata-se da simples autorizao para que a Comisso iniciasse as negociaes com o Mercosul, dentro de certos parmetros. No a eximia de vir consultar os Estados Membros (no mbito do Comit 11347) antes de cada reunio negociadora com o Mercosul, para anotar as demandas que deveria levar mesa e principalmente as sensibilidades e linhas que no poderia ultrapassar. O lanamento das negociaes coincidia com incio de um perodo de srias dificuldades internas para o Mercosul, aps a mudana do regime cambial brasileiro em janeiro de 1999. Aquele fato, provavelmente muito menos grave para a economia argentina do que ento se sups, perturbou contudo o delicado equilbrio interno na Argentina entre as correntes favorveis e contrrias ao Mercosul, e serviu de pretexto para que o Governo Menem, e depois De La Ra passassem a questionar a integrao sub-regional. Assim, os primeiros anos das negociaes Mercosul-UE (1999-2001) foram, ao mesmo tempo, um dos, seno o mais difcil perodo j vivido internamente pelo Mercosul. Isso explica, em grande parte, o fato de no ter havido nesse perodo praticamente nenhum avano concreto nas tratativas. Em 2000, a instncias do Brasil, lograva-se incluir, no bojo da Agenda de Relanamento do Mercosul, uma reafirmao do compromisso dos pases do bloco de conduzirem em conjunto suas negociaes comerciais com terceiros, sob a forma da Deciso 32/00 do Conselho do Mercado Comum (o texto completo da deciso figura no Anexo II). O fato de que fosse necessrio reafirmar, explicitandoo, o compromisso da negociao conjunta, j presente no Tratado de Assuno sob o conceito da poltica comercial comum, deixa claro
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que se estava diante de importantes foras centrfugas, estimuladas sobretudo pela ALCA.48 Nas negociaes hemisfricas, de fato, a unidade negociadora do Mercosul mantinha-se antes por inrcia do que por deciso poltica consciente. As negociaes davam-se sobretudo no plano tcnico e com perfil baixo, sem grandes discusses sobre os modelos bsicos do futuro acordo hemisfrico, o que facilitava o processo de coordenao do Mercosul. Se a essa poca houvessem surgido os debates sobre os fundamentos do processo ALCA, que caracterizariam o ano de 2003, teria sido dificlimo manter a unidade negociadora e, talvez, a prpria existncia do Mercosul. Ao mesmo tempo, a administrao Clinton, ento em sua fase final (1999-2000), j no parecia disposta a investir tantos esforos na conformao da ALCA e sobretudo, no cenrio eleitoral de 2000, no desejava antagonizar os lobbies agrcolas e trabalhistas internos que questionavam a negociao. O incio do Governo Bush tampouco chegou a definir uma linha de ao clara em relao ALCA (ou Amrica Latina em geral). Somente depois do 11 de setembro a poltica externa de Bush assumiu contornos definidos, e nela a vertente latinoamericana concentrava-se na intensificao dos laos comerciais, como forma de garantir e expandir a influncia norte-americana nessa regio, ajudando a mant-la como a menos problemtica do mundo para os EUA, dentro da prioridade bsica do combate ao terrorismo. Na viso de muitos, os EUA esqueciam a Amrica Latina depois do 11 de setembro. A esse respeito, interessante observar que o desejo de muitos pases e correntes de opinio pblica latino-americanos em relao aos EUA parece ser justamente o de chamar a ateno dos Estados Unidos e provoc-los a aumentar seu envolvimento na Amrica Latina, mesmo que esse envolvimento venha em detrimento da autonomia de poltica econmica e de poltica externa dos pases da regio.49 A inflexo da poltica externa norte-americana para a Amrica Latina coincidiu com a crise argentina do final de 2001, a queda de De
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La Ra e a ascenso do Governo Duhalde, que inverteram para positivo o sinal da atitude argentina frente ao Mercosul. A redefinio das estratgias de insero da Argentina no Mercosul (e no mundo) deveria esperar o Governo Kirchner, eleito em maio de 2003, mas j no incio de 2002 ficava claro que a integrao sub-regional voltava a ser um dos eixos fundamentais da poltica argentina, sepultando as srias ameaas de ruptura do perodo anterior. Desse modo, no perodo 1999-2001 o Mercosul escapou ameaa de ruptura interna representada pela ALCA.50 Em 2002 reconsolidou-se como bloco (ao menos na viso poltica dos dirigentes, pois os problemas histricos de funcionamento da Unio Aduaneira permaneciam mas no caso a viso poltica o fator determinante). E em 2003 partiu para a ofensiva: tratava-se agora no mais de sobreviver ALCA, de maneira reativa, mas de mudar o curso da ALCA, num enorme esforo diplomtico que viria a ser determinante na evoluo das discusses hemisfricas. inevitvel essa percepo de que os dados da equao se inverteram e de que o Mercosul, aps escapar de ser destrudo pela ALCA, veio ele prprio a destru-la. Parece bvio que o ponto de partida dessa contra-ofensiva se encontra na ascenso do Governo Lula. O novo Governo modifica o paradigma da poltica externa brasileira. O paradigma anterior, seguido pelo menos desde 1990, mas talvez desde 1979, era o da tentativa de reduzir as vulnerabilidades do pas em perodo de progressiva consolidao democrtica e de tumulto econmico seguido de penosa estabilizao, situaes internas que reduziam nossa capacidade de atuao externa e exigiam que esta se concentrasse, principalmente nos anos 90, na busca de credibilidade. No se pretende aqui contestar esse modelo. Antes, afigura-se ele um longo perodo (decadente nos anos 80, ascendente nos 90) necessrio para viabilizar o paradigma posterior. A credibilidade buscada foi em grande parte conseguida: o inquestionvel amadurecimento democrtico e a sade econmica puderam traduzir-se em recuperao de prestgio e capacidade legtima de atuao global. Ademais, esse paradigma nunca
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abandonou as intenes de projeo global mais assertivas de pocas anteriores. Por isso mesmo, a ALCA sempre fora um problema, desde sua gestao como Iniciativa para as Amricas e principalmente desde a Cpula de Miami: sabia-se que a ALCA poderia inviabilizar o Mercosul e, mesmo que no o fizesse, privaria a poltica externa brasileira de um campo de atuao decisivo, o da integrao sul-americana, acuandonos em uma posio perifrica dentro do continente e sub-perifrica no mundo. O prprio conceito do paralelismo ALCA-UE nasceu, como se viu, durante a vigncia desse paradigma. O novo paradigma, surgido com o Governo Lula, poderia ser definido, segundo Maria Regina Soares de Lima, como uma nova concepo na qual o Brasil pretendia tornar-se um system-affecting state.51 No por acaso a prioridade sul-americana e o reforo do Mercosul aparece desde o primeiro dia como o principal elemento desse paradigma: o Brasil percebia no ter capacidade de sozinho afetar o sistema, ou seja, colocar-se como ator global, necessitando para tanto contar com o espao sul-americano (cuja tentativa de organizao, alis, tambm data do paradigma anterior, com a Cpula de Braslia, em agosto/setembro de 2000; o que diferencia o novo paradigma a centralidade inquestionvel da Amrica do Sul) e notadamente com o Mercosul como instrumento de atuao internacional.52 A ALCA, concebida nos moldes pretendidos pelos EUA, colocaria para sempre a Amrica do Sul fora do alcance do Brasil e, na melhor das hipteses, congelaria o Mercosul como um pacto comercial de relevncia limitada, inviabilizando-o como processo de integrao em expanso e instrumento de ao global. Assim, dentro do conceito de systemaffecting state, o primeiro sistema a afetar era a ALCA. No se pretende aqui acompanhar todo o desenrolar do processo que, entre janeiro de 2003 e junho de 2004, veio a inviabilizar a concretizao de uma rea hemisfrica. Importa ressaltar, contudo, que a efetivao das posies brasileiras nesse processo no teria sido possvel sem o Mercosul. Este bloco regional muitas vezes injustamente considerado, ainda hoje, um estorvo capacidade
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brasileira (ou argentina, uruguaia, paraguaia, conforme o caso) de negociar acordos comerciais vantajosos foi o instrumento fundamental para que o Brasil se defendesse de uma das mais srias ameaas sua capacidade de ao internacional e por fim a eliminasse. O Brasil sozinho poderia retirar-se da ALCA, mas no redirecion-la. Ao contrrio, um opt-out brasileiro a teria acelerado, consolidando a hegemonia econmica norte-americana em todo o resto do continente inclusive, quase certo, nos demais pases do Mercosul deixando o Brasil sem espao de atuao regional: ou seja, traria os malefcios da ALCA sem os (discutveis) benefcios comerciais de acesso ao mercado norte-americano. A tarefa de mudar os rumos da ALCA (ou seja, de direcionla para o formato de uma rede de acordos bilaterais limitados a acesso a mercados, algo completamente distinto do projeto original norteamericano) exigia a atuao do Mercosul, percebida como mais legtima do que a atuao de um pas individual, e portanto mais favorvel ao propsito, que se concretizou, de introduzir novos conceitos, propostas polmicas, de questionar os fundamentos do exerccio, de formar parcerias ainda que pontuais com outros participantes. A legitimidade provinha no s do fato de que, com o Mercosul, tratava-se de quatro e no j de apenas um pas, mas tambm de que as posies eram defendidas por um processo de integrao, um dos building blocks na concepo de 1997, com interesses sistmicos na preservao da possibilidade das integraes sub-regionais (CAN, CARICOM, SICA, embora estes nem sempre parecessem querer preservar-se como blocos autnomos). O Mercosul no s defendia seus interesses como tambm, de alguma forma, conseguia suscitar interesses caribenhos, andinos (ou ao menos venezuelanos, bolivianos) contra o modelo anteriormente inquestionvel de processo hemisfrico: esse esforo ficou longe de criar uma coalizo mais ampla do que o Mercosul em torno das teses brasileiras, mas foi suficiente para gerar novas geometrias que enfraqueciam o projeto norte-americano de ALCA.
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Esse perodo foi um teste decisivo para a nova parceria argentino-brasileira. Desde o primeiro momento da nova atitude negociadora diante da ALCA, a Argentina (ainda nos ltimos meses do Governo Duhalde) aderiu ao cerne das posies e do enfoque brasileiro embora sempre cuidando de reservar espaos para questionamentos e barganhas. Uma das primeiras comprovaes dessa adeso deu-se com a deciso argentina de acompanhar o Brasil na no-apresentao das ofertas iniciais em servios, em fevereiro de 2003 fato simblico, que tambm marcava o incio de divergncias com o Uruguai, que na ocasio, ao lado do Paraguai, optou por apresentar individualmente sua oferta.53 Com efeito, se certo que sem o Mercosul no teria sido possvel mudar o curso da negociao hemisfrica, sem a estreita parceria com a Argentina teria sido, obviamente, impossvel mover o Mercosul e transform-lo em instrumento de ao combativa. A confirmao de que o Mercosul , essencialmente, o eixo BrasilArgentina nunca foi talvez to visvel. Essa parceria necessitava ser consolidada a cada semana, quase a cada dia. Nasceu o instrumento das instrues conjuntas s delegaes brasileira e argentina nos principais foros negociadores (instrumento que pode parecer uma obviedade para um bloco que atua em conjunto, mas que nada tinha de bvio naquela fase), necessrias inclusive porque os nveis tcnicos da burocracia argentina nem sempre pareciam muito dispostos a seguir as orientaes das suas chefias, linhas sabidamente inspiradas pelo Brasil e muitas vezes criticadas pelos negociadores argentinos de hierarquia inferior como absurdas, constrangedoras, tecnicamente indefensveis, ideolgicas54 (fato que, alis, indica fortemente a inconvenincia de que, no Mercosul, as negociaes comerciais sejam consideradas um assunto puramente tcnico). Os anos de 2003 e 2004, enquanto viam aumentar os problemas envolvidos na negociao da ALCA, foram o perodo, at aqui, de mais intenso esforo para concluir as negociaes MercosulUnio Europia. medida em que aumentavam as presses envolvidas
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nos trabalhos da ALCA, parecia de fato necessrio, do ponto de vista do Mercosul, aumentar a contrapresso representada pelo processo birregional, no tanto em busca de seu efeito dissuasrio, conforme a concepo original, mas sobretudo para demonstrar aos pblicos interno e externo que o Mercosul era um bloco negociador ativo e empenhado em concluir instrumentos comerciais importantes, e no um destruidor de acordos ou um grupo wont do, (o USTR Zoellick referiu-se, depois de Cancn, aos pases do G-20 como wont do countries, por oposio aos pases desenvolvidos e aos PEDs simpticos s posies destes, que denominou can do countries).55 A UE por sua vez, j se dissociava das teses do paralelismo. A negociao com o Mercosul passara a ser vista pelos europeus desvinculada de qualquer tica estratgica se que alguma vez fora realmente percebida assim e, jogada mquina da Direo-Geral de Comrcio da Comisso, tornava-se a simples busca de um acordo barato. O raciocnio europeu indicava que o Mercosul era o principal demandante de um acordo birregional, o qual o reforaria como bloco e lhe daria maior credibilidade: tratava-se, ento, para a UE, de testar o quanto era possvel obter do Mercosul em troca de uma limitadssima abertura agrcola e do prestgio associado ao futuro acordo. A UE calculava tambm que o acordo refrearia as demandas agrcolas do Mercosul na Rodada de Doha ento em pleno andamento, e at mesmo levaria o bloco a colaborar com a UE na defesa de resultados modestos em agricultura no plano multilateral, para evitar que as preferncias birregionais fossem corrodas por concesses erga omnes na OMC. Esse perodo exigiu um igualmente intenso esforo de coordenao intra-Mercosul, que por vezes ainda tomava a forma de uma espcie de mini-negociao Mercosul-UE no interior do bloco, com os demais scios demandando do Brasil um permanente incremento das ofertas de servios e investimentos (que constituam, na prtica, ofertas brasileiras, tanto pelo tamanho do mercado quanto pelas complexidades legislativas envolvidas na consolidao da abertura do mercado brasileiro), para viabilizar melhoras das ofertas europias.
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Mesmo se as melhoras europias acabavam no se materializando, seno acompanhadas por condicionalidades que anulavam as quotas oferecidas, os scios continuavam ecoando para o Brasil as demandas da UE. poca, pelo menos at meados de 2004, a nova poltica de reindustrializao argentina ainda no se firmara, e aquele pas no apresentava as preocupaes defensivas que viriam a obstaculizar o acordo logo em seguida. A reviravolta argentina se deu justamente quando da apresentao da ltima oferta de desgravao tarifria por parte do Mercosul, em setembro de 2004, quando a Argentina leva o bloco a substituir o oferecimento de desgravao dos itens do setor automotivo em 10 anos por uma desgravao em 18 anos. Esse retrocesso serviu aos europeus de pretexto para apresentarem uma verso muito piorada de sua anterior oferta de quotas agrcolas (j no to atraente), contribuindo para inviabilizar o fechamento do acordo no prazo previsto, outubro do mesmo ano. No parece provvel que o acordo pudesse haver sido concludo nessa oportunidade na ausncia do retrocesso do Mercosul no setor automotivo a instncias da Argentina. A UE vinculava claramente qualquer incremento nas concesses agrcolas ao Mercosul a uma definio dos rumos da Rodada de Doha, ou seja, necessitava saber o quanto teria que conceder no plano multilateral, em termos de quotas de acesso dos principais produtos agrcolas, para estabelecer o que poderia conceder ao Mercosul. Assim, somente aceitando o acesso agrcola muito limitado oferecido pela UE em meados de 2004 teria podido o Mercosul viabilizar o acordo, independentemente do que ocorresse com o setor automobilstico. Desde ento, a Argentina assumiu posio dura no sentido da reviso dos parmetros negociadores com a UE, advogando um tratamento diferenciado em favor do Mercosul, a seu ver ausente das propostas negociadoras que se encontravam sobre a mesa. As negociaes Mercosul-UE, de toda forma, viam-se na prtica interrompidas e, apesar das vrias tentativas de retomada dos trabalhos, inspiradas principalmente pelo Mercosul, assim permanecem
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at hoje, em meados de 2007, ainda espera de uma definio dos rumos da Rodada multilateral. Ao paralelismo com a ALCA substituiuse o paralelismo com Doha como vetor condicionante das negociaes birregionais, demonstrando-se assim a dificuldade em conceber o processo Mercosul-UE a partir de uma dinmica prpria. As negociaes da ALCA, claramente inviveis desde o incio de 2004 e interrompidas em fins do primeiro semestre daquele ano, deixavam um espao vazio no relacionamento externo do Mercosul, justamente aquele reservado relao com os Estados Unidos. Buscando alternativas para preencher esse espao e tentar a definio do relacionamento 4+1 em novas bases, o Brasil procurou explorar junto s autoridades norte-americanas, j no segundo semestre de 2004 e primeiro semestre de 2005, a idia de uma negociao bilateral Mercosul-EUA concentrada em acesso a mercados em bens, servios e investimentos. Deixava-se assim claro que o posicionamento do Mercosul na ALCA no era uma rejeio aos Estados Unidos, mas a uma certa concepo do projeto hemisfrico, e que o bloco no tinha problema com a liberalizao clssica de bens nem com a consolidao das condies de acesso para investidores, mas no desejava o aparato de regras ao estilo do NAFTA. Os EUA nunca responderam a esse tipo de iniciativa, nem mostraram interesse em dialogar com o Mercosul em novas bases o que claramente indica que seus propsitos nas negociaes comerciais no residiam propriamente no comrcio, e sim na criao de um arcabouo normativo de proteo s transnacionais. O mesmo tipo de movimento foi tentado pelo Mercosul junto ao Canad, que mostrou-se mais receptivo. Entre fins de 2004 e incio de 2005, o Canad aceitou dialogar com o Mercosul no formato 4+1, no incio insistindo em que esse exerccio se dava no contexto da ALCA, mas a seguir aceitando conversaes exploratrias para um ALC com o Mercosul sem especificao sobre seu enquadramento ou no em um projeto hemisfrico. Nos papis que se chegaram a intercambiar, o lado canadense deixava clara sua inclinao por um acordo ao estilo NAFTA, centrado em regras, mas no seria
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impossvel que a continuao dos trabalhos houvesse permitido uma evoluo no sentido de um acordo de acesso. Os contatos, contudo, foram bruscamente interrompidos por deciso do Governo canadense, talvez em parte por receio de desgostar os EUA e em parte pela inteno de no antagonizar os lobbies agrcolas internos. Alm da crise da ALCA e da reta final frustrada das negociaes Mercosul-UE, o perodo 2003-2004 assistia tambm abertura de uma nova vertente para o Mercosul como bloco negociador: a dos processos de negociao e dilogo com outros pases ou grupos de pases em desenvolvimento. Desde o surgimento do bloco em 1991 o relacionamento extra-regional constitura-se quase que exclusivamente em torno do eixo Norte-Sul, dentro do paralelismo ALCA-UE. Essa concentrao parecia natural, por trataremse dos dois maiores mercados para as exportaes do Mercosul, mas nunca houve verdadeiramente uma opo do Mercosul por tal eixo negociador. A negociao na ALCA foi basicamente imposta, pelo peso da iniciativa norte-americana, e o processo Mercosul-UE foi uma tentativa das duas partes de responder quela iniciativa, dentro de uma concepo estratgica (que remonta ao Sculo XIX) de equilbrio de poder norte-americano e europeu na Amrica Latina. Ou seja, nunca houve um momento em que os lderes do Mercosul sentaram-se em torno de uma mesa e, deliberando friamente, decidiram: vamos negociar com nossos dois maiores mercados e maiores parceiros econmicos. Essas negociaes surgiram e evoluram em meio s complexas contingncias da formao do Mercosul, da globalizao, da poltica exterior norte-americana e dos ensaios de poltica exterior europia. Nelas, a preocupao bsica do Mercosul no foi a de abrir mercados para suas exportaes nem de atrair investimentos, mas antes de mais nada de sobreviver como sistema de integrao, e logo a seguir de preservar algum espao de atuao na regio sul-americana e no mundo. A negociao da ALCA era a negociao de um acordo indesejvel, pois destruiria o Mercosul ou o tornaria irrelevante. A
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negociao Mercosul-UE era um processo acessrio destinado a ajudar a evitar que se concretizasse a ALCA. A no-concluso de ambas (apesar de haver sido, principalmente no caso da ALCA, um resultado favorvel ao Mercosul como projeto de integrao regional com vocao expansiva), colocou no Mercosul, por parte de algumas correntes de opinio, a pecha de ineficincia negociadora (quanto na verdade a ALCA provou justamente o contrrio).56 Apesar de no se haverem concludo, ou talvez exatamente por isso, foram essas duas negociaes que, indiscutivelmente, transformaram o Mercosul em um ator internacional, e o capacitaram para abrir novas frentes de negociao, desta vez muito mais buscadas e escolhidas pelo bloco do que impostas pelas circunstncias. Para explicar a ampla diversificao das relaes extra-regionais do Mercosul que se verificaria nos anos posteriores, os seguintes principais fatores concorrem: a) A lgica da aproximao Sul-Sul adotada pela poltica externa brasileira desde o incio do Governo Lula (era natural que, buscando proporcionar uma vertente comercial a esse processo, o Brasil tomasse a iniciativa de propor a abertura de novas frentes negociadoras do Mercosul com o mundo em desenvolvimento e com outros parceiros menos tradicionais). b) Ligado ao fator anterior, o surgimento de importantes iniciativas polticas especficas logo convocadas a desdobrarse na esfera comercial (IBAS, Cpula ASPA). c) O amadurecimento do Mercosul e sua crescente credibilidade perante os interlocutores externos, atraindo o interesse de vrios pases e blocos. d) A atratividade econmica do Mercosul, como bloco de tamanho considervel, com um grau de proteo relativamente alto no setor industrial e importante destino de investimentos.
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e) A prpria interrupo das negociaes hemisfricas e desacelerao do processo Mercosul-UE, liberando capacidades negociadoras para outras frentes ou, visto de outra forma, gerando a necessidade de utilizar em outras frentes essas capacidades tornadas ociosas, para continuar justificando a existncia do Mercosul como bloco negociador. f) A corrida internacional rumo aos acordos bilaterais, fazendo com que os pases e blocos que no negociam vrios deles se sintam atrasados em relao aos demais. O quadro das negociaes, instrumentos, propostas e processos de dilogo do Mercosul com parceiros extra-regionais veio a cobrir praticamente todos os pases e grupos significativos do mundo, como se v resumidamente a seguir (o quadro completo dos processos de negociao e dilogo extra-regionais do Mercosul figura como Anexo III):57 Amrica do Norte: O Mercosul props, tanto aos EUA quanto ao Canad, em diferentes momentos, inciar negociaes comerciais no formato 4+1. Europa: Alm das negociaes com a UE, o Mercosul tem processos de dilogo com a Rssia e com a EFTA (Sua, Noruega, Islndia e Liechtenstein), alm de haver recebido uma proposta da Turquia para a negociao de um ALC. Mundo rabe e oriente mdio: Alm do ALC MercosulIsrael, firmado em dezembro de 2007, e do ALC MercosulCCG, ainda em processo de negociao, o bloco tem acordos-quadro com o Marrocos e o Egito, visando a futuras negociaes, e j recebeu propostas de negociao por parte do Lbano, da Autoridade Palestina e do Ir. frica Sub-Saariana: Esto em curso negociaes para ampliar o Acordo de Preferncias Tarifrias com a SACU; aventou-se a negociao de um ALC com os pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa.
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sia-Pacfico: Assinou-se Acordo de Preferncias Tarifrias com a ndia e instrumento similar est em negociao com o Paquisto. O Mercosul mantm mecanismos de dilogo econmico-comercial, de diferentes modalidades, com a China, o Japo, a ASEAN, a Coria do Sul, Cingapura e a CER (Austrlia e Nova Zelndia).
Esse conjunto inclui, como se observa, diferentes categorias de processos: acordos firmados; acordos em parte firmados mas pendentes de negociaes complementares; negociaes em andamento; negociaes a serem iniciadas com base em AcordosQuadro j firmados; processos de dilogo efetivados com alguma regularidade; processos de dilogo de natureza mais vaga; propostas de abertura de novos processos, ainda no respondidas; e apenas um acordo assinado (Mercosul-Israel). Verifica-se que alguns processos de dilogo foram lanados h muito tempo, mas perderam o dinamismo ou no chegaram a conduzir a negociaes efetivas, enquanto outros processos mais recentes adquiriram maior pujana. As vrias linhas de relacionamento tambm diferem quanto ao lado a que coube a iniciativa de cada um: os principais processos e idias de negociao nascidos de iniciativas do Mercosul seriam aqueles com os EUA e Canad; CCG, Egito e Marrocos; ndia, SACU e o projeto trilateral Mercosul-SACU-ndia. Alm disso, a negociao Mercosul-UE nasceu de uma iniciativa conjunta com grande engajamento do Mercosul. As demais linhas partiram de iniciativas das contrapartes externas ou de iniciativas conjuntas nas quais o empenho do Mercosul no se mostrou de maneira to ntida. Observa-se, assim, que o desenho atual do relacionamento extra-regional do Mercosul, em sua vertente pr-ativa, corresponde essencialmente a concepes brasileiras. De fato, trata-se: no caso dos EUA e Canad, de encontrar um sucedneo para as negociaes da ALCA com os nicos parceiros importantes do continente no cobertos pelo quadro de
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negociao extra-ALCA do Mercosul nas Amricas; um movimento destinado a contrapor-se s crticas de que, sem a ALCA, o Mercosul perde qualquer perspectiva de acesso preferencial aos mercados norte-americano e canadense crticas dirigidas a uma estratgia negociadora hemisfrica essencialmente inspirada pelo Brasil, e que demandam uma resposta sobretudo brasileira; no caso dos pases rabes, de contribuir para implementar concretamente, no plano comercial, objetivos da Cpula ASPA, iniciativa do Brasil; no que se refere ndia, SACU e ao projeto trilateral, de buscar um caminho negociador tornado possvel pela iniciativa brasileira do IBAS e chamado a reforar essa mesma iniciativa; quanto ao CPLP, da preocupao brasileira em fazer um movimento em direo aos LDCs mais permeveis influncia brasileira.
De todo modo, o conjunto de iniciativas acima elencadas mostra que o Mercosul permanece na situao contraditria de um bloco negociador muito ativo e muito requisitado que, no entanto, ainda no possui um conjunto de acordos comerciais importantes com parceiros extra-regionais. Embora a sobrevivncia do bloco j no esteja diretamente em jogo nas negociaes extra-regionais, como esteve na ALCA, sua eficincia ou ineficincia como instrumento de insero internacional pode ser um fator determinante de suas possibilidades de fortalecimento e ampliao no logo prazo.
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CAPTULO 3
AS
NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
E A AGENDA INTERNA DO
MERCOSUL
AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS E A AGENDA INTERNA DO MERCOSUL
CAPTULO 3
As negociaes extra-regionais fazem parte do processo de integrao do Mercosul, e desse modo sofrem intensa influncia da agenda negociadora intra-bloco e a influenciam tambm de maneira marcante. Uma das aparentes debilidades, mas talvez uma das razes da sobrevivncia do Mercosul, o fato de que se trata de um processo em permanente discusso. Desde 26 de maro de 1991 no se ter passado um dia sem que algum questionasse os fundamentos, os objetivos ou o formato do Mercosul, para no dizer sua prpria existncia. As negociaes externas no so, portanto, o exerccio calmo e ponderando de uma entidade bem resolvida, mas a manifestao de uma realidade em permanente mutao e auto-crtica, em que novos equilbrios so buscados, perdidos e reencontrados continuamente. Essas negociaes podem assumir um significado distinto para o conjunto do Mercosul conforme o momento em que sejam consideradas. No Captulo 2, examinou-se um pouco dessa natureza cambiante das negociaes extra-regionais diante da evoluo interna do bloco. Trata-se agora de realizar um corte sincrnico nesse Mercosul visto como work in progress e buscar identificar, diante da agenda atual do processo de integrao (junho de 2007), o que representam as negociaes extra-regionais. Dentro da mirade de assuntos em considerao nas vrias instncias do Mercosul, podemos identificar os seguintes como os principais temas genricos, cobrindo cada um deles vrios aspectos mais especficos: a complementao dos mecanismos da Unio Aduaneira; a questo das assimetrias;
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o aprofundamento institucional do bloco; e a ampliao do Mercosul.
Sero examinadas a seguir as implicaes recprocas entre cada um desses grupos temticos e as negociaes extra-regionais do Mercosul. UNIO ADUANEIRA As negociaes conjuntas de um bloco comercial recomendam que ele se constitua como uma Unio Aduaneira em bom funcionamento, isto , dotado de: a) uma Tarifa Externa Comum efetivamente aplicada; b) polticas anti-dumping e de salvaguardas comuns; e c) livre circulao de bens dentro do agrupamento58. Desses trs elementos, o Mercosul pratica parcialmente o primeiro e est procurando implementar o segundo59 e o terceiro60. No h, entretanto, uma relao necessria e biunvoca entre a negociao conjunta e a existncia de uma Unio Aduaneira (UA). teoricamente possvel que um agrupamento que no se constitua em UA negocie em conjunto com terceiros (, alis, o caso da CER ou ANZCERTA Australia-New Zeland Closer Economic Relations Trade Agreement , uma Zona de Livre Comrcio que, no entanto, considera negociar em conjunto um ALC com a ASEAN61). Nesse caso, os mecanismos de desgravao incidiro sobre a tarifa aplicada por cada pas; ritmos, excees, quotas, etc. podero ser diferentes para cada membro do bloco, sem impedir que este chegue a um ALC com terceiros. Quanto s reas outras que no o comrcio de bens (servios, investimentos), so elas normalmente reguladas de forma distintas mesmo dentro de uma UA perfeita (nenhum bloco, nem mesmo a UE, possui legislaes comuns sobre o acesso de prestadores de servios e investidores estrangeiros), de tal forma que, no caso desses temas, a negociao em conjunto muito mais uma questo de comodidade do que um corolrio necessrio de um processo de integrao.
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Tambm possvel que os pases membros de uma UA no negociem em conjunto, mas individualmente. Este o caso do Conselho de Cooperao do Golfo, por exemplo: trs de seus membros Om, Emirados rabes Unidos e Bareine fecharam ALCs individuais com os EUA a despeito de pertencerem Unio Aduaneira do CCG. Tambm foi a opo do Peru e da Colmbia em seus ALCs com os Estados Unidos, a despeito de pertencerem Comunidade Andina, que dispe de uma TEC. Nesse caso, claro que as negociaes individuais resultaro em perfuraes diferenciadas da tarifa externa comum de cada agrupamento. Mas essas situaes existem, e nem por isso os grupos em questo deixam de considerar-se unies aduaneiras e de conduzir negociaes em conjunto com outros parceiros (como o CCG com a UE e com o Mercosul, ou como a Comunidade Andina com a UE). Um agrupamento pode proibir seus membros de negociarem individualmente com terceiros, como o prprio Mercosul mediante a Deciso 32/00, sem que isso impea os membros de pensarem nessa possibilidade. O carter imperioso da negociao conjunta um conceito poltico, que pode ou no traduzir-se em norma jurdica, e deve estar sujeito a um permanente escrutnio poltico, de acordo com os interesses envolvidos. O Brasil sempre foi o grande defensor do carter imperioso da negociao em conjunto, pois sempre percebeu o Mercosul como o projeto de um bloco coeso, capaz de enfrentar desafios externos mantendo a sua identidade prpria, como pilar de uma Amrica do Sul vocacionada para o exerccio de uma insero autnoma no continente e no mundo. A acusao de que o Mercosul em seus primrdios e durante a dcada de 90 era um bloco mercantilista falsa. O Mercosul, do ponto de vista brasileiro, sempre foi um instrumento de expanso da influncia regional e de garantia de um espao de atuao do pas no mundo. A defesa intransigente da TEC, do Mercosul como Unio Aduaneira e no s como Zona de Livre Comrcio, foi uma opo estratgica, muito mais do que meramente comercial, destinada
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justamente a forar o bloco a atuar em conjunto como ator independente de direcionamentos externos. Na situao atual, as negociaes extra-regionais configuram um estmulo ao aperfeioamento da UA do Mercosul. Para tanto contribuem um fator de imagem e um fator prtico. Do lado da imagem, h certo desconforto do bloco em apresentar-se para negociaes externas com excessivas perfuraes TEC e ausncia de livre circulao, que reduzem a credibilidade e respeitabilidade do agrupamento (se bem que nenhum parceiro com interesse em negociar com o Mercosul jamais queixou-se das perfuraes da TEC: a atratividade do mercado independe em larga medida de sua organizao ou no como UA perfeita). Do lado prtico ou tcnico, medida que se fecham acordos com terceiros e que as tarifas chegam a zero, diminui o espao para perfuraes, pois a desgravao pactuada com terceiros, quando integral, acaba por zerar tanto a TEC quanto a tarifa excepcional. Ao mesmo tempo, amplia-se o espao da livre circulao, pois segundo a Deciso 54/04, os produtos desagravados a zero com terceiros j se beneficiam do fim da dupla cobrana da TEC, mesmo antes de inteiramente implementada a livre circulao. A questo de direitos anti-dumping comuns frente a terceiros parece mais distante das preocupaes atuais do bloco no aprofundamento da UA, e afigura-se menos determinante para a credibilidade do processo do que as perfuraes da TEC e a livre circulao. A definio de salvaguardas preferenciais em negociaes com terceiros, por sua vez, j traz embutido o princpio de que seriam aplicadas em conjunto, e assim, embora ainda no haja definio sobre aplicao conjunta de salvaguardas multilaterais, ao menos no se amplia o espao para divergncias tarifrias entre os scios ao estabeleceremse salvaguardas em acordos extra-regionais. Apesar desses fatores positivos, o aprofundamento da UA continua sendo um processo fundamentalmente endgeno. Os fatores positivos provenientes da negociao com terceiros so importantes, mas secundrios diante do impulso interno do bloco.
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Alm dos casos extremos acima mencionados Unio Aduaneira cujos membros negociam individualmente e blocos que no so Unies Aduaneiras mas negociam em conjunto pode tambm dar-se um caso intermedirio, em que uma UA negocia em conjunto com um parceiro externo mas define concesses diferenciadas, ao menos para alguns produtos. o modelo seguido pelo Mercosul, em um nmero limitado de itens tarifrios, nas negociaes da ampliao do Acordo de Preferncias Tarifrias (APT) com a SACU, e mais recentemente na negociao do ALC com Israel, e j foi aventado como soluo para casos problemticos nas negociaes como o Golfo. Diante de todas essas alternativas, pode-se dizer que, para efeitos de negociaes internacionais, Unio Aduaneira todo agrupamento que se apresenta como Unio Aduaneira. Parece aqui, mais uma vez, tratar-se de um conceito antes poltico do que tcnico. O que importa parece ser mais a disposio de negociar em conjunto do que a efetiva aplicao dos instrumentos que caracterizam uma UA. Por outro lado, convm ao Brasil manter firmemente o conceito de que acordos individuais com terceiros desmantelariam a UA, ao mesmo tempo sem fechar a porta possibilidade de concesses tarifrias diferenciadas dentro de acordos negociados em conjunto, instrumento que pode viabilizar certas negociaes. O conceito bsico a manter seria, assim, o de que importa negociar em conjunto, ainda que o contedo das concesses negociadas possa diferir de scio para scio. Nesse caso, cumpre admitir que as concesses diferenciadas perpetuam perfuraes TEC. Portanto, a pureza da UA no deve ser defendida outrance, mas levar em conta as eventuais necessidades de sacrificar a coeso da TEC (pontualmente) para obter acordos benficos em seu conjunto. ASSIMETRIAS O tema das assimetrias entre os scios, e de sua necessria compensao, perpassa as discusses do Mercosul desde o seu incio,
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mas tornou-se muito mais presente nos ltimos anos, a partir do momento em que o Brasil, j no Governo Lula, passou a admitir mais abertamente o tratamento da questo. Tradicionalmente, tratava-se de um terreno onde o Brasil procurava minimizar um debate sempre reivindicado pelo Paraguai e pelo Uruguai (e pela Argentina quando a esta convinha). Entendia o Brasil que a questo das assimetrias j estava atendida por meio dos elementos diferenciais em favor dos pases pequenos incorporados ao processo pelo prprio Tratado de Assuno ou ainda no perodo de transio, como por exemplo o nmero de excees TEC maiores para Paraguai e Uruguai e o regime de origem com requisito mais baixo de contedo regional para ambos aqueles pases. Nessa viso, novos instrumentos compensatrios prejudicariam a consolidao da UA e serviriam para mascarar diferenciais de competitividade, por cuja superao era responsvel no o Mercosul, mas cada pas individualmente. A caixa das assimetrias se abriu em 2003, sob um novo enfoque brasileiro para o Mercosul. O Brasil decidiu, como scio maior, assumir responsabilidades maiores pela coeso e aprofundamento do processo de integrao, reconhecendo que era preciso tomar novas iniciativas para atender a reivindicaes dos scios menores e da Argentina. Essa atitude foi assumida em parte pelo convencimento do carter prioritrio do Mercosul na poltica externa do novo Governo e em parte como conseqncia dos embates na ALCA, como se observou no Captulo 2. Preservar o Mercosul unido diante dos atritos hemisfricos exigia convencer os scios de que tinham mais a ganhar no Mercosul do que fora dele, e para isso era necessrio que o Brasil fizesse concesses. Essas concesses seguiram basicamente trs caminhos: a) tolerncia quanto a medidas unilaterais da Argentina de restrio de acesso ao seu mercado a produtos brasileiros, culminando com a criao do Mecanismo de Adaptao Competitiva MAC; b) criao do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul FOCEM, destinado a beneficiar principalmente o pas de menor desenvolvimento relativo, o
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Paraguai; e c) avanar na institucionalizao comunitria do Mercosul, notadamente com a criao do Parlamento do Mercosul, sediado em Montevidu, buscando atender sobretudo ainda que muito parcialmente a preocupaes uruguaias quanto baixa institucionalidade do processo. As negociaes mais suaves com a UE e outros parceiros no tiveram e no tm certamente o mesmo efeito impulsionador que a ALCA para motivar avanos internos em direo correo de assimetrias. Entretanto, so elas prprias um potencial instrumento de correo de assimetrias e um terreno que permite a criao de alguns novos mecanismos de compensao assimtrica. Negociaes conjuntas com a UE, ndia, SACU, CCG e Israel servem elas prprias para compensar assimetrias no sentido de que os demais pases do Mercosul, principalmente Paraguai e Uruguai, por suas dimenses e falta e projeo extra-regional, no teriam acesso a esses exerccios preferenciais seno como membros do bloco. Os dois pases menores no parecem valorizar suficientemente essa dimenso, ao menos no demonstram nenhum reconhecimento nessa linha, mas no deixa ela certamente de entrar em seus clculos nacionais de prs e contras do Mercosul. necessrio, porm, que o sistema negociador do Mercosul passe a contemplar mais sistematicamente os pedidos especficos do Paraguai e do Uruguai. O que se passa hoje que esses pedidos se vem includos nos pedidos globais do bloco e, como so muito pouco os itens de real interesse paraguaio e uruguaio, por vezes ocorre que a contraparte, mesmo atendendo maioria dos pedidos do Mercosul, no contempla os interesses dos dois scios pequenos. Seria conveniente que o Paraguai e o Uruguai efetivamente focassem suas listas em poucos itens, e que o Mercosul deixasse claro que sem concesses nesses pontos no se podem fechar acordos. Alm disso, as negociaes extra-regionais servem para criar instrumentos especficos de correo de assimetrias. o caso das preferncias reservadas unicamente para o Paraguai e o Uruguai nas negociaes com a ndia e a SACU (esquema que o Brasil est disposto
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a estender a todos os processos hiptese que a Argentina no v com tanta simpatia, pois no lhe parece conveniente sistematizar um esquema que d aos dois pequenos essa carona nas concesses oferecidas em contrapartida pelo Mercosul e que afetam sobretudo os mercados brasileiro e argentino). tambm o caso do princpio, j acordado em deliberaes do GMC, em 2006, de que, nos regimes de origem dos acordos preferenciais, o Paraguai dever sempre beneficiar-se de requisitos menos exigentes que os demais; e o caso, tambm no campo das regras de origem, da admisso (aceita a contragosto pela Argentina, por presso brasileira) de um exceo demandada pelo Uruguai, na aplicao dos requisitos de salto tarifrio (o de minimis).62 Ainda em relao aos regimes de origem, as negociaes externas esto formalmente atadas ao compromisso de tratamento assimtrico intra-Mercosul nessa rea, mediante a Deciso 41/03 do Conselho do Mercado Comum, pela qual requisitos menos exigentes do que a regra do Mercosul, ao serem estabelecidos com terceiros, passam a valer automaticamente para o Paraguai e Uruguai no intercmbio intra-bloco. Essa situao ainda no surgiu na prtica. O dispositivo, alis, tem sido um fator a dificultar as negociaes do regime de origem com o Golfo, por exemplo, pois a Argentina se recusa a admitir um requisito de contedo regional inferior a 50%, por ser esse o requisito que hoje se aplica ao Paraguai e Uruguai nas trocas intraMercosul; qualquer concesso no CCG nesse aspecto representaria uma concesso interna ao Paraguai e ao Uruguai. A Argentina teme concesses desse tipo aos dois pases menores, havendo-se oposto na Cpula do Rio, em janeiro de 2007, proposta brasileira de reduo drstica dos requisitos de origem para os scios menores, pois entende que o conseqente estmulo maquila no Paraguai e Uruguai de produtos importados e sua reexportao dentro do bloco ameaaria setores produtivos argentinos em processo de recuperao. Nota-se que, na frente extra-regional, o Brasil praticamente o nico disposto a introduzir, nos acordos em negociao, elementos
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de correo de assimetrias. Isso nos traz algum crdito junto aos scios menores, mas no o suficiente para obter uma adeso mais engajada de parte deles a negociaes impulsionadas pelo Brasil. Para tanto, parecem necessrias novas medidas intra-bloco de correo de assimetrias, pois nessa rea que se concentram as preocupaes paraguaias e uruguaias. Quanto Argentina, diante de sua inamovvel poltica de proteo ao parque industrial em processo de recapacitao, de se perguntar se alguma medida de correo de assimetrias favorvel Argentina, por mais ousada que seja, induziria neste momento aquele pas a um maior interesse pelas negociaes externas, enquanto sentir que estas podem ameaar seus setores produtivos. A correo de assimetrias deixou de ser um preo a pagar pela adeso da Argentina s posies brasileiras na ALCA e passou a ser percebida muito mais em seu valor prprio de aprofundamento do Mercosul. Entretanto, pelo menos no caso do Uruguai, continua havendo forte correlao entre o tema das assimetrias e o relacionamento extra-regional. O pacote de medidas bilaterais brasileiras em benefcio do Uruguai, apresentado pelo Presidente Lula em sua visita a Montevidu, em maro de 2007, foi geralmente visto, aqui e l, como um movimento destinado a evitar que o Uruguai lanasse uma negociao de livre comrcio com os EUA durante a visita do Presidente Bush a Montevidu, na semana seguinte. Ainda no terreno das assimetrias, a questo da equalizao das condies de atrao de investimento, tradicionalmente demandada pela Argentina e Uruguai, adquire especial relevncia diante das negociaes extra-regionais, dentro da percepo de que ALCs seja Sul-Sul, seja Norte-Sul, tm como um de seus principais benefcios esperados, ao lado da abertura de mercados, a atrao de investimentos. No cabe discutir aqui se ALCs efetivamente atraem investimentos. Parte-se do pressuposto de que esse um de seus objetivos bsicos. Tal objetivo pode ser buscado de duas maneiras; a) pela simples liberalizao comercial, que atrairia investidores tanto da contraparte no acordo como de terceiros pases (no caso dos
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investidores da contraparte, em funo do barateamento da importao de insumos e bens de capital desde seus pases de origem, alm do prprio acesso privilegiado ao mercado dos pases de origem embora, via de regra, as filiais das transnacionais no constumem exportar aos pases de origem; no caso de investidores de terceiros pases, principalmente pela perspectiva de acesso facilitado ao mercado da contraparte); e b) pela incluso no Acordo de captulos ou clusulas relativas a investimentos e a servios (incluindo investimentos em setores de servios63). Outros elementos do conceito de regras utilizado no modelo NAFTA so comumente apresentados como favorveis aos investimentos, mas no entraro aqui em considerao, pois o Mercosul at o momento no aceita negoci-los em ALCs. Na primeira vertente (atrao de investimentos via liberalizao tarifria), pode-se dizer que os ALCs no alteram as condies relativas de atrao de investimentos dos pases do Mercosul, desde que todos se beneficiem das mesmas preferncias no mercado da contraparte. As condies de atratividade podem ser ligeiramente alteradas em favor do Paraguai e Uruguai se estes se beneficiarem de preferncias individuais, ou mediante requisitos de origem menos exigentes. Podese argumentar que, na prtica, os ALCs, aprofundaro o diferencial de atratividade de investimentos existente na medida em que, na ausncia de medidas mais efetivas de correo de assimetrias nessa rea, os novos investimentos motivados pelos ALCs tendero a seguir o padro que j seguiam antes, ou seja, concentrao de investimentos no Brasil. Esse tipo de argumento no tem sido utilizado pelos scios mas poder vir a s-lo quando o Mercosul fechar acordos com parceiros dotados de grande potencial de investimentos. Para preveni-lo, convm manter e, quando possvel, aprofundar, os elementos compensadores presentes nos acordos, tais como as preferncias especiais para Paraguai e Uruguai e o regime de origem diferenciado. Na segunda vertente (atrao de investimentos via captulo de investimentos e servios), pode dar-se uma situao semelhante: os elementos de atrao que o Mercosul est disposto a conceder
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(consolidao das condies de acesso e de tratamento nacional) perpetuariam os diferenciais j existentes.64 O Uruguai, contudo, tem demonstrado empenho na negociao desses captulos com a UE e Golfo (os nicos com quem hoje negociamos investimentos), e nisso identifica seus principais interesses em tais tratativas, principalmente em relao ao CCG. Ao mesmo tempo, o prprio Uruguai deseja deixar explicitado no texto de investimentos Mercosul-CCG a possibilidade de que pases individuais do Mercosul negociem com pases do CCG acordos mais profundos de proteo de investimentos. Com isso, espera sinalizar que as clusulas benficas ao investimento contidas no texto Mercosul-CCG constituem o piso, e no o teto, para a proteo que o Uruguai est disposto a dar aos investidores externos. Esse tipo de esclarecimento parece aceitvel, e at mesmo desejvel, pois permite incluir nas negociaes extra-regionais sobre investimentos um elemento de correo de assimetrias ainda que indiretamente, pela meno a APPIS que ainda no existem o que inclusive evita que o Uruguai insista em incluir, no captulo sobre investimentos do acordo Mercosul-CCG, elementos de proteo tpicos de Acordos de Promoo e Proteo de Investimentos (APPIs) que o Brasil (e talvez a Argentina) no estaria disposto a aceitar. Por outro lado, consolida-se assim um elemento, ou a possibilidade de um elemento de diferenciao entre os pases do Mercosul no tratamento de investimentos externos, que poder mostrar-se difcil de confirmar no momento em que, eventualmente, o Mercosul venha a tentar harmonizar o tratamento ao IED. INSTITUCIONALIDADE A criao de instituies comuns slidas e ativas no Mercosul, com algum grau de supranacionalidade, um aspirao de muitas correntes participantes do processo desde o seu incio. O debate entre modelo intergovernamental e supranacional foi muito intenso durante o perodo de transio, e a linha intergovernamental, seguida principalmente pelo Brasil, saiu vitoriosa. No Protocolo de Ouro Preto,
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consolida-se um arcabouo quase que estritamente intergovernamental, com elementos de supranacionalidade apenas no Tribunal Ad-Hoc, e uma vaga inspirao comunitria no FCES, de natureza no-decisria. Na poca, imaginava-se que um Mercosul dotado de uma Comisso no estilo europeu permitiria controlar o protagonismo do Brasil e impor avanos favorveis aos pequenos e Argentina, que o Brasil de outra forma vetaria. Curiosamente, os crticos brasileiros da constituio intergovernamental (corrente que ainda existe), argumentavam, em sentido inverso, que esse esquema dava demasiado poder aos pequenos e Argentina, ao exigir o consenso para todas as decises, obrigando o Brasil, com algo em torno de 80% da economia do bloco, a respeitar o veto dos demais. A coincidncia entre as duas vises parece residir nas percepes de que o mecanismo intergovernamental mais lento na tomada de decises e de que permite maior grau de ingerncia poltica (para os pequenos, ingerncia do Brasil; para o Brasil, ingerncia dos pequenos). O debate nunca silenciou completamente, mas amainou em larga medida entre 1994 e 2001, sobretudo porque nesse perodo a Argentina distanciou-se progressivamente do processo integracionista e em muitos momentos parecia pretender reduzir o Mercosul insignificncia, propsito que naturalmente no recomendava a criao de instituies supranacionais slidas. O Brasil acomodou-se com o esquema intergovernamental, e o Uruguai permaneceu como defensor isolado e pouco ouvido de uma evoluo supranacional. A partir de 2002, com a mudana radical na viso argentina do processo de integrao, e de 2003, com o novo enfoque brasileiro de prioridade ativa ao Mercosul, tornou-se possvel e mesmo necessrio recolocar a questo da institucionalidade. A admisso de discusses a respeito passou a figurar no pacote de concesses do Brasil aos scios como contrapartida por sua adeso s posies brasileiras na ALCA. Na ausncia de negociaes hemisfricas, talvez tivesse o Brasil do mesmo modo renunciado sua anterior averso supranacionalidade, mas a necessidade de garantir a coeso do bloco na ALCA foi
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aparentemente um catalisador dessa evoluo. A temtica da institucionalidade foi readmitida nas discusses intra-bloco, mas com cautela. Passou a falar-se sobretudo de fortalecimento da Secretaria do Mercosul, do Parlamento do Mercosul, por vezes da idia de um tribunal permanente, alm de dar-se considervel margem de atuao ao Presidente da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM). A possibilidade de um executivo comunitrio, porm, no foi aventada de forma consistente. O projeto do Parlamento do Mercosul ganhou impressionante fora a partir de 2005 e 2006, e sua concretizao veio a consistir, possivelmente, no principal avano institucional do Mercosul desde o Protocolo de Ouro Preto ou mesmo desde o prprio Tratado de Assuno. Mais do que a importncia intrnseca do novo rgo, est presente a sinalizao de que a estrutura institucional do Mercosul est em movimento, e no congelada. A criao de um embrio de legislativo comunitrio permite que se comece a falar com mais desenvoltura de elementos de um executivo. Uma das primeiras, seno a primeira rea executiva em que alguma supranacionalidade comea a ser pensvel a das negociaes externas. De fato, uma das funes clssicas de um executivo comunitrio ao estilo europeu o da negociao comercial com terceiros alis, um dos elementos que sem dvida mais contriburam para dar uma identidade de bloco coeso UE, desde seus primrdios. Ao mesmo tempo, parece ser essa uma rea potencialmente menos conflituosa do que a administrao intra-bloco das questes de acesso a mercados ou correo de assimetrias. As negociaes externas afiguram-se, portanto, um candidato natural implementao de uma experincia-piloto de institucionalidade, com ou sem alguma dose de supranacionalidade, na conduo dos negcios do Mercosul. Alm disso, coincide com a demanda externa: os parceiros preferem ter um interlocutor nico por parte do Mercosul. Observa-se, assim, que as negociaes extra-regionais foram fator muito relevante ao reinaugurar o debate sobre a institucionalidade
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do Mercosul, e que so um terreno possivelmente propcio a alguma experincia de tratamento sob o enfoque no estritamente intergovernamental. As implicaes de um novo esquema de supranacionalidade desse tipo para os processos extra-regionais do Mercosul sero abordadas no Captulo 9. Cabe aqui adiantar a percepo de que as negociaes extra-regionais esto intimamente ligadas ao tema da institucionalidade: em primeiro lugar porque quanto mais o Mercosul negocia, mas crescer a presso por dotar-se de interlocutor nico e organizao mais gil, que pressupe um rgo negociador comum com alguma autonomia; e em segundo lugar, porque a criao de um perfil externo conjunto parece mais propcia do que os debates internos (necessariamente divisivos) a impulsionar a criao de um esprito comunitrio. AMPLIAO Desde o segundo semestre de 2006 e principalmente desde a Cpula do Rio de Janeiro (janeiro/2007), o tema da ampliao do Mercosul, e especialmente da adeso da Venezuela, encontra-se no centro da agenda do bloco. O ingresso da Venezuela configura, ademais, o tema que maiores atenes externas atrai para o Mercosul, adquirindo grande relevncia para as relaes tanto dos pases individuais do Mercosul quanto do conjunto do bloco com parceiros regionais e extraregionais. No presente captulo sero enfocados os aspectos da adeso da Venezuela ligados mecnica das negociaes extra-regionais. No Captulo 4, examinar-se-o os aspectos de natureza poltica, no s do ingresso da Venezuela, mas tambm da possvel entrada da Bolvia e de outros pases. A V Reunio do Grupo de Trabalho sobre a Adeso da Venezuela ao Mercosul, em fevereiro/maro de 2007, foi a primeira ocasio em que se discutiu mais a fundo a dimenso da incorporao da Venezuela s negociaes externas. Ficou bastante claro que a Venezuela ainda tem dvidas sobre os pontos mais bsicos de sua
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adeso: a incorporao TEC e a implementao do livre comrcio com os scios (Programa de Liberalizao Comercial - PLC). As negociaes externas figuram em plano bastante secundrio em suas preocupaes. A Venezuela no parece desejar que essa dimenso de sua adeso se torne to problemtica quanto as outras duas ou represente um terreno adicional de presso dos demais scios. Ao mesmo tempo, no deseja simplesmente abandonar o tema, seno que pretende conservar sua margem de manobra para futuras decises sobre a incorporao aos acordos assinados e aos processos negociadores. Do lado dos scios originais, tampouco se deseja a esta altura polemizar com a Venezuela acerca das negociaes externas, j havendo suficientes pontos de atrito na questo da TEC e principalmente do PLC. Assim, chegou-se a uma soluo sumria e em grande medida protelatria para a incorporao da Venezuela ao relacionamento externo: a) a Venezuela ter 270 dias para estudar o conjunto de acordos j assinados pelo Mercosul com terceiros, para ento discutir com os scios as eventuais condies para sua adeso a tais acordos, seguindose ento a negociao com os parceiros externos de a cada acordo para definir os termos de tal adeso; e b) a Venezuela poder apresentar propostas e participar ativamente nas negociaes em andamento. No caso dos acordos j firmados, apenas um pertence vertente extra-regional, o APT Mercosul-ndia. Os demais so acordos no interior da ALADI, que este trabalho no pretende analisar. De todo modo, do ponto de vista sistmico, a soluo parece haver deixado muita latitude ao lado venezuelano para discutir as condies de adeso a cada acordo. Nas discusses que antecederam a aprovao do documento, a Venezuela deixou claro que aspira a tratamento diferenciado nos acordos externos, por sua condio de membro recentemente incorporado ao Mercosul. Tais reivindicaes no deixaro de suscitar reao negativa por parte do Paraguai e do Uruguai, que podero argumentar que aceitaram tais acordos mesmo com relativamente poucos elementos de tratamento especial, embora sejam economias pequenas, enquanto o simples fato de incorporao recente
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no credenciaria a Venezuela, economia de porte mdio com alta renda petrolfera, a semelhantes benefcios especiais. Mesmo que se aprovem, entre os scios, propostas de alguns instrumentos de tratamento especial para a Venezuela em acordos extra-regionais, tero eles de ser em seguida trabalhosamente negociados pelo bloco em conjunto com os parceiros externos, o que poder criar frices e mesmo, em caso especfico, interferir negativamente com a negociao em curso para ampliao do APT com a ndia, pas que dificilmente deixar de alegar, nessa hiptese, que o Mercosul estar reabrindo o acordo firmado em 2005. No caso das negociaes em andamento, a deciso apenas confirmou o direito j dado Venezuela, pelo Protocolo de Adeso,65 de participar de delegao do Mercosul s reunies negociadoras, bem como a faculdade, j tacitamente admitida, de apresentar propostas nas reunies negociadoras intra-bloco. A Venezuela vinha participando intermitentemente dessas reunies, sem contudo apresentar quaisquer propostas. Aps a deciso do Grupo Ad-Hoc, a Venezuela sequer se fez representar nas reunies seguintes de coordenao sobre o relacionamento externo, indicando claramente no ser essa uma de suas prioridades no momento.66 No contudo impossvel imaginar um cenrio em que interessar Venezuela passar a participar ativamente do trabalho de coordenao e apresentar propostas que impliquem reabertura de posies e ofertas negociadoras do Mercosul. De fato, se se entende que a Venezuela ter o direito de reivindicar condies especiais para sua adeso aos acordos firmados, dificilmente se poder negar-lhe a faculdade de pretender ajustar as posies do Mercosul de modo a incluir tratamento especial (ou excees genricas, relativas a polticas sociais, por exemplo) tambm nas negociaes em andamento. Tal desdobramento poder, claramente, causar srios problemas nos processos negociadores: induzir demandas semelhantes por parte do Uruguai e do Paraguai e poder levar o Mercosul a apresentar novas propostas que sero consideradas retrocessos pelas contrapartes.
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No foi explicitada a questo do que acontecer se, no perodo de 270 dias concedido Venezuela para avaliar os acordos firmados, o Mercosul vier a concluir novos acordos. A deduo lgica de que, a partir da assinatura de novos instrumentos, a Venezuela teria novo prazo (tambm 270 dias) para examin-los e, a seguir, propor condies de adeso. Isso poderia colocar o Mercosul na necessidade de renegociar clusulas de um acordo poucos meses depois de firmado, para tentar contemplar tratamento especial Venezuela, iniciativa que certamente no ser bem recebida pelos parceiros externos. Por outro lado, pressupe-se que, mesmo com o direito de apresentar propostas na coordenao intra-bloco e participar das reunies com as contrapartes, a Venezuela no ser signatria de novos acordos enquanto no se tornar membro inteiramente incorporado, em linha com o Artigo 8 do Protocolo de Adeso. At l, ter-se-, portanto, uma situao ambgua, em que a Venezuela participa da negociao mas no assina os acordos e pode, depois de assinados, demandar condies para firm-los. Outra questo a ter presente que o encaminhamento ora dado incorporao da Venezuela ao relacionamento externo servir de precedente para futuros membros, como a Bolvia e o Equador, que, pela dimenso de suas economias, mais razo tero para rever acordos e solicitar tratamento diferenciado. A maior vantagem do esquema adotado o fato de que se esclarece s contrapartes que as concesses por elas dadas ao Mercosul no se aplicam automaticamente Venezuela e s valero para o lado venezuelano quando o Mercosul, a cinco, negociar com essas contrapartes as condies de adeso venezuelana. O ideal, no encaminhamento da questo, seria a neutralidade da ampliao em relao ao relacionamento extra-regional e vice-versa, ou seja: que a ampliao no perturbasse as negociaes extra-regionais e as negociaes no perturbassem a ampliao. Atingiu-se esse objetivo de maneira provisria, com a deciso do Grupo Ad-Hoc, mas problemas srios podero surgir no futuro, criando atritos intra87
bloco e com os parceiros externos. Cabe, contudo, esperar que ao longo dos meses a questo da incorporao da Venezuela TEC e ao PLC se resolva de forma serena, e de um modo geral que a presena da Venezuela nas vrias instncias do Mercosul se normalize, o que pode contribuir para que a incorporao aos acordos firmados e s negociaes se faa sem percalos. Problema maior ser certamente a incorporao da Venezuela s negociaes com a UE, sobretudo em funo de trs elementos: a preocupao europia em no sinalizar que estar dando seu beneplcito ao regime venezuelano; o objetivo europeu, j adiantado, de discutir regimes de importao e controle de cmbio aplicados pela Venezuela; e a questo da incorporao da Venezuela s ofertas do Mercosul em servios e investimentos, que poderia colocar em causa recentes medidas implementadas pelo Governo Chvez contrariando os interesses de investidores estrangeiros na Venezuela.
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CAPTULO 4
AS
NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
NA POLTICA EXTERNA DO DOS DEMAIS PASES DO
BRASIL E MERCOSUL
CAPTULO 4 AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS NA POLTICA EXTERNA DO BRASIL E DOS DEMAIS PASES DO MERCOSUL
As negociaes extra-regionais devem tambm ser examinadas luz das polticas externas nacionais de cada um dos pases membros do Mercosul tomado individualmente, uma vez que dizem elas respeito a importantes linhas de relacioamento externo individual de cada Estado Parte, como se discutir a seguir. AS NEGOCIAES BRASIL
EXTRA-REGIONAIS DO DIANTE DA POLTICA EXTERNA DO
As negociaes extra-regionais do Mercosul tm alta relevncia para algumas das principais linhas da poltica externa brasileira, mais especificamente: a) a prioridade dada Amrica do Sul e ao reforo do Mercosul; b) a dinamizao do relacionamento com os pases em desenvolvimento; e c) a busca de um relacionamento equilibrado com os pases desenvolvidos. A seguir se abordar o papel das negociaes extra-regionais diante dessas diferentes vertentes. a) O fortalecimento do Mercosul e a prioridade sul-americana O reforo do Mercosul e a prioridade sul-americana aparecem como dois elementos indissociveis no topo das prioridades da atual poltica externa brasileira. Um Mercosul slido e prspero indispensvel para a atrao dos demais pases da regio ao projeto de construo de uma Amrica do Sul bem articulada econmica e
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politicamente. Essa articulao no significa necessariamente e unicamente a ampliao do Mercosul de modo a abarcar maior nmero de pases da regio, nem uma j aventada fuso do Mercosul com a CAN, nem o aprofundamento da CASA/UNASUL, nem o aperfeioamento da rede de ALCs do Mercosul com os vizinhos, nem o desenvolvimento da integrao fsica e energtica, nem o adensamento das relaes bilaterais do Brasil com cada um dos demais pases da rea, mas antes a possvel conjuno de todas essas vertentes. A poltica brasileira tem tido a virtude de manter na agenda todas essas iniciativas sem identificar o projeto sul-americano exclusivamente com nenhuma delas, conservando as portas abertas para caminhos que so, em ltima instncia, convergentes. De todo modo, o xito do Mercosul parece ser um fator indispensvel para a evoluo em qualquer um desses sentidos, como carro-chefe da poltica sul americana do Brasil e como demonstrao dos benefcios que os pases da regio podem auferir com uma maior integrao. O xito do Mercosul, ou melhor dito, a percepo do xito do Mercosul depende fundamentalmente de trs aspectos: o aprofundamento do processo integrador, sua ampliao e suas relaes com o resto do mundo. Esse terceiro aspecto talvez menos bvio do que os outros dois e precisa, assim, ser realado. O Mercosul sempre definiu-se como um projeto de integrao e ao mesmo tempo de insero internacional: a comprovao de sua eficincia depende em grande medida da capacidade de proporcionar aos membros uma insero internacional superior quela que teriam na ausncia do processo. Tal comprovao depende, por sua vez, da concluso de acordos e entendimentos benficos com terceiros de fora da regio, algo que at hoje o Mercosul no conseguiu atingir. certo que a atuao do bloco na ALCA foi determinante para evitar uma insero prejudicial ao projeto de desenvolvimento e subsidiria do conceito hemisfrico dos EUA, preservando as possibilidades de insero internacional autnoma. tambm certo que as demais negociaes em andamento do ao Mercosul bastante
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AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS NA POLTICA EXTERNA DO BRASIL E DOS DEMAIS PASES DO MERCOSUL
visibilidade e o colocam como parceiro desejvel dos principais pases e blocos do mundo, tanto no Norte como no Sul mas fazem-se necessrios xitos mais concretos e positivos. Enquanto o Mercosul se prestar imagem de um bloco fechado, defensivo e tmido nos contatos internacionais, incapaz de negociar e concluir bons acordos, a projeo do Brasil como inspirador de uma integrao sul-americana estar prejudicada. A idia brasileira de uma Amrica do Sul integrada no deve ser vista, nem dentro da regio nem fora dela, como o intento de criar um grande Mercosul introvertido. Se essa percepo se consolidar, haver srios problemas de longo prazo para a atrao de pases sul-americanos, que no desejaro fazer parte de um bloco fechado ao resto do mundo. Sabe-se que o Mercosul no um bloco fechado, mas muitos de seus muitos crticos (no Brasil, na Amrica do Sul e em outras regies) o vem assim e tm alguns argumentos para sustentar essa viso. Um dos melhores meios de dissip-la seria concluir acordos amplos e vantajosos com parceiros importantes. Mais do que concluir acordos, tratar-se-ia de demonstrar que o Mercosul tem e executa um projeto de insero aberta e competitiva no mundo, capaz de gerar fluxos econmicos, criar empregos, contribuir para o desenvolvimento. Na prtica, o Mercosul j um bloco bastante aberto e bem inserido no mundo, nunca havendo sido um exerccio de introverso. O intercmbio com o resto do mundo cresceu 91% entre 1995, ano da entrada em vigor da TEC, e 2005, enquanto o intercmbio intrabloco crescia 45% do mesmo perodo.67 A proporo do comrcio exterior no PIB aumentou em todos os pases do bloco de forma impressionante: na Argentina, passou de 15% em 1995 a 36% em 2005; no Brasil, passou de 14% a 24%; no Paraguai, de 25% a 68%; e no Uruguai, de 14% a 42%.68 Se esses desdobramentos no se devem unicamente ao Mercosul, o fato que o processo de integrao no os impediu. No caso do Brasil, sabe-se o quanto o Mercosul contribuiu, por exemplo, para a internacionalizao das empresas brasileiras. Tudo isso, entretanto, no se tem traduzido na imagem de
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um bloco aberto e dotado de um projeto eficiente de insero internacional e de desenvolvimento com superao das desigualdades sociais. A questo do desenvolvimento com justia social adquire relevncia neste ponto. O Mercosul, como ncleo, ou vitrine, ou casade-mquinas de um projeto sul-americano precisa atender a todos os pblicos, tanto os que do prioridade competitividade quanto aqueles que se preocupam sobretudo com a reduo das disparidades sociais. Com efeito, critica-se o Mercosul, de um lado, como um processo fencio, comercialista, organizado para beneficiar apenas o grande capital;69 e de outro como um exerccio poltico, conduzido pela retrica da preocupao social, sem benefcios econmicos70. O esforo de demonstrar que o Mercosul pode dar frutos nas duas vertentes, no comrcio e no progresso social, passa por vrias reas de atuao, uma delas a das negociaes extra-regionais. preciso credenciar o bloco como instrumento capaz de, no relacionamento extra-regional, promover a competitividade mas tambm, de alguma forma, a eqidade. Esse segundo aspecto mais difcil de atingir nas negociaes de ALCs, que evidentemente so sobretudo comerciais mas no impossvel imaginar maneiras de criar alguma espcie de agenda social nas negociaes do Mercosul. Essa vertente seria importante para obter maior adeso de fortes correntes polticas, em vrios pases, ao projeto sul-americano, principalmente os novos e prospectivos membros do bloco Venezuela, Bolvia e Equador. Est claro que as crticas de Chavez e Morales ao Mercosul como processo comercialista so em grande parte motivadas politicamente, pela inteno de aumentar sua influncia no bloco e na regio, e no movidas por simples altrusmo e preocupao com os pobres mas preciso reduzir-lhes esse espao de argumentao, que tem seu lado legtimo, e para tanto pode contribuir a incluso de uma agenda social nas negociaes extra-regionais (tal como se sugerir no Captulo 8). Num plano mais especfico, as negociaes extra-regionais tm importante papel a desempenhar como estmulo ampliao do
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Mercosul e mesmo a uma possvel fuso com a CAN, duas das possveis linhas convergentes do projeto sul-americano. Apesar das dificuldades prticas examinadas no captulo anterior acerca da incorporao da Venezuela aos processos extra-regionais, parece claro que, para pases como Bolvia e Equador, ou mesmo para Peru e Colmbia, h forte atrativo em participar de um bloco capaz de negociar ou dialogar com UE71, ndia, SACU, CCG, Israel, China Austrlia, ASEAN, Japo e tantos outros parceiros. Se o Mercosul no tem ainda acordos extraregionais firmados, exceto o APT com a ndia, j construiu o que se poderia considerar um significativo patrimnio de relacionamentos que incluem negociaes efetivas e dilogos com vistas a negociaes futuras. A possibilidade de participar desse patrimnio, e de abrir linhas de relacionamento impensveis para tais pases como atores individuais, pode entrar nos clculos da Bolvia, do Equador, do Peru e da Colmbia, como uma das vantagens do ingresso ao Mercosul ou da fuso Mercosul-CAN. O Chile j tem sua prpria rede de acordos e tenderia a valorizar menos essa vertente de uma futura Amrica do Sul unificada e negociando em conjunto, mas mesmo para aquele pas a idia de obter, via Amrica do Sul, ALCs com ndia, SACU ou CCG parceiros com os quais o Chile ainda no negociou poderia afigurarse interessante. preciso, portanto, incluir o patrimnio de processos do Mercosul na argumentao do Brasil em favor de um espao sulamericano integrado. O projeto sul-americano um exerccio em aberto, e importante que o Brasil possa deixar claro aos demais pases da regio que as negociaes extra-regionais podem encaixar-se de forma proveitosa e eficiente em qualquer configurao que esse projeto vier a assumir. No captulo anterior, j se observou de que modo as negociaes extra-regionais contribuem para o fortalecimento do Mercosul no que tange aos principais aspectos da agenda interna do agrupamento. Cabe assinalar aqui o fato mais geral de que essas negociaes contribuem para a elevao do perfil do Mercosul como
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bloco. A valorizao do Mercosul que decorre dos processos em aberto e que ainda mais decorrer de acordos firmados um fator impossvel de mensurar, mas nem por isso menos real. As negociaes e os acordos reforam o Mercosul no simplesmente porque aumentam e diversificam seu comrcio, porque fazem presso em favor da livre circulao de bens ou da superao de assimetrias, mas tambm pelo simples fato de que existem, de que proporcionam ao Mercosul um impondervel, mas importante, espao de atuao. Esse fator se afigura to importante que se tentado a perguntar se no vale a pena fechar acordos comercialmente menos significativos do que o ideal em troca do ganho em termos de reforo do Mercosul que adviria do simples fato de firm-los. O certo que, do ponto de vista dos objetivos da poltica externa brasileira, imperativo considerar os potenciais ALCs extra-regionais do Mercosul em seu valor poltico do ponto de vista do reforo do Mercosul e do projeto sul-americano, e cotejar esse valor com os ganhos econmicos atingidos e atingveis em cada negociao, para determinar de forma realista o ponto em que os acordos podem ser fechados. b) O relacionamento do Brasil com pases em desenvolvimento A maioria dos novos processos negociadores e de dilogo do Mercosul se localizam na dimenso Sul-Sul (ndia, SACU, CCG, Paquisto, ASEAN, China). Isso reflete em parte iniciativas conscientes da poltica externa brasileira de adensar os laos com os PEDs, mas tambm reflete um ambiente internacional mais propcio a esses exerccios (frustraes com as negociaes multilaterais, busca de diversificao de mercados, aumento da participao dos PEDs nos fluxos econmicos mundiais). H aqui um terreno favorvel a explorar, no se tratando, portanto, de uma deciso arbitrria ou ideolgica de buscar determinados parceiros em detrimento de outros. Alguns desses processos procedem de iniciativas polticas (o que est longe de significar que no tenham relevncia comercial
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equvoco persistente e que importa desfazer). Esse o caso da projetada convergncia dos processos Mercosul-SACU e Mercosul-ndia na negociao de uma ALC Trilateral Mercosul-SACU-ndia. A idia de buscar essa convergncia nasceu no contexto da Reunio Ministerial do IBAS realizada em maro de 2004, em Braslia.72 O adensamento das relaes Brasil-frica do Sul-ndia nos terrenos da cooperao em sade, energia, promoo comercial, entre outros, tornou natural que se pensasse em estender essa relao tripartite ao terreno das negociaes comerciais. Para tanto, dado que tanto o Brasil quanto a frica do Sul esto comprometidos com o princpio das negociaes em conjunto dentro de suas respectivas Unies Aduaneiras, era necessrio transplantar a idia para a dimenso Mercosul-SACU-ndia. O Brasil esforou-se em realizar esse transplante no contexto do Mercosul: em junho de 2006, meno ao projeto foi incorporada ao Comunicado Conjunto dos Presidentes do Mercosul, na Cpula de Assuno. Custou vrios meses, contudo, at que o Brasil lograsse convencer os scios a tomar atitudes efetivas para comear a concretizar esse iniciativa (sabidamente ambiciosa), e s em abril de 2006 a PPTA dirigia correspondncia oficial aos Governos da ndia e ao Coordenador sul-africano das negociaes externas da SACU propondo o estabelecimento de um Grupo de Trabalho para examinar as modalidades de um futuro ALC trilateral. Os scios, contudo, continuaram vendo a iniciativa de forma pouco entusistica, como um tema do Brasil, e essa pouca disposio, aliada posio reticente da SACU, explica em grande parte que at hoje o Grupo de Trabalho no se tenha reunido.73 Ao longo desse tempo, os foros do IBAS, inclusive a Cpula de Braslia (setembro 2006), tm reiterado o respaldo idia de um ALC trilateral, mas isso no tem sido suficiente para convencer os scios do Mercosul da convenincia de comear a implement-la. Vrios aspectos so de interessante observao no que se refere ao pretendido processo trilateral. Em primeiro lugar, o fato de que um processo poltico, dotado inicialmente de iniciativas de cooperao,
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cedo fez pensar em seu necessrio adensamento comercial por meio de um ALC. Esse tipo de evoluo, em que a negociao comercial aparece como instrumento para consolidao de um relacionamento poltico, afigura-se cada vez mais corrente em todo o mundo, no tanto nas relaes tradicionais entre os pases centrais, mas sobretudo nas parcerias mais novas, nas quais a idia de um ALC acaba sempre sendo lanada, mais cedo ou mais tarde. Em princpio, ningum contra um ALC, ao menos idia de um ALC no longo prazo, e assim o tema acaba sendo buscado para enriquecer os relacionamentos. Isso no significa que tais iniciativas sejam vazias de contedo e motivadas apenas por raciocnios polticos (no sentido em que poltico se ope a econmico) mas inegvel que freqentemente nascem por um impulso de um dilogo poltico de alto nvel, difcil depois de concretizar em iniciativas prticas, ainda mais no complexo caso do Mercosul, em que qualquer iniciativa individual de negociao comercial deve passar pelo aval dos scios. A segundo constatao, aparentada primeira, de que o custo poltico de manter viva uma idia de negociao comercial, enquanto esta no se materializa em um processo negociador e idealmente em um acordo, alto e crescente. A negociao dos pargrafos da Declarao Presidencial do IBAS na Cpula de Braslia no foi das mais fceis, por dvida sobretudo da RAS quanto ao alcance do processo, e provvel que o continuado respaldo a negociaes que ainda no comearam custar cada vez mais esforo em declaraes, comunicados e dilogos desse tipo. Faz-se necessrio um trabalho constante de mobilizao junto aos parceiros externos e aos scios, que sempre dispem do argumento da prioridade de fechar primeiro as negociaes em andamento para complementao do APTs com a SACU e ampliao do APT com a ndia. Essa preocupao razovel, mas pode ser nociva se levar perda de oportunidades efetivas. Talvez em nenhuma outra vertente das negociaes extraregionais seja to presente a impresso de que a poltica externa brasileira esbarra no Mercosul. De fato, seria extremamente valioso
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para a consolidao do IBAS, assim como de toda a vertente Sul-Sul de nossa poltica externa, a abertura de negociaes de um ALC entre trs dos maiores atores do mundo em desenvolvimento com impacto inclusive nas negociaes multilaterais, ao fazer os desenvolvidos perceberem que os PEDs tm instrumentos de articulao entre eles fora da OMC, e no dependem exclusivamente da boa-vontade dos pases centrais para incrementar sua insero internacional. Os demais pases do Mercosul no tm esse tipo de viso e no so sensveis a esse tipo de clculo: para eles, ndia e SACU so mercados distantes, fechados e que somente a muito custo do algumas margens de preferncia ao Mercosul nos respectivos PTAs. Sem convencer os scios do valor estratgico da iniciativa trilateral, dificilmente se considerar lev-la adiante. A necessidade de enfocar o tema sob uma tica estratgica ser abordada no Captulos 8. O outro exemplo de um processo negociador extra-regional nascido no contexto de uma iniciativa de poltica externa brasileira a negociao com o CCG. O propsito de assinar-se um Acordo-Quadro entre o Mercosul e o CCG nasceu poca da preparao da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA) evento concebido e sediado pelo Brasil. Objetivando-se concretizar na Cpula algum tipo de resultado na esfera comercial, o Mercosul e o CCG constituram candidatos naturais a serem os protagonistas de um primeiro exerccio de entendimento comercial entre pases da Amrica do Sul e do mundo rabe, por serem, nas respectivas regies, os agrupamentos mais ativos externamente. O interesse econmico recproco parecia bastante bvio, luz da dimenso dos respectivos mercados, mas o lanamento do processo dificilmente se teria dado sem o catalisador representado pela ASPA. Esta colocou, de alguma forma, a Amrica do Sul e o Mercosul no mapa mental dos tomadores de deciso do mundo rabe de outra maneira, a idia de uma negociao com o Mercosul dificilmente teria chegado at s altas esferas decisrias do CCG. Os scios do Mercosul no se opuseram assinatura de um Acordo Quadro, mas o Brasil precisou mobilizar-se praticamente
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sozinho para viabiliz-la.74 A seguir, tratava-se de dar seguimento iniciativa representada pelo Acordo-Quadro e lanar as negociaes comerciais efetivas nele previstas. O Brasil necessitou considervel esforo para convencer a ento Presidncia Pro-Tempore uruguaia e os demais scios a realizar reunio em Riade, onde firmou-se a Ata (novembro 2005) prevendo o incio de negociaes de um ALC (sem passar portanto pelo estgio de APT) para o semestre seguinte. A Presidncia Pro-Tempore argentina (1 semestre de 2006), contudo, no parece haver-se empenhado o suficiente para agendar as necessrias reunies com a parte rabe que tampouco se mobilizou confirmando a impresso de que era o Mercosul a parte demandante nas tratativas. Somente a PPTB, no segundo semestre, graas a amplo esforo diplomtico (incluindo cartas do MERE aos Chanceleres do CCG) permitiu o agendamento de trs reunies negociadoras, alm de um encontro margem da Cpula do Rio, que viabilizaram amplos avanos na negociao do ALC. A PPTP do primerio semestre de 2007 parece haver recado na atitude de considervel inrcia da PPTA do ano anterior, ao mesmo tempo em que o CCG deixava clara sua prioridade em direo a concluir o ALC com a Unio Europia e assim no foi possvel marcar reunies no primeiro semestre de 2007, impossibilitando o cumprimento do prazo estabelecido na Declarao Mercosul-CCG do Rio para a concluso das negociaes. H no processo Mercosul-CCG alguns traos comuns com o projeto trilateral: o nascimento do processo no bojo de uma iniciativa de poltica externa brasileira, como forma de dar a esta contedo comercial; a atitude de no oposio mas pouco entusiasmo dos scios; a necessidade de constantes reafirmaes de respaldo poltico, no nvel ministerial e mesmo presidencial (Declaraes de Crdoba e do Rio mencionando a importncia do processo), para manter a iniciativa em andamento. No caso do CCG, contudo, o intenso esforo brasileiro possibilitou a abertura e o avano rpido das negociaes ficando contudo demonstrado que sem a latitude de ao proporcionada pelo exerccio da Presidncia Pro-Tempore no
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possvel manter um ritmo acelerado nas tratativas. De todo modo, o processo negociador e o ALC, que parece objetivo alcanvel no curto prazo, abrem uma nova perspectiva no relacionamento com o mundo rabe, consolidando uma presena do Brasil e do Mercosul naquela rea. O processo negociador com o Golfo adquiriu importncia poltica tambm diante da necessidade de manter-se uma posio equilibrada acerca da questo rabe-israelense. Com efeito, seis meses aps a assinatura do Acordo Quadro com o CCG o Mercosul assinou um instrumento semelhante com Israel, ao amparo do qual se desenvolveram em 2006 intensas negociaes que levaram o projeto a um estgio semelhante ao do acordo Mercosul-CCG. O necessrio paralelismo entre ambos foi afirmado explicitamente em reunies de coordenao intra-bloco. Mais recentemente, conveio-se no Mercosul em abandonar esse requisito de paralelismo, dado o maior dinamismo assumido pelas negociaes com Israel e a inconvenincia de condicionar sua concluso incerta data de retomada e finalizao de negociaes com o CCG. Foi possvel, assim, assinar o ALC MercosulIsrael em dezembro de 2007. De todo modo, h que atentar para o fato de que, ao auferir-se o bnus poltico das negociaes comerciais, preciso assumir tambm o seu nus poltico, uma de cujas manifestaes justamente a questo do equilbrio entre as partes envolvidas em cenrios conflitivos. Independentemente dos percalos especficos das negociaes, o conjunto dos processos extra-regionais aparece como terreno promissor para a poltica externa brasileira na vertente de aproximao com os PEDs. Como assinalado acima, a criao de uma dimenso comercial parece uma tendncia mundial para a consolidao de laos polticos menos tradicionais. Certamente esse o caso quando se trata das relaes que o Brasil pretende intensificar com pases da frica, da sia e do Oriente Mdio. Por mais que se reconheam os interesses comuns, os laos histricos e tnicos, e que j exista, em alguns casos, um relacionamento de vrias dcadas, certo que as relaes do Brasil
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com pases em desenvolvimento de outros continentes no parecem configurar eixos naturais, capazes de manterem-se e desenvolveremse por si ss. Antes, necessrio esforo pr-ativo, de ordem poltica, para construir iniciativas slidas, fazendo valer os interesses comuns, reconhecidos mas muitas vezes ofuscados pelos mais tradicionais laos Norte-Sul. Uma das vertentes capazes de contribuir para essa solidificao das relaes comerciais tanto no sentido da promoo das trocas quanto da abertura recproca de mercados. Por vezes, esse tipo de raciocnio encontra crticas segundo as quais os ALCs Sul-Sul no incrementam necessariamente o comrcio, pois envolvem economias concorrentes e no complementares. Cabe lembrar que, historicamente, na Amrica Latina, as experincias da ALALC e da ALADI demonstraram que a criao de preferncias pode de fato levar intensificao de correntes de comrcio antes percebidas como improvveis. O prprio processo de negociao, e muito mais um ALC concludo, ademais fator de enriquecimento da agenda desses relacionamentos, criando uma percepo de aproximao que muitas vezes pode contribuir para criao de efetivas correntes de comrcio. Por outro lado, com se viu, as negociaes comerciais so instrumento de mais difcil manejo do que acordos de cooperao de diversa ndole, e exigem um intenso acompanhamento e constante respaldo de alto nvel, ou seja, so custosas em termos de capital poltico. Caso no se materializem as negociaes em acordos, esse investimento comea a ser visto como desperdiado e geram-se tenses. Alm disso, h o fator Mercosul, que torna a administrao dessa vertente de poltica externa mais complexa para o Brasil do que os campos de cooperao em dilogo poltico que no envolvem necessariamente o bloco sub-regional. c) O relacionamento do Brasil com pases desenvolvidos As negociaes extra-regionais do Mercosul foram nos ltimos anos uma das frentes mais intensas, e mais visveis para a opinio pblica,
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da poltica externa brasileira. Dividiram-se elas em uma vertente essencialmente negativa, a ALCA, onde se tratava de evitar que a iniciativa hemisfrica evolusse de forma a inviabilizar o Mercosul e o projeto sul-americano, e uma vertente inicialmente percebida como positiva, mas que veio a gerar frustraes, o processo Mercosul-UE. De comum na atitude brasileira frente a essas duas negociaes podese verificar a busca de um relacionamento equilibrado com os pases desenvolvidos, sem a aceitao de paradigmas promovidos por aqueles. Tal atitude se vincula a uma postura tradicional da poltica externa brasileira no sentido de no encaixar-se em padres de relacionamento pr-definidos e procurar seus prprios roteiros de insero e relao mesmo com as potncias hegemnicas. Como se viu no Captulo 2, esse exerccio de autonomia na poltica externa brasileira deu-se, no caso das negociaes comerciais com os pases centrais, a partir de uma base de credibilidade reconquistada, resultado do esforo da dcada passada, principalmente aps 1994. preciso no esquecer, portanto, que a atitude adotada frente aos EUA na ALCA e frente UE no processo com o Mercosul, construiu-se sobre uma plataforma de excelentes relaes bilaterais e no reconhecimento, por esses parceiros, do elevado perfil do Brasil no cenrio internacional. O fato de no havermos aceito modelos intrusivos nessas negociaes no vem contradizer essa base, mas justamente confirm-la, pois o que se manifesta em qualquer caso a postura de relacionar-se simetricamente com os parceiros desenvolvidos. Apesar disso, a postura do Mercosul na ALCA e no processo com a UE, inspirada pelo Brasil, prestou-se crtica de que se trata de uma poltica contrria ao bom relacionamento com os pases desenvolvidos (terceiro-mundista, no jargo usado tambm em outros momentos em que o Brasil procurava ampliar seus campos de projeo externa e relacionar-se com o primeiro mundo sem submisso). No parece ser esse o caso. As posies tomadas na ALCA destinavam-se a evitar o esfacelamento do Mercosul, com a conseqente perda de
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capacidade de atuao na Amrica do Sul, e impedir a concretizao de um modelo hemisfrico centrado na criao de regras superpostas s legislaes nacionais, sem benefcios demonstrveis de acesso a mercados. No que se refere UE, as posturas visaram e visam a promover um acordo efetivamente equilibrado em termos de acesso a mercados sem cerceamento das polticas nacionais. No se configuram, em nenhuma dessas instncias, posies intrinsecamente contrrias aos EUA ou UE, nem motivadas por qualquer espcie de averso irracional aos pases desenvolvidos. Os objetivos de preservar o Mercosul, de expandir o grau de integrao sul-americana e de resguardar a capacidade nacional de manter polticas industrial, tecnolgica, social e ambiental parecem bastante legtimos e no se vinculam a nenhuma rejeio sistemtica aos desenvolvidos. Tanto assim que, hoje, os atritos porventura causados pelas divergncias em torno da ALCA foram substitudos, na relao com os EUA, pela tentativa de criao de uma agenda positiva de grande visibilidade mundial em torno do etanol/biocombustveis. Paralelamente, procura o Brasil desenvolver uma agenda bilateral rica com a Unio Europia, independentemente da postergao de um ALC MercosulUE. Essa agenda toma agora a forma da Parceria Estratgica BrasilUE, lanada oficialmente na primeira Cpula Brasil-UE, em Lisboa, no dia 4 de julho de 2007 (que no inclui quaisquer elementos de liberalizao comercial, preservando plenamente o princpio de que o Mercosul s negocia em conjunto). Nota-se que justamente o membro do Mercosul que se supunha em alguns crculos o mais contrrio ao relacionamento com os ricos, o Brasil, aquele que busca construir, com os instrumentos bilaterais de que dispe, iniciativas de adensamento dos laos com aqueles pases. Assim, seria lcito perguntar se o Mercosul hoje a plataforma ideal de relacionamento do Brasil com o mundo desenvolvido, mesmo no terreno econmico. Com os EUA, o ingresso da Venezuela de Chvez no Mercosul praticamente inviabiliza no curto prazo uma negociao 5+1, enquanto a opo 4+1 suscitaria grandes
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sensibilidades se fosse aprofundada neste momento (alm de tratar-se de hiptese sabidamente remota, com o esgotamento da Trade Promotion Authority norte-americana, em junho de 2007). Com a Europa, a utilizao do instrumento do Mercosul pressupe uma soluo adequada para o acordo birregional em negociao, perspectiva distante pois exige convencer de um lado a Argentina e do outro a UE a darem passos que no esto dispostos a arriscar luz de suas polticas industrial e agrcola, respectivamente. Com o Japo, a Carta Mercosul pressupe trabalhar negociaes de um ALC que, diante dos antecedentes de outras negociaes japonesas, tenderia a cair nos mesmos impasses onde hoje se encontram as negociaes Mercosul-UE. O problema para promover relaes econmico-comerciais profundas com os parceiros desenvolvidos , em parte, do Mercosul: rejeio suscitada pela Venezuela, protecionismo argentino. Mas tambm o problema estrutural de toda negociao comercial NorteSul: os pases desenvolvidos negociam com os PEDs com base em seus modelos, altamente intrusivos; os parceiros em desenvolvimento precisam (se o querem) utilizar toda sua energia poltica para impedir a concluso de acordos baseados nesses modelos, mas no tm fora suficiente para convencer os desenvolvidos a explorar modelos alternativos. De todo modo, est claro que o Brasil no deve hoje esperar que os EUA se disponham a negociar com o Mercosul fora do esquema da ALCA, ou que a UE aceite fazer concesses que modifiquem radicalmente os termos da negociao birregional, ou ainda que o Japo aceite deixar de lado o modelo dos EPAs. A plataforma bilateral parece revelar-se hoje mais eficiente que a regional para gerar iniciativas com esses parceiros. O nus de uma semelhante opo que a plataforma bilateral no permitir chegar a acordos comerciais amplos (a menos que o Brasil abandone o princpio da negociao em conjunto, o que se afigura impensvel), e assim as relaes com os pases centrais permaneceriam carentes dessa dimenso to relevante, ou suscitariam demandas e
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presses internas no Brasil no sentido da bilateralizao das negociaes comerciais. Cabe perguntar, por outro lado, se o desenvolvimento de iniciativas bilaterais do Brasil com os EUA e a UE, mesmo que fora do terreno comercial, pode debilitar o Mercosul. Em princpio, no parece ser este o caso, na medida em que se respeite a exigncia da negociao comercial em conjunto. Alis, aos EUA, atualmente, parece interessar antes o fortalecimento do que o enfraquecimento do Mercosul, percebido como instrumento para enquadrar a Venezuela de Chvez. O problema comear a surgir se os scios no Mercosul lerem a desenvoltura bilateral das relaes bilaterais brasileiras com norteamericanos e europeus como uma autorizao tcita para que eles tambm busquem alternativas bilaterais que incluam uma dimenso comercial. Este poderia ser, no curto prazo, o caso do Uruguai, mas algum dia tambm da Argentina, para no falar da prpria Venezuela, cujo ativismo faz prever que nem sempre estar disposta a consultar os parceiros sub-regionais antes de tomar atitudes importantes. O anncio da Parceria Estratgica Brasil-UE causou desconforto na Argentina, mesmo diante das garantias brasileiras de que nenhum elemento de negociao comercial est envolvido.75 O Uruguai, por sua vez, no ter deixado de ver o lanamento da parceria Brasil-UE como estmulo para contatos bilaterais com a Unio Europia. To logo se noticiou o iminente lanamento daquela parceria, em junho de 2007, o Presidente Tabar Vzquez anunciou sua inteno de visitar Bruxelas e Lisboa (Portugal exerce a Presidncia da UE desde 1/7/ 2007) logo depois de assumir o Uruguai a Presidncia Pro-Tempore do Mercosul, tambm em julho, oficialmente para contatos sobre a negociao Mercosul-UE, mas, segundo se especulou, com o plano B de lanar algum tipo de iniciativa bilateral Uruguai-UE, em movimento anlogo s aproximaes em direo aos EUA.76 Os casos venezuelano e argentino fazem pensar que pode convir ao Brasil assumir ou reforar seu papel de principal elo entre o mundo desenvolvido e o Mercosul. O exerccio desse papel pode beneficiar106
se do bom relacionamento bilateral do Brasil com os desenvolvidos, mas tambm requer a manuteno de processos negociadores ou ao menos processos de dilogo com Unio Europia e Estados Unidos, talvez um dia tambm com o Japo, o Canad, a Austrlia. Forar a permanncia desses processos na agenda do Mercosul no deixa de criar certa presso e incmodo para a Venezuela e a Argentina. Ao mesmo tempo, pode ser propcio ao Brasil firmar-se com o interlocutor do mundo desenvolvido dentro do Mercosul, valorizando suas cartas de ator global contra as cartas de atores regionais da Venezuela e da Argentina. Entre os trunfos que o Brasil pode exibir aos scios (e que comeou a mostrar, principalmente depois da Cpula Energtica da Isla Margarita, em abril de 2007) est no s o relacionamento muito melhor e mais denso que o dos demais membros do bloco com os pases desenvolvidos, como tambm o fato de que o Brasil pode ser determinante no encaminhamento das relaes econmicas dos scios, via Mercosul, com esses mesmos parceiros desenvolvidos. O Governo brasileiro j deixou claro que no pretende constituir-se em intermedirio entre Washington e Caracas, mas algum tipo de ponte talvez deva ser constituda entre o Mercosul e os EUA, e s o Brasil teria condies de articular esse tipo de dilogo. No se teria necessariamente de seguir rumo a uma negociao comercial mas poderia ser til e legtimo contar com uma instncia em que se pudessem discutir com os EUA pontos especficos de acesso a mercados, barreiras fitossanitrias, facilitao de negcios e desburocratizao de investimentos, por exemplo, o que juridicamente poderia embasar-se no Acordo 4+1 de 1991. No se trata de utilizar os EUA contra a Venezuela. Por outro lado, cumpre reconhecer que o perfil da Venezuela no Mercosul no deve elevar-se acima de um certo patamar, sob pena de comprometer a estrutura do processo de integrao e a posio que o Brasil nele ocupa e que, para evitar essa indesejada elevao ou protagonismo venezuelano, os laos extra-regionais do bloco, inspirados e conduzidos em grande medida pelo Brasil, podem ser um instrumento eficiente.
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Um dos riscos desse tipo de manobra seria o de levar ao reforo do eixo Caracas-Buenos Aires, criando um sentimento de comunidade de interesses entre Argentina e Venezuela na oposio ao aprofundamento de laos com os pases do Norte. Contra essa preocupao, caberia argumentar que o eixo Caracas-Buenos Aires ou Chvez-Kirchner j existe e se refora, independentemente do que o Brasil faa ou deixe de fazer, e assim o melhor procurar reduzi-lo em significado e alcance, impulsionando, por exemplo, uma maior aproximao do Mercosul com o mundo desenvolvido. Hoje, a Venezuela e Argentina no parecem ter uma viso clara sobre o papel do Mercosul no mundo. Seria preciso aproveitar este momento para consolidar uma viso de inspirao brasileira sobre os rumos do bloco em sua insero externa. AS NEGOCIAES ARGENTINA
EXTRA-REGIONAIS DIANTE DA POLTICA EXTERNA DA
A poltica externa argentina sofreu nos ltimos anos um forte processo de introverso. A crise econmica de 2001/2002 desmentiu cabalmente as iluses da era Menem no sentido de que a Argentina teria construdo um relacionamento especial com os pases desenvolvidos, EUA e UE notadamente, pois aqueles pases no expressaram nenhum apoio Argentina nos momentos mais difceis da crise, e moveram-se apenas para tentar defender os interesses de suas empresas afetadas pela desvalorizao cambial e outras medidas. Muito se falou, nos meses subseqentes, da latinoamericanizao da Argentina, como expresso do sbito empobrecimento das classes mdias e afluentes, da onda de violncias e saques, da instabilidade poltica, e tambm de uma sbita e drstica mudana da psique coletiva, que se afastou da autoimagem de um pas europeu e bruscamente deu-se conta de sua pertinncia geogrfica, social, poltica, econmica, cultural e tnica ao contexto latino-americano.
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Outra expresso dessa guinada encontra-se na latinoamericanizao da poltica externa argentina. Deram-se conta os formuladores dessa poltica, j no Governo Duhalde e sobretudo na administrao Kirchner, que a Argentina no rene condies para atuar de forma eficiente fora de sua prpria regio, e talvez nem mesmo fora de seu entorno imediato. Abandonando complemente a busca da imagem de aliado estratgico do primeiro mundo na Amrica Latina, a Argentina passa a atuar, no plano extra-regional, exclusivamente em defesa de interesses tpicos ligados ao seu projeto econmico de reindustrializao: alm de sua participao no G-20, em que aceita a primazia do Brasil e da ndia, os esforos individuais da Argentina parecem passar a restringir-se ao plano da promoo comercial. Das pocas anteriores, sobreviveu na poltica externa argentina de Kirchner apenas uma obsesso histrica: recuperar a soberania sobre as Malvinas (para no entrar no tema do atvico esforo argentino de impedir a obteno pelo Brasil de um assento permanente no CSNU), objetivo isolado, e no elemento de uma estratgia global. A recuperao gradual da autoconfiana nacional, com os bons resultados de crescimento e emprego a partir de 2003, no redundou em uma poltica externa mais assertiva.77 O pas no parece haver ainda reconstrudo as bases internas necessrias para tanto, um conjunto de percepes e aspiraes nacionais capazes de dar consistncia e credibilidade a uma atuao externa autnoma. Criou-se uma espcie de inrcia cautelosa na poltica externa e na prpria viso de mundo argentina, que implica a aceitao de que a insero econmica e comercial do pas se define atravs do Mercosul desde que o Mercosul se mova dentro de limites que no ameacem a recuperao econmica argentina. Tem-se a impresso de que a Argentina tornou-se um pas ctico e, apesar daquele incremento de autoconfiana no plano interno, inseguro no relacionamento externo.78 Essa atitude pode, por um lado, facilitar o relacionamento externo do Mercosul. A Argentina j no contesta a primazia do Brasil na tomada de iniciativas e no direcionamento dos grandes rumos do
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eixo de relacionamento extra-regional do bloco, mas na prtica segue essas iniciativas sem grande entusiasmo, sempre mais disposta a ver os problemas pontuais de cada negociao do que as vantagens globais do processo. A Argentina aceita ter o Mercosul como sua face comercial externa, desde que seja uma face tmida.79 Importante aspecto a este respeito o relacionamento entre a chancelaria e o Ministrio da Economia argentinos. Embora denominada Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, na prtica a Chancelaria argentina representa, nas negociaes comerciais, as posies definidas pelo Ministrio da Economia e no pretende manter uma viso prpria sobre o papel das negociaes extra-regionais na insero internacional do pas. A tendncia, conseqentemente, de que aquelas posies reflitam sensibilidades setoriais especficas, sem preocupao com o valor de longo prazo de acordos comerciais como instrumento do Mercosul. Se refletem elas uma viso de conjunto, a viso de uma Argentina sem capacidade para aproveitar oportunidades de mercado fora da Amrica Latina e a necessidade de evitar que acordos com terceiros ameacem o espao da indstria argentina tanto no mercado domstico quanto no mercado brasileiro.80 A primeira prioridade a perspectiva defensiva; a segunda, o acesso ao mercado do Mercosul; a terceira, o mercado do restante da regio; e somente em ltimo lugar os mercados extra-regionais desde que a abertura destes no custe concesses significativas no mercado interno. Neste contexto, cabe perguntar at que o ponto o realismo perifrico, doutrina que dominou a poltica externa argentina dos anos 90,81 foi efetivamente abandonado. Se bem verdade que seus corolrios nos campos da poltica macroeconmica e comercial efetivamente o foram (cmbio fixo, abertura comercial desindustrializante), permanecem, na nova poltica argentina, de maneira provavelmente involuntria, elementos e reflexos daquela escola: a percepo da irrelevncia estratgica do pas e a concentrao de sua atuao externa na defesa de um determinado modelo
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econmico, desta feita o da reindustrializao com progressiva desvinculao em relao aos centros financeiros internacionais. Realista e assumidamente perifrica, a Argentina no parece ter nenhuma pretenso de contribuir para um reordenamento das relaes econmicas internacionais ou para uma nova geografia comercial. Aquele pas no v no Mercosul um instrumento para aumentar sua capacidade individual de influncia no cenrio comercial internacional: ao contrrio, no demonstra nenhum entusiasmo por novas ou antigas frentes negociadoras do Mercosul e, no plano multilateral, conta muito mais com sua capacidade de dizer no individualmente a qualquer acordo que implique cortes tarifrios expressivos do que com a possibilidade de participar, atravs do G-20 ou por outros canais, da construo de consensos.82 Parece a Argentina haver guardado um forte trauma das polticas ultraliberais dos anos 90 e de seu fracasso, que a tornam hoje recalcitrante frente a qualquer elemento de abertura econmica que possa evocar aquele perodo.83 Se para a psique brasileira as polticas dos anos 90 trazem algumas associaes positivas (estabilizao da moeda, acesso a produtos importados, melhoria de alguns servios como a telefonia), para a Argentina o liberalistmo ficou associado, como resultado final, a imagens muito vvidas, e antes inimaginveis, de pessoas buscando comida nas latas de lixo de Buenos Aires. Autoridades argentinas tm-se comprazido em chamar a ateno para o grande incremento das exportaes, a diversificao de mercados daquele pas e o crescimento da relao comrcio exterior/ PIB, rebatendo a acusao de correntes internas segundo as quais a Argentina se teria isolado do mundo depois da crise.84 Entretanto, o simples incremento do comrcio no parece proporcionar um eixo slido de poltica externa ativa. Do mesmo modo que o comrcio brasileiro, as exportaes argentinas tambm vm crescendo exponencialmente, mesmo na ausncia de acordos comerciais extra-regionais. Na Argentina tambm se fala de um boom exportador, com a importante diferena de que
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aquele pas registra uma mudana da estrutura das exportaes: as vendas de manufaturados crescem mais que as de produtos bsicos e passam a representar 2/3 da pauta. (Cabe notar que as vendas de manufaturados concentram-se no Mercosul e demais mercados latinoamericanos; negociaes extra-regionais tm pouco apelo para as exportaes desse setor.) O xito dessa estratgica exportadora argentina desestimula o pas de arriscar-se a acordos preferenciais que criariam mercados incertos e poderiam obrigar o pas a sacrifcios efetivos no plano industrial.85 A importncia da aliana argentino-brasileira continua sendo enfatizada pelas autoridades de Buenos Aires.86 Os ltimos anos deixaram claro que a Argentina procura utilizar essa aliana em direes muito especficas: a criao de mecanismos bilaterais para proteo de seu mercado contra exportaes brasileiras (MAC) e o apoio ou ao menos a no-rejeio brasileira s suas aes na crise das papeleras com o Uruguai.87 No parece haver preocupao em traduzir a aliana estratgica numa viso comum sobre o futuro do Mercosul e da insero mundial do bloco. Se certo, como apontam alguns analistas, que a aliana com o Brasil proporciona Argentina meios de contestar a expanso da influncia brasileira na Amrica do Sul88, talvez esse relacionamento especial lhe d tambm a capacidade de travar as intenes brasileiras de valer-se do Mercosul como plataforma para o incremento das relaes brasileiras com o resto do mundo, movimento visto pela Argentina muito mais sob o ponto de vista dos seus riscos do que oportunidades.89 A nova postura argentina diante do mundo depois da crise foi decisiva, com se viu no Captulo 2, para garantir a coeso do Mercosul nas negociaes da ALCA, mas tende hoje a dificultar outros processos negociadores. O fortalecimento do eixo brasileiro-argentino que se tenta promover desde 2003 ainda no incluiu a definio de uma abordagem comum das negociaes extra-regionais, a qual de resto comea a ver-se ameaada pela emergncia do eixo argentinovenezuelano, como se examinar mais abaixo.
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Uma progressiva consolidao do atual modelo econmicocomercial argentino talvez torne esse pas mais receptivo, ao longo dos aos, a iniciativas de negociao extra-regional. Parece claro, contudo, que no terreno Sul-Sul a Argentina preferir arranjos comerciais limitados, e no ALCs amplos, preservando a possibilidade de resguardar seus setores sensveis e obter vantagens para produtos especficos de sua pauta exportadora.90 J nas negociaes NorteSul, notadamente com a Unio Europia, a Argentina provavelmente manter a idia de um replanteo como condio para o avano das negociaes, ou seja, uma mudana dos pontos de equilbrio, de modo a garantir que o acordo no represente um incentivo desindustrializao do pas e concentrao das exportaes em produtos primrios.91 Observa-se, em suma, a existncia de uma relao muito direta entre a nova poltica de desenvolvimento argentina e sua poltica externa, to direta como aquela que se manifestou entre o modelo econmico dos anos 90 e a poltica das relaes carnais, podendo-se identificar entre ambas as correlaes, contudo, a permanncia de uma viso de descrena quanto s possibilidades de projeo externa autnoma do pas e quanto ao papel do Mercosul como instrumento dessa projeo. Um novo problema parece surgir com os crescentes vnculos entre a Argentina e a Venezuela, vnculos de afinidade poltica que se consubstanciam tambm em operaes econmicas vultuosas, como a recompra de ttulos da dvida argentina pela Venezuela.92 No se trata aqui de discutir se se trata de um eixo anti-brasileiro (ainda que seja tentador v-lo como manifestao de uma idia atvica, nascida na dcada de 1820, quando das tentativas de Buenos Aires de forjar uma aliana com Simn Bolivar contra o Imprio do Brasil). A questo saber se a aproximao argentina-venezuelana pode afetar a postura internacional do Mercosul. Uma primeira maneira de encarar o problema consiste em observar que as negociaes e dilogos extra-regionais do Mercosul se do em um plano mais tcnico e muito menos exposto mdia do que as declaraes de Kirchner e Chvez, e assim no se tornaram
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uma rea de atuao na qual se pudesse exercer o entendimento argentino-venezuelano. Por outro lado, pode-se imaginar um cenrio em que interesse Argentina e Venezuela unir-se numa contestao das estratgias de relacionamento extra-regional propugnadas pelo Brasil, principalmente com a UE e outros pases desenvolvidos. Assim, importa saber at quando se poder manter esse isolamento da vertente extra-regional e o que cabe fazer para prevenir os problemas. Uma possibilidade a considerar residiria em promover desde j uma discusso estratgica aprofundada entre os scios sobre os rumos e os objetivos do relacionamento extra-regional, procurando comprometer a todos com determinados consensos, em torno de uma concepo bsica que, hoje, s o Brasil tem condies de fomentar, pela qualidade e diversidade de seu relacionamento internacional e por sua credibilidade diante de todos os parceiros. certo que essa discusso poderia trazer luz prematuramente alguns problemas que ainda no surgiram mas, por outro lado, somente a definio de uma estratgia conjunta explcita e bem articulada para a vertente extra-regional permitiria dar aos processos o dinamismo e a estabilidade de que necessitam, superando a inrcia argentina, o confrontacionsimo venezuelano e a combinao entre ambos, combinao que tenderia a consistir numa elevao do tom do discurso anti-globalista juntamente com uma recusa em negociar concesses comerciais concretas. AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS DIANTE DA POLTICA EXTERNA DO URUGUAI O Uruguai tem inevitavelmente no Mercosul o centro de sua poltica externa e no pode prescindir do bloco em qualquer projeto de insero internacional. No obstante, necessita o Uruguai preservar e desenvolver, dentro de suas possibilidades, espaos de atuao prprios, para no cair numa situao de dependncia absoluta do Brasil e da Argentina, capacitando-se inclusive a barganhar com os dois vizinhos em favor das posies e interesses uruguaios no prprio
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Mercosul e no relacionamento bilateral com cada um. A poltica externa uruguaia tenta, portanto, jogar alternativamente com trs dimenses: a relao bilateral com Brasil e Argentina, o Mercosul e o relacionamento externo. Para o Uruguai, os laos com EUA, Europa, bem como com outros pases latino-americanos, no significam apenas uma busca de mercados que as negociaes do Mercosul tardam em abrir-lhe, mas uma estratgia de sobrevivncia poltica: ao lado da histrica poltica pendular ligada ao cultivo da rivalidade argentino-brasileira, a carta externa a nica ferramenta de que o Uruguai dispe para ser lembrado e ouvido. Nesse contexto devem-se entender as iniciativas bilaterais de aproximao do Uruguai com os EUA.93 Primeiramente o APPI, negociado durante a gesto Batlle, e ratificado pelo Congresso j durante a gesto Vzquez, e mais tarde o Trade and Investment Framework Agreement (TIFA), negociado e assinado j pelo Governo da Frente Ampla. Tabar Vzquez, antes de tomar posse, criticava Batlle por haver negociado o APPI de forma pouco transparente e dava a entender que poderia no reenviar o acordo ao Parlamento.94 Iniciado seu governo, no entanto, no s enviou o Acordo considerao parlamentar como passou a explorar a idia de um ALC bilateral com os EUA. Ficou claro que a necessidade de desenvolver laos independentes com terceiros no uma opo ideolgica, mas quase uma necessidade histrica do Uruguai.95 A inteno de um ALC em separado com os EUA ganhou volume ao longo de 2006, at ser objeto de contatos em nvel presidencial com o Brasil. O encontro entre os Presidentes Tabar Vzquez e Lula, em Canoas-RS, em 8 de setembro de 2006, afigura-se um dos momentoschave no relacionamento extra-regional do Mercosul. O Uruguai apresentou na ocasio seu pleito de negociar um ALC em separado com os EUA, fundamentando-o numa anlise do processo de integrao desenvolvido pelo Mercosul e suas deficincias: se o Mercosul no capaz de cumprir com o objetivo bsico de garantir o livre comrcio entre os scios, se as normas comuns no so
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devidamente implementadas e se os pases competem por investimentos externos valendo-se de incentivos distorcionantes e chegando ao bloqueio fsico de pontes e estradas (caso das papeleiras), o Uruguai, que sempre apostou no Mercosul, mas num Mercosul cumprido risca, v-se no direito de, sem abandonar o bloco, buscar alternativas de relacionamento econmico individuais. Na viso uruguaia que informava essa atitude,96 no haveria motivo para cumprir o requisito de negociao externa em conjunto se as normas bsicas que beneficiariam o Uruguai no fossem cumpridas.97 Trata-se de uma argumentao forte e consistente. O Uruguai tocava conscientemente em um dos pontos mais sensveis do processo de integrao para o Brasil: a ameaa de desarticulao do Mercosul a partir de acordos bilaterais com os EUA, carta que a Argentina teve em mos durante todos os anos 90 at a crise de 2001. O rompimento do princpio de negociao em conjunto significaria uma queda brusca de patamar no processo de integrao, tornando o Mercosul mais frgil, mais estreito e menos coeso justamente no momento em que o fortalecimento do bloco mais necessrio como ncleo do projeto sul-americano. O lado brasileiro reagiu proposta de Vzquez com a recusa em aceitar uma quebra do princpio de negociao em conjunto, mas com a afirmao de que se tolerariam acordos com terceiros que no ferissem o ncleo do Mercosul, isto , a Unio Aduaneira.98 A recusa brasileira era um movimento provavelmente esperado pelo Uruguai. A tolerncia quanto a negociaes de outra ndole que no um ALC era talvez o seu objetivo desde antes do encontro. Esse gesto lhe permitiu abrir com os EUA a negociao de um TIFA, que provavelmente j estava engatilhada. A idia de negociar um ALC com os EUA tinha muito de irrealista, pois contatos exploratrios j haviam deixado claro que os EUA dificilmente concordariam com essa negociao, e o prprio governo uruguaio no estava certo de poder encar-las, inclusive pelas fissuras que da adviriam em sua base de apoio interno. O lado brasileiro optou por no chamar a ateno para a improbabilidade de uma negociao EUA-Uruguai e levou
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inteiramente a srio a ameaa velada de uma opo uruguaia por negociar com os EUA e no permanecer na Unio Aduaneira. Uma atitude de desinteresse pela permanncia ou no do Uruguai representaria um golpe muito srio nas relaes uruguaio-brasileiras justamente no momento em que o Brasil se esforava para corrigir as assimetrias internas do Mercosul em favor dos pases menores. Ficou claro o empenho do Brasil em preservar a integridade da Unio Aduaneira. O Uruguai teve assim confirmado o fato de que dispunha de uma carta poltica de grande valor. Com a porta aberta ao TIFA e a posterior assinatura daquele instrumento, em janeiro de 2007, o Uruguai veio a atingiu vrios objetivos. Sem afrontar o veto brasileiro, comprovou que sua disposio de buscar alternativas de relacionamento eram srias. Longe de abandonar a possibilidade de negociao individual, manteve-a em aberto, pois o TIFA, sem afetar o ncleo da pertinncia uruguaia Unio Aduaneira, um acordo-quadro que pode constituir a base de um entendimento mais profundo.99 Ou seja, sem chegar a um ponto de ruptura com o Brasil e com o Mercosul, o Uruguai asseverou a seriedade de seu propsito, mantendo vivo o risco de uma desarticulao do bloco. O acerto da atuao uruguaia ficou comprovado em maro de 2007, quando o Presidente Lula visitou Montevidu com um pacote de medidas econmicas bilaterais favorveis ao Uruguai,100 visando basicamente a evitar que, quando da visita de Bush quele pas, uma semana depois, pudesse vingar qualquer idia de aprofundamento do TIFA. O objetivo brasileiro foi alcanado e, da visita do mandatrio norte-americano, no resultou nenhum compromisso ou meno abertura de negociaes comerciais. Cumpre ter presente, contudo, que o TIFA no se tornou letra morta, mas est sendo implementado. Em abril de 2007 realizou-se em Washington a primeira reunio de altas autoridades sobre a instrumentalizao do acordo, na qual se fixou um calendrio de reunies e uma pauta que cobre, entre outros temas, a liberalizao comercial do setor agrcola. A simples incluso de temas comerciais na agenda do TIFA teria sido considerada uma
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vitria pelas autoridades uruguaias, provavelmente por entenderem que isso mantm sobre a cabea do Brasil a espada de Dmocles da ruptura da Unio Aduaneira. Por outro lado, a atitude norte-americana diante do TIFA estaria indicando que os EUA no desejam antagonizar o Brasil por meio de um aprofundamento daquele instrumento para alm dos limites compatveis com as normas do Mercosul, mas sim valorizar o Uruguai, ao lado do prprio Brasil, como pases amigos dentro do Mercosul, em contraste com Argentina e Venezuela.101 A questo Brasil-Uruguai-EUA parece razoavelemente equacionada, mas as medidas anunciadas pelo Presidente Lula representaram apenas a primeira (ou mais uma) prestao no pagamento da fidelidade uruguaia ao Mercosul, e novas instncias de correo de assimetrias sero necessrias para a manuteno dos atuais termos de equilbrio. A visita do Presidente Vzquez ao Chile e o anncio de negociaes de um ALC Chile-Uruguai (que consistiria basicamente na acelerao entre os dois pases do processo de desgravao j em andamento entre o Mercosul e o Chile ao amparo do Acordo de Cooperao Econmica 35) indica que o lado uruguaio segue disposto a afirmar sua capacidade de buscar laos bilaterais prprios fora do Mercosul, explorando os limites de atuao de que dispe dentro da Unio Aduaneira. Na visita ao Chile, o Presidente Vzquez expressava os objetivos, algo ambguos, de continuar lutando para melhorar o Mercosul e ao mesmo tempo de promover um aggiornamento do bloco regional no sentido de transform-lo num verdadeiro modelo de integrao aberta e lograr uma flexibilizao por parte dos pases que tm economias maiores para que se nos permita abrir caminhos em busca de novos mercados.102 Fortes correntes de opinio uruguaias expressam claramente sua admirao pelo modelo chileno de insero internacional, sem participao em nenhum bloco e acordos com todos os parceiros importantes. Consideram que o Mercosul uma gaiola de ouro da qual o Uruguai deveria escapar,103 um freio para suas perspectivas de desenvolvimento baseadas na agricultura e nos
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servios financeiros. O Governo tem cultivado esse tipo de sentimentos, ao mesmo tempo em que reafirma seus compromissos com o Mercosul (Mercosur es prioridad estratgica, Queremos ms y mejor Mercosur, etc.). O ideal uruguaio pareceria ser, hoje, a permanncia no Mercosul, com maiores garantias de acesso aos mercados dos scios, e ao mesmo tempo com a liberdade de negociar acordos comerciais individualmente com terceiros. Parece haver certo reconhecimento uruguaio quanto aos esforos que o Brasil vem fazendo para corrigir assimetrias e aumentar a atratividade do Mercosul para o Uruguai.104 No obstante, o Uruguai parece ainda guardar mgoa do que considera falta de apoio brasileiro causa uruguaia no conflito com a Argentina em torno das papeleras de Fray Bentos. Queixa-se tambm o Uruguai da atitude brasileira no que se refere s negociaes extra-regionais, considerando os interesses do Brasil parte do problema que impediria o Mercosul de fechar acordos com terceiros vantajosos para a economia uruguaia.105 O Uruguai tem procurado manter um enfoque demandante em relao s negociaes extra-regionais em andamento, principalmente o processo Mercosul-UE. Essa atitude, geralmente em apoio das propostas mais ambiciosas do Brasil e contra a postura mais defensiva da Argentina, ajuda o Uruguai a desenvolver sua poltica de tratar o relacionamento externo como alavanca para a promoo de seus interesses no Mercosul: ao colocar-se em uma linha de contribuir ativamente nas tentativas negociadoras extraregionais, o Uruguai coloca-se em posio de, se os avanos no vierem, alegar que esses esforos frustrados exigem uma bilateralizao de suas relaes tambm com a UE e outros parceiros, o que o colocaria como credor de novas medidas compensatrias brasileiras para evitar a disperso do bloco. De fato, a hiptese da no concluso de ALCs do Mercosul com parceiros extra-regionais no curto prazo provavelmente dar mais espao nova poltica pendular uruguaia, no mais entre o Brasil e a Argentina, mas entre o Mercosul e o bilateralismo.
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AS NEGOCIAES PARAGUAI
EXTRA-REGIONAIS DIANTE DA POLTICA EXTERNA DO
A poltica externa paraguaia possui um raio de ao ainda menor que a do Uruguai, praticamente no ultrapassando os limites do Mercosul, e mais dependente economicamente do prprio bloco (o Mercosul absorve 50% das exportaes do Paraguai e apenas 22% das exportaes do Uruguai). O interesse em mercados externos permanece marginal, e no h maiores expectativas de atrao de investimentos de extra-zona. No entanto, a situao do Paraguai no Mercosul assemelha-se do Uruguai pelo fato de necessitar de elementos de ao ou de presso, de um valeur de nuisance sem o qual o Paraguai se tornaria invisvel por seus grandes vizinhos. Por outro lado, suas moedas de barganha bilateral com o Brasil Itaipu, brasiguaios, comrcio ilegal valem bastante mais que as uruguaias, e tendem a permanecer a principal alavanca para os interesses paraguaios no processo de integrao, enquanto o Uruguai conta muito mais com a moeda de barganha externa, ou seja, a possibilidade de negociar sozinho com terceiros e assim corromper o perfil comum do bloco. O Paraguai no sente essa mesma necessidade de manobrar os relacionamentos externos. Isso no o impede de vir ultimamente buscando aproximao com os EUA, mas no tanto no terreno comercial, e sim no da cooperao militar,106 o que no deixa de aumentar sua relevncia regional e de lembrar a necessidade de incluso dos interesses paraguaios na equao do Mercosul. Tambm os laos com Taiwan e Coria, concentrados na cooperao tcnica e financeira, no deixam de gerar alternativas interessantes e possveis elementos de barganha no futuro: na hiptese de aprofundamento das relaes do Mercosul com a Repblica Popular da China, por exemplo, o Paraguai estar em condies de demandar alguma vantagem para compensar o concomitante decrscimo de sua cooperao com Taiwan e o eventual desreconhecimento da China nacionalista em favor de Pequim. Alm disso, o Paraguai acompanhou e acompanha com
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ateno a evoluo dos pleitos uruguaios de obter a anuncia dos scios maiores para negociaes individuais com terceiros, e visivelmente desejar o mesmo tipo de liberdade que vier eventualmente a ser outorgada ao Uruguai.107 Assim como o Uruguai, o Paraguai j tem obtido alguns elementos de compensao de assimetrias em processos negociadores extra-regionais: quotas exclusivas para a soja paraguaia no APT com a ndia, quotas exclusivas em soja, carne e alguns outros produtos paraguaios e uruguaios a serem acertadas com a SACU, regras de origem menos exigentes para o Paraguai em todas as negociaes. Essas vantagens tm contribudo para avivar, ainda que marginalmente, o interesse do Paraguai pelas negociaes extra-regionais, que de outra forma se lhe afiguram uma esfera muito distante de suas possibilidades de projeo comercial. O Paraguai conhece a importncia que o Brasil atribui s negociaes extra-regionais, procura no destoar das posies brasileiras, e tender a acompanhar novas iniciativas medida que se aprofundarem, sem procurar o mesmo jogo de condicionamentos e benefcios compensatrios que o Uruguai parece disposto a seguir executando. Para garantir o engajamento paraguaio, contudo, parece essencial assegurar que seus interesses pontuais de mercado sejam atendidos nas diferentes negociaes.108 As negociaes do ALC Mercosul-Israel, por exemplo, no puderam ser concludas na reunio negociadora realizada em junho de 2007, em Jerusalm, por haver considerado o Paraguai (ao lado do Uruguai, mas de forma mais veemente por parte do primeiro) que as ltimas ofertas agrcolas israelenses no atendiam minimamente aos seus interesses exportadores, embora Brasil e Argentina as avaliassem como satisfatrias do seu ponto de vista. Tende o Paraguai, em suma, a constituir uma fonte muito menos intensa de contestao de projetos extra-regionais do Mercosul do que o Uruguai. Essa situao talvez se ache vinculada ao fato de que, diferentemente do Uruguai, o Paraguai no cultiva a imagem de um
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passado radiante de pas europeizado e prspero, pequeno mas dotado do poder das idias, e no pretende dizer aos scios maiores o que fazer, nem influenci-los na maneira de se relacionar com o mundo. Suas preocupaes quanto ao funcionamento do Mercosul e quanto eficincia negociadora do bloco parecem mais realistas e modestas do que as do Uruguai, o que tende a torn-lo, de todos os scios, o pas menos problemtico no que respeita ao relacionamento extra-regional. AS NEGOCIAES VENEZUELA
EXTRA-REGIONAIS DIANTE DA POLTICA EXTERNA DA
O novo membro do Mercosul, ainda no integrado aos instrumentos da Unio Aduaneira, mas j com direito de atuao nas negociaes, traz ao mesmo tempo um importante reforo ao bloco e um grande potencial desagregador, vetores que podem ambos manifestar-se nas negociaes extra-regionais. A Venezuela do Presidente Hugo Chvez procura explicitamente implementar um novo projeto de pas,109 e esse projeto tem como um de seus elementos principais uma atuao internacional muito assertiva.110 Como movimento de natureza ou ao menos de forte inspirao marxista-leninista, a revoluo bolivariana tem uma vocao ou uma inteno estratgica de expandir-se para alm das fronteiras da Venezuela.111 Ao mesmo tempo, o projeto venezuelano inclui aspectos de questionamento dos atuais parmetros do relacionamento econmico Norte-Sul, questionamento parcialmente afim a conceitos que moveram o Mercosul nos ltimos anos nas negociaes da ALCA e com a Unio Europia, principalmente o da recusa a um papel de subordinao da regio aos interesses econmicos dos centros desenvolvidos.112 O Mercosul um dos espaos que a Venezuela buscou para a construo de seu novo projeto. A pertinncia ao Mercosul d-lhe legitimidade (inclusive mediante a Clusula Democrtica pois sua aceitao no bloco implica que a Venezuela cumpre tal Clusula113) e
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lhe proporciona uma nova caixa de ressonncia. At o momento, contudo, a Venezuela no procurou utilizar as negociaes extraregionais do Mercosul como campo de atuao de sua poltica externa. Os sinais at aqui so de que a Venezuela prefere primeiramente ver definidos os termos de sua incorporao Tarifa Externa Comum e ao livre-comrcio intra-zona, para s ento pensar no relacionamento extra-regional. Esse compasso de espera cria uma importante oportunidade de atuao para o Brasil, que pode utilizar este perodo para influenciar uma consolidao da estratgia de negociaes extraregionais, na qual a Venezuela teria de enquadrar-se no momento em que vier a associar-se ativamente s negociaes. O relacionamento extra-regional talvez o campo em que a Venezuela mais problemas pode criar ao Mercosul. Esses problemas, se ainda no se manifestaram em posies negociadoras concretas, j existem todavia. A Venezuela gera desconfianas na UE e impede, nas circunstncias de hoje, qualquer iniciativa de dilogo com os EUA num formato 5+1. bem verdade que a UE no criou obstculo a ter Venezuela como interlocutor dentro do Mercosul. A presena de delegao venezuelana de alto nvel foi cordialmente saudada pelo lado europeu na ltima reunio negociadora Mercosul-UE (Rio, novembro de 2006). Esse fato no ter deixado de ser valorizado pelo Governo Chvez como elemento de aceitao internacional. Desde ento os negociadores europeus no manifestaram preocupao quanto ao tema venezuelano para alm do aspecto tcnico (as ofertas de liberalizao do Mercosul sero automaticamente adotadas pela Venezuela? a Venezuela aduzir seus prprios compromissos especficos em servios e investimentos s listas do Mercosul? etc.). Entretanto, convm lembrar que a referida reunio do Rio de Janeiro realizou-se antes da atribuio de plenos poderes legislativos a Chvez, em fins de 2006, antes da compra e nacionalizao de companhias de eletricidade, no incio de 2007, antes do apoio mais direto s polticas de nacionalizao de Evo Morales, antes do fechamento da RCTV em junho de 2007. Hoje, novos
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contatos podem revelar-se mais problemticos, pois dificilmente se lograr evitar que essas polticas de Chvez de alguma forma contaminem o clima da presena venezuelana nas negociaes com os europeus. A UE tomar todos os cuidados para evitar que seu dilogo com o Mercosul seja lido como uma aprovao quelas atitudes do Presidente venezuelano. Trata-se aqui de um considervel prejuzo para a poltica externa brasileira, qual historicamente repugna a idia de ver-se privada de quaisquer espaos de atuao por ingerncia ou influncia externa. Esse prejuzo parece parcialmente compensado pelos benefcios do ingresso da Venezuela, no sentido de ampliar a fora gravitacional do Mercosul no espao sul-americano. Tampouco se deve esquecer que o prprio Mercosul j representa h 16 anos para o Brasil a privao de um determinado espao de atuao externa, o das negociaes comerciais individuais. Conviria, porm, procurar diminuir, e no apenas compensar, aquele prejuzo causado pelo incmodo que a presena venezuelana produz a parceiros externos, mediante garantias de que a Venezuela se ajustar s linhas negociadoras do Mercosul. Para tanto, necessrio, antes de mais nada, que essas linhas existam e sejam consolidadas de uma forma explcita. O esforo por suavizar atravs do Mercosul as arestas da atuao externa venezuelana pode reforar a percepo internacional do papel estabilizador e normalizador do Brasil na regio fator fundamental para o avano do projeto sul-americano e que at mesmo pode contribuir para outras frentes da poltica externa brasileira. Haveria, portanto, que canalizar para o perfil externo do bloco a fora que o ingresso da Venezuela no Mercosul representa. A Venezuela talvez j esteja a antecipar que a participao no relacionamento extra-regional do Mercosul poder trazer-lhe desgastes, principalmente com parceiros do mundo desenvolvido, e essa percepo estar na raiz de sua atitude de no engajar-se a fundo em tais negociaes por enquanto. Assim, se as negociaes extra-regionais podem abrir novos espaos de atuao para a Venezuela, podem
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tambm criar-lhe um nus, e seria importante que o Brasil utilizasse essa dupla situao como instrumento de presso para que a Venezuela adira de forma suave ao esquema de relacionamento externo do bloco. No se trata aqui de enxergar uma situao de antagonismo entre o Brasil e a Venezuela dentro do Mercosul, mas de reconhecer que se trata de uma relao cada vez mais complexa e por vezes tensa, com potenciais benefcios para ambos e para o bloco como um todo, mas tambm com pontos de atrito atual e potencial que precisam ser resolvidos. Um desses pontos diz respeito exatamente s dificuldades e constrangimentos que a Venezuela pode causar no relacionamento extra-regional do Mercosul. Para abord-lo, alm do contexto qinqipartite, tambm se poderia tentar a via do dilogo bilateral, que permitiria deixar clara ao lado venezuelano a viso do Brasil sobre o relacionamento do Mercosul com terceiros no terreno comercial (ou no s no terreno comercial). O que importa , antes de tudo, evitar que se chegue ao ponto de ouvir de parceiros externos que estes preferem no relacionar-se com o Mercosul por causa da Venezuela. Nesse sentido, a possibilidade de contar com o relacionamento externo do Mercosul para desafogar uma poltica externa muito carregada pelo confrontacionismo com os EUA pode servir de atrativo para que a Venezuela aceite incorporarse, de forma construtiva e com perfil mais baixo, a esse universo de atuao do Mercosul. Em fins de junho e princpio de julho de 2007 (aps as crticas de Chvez ao Congresso brasileiro e a reao do Brasil) surge a hiptese de que a Venezuela venha a retirar seu pedido de adeso ao Mercosul, ou a de que o Parlamento do Brasil (ou o do Paraguai) rejeite o Protocolo de Adeso, ambas com o mesmo efeito no sentido de que aquele pas no se tornaria membro do bloco. A primeira impresso de que o no-ingresso da Venezuela seria um alvio para o relacionamento externo do Mercosul. Nas negociaes com os europeus desapareceria o que tende a ser cada vez mais um irritante e um elemento de permanente cobrana da UE em relao ao Mercosul,
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no tanto no terreno comercial quanto no poltico, mas com inevitvel impacto negativo nas tratativas de comrcio. Aos contatos do Mercosul com os EUA, o Canad e possivelmente outros parceiros do mundo desenvolvido ver-se-ia subitamente removido um srio obstculo. Negociaes com outros parceiros em nada perderiam. O Mercosul poderia mesmo capitalizar sobre a percepo de que o no-ingresso da Venezuela comprovaria que o bloco est comprometido com o cumprimento de suas prprias regras, um bloco comercial srio e no se presta a quem pretenda utiliz-lo como simples espao de atuao poltica, inteno que as atitudes de Chvez por vezes sugerem. O problema da adeso venezuelana aos acordos existentes e de sua incorporao efetiva s negociaes em curso desapareceria. Por outro lado, terceiros pases reduziriam sua expectativa quanto ao Mercosul como bloco capaz de articular em torno de si o espao sul-americano, e poderia ver-se assim reduzida a atratividade internacional do agrupamento. A vantagem imediata no sentido da facilitao de relacionamentos externos poderia ver-se, no mdio e longo prazo, obscurecida pela desvantagem de perder a condio de bloco em ampliao. Caso, entretanto, logre-se contornar a crise, a Venezuela decida permanecer no Mercosul e os Parlamentos brasileiro e paraguaio venham a aprovar o Protocolo de Adeso, seria necessrio continuar trabalhando para que a incorporao daquele pas s relaes extraregionais se d de maneira suave. Permanecendo ou no no Mercosul, a Venezuela coloca para o bloco, e especialmente para o Brasil, um dilema. De um lado, o Brasil, valendo-se de sua rea de influncia regional, tem vocao para atuar de maneira autnoma no cenrio econmico-comercial internacional, o que possibilita e de certa forma exige a contestao de elementos do paradigma dominante: por exemplo, a recusa de acordos com os desenvolvidos nos moldes desejados por estes e, se possvel, a busca de novas bases para esses acordos, bem como a tentativa de uma crescente e mais eficiente articulao Sul-Sul, inclusive sob a forma
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de acordos comerciais de um novo tipo. Por outra parte, essa contestao se d dentro de certos limites, pretende ser construtiva, reformista, e no questionadora da globalizao e do capitalismo internacional como um todo. Fora desses limites situa-se o extremismo de Chvez, que cada vez mais aparece em todo o mundo como o novo Fidel, figura de proa da rejeio radical prpria ordem capitalista. Assim, quando o Brasil se move em direo contestao do sistema, refora as cartas de Chvez como lder anti-globalizao e da Venezuela como ncleo de um projeto sul-americano alternativo. E, no outro sentido, quando o Brasil se dedica ao relacionamento construtivo e businessminded com os centros da ordem dominante, arrisca-se a perder para Chvez qualquer bandeira contestatria que possa empunhar. A Venezuela, aos poucos, pode ir deixando o Brasil com cada vez menos terreno ideolgico onde transitar, na situao de um pas nemnem (nem apocalptico, ou seja, radical o suficiente para mobilizar as esquerdas regionais e mundiais; nem integrado, plenamente identificado ordem dominante, com as vantagens que essa identificao representa em termos de livre acesso a idias feitas).114 Tal como a situao se configura hoje, a Venezuela no se tornar um aliado do Brasil na busca de um espao para implementar, via Mercosul, no relacionamento com o resto do mundo, um modelo autnomo de contorno razoavelmente desenvolvimentista. Ao contrrio, ser um concorrente na luta por influncia nas reas poltica e ideolgica. A participao da Venezuela no Mercosul, no ano que transcorreu desde a assinatura do Protocolo de Adeso, exacerbou essa concorrncia, em lugar de minor-la, porque criou uma disputa dentro do mais ntimo crculo de atuao do Brasil, o prprio Mercosul. Se a Venezuela deixar o bloco, a concorrncia continuar, mas voltar a ser externa ao agrupamento, facilitando provavelmente o trabalho do Brasil de articular no Mercosul um projeto de insero internacional no radical, mas tampouco subserviente.
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Importa, de qualquer modo, que as vantagens ou inconvenientes da permanncia ou sada da Venezuela, no que respeita ao relacionamento extra-regional, sejam analisadas do ponto de vista do Brasil e do Mercosul, e no dos EUA ou da Unio Europia. Uma eventual retirada venezuelana no deveria ser comemorada como o fim do obstculo para que o Mercosul se associe aos grandes pases centrais nos moldes pregados por estes. A Venezuela vem-se tornando um smbolo do que certas correntes no querem que o Mercosul seja, isto , um bloco autnomo.115 Caso seja possvel mant-la e absorvla no bloco, levando a Venezuela a seguir parmetros de relacionamento externo construtivo, isso constituir no longo prazo um reforo do Mercosul inclusive no seu relacionamento com terceiros. A sada da Venezuela traria vantagens mais imediatas em termos de alvio de tenses, mas no significaria que o Mercosul subitamente pudesse tornar-se mais malevel aos pases centrais ou disposto a seguir um modelo de integrao perifrica e apoltica.
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CAPTULO 5
O MERCOSUL
DIANTE DO
CENRIO COMERCIAL INTERNACIONAL
O MERCOSUL DIANTE DO
CENRIO COMERCIAL INTERNACIONAL
CAPTULO 5
A EVOLUO DOS BLOCOS NEGOCIADORES Em fins dos anos 80 e princpio dos 90 tornou-se usual prever que o mundo do futuro estaria dividido entre trs grandes blocos comerciais antagnicos, comandados pelos EUA, pela UE e pelo Japo, e que os conflitos globais seriam comerciais e se dariam entre esses blocos. A realidade vem em grande medida desmentindo essas previses ou ao menos exigindo uma sofisticao de tal cenrio.116 Em primeiro lugar, os perfis dos blocos que se formaram ou se aprofundaram desde ento so muito distintos uns dos outros. O bloco centrado nos EUA no nem aspira a tornar-se uma unio poltica ou econmica, mas trata-se de um exerccio de consolidao de uma hegemonia econmica pr-existente alcanando basicamente o Canad, o Mxico e a Amrica Central. O bloco norte-americano no tem nem pretende ter uma poltica comercial comum. Os prprios EUA no pretendem mover-se no mundo do comrcio como lder de um bloco regional. Se a ALCA permitia sustentar durante algum tempo esse tipo de objetivo, o conjunto de acordos hub-and-spokes no o permite. No se pode dizer que o Peru ou mesmo o Chile faam parte de um bloco norte-americano. Ou seja, se os EUA algum dia quiseram construir um bloco continental, falharam, pois so apenas a parte beneficiria de uma srie de acordos bilaterais sem articulao entre si, de tal modo que esse conjunto no se move unido e no se concebe como um agrupamento, por mais que os acordos comerciais
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atem muitos pases da regio zona da influncia norte-americana. A UE forma, evidentemente, um bloco coeso, constitudo como um processo de integrao muito profundo, que procura expandir-se em sua periferia de duas maneiras distintas: para leste, mediante a ampliao, incorporando novos membros ao bloco, e para o sul, mediante os acordos mediterrneos, consolidando sua rea de influncia. O processo de ampliao vincula inexoravelmente os novos membros ao bloco europeu, mas tem seus limites dados de antemo pelo prprio conceito geogrfico do termo Unio Europia: as possibilidades de expanso limitam-se hoje s repblicas da exIuguslvia, Albnia, talvez s ex-repblicas soviticas em territrio europeu ainda no integradas (Ucrnia, Belarus) e, caso extremo, Turquia, mas param aqum das fronteiras da Rssia, historicamente inabsorvvel. A vertente mediterrnea assemelha-se ao relacionamento norte-americano com a Amrica Central: acordos comerciais ajudando a estruturar uma rea de influncia natural, mas sem a possibilidade, para centro-americanos ou mediterrneos, de tornarem-se parceiros em p de igualdade com EUA e UE, respectivamente, em um bloco integrado. O Japo, que at dez ou quinze anos atrs era considerado o plo natural de um bloco asitico, est muito longe de poder desempenhar esse papel, diante da ascenso da China. A sia mostra, hoje, uma grande efervescncia de idia de integrao e formao de pactos econmicos em vrias geometrias, das quais a de maior apelo, dada a interdependncia entre as economias da rea, parece ser o ASEAN+3 (os 3 sendo China, Japo e Coria), onde o Japo jamais teria uma preeminncia comparvel dos EUA e UE em suas reas de influncia, mas tampouco a cederia China, de tal forma que se teria um bloco sem centro, ou com centro num eixo Tquio-Pequim extremamente tenso. A constituio de um tal bloco asitico sofre, ademais, a interferncia das idias de integrao da zona do pacfico, ou seja, da inteno dos EUA de justamente evitar o surgimento de um bloco asitico que os exclua. O problema de Taiwan, ademais,
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O MERCOSUL DIANTE DO CENRIO COMERCIAL INTERNACIONAL
ensombrece todo complexo relacionamento EUA-China-Japo. Dessa forma, dificilmente se pode conceber o surgimento de um bloco asitico homogneo e capaz de atuar de forma conjunta no cenrio mundial. Por outro lado, aquela que se poderia considerar a periferia do bloco asitico, a saber, os pases do Sudeste do continente, forma ela prpria um bloco crescentemente unido, a ASEAN, com aspiraes de personalidade prpria, e que possivelmente resistiria a ver-se inteiramente subordinado a um esquema comandado de Pequim ou Tquio. Em algum sentido, alis, interessante comparar o Sudeste Asitico Amrica do Sul e a ASEAN como instrumento negociador ao Mercosul: so periferias dinmicas, crescentemente integradas e com impulso e capacidade de ao prpria no cenrio internacional; entretanto, a ASEAN corre o risco de diluir-se num esquema ASEAN+3, perigo que o Mercosul parece haver superado em relao ALCA. Arrisca-se tambm a ASEAN a dispersar-se em acordos bilaterais individuais (Tailndia-Japo, Malsia-Japo, Tailndia-EUA, Tailndia-Austrlia, Cingapura-China, etc.), diferena do Mercosul, que mantm o princpio da negociao em conjunto e com isso guarda melhores possibilidades de constituir-se em ncleo duro de uma Amrica do Sul integrada. Desse modo, o enfoque de cada um dos grandes atores centrais em relao poltica de blocos bastante distinto daquele dos demais, mesmo porque esses atores centrais tm natureza muito dissmil: um deles um Estado-Nao, dotado de hegemonia global; outro uma unio econmica com srios problemas para transformar-se em unio poltica, que encontra no comrcio o terreno mais frtil para a expresso de sua personalidade conjunta; e o terceiro o espao de atuao do binmio de duas potncias rivais (China-Japo) que ainda no definiram os termos de sua parceria, no contexto de um delicado complexo de alianas poltico-militares. Outro fator que as previses dos anos 80 e 90 no contemplaram era a emergncia de periferias autnomas ou com forte inteno de autonomia: considerava-se que o conjunto da Amrica
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Latina seria facilmente capturado pelo bloco norte-americano e o Sudeste Asitico pelo Japo o que no ocorreu. No se contava com a ndia nem com uma China capaz de contestar aos japoneses a liderana do continente asitico; no se pensava numa SACU economicamente slida e capaz de buscar no terreno comercial novas vertentes de relacionamento; nem com um CCG capaz de desenvolver parcerias que o desafoguem da dependncia exclusiva da aliana estratgica com os EUA, que tanto ressentimento gera naqueles pases. No se sabia, como at hoje no se sabe, o que esperar da Rssia, e assim simplesmente se esquecia de incluir esse gigante na equao mundial dos blocos. Negando-se a confirmar o determinismo dos trs grandes blocos, a sobrevivncia de cada um desses ncleos autnomos de poder comercial importante para o reforo dos demais, criando alternativas de relacionamento fundamentais. Uma coisa ser o nico bloco ou ator autnomo do Sul, outra ser um entre vrios, situao que diminui o nvel de presso e permite inusitadas articulaes de interesse.117 Se a cooperao Sul-Sul tem um futuro, este se afirma no apenas na articulao dentro dos cenrios multilaterais, mas tambm no relacionamento bilateral entre os ncleos do Sul, capaz de reforlos mutuamente. Trata-se, de alguma forma, de reproduzir em escala mundial o que se tentou na Amrica Latina desde os anos 60 e hoje se tenta na Amrica do Sul, ou seja, fazer com que os pases da periferia se relacionem e se articulem entre eles, e no s com suas tradicionais metrpoles. Tanto assim que um esforo consciente conjunto dos pases do Sul de apoio e incentivo aos processos de negociao entre eles seria recomendvel, no em substituio aos esforos bilaterais, mas para dar-lhes algum tipo de sentido estratgico comum no cenrio global. Ao prever que os PEDs se acomodariam em seus respectivos blocos comandados pelas grandes potncias desenvolvidas, as anlises dos anos 80 e 90 pressupunham o fim da clivagem Norte-Sul. Os conflitos se dariam entre as grandes potncias comerciais, arrastando cada qual sua clientela. No entanto, o Sul sobreviveu, e portanto
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persiste, se no uma clivagem absoluta, certamente um problemtico relacionamento Norte-Sul, mais desafiador talvez do que o relacionamento entre as potncias da trade mesmo porque essa trade j pode ser vista, em certo sentido, como um quadrado que tem um de seus ngulos, a China, mergulhado no Sul. Relacionamento desafiador porque pode envolver o questionamento de conceitos e paradigmas, uma tentativa de redesenhar as regras do sistema, e no apenas uma disputa pontual por mercados, como as superestimadas guerras comerciais entre EUA e UE nos anos 90. A instncia mais flagrante da persistncia do embate Norte-Sul provavelmente deu-se em Cancn, com a formao do G-20, mas o carter vital desse eixo que no s de confronto, mas tambm de interdependncia reafirma-se todos os dias nas iniciativas da ndia, da China, da ASEAN, da frica do Sul, do Brasil e do Mercosul, ao buscarem mercados, cooperao tecnolgica e ao promoverem suas polticas de desenvolvimento, tanto no relacionamento entre eles quanto no relacionamento com os desenvolvidos. MULTIPOLARIDADE COMERCIAL? A NECESSIDADE DE UMA OCDE DO SUL Durante uma dcada, entre o fim da Guerra do Golfo e o 11 de setembro, teve-se a impresso de que a grande potncia hegemnica, a despeito da necessidade de operaes localizadas, como nos Blcs, poderia pr de lado o problema da guerra e dedicarse inteiramente a reformatar a economia mundial, com o concurso dos aliados europeus. Isso em grande parte se deu, com o triunfo da globalizao e da nova economia da informao, a exportao do Consenso de Washington para todos os pases da periferia, o xito da Rodada Uruguai em disciplinar servios, propriedade intelectual e outros temas, e a neutralizao da ameaa de um colapso financeiro global aps as crises de 1995, 97 e 98. Entretanto, no houve tempo suficiente para que essa reformatao se consubstanciasse em instituies e polticas irreversveis. Assim, quando, a partir do 11 de
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setembro, os EUA se viram novamente englutidos pelo universo da guerra e da segurana, liberou-se um espao de ao no terreno econmico ao qual os pases da periferia ainda tinham acesso, embora muitos o houvessem esquecido. Uma nova dcada de globo-americanizao desimpedida talvez houvesse cimentado para sempre um modelo de completa subordinao da periferia. Entretanto, a concentrao dos interesses vitais norteamericanos na guerra do Iraque, ao lado da incapacidade europia de substituir-se sozinha aos EUA como centro ideador de uma governana global, ajuda a criar um cenrio mais propcio afirmao ou surgimento de novos projetos de desenvolvimento todos eles em maior ou menor medida condicionados pelas determinantes da globalizao, mas capazes de questionar alguns fundamentos do modelo (o Estado mnimo, a proteo absoluta dos investimentos estrangeiros, a abertura comercial assimtrica e indiscriminada, inclusive mediante acordos bilaterais com o Norte) e de procurar linhas de ao autnomas. O cenrio dos blocos, hoje, com as possibilidades de diferentes iniciativas Norte-Sul fora dos paradigmas tradicionais e de novos laos Sul-Sul, seria outro se no fosse o 11 de setembro. Essa constatao faz pensar que, do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, preciso aproveitar o momento atual e de alguma forma consolidar os novos caminhos abertos, pois, num cenrio plausvel no curto ou mdio prazo, com os EUA, uma vez desengajados do Iraque, voltando a dedicar-se correo de rumos de sua prpria economia e (por conseqncia) reorganizao do concerto econmico global, podem reduplicar as presses sobre a periferia para acomodao aos parmetros do centro.118 O Mercosul tem diante de si, portanto, um horizonte at certo favorvel para o desenvolvimento de suas negociaes extraregionais.119 H, como se viu, um clima internacional permevel atuao autnoma de grandes atores da periferia.120 Emergem elementos do que se poderia considerar um novo multilateralismo comercial, distinto do falso bipolarismo EUA-UE ou do conceito de
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uma trade EUA-UE-Japo. Entretanto, esse novo multilateralismo pode tornar-se simplesmente um novo condomnio de poder se a China e a ndia forem atradas para o ncleo duro do sistema. Essa parece ser a inteno de norte-americanos e europeus mediante iniciativas como o Outreach-5, que procuram trazer os novos grandes do Sul, China e ndia especialmente, para perto do centro de tomada de decises econmicas mundiais, dando-lhes a iluso de que podem participar efetivamente dessas decises se aderirem aos cnones do sistema.121 O Brasil inevitavelmente chamado a participar desse tipo de exerccios, por sua representatividade geogrfica e pela intensidade de sua atuao internacional, mas parece ter ainda menos condies de influir nos processos decisrios do que os dois gigantes da sia, e assim corre um risco ainda maior de cooptao em troca de (falsa) participao. A saudvel multipolaridade comercial, assim, no se afirmar sozinha, como simples decorrncia do crescimento econmico dos pases do Sul, pois o ncleo do sistema, o concerto unipolar,122 no o deseja. Estados Unidos e Europa esto firmemente articulados, e com eles os demais pases desenvolvidos.123 As divergncias entre eles no tomaro a forma de uma verdadeira multipolaridade, e ao mesmo tempo no h uma unipolaridade simples, a qual poderia implicar que todos os atores no-hegemnicos estivessem dispostos a unir-se para contestar a potncia hegemnica, quando o que ocorre que muitos atores importantes se unem potncia hegemnica no exerccio da unipolaridade.124 A afirmao de uma multipolaridade verdadeira depende de uma articulao prpria dos pases do Sul, muito diferente da articulao subsidiria do tipo Outreach-5. H que reconhecer que muito dificilmente os pases do Sul lograro articular-se a ponto de substituir a atual governana econmica global por um novo sistema, mais favorvel ao desenvolvimento. Entretanto, esses pases podem tentar explorar as brechas do atual sistema, de modo a criar uma atmosfera de coexistncia de diferentes estratgias e projetos de desenvolvimento, em lugar da imposio de
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um projeto nico. Os acordos bilaterais podem constituir um campo propcio para reforar essa diversidade de paradigmas, ao permitirem potencializar estratgias nacionais em bases que no tm necessariamente de ser aquelas ditadas pelo concerto unipolar. O spaghetti bowl pode permitir aos PEDs uma gama de flexibilidades que o sistema multilateral no lhes faculta. Os principais pases do mundo em desenvolvimento j se vo dando conta de que proporcionam uns aos outros melhores oportunidades para suas respectivas estratgias econmicas do que os pases centrais.125 Isso colocar as negociaes comerciais Sul-Sul numa perspectiva completamente distinta da vocao secundria que parecem ter hoje e poder abrir caminho para novos esquemas de articulao econmica entre os pases em desenvolvimento. Um foro de dilogo dos PEDs sobre questes econmicas globais e a possvel coordenao de seus projetos de desenvolvimento se faz necessrio, com uma agenda mais ampla e flexvel do que as reunies negociadoras de futuros acordos Sul-Sul. Um frum como a UNCTAD, mesmo que hipoteticamente redirecionada em seu enfoque de volta a algo mais prximo das concepes originais,126 no serviria a esse propsito, pela presena dos desenvolvidos, que tenderia a diluir as posies dos pases em desenvolvimento e pela pesada mecnica multilateral. Seria mais conveniente uma instncia sem assento para os pases desenvolvidos e com uma estrutura mais gil do que os diferentes G de articulao dos PEDs j surgidos, como o G-77 nos anos 70 e o G-15 nos anos 80, ou mesmo o G-20 surgido em Cancn. Por isso, caberia pensar antes em uma espcie OCDE do Sul do que em um novo G-South127. Diferentemente de um foro de Chefes de Estado ou de altas autoridade, essa OCDE do Sul poderia constituir-se como um think tank, pr-ativo e politicamente respaldado, que proporia novos esquemas de relacionamento entre os pases do Sul e deste com os do Norte, com o objetivo de promover seus projetos nacionais de desenvolvimento. O campo privilegiado para atuao dessa OCDE do Sul, claramente, no deveria ser a OMC nem outros foros
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multilaterais, mas o prprio relacionamento Sul-Sul e a convenincia de dar-lhe forma mediante novos acordos e novos tipos de acordos.128 Algum tipo de aglutinao em torno da idia de uma OCDE do Sul pareceria conveniente para contrabalanar a poltica da OCDE propriamente dita de expandir-se rumo aos pases em desenvolvimento, admitindo alguns deles como membros plenos, o que poderia prejudicar a capacidade de articulao dos PEDs em defesa de seus interesses prprios, mantendo o esquema secular centro-periferia129 no qual os pases perifricos se relacionam com os centrais, mas no uns com os outros. O oferecimento pela OCDE ao Chile, em maio de 2007, da possibilidade de plena adeso chilena organizao (prontamente aceito por Santiago) parece ir na linha de cooptar os pases em desenvolvimento por meio de um aparente acesso ao mundo rico, distanciando-os de modelos prprios de crescimento algo muito semelhante estratgia dos Acordos de Livre Comrcio Norte-Sul.130 A incorporao do Mxico OCDE j fora um xito em termos de estmulo aos pases em desenvolvimento para aderirem aos modelos dos desenvolvidos, esperando recompensas semelhantes mexicana. A abertura oferecida pela OCDE no sentido de considerar a adeso do Brasil, ndia, Indonsia, frica do Sul e China parece pertencer ao mesmo esforo. Em tal contexto, uma OCDE do Sul seria fundamental para gerar idias e conceitos sobre a economia e o comrcio internacional adaptados aos interesses especficos dos pases em desenvolvimento. A adeso de alguns deles, ou mesmo de todos os PEDs importantes OCDE do Norte no teria o mesmo efeito, pois as relaes de poder que se criariam certamente impediria a formulao de novos paradigmas distintos daqueles que servem aos desenvolvidos. A OCDE, se absorvesse os PEDs, se tornaria uma nova OMC ou uma nova UNCTAD, um esquema onde os mais poderosos continuariam a ditar as regras enquanto os mais fracos teriam a iluso de participar de sua formulao. A tarefa do Mercosul de definir novos modelos para a negociao de acordos comerciais ou de acordos econmicos mais
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amplos com outros pases em desenvolvimento ver-se-ia em muito facilitada se fosse possvel contar com esse tipo de entidade internacional encarregada de estudar as questes de comrcio internacional e desenvolvimento do ponto de vista dos PEDs.131 Seria necessrio procurar novas expresses para o conceito do desenvolvimento e para o comrcio internacional sob uma tica desenvolvimentista, e essas expresses deveriam ser buscadas pelos prprios PEDs, e no formuladas pelos desenvolvidos.132 A IDEOLOGIA DA OBRIGAO DE NEGOCIAR E A ARMADILHA AGRCOLA A intensificao do fenmeno da globalizao, a partir 1989, criou, no plano comercial, uma espcie de obrigao de negociar. Era obrigatrio concluir a Rodada Uruguai, custasse o que custasse, mesmo que, do ponto de vista dos PEDs, isso implicasse sacrificar muito espao para suas polticas de desenvolvimento sem grande retorno em suas reas de interesse. Em seguida, comeou a tornar-se obrigatrio fechar acordos bilaterais com os principais parceiros, ou seja, acordos Norte-Sul. Hoje difunde-se em alguns crculos a idia de, diante das dificuldades de chegar a um acordo na Rodada de Doha, todos os pases, PEDs e desenvolvidos, devem buscar desenfreadamente acordos bilaterais, sob pena de ficarem para trs. Do ponto de vista especificamente do Mercosul e de suas negociaes extra-regionais, o que significa ficar para trs? A obrigao de negociar e o medo de ficar para trs, sem assinar acordos, diante da onda da globalizao, serviu certamente como ideologia de convencimento dos pases da periferia para lev-los a sentarem-se mesa e assinarem acordos desequilibrados com os desenvolvidos.133 Muitos PEDs, ademais, confundiram negociao comercial e promoo comercial ou atrao de investimentos, e acreditaram que ALCs com os ricos automaticamente aumentariam suas vendas e trariam inverses diretas, independentemente do contedo dos acordos. Alguns viram-se frustrados nessa expectativa.134 Outros,
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embora alardeiem aumento das exportaes para os pases desenvolvidos como decorrncia de ALCs, devem-no mais ao aumento da demanda por commodities e seus preos internacionais do que ao processo de liberalizao, j que as exportaes aumentam em itens que j gozavam de tarifa zero no mercado de destino.135 A perda de participao no mercado de um parceiro em funo de ALC entre este e um terceiro pas, fator que tambm compe o temor de ficar para trs, nem sempre fcil de mensurar, e no parece sempre pronta a materializar-se, principalmente em se tratando de acordos Norte-Sul que pouco acesso efetivo criam para os pases do Sul nos mercados do Norte, mas apenas consolidam a aplicao de isenes tarifrias j existentes. Ficar para trs, portanto, tende a fazer parte de um complexo de dominao ideolgica organizado nos pases centrais, que encontra eco em grandes setores dos pases em desenvolvimento. O Brasil e os demais pases do Mercosul no aderiram a esse complexo, como o demonstra sua recusa em concluir acordos desiguais na ALCA ou com a Unio Europia. necessrio examinar os acordos e as negociaes em seu valor intrnseco, inclusive poltico, e no diante de um infundado alarmismo, reconhecendo que alguns acordos podem trazer mais benefcio do que outros e que a ausncia de alguns acordos pode trazer mais prejuzo do que a de outros. A ideologia da obrigao de negociar, contudo, permanece presente e muito atuante, disseminada na mdia e na opinio pblica internacionais, inclusive dentro do Brasil e de muitos outros PEDs. No havendo sido possvel concluir um acordo na Rodada de Doha nas linhas desejadas pelos desenvolvidos, aquela ideologia j passa ou volta a exercer-se com grande mpeto no campo das negociaes bilaterais. O fracasso de Doha exigiria que pases como o Brasil se dedicassem intensamente a concluir acordos bilaterais com os principais parceiros. Esse raciocnio pressupe que as negociaes bilaterais criam grandes mercados para as exportaes dos PEDs e que sua ausncia faz com que se percam mercados. J est claro, contudo, que os pases desenvolvidos no esto dispostos a qualquer
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abertura significativa de mercados, seja multilateral ou bilateralmente, em suas reas sensveis, que coincidem com as reas de maior competitividade dos PEDs. Desse modo, nem a perspectiva de acesso parece animadora, nem se justifica, por outro lado, o temor de perder mercados para terceiros que negociem acordos bilaterais com os desenvolvidos, pois esses acordos no criam nem criaro preferncias importantes em produtos que concorram com os dos pases que no concluam acordos bilaterais semelhantes. Alm disso, a ideologia da obrigao de negociar parece confundir deliberadamente negociao de acordos comerciais e promoo de exportaes. Os acordos so apresentados como se fossem operaes de promoo de exportaes, em que se aumentariam as vendas sem necessidade de contrapartida. Fica esquecido na argumentao o fato de que o novo acesso (contingenciado por quotas, sujeito a condicionalidades e tetos, sempre a ponto de ser invalidado por barreiras sanitrias e outras barreiras no-tarifrias) somente ser dado pelos desenvolvidos aos parceiros em desenvolvimento em troca de amplas concesses tarifrias e regulatrias. O discurso dominante oculta muitas vezes o fato de que no se negociam acordos simplesmente para vender, para obter acesso, mas tambm, como resultado inevitvel, para abrir os prprios mercados e renunciar a capacidades regulatrias. Quando mencionados, estes ltimos sacrifcios so apresentados, ao contrrio, como vantagens adicionais ao acesso a ser obtido no mercado da contraparte. Recusarse a efetuar tais sacrifcios, ou mesmo a consider-los vantagens e no concesses, logo tachado de protecionismo, obstrucionismo, desperdcio de oportunidades, enquanto a atitude de aceitar qualquer tipo de acordo elogiada como ambiciosa, pragmtica, demonstrando capacidade de liderana. Nos moldes atuais, e numa viso que procura evitar esse vis ideolgico, lcito observar que os pases em desenvolvimento teriam a ganhar em novos bilaterais com os desenvolvidos somente no caso em que se tratasse de acordos ideais, com liberalizao completa em
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todos os setores e mesmo nesse caso teriam tambm muito a perder em funo da abertura de seu prprio mercado. Em acordos bilaterais concebidos segundo o paradigma dominante (abertura do mercado dos desenvolvidos somente nos setores no-sensveis, amplos compromissos regulatrios) teriam muito pouco a ganhar e muito a perder. Na ausncia de qualquer acordo no teriam nada a ganhar, mas tampouco nada a perder, pois no seriam deslocados em favor de terceiros que conclussem acordos com os desenvolvidos, pois estes terceiros tampouco obteriam acesso em setores sensveis. O que obteriam se limitaria provavelmente eliminao de tarifas j muito baixas, no afetando o diferencial de competitividade em relao aos no-signatrios.136 A ideologia da obrigao de negociar associa sempre imagens e conceitos de conotao positiva s iniciativas negociadoras dos pases desenvolvidos, e negativas s posies dos pases em desenvolvimento que se opem quelas.137 como se os desenvolvidos atuassem em favor do bem comum, e os PEDs somente em defesa de interesses mesquinhos, quando na verdade uma percepo mais neutra daria conta de que ambos defendem interesses legtimos diante de seus prprios projetos nacionais. O risco de inadequada percepo dos prprios interesses138 em virtude de um arcabouo ideolgico diz respeito, tambm, identificao dos pases em desenvolvimento como demandantes quase que exclusivamente em agricultura. A agricultura constitui por certo o setor mais vultoso e dinmico das exportaes de muitos PEDs, inclusive dos pases do Mercosul. A competitividade da produo agrcola do bloco e de outros parceiros do mundo em desenvolvimento inquestionvel. bvio seria deduzir da que o setor agrcola deve constituir o principal terreno de demanda dos PEDs nas negociaes com desenvolvidos. Entretanto, importa analisar cuidadosamente a tendncia dos pases desenvolvidos, tanto nas negociaes multilaterais quanto bilaterais, a quererem definir eles mesmos quais so os interesses
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ofensivos dos pases em desenvolvimento a saber, agricultura mesmo que no pretendam atend-los. At que ponto realmente queremos negociar agricultura versus todo o resto por uma deciso autnoma e calculada, e a partir de que ponto aceitamos os interesses que a agenda dos desenvolvidos nos atribui? A questo pressupe um maquiavelismo talvez excessivo por parte dos desenvolvidos mas curioso observar que a concentrao dos PEDs em demandas agrcolas serviu para justificar e viabilizar, ao longo do tempo, acordos com clusulas de bens industriais, investimentos, servios e propriedade intelectual desfavorveis aos PEDs dentro de um pretenso equilbrio com concesses agrcolas. O que aconteceria se, tanto no plano multilateral como bilateral, os desenvolvidos no houvessem concedido as parcas vantagens agrcolas que deram aos PEDs nos ltimos 20 anos? Seriam as exportaes agrcolas destes ltimos muito menores do que so hoje? Pode-se considerar que os desenvolvidos simplesmente permitiram que os PEDs suprissem parte das necessidades que os primeiros j no queriam ou no podiam atender, mantendo-se de qualquer forma o comrcio agrcola mundial como um setor firmemente administrado pelos principais importadores? Determinar que os interesses ofensivos dos PEDs se concentrem e se esgotem em agricultura praticamente exime os desenvolvidos de discutir, em ALCs ou na OMC, questes fundamentais para o desenvolvimento, como transferncia de tecnologia, regulamentaes dos mercados de servios pblicos, patentes farmacuticas, fosso digital, etc. Serve, assim, para perpetuar uma cmoda diviso de trabalho, administrada a partir do centro, que usa as negociaes comerciais para distribuir os papis de cada segmento da periferia. Os interesses concretos e imediatos de seus setores agrcolas mais produtivos no permitem, claro est, que os PEDs ou alguns deles, como o Brasil abandonem suas demandas agrcolas. Mas seria necessrio investigar, numa perspectiva de longo prazo, se realmente o melhor equilbrio que se pode construir nos bilaterais ou na OMC aquele entre a agricultura, de um lado, e todo o resto, do outro, ou se
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se deveriam procurar articular outras demandas, e deixar que a reduo interna dos oramentos agrcolas dos pases desenvolvidos, decorrente de suas prprias presses fiscais, se encarregue de diminuir a produo domstica e forar a abertura de mercados.139 Por uma lgica perversa, a especializao dos pases em desenvolvimento na produo de bens primrios, que historicamente serve aos interesses dos desenvolvidos, pode ver-se reforada por negociaes comerciais tanto mais quanto mais forem atendidas as demandas dos PEDs no seu prprio setor de demanda, a agricultura.140 Cria-se um crculo vicioso. A obteno de acesso, na grande maioria dos casos muito limitado ou ilusrio, aos mercados agrcolas dos desenvolvidos obriga os PEDs a, em contrapartida, renunciarem a instrumentos de industrializao e capacitao tecnolgica; sua produo, em conseqncia, se concentra mais ainda em produtos primrios, e esses pases passam (ou assim o crem) a depender mais ainda dos mercados dos desenvolvidos para colocar sua produo agrcola crescente, tornando-se mais vulnerveis a presses para, em troca de algum acesso adicional, realizarem novas limitaes de seus instrumentos possveis de poltica industrial.141 Desse modo, enquanto os PEDs aceitarem o papel exclusivo de demandantes agrcolas que lhes atribui a ideologia dominante, vero seriamente comprometida sua capacidade de desenvolvimento.142 Ao contrrio, tendero a involuir em sua pauta produtiva e apresentar um desempenho econmico inferior s suas possibilidades e necessidades.143 Nesse contexto, a implementao de acordos comerciais SulSul torna-se de grande convenincia, pois tende a criar mercados efetivos para a produo industrial dos pases em desenvolvimento (reproduzindo em escala global os inegveis xitos da integrao latinoamericana na promoo da industrializao de pelo menos alguns pases da regio), sem o enorme custo regulatrio envolvido em negociaes multilaterais e bilaterais Norte-Sul. Ao mesmo tempo, revela-se a necessidade de que os PEDs, em suas negociaes com os
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desenvolvidos, seja multilaterais ou bilaterais, formulem uma agenda de demandas mais diversificada e favorvel ao desenvolvimento efetivo, que inclua temas como a transferncia de tecnologia e o aumento do espao disponvel para polticas industriais. No cabe aqui negar a importncia que uma abertura universal dos mercados agrcolas poderia ter em termos de aumento da renda dos PEDs. O problema consiste em que essa abertura nunca se realiza em termos amplos, mas somente de forma muito limitada e atada a contrapartidas muito mais prejudiciais aos interesses dos PEDs do que os ganhos decorrentes das novas quotas que obtm dos desenvolvidos. Diante desse cenrio, no parece recomendvel ao Brasil enxergar na OMC o principal espao para a promoo de seu projeto de desenvolvimento no campo econmico-comercial. A OMC tornou-se um espao para ganhos em agricultura, considerveis nas hipteses mais otimistas, porm que exigiro um alto pagamento em termos de limitao da capacidade de proteo tarifria indstria nacional e congelamento do status quo das normas de acesso a mercados e tratamento nacional em servios alm da impossibilidade de reverter as concesses j feitas nas reas de TRIMS, propriedade intelectual, subsdios e anti-dumping, e da permanente ameaa de ver reincludas na pauta negociadora disciplinas sobre investimentos e compras governamentais. Esse espao para a promoo dos interesses econmico-comerciais nacionais pode ser buscado com maior xito nas negociaes preferenciais com pases desenvolvidos, desde que reformatadas, e principalmente naquelas com outros pases em desenvolvimento, que podem proporcionar alternativas de mercado e de articulao poltica que no venham condicionadas por uma agenda de restrio poltica industrial e tecnolgica nacional, mas, antes que contenham elementos capazes de promover essas polticas. Os acordos bilaterais do Mercosul podem, portanto, constituir um melhor instrumento para o exerccio de uma poltica comercial adaptada s necessidades brasileiras do que a negociao multilateral. Se bem conduzidas, as
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negociaes preferenciais podem conduzir a maiores vantagens com menor restrio ao espao de polticas pblicas.144 Cabe recordar tambm que a OMC foi at aqui, na melhor das hipteses, um terreno neutro do ponto de vista da promoo do projeto de unificao sul-americana, enquanto as negociaes extra-regionais podem fortalecer o Mercosul e a idia de uma Amrica do Sul integrada em torno desse bloco. Na intensa fase de tratativas que, no primeiro semestre de 2007, pretendiam definir as bases para a concluso da Rodada de Doha, perodo que culminou com a reunio ministerial do G-4 (EUA, UE, Brasil e ndia) em Potsdam, estiveram essas negociaes multilaterais a ponto de causar srias fissuras no Mercosul. A Argentina (e tambm a Venezuela) parecia disposta a desautorizar o Brasil como porta-voz do mundo em desenvolvimento (e do prprio Mercosul) caso o lado brasileiro, no G-4, concordasse com cortes tarifrios significativos em bens industriais. O Brasil, naquele grupo, esteve sempre atento aos interesses dos scios, mas isso no parece ser o bastante do ponto de vista da solidez do Mercosul. Se o G-4 houvesse chegado a um acordo, qualquer que fosse, a Argentina provavelmente o contestaria,145 e isso criaria um srio dano para a unidade do bloco e para a prpria capacidade brasileira de levar adiante, junto com a ndia, a agenda dos PEDs pois se os prprios scios regionais o contestassem, pases africanos, asiticos e do restante da Amrica Latina se sentiriam ainda menos representados pelo Brasil. Fica tambm claro no plano multilateral, como j ficara no das negociaes bilaterais extra-regionais (conforme discutido no Captulo 4), que a prioridade para a Argentina a sua poltica industrial e que o Mercosul s lhe convm, hoje, na medida em que seja instrumento dessa poltica. No h consenso, no Mercosul, quanto agricultura como demanda bsica que justifique sacrifcios industriais de monta. Uma insistncia brasileira na agenda de demanda agrcola no plano multilateral pode causar srios problemas, no s com a ndia, como tambm com a Argentina. Verifica-se que uma viso ofensiva da agricultura no capaz de unir nem o mundo em desenvolvimento,
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nem o Mercosul. Faz-se necessrio, assim, atentar para essa outra dimenso possvel da armadilha agrcola, a possibilidade de que as demandas nesse setor afastem uns dos outros os PEDs, em lugar de aglutin-los. Nesse quadro, a possibilidade de que o Brasil viesse a negociar na OMC, como porta-voz do mundo em desenvolvimento, entendimentos que pudessem prejudicar a poltica econmica dos scios regionais, poderia ser vista como uma certa relativizao da prioridade que o pas atribui ao fortalecimento do Mercosul. Pode-se argumentar que o Brasil, desde Cancn, e ultimamente no G-4, usava seu peso especfico justamente para defender interesses que no fundo so os mesmos dos scios no Mercosul, e que, sem a atuao decisiva do Brasil, os PEDs, inclusive a Argentina, teriam sido obrigados a aceitar um acordo em termos muito piores do que os que se configuravam em Potsdam. Ainda assim, parece necessrio considerar a hiptese de, no esforo de consolidao do Mercosul, pensar no futuro em um esquema de negociao conjunta tambm do bloco tambm na OMC. O conceito de poltica comercial comum estabelecido no Tratado de Assuno no tem, aparentemente, por que restringir-se negociao de acordos preferenciais e excluir a esfera multilateral. A hiptese de retomar, no futuro prximo ou distante, o esquema do G-4 no primeiro semestre de 2007, com o Brasil tentando atuar como representante de uma retaguarda que o contesta, poder ter a dupla desvantagem de dificultar um acordo multilateral e prejudicar os esforos brasileiros de consolidao do bloco regional em torno de uma poltica de desenvolvimento integrada.146 Dissemina-se, aps o encontro de Potsdam, a idia do fracasso de Doha. Cumpre, antes de mais nada, evitar que a noo desse fracasso da Rodada de Doha gere nos pases em desenvolvimento uma espcie de sentimento de culpa que os leve a bater porta dos desenvolvidos pedindo acordos bilaterais no fundo prejudiciais aos PEDs. Antes de retomados ou reenfatizados, os
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acordos bilaterais deveriam ser repensados, para que no se tornem mini-Dohas, novos instrumentos para troca de parcas concesses agrcolas por amplos compromissos de abertura industrial e proteo de investimentos. De fato, se o fracasso de Doha indubitavelmente abre demanda renovada pelos bilaterais, preciso saber em que termos, o que se pode aprender desse fracasso para melhor encaminhar os bilaterais.147 Uma das principais concluses a tirar de Doha, at aqui, a de que os pases desenvolvidos no faro sacrifcios, em agricultura, para alm dos estreitos limites ditados por suas legislaes internas. Se no fizeram cortes substanciais na OMC, em troca de uma reduo global de tarifas industriais, dificilmente os fariam no plano bilateral, contra concesses de valor econmico menor. No plano bilateral o Mercosul continua sendo a mesma temida potncia agrcola que no multilateral, mas o valor de seu mercado industrial evidentemente muito menor que os mercados de todos os 150 membros da Organizao. Do ponto de vista da tradicional demanda agrcola, a situao negociadora do Mercosul em nada melhora na ausncia de um acordo multilateral. Seria talvez necessrio comear a formular uma nova agenda de demandas que justifiquem negociaes com os desenvolvidos.
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CAPTULO 6
PERFIL COMERCIAL DO
BRASIL
E A QUESTO DO
DESENVOLVIMENTO DIANTE DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
CAPTULO 6 O PERFIL COMERCIAL DO BRASIL E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO DIANTE DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
O perfil do comrcio exterior brasileiro apresenta hoje trs elementos bsicos de grande relevncia para a montagem de uma agenda negociadora extra-regional: a) o crescimento marcante das exportaes, concentrado em commodities e decorrente mais da elevao dos preos internacionais dos produtos primrios do que do aumento dos volumes exportados; b) a perda de competitividade de exportaes industriais, fenmeno ligado principalmente valorizao cambial; e c) a diversificao de parceiros comerciais, com participao crescente dos pases em desenvolvimento na pauta exportadora e importadora, o que implica oportunidades e desafios (concorrncia chinesa) para o setor produtivo nacional. Em 2006, tanto as exportaes quanto as importaes brasileiras atingiram seus maiores valores histricos (US$ 137 bilhes e US$ 91 bilhes, respectivamente). As importaes tiveram crescimento maior que as exportaes (24% e 16%, respectivamente), comeando a configurar-se uma tendncia de diminuio ou estabilizao do saldo comercial (que cresceu somente 3% em comparao com 2005, em contraste com o incremento do saldo em 2005 com relao a 2004, que fora de 33%). O saldo comercial atingiu o recorde de US$ 46 bilhes: mesmo sem acordos extra-regionais, o Brasil tornou-se um dos cinco pases com maior supervit comercial no mundo.148 Por outro lado, a despeito do crescimento do comrcio exterior, a participao da corrente comercial no PIB manteve-se estvel na comparao de 2006 com 2005, no patamar de 24%. Alm disso,
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o exponencial aumento das exportaes no significou incremento na posio brasileira no ranking dos maiores exportadores mundiais: o pas passou de 23 maior exportador do mundo em 2005 para o posto de 24 em 2006, com sua participao nas exportaes mundiais mantendo-se estvel na faixa de 1,1%149 ficando claro que a maioria dos exportadores vm conhecendo incremento semelhante, ou mesmo superior ao brasileiro, em suas vendas. O Brasil vem diversificando suas exportaes e ampliando as transaes com mercados no-tradicionais. Ao mesmo tempo, reduzse de forma expressiva a participao da UE e dos EUA: esses destinos absorviam 51% das exportaes brasileiras em 2000, passando a 40% em 2006.150 Em 2005, pela primeira vez na histria, o conjunto Amrica Latina/sia/frica ultrapassou o conjunto UE/EUA como destino das exportaes brasileiras.151 O Brasil apresenta ainda um baixo ndice de concentrao de exportaes, tanto por produto quanto por destino. De um grupo de 14 pases considerado em estudo do IEDI, o Brasil aparece como o de menor ndice de concentrao por produto e segundo menor ndice de concentrao por destino (depois da ndia). Cingapura, Malsia, Colmbia e Chile tm os maiores ndices de concentrao por produto, enquanto Mxico e Canad tm os maiores e altssimos ndices de concentrao por destino.152 A importncia comercial do Mercosul diminuiu para o Brasil, ao longo dos ltimos anos, e tambm para os scios. A participao do Mercosul como destino das exportaes brasileiras caiu 9 pontos percentuais entre 1997 e 2004. Se verdade que a participao do Brasil como origem das importaes da Argentina, Paraguai e Uruguai somadas passou de 24% em 1997 para 32% em 2004., por outro lado, o Brasil perdeu relevncia como destino das exportaes argentinas, paraguaias e uruguaias: a participao do mercado brasileiro nas vendas dos scios caiu de 31% em 1997 para 16% em 2004.153 A preocupao argentina com a Brasil-dependncia no mais se justifica, exceto do lado das importaes.154 Essa diversificao dos
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destinos, contudo, no parece ainda levar a Argentina a interessar-se a fundo pelas negociaes extra-regionais. Os preos internacionais das exportaes brasileiras aumentaram 12% em 2006 com relao a 2005, enquanto o quantum exportado cresceu apenas 3%. Entre os destinos mais dinmicos para as exportaes brasileiras destacaram-se o EFTA (aumento de 45%), os pases da ALADI (34%), os do Oriente Mdio (tambm 34%) e a China (23%). J as vendas para os Estados Unidos subiram 8% e as exportaes para a Unio Europia, 14%. Os setores mais dinmicos nas exportaes foram o petrleo (aumento de 50%), as matrias primas no-agrcolas (33%) e os produtos da agricultura tropical (31%), enquanto os setores industriais tiveram crescimento entre 8 e 12%, com exceo da indstria qumica, com crescimento de 26%. O setor de matrias primas no agrcolas tornou-se o maior setor exportador brasileiro, com US$ 16 bilhes exportados. Do lado das importaes, manteve-se grande concentrao dos setores qumico, maquinaria e petrleo, que em conjunto respondem por dois teros do total importado. As importaes nos sub-setores de produtos de informtica, produtos de telecomunicaes e maquinaria eltrica tiveram crescimento muito acentuado (50%, 74% e 87% respectivamente). Entre 1996 e 2005, o quantum das exportaes de produtos bsicos subiu quase 140%, enquanto o quantum das exportaes de produtos diferenciados subiu apenas 22%, deixando claro onde se encontra o ncleo dinmico das exportaes.155 O pas consolidase como exportador cada vez mais eficiente de bens primrios e industriais intensivos em recursos naturais, mas corre o risco de perder participao no mercado de bens intensivos em mo-de-obra e capital, principalmente frente aos pases emergentes do Leste da sia.156 preciso tambm lembrar que as estatsticas brasileiras incluem produtos como acar refinado e etanol entre os manufaturados. Se forem includos entre os produtos bsicos, verificase que o agronegcio realmente domina a vertente exportadora do comrcio brasileiro.
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O setor de matrias primas tornou-se em 2006 o maior setor exportador brasileiro. Confirma-se que as exportaes tm crescido em virtude do aumento dos preos, enquanto as importaes crescem em funo do aumento do quantum.157 No que se refere intensidade tecnolgica das exportaes de produtos manufaturados, interessante observar, numa comparao entre 2006 e 2001, que as exportaes de produtos manufaturados de baixa intensidade tecnolgica cresceram 109% no perodo e as de mdia-baixa intensidade, 177%, contra um crescimento de apenas 34% das exportaes de produtos de alta intensidade tecnolgica.158 Diante desses dados, as perspectivas alentadoras do comrcio exterior em termos de aumento das exportaes e manuteno de elevados supervits parecem esconder tendncias preocupantes. As exportaes parecem depender essencialmente dos elevados preos das matrias primas nos mercados internacionais. Enquanto esses preos aumentam ou se mantm em patamares altos, as exportaes de produtos bsicos continuam crescendo e gerando saldos importantes, a despeito da valorizao cambial que, ao contrrio, compromete a competitividade das exportaes de manufaturados. Os juros internos muito elevados, por sua vez, comprometem os investimentos industriais, mas no afetam a produo agrcola e extrativista que no dependem de investimentos to elevados quanto os da indstria e que, no caso da agricultura, tm acesso a crditos subsidiados. Assim, do ponto de vista da balana comercial, no h incentivo para uma reviso da poltica cambial ou da poltica monetria, que, no entanto, colocam amplos setores produtivos sob sria ameaa. Essa ameaa geral v-se acrescida pelo exponencial incremento da competitividade chinesa em inmeras gamas de produo. Alguns estudos apontam a existncia de um processo de desindustrializao no Brasil,159 com diminuio da competitividade da produo nacional tanto no mercado domstico quanto nos mercados de exportao,160 substituio de produo domstica por produtos importados e desnacionalizao das cadeias de fornecimento
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(setores como o eletroeletrnico, o automobilstico e o qumico cada vez mais substituem insumos nacionais por importados, para manter a competitividade do produto final).161 Entre 1980 e 2005, a indstria manufatureira no Brasil cresceu a uma mdia anual de apenas 0,7%, enquanto a indstria da China crescia 10,9% ao ano nesse mesmo perodo, a da Coria 9,3%, a da Malsia 8,8%, a da Tailndia 8,2% e a da ndia 6,7%.162 Tem-se um quadro geral em que a economia brasileira cresce menos que a dos demais pases em desenvolvimento importantes; dentro do Brasil, a indstria cresce menos que a agricultura e a extrao mineral; e, dentro da indstria, os setores que recorrem a insumos domsticos crescem menos que os setores que substituem os insumos domsticos por importados. Fala-se igualmente no colapso da competitividade exportadora163. Clculos do IEDI demonstram que, no perodo 20002005, devido valorizao cambial, a perda de competitividade dos produtos brasileiros nos Estados Unidos atingiu 30%, e na Unio Europia, 25%. No se registrou ganho de competitividade em nenhum setor, nem mesmo naqueles em que o Brasil detm vantagens comparativas. Em virtude de tais fatores, comea-se a assistir, mais recentemente, ao fenmeno da deslocalizao de empresas brasileiras, que transferem suas linhas de produo para pases onde um conjunto de condies as torna mais competitivas (Estados Unidos, ndia, Rssia, Portugal, Argentina).164 O desinvestimento tambm est associado a um decrscimo relativo da importncia do mercado brasileiro no mundo. No perodo 2003-2006, o crescimento do PIB per capita brasileiro foi de apenas 1,4%, em comparao com um aumento de 7,5% na Rssia, 7,4% na sia, 5,0% na Europa do Leste, 3,9% no Oriente Mdio, 3,1% na frica e 2,7% no conjunto da Amrica Latina. H fortes indcios de que o cenrio de baixo crescimento, a desindustrializao e o novo perfil comercial do pas esto intimamente relacionados, em funo de uma poltica monetria recessiva e de um cmbio ganadero (ou seja,
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pecuarista, para usar a expresso argentina referente ao cmbio sobrevalorizado que prejudicou a indstria e favoreceu o setor agroexportador nos anos 70 e depois nos anos 90). O cenrio brasileiro contrasta vivamente, alis, com o argentino. Durante o Governo Kirchner, a Argentina cresceu a uma taxa mdia anual de 8,9%.165 Segundo o economista Aldo Ferrer, o pas poderia manter uma taxa de crescimento de 6% nos prximos 10 anos, com inflao sob controle. O principal desafio para confirmar esse cenrio, tambm no entender de Ferrer, seria a obteno de nveis adequados de investimento, oriundos sobretudo da poupana interna, desempenhando a poupana externa apenas o papel de coadjuvante ou elemento facilitador de um processo interno de acumulao de capital (alis, a confiana no investimento domstico mais do que no investimento estrangeiro leva o Governo argentino a preocupar-se relativamente pouco com um quadro que, aos olhos dos investidores estrangeiros, pode aparecer como a falta de um ambiente de negcios previsvel). Em recente visita Argentina, o economista Joseph Stiglitz elogiou a poltica econmica do Governo Kirchner e recomendou que o pas siga o caminho atual, ao mesmo tempo em que apontou o Brasil como exemplo negativo de estabilidade sem crescimento. A Argentina mantm polticas que permitem a manuteno de uma taxa de cmbio bastante depreciada; a brecha entre o real e o peso cresceu cerca de 100% nos ltimos dois anos,166 com conseqente aumento da competitividade relativa da produo argentina. O perfil do desenvolvimento almejado pelo Governo argentino, conforme o Plano Estratgico para o Desenvolvimento Produtivo lanado oficialmente em maio de 2007, claramente o incremento do valor agregado da produo nacional e a reduo paulatina da proporo do contedo primrio do que se produz e exporta. Visase a criar um novo papel do Estado no desenvolvimento produtivo, com a melhoria das capacidades tecnolgicas e o apoio a setores estratgicos e a consolidao de cadeias produtivas e conglomerados regionais centrados em setores inovadores. Est em curso na Argentina um claro processo de reindustrializao conduzido conscientemente pelas
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polticas do Governo. A produo industrial cresceu 8% em 2006 e prev-se crescimento de 7% em 2007 (acima do crescimento global do PIB), com incremento substantivo do estoque de capital investido na indstria. Nesse quadro, pode-se enxergar uma inverso nas estratgias produtivas que caracterizaram os processos econmico brasileiro e argentino nos ltimos 50 ou 70 anos, passando a Argentina a adotar uma poltica consistente de industrializao e conformando-se o Brasil com sua vocao agrcola. Caso a tendncia se mantenha no longo prazo, caberia especular sobre o impacto dessa inverso sobre a relao de poder entre os dois pases pois no passado a poltica de industrializao brasileira e a desindustrializao argentina claramente contriburam para que o Brasil alcanasse a posio privilegiada que hoje ocupa na Amrica do Sul, enquanto a Argentina assumia um papel secundrio na regio. Importante fator a avaliar quando se considera o possvel balano de ganhos e perdas num processo negociador extra-regional diz respeito ao comrcio intra-firma e determinao dos fluxos comerciais em funo de estratgias das empresas transnacionais. O comrcio intra-firma j corresponde a cerca de um tero das trocas globais (cerca de 35% no caso do Brasil167). A reorganizao das cadeias globais de produo e comercializao tende a ser fundamental da definio dos padres no s de comrcio, como tambm de investimento, da maioria dos pases.168 No Brasil, esse fenmeno manifesta-se de maneira muito marcante. O vnculo das filiais brasileiras de empresas transnacionais muito forte com suas matrizes no que diz respeito s importaes, mas no s exportaes.169 Estudos mostram clara tendncia das filiais no sentido de importarem de seus pases de origem, provavelmente devido a fatores de dependncia tecnolgica,170 mas no no de exportarem para esses pases. A insero das filiais de transnacionais no Brasil concentra-se no mercado interno e nas exportaes a pases latinoamericanos e para os EUA.171
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Observa-se que muitos estudos de impacto dos acordos extraregionais ignoram os efeitos do comrcio intra-firma e das estratgias das transnacionais. Tendem assim a subestimar a medida em que a liberalizao comercial pode estimular ainda mais a tendncia j existente a importaes provenientes dos pases de origem por parte das filiais e determinar a substituio de insumos locais por importados.172 Uma grande questo saber se acordos com pases de outras regies, principalmente da sia e da frica, levariam as multinacionais a passarem a produzir tambm para essas regies a partir do Brasil. O fato hoje que, com uma regio especialmente dinmica em nosso comrcio exterior, a sia, o Brasil vai desenvolvendo um padro de comrcio do tipo centro-periferia, com importaes essencialmente de manufaturados e exportaes altamente concentradas em produtos agrcolas e minerais. De fato, as exportaes brasileiras para os pases desenvolvidos tm mantido o mesmo perfil ao longo dos anos: os manufaturados representavam 76% das vendas para os EUA em 198789 (contra 12% para os produtos bsicos), e continuavam representando 76% em 2000-2004 (contra 8% para os produtos bsicos); a gama de produtos manufaturados respondia por 38% das vendas para a Unio Europia em 1987-89 (contra 48% dos produtos bsicos) e continuou representando 38% no perodo 2000-2004 (contra 49% dos produtos bsicos). Estabilidade semelhante no perfil exportador se verifica nas vendas brasileiras para o Mercosul e ALADI, com ampla concentrao em manufaturados (81% das exportaes para o Mercosul em 1987-89, 90% em 2000-2004). J as vendas de produtos bsicos para a China, que respondiam por apenas 16% da pauta exportadora para aquele pas em 1987-1989, saltaram para 57% em 2000-2004, enquanto a participao de manufaturados despencava de 62% para 21% na comparao entre os mesmos perodos. Evoluo semelhante demonstrou a composio das vendas para o restante da sia, inclusive Oriente Mdio. Ou seja, as exportaes para os desenvolvidos e para a Amrica Latina tm mantido o mesmo padro ao longo das dcadas (com concentrao em manufaturados nas vendas
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para EUA e Mercosul/ALADI, e em produtos bsicos nas vendas para a Europa). Enquanto isso, as exportaes para a sia os mercados mais dinmicos demonstram uma dramtica inverso e passam a concentrar-se cada vez mais em produtos bsicos.173 Os elementos acima descritos afiguram-se fundamentais para a definio das estratgias de negociao extra-regional do Mercosul. Do ponto de vista brasileiro, essas negociaes deveriam estar voltadas para obter mercados em favor dos produtos industriais de maior valor agregado, buscando compensar, ainda que parcialmente, mediante redues tarifrias e eliminao de barreiras no-tarifrias, os efeitos nocivos da valorizao cambial e da alta taxa de juros internos, recuperando parte da competitividade perdida. Essas preferncias, uma vez vinculadas a um regime de origem exigente (com agregao regional de 60%, como o Mercosul normalmente prope em suas tratativas extraregionais), poderiam inclusive servir de estmulo para a manuteno de cadeias produtivas nacionais razoavelmente verticalizadas, sem substituio de insumos nacionais por importados. Os mercados mais propensos a esse tipo de exerccio seriam os de outros pases em desenvolvimento: so mercados importadores mais dinmicos e nos quais a produo industrial est normalmente protegida por tarifas bem mais elevadas do que nos pases desenvolvidos, aumentando o significado econmico das preferncias a serem obtidas. Ao mesmo tempo, muitos pases do Sul so crescentemente competitivos em vrios nichos do setor industrial (ou em praticamente todos os nichos, no caso da China), e no se deve minimizar a ameaa indstria nacional decorrente mesmo de negociaes aparentemente inofensivas.174 Esse fato recomendaria que as negociaes Sul-Sul se concentrassem na troca de preferncias em setores menos sensveis (o grau de sensibilidade, naturalmente, dependendo do parceiro com o qual se negocia). De toda forma, a busca prioritria de acesso a mercados agrcolas, seja em negociaes Norte-Sul, seja Sul-Sul, pode aprofundar o quadro de desindustrializao e perda de competitividade acima descrito, se vier associada a uma contrapartida sob a forma de
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desproteo tarifria da indstria nacional e de cerceamento de instrumentos de poltica industrial (proibio de incentivos diferenciados entre empresas de capital nacional e estrangeiro, por exemplo). O Secretrio de Comrcio Exterior do MDIC observava, em recente entrevista: Uma das vocaes do Brasil o agronegcio. Vamos dispensar isso?175 O agronegcio certamente um dos setores mais dinmicos da economia brasileira. A questo consiste em saber: o que significa no dispensar o agronegcio nas negociaes externas? Se, para no dispensar o agronegcio necessrio fechar acordos que aumentem marginalmente o mercado dos produtos agrcolas, ainda que isso desacelere a desindustrializao, parece necessrio reavaliar com cuidado o papel das exportaes agrcolas na poltica comercial brasileira, ainda que essa reavaliao signifique, no entendimento de alguns, dispensar o agronegcio. PRINCIPAIS MERCADOS-ALVO E SUAS CARACTERSTICAS O setor privado brasileiro parece hoje dividido entre duas linhas principais em sua atitude relativamente s negociaes extra-regionais do Mercosul. A primeira uma linha extremamente crtica quanto poltica negociadora atual do bloco. Nela se mesclam um lado retricoideolgico (a obrigao de negociar, acordos bilaterais com os desenvolvidos so fundamentais para abrir mercados) e o interesse concreto do agronegcio. A segunda uma linha mais realista, que percebe claramente as dificuldades de concluir acordos extra-regionais benficos e prope uma agenda negociadora mais sofisticada, na qual figuram tanto pases desenvolvidos quanto em desenvolvimento. Representativo desta segunda linha o estudo de Sandra Rios e Roberto Iglsias sobre possveis prioridades negociadoras com parceiros externos.176 O estudo considera 19 pases ou blocos prioritrios para as negociaes do Mercosul. Destes, 5 so latinoamericanos (Chile, Colmbia, Costa Rica, Mxico e Venezuela com 3 dos quais o Mercosul j tem acordos de livre comrcio Chile,
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Colmbia e Venezuela e com 1 dos quais tem acordo de alcance parcial - Mxico). Os restantes 14 so parceiros extra-regionais. Desses 14: 4 so pases ou blocos com os quais o Mercosul est em negociaes (frica do Sul atravs da SACU , Arbia Saudita atravs do CCG , ndia e Unio Europia); 2 so pases aos quais o Mercosul j props negociaes de livre comrcio 4+1 (Canad e Estados Unidos); 1 um pas com o qual o Mercosul j conclui AcordoQuadro de comrcio e ao qual j props o incio das tratativas para um acordo preferencial (Marrocos); 2 so pases com os quais o Mercosul tem um processo de dilogo que pode conduzir a uma negociao de livre comrcio (Coria e Japo); 1 um pas com o qual o Mercosul abriu processo de dilogo, mas com o qual h tempo no tem contato efetivo (Rssia); 1 um pas que props ao Mercosul uma negociao de livre comrcio, mas que vive um momento poltico que dificulta a abertura de negociaes (Ir); 1 um pas membro de uma associao regional com o qual o Mercosul abriu processo de dilogo (Tailndia, membro da ASEAN); 1 um pas com o qual o Mercosul abriu um processo de dilogo econmico, mas que suscita enormes resistncias internas quando se cogita de uma negociao comercial preferencial (China); e apenas 1 um pas com o qual o Mercosul no estabeleceu contato (Arglia). Verifica-se assim que a agenda de relacionamento extra-regional do Mercosul corresponde de perto s prioridades identificadas. Se em vrios desses casos ainda no se conta com negociaes efetivas,
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ou se estas se encontram atrasadas, isso se deve na maioria das vezes relutncia das contrapartes. Fica claro que o Mercosul no padece de escassez de contatos externos e nem concentra suas iniciativas em parceiros insignificantes. Por outro lado, o mesmo estudo suscita dvidas sobre a relevncia de negociaes freqentemente defendidas como prioritrias pelo setor privado e por correntes crticas ao Governo brasileiro, e mesmo sobre a urgncia das negociaes extra-regionais em geral. Dos 14 parceiros extra-regionais considerados, apenas 7, todos eles pases em desenvolvimento, apresentam mdia tarifria superior a 10% para os produtos de maior interesse dos exportadores brasileiros nesses mercados (o trabalho considera cerca de 30 produtos prioritrios em cada mercado). Esses pases so a Coria (mdia tarifria de 38,1%), Marrocos (31,3%), ndia (28,8%), Tailndia (16%), frica do Sul (14%), Arglia (12,7%) e Ir (10,5%). Os parceiros desenvolvidos apresentam mdias tarifrias bastante baixas para os produtos prioritrios do ponto de vista brasileiro em seus mercados: EUA (mdia tarifria de 5,4%), UE (5,2%), Japo (4,4%) e Canad (3,3%). A China aparece com mdia tarifria tambm relativamente pouco elevada (8,2%).177 Entretanto, vrios desses parceiros impem barreiras notarifrias (de diferentes tipos) a muitos dos produtos brasileiros prioritrios. A Arglia, num caso extremo, mantm barreiras notarifrias (BNTs) sobre todos os 30 produtos prioritrios considerados, a China tem BNTs referentes a 24 de 32 produtos, a Rssia impe BNTs a 23 de 32 produtos, o Marrocos a 12 de 29 e a ndia a 11 de 31. No outro extremo aparecem o Ir, onde nenhum dos 30 produtos prioritrios para o Brasil est sujeito a BNTs, a frica do Sul e Arbia Saudita (2 produtos sujeitos a BNTs em 30 considerados) e a Coria (3 produtos em 30). Os pases desenvolvidos mantm nmero considervel de barreiras sobre os produtos brasileiros prioritrios: as BNTs afetam 18 dos 33 produtos prioritrios nos EUA, 9 de 36 na UE, 9 de 30 no Canad. Nesse
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sentido destaca-se o Japo, que sujeita apenas 1 dos 32 produtos prioritrios brasileiros a BNTs.178 H que considerar tambm a questo dos picos tarifrios. O Japo, por exemplo, com mdia tarifria de 4,4% para os produtos considerados, apresenta, dentro desse grupo de produtos, um pico de 50%. Os EUA tm um pico de 48%, a UE de 22% e o Canad de 18,5%. Entre os PEDs, destacam-se os picos tarifrios da Coria (497%), Marrocos (140%), ndia (105%), Tailndia (80%), China (47,2%) e frica do Sul (42,5%).179 Todos esses dados sugerem que muito difcil desenhar estratgias negociadoras muito abrangentes para as tratativas com cada parceiro, e que mais conveniente do que concluir ALCs seria negociar acordos tailor-made, ao menos nos casos em que as regras da OMC o permitem, ou seja, com os PEDs. De fato, o estudo indica que vale mais a pena, com cada um desses parceiros, concluir um acordo que liberalize uma ou duas dezenas de produtos prioritrios, que sofrem picos tarifrios e barreiras no-tarifrias, do que um acordo de livre comrcio com 95% de cobertura mas que deixe de fora esses itens ou que liberalize apenas barreiras tarifrias j relativamente baixas e ignore as BNTs. O prprio estudo o reconhece, quando o afirma, por exemplo, em relao ao Canad: o mercado canadense muito relevante em termos de dimenses, mas o interesse de um acordo depender de que sejam obtidas preferncias significativas nos poucos produtos em que o Canad concentra a sua poltica de proteo180, e com relao ao Japo: h dificuldades na definio de uma agenda para as negociaes bilaterais, uma vez que os interesses brasileiros em termos de ganho de acesso a mercados esto voltados para um pequeno conjunto de produtos em que o Japo concentra a sua poltica de proteo.181 Mesmo um caso como o da China, visto sob essa tica, muda de figura: Mesmo na ausncia de um acordo de preferncias tarifrias [com a China], h interesse na negociao de acordos para a remoo de barreiras no-tarifrias, como normas sanitrias, fitossanitrias e normas tcnicas. (Sandra Rios e Iglsias, pg. 22) O mesmo estudo
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afirma: Esforos para a remoo de barreiras no-tarifrias no mercado chins deveriam ser um objeto prioritrio da poltica comercial brasileira. (pg. 30) Na mesma linha, a considerao da existncia ou no de acordos entre as contrapartes e terceiros pases, como fator de urgncia para as negociaes do Mercosul com vistas a no perder mercados, deve levar em conta no o simples fato de que determinado parceiro tenha ou no acordos com outros concorrentes, mas sim examinar se, nesses acordos, os produtos de interesse prioritrio do Brasil e do Mercosul esto cobertos. Todas estas consideraes so feitas sob o ponto de vista brasileiro. A definio de uma estratgia do Mercosul para as negociaes extra-regionais poderia partir de um profundo estudo conjunto que considerasse os produtos prioritrios de todos os pases do bloco e seu tratamento tarifrio e no-tarifrio nos principais parceiros-alvo. claro que esse tipo de estudo conjunto poderia trazer luz alguns problemas latentes, pois as diferenas de tamanho e de diversificao produtiva fazem com que as perspectivas de ganhos de acesso gerem interesses menores ou muito menores por parte dos demais scios. Alm disso, acordos comerciais com terceiros implicam a reduo das margens de preferncia intra-bloco, srio problema para os pases do agrupamento que tm e continuaro tendo no prprio Mercosul seu mercado prioritrio. De toda forma, fica claro que a linha realista do setor privado aproxima-se bastante da agenda que o prprio Governo brasileiro pretende desenvolver nas negociaes extra-regionais do Mercosul, uma agenda que leva em conta basicamente a dimenso dos mercadosalvo e a possibilidade realista de fechar acordos relevantes com esses parceiros.182 O que parece estranhamente ausente das cogitaes do setor privado quando se trata das negociaes extra-regionais a dimenso defensiva. Os apelos ambio negociadora parecem ignorar que o Brasil e o Mercosul precisaro oferecer algo em troca do acesso
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preferencial a ser obtido, e que esse algo pode colocar em risco setores especficos. Parece existir um consenso quanto ao carter desejvel de acordos extra-regionais, sendo as sensibilidades setoriais consideradas pequenos entraves pontuais. De fato, quando se considera cada negociao tomada individualmente, as sensibilidades normalmente se concentram em um ou dois setores, que ento aparecem como empecilho para um acrordo, em detrimento de todos os demais, interessados nos benefcios do acordo. Porm, quando se considera toda a gama de negociaes atuais ou possveis do Mercosul, pode-se chegar a uma situao em que grande parte do parque produtivo brasileiro se ver afetada por concorrentes muito fortes de um ou outro parceiro: o setor petroqumico pelo CCG; os setores de autopeas, txteis e de qumica fina pela ndia e pelo Paquisto; o setor de agroqumicos por Israel; os setores de mquinas e equipamentos, eletroeletrnicos e automobilstico pela Coria; algumas gamas de txteis pela SACU; bens de consumo no-durvel pela ASEAN etc. sem considerar, naturalmente, o caso da China. Cabe observar, alm disso, que a representao do setor privado industrial brasileiro parece cada vez mais influenciada pelos interesses do agronegcio, setor cujos principais sindicatos so membros da FIESP e dialogam com a CNI no mbito da Coalizo Empresarial. Assim, mesmo esta linha realista do setor privado tende por vezes a minimizar as sensibilidades setoriais defensivas em favor de uma agenda pr-ativa de negociaes que, com qualquer parceiro, podem beneficiar o agronegcio sem criar-lhe nenhuma ameaa. Por vezes tem-se a impresso de que o Governo brasileiro assume a defesa dos interesses da indstria com maior nfase do que as prprias entidades empresariais. Parece, sobretudo, haver grande distncia entre a identificao concreta de interesses do setor privado nas negociaes extra-regionais e a retrica de correntes ligadas a esse setor privado dedicadas a criticar a poltica comercial do Governo. De um lado tem-se uma atitude prudente, que identifica mercados-alvo e prioridades essencialmente
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coincidentes com o conjunto de negociaes que o Brasil e o Mercosul tm procurado montar. De outro uma pregao de negociaes com os ricos, confundindo o contedo ideal e o contedo possvel dessas negociaes. Essas crticas sero objeto do Captulo 7.
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CAPTULO 7
DISCUSSO SOBRE
AS CRTICAS CONDUO
DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
DISCUSSO SOBRE AS CRTICAS CONDUO DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
CAPTULO 7
Cabe aqui tratar da linha do setor privado abertamente crtica ao Governo brasileiro, qual se unem correntes polticas e setores da imprensa sistematicamente contrrios a toda a atuao externa do Governo Lula. Antes de examinar as principais crticas, seria curioso, alis, considerar o argumento, j tradicional desde 2003, segundo o qual o Governo Lula adota uma poltica externa e comercial terceiromundista para contentar a esquerda de suas bases de apoio, em compensao por uma poltica macroeconmica muito conservadora.183 Invertendo essa lgica, caberia perguntar: no ser a atuao externa do Governo Lula o nico terreno que a direita encontrou para fazer-lhe oposio, uma vez que est plenamente satisfeita com a poltica macroeconmica? A crtica sistemtica poltica externa e especialmente poltica comercial serviria assim para compensar a adeso tcita desses setores crticos poltica macroeconmica conservadora do Governo. Cumpre observar, igualmente, que as negociaes comerciais tornam-se a nica vertente em que, por caber sua conduo ao Itamaraty, e no s autoridades econmicas, possvel tentar promover um projeto de natureza desenvolvimentista. No se trata portanto de uma compensao retrica, mas da efetiva tentativa de criao de um ncleo ativo de polticas alternativas ortodoxia macroeconmica. As crticas que circulam no Brasil conduo das negociaes extra-regionais do Mercosul podem ser agrupadas em algumas
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categorias principais. Abaixo se procurar examinar brevemente cada uma dessas categorias: a) Crticas atitude geral do Mercosul nas negociaes, alegadamente ideolgica Segundo muitos observadores, o Mercosul, por influncia sobretudo do Brasil, adotaria uma atitude ideolgica diante das negociaes; o bloco no seria suficientemente pragmtico. Desde 2003, com efeito, tem-se repetido saciedade, principalmente em rgos da imprensa brasileira, a assero de que o Mercosul, movido pelo Brasil, adota uma poltica comercial ideolgica, que o leva a desestimar as negociaes com pases desenvolvidos e preferir tratativas com parceiros economicamente insignificantes do mundo em desenvolvimento. Essa idia esposada sobretudo por analistas ligados ao setor privado, e mesmo por alguns funcionrios do Governo (Ministrios da Fazenda e da Agricultura), que identificam principalmente no Itamaraty a fonte de uma ideologia contrria a acordos com os desenvolvidos e direcionada a parcerias sem valor comercial com scios do terceiro mundo. A respeito dessa linha de pensamento cabem algumas observaes. Toda percepo da realidade tende a ser ideolgica, pois se baseia em certos postulados irredutveis observao emprica. Assim, a viso segundo a qual o Brasil ideolgico nas negociaes extraregionais do Mercosul ela mesma ideolgica, pois fundamenta-se na concepo de que ampliar os laos com pases ricos nos far tambm ricos, graas a uma espcie de contato mgico, independentemente de saber se esses laos constituem-se ou no em instrumentos desequilibrados e desfavorveis ao Brasil. O desejo de ser bem visto e aceito pelos grandes, a identificao com o opressor (que encobre e ameniza o sentimento de opresso), tambm ajudam a conformar essa viso, sem basear-se em nenhum estudo econmico concreto. Mesmo do ponto de vista mais especfico do acesso a mercados, a
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argumentao anti-ideolgica vai sempre no sentido de que convm negociar com os grandes mercados, sem se preocupar em determinar se as negociaes efetivamente reduziriam barreiras ao acesso de nossos produtos de exportao queles mercados, nem a que preo. Ignora, ademais, o fato de que os mercados em mais forte expanso no mundo h vrios anos so os de pases em desenvolvimento, situao que tende a projetar-se no futuro. A ideologia anti-ideolgica est imbuda da obrigao de negociar, que se abordou no Captulo 5. Seus postulantes parecem ignorar todos os elementos de concorrncia que existem no cenrio internacional, inclusive a concorrncia entre pases em desenvolvimento, de um lado, que com sua mo-de-obra barata e outras vantagens podem superar os pases desenvolvidos em vrios setores industriais e progressivamente capacitar-se em linhas de produo com maior contedo tecnolgico, e, de outro, os prprios pases desenvolvidos, que ao contrrio tm interesse em superar a concorrncia dos PEDs e mant-los como produtores agrcolas ou montadores de produtos industriais, no como centros autnomos de produo de alta tecnologia. Parecem ver nas linhas de relacionamento do Brasil com os desenvolvidos apenas win-win situations. Para sustentar sua argumentao, esses pragmticos concebem acordos de livre comrcio com os pases desenvolvidos em moldes completamente irrealistas, imaginando que os mercados agrcolas se abriro inteiramente e que as barreiras no-tarifrias sobre produtos de indstrias antigas (siderrgica, txtil) sero facilmente removidas. Em seus raciocnios, a indstria brasileira parece sempre disposta a qualquer sacrifcio para pagar um acesso agrcola altamente hipottico. Essa linha de pensamento parece, assim, muito permevel doutrina dos pases desenvolvidos, que implantam na prpria agenda negociadora dos PEDs a demanda por acesso em agricultura, para que, em troca desse acesso que na melhor dos casos se dar em volumes pfios e de forma altamente administrada possam exigir regras de proteo dos interesses das empresas transnacionais e
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perpetuar o diferencial tecnolgico. Comprova-se que a maior competitividade dos pases desenvolvidos no campo do comrcio est, no em algum setor especfico, mas em sua capacidade de exportao de idias. Essa capacidade permite que construamos nossa demanda exatamente em funo do papel que eles, pases desenvolvidos, nos reservam o de exportadores de produtos primrios e local para instalao de ramos de empresas transnacionais globalizadas, sem absoro de tecnologia e sem investimentos em P&D. Os pases industrializados com os quais negociamos tentam, e conseguem, definir de antemo o que queremos e que s daro na medida em que suas decises internas de controle de mercados o permitam. Acesso maior para bens agrcolas poderia beneficiar-nos, e precisa constar da agenda negociadora, mas deveria ser o piso, e no o teto das nossas demandas. Se h componente ideolgico nas posies do Brasil no seio das negociaes extra-regionais do Mercosul, ele se encontra na contestao de um certo paradigma de relacionamento Norte-Sul, dentro do qual os acordos comerciais servem para aumentar o diferencial de poder econmico e no para reduzi-lo. Que significa o pragmatismo que tantas vezes se prega como a necessria linha-mestra das negociaes do Mercosul?184 Tende a significar o abandono das prprias posies, aderindo s da outra parte. Por que no se espera que a Unio Europia, por exemplo, seja pragmtica e adira s posies do Mercosul, zerando as tarifas de seu mercado agrcola? A idia do pragmatismo neste contexto parece eivada de uma concepo unilateral, segundo a qual sempre o Brasil, ou o Mercosul, que mantm posies dogmticas, e precisa nelas ceder. Talvez, do ponto de vista dos exportadores brasileiros de carne bovina (e para seguir no exemplo Mercosul-UE) fosse efetivamente mais pragmtico ceder em todas as posies relativas a bens industriais e servios para concretizar uma quota de exportao, ainda que pequena, daquele item. J ao considerar o desenho geral da negociao birregional, o mais pragmtico seria tentar algum equilbrio nas concesses recprocas. E quando se tem em conta o conjunto da
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insero internacional do Mercosul em funo dos projetos nacionais de desenvolvimento, talvez o mais pragmtico seja uma reviso das bases e objetivos negociadores com vistas a definir instrumentos que permitam reduzir o diferencial tecnolgico entre as duas regies. Cumpre tambm ter presente o fato bvio, mas que s vezes parece esquecido em matrias de imprensa e comentrios crticos s posturas do Mercosul, de que os acordos de livre comrcio no se negociam apenas para vender, mas tambm para comprar. Do contrrio, seria de fato incompreensvel que o Mercosul no fechasse acordos com parceiros das propores dos EUA ou da UE. O fato que essas negociaes assim como aquelas com a ndia, a SACU, o CCG, Israel ou qualquer outra, expem setores importantes da indstria nacional a uma maior concorrncia estrangeira, ameaando sua posio no mercado domstico, pondo em risco empregos e investimentos atuais ou futuros, colocando em jogo a prpria existncia de algumas companhias. Parece antiquado pensar nesses termos, e tanto crticos como defensores dos acordos tendem a preferir a discusso sobre servios, investimentos e oportunidades para as exportaes agrcolas, mas o diversificado e vulnervel setor industrial nacional no pode ser esquecido. No Mercosul, a Argentina tem sido o scio mais preocupado com o impacto das negociaes para seu parque industrial. preciso reconhecer a legitimidade de suas preocupaes e no trat-las como um incmodo para o processo como se a indstria brasileira, de resto, no tivesse as mesmas, ou maiores, sensibilidades, talvez menos vocais porque diludas em um parque produtivo maior e acostumado a uma dcada e meia de abertura comercial mais ou menos consistente (em contraste com as oscilaes da poltica argentina) mas nem por isso menos legtimas. Para o setor de petroqumicos, por exemplo, o ideal seria, de fato, no negociar nada com o Golfo; para o de agroqumicos, no negociar com Israel, para o de txteis, no negociar com a ndia nem o Paquisto; para o de autopeas, talvez o ideal fosse abandonar o acordo com a Unio Europia. Certamente o Governo necessita arbitrar entre esses interesses pontuais e o interesse do pas
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como um todo (no s estritamente econmico), mas essa arbitragem no deve ignorar as sensibilidades pontuais sob pena de criar srias vulnerabilidades para os acordos no futuro por exemplo quando de sua tramitao parlamentar. As sensibilidades feridas precisam entrar no balano de prs e contras de cada negociao, e no serem descontadas de antemo como mero resqucio da poca da substituio de importaes, como se no estivessem em jogo fbricas e empregos reais. Talvez o Mercosul deva seguir o exemplo dos pases desenvolvidos em suas negociaes de ALCs, principalmente em agricultura, nas quais aqueles pases s abrem o que j est aberto ou o que no sensvel, e na melhor das hipteses contingenciam as preferncias nos produtos de maior sensibilidade. Esse tipo de postura permitiria preservar o valor estratgico das negociaes extra-regionais sem expor a indstria nacional e sem forar as contrapartes a abrir seus prprios setores vulnerveis, o que de qualquer forma no faro. b) Crticas ao alegado enfoque protecionista do Mercosul O Mercosul, na viso de muitos crticos, seria um bloco extremamente defensivo em suas negociaes extra-regionais, com baixa ambio, pouco generoso em suas ofertas tanto na rea de bens quanto em servios e investimentos.185 Essa percepo uma ide reue, que no corresponde a uma anlise do contedo das posies do Mercosul em qualquer negociao extra-regional. No campo de bens, o Mercosul apresentou na ALCA uma oferta de liberalizao com cobertura de todos os itens da pauta tarifria, distribudos em diferentes categorias conforme o prazo de desgravao.186 O Mercosul, protecionista e tmido, no teve dificuldades em aceitar os princpios de que nenhum item estaria excludo do processo de desgravao e de que as ofertas seriam vlidas para todo o hemisfrio. Esses princpios vieram a ser descumpridos
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justamente pelos dois pases desenvolvidos do continente, liberais e ambiciosos: o Canad fez oferta excluindo vrios itens agrcolas de grande interesse dos latino-americanos e caribenhos, enquanto os EUA apresentaram oferta diferenciada conforme o parceiro, reservando a oferta menos generosa justamente para o Mercosul. Nas negociaes com a Unio Europia, a mais recente oferta do Mercosul prev a desgravao integral de itens correspondentes a 77% do comrcio dentro de 10 anos, de outros 8% dentro de 18 anos (beneficiando-se de quotas com tarifa zero e desgravao gradual durante esse perodo), e outros 4% beneficiando-se de margens de preferncia, chegando a uma cobertura de 89%. A oferta da Unio Europia tem, aparentemente, profundidade comparvel, chegando a uma cobertura de 93%. Entretanto, nos 7% excludos, ou objeto de ofertas de quotas muito pequenas, sem tarifa zero intra-quota e sem nenhuma perspectiva de desgravao extra-quota, concentram-se os interesses exportadores do Mercosul (produtos agrcolas objeto da organizao de mercado europia).187 Nas negociaes com Israel o Mercosul apresentou uma oferta inicial com cobertura de 92% do comrcio e est prestes a fechar um acordo concedendo liberalizao integral para 93% do comrcio e de 98% considerando as ofertas diferenciadas (itens em que a Argentina se exime da desgravao). Nas negociaes com o CCG, a oferta inicial do Mercosul cobria 99% do comrcio atual (embora exclusse os petroqumicos, principal interesse do CCG em termos de comrcio potencial; contudo, o bloco continua estudando internamente maneiras de melhorar a oferta tambm nesse segmento). No setor de servios, o Mercosul ofereceu Unio Europia a consolidao do grau atual de abertura de mercados, nos setores de telecomunicaes, servios financeiros, transporte martimo, guas e saneamento, principais interesses dos europeus. Grande esforo foi feito para incluir, na oferta aos europeus, inmeros elementos adicionais s ofertas dos pases do bloco feitas na Rodada de Doha, de modo a criar uma margem de preferncia para a UE. A UE, por sua vez, apresentou ao Mercosul uma oferta com cerca de 50 elementos OMC177
minus, ou seja, a oferta europia em uma negociao preferencial era inferior oferta multilateral. No principal setor de interesse do Mercosul dentro da esfera de servios, o Modo 4 (movimento de profissionais individuais prestadores de servios), a UE apresentou uma oferta preferencial de quotas para acesso de profissionais do Mercosul ao mercado europeu em 18 subsetores: pelos nmeros da oferta (de resto apresentada apenas oralmente), essa preferncia permitiria o acesso de 1,6 profissional de cada pas do Mercosul a cada pas da UE em cada subsetor.188 No caso da ALCA, a ausncia de acordo sobre as modalidades de negociao (listas positivas versus listas negativas189) no permitiu que se apresentasse oferta semelhante. Cabe mencionar, de toda forma, que a oferta norte-americana eximia-se de qualquer compromisso referente s legislaes estaduais, as quais contm os principais empecilhos prestao de servios em muitos setores, enquanto o Canad registrava o enorme carve-out representado por sua legislao de investimentos (que cobre tambm investimentos em setores de servios), segundo a qual qualquer investimento no Canad a partir de um certo patamar mnimo (que pode ir de US$ 5 milhes a US$ 280 milhes, dependendo da sensibilidade atribuda ao setor) est sujeito a um mecanismo de exame discricionrio que pode simplesmente vetar a realizao do investimento por razes noespecificadas de interesse nacional. No que se refere a investimentos, a oferta do Mercosul aos europeus prev o congelamento do grau praticamente irrestrito de acesso a investidores estrangeiros em todos os setores de manufaturas, extrao mineral, energia, agricultura e pesca, oferecendo, ademais, tratamento nacional integral s empresas europias instaladas (com a exceo da possibilidade alis no utilizada de oferecer incentivos creditcios diferenciados segundo a origem do capital e de aplicar medidas destinadas ao desenvolvimento tecnolgico). A oferta europia manteve srias restries de acesso a investidores estrangeiros, sujeitos a mecanismos de screening (avaliao discricionria da aceitabilidade do investimento) em pases como a Frana, Itlia, Portugal e Finlndia.
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No mbito da ALCA, a exemplo do que ocorreu em servios, as divergncias sobre o marco normativo no permitiram que o Mercosul chegasse a uma oferta da mesma magnitude que nas negociaes com a UE, porm tambm aqui os EUA e o Canad ofereceram a excluso de qualquer compromisso referente s legislaes estaduais norteamericanas e ao mecanismo de screening canadense. Estes exemplos deixam claro que o Mercosul no pode ser considerado um bloco negociador protecionista, e na prtica manteve posies to ou mais ambiciosas do que as dos parceiros desenvolvidos. A imagem do protecionismo foi-lhe colada justamente pelos desenvolvidos, como pretexto para justificar a pobreza de suas prprias ofertas negociadoras, bem como pelas correntes internas dispostas a qualquer sacrifcio (alheio) para obter melhoras marginais de acesso agrcola aos mercados norte-americano e europeu. Se o Mercosul atuou de maneira protecionista, isso ocorreu no que se refere defesa do policy space. O Governo brasileiro, principalmente a partir de 2003, conduziu-se nas negociaes do Mercosul com parceiros desenvolvidos convicto de que o maior risco presente nesses processos consiste na perda, em virtude de acordos bilaterais, da capacidade de implementar os instrumentos de poltica industrial e tecnolgica ainda permitidos pelo arcabouo da OMC. Essa dimenso no parece ser considerada relevante pelos crticos das posies brasileiras, muito embora o policy space que se tenta preservar seja exatamente o espao necessrio para implementar polticas favorveis ao setor produtivo. c) Crticas aos outros pases do bloco ou obrigao de negociar em conjunto (os scios atrapalham o Brasil) Certas correntes no Brasil criticam, desde 1991, a concepo do Mercosul como Unio Aduaneira e, ultimamente, procuram argumentar que o Brasil poderia concluir acordos comerciais vantajosos com vrios parceiros se o Mercosul no atrapalhasse,190 isto , se o
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Brasil pudesse negociar individualmente.191 Outras correntes no contestam abertamente o Mercosul como ator, mas apresentam viso ctica quanto sua eficcia, e tendem a sugerir a hiptese de negociaes individuais.192 O raciocnio segundo o qual o Brasil se v tolhido pelos scios no seu relacionamento comercial no vlido no que se refere s negociaes da ALCA nem quelas com a Unio Europia, pois nesses casos foi sobretudo a postura brasileira, e no dos scios, que conformou as posies negociadoras do Mercosul, as quais (contrapostas s posies norte-americanas e europias) levaram a impasses insolveis no processo hemisfrico e impossibilidade at aqui de concluso do acordo birregional. No caso das negociaes com a UE, certo que a posio argentina quanto ao setor automotivo, mais defensiva que a brasileira, contribuiu para a falta de avanos que se verifica desde 2004, mas cumpre lembrar que as linhas vermelhas na rea de servios, que os europeus apresentam como empecilhos consecuo do acordo do ponto de vista europeu, pertencem notadamente ao Brasil. Cumpre observar tambm que as condicionalidades que a UE pretendia impor sua oferta agrcola so inaceitveis do ponto de vista todos os scios do Mercosul, e no s do Brasil.193 Assim, as flexibilidades que ganharamos, especialmente no que se refere ao setor automobilstico, se o Brasil viesse a negociar sozinho com a UE, no seriam suficientes para permitir a concluso de um acordo equilibrado a partir dos interesses brasileiros: persistiriam as linhas vermelhas em servios e o problema das ofertas agrcolas europias (com quotas insignificantes quando desligadas de condicionalidades ou quotas maiores, mas ainda muito baixas, atadas a condicionalidades inaceitveis). No que se refere ALCA, examinou-se no Captulo 2 de que maneira as posies de resistncia do Mercosul a todo o arcabouo normativo inspirado no NAFTA que os EUA pretendiam impor ao hemisfrio originou-se no Brasil, de tal forma que no se poderia
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imaginar maior fluidez na negociao hemisfrica caso o pas houvesse atuado isoladamente. No caso das negociaes com pases em desenvolvimento, a Argentina efetivamente apresentou posies na rea de desgravao tarifria que dificultam a negociao com o CCG, mas trata-se de um setor (produtos petroqumicos) de grande sensibilidade tambm para o Brasil. Nas coordenao intra-Mercosul referente ampliao do APT com a ndia, tem sido a Argentina mais vocal do que o Brasil em sua preocupao com os txteis indianos, mas lcito prever que, se e quando as negociaes com a parte indiana entrarem em fase mais avanada, as sensibilidades brasileiras sero um obstculo to ou mais elevado ao fechamento de um acordo do que as argentinas ( luz, por exemplo, da recente solicitao brasileira de elevao da TEC de txteis e calados at o limite consolidado na OMC, aceita pela Argentina, Uruguai e finalmente, em julho de 2007, pelo Paraguai). Os fatos desmentem, portanto, a idia de um Brasil tolhido em seu dinamismo negociador pelo peso dos scios. certo que a Argentina parece ter hoje, como se viu no Captulo 4, certa resistncia a negociaes extra-regionais, que apresentariam, nos clculos daquele pas, oportunidades muito inferiores aos seus riscos. O Brasil vem apresentando muito maior iniciativa na concepo, lanamento e conduo de negociaes com pases em desenvolvimento e com a prpria UE, com base na percepo contrria, no sentido de que as oportunidades superam os riscos, desde que as negociaes sejam adequadamente encaminhadas e cheguem a resultados equilibrados. Sem a insistncia brasileira, no existiriam os processos com o Golfo, a ndia e a SACU, e as negociaes com Israel teriam soobrado diante dos retrocessos argentinos na rea de agroqumicos. Essa atitude reflete possivelmente uma viso mais orgnica e estratgica do conjunto das negociaes e de cada processo especfico por parte do Brasil do que da Argentina, a ponto de que, hoje, um dos principais desafios neste mbito criar um consenso entre Braslia e Buenos Aires sobre o valor e os objetivos das negociaes extra-regionais. Ainda assim,
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cumpre no perder de vista que muitos dos problemas cruciais que impedem o fechamento de acordos esto atados aos prprios interesses brasileiros, e no atitude dos scios.194 A idia de que o Mercosul atrasa negociaes que o Brasil sozinho poderia ou deveria concluir mais rapidamente est, muitas vezes, ligada a uma certa concepo mais ampla sobre o que deveria ser o projeto econmico brasileiro. Nessa concepo, a consolidao de um projeto de abertura irrestrita e poltica macroeconmica favorvel aos grandes interesses financeiros seria o grande benefcio de acordos bilaterais com os desenvolvidos, ao lado do acesso a mercados, o qual, no fundo, figura mais como pretexto para negociar esses instrumentos de dominao econmico-financeira do que verdadeiramente como um objetivo de aumento de exportaes. O ex-Presidente do Banco Central, Carlos Langoni, por exemplo, parece representar essa linha de pensamento, ao afirmar: A clusula de negociao em conjunto torna o processo muito mais complexo, cuja conseqncia , na prtica, restringir a abertura econmica brasileira, fator crtico para alavancar a taxa de crescimento potencial do pas.195 O Professor Langoni elogia o Mxico e o Chile por suas polticas de negociaes comerciais, e estima: Sem acesso aos mercados assegurado por negociaes comerciais, a competitividade brasileira fica cada vez mais ameaada ou por vizinhos como o Mxico, ou por pases emergentes com dinmicas plataformas exportadoras, como a China.196 A idia de que a abertura econmica possa ser decisiva para a taxa de crescimento discutvel, em primeiro lugar porque o pas j est inteiramente aberto nos setores-chave de servios (telecomunicaes, financeiros) e muito aberto do ponto de vista de proteo tarifria, alis muito mais aberto do que pases como a ndia, cuja economia fechada no a impede de crescer quatro ou cinco vezes mais do que o Brasil h vrios anos.197 Outro ponto importante diz respeito noo de que acordos comerciais asseguram mercados. Os acordos podem, no mximo, assegurar algum acesso ao mercado, mas so o cmbio valorizado e outras variveis econmicas
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independentes das negociaes comerciais os fatores que determinam a perda de competitividade industrial brasileira em terceiros mercados. Conforme se argumentou acima, porm, essa preocupao em assegurar mercados afigura-se sobretudo simblica, e destina-se a fazer a agenda dos acordos de subordinao financeira mais atraente para a opinio pblica. d) Crticas escolha dos parceiros negociadores Na concepo crtica, que muito espao ganhou na mdia brasileira, o Mercosul teria inclinao a negociar com pases pobres ou pouco significativos, deixando de lado as oportunidades nos pases ricos e desenvolvidos.198 199 Este tipo de crtica est ligado ao tema da ideologia, na medida em que a linha anti-ideolgica estima que o Brasil e o Mercosul preferem negociar com pases em desenvolvimento e afastar-se dos desenvolvidos, o que constituiria uma postura ideolgica e terceiro-mundista. Essa percepo baseia-se em dois equvocos bastante evidentes. O primeiro o de que no aceitar os parmetros negociadores desejados pelos desenvolvidos significa que o Brasil ou o Mercosul no queiram relacionar-se com eles. O segundo o de que os mercados dos pases em desenvolvimento so muito pouco significativos em comparao com os grandes mercados do Norte.200 J se observou acima que os padres de acordos desejados e tantas vezes impostos pelos pases desenvolvidos aos PEDs so deletrios aos projetos de desenvolvimento destes ltimos. Ao mesmo tempo, o Brasil d mostras freqentes da percepo de que o relacionamento com os centros desenvolvidos fundamental para nossa insero externa e assim, apesar da impossibilidade at aqui de concluir acordos equilibrados com esses parceiros, o pas tem procurado desenvolver uma agenda construtiva com a UE (chegando Parceria Estratgica estabelecida em julho de 2007) e Estados Unidos (cooperao sobre biocombustveis).
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No h, portanto, qualquer rejeio de princpio ao relacionamento com os desenvolvidos. um erro pressupor que aproximar-se do terceiro mundo implique afastar-se do primeiro.201 Na verdade, o primeiro mundo (EUA, UE, Japo) est cada vez mais interessado em negociar com o terceiro (China, ndia, ASEAN, CCG, frica do Sul, Magrebe, CAN, Mxico, Chile, Mercosul). Nessa perspectiva o empenho em negociar com pases do terceiro mundo tornaria nossa poltica comercial mais semelhante do primeiro. Cabe mesmo perguntar se existe algo mais terceiro-mundista e retrgrado do que acreditar que o Brasil s deve relacionar-se com o primeiro mundo. De toda forma, nada indica que se esteja aqui diante de opes mutuamente excludentes. O Brasil tem condies tanto por seu porte quanto por sua eficincia diplomtica para aprofundar relaes com pases de todas as regies e de todos os nveis de desenvolvimento paralelamente, sem precisar optar pelo Norte ou pelo Sul. A questo saber em que bases se d o aprofundamento. Na relao com os pases desenvolvidos, o Brasil tem optado firmemente por evitar que a aproximao se d com base em Acordos de Livre Comrcio desiguais, que praticamente no criam mercados mas constrangem a capacidade nacional de implementar polticas pblicas. Ao mesmo tempo, os pases em desenvolvimento assumem uma importncia crescente no comrcio mundial (respondendo por 37% das trocas globais em 2005, contra 29% em 1995202) e no comrcio brasileiro (conforme visto acima). Os PEDs, que representavam em 1991 apenas 11% da economia global, respondem hoje por 25% do PIB mundial, e, segundo algumas projees, chegaro a 50% em 2030. Em 2050, China, ndia, Rssia e Brasil devero estar entre as 6 maiores economias do mundo.203 Alm disso, os pases do terceiro mundo tm sido mais permeveis a negociar com o Mercosul conforme modalidades de acordo aceitveis para o bloco. Como se trata neste caso de linhas de relacionamento tradicionalmente menos exploradas do que aquelas que
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nos ligam aos desenvolvidos, as iniciativas comerciais tomadas com o terceiro mundo assumem um valor incremental maior do que as iniciativas com EUA e UE. Conseqentemente, a importncia relativa dos PEDs em nossa agenda externa aumenta (se que se pode mensurar esse tipo de evoluo), mas a densidade do relacionamento com os desenvolvidos, em termos absolutos, tambm aumenta num movimento muito semelhante, de resto, quele conhecido nos ltimos anos pelo comrcio exterior brasileiro. Se hoje o Brasil tem melhores relaes com a ndia, os pases rabes, a frica do Sul e o Paquisto, e se essa relao se traduz em projetos de negociao comercial, isso no significa que tenha piores relaes com EUA e UE. Ademais, a idia de que assumir, em conjunto com o Mercosul, posies firmes e contrrias s propostas europias e norte-americanas nas respectivas negociaes possa prejudicar o relacionamento global do Brasil com esses pases reflete um conceito de relacionamento assimtrico, quase neocolonial: no se pode desgostar os pases grandes, sob pena de incorrer em sua ira vingativa.204 Na prtica, a experincia vem demonstrando que as posies brasileiras nas negociaes da ALCA e com a Unio Europia no prejudicaram o relacionamento com os EUA nem com a UE. O Brasil continua sendo um interlocutor respeitado desses parceiros em matrias de estabilidade regional, reforma das Naes Unidas, Rodada de Doha, temas ambientais e tantos outros domnios. Nem se deveria crer que a imagem do Mercosul como bloco se veja abalada pela ausncia de um acordo hemisfrico ou de uma associao birregional com a UE: o agrupamento deixou claro que no se subordina a lgicas negociadoras pr-definidas e que no fechar acordos desiguais apenas para melhorar sua visibilidade e justamente essa autonomia que faz o Mercosul visvel e indispensvel no cenrio comercial internacional, e especialmente que torna o Brasil o ator central que nas negociaes multilaterais.205 Pode-se tentar colocar o problema da seguinte forma: o Brasil tem melhores possibilidades de deixar sua condio perifrica
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associando-se aos pases centrais, nos termos definidos por estes, ou mantendo a autonomia do seu relacionamento internacional? A aposta na autonomia afigura-se menos arriscada, pois permite a todo momento flexibilidades e correes de rumo. Permite administrar os vnculos com um ou outro parceiro em funo do balano de vantagens e sacrifcios que se pode obter com cada um. Enquanto isso, a aposta na adeso aos pases centrais de muito difcil reverso e exige o abandono de vrias alternativas de ao, que mais tarde s podem ser recuperadas de maneira traumtica (como o exemplo recente da Argentina o demonstra). Estes elementos devem ser tambm considerados no contexto da diversificao dos plos dinmicos da economia global. J se vai fazendo claro que pases como o Brasil dependero cada vez menos dos tradicionais mercados norte-americano e europeu, com novas oportunidades na China, ndia, Sudeste Asitico, frica Meridional, Rssia.206 Esses pases, ou ao menos alguns deles, tendem tambm a tornar-se mais importantes para o Brasil como fonte (e destino) de investimentos e tecnologias. No h portanto nenhum determinismo que nos condene a uma associao desigual com os pases centrais. Ao contrrio, o portflio do relacionamento externo do Mercosul dever diversificar-se rumo sia e outros parceiros, assim como os portflios dos fundos de investimento privados se esto diversificando na mesma direo. O grande esforo da economia chinesa hoje, por exemplo, desacoplar-se dos EUA. No seria este o momento adequado para que o Brasil procurasse esse acoplamento. Mais interessante parece ser a perspectiva de aproximar-se de economias dinmicas, como as asiticas. e) Crticas concepo poltica das negociaes Muitos tm sustentado o ponto-de-vista segundo o qual o Mercosul adotaria atitude demasiadamente poltica diante das negociaes, deixando de lado seu valor econmico-comercial.207
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O Mercosul criticado esquerda, desde sua criao, por uma alegada vocao comercialista (viso fencia da integrao), que deixaria de lado a dimenso social e poltica. Ao mesmo tempo, o Mercosul cada vez mais atacado por aqueles que o consideram um bloco meramente poltico, sem consistncia econmica e que busca politizar as relaes com terceiros em lugar de nelas promover oportunidades concretas de negcios.208 O fato de que o Mercosul proporcione flanco para ataques de ambos os lados indica seu carter de projeto em que no se pode dissociar a dimenso econmico-comercial e a dimenso poltica. Essa dupla face do Mercosul se manifesta desde 1991, e sem ela o projeto possivelmente j se haveria rompido, pois um bloco de integrao sem a base de interdependncia econmica criada pela liberalizao comercial (e reforada pela exigncia da negociao em conjunto) tende a tornar-se um foro de discusses de pouca relevncia prtica, enquanto um processo de liberalizao comercial sem a ambio poltica, que implica a permanente discusso de destinos comuns, permanecer congelado e vulnervel s foras de ruptura provenientes do cenrio interno e internacional. Aplicado s negociaes extra-regionais, esse raciocnio significa que tais processos negociadores necessitam desenvolver-se simultaneamente no plano econmico e poltico. A dimenso poltica das negociaes extra-regionais no significa, aqui, a existncia de um dilogo poltico como aquele mantido entre Mercosul e UE, versando sobre temas como combate a ilcitos internacionais e no-proliferao nuclear, mas sim um exerccio de pensamento sobre o valor de cada processo negociador na insero global dos pases envolvidos e seu impacto para os respectivos projetos de desenvolimento. Por outro lado, sem a gerao de vantagens comerciais, as negociaes extraregionais podem tornar-se problemas cada vez mais difceis de administrar.209 Assim, o carter comercial-poltico das negociaes extraregionais reflete o carter igualmente comercial-poltico do Mercosul
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como processo de integrao. A dissociao entre os hemisfrios comercial e poltico ser sempre um fator desagregador, seja na frente interna, seja na externa. Os principais atores comerciais do mundo so acusados, inclusive por seus prprios pblicos internos, de politizar suas negociaes,210 sem que isso os iniba de continuar ponderando as dimenses poltica e econmica de cada negociao de acordo com os seus interesses. Governos so entidades polticas, e tm a obrigao, perante a sociedade, de manter uma viso poltica em todos os terrenos de sua atuao, inclusive as negociaes comerciais. A ausncia da esfera de consideraes polticas colocaria as negociaes inteiramente merc do interesse das grandes transnacionais, dos exportadores agrcolas ou outros agentes privados que delas se beneficiam, conforme o caso, deixando de lado o interesse do conjunto da sociedade. Cabe tambm realar que o desmerecimento da dimenso poltica da atuao interna e externa dos Estados vincula-se ideologia dominante desde fins dos anos 80 e incio dos 90 e serve aos seus objetivos de manuteno e reforo das assimetrias de poder internacionais. A idia de que os pases devem comportar-se internacionalmente olhando apenas seus interesses econmicos de curto prazo, aplicada s negociaes comerciais, significa que no se discutem princpios ou paradigmas negociadores, mas apenas o acoplamento mais ou menos perfeito ao paradigma vigente (segundo o qual abrir mercados industriais, por parte dos pases perifricos, intrinsecamente bom, assim como proteger os investimentos e a propriedade intelectual e disciplinar o Estado, pois isto atrai os investimentos, que trazem embutido o avano tecnolgico; ao mesmo tempo, a nica demanda dos pases perifricos em relao aos pases centrais deve consistir em acesso ao mercado de produtos agrcolas, mediante quotas e outros instrumentos de administrao comercial, mas essa demanda no deve extrapolar os limites do que os pases centrais estejam dispostos a conceder do contrrio a atitude dos pases perifricos cai em descrdito por ser politizada, ideolgica, pouco pragmtica).211
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Dentro dessa ideologia, sustentar que um pas como o Brasil ou um bloco como o Mercosul devem seguir apenas objetivos econmicos e renunciar poltica significa simplesmente proibir-lhes de contestar o lugar que se lhes reserva na ordem ditada pelo concerto unilateral. No s o carter pejorativo associado dimenso poltica impede a rediscusso de modelos de insero internacional a partir dos interesses das sociedades dos pases em desenvolvimento (justamente num momento em que essas sociedades vo aprofundando seu processo democrtico, o que implica seu desejo de repensar o papel de seus pases no mundo). A prpria valorizao da dimenso econmica a imposio de uma certa agenda econmica, na qual o Estado nos pases em desenvolvimento deve renunciar a qualquer atuao efetiva em nome da atrao de investimentos e do acesso a mercados agrcolas internacionais.212 Um tema de organizao governamental surge freqentemente associado presente questo: a sugesto de que o Brasil deveria retirar o tema das negociaes comerciais do Itamaraty e criar um USTR, como forma de despolitizar as tratativas ou seja, desvincullas da poltica externa. Quem o prope geralmente advoga uma linha de aproximao com os EUA e a Unio Europia e mesmo a possibilidade de que o Brasil negocie sozinho, sem o restante do Mercosul. Ou seja, essa criao de um rgo independente da poltica externa terceiro-mundista traz arraigada, na verdade, uma concepo de poltica externa de vinculao aos pases desenvolvidos e desmantelamento do Mercosul.213 Trata-se de mais um indcio de que a despolitizao tambm uma atitude poltica. Segundo o Presidente da CRPM, Chacho lvarez, [os pases do Mercosul tm] governos que tentam inverter o sentido entre poltica e economia, depois de terem sido vtimas por anos da primazia da economia sobre a poltica.214 Essa observao parece muito pertinente, e chama a ateno para o fato de que a politizao uma questo de aspirao democrtica. Politizar significa que a sociedade civil, a polis, deseja discutir os destinos da comunidade. Sustentar que as
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negociaes comerciais, elemento vital para os projetos nacionais, s devem ser discutidas sob uma perspectiva tcnica, econmica, equivale a negar esse direito democrtico. f) Crticas aos prejuzos econmicos da ausncia de acordos Argumenta-se freqentemente que o Mercosul estaria perdendo mercados e investimentos ao no concluir acordos extra-regionais, principalmente com os EUA e a Unio Europia, ficando para trs dos concorrentes.215 Lastima-se a perda de terreno para outros pases ou grupos de pases que logram concluir acordos de livre comrcio com parceiros importantes. Olha-se para o Chile, o Mxico, a Coria como exemplo de negociadores bem-sucedidos, que nos tirariam espao nos mercados dos pases desenvolvidos e desviariam para si investimentos que, de outra forma, acorreriam ao Brasil. Seria importante avaliar a dimenso concreta dessas eventuais perdas antes de incluir esta esfera de preocupaes na discusso sobre as negociaes em curso ou planejadas. No parecem existir hoje estudos que comprovem, por exemplo, perda de mercados das exportaes brasileiras para os EUA em decorrncia do acordo EUAChile, ou das exportaes para a UE em conseqncia do acordo UE-Mxico. De todo modo, essas perdas necessitariam ser muito elevadas para justificar os amplos sacrifcios e desequilbrios implicados na concluso de acordos com Estados Unidos ou Unio Europia nos moldes desejados por estes. Argumento da mesma ordem se aplica ainda mais evasiva dimenso dos investimentos, onde virtualmente impossvel determinar em que medida os ALCs (seja pela liberalizao comercial, seja pelos elementos de proteo de investimentos que contm) efetivamente afetam os fluxos de inverses. Cogita-se que certos acordos, por exemplo o recente ALC EUA-Coria, poderiam produzir desvios de investimentos em detrimento do Brasil, mas trata-se de especulaes sobre futuras decises empresariais nas quais pesariam muitos outros
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fatores alm da existncia ou no de um acordo comercial. Por outro lado, faz-se evidente que o fator de emulao constitui hoje um dos principais elementos a motivar pases em desenvolvimento a aceitar acordos desiguais com desenvolvidos, na esperana de que assim recuperem o espao perdido para outros PEDs que j assinaram acordos igualmente intrusivos e desiguais com os mesmos parceiros desenvolvidos. A Unio Europia chegou a procurar, de maneira velada, explorar essa tendncia emulao para induzir o Mercosul a flexibilizar posies. Desde 2006, funcionrios europeus em diferentes nveis mencionam a grande importncia que a UE passa a atribuir a negociaes com parceiros asiticos (aprovao dos mandatos negociadores com a ASEAN, Coria do Sul e ndia), talvez na expectativa de que o Mercosul se alarme e sacrifique posies para obter um acordo com a UE antes dos asiticos. Enquanto no se estudar o impacto efetivo dessas negociaes para os interesses do Mercosul no mercado europeu, seria precipitado fazer concesses aos europeus para fugir ao perigo asitico. Por outro lado, a perda de prioridade relativa do Mercosul, em favor dos asiticos, nas atenes globais europias e norte-americanas parece um fato evidente, que decorre principalmente do diferencial de dinamismo econmico entre a sia e a Amrica do Sul, situao que um ALC Mercosul-UE ou MercosulEUA em muito pouco ou nada contribuiria para modificar. AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS E A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO Problema mais srio do que aqueles apontados pelas crticas acima consideradas, de resto infundadas, parece ser o da correlao, ou da ausncia de correlao, entre as negociaes extra-regionais do Mercosul e a poltica brasileira de desenvolvimento. A firme defesa pelo Brasil e pelo Mercosul de um policy space, ou seja, da manuteno das possibilidades de implementar polticas nacionais de desenvolvimento, diante de propostas norte-americanas ou europias que reduziriam sensivelmente esse espao, coloca-se
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diante de um problema bsico, ao menos no caso do Brasil: existe essa poltica de desenvolvimento que os negociadores procuram defender nas tratativas externas? Aparentemente, no. O Plano de Acelerao do Crescimento, lanado no incio de 2007, alm de outras iniciativas governamentais, contm medidas tpicas, algumas delas de grande importncia para o setor produtivo e que se podem considerar como favorveis ao desenvolvimento. Entretanto, as variveis macroeconmicas fundamentais continuam sendo administradas sem compromisso com uma agenda de desenvolvimento efetivo: taxa de juros, taxa de cmbio e metas de supervit primrio (exigindo uma carga tributria crescente) tm h mais de uma dcada vis claramente recessivo, inviabilizando o crescimento econmico o qual constitui um dos pilares do conceito de desenvolvimento. As polticas fiscal, tributria, monetria e cambial convergem para um modelo de incapacidade do Estado para promover o crescimento, com forte vis agroexportador, sem polticas industriais de maior envergadura. Quanto ao outro pilar, o conhecimento, englobando a capacitao tecnolgica em seus vrios aspectos, os investimentos nacionais parecem continuar muito aqum das necessidades de um verdadeiro salto de desenvolvimento. Nas negociaes comerciais, assim, o pas acaba defendendo um projeto de desenvolvimento que no existe. O Governo, ou mais precisamente o Itamaraty, bate-se, no por uma poltica de desenvolvimento, mas pela possibilidade dessa poltica ou pela aspirao a t-la. Essa contradio pode enfraquecer a atuao brasileira nas frentes extra-regionais. As presses internas por uma poltica comercial alinhada poltica macroeconmica se avolumam: o Brasil deveria fechar acordos rapidamente com os pases centrais, o que ajudaria a continuar contendo a inflao, por meio da abertura importadora, e contribuiria para uma reduo ainda maior do risco pas, diminuindo o custo de captao de recursos e melhorando o perfil da dvida (incidentalmente contribuindo tambm para apreciar ainda mais o real).
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Ao mesmo tempo, a defesa do policy space pelo Itamaraty vista por vezes como a defesa de uma fico, enquanto os setores ligados ao agronegcio propugnariam, nas negociaes, por interesses concretos, ainda que limitados, no sentido do aumento da renda dos grandes agricultores. Por outro lado, deve-se observar que a interrupo das negociaes da ALCA, aliado ao carter muito menos intrusivo das propostas europias na nica negociao em andamento com parceiro desenvolvido, colocaram a questo do policy space em dimenso menos premente do que h dois ou trs anos. Ao mesmo tempo, comea a transparecer que o acesso a mercados agrcolas tambm , em grande medida, uma fico, diante das condicionalidades que a UE vincula a suas ofertas no plano birregional e tambm dos estratagemas europeus e norte-americanos que fazem de suas ofertas agrcolas um corte na gua no plano multilateral.216 J a rea econmica do Governo comea a assumir posies mais simpticas adoo de polticas industriais, percebendo que a dimenso externa dessa orientao necessariamente a defesa do policy space. De fato, a defesa do policy space pode ir-se revelando menos terica do que se pensava. Em junho de 2007, o Governo brasileiro lanava um pacote destinado a apoiar os setores que mais sofrem com a valorizao cambial calados, txteis, mveis, eletroeletrnicos e automotivo. As medidas incluem desonerao tributria de investimentos e juros subsidiados do BNDES. J h indcios de que o pacote pode ser contestado na OMC, e ser necessrio defend-lo no plano multilateral o que constitui mais uma razo para que no se criem novas travas a esse tipo de medidas no plano bilateral.217 Assim, e apesar de tudo, a defesa do policy space continua a afigurar-se fundamental, na perspectiva de que, um dia, a poltica de desenvolvimento vir, e encontrar o seu espao, seno intocado (os acordos da Rodada Uruguai e os compromissos de abertura industrial e de servios em acordos bilaterais j o tm limitado), ao menos suficiente para sua viabilidade.
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Parece conveniente, inclusive, ampliar o campo de discusso sobre a correlao entre polticas domsticas e poltica comercial. Essa discusso partiria da constatao de que o objetivo da busca de mercados externos por meio de acordos comerciais acaba, freqentemente, por disfarar a incapacidade brasileira de ganhar competitividade por meio de medidas realmente determinantes, como a reduo da carga tributria, a queda dos juros e a desvalorizao cambial.218 A obteno de preferncias em mercados externos passa a ser vista como a nica maneira de incrementar as exportaes, quando na verdade deveria cumprir papel secundrio em comparao com uma orientao macroeconmica mais favorvel produo e competitividade. Critica-se a poltica de negociao comercial por no trazer resultados concretos ao setor produtivo, quando uma reviso interna das polticas macroeconmicas, por exemplo, teria um impacto sobre as exportaes muito mais favorvel do que o melhor dos ALCs. Cumpre discutir em que medida o desafio da competio global para o Brasil agravado, no plano interno, por uma determinada poltica econmica.219 A estabilidade macroeconmica que se logrou atingir ultimamente e as razoveis perspectivas de crescimento no devem ocultar o fato de que o Brasil no vem conseguindo acompanhar o ritmo dos outros grandes pases emergentes (cf. Anexo IV). No perodo 2000-2007, o PIB da China cresceu 92%, o da ndia 62% e o da Rssia 52%, enquanto a economia brasileira crescia apenas 23%. Em 2000, a economia chinesa era o dobro da brasileira; hoje, quase o triplo. O PIB do Brasil em 2000 era 50% maior que o da ndia; hoje, apenas 20% maior. Esses dados no apenas sugerem que h problemas srios na poltica econmica brasileira (a aceitao de uma moeda nacional supervalorizada, por exemplo), em comparao com a dos outros grandes emergentes (China, ndia e Rssia tm sabido controlar o cmbio para evitar a supervalorizao). Tambm mostram que no h relao entre o ativismo nas negociaes comerciais e o crescimento econmico. De fato, nem a China, nem a ndia, nem a Rssia so
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partes em Acordos de Livre Comrcio significativos, e a Rssia sequer membro da OMC. Enquanto isso, pases comercialmente muito mais abertos e participantes de inmeros ALCs tm desempenho econmico mais modesto: o caso do Mxico (crescimento de apenas 18% no perodo 2000-2007) e do Chile (crescimento de 35% no mesmo perodo). Curiosamente, a variao do PIB mexicano idntica dos EUA, que tambm cresceram 18% entre 2000 e 2007, o que parece constituir ilustrao cabal da alta dependncia do Mxico em relao ao mercado dos EUA. O debate deveria tambm ter presente que a idia de estarmos condenados a depender do mercado externo, principalmente do mercado dos pases desenvolvidos, e dos capitais provenientes desses pases, serve ao interesse dos prprios desenvolvidos,220 ao ocultar as possibilidades de crescimento endgeno, com poupana interna e aproveitando antes de tudo o mercado interno, possibilidades cuja efetivao requer certo nvel de proteo tarifria, interferncia regulatria do Estado, disciplina e direcionamento dos fluxos de capitais.221 Os mercados externos so sem dvida indispensveis para o crescimento. O problema surge quando se propala a idia de que o acesso aos pases desenvolvidos o nico que importa e de que, para obter esse acesso, os PEDs devem renunciar a todos os instrumentos de poltica industrial ativa, por fora de acordos bilaterais ou multilaterais.222 Tambm se tem apontado o carter nocivo da extrema dependncia em relao aos capitais externos,223 vista como condio sine qua non do desenvolvimento, justificando por sua vez todos os sacrifcios em termos de renncia capacidade de regular os investimentos estrangeiros diretos e, de modo mais geral, a entrada e sada de capitais.224 A ideologia disseminada pelos pases desenvolvidos criou uma espcie de cargo cult financeiro,225 em que os investimentos externos so misticamente venerados como nica fonte de esperana e salvao. A abertura comercial e o cerceamento da capacidade estatal de aplicar polticas pblicas (denominado criao de atmosfera propcia
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ao investimento no jargo dessa ideologia) so apresentados como condies indispensveis para receber esses fluxos de capitais, e os ALCs aparecem como um dos principais instrumentos para consolidar essas virtudes.226 Verifica-se, desse modo, que as negociaes extra-regionais esto vinculadas ao necessrio debate interno entre as diferentes linhas de pensamento sobre o projeto nacional brasileiro e sua insero internacional.
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CAPTULO 8
CONTEDO POSSVEL DOS
PROCESSOS NEGOCIADORES
O CONTEDO POSSVEL DOS PROCESSOS NEGOCIADORES
CAPTULO 8
Como se viu no Captulo 2, o Mercosul tem processos de negociao ou de dilogo abertos com praticamente todos os parceiros significativos de todas as regies do mundo. Cada um desses processos apresenta seus desafios prprios, mas de um modo geral poder-se-ia agrup-los em duas grandes categorias processos Norte-Sul e Sul-Sul. Essa diviso corresponde ao fato de que os relacionamentos com pases desenvolvidos apresentam-se altamente condicionados e influenciados por um histrico de negociaes baseadas em modelos elaborados pelos parceiros desenvolvidos, conforme seus interesses, enquanto as linhas de relacionamento com outros PEDs esto em princpio livres desses condicionamentos. No se pretende com isso indicar que o Mercosul s tenha a ganhar nos processos Sul-Sul nem que s tenha a perder na vertente Norte-Sul. A questo bsica consiste em que, na vertente NorteSul, o esforo do Brasil e do Mercosul na promoo de seus interesses tende a definir-se por oposio a modelos negociadores e propostas da contraparte desenvolvida, enquanto na dimenso Sul-Sul a promoo desses mesmos interesses parece requerer, antes, a formulao de novos modelos. Nesse contexto, e com base na anlise contida nos captulos precendentes, procura-se a seguir formular um conjunto de sugestes para os diferentes processos de relacionamento extra-regional do Mercosul.
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PERSPECTIVAS PARA OS PROCESSOS SUL-SUL As negociaes de ALCs Sul-Sul constituem, como vimos, a ltima novidade no panorama das negociaes comerciais internacionais, depois das vertentes multilateral, regional e bilateral Norte-Sul. Surgem, assim, condicionadas ou, ao menos, influenciadas por um complexo de normas, modalidades e precedentes que tendem a encaminh-las por percursos que no so necessariamente os melhores para acordos entre pases em desenvolvimento. A experincia do Mercosul na ALCA e no processo com a UE, os passos j dados pelo bloco nos entendimentos com outros PEDs e a considerao dos possveis interesses comuns do Sul em sua busca de desenvolvimento permitem visualizar algumas opes para encaminhar as negociaes desta vertente de maneira eficiente e til aos objetivos nacionais. Um primeiro elemento a considerar que a qualidade do relacionamento global com os parceiros (como no caso de ndia, frica do Sul, CCG) no apaga as sensibilidades setoriais especficas de cada parte. O impulso poltico, como se viu no processo Mercosul-UE, fundamental para abrir processos e mant-los em bom funcionamento, mas no se mostra suficiente para derrubar barreiras nem para levar as partes a recuar em seus interesses fundamentais. A viso poltica indispensvel s negociaes comerciais do Mercosul deve incluir a percepo realista dessa insuficincia dos laos polticos como motor de compromissos liberalizantes. No plano Sul-Sul essas sensibilidades negociadoras afloram freqentemente. No se trata, contudo, do problema de que as economias do Sul sejam concorrentes entre si, enquanto seriam complementares com as economias dos desenvolvidos: essa uma falsa percepo, quase um wishful thinking daqueles que desejam uma pacfica diviso internacional do trabalho; serviu sempre de argumento para as correntes que se opuseram a iniciativas de integrao entre PEDs, desde os tempos da ALALC, passando pelo Mercosul e chegando s atuais crticas contra a atividade negociadora do bloco.
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Naquilo que importa, por exemplo carne bovina ou acar no processo com a UE, suco de laranja ou siderrgicos no comrcio com os EUA, as economias do Mercosul so fortemente concorrentes com as desses grandes parceiros desenvolvidos, ao mesmo tempo em que complementaridades importantes podem ser buscadas no relacionamento Sul-Sul, a despeito de casos mais evidentes de concorrncia (agricultura tropical, etc.). No mundo real no parecem existir encaixes perfeitos entre economias inteiramente complementares: sempre h reas de frico e concorrncia, e quase sempre os setores mais interessantes para uma parte so protegidos na outra parte e difceis de desproteger. No caso do Mercosul essa situao particularmente manifesta, pois o conjunto dos scios possui um parque produtivo muito diversificado, competitivo o suficiente para almejar acesso a mercados externos, mas nem sempre o bastante para poder dispensar os nveis atuais de proteo tarifria. Em praticamente todos os setores, unemse interesses ofensivos e vulneralbilidades, o que torna difcil desenhar um balano adequado de demandas e ofertas. Por outro lado, essa diversidade produtiva do bloco concentrase no Brasil e na Argentina; os demais pases, inclusive os novos e possveis membros (Venezuela, Bolvia, Equador) tm uma oferta exportadora limitada a poucos produtos, de tal forma que as ofertas das contrapartes, por mais amplas que sejam, no lhes interessaro se no contiverem o pequeno nmero de produtos-chave de sua pauta exportadora. H que ter presente, sobretudo, que as negociaes Sul-Sul apresentam uma importante flexibilidade em relao quelas que envolvem pases desenvolvidos. Pela Clusula de Habilitao, os PEDs tm o direito de negociar entre si acordos comerciais que no cumpram com o requisito de cobertura comercial significativa do Artigo XXIV do GATT (substantially all trade).227 Cabe-lhes, assim, a possibilidade de concluir esquemas de liberalizao com qualquer combinao de cobertura comercial e tratamento dos items cobertos (liberalizao integral, liberalizao contingenciada, margens de preferncia parciais,
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dentro de prazos que podem ser mais dilatados do que o prazo razovel requerido pelo Artigo XXIV). O Mercosul valeu-se dessa flexibilidade para concluir o APTs com a ndia e evoluir rumo a um APT com a SACU, os quais no abrangem mais do que 5% do volume de comrcio entre as partes, restringindo-se a 10% do nmero de itens da pauta tarifria no caso da SACU e 5% no caso da ndia, e prevendo para praticamente todos os itens apenas uma pequena margem de preferncia fixa, e no liberalizao integral. Desde a assinatura daqueles instrumentos, contudo, vem-se formando entre os negociadores do Mercosul a doutrina de que seria prefervel negociar, com esses e outros parceiros, ALCs amplos, com cobertura de comrcio nos moldes requeridos pelo Art. XXIV, na percepo, derivada da experincia com ndia e SACU, de que os APTs custam muito esforo negociador para produzir pouco resultado comercial efetivo (as margens de preferncia de 10%, 20% ou 25% aplicadas maioria dos itens negociados com aqueles parceiros afiguram-se insuficientes para criar correntes de comrcio, embora no haja estudos detalhados que comprovem essa impresso). Nessa linha, decidiu-se, nos processos com o CCG e com Israel, partir diretamente para a negociao de um ALC, enquanto com a ndia e a SACU o Mercosul procura desenvolver a idia de um ALC trilateral, sem prejuzo da tentativa de expanso no curto prazo dos APTs firmados. A evoluo do panorama negociador recomendaria uma reviso dessa doutrina da superioridade dos ALCs sobre os APTs como instrumento comercial. A utilizao das flexibilidades permitidas pela Clusula de Habilitao permitiria ao Mercosul negociar acordos com maior facilidade, e ainda assim comercialmente significativos. Um ALC do tipo Artigo XXIV com a ndia, por exemplo, pode mostrar-se invivel e frustrar anos de esforos negociadores, mas um acordo de preferncias mais amplo, com boa calibragem das margens de preferncias conforme as sensibilidades de cada parte, poderia revelarse atingvel em prazo muito mais curto, gerando vantagens comerciais e um ganho poltico de grandes propores. A partir de um certo nvel
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de cobertura, nada impede as partes de passar a chamar um APT de ALC, com efeitos muito mais positivos de opinio pblica. A faculdade de buscar patamares de equilbrio mais baixos do que os exigidos por um ALC permitiria, portanto, a criao de fluxos comerciais importantes e desobstruiria o caminho para capitalizar o fato poltico dos acordos. preciso, neste ponto, espelhar-se um pouco nos EUA, UE e Japo, cujos ALCs so em grande parte operaes de marketing poltico, vendidos opinio pblica como instrumentos muito profundos e vantajosos para todos, quando na verdade nem sempre o so. As vantagens polticas no justificam firmar um acordo desequilibrado, mas podem recomendar que se firme um acordo menos ambicioso que o ideal, desde que equilibrado. Para tanto necessrio desmontar o aparato ideolgico que faz crer serem bons (modernos, de alta qualidade, etc.) apenas os acordos que os pases desenvolvidos negociam, enquanto os acordos dos PEDs s so bons se imitarem os primeiros.228 No se trata de desistir de negociar acordos amplos, mas de explorar os limites negociadores sabendo que se dispe de flexibilidades. Setores sensveis no necessitam ser excludos totalmente, podem-se buscar complementaes intra-setoriais e em funo delas negociar as preferncias, ou estabelecer prazos de desgravao bastante dilatados para permitir a maturao de investimentos. Podem-se ainda estabelecer clusulas de reviso peridica que permitam acelarar ou frear o aprofundamento de preferncias no meio do percurso, conforme os danos aos setores sensveis se confirmarem ou no. Esto disponveis numerosos mecanismos e combinaes de mecanismos intermedirios entre a liberalizao integral e a excluso definitiva. De qualquer forma, eliminar a obrigao de saltar a barra do substantially all trade um fator que, desde o incio, tende a amenizar e facilitar as negociaes. Um elemento problemtico mais especfico, porm igualmente difcil de manejar, o regime de origem. A maioria das negociaes Sul-Sul se d com pases de industrializao tardia, que tm interesse em definir regimes de origem pouco exigentes que permitam exportar
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dentro das preferncias do acordo produtos com nvel relativamente baixo de agregao de valor em seu territrio ( o caso da indstria automotiva sul-africana ou dos setores de eletroletrnicos e txteis de pases do CCG, por exemplo). O Mercosul, com uma indstria mais antiga e mais verticalizada, advoga requisitos de origem mais altos, pois o Brasil, principalmente, e cada vez mais a Argentina, tm condies de manter alta agregao de valor nacional e preferem requisitos que impeam a concesso de preferncias a operaes de maquila por parte dos parceiros extra-regionais. Aqui mais difcil encontrar espao para flexibilidades, sobretudo diante de norma do Mercosul (j examinada no Captulo 3) pela qual qualquer concesso a terceiros de requisitos de origem inferiores s exigncias intra-Mercosul deve ser imediatamente transposta ao Paraguai e ao Uruguai, o que encontra oposio frontal da Argentina. A tendncia mundial, frente ao processo de globalizao e disperso das cadeias produtivas entre diferentes pases, parece ir no sentido de reduo dos requisitos de origem em acordos preferenciais, o que recomendaria um exame sistemtico das posies do Mercosul tanto para efeitos das negociaes externas quanto da prpria situao interna, tendo presente neste caso a questo da correo de assimetrias, pois sabe-se que o Paraguai e Uruguai em muito podem beneficiar-se (ou assim o crem) de um regime de origem mais brando. Os terrenos de servios e investimentos so tradicionais pontos de interesses dos desenvolvidos nas negociaes com os PEDs, e sua transposio para o eixo Sul-Sul deve ser corretamente ponderada. As vantagens para o Mercosul de negociar servios e investimentos com outros PEDs parecem ser muito marginais, pois o bloco no tem alavancagem suficiente para forar parceiros a abrir setores hoje fechados. Ou seja, embora reconhecidamente importante, o Mercosul no possui o prestgio e a dimenso de mercado que induzem ou seduzem parceiros da UE e dos EUA a abrir para estes seus setores de servios e liberalizarem investimentos em ALCs pouco equilibrados. Sobra, como interesse negociador do Mercosul, a consolidao do
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grau de abertura dos parceiros em setores de nosso interesse exportador (construo civil, informtica, eventualmente investimentos em gerao de energia). pouco para justificar a pesada maquinria indispensvel s negociaes de servios e investimentos (definio dos captulos normativos229; troca de ofertas iniciais, pedidos, ofertas melhoradas, explicaes e reexplicaes sobre detalhes regulatrios, demandas, justificaes sobre a impossibilidade de mudanas legislativas, etc.). Dois fatores, contudo, podem tornar atraentes as negociaes de servios em acordos Sul-Sul: o primeiro a boa imagem associada mundialmente aos acordos comerciais que incluam servios e investimentos, vistos como acordos modernos, em oposio aos mais antiquados e toscos acordos centrados em bens. Essa imagem falsa e foi criada para atender aos interesses dos pases desenvolvidos em convencer os pases em desenvolvimento de que esto fazendo grande negcio e assumindo uma postura moderna ao entregarem sua autonomia regulatria em troca de algumas quotas agrcolas. Contudo, pode ser conveniente valer-se dessa imgem, dentro do exerccio de marketing necessariamente associado s negociaes de ALCs, desde que a incluso desses captulos no custe, como normalmente no custa, restrio efetiva da capacidade regulatria.230 O segundo aspecto positivo refere-se ao interesse dos scios, principalmente dos scios menores, e de modo especial do Uruguai, em atrair investimentos mediante os acordos extra-regionais do Mercosul. No h elementos suficientes para confirmar que os ALCs, com ou sem captulos de servios e investimentos, sejam poderoso instrumento de atrao de investimentos, mas se alguns pases do Mercosul entendem assim, no convm question-los, e sim aproveitar essa percepo para engaj-los mais a fundo em negociaes que poucas vantagens podem oferecer-lhes na rea de bens, dada a exigidade de sua pauta exportadora. Quaisquer elementos que possam aparecer como vantagem para os pequenos scios nessas negociaes, percebidas inicialmente como assunto de interesse dos scios maiores, especialmente do Brasil, so teis para alcanar o equilbrio interno no bloco.
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Os temas de compras governamentais,231 propriedade intelectual232 e concorrncia233 deveriam ser evitados em negociaes Sul-Sul (bem como, quando possvel, Norte-Sul), pois o Mercosul no dispe de modelos alternativos convenientemente amadurecidos para negociar essas reas sem ferir interesses domsticos. Essa percepo tende a ser compartilhada pelos demais pases em desenvolvimento fora da Amrica Latina, de tal forma que dificilmente um deles demandaria a incluso desses temas em ALCs com o Mercosul, exceto, talvez, a ASEAN e a Coria na rea de compras governamentais. A proposta de compromissos em compras governamentais apresentada Unio Europia, poderia servir de enquadramento bsico para a negociao dessa rea, caso necessrio, com outros PEDs. As negociaes Sul-Sul no necessitam, contudo, limitar-se a um sim ou no aos temas do modelo de ALCs Norte-Sul. O Mercosul deveria esforar-se por definir propostas capazes de abrir outras reas de interesse conjunto e fazer dos ALCs Sul-Sul, na prtica e na imagem, acordos de igual ou melhor qualidade que os ALCs Norte-Sul. Convm reconhecer o fato de que, na dimenso negociadora entre PEDs de regies diferentes, o terreno est, em princpio, limpo de relaes de dominao-sujeio, podendo-se aproveitar essa simetria de relacionamento num sentido positivo, criando iniciativas novas e enriquecendo os acordos. A primeira providncia seria encontrar um nome para esse novo tipo de acordos. Poder-se-ia sugerir, por exemplo, o de Acordos de Comrcio e Desenvolvimento, para caracterizar o fato de que no se restringiriam aos elementos clssicos de comrcio, embora devessem conter uma forte dimenso comercial, e ao mesmo tempo sua esperada contribuio para os projetos de desenvolvimento nacionais. A utilizao desse nome e de sua sigla em ingls Trade and Development Agreements TDAs daria visibilidade a iniciativas nesse sentido, opondo-os aos Free Trade Agreements FTAs tradicionais.
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Uma primeira dimenso que se poderia examinar na conformao desses TDAs a da tecnologia. Os acordos Sul-Sul poderiam comear a incluir compromissos e projetos efetivos de cooperao em tecnologia, pesquisa e desenvolvimento, visando inclusive ao desenvolvimento de novos produtos competitivos em terceiros mercados. Iniciativas de cooperao tecnolgica ao amparo de mecanismos no-comerciais, como o IBAS, demonstram o alto potencial dessa vertente em reas especficas, como software e produtos farmacuticos. Seu enquadramento em TDAs do Mercosul poderia dar-lhes maior mpeto e visibilidade, ao mesmo tempo em que valorizaria esses acordos. O contedo da cooperao deveria, naturalmente, adaptar-se s caractersticas dos parceiros em cada acordo, podendo tomar uma forma mais ligada P&D com pases focados na exportao, como os do Sudeste Asitico, e mais ligada a polticas pblicas sociais ou ambientais, com pases mais preocupados com o desenvolvimento endgeno, como a ndia e a frica do Sul. Biotecnologia e nanotecnologia aparecem, ao lado dessas, como reas que poderiam interessar a muitos parceiros. Aqui, mais uma vez, a publicidade to importante quanto o contedo.234 A cooperao tecnolgica poderia ser caracterizada como um dos pilares dos acordos, em p de igualdade com a liberalizao comercial, ressaltando-se seu potencial em termos de ganhos econmicos, desenvolvimento social e incremento da capacidade produtiva. Uma das dificuldades apresentada por esse tipo de enfoque diz respeito ao baixo nvel de avano tecnolgico dos scios, sobretudo Paraguai e Uruguai, que poderiam objetar tratar-se de uma vertente de interesse quase que unicamente brasileiro. Esse tipo de objeo j surgiu em relao aos esforos brasileiros de incluir a dimenso de cincia e tecnologia no acordo com Israel, que suscitaram tentativa paraguaia de transformar essa iniciativa em simples assistncia tcnica. A atitude paraguaia veio a ser contornada mediante a formulao de propostas de textos paralelos sobre cooperao em cincia e
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tecnologia, de um lado, e sobre cooperao tcnica, de outro. Para enfrentar de forma mais sistemtica semelhantes objees poderia ser necessrio um trabalho de convencimento dos scios, sob o argumento de que, se pouco tm eles a ganhar na cooperao tecnolgica, nada tm a perder, e podem mesmo auferir vantagens de longo prazo, na medida em que pudessem apresentar tcnicos capazes de participar de projetos especficos. A implementao de semelhantes idias exigiria, naturalmente, uma estrutura de gesto adequada e um volume considervel de recursos. No plano institucional, poder-se-ia recorrer aos rgos j existentes no Mercosul, a RECYT principalmente, com a adequada monitorao poltica, para garantir o bom fluxo burocrtico dos projetos. Quanto aos recursos, no seria talvez absurdo imaginar maneiras de canalizar uma parcela pequena dos ganhos que as empresas privadas teriam com a vertente de liberalizao comercial do acordo para a vertente tecnolgica por exemplo transferindo para um fundo comum de cooperao tecnolgica um percentual pequeno da receita das exportaes beneficiadas por preferncias do acordo. Uma segunda rea a explorar, dentro da hipottica srie de novos temas do Sul, seria a dos investimentos conjuntos em infraestrutura. As partes em um desses TDAs poderiam selecionar alguns projetos de suas carteiras nacionais de investimentos em infra-estrutura (incluindo transportes, energia, minerao) para serem financiados e implementados em conjunto pelas contrapartes. O desenho dos projetos deveria evidentemente conter elementos atraentes para as partes em que no se localizaria fisicamente o investimento, como a possibilidade de exportao de servios e equipamentos e participao nos lucros da explorao posterior. A engenharia financeira deveria basear-se nas agncias nacionais de crdito ao desenvolvimento ou em bancos de desenvolvimento regionais (BID, BAD Africano, BAD Asitico), desde que esta segunda hiptese no implicasse condicionalidades e interferncias externas inadequadas. Este tipo de idia certamente muito mais fcil de conceber que implementar. No contexto regional,
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sabe-se das dificuldades para levar a cabo os projetos do IIRSA, por exemplo, com as complicaes mais recentes ligadas elevao do risco de investir em infra-estrutura em pases sul-americanos, determinada pelas nacionalizaes na Bolvia e Venezuela. A formatao de projetos transcontinentais envolvendo PEDs tenderia a ser ainda mais complexa. Entretanto, o enquadramento dos projetos em Acordos de Comrcio e Desenvolvimento de amplo escopo e visibilidade poltica poderia servir de catalisador. Um nico projeto piloto bem-sucedido entre Mercosul, ndia e SACU, por exemplo, ou entre Mercosul e ASEAN, poderia gerar interesse e viabilizar investimentos mais vultosos. At hoje no se buscou correlacionar as negociaes extraregionais com uma dimenso importante do aprofundamento do processo de integrao, a complementao de cadeias produtivas. Caberia cogitar na possibilidade de, ao amparo dos TDAs negociar preferncias especficas para produtos oriundos de cadeias produtivas integradas entre os pases do Mercosul, como mecanismo de estmulo para essa organizao produtiva. Seria de grande valia, notadamente, incorporar nos TDAs uma dimenso social. A concepo de acordos restritos vertente econmico-comercial presta-se cada vez mais a crticas por parte da sociedade civil de pases em desenvolvimento, crticas em parte fundadas, embora se possa argumentar que a liberalizao gera empregos e tem benefcios sociais indiretos. Conviria explorar iniciativas que permitissem dar uma face social mais ntida a esse novo modelo de acordos que se sugere desenhar, como programas de manejo ambiental e de sade pblica. Experincias em andamento no IBAS poderiam servir de inspirao para alguns projetos. A agenda para os acordos Sul-Sul poderia, portanto, desdobrar-se em trs aspectos: facilitar a negociaes de bens,235 utilizando as flexibilidades permitidas em acordos entre PEDs; evitar problemas desnecessrios nas reas de servios e investimentos, incluindo-as mais por seu valor simblico e para aumentar o interesse
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dos scios nas negociaes; enriquecer os instrumentos, transformandoos em Acordos de Comrcio e Desenvolvimento que cubram novas reas ainda no exploradas em arranjos comerciais tradicionais. Todos esses aspectos deveriam estar envolvidos por um esforo de publicidade, e apoiados em alto comprometimento poltico dos participantes. Diante dessas possibilidades e, por outro lado, da realidade dos processos em andamento, caberia formular algumas sugestes especficas com relao a cada um deles. O relacionamento com a ndia central a toda a dinmica SulSul da agenda do Mercosul, em funo da riqueza do relacionamento bilateral ndia-Brasil, dos xitos do IBAS, da parceria desenvolvida no mbito do G-20, do tamanho e dinamismo da economia indiana e dos pontos de convergncia entre o projeto de desenvolvimento endgeno daquele pas e a inteno do Mercosul de insero autnoma na economia internacional. A relao Mercosul-ndia pode tornar-se o eixo de uma nova articulao entre os pases em desenvolvimento. A ndia mantm tradicionalmente um nvel de proteo tarifria muito mais alto que os pases do Mercosul, mas vem demonstrando crescente interesse em negociaes comerciais bilaterais, tanto por movimento prprio quanto por iniciativa de parceiros externos interessados em seu grande mercado. Todos esses elementos indicam a convenincia de buscar aprofundar-se o quadro de preferncias hoje representado pelo APT ndia-Mercosul.236 Essa agenda de aprofundamento exigiria, antes de mais nada, a aprovao do APT pelos Parlamentos do Brasil e da Argentina, permitindo a entrada em vigor do instrumento, passo sem o qual a ndia reluta em discutir a expanso dos entendimentos. Caberia, a seguir, negociar uma substancial ampliao do APT, a partir da proposta de modalidades apresentada pelo Mercosul em julho de 2006 e das listas de pedidos iniciais trocadas em fins do mesmo ano. Paralelamente, poder-se-ia iniciar as discusses em torno do projeto de um ALC trilateral Mercosul-ndia-SACU, explorando as possibilidades de encaminh-lo rumo a um esquema do tipo TDA
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sugerido acima. Apesar da resistncia, de ordem prtica, em negociar preferncias adicionais ao APT antes de sua ratificao por todos os pases do Mercosul, a ndia j demonstrou grande interesse em iniciar os trabalhos sobre o projeto trilateral, o que parece indicar sua percepo do alto valor estratgico dessa iniciativa. A relao Mercosul-SACU tem tambm suas razes no IBAS e no esforo consciente do Brasil de intensificar as relaes Sul-Sul dentro de novos parmetros. A exemplo do que ocorre com a ndia, essa concepo estratgica incentiva a explorao dessa linha de relacionamento em direo a iniciativas mais amplas. Condio necessria para tanto, contudo, seria a finalizao do APT MercosulSACU. A negociao das preferncias adicionais ao acordo bsico j assinado prolonga-se desde fins de 2004, pela resistncia da parte africana em apresentar concesses para produtos agrcolas, sob a forma de quotas que, conforme j se definiu, estariam reservadas ao Paraguai e ao Uruguai, bem como pela relutncia da frica do Sul em negociar concesses recprocas, mesmo que assimtricas em seu favor, no setor automobilstico. Os africanos parecem condicionar a efetivao das ofertas ao Paraguai e Uruguai ao abandono das demandas do Mercosul, essencialmente brasileiras, no setor automobilstico (admitindo negociar mais tarde concesses nessa rea). Cabe considerar a convenincia de rever as posies atuais do Brasil e do Mercosul e de fato adiar as demandas relativas indstria automobilstica, se isso viabilizar a finalizao do acordo. Parece hoje melhor contar com um acordo bom (que permita efetivar as razoveis preferncias j acordadas em 2004 e partir para novas etapas do relacionamento, segundo as intenes estratgicas que o embasam) do que prosseguir insistindo indefinidamente em um acordo timo. A SACU e, dentro do Mercosul, o Uruguai, resistem a iniciar as conversaes sobre a iniciativa trilateral Mercosul-SACU-ndia enquanto no se concluir o APT sobre a mesa, e esse atraso representa um srio inconveniente para os propsitos maiores do Mercosul. Em contatos informais, as autoridades sul-africanas j demonstraram muita
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disposio em examinar modalidades criativas de relacionamento, diferentes de um ALC clssico. A concluso do APT permitiria liberar energias negociadoras para trabalhar nesse sentido. Convm lembrar que as posturas negociadoras da SACU em tratativas com pases desenvolvidos, principalmente os EUA, guardam estreito parentesco com as do Mercosul, no sentido da preocupao em manter a autonomia regulatria em reas-chave, tanto que as negociaes para um ALC EUA-SACU foram interrompidas em 2006 devido s inflexveis demandas americanas nas reas de propriedade intelectual e proteo de investimentos.237 Desse modo, o campo parece propcio para que, ao estabelecerse o foro de discusses trilateral, o Mercosul lance idias de um TDA amplo, um novo conceito de acordo entre pases em desenvolvimento. No campo tarifrio, uma ampliao substancial dos APTs Mercosulndia e Mercosul-SACU poderia constituir o ncleo comercial do TDA trilateral em sua vertente a ser complementada por um conjunto de preferncias semelhantes entre SACU e ndia. Conviria, de fato, explorar a idia de que a dimenso comercial do TDA seja formada por trs conjuntos de preferncias bilaterais no necessariamente idnticas. Essa flexibilidade facilitaria a acomodao das sensibilidades de cada parte, pois os setores com preocupao defensiva do Mercosul em relao ndia, por exemplo, no sero os mesmos que os setores defensivos em relao SACU. Conforme discutido mais acima, no se deveria almejar um ALC, com liberalizao integral de uma alta porcentagem do comrcio, pois as sensibilidades brasileiras e argentinas em relao aos txteis indianos, as indianas em relao agricultura do Mercosul, as sul-africanas em relao ao setor automotivo de ambos os parceiros, entre outras, provavelmente inviabilizariam um exerccio to amplo. Parece mais prtico trabalhar com diferentes nveis de preferncia, que poderiam ir do caso extremo da liberalizao integral at o outro extremo da excluso de qualquer compromisso. Seria importante, desde o incio, explorar as vertentes nocomerciais de um TDA, para caracterizar a dimenso mais ambiciosa
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do projeto, o que requereria respaldo poltico de alto nvel. Para tanto, caberia considerar a realizao de uma reunio ministerial MercosulSACU-ndia, destinada a dar um primeiro impulso aos trabalhos tcnicos em torno da iniciativa. At hoje, os contatos de nvel ministerial ou mesmo presidencial no eixo trilateral deram-se no contexto do IBAS, o que no deixa de dar a sensao aos scios do Mercosul de estarem sendo includos numa iniciativa brasileira, conduzida politicamente pelas altas autoridades brasileiras, junto com as indianas e sul-africanas. Um encontro ministerial Mercosul-SACU-ndia poderia engajar de forma decisiva a Argentina, o Paraguai e o Uruguai (bem como os pases menores da SACU) no processo. medida que se transite para uma efetiva negociao comercial trilateral e que, na linha de um TDA, se explorem no mbito Mercosul-SACU-ndia campos de trabalho como tecnologia e biocombustveis, j tratados no contexto ndia-Brasil-frica do Sul, seria necessrio pensar em uma mercosulizao do IBAS. Isso o tornaria um foro mais difcil de manejar, mas permitiria explorar melhor suas potencialidades no sentido da dinamizao do relacionamento extra-regional do Mercosul rumo a projetos Sul-Sul mais profundos. Caso se logre iniciar as discusses de um TDA com ndia e SACU, ter-se-ia incentivo para lanar projetos semelhantes com outros parceiros. Um primeiro candidato poderia ser a ASEAN.238 Trata-se de um bloco cada vez mais ativo no campo das negociaes comerciais bilaterais, seja em grupo, seja atravs de seus pases membros individuais, com o qual o Mercosul j abriu um processo de dilogo at aqui pouco explorado, mas que poderia servir de base para a retomada dos contatos. Com Cingapura o Mercosul est negociando um memorandum de entendimento destinado discusso de medidas de incentivo ao incremento dos fluxos de comrcio e investimentos bilaterais. Esse instrumento poderia ser canalizado para o dilogo com a ASEAN como bloco. Por sua tradio de projetos de desenvolvimento autnomo, baseados em polticas industriais muito ativas, aquele agrupamento pode revelar-se um parceiro interessado
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em discutir com o Mercosul um TDA que contenha elementos de capacitao tecnolgica e produtiva, alm de instrumentos de liberalizao comercial. Ademais, como j se observou, a ASEAN guarda afinidades com o Mercosul, como bloco que procura expandir uma rede de acordos externos e ao mesmo tempo preservar sua identidade diante de grandes potncias do Norte (Japo, EUA, UE) e do Sul (China). certo que a ASEAN ou alguns de seus pases j assinaram ou esto negociando vrios ALCs do tipo Norte-Sul tradicional, e assim seu posicionamento natural poderia ir no sentido de utilizar esses modelos numa negociao com o Mercosul. Entretanto, um processo de dilogo preparatrio poderia lev-los a deixar de lado vises pr-concebidas e dispor-se a desenhar com o Mercosul um instrumento de novo tipo. Os pases com os quais o Mercosul j tem Acordos-Quadro firmados, mas com os quais ainda no iniciou negociaes (Paquisto, Egito e Marrocos), poderiam inscrever-se em uma linha algo distinta. Poder-se-ia negociar APTs com esses parceiros (aproveitando, no caso do Paquisto, as listas de pedidos e projetos de texto j intercambiados) e, numa etapa posterior, discutir a idia de TDAs dos quais os APTs formariam o ncleo comercial. Entretanto, dadas as assimetrias existentes entre o Mercosul e tais parceiros, por exemplo no terreno tecnolgico, poderia ser prefervel manter esses relacionamentos apenas na etapa dos APTs. Por outro lado, caberia considerar a possibilidade de negociar um Acordo-Quadro e em seguida um APT com a Arglia, parceiro comercial to ou mais significativo do que os outros trs. No caso do CCG, no parece conveniente procurar alterar os parmetros da negociao em andamento. Caberia, antes de tudo, buscar concluir o ALC com aquele grupo o que depende fundamentalmente de uma soluo satisfatria para o tema dos petroqumicos, contemplando as sensibilidades brasileiras e argentinas e o interesse exportador do Golfo. Numa etapa posterior, eventualmente com base em uma clusula evolutiva a ser includa no ALC em negociao, poder-se-ia considerar o tratamento de novos temas
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pertencentes a um modelo TDA, principalmente projetos de investimento. (O captulo sobre investimentos, j em negociao no contexto do ALC, visa consolidao das condies de acesso ao investimento e, embora significativo, no constitui um instrumento ativo de promoo de projetos especficos de investimentos, como o que aqui se imagina como elemento de um TDA). Cumpre considerar, ainda, o relacionamento com a China. A idia de um ALC com aquele pas difcil de conceber e encontraria forte rejeio dos setores privados no Brasil e na Argentina. Qualquer negociao comercial com a China, alis, aparece como muito problemtica num momento em que se avolumam as demandas no Brasil no sentido de maior proteo contra produtos chineses (e especificamente em que o Governo brasileiro prope elevar a TEC do Mercosul incidente sobre a importao de txteis e calados exatamente para procurar conter as importaes provenientes da China). Ao mesmo tempo, h interesse de muitos setores em maior acesso ao mercado chins, o que dependeria sobretudo da remoo de barreiras notarifrias por parte daquele pas. Tanto essas preocupaes ofensivas quanto as defensivas poderiam recomendar a negociao de um instrumento comercial Mercosul-China. Neste caso, poder-se-ia pensar, no em um acordo de simples liberalizao, mas em um acordo de liberalizao mesclado a elementos de administrao do comrcio (na medida em que estes fossem compatveis com as normas multilaterais, naturalmente). Para tanto, uma possibilidade extrema, politicamente pouco exeqvel, seria criar uma agenda negativa, dotando-se o Mercosul de novos instrumentos de proteo contra os principais produtos chineses que ingressam no seu mercado: alm da elevao da TEC em setores de especial competitividade chinesa, os pases do bloco deveriam abrir novos processos anti-dumping contra importaes provenientes daquele pas e introduzir barreiras no-tarifrias vinculadas a requisitos tcnicos capazes de prejudicar diretamente as exportaes da China. Em tal hiptese, somente depois da criao desses instrumentos o bloco
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proporia uma negociao comercial na qual, em troca da suavizao de algumas das novas medidas e barreiras, obtivesse maior acesso efetivo ao mercado chins em produtos de seu interesse. Dentro da agenda negativa, caberia considerar, igualmente, a criao de mecanismos de screening que permitissem avaliar de maneira discricionria a realizao de investimentos chineses no Mercosul, principalmente em reas de especial interesse da China, como a minerao e o acesso a recursos naturais,239 bem como a introduo de requisitos de transferncia de tecnologia no caso de investimentos na rea industrial (inspirados nas prprias exigncias aplicadas pela China a investimentos estrangeiros). No quadro atual, sem a criao de uma agenda negativa contra a China, no parece factvel aumentar o acesso quele mercado, sobretudo para produtos de maior valor agregado do que aqueles que hoje dominam a pauta exportadora brasileira em direo China: soja e minrio de ferro. O fato de que o Brasil mantm um supervit global considervel com a China no deve fazer ignorar o fato de que setores inteiros no Brasil esto sob a ameaa de desaparecimento por fora da concorrncia chinesa, nem, no outro sentido, as possibilidades de expanso, diversificao e qualificao tecnolgica das vendas brasileiras quele mercado. O comrcio Brasil-China (assim como o comrcio Argentina-China) tem assumido ntidas feies de relao Norte-Sul, com os pases do Mercosul concentrando-se na importao de manufaturados e na exportao de produtos primrios ao parceiro asitico. Alm disso, o Brasil vem perdendo espao aceleradamente para a China no prprio mercado dos scios sub-regionais.240 O quadro do atual dilogo econmico-comercial MercosulChina poderia prestar-se criao da agenda positiva, a partir da agenda negativa, sem a qual o Mercosul teria muito pouco poder de barganha para obter concesses da China. Caso se lograsse negociar um conjunto de concesses comerciais importantes, abrindo acesso efetivo a novos setores no mercado chins e reduzindo um pouco das barreiras aos produtos e investimentos chineses que se teriam
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criado no Mercosul, seria possvel partir depois para outros elementos positivos dentro do conceito de um TDA tecnologia, investimentos em infra-estrutura, etc. Na impossibilidade de criar-se a agenda negativa, seria prefervel no entrar em nenhum entendimento comercial com a China, pois o Mercosul no contaria com elementos de barganha suficientes para obter concesses significativas. O ideal, entretanto, seria comear a definir um relacionamento econmico mais estruturado com a China241 antes que o continuado fortalecimento econmico daquele pas o coloque em condies de impor entendimentos comerciais desiguais, ou seja, de tornar-se uma nova fonte de ALCs assimtricos ao lado dos EUA, UE e Japo. Nesse novo relacionamento com a China, justamente, o Mercosul no deveria assumir uma postura neosubserviente, na qual temesse adotar medidas duras para no desgostar o lado chins. Do mesmo modo que no relacionamento com europeus ou norte-americanos, o Mercosul necessita evitar que o aceno do grande mercado chins sirva para justificar sacrifcios nossa capacidade de promover polticas industriais e de desenvolvimento. PERSPECTIVAS PARA OS PROCESSOS NORTE-SUL O caso das negociaes com pases desenvolvidos coloca desafios derivados das assimetrias de poder negociador, poder que se manifesta na prpria frente interna, dentro de cada pas do Mercosul, mediante a criao de correntes de opinio favorveis a qualquer acordo com desenvolvidos, independentemente dos sacrifcios exigidos. Se os requisitos para negociar eficientemente com outros PEDs dizem respeito sobretudo adaptao do contedo dos ALCs tradicionais Norte-Sul para uso na vertente Sul-Sul, como se examinar mais abaixo, no caso das negociaes com desenvolvidos a primeira prcondio parece consistir na coeso poltica do Mercosul em torno a conceitos bsicos, limites e objetivos das negociaes, pois estas criam uma tenso interna entre os scios que, na ausncia de tal consenso,
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pode ser explorada pelas contrapartes em detrimento dos interesses do bloco. Essa necessria coeso afigura-se hoje razoavelmente assegurada, como conseqncia positiva do stress negociador na ALCA e das frustraes oriundas da negociao com os europeus. No se concluiu a ALCA nem o acordo Mercosul-UE, e o mundo no caiu. As economias do Mercosul continuaram crescendo, assim como os fluxos de comrcio e investimentos com aqueles grandes parceiros. O bloco continua unido, com todos os seus problemas, e aumenta sua fora de atrao sobre o restante da Amrica do Sul. Revela-se que teria sido um equvoco aceitar profundos sacrifcios nas negociaes com EUA e UE, e assim tanto maior tende a ser a cautela em fazer concesses no futuro. H uma noo clara de limites e objetivos: as negociaes com os desenvolvidos devem criar comrcio, e no somente consolidar mediante quotas ou outros mecanismos os fluxos j existentes; as negociaes no devem interferir com a capacidade nacional de implantar polticas pblicas (o que implica uma srie de linhas vermelhas na negociao de servios, investimentos, compras governamentais, propriedade intelectual, concorrncia); e os resultados comerciais devem ser equilibrados, no estando o Mercosul disposto a fechar acordos em que d amplas concesses em troca do simples prestgio de associar-se aos grandes parceiros desenvolvidos e de obter hipotticos ganhos na atrao de investimentos. Convm observar que a estratgia dos EUA, UE e Japo hoje, sem dvida, concentra-se em negociar acordos com os pases asiticos, especialmente ndia, pases da ASEAN e Coria. Trata-se de mercados mais dinmicos que os latino-americanos. A tendncia natural, decorre da evoluo dos grandes fluxos econmicos e no de uma alegada falta de vontade negociadora do Mercosul. No a atitude poltica do Mercosul na negociao que faz a ndia crescer a 8% ao ano e o Brasil somente a 3%.242 Essa concentrao de prioridades na sia pode ter um lado benfico, pois deixando de ser prioridade (se que o foi) o
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Mercosul deixa de sofrer a presso por concluir acordos desvantajosos. Por outro lado, faz-se necessrio responder de alguma forma a esse movimento. A resposta ideal no parece ser, como se tende a pensar numa primeira observao, correr a negociar acordos com os desenvolvidos em paralelo com os acordos destes com os asiticos, mas sim buscar com os asiticos acordos profundos, embora com desenho diferente, daqueles que se aprestam a fechar entre EUA, UE ou Japo e vrios pases da sia (conforme discutido na seo anterior). A coeso do Mercosul em torno de postulados bsicos na negociao com pases desenvolvidos, mencionada acima, no esttica, mas necessita exercer-se de forma dinmica em diferentes cenrios. Tem-se por diante, primeiramente, uma negociao j em andamento, o processo com a Unio Europia. Em segundo lugar, existem possibilidades mais ou menos remotas de abrir negociaes com o Japo, a Coria, a Austrlia/Nova Zelndia, o Canad, a Turquia.243 E, por fim, num horizonte mais remoto, a possibilidade de uma negociao Mercosul-EUA. No caso da negociao com a Unio Europia, h que contar com a eventualidade de sua retomada, em ritmo bastante mais acelerado, aps a aparente desistncia, depois da reunio do G-4 em Potsdam, de chegar-se a um entendimento sobre os pontos essenciais da Rodada de Doha no curto prazo. O lado europeu j vinha assumindo, nos ltimos meses, que a definio sobre os rumos de Doha era uma pr-condio para recomear os trabalhos com o Mercosul, pois a dimenso do acesso agrcola que precisaria conceder no plano multilateral determinaria, para mais ou para menos, a flexibilidade de suas ofertas ao Mercosul. No est claro, ainda, se a impossibilidade de fechar-se um acordo em Potsdam, com a continuao da incerteza sobre o grau de comprometimento agrcola que a UE ter de demonstrar no plano multilateral, efetivamente liberar a capacidade negociadora europia para o processo birregional. Caso a UE continue considerando indispensvel conhecer o que dar na OMC para s
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ento negociar produtivamente com o Mercosul, o processo negociador birregional pode continuar estendendo-se por vrios anos. Na hiptese de retomada dos trabalhos Mercosul-UE, crescero as presses para uma reviso dos posicionamentos do Mercosul com vistas rpida concluso deste esforo negociador. Persistem divergncias potenciais considerveis, principalmente entre Brasil e Argentina, no que se refere s possibilidades de oferta no setor automobilstico, bem como aquelas, dentro do Brasil, entre as correntes ligadas ao interesse agroexportador e as mais preocupadas com o conjunto do processo, com a tendncia das primeiras de forar a aceitao de qualquer oferta razovel da UE em agricultura, mesmo a um alto custo global.244 Tambm subsiste a diferena de fundo entre um enfoque argentino, o qual sugere que o reequilbrio do processo poderia exigir uma reviso para baixo das ofertas j apresentadas pelo Mercosul no setor industrial, e o enfoque brasileiro e uruguaio, segundo o qual o equilbrio pode ser alcanado sem marcha atrs, com base em dosagem correta da melhoria de ofertas de parte a parte, tendo por base as ltimas ofertas formalmente intercambiadas, em setembro de 2004. Todas essas tenses afloraro, mas provavelmente no sero suficientes para colocar em causa a coeso do bloco em torno das teses acima enunciadas. Pode haver diferenas quanto percepo dos pontos de equilbrio, mas nenhuma delas parece suficiente para afetar o prprio postulado do necessrio equilbrio como base da negociao, nem para questionar a recusa do Mercosul a dar passos que comprometam a capacidade reguladora nacional. Por mais que o Brasil parea hoje mais apto a negociar com a UE, com maior espao de flexibilidades do que a Argentina, convm manter presente que este pas esposou as teses brasileiras nos momentos mais difceis da negociao da ALCA, permitindo uma ao conjunta sem a qual a poltica comercial do Mercosul como bloco e a prpria poltica sul-americana do Brasil poderiam hoje estar inviabilizadas. Desse modo, no caberia pressionar a Argentina para alm dos limites
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ditados por sua poltica de reindustrializao a qual, cumpre assinalar, necessita no apenas do prprio mercado domstico argentino mas tambm do mercado brasileiro. O Brasil poderia explorar junto Argentina a margem para flexibilidades na posio relativa ao setor automobilstico na negociao com os europeus, luz dos eventuais benefcios globais do processo, mas no sob uma perspectiva de trazer para dentro do bloco as demandas europias. Isso implica consubstanciar o princpio que se poderia denominar a no-interferncia com as polticas econmicas e industriais dos parceiros no Mercosul, necessrio para evitar que negociaes com terceiros originem frices entre os scios. Feitas estas observaes, seria preciso reanalisar a questo dos custos e vantagens de concluir um acordo comercial com a Unio Europia, passados mais de dez anos do incio das discusses a respeito. H que perguntar se esse processo continua significando o mesmo que significava em 1994, quando pela primeira vez se aventou a idia de um processo birregional, ou em 1999, quando a UE aprovou seu mandato negociador. A percepo que se impe de que o contexto negociador alterou-se completamente. O Mercosul j no precisa de validao externa por meio de seu relacionamento com as grandes potncias comerciais. Foi colocada de lado a iniciativa hemisfrica, diante da qual o processo birregional era necessrio para sinalizar que o Mercosul no se acomodaria rea de influncia norte-americana. O bloco construiu outras frentes de negociao que lhe permitem manter-se como ator de perfil elevado no cenrio comercial internacional. Os esforos de aprofundamento e aperfeioamento do processo de integrao j no necessitam de uma presso exgena. A conjuntura mundial dos mercados agrcolas favorvel ao Mercosul, no se fazendo indispensvel obter acesso preferencial para seguir ampliando as exportaes nesse setor. Os fluxos de investimentos para os pases do bloco continuam sua tendncia natural, guiados por fatores como o tamanho do mercado interno, a estabilidade econmica, a qualidade
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da mo-de-obra e infra-estrutura e o acesso aos mercados regionais, e dificilmente seriam muito alternados por um ALC com a UE. Por ltimo, o Mercosul tem hoje um novo membro em processo de adeso, que altera o seu perfil externo, se no na realidade dos relacionamentos, certamente na percepo das contrapartes e pode ganhar novos aderentes que suscitam na UE (e em outros parceiros) os mesmos receios que a Venezuela no sentido da implementao de polticas de nacionalizao e outras iniciativas potencialmente nocivas a investidores internacionais. No h como negar, assim, que a urgncia de negociar com a UE diminuiu e, ao mesmo tempo, que um importante fator de dificuldade para o relacionamento surgiu com o ingresso da Venezuela no Mercosul. Parece claro que a disposio europia em fazer concesses para fechar o acordo com o Mercosul diminuiu em paralelo. O custo alto para a Poltica Agrcola Comum e o retorno baixo em termos estratgicos, pois se faz hoje muito pouco provvel que o Mercosul sucumba a um esquema de influncia norte-americana que prejudique a fundo os interesses econmicos europeus. Ademais, um bem-sucedido acordo Mercosul-UE poderia, do ponto de vista europeu, reforar demasiadamente a mo do Brasil no jogo comercial multilateral. A UE s tinha interesse em reforar o Mercosul na medida em que isso significasse um enfraquecimento dos EUA em suas aspiraes hemisfricas e, sobretudo, na medida em que esse Mercosul reforado contribusse para a consolidao das polticas de abertura econmica nos pases do bloco e no restante da Amrica do Sul. A Unio Europia no tem interesse em ver um Mercosul autnomo, com idias prprias sobre o relacionamento Norte-Sul e tentando projetar-se em regies nas quais a prpria UE tambm quer ampliar sua presena econmica. Os impasses que vive a negociao birregional no se explicam, portanto, por uma falta de vontade poltica do Mercosul, como j alegaram algumas autoridades europias, nem unicamente pela fora do lobby agrcola europeu, mas principalmente por uma mudana
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profunda no campo de jogo e nos condicionamentos externos do processo negociador. As negociaes Mercosul-UE nasceram sob signo poltico, e at hoje no revelaram atratividade econmica suficiente para induzir ambas as partes s concesses necessrias para sua concluso (a atratividade econmica no deve ser medida apenas pelo tamanho das economias envolvidas, mas, naturalmente, pelo ganho marginal que o processo de liberalizao e demais compromissos de um acordo comercial podem trazer245). Os ganhos polticos esperados pelo Mercosul foram, ao longo do processo, e principalmente nos ltimos anos, provavelmente maiores que os ganhos esperados pela UE, o que motivou o bloco sul-americano a fazer os maiores e mais freqentes movimentos (desde outubro de 2004, tm cabido ao Mercosul todas as iniciativas de propor reunies e apresentar propostas concretas). Ainda assim, aqueles ganhos polticos esperados no foram de montante suficiente para que o Mercosul fizesse todas as concesses esperadas pela UE e se contentasse com parcimoniosas concesses dos europeus. Assim, um bloco freqentemente acusado de conduzir suas negociaes de maneira poltica agiu, na verdade, baseado no clculo de que no havia base econmica suficiente para concretizar as evidentes vantagens polticas de um acordo com a UE.246 H que reconhecer, de fato, que um tal acordo teria grandes virtudes para o Mercosul. Concluir esse instrumento poderia elevar expressivamente a credibilidade negociadora do bloco diante de outros parceiros e do seu prprio pblico interno. Os setores produtivos internos poderiam ento despertar para o papel do Mercosul como agente dinamizador do relacionamento externo, pois at hoje o vem fundamentalmente como um sistema de integrao entre os scios, e no ainda como plataforma de projeo econmica internacional: so poucos os setores que acreditam na marca Mercosul como meio de melhor colocao de seus produtos no mercado externo, realidade que poderia modificar-se com um acordo Mercosul-UE. Mais do que isso, o instrumento birregional levaria todos os atores Governo, setor
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produtivo, sociedade civil a pensarem de forma mais intensa e com perspectiva estratgica o lugar do Mercosul (e no somente de seus pases individuais) no mundo. Todas essas vantagens, contudo, no suprem a necessidade de encontrar um ponto de equilbrio adequado nas negociaes.247 Se esse ponto pode ser buscado em um patamar mais baixo do que at aqui se procurou atingir, em troca de viabilizar amplos ganhos estratgicos, uma questo a ser discutida a fundo. Trata-se de uma hiptese de difcil implementao, pois tudo o que cada parte j ofereceu at este ponto pressupe que a outra confirmaria pelo menos o que j ofereceu por sua vez. O recuo a partir das posies atuais em busca de um equilbrio em patamar mais baixo implicaria uma degringola recproca, cuja nica soluo poderia acabar sendo o reincio puro e simples das negociaes algo que nenhuma das partes poderia aceitar sem lanar-se em grande descrdito. Assim, o equilbrio tende a continuar sendo procurado dentro dos estreitos parmetros e margens de manobra atuais, o que, se no facilita os trabalhos, ao menos garante que o Mercosul no ser forado a rever seus postulados negociadores. O Mercosul vem conseguindo resistir imposio do modelo tradicional de acordos Norte-Sul nas negociaes com a UE sem que essas negociaes se vejam inviabilizadas, como ocorreu no caso da ALCA. O bloco no aceita concesses agrcolas insignificantes e atadas a mecanismos punitivos de comrcio administrado.248 No aceita ir alm do grau de abertura oferecida pela legislao atual em servios.249 No aceita renunciar capacidade de adotar medidas de incentivo setorial vinculadas aos investimentos.250 No aceita ir alm dos compromissos do TRIPS na rea de propriedade intelectual. No aceita uma clusula de livre transferncia de recursos para o exterior distinta dos compromissos j assumidos nesse sentido no mbito do FMI. No aceita eliminar as referncias ao direito de regulamentar os setores produtivos segundo os objetivos das polticas pblicas. Essas resistncias esto na raiz da impossibilidade at aqui de concluir o acordo. A concluso depender da disposio europia de rever sua
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arraigada concepo do que deve ser um ALC Norte-Sul, ou de uma deciso do Mercosul de aceitar uma tal concepo. Para evitar esta segunda hiptese, cumpre desviar-se das percepes de uma urgncia em fechar o acordo, e no aceitar nenhum tipo de culpa pelo atraso nas negociaes. Para enfrentar a robusta mquina de propaganda europia, importa realar a idia, frente opinio pblica interna e externa, de que a falta de um acordo at aqui comprova a fora e no a fraqueza do Mercosul, pois o bloco, alegadamente pouco coeso e ineficiente, mostra-se na prtica capaz de resistir, como o fez na ALCA, a um acordo desigual e nocivo aos interesses nacionais de seus pases, apesar de todo o diferencial de poder que a UE, no menos que os EUA, coloca em jogo nas negociaes.251 As novas negociaes com desenvolvidos, se vierem a abrirse, tendero a parecer-se muito mais ao processo Mercosul-Unio Europia do que negociao da ALCA, j que as nicas modalidades aceitveis para o Mercosul so as que se concentram em torno do conceito de acesso a mercados em bens, servios e investimentos, tal como se negociam com a UE. H no Mercosul um firme consenso, embora tcito, no sentido de que modalidades de carter mais intrusivo, centradas no conceito de regras, no permitem a abertura de novos processos negociadores. O relevo de negociaes com o Mercosul desejadas pelo Japo, o Canad ou a Coria dificilmente escaparia ao esquema agricultura versus o resto. No impossvel encontrar nichos de interesse do Mercosul, essencialmente do Brasil, nas reas de bens industriais, servios e mesmo investimentos com esses pases,252 mas, a menos que o Mercosul renunciasse de antemo s demandas agrcolas, todos os cenrios negociadores comeariam com os mesmos obstculos carnes, cereais, laticnios que problematizam os trabalhos com a UE, setores que tendem a incitar o mesmo tipo de lobbies, ofertas limitadas a quotas, condicionalidades, etc. A pergunta a fazer diante de uma tal perspectiva : vale a pena abrir negociaes ou mesmo pr-negociaes com esses parceiros? Cumpre ressaltar mais uma vez que o tamanho dos mercados em
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questo est longe de constituir argumento suficiente em favor da abertura de negociaes. As relaes Mercosul-Japo e MercosulCanad suscitam evidente interesse econmico, inclusive por parte do empresariado japons e canadense. Entretanto, muito desse interesse parece dirigir-se mais a aspectos de facilitao de negcios do que liberalizao comercial: obteno de vistos para visitas de empresrios, desburocratizao dos trmites para instalao de empresas nos pases do Mercosul, simplificao de procedimentos aduaneiros, alvio da carga tributria interna. Obviamente, o empresariado japons, por exemplo, tem grande interesse em mesclar essa agenda de facilitao com demandas de efetiva liberalizao comercial, que o favoreceriam sem causar nenhuma ameaa.253 Enxergar nessa agenda japonesa um interesse compartilhado pelos pases do Mercosul mais problemtico. O empresariado brasileiro da rea industrial parece sempre simptico, em princpio, idia de acordos de liberalizao comercial, estimando que pode de alguma forma beneficiar-se com o bom clima de negcios que um ALC tende a gerar mas quando se chega s negociaes concretas surgem as dificuldades e sensibilidades especficas. De todo modo, as experincias anteriores com a UE, sobretudo, recomendariam que, com pases como Japo, Canad e Coria, o Mercosul no abrisse negociaes antes da aprovao de alguma espcie de mandato conjunto, ou seja, aceito por ambas as partes, que garantisse o princpio do tratamento do setor agrcola em p de igualdade com o industrial e o respeito aos limites regulatrios em servios e investimentos, alm da excluso dos temas de propriedade intelectual, compras governamentais e concorrncia. Mais interessante, ainda que mais difcil, poderia ser a tentativa de definir para o relacionamento com pases desse grupo um modelo de negociao reformulado, que inclusse, por exemplo, elementos de transferncia de tecnologia e investimentos em infra-estrutura (neste caso talvez mais fceis de negociar do que na vertente Sul-Sul devido maior disponibilidade de recursos das contrapartes desenvolvidas). Essa ampliao do leque de interesses demandantes do Mercosul seria
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ainda mais recomendvel se a evoluo dos cenrios no mercado agrcola (tal como sugerido acima) confirmasse a tendncia a inverso dos termos da negociao em agricultura, a ponto de que, no longo prazo, os desenvolvidos passem a negociar para comprar mais, e no para comprar o mnimo possvel de produtos agrcolas. Nessa perspectiva, pareceria mais interessante oferecer a abertura do mercado industrial do Mercosul contra operaes importantes de transferncia de tecnologia, por exemplo, e no contra quotas agrcolas. Na vertente dos investimentos em infra-estrutura, o Mercosul poderia mesmo cogitar de desenvolver uma espcie de PPP Mercosul-Parceiro X, ou seja, um arcabouo normativo-financeiro padronizado destinado a enquadrar investimentos a serem negociados no bojo de acordos bilaterais com pases desenvolvidos, inspirado no mecanismo das Parcerias PblicoPrivadas (PPPs) criadas no Brasil em 2004 e cujos primeiros projetos esto em vias de ser implementados,254 (esse modelo poderia ser aplicado tambm para os eventuais investimentos Sul-Sul, com as devidas adaptaes para ter em conta as maiores dificuldades de armao da arquitetura financeira nessa vertente). Negociaes com Turquia e Austrlia/Nova Zelndia poderiam representar uma outra via interessante a considerar, distinta em suas premissas daquela formada por Japo, Canad e Coria, por tratar-se agora de pases com estrutura produtiva mais semelhante do Mercosul, de tal modo que o obstculo agrcola talvez no surgisse com a mesma nfase. Sondagem preliminar quanto aos modelos negociadores que esses parceiros vislumbrariam implementar com o Mercosul seria importante para indicar a maior ou menor viabilidade de tais processos. O valor poltico das negociaes com os pases que se poderiam chamar perifricos do centro (Canad, Turquia, Austrlia/Nova Zelndia) difcil de aferir. De um modo geral, no se trata de pases com projeo mundial significativa para alm da esfera do comrcio. Entretanto, poderiam atar-se com eles laos importantes para o reforo do perfil conjunto do Mercosul e para a gerao de novos padres de relacionamento Norte-Sul, notadamente se se lograsse incluir nos
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acordos elementos como a transferncia de tecnologia e os investimentos em infra-estrutura. O ALC Mercosul-Israel, assinado em dezembro de 2007, ganha relevncia neste contexto, para alm de seu valor comercial limitado em funo do prprio tamanho da economia israelense. Sua importncia est muito mais no fato de ser um acordo que, embora negociado com um pas pertencente (ideologicamente e por sua estrutura de produo) ao grupo dos desenvolvidos, est calcado em um modelo distinto dos tradicionais ALCs Norte-Sul: o acordo se concentra no acesso a mercados em bens, sem regras para servios, investimentos, propriedade intelectual ou compras governamentais. Dentro da esfera de bens, proporciona amplo acesso em agricultura, embora preservadas algumas excees israelenses, devidamente equilibradas por excees do Mercosul (inclusive algumas excees individuais da Argentina) referentes principalmente a agroqumicos. O acordo pode servir de importante precedente para outras negociaes, mostrando no haver determinismo que obrigue pases em desenvolvimento a aceitarem o modelo Norte-Sul de ALC para conclurem instrumentos profundos com parceiros desenvolvidos. O mais desafiador dos relacionamento do Mercosul na vertente Norte-Sul aquele com os Estados Unidos. Conforme sugerido acima quando se abordou a questo da Venezuela, a presena do scio venezuelano no Mercosul pode inviabilizar por muitos anos qualquer processo Mercosul-EUA. Alm disso, as difceis experincias vividas na ALCA podem contaminar ab initio novos esforos de promover o relacionamento Mercosul-EUA. Por outro lado, se esse caminho no hoje transitvel e se, econmica e comercialmente, uma negociao com os EUA no parece indispensvel, no se deveria deixar de imaginar algum modelo possvel de dilogo, mesmo que no inclusse compromissos duros de liberalizao comercial (cuja negociao de toda forma pressuporia um novo TPA norte-americano, de aprovao praticamente impossvel num horizonte razovel, e, no lado do Mercosul, a reabertura de complexos debates internos).
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Esse dilogo poderia partir de elementos como a facilitao de negcios e a transparncia regulatria, para comear a criar um clima de confiana e o momentum para futuras iniciativas mais profundas tarefa difcil pois exigiria, ao mesmo tempo, a cautela de no reabrir ambies hemisfricas dos EUA. Cumpre assinalar que a viabilidade de um dilogo MercosulEUA que inclua a Venezuela pode aumentar no futuro prximo, por exemplo, na hiptese de uma administrao democrata ocupar a Casa Branca a partir de 2009. Em que medida um novo governo norteamericano estaria disposto a explorar uma agenda positiva com o Mercosul, na linha de uma tentativa geral de recuperao da imagem norte-americana entre os pases do Sul, que possivelmente ser uma das prioridades externas desse hipottico Governo democrata?255 O papel do Brasil como ponte entre certos extremismos sul-americanos e o incontornvel parceiro norte-americano, tendo como instrumento principal o Mercosul, pode ver-se realado em um semelhante cenrio. Importa, assim, j ir preparando o terreno para conformar a partir do projeto brasileiro um espao sul-americano capacitado para um tipo de dilogo com os EUA nessa possvel prxima etapa do relacionamento hemisfrico, inclusive para estimular os EUA, chegado o momento, a buscarem o Brasil como principal interlocutor, em lugar de trabalharem individual e diferenciadamente com cada pas sulamericano, o que poderia prejudicar os esforos de articulao regional. Por outra parte, no longo prazo, dificilmente se ter condies de ver implementado com xito o projeto de uma Amrica do Sul unida se essa Amrica do Sul no desenvolver uma relao bem articulada com os Estados Unidos. O Brasil deve aumentar sua capacidade de influenciar essa relao Amrica do Sul-EUA, contribuir para definir seus termos e objetivos. Explorar as vias de contato Mercosul-EUA pode revelar-se muito til nesse sentido. As relaes Mercosul-EUA, embora hoje praticamente no existentes, contrastando com a qualidade das relaes Brasil-EUA, teriam, se retomadas, o mrito de comprovar a capacidade brasileira de mobilizar seu
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agrupamento regional rumo a uma agenda construtiva e simtrica com os Estados Unidos. O mbito de dilogo Mercosul-Estados Unidos teria melhores possibilidades de constituir-se com solidez em torno de um ncleo de temas comerciais (embora no incluindo a negociao de um ALC) do que com base em qualquer outro conjunto temtico, desde que se logre deixar de lado uma reedio dos impasses da ALCA. Seria preciso, assim, pensar em um modelo de entendimento distinto de todos os demais. Esse ncleo comercial poderia abranger, por exemplo, a esfera da facilitao de negcios e um dilogo sobre questes tributrias, que abrisse caminho para acordos bilaterais para evitar a bitributao entre os pases do Mercosul e os EUA, entre vrias outras reas possveis. O importante reconhecer que existe hoje um vazio no relacionamento externo do Mercosul, e esse vazio corresponde exatamente relao com os Estados Unidos. Se o Brasil no se preocupar em preencher esse vazio com esquemas que lhe convenham, algum o preencher seja num sentido confrontacionista, se se proporcionar ativa ou passivamente espao a certas atitudes do Presidente venezuelano, seja num sentido de disperso do Mercosul, com o Uruguai e o Paraguai aproximando-se cada vez mais dos EUA por conta prpria, seja ainda, numa hiptese mais remota, atravs da retomada de algum tipo de projeto hemisfrico. Conviria antecipar-se a todos esses cenrios e criar as bases para um relacionamento produtivo Mercosul-EUA. DEFINIO DE UMA ESTRATGIA Mais do que discutir o contedo de iniciativas especficas, afigura-se hoje vital para o Mercosul adotar uma estratgia de negociaes extra-regionais, elemento fundamental (ao lado da TEC e outros instrumentos da Unio Aduaneira) de uma verdadeira poltica comercial comum, conforme prevista no Tratado de Assuno.
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A definio dessa estratgia urgente para viabilizar iniciativas em curso e novos projetos, inscrevendo-os em um arcabouo que demonstre seu valor para o prprio Mercosul como processo de integrao e para as polticas nacionais dos pases membros. No se trata somente de discutir volumes de quotas agrcolas, mas de demonstrar que o Mercosul capaz de gerar uma viso de mundo,256 diante dos desafios e oportunidades mundiais, e definir maneiras para implementar essa viso. Os vrios processos negociadores correm hoje por seus caminhos prprios, sem uma viso de conjunto. O Brasil no deixa de possuir uma estratgia implcita em sua atuao diante das negociaes extra-regionais, baseada na defesa do policy space e na busca de vantagens comerciais concretas em acordos equilibrados com os pases do Norte e de novos acordo econmica e politicamente significativos com parceiros do Sul, e esses princpios tcitos so compartilhados em larga medida pelos scios. Entretanto, a ausncia de uma rationale explcita impede que se adquira um sentido de misso das vrias negociaes, perdendo-se, na especificidade dos problemas de cada uma, o dinamismo de um bloco vocacionado para constituir-se em plo negociador com projeo global. Somente o Brasil, pela diversidade de seu relacionamento externo, experincia em negociaes comerciais e peso especfico no bloco, tem condies de propor essa estratgia que falta ao conjunto das negociaes extra-regionais do Mercosul. A conscincia dessa possibilidade, e dessa responsabilidade, j est presente no Itamaraty. Seria de todo conveniente acelerar a evoluo nesse sentido e, uma vez adotada uma proposta interna de estratgia, lev-la aos scios. O presente trabalho pretendeu sugerir alguns dos elementos que poderia conter uma tal proposta. Caberia aqui tambm examinar uma sugesto para as modalidades de seu encaminhamento. A apresentao aos scios da proposta de estratgia poderia tomar a forma de um livro verde ao estilo dos documentos assim designados no processo comunitrio europeu, ou seja, um documento de trabalho destinado a ser amplamente discutido. Essa discusso
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poderia mesmo buscar aportes, por exemplo, do Parlamento do Mercosul e do Foro Consultivo Econmico e Social e de entidades da sociedade civil, com o que ganharia em representatividade (embora essas consultas pudessem atrasar o processo). Ao cabo da discusso, e uma vez chegando-se a um consenso, o livro verde se tornaria um livro branco, isto , uma estratgia definida a ser devidamente implementada. Cabe mencionar a convenincia de que o documento contivesse, por um lado, alguns princpios gerais, unidos pelos conceitos bsicos de que as negociaes extra-regionais devem contribuir para os projetos nacionais de desenvolvimento, melhorar os termos da insero internacional dos pases do bloco e reforar o prprio processo de integrao no Mercosul, inclusive em suas dimenses de complementao produtiva e incremento da competitividade. Por outro lado, a proposta poderia trazer linhas mais concretas para os relacionamentos Norte-Sul e Sul-Sul, neste segundo caso lanando eventualmente a idia de um novo modelo de acordos do tipo TDA sugerido acima, porm, claro est, sem um detalhamento que possa revelar antecipadamente s contrapartes os limites e objetivos negociadores do bloco, de modo a que o documento possa ter circulao mais ampla. O livro verde poderia conter, por ltimo, uma proposta para o aperfeioamento da estrutura negociadora do Mercosul, na linha da criao de uma Comisso Negociadora, tema do prximo captulo.
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CAPTULO 9
ORGANIZAO DO PROCESSO NEGOCIADOR
E A IDIA DE UMA
COMISSO NEGOCIADORA
A ORGANIZAO DO PROCESSO NEGOCIADOR E A IDIA DE UMA COMISSO NEGOCIADORA
CAPTULO 9
O processo de coordenao e definio das posies do Mercosul para os processos negociadores extra-regionais configura uma das reas mais informais do processo de integrao. O principal foro de coordenao encontra-se nas reunies de coordenao sobre Relacionamento Externo, que no constituem um rgo formal da estrutura do bloco, mas sim uma sorte de conformao especial do Grupo Mercado Comum (GMC), ou de instncia informal que atua sob delegao tcita do GMC. As delegaes normalmente so chefiadas pelos Coordenadores Alternos do GMC, raramente pelos Coordenadores Titulares, e muitas vezes por funcionrios em nvel hierrquico abaixo do de Coordenador Alterno. Por vezes, as reunies so convocadas expressamente sob a designao de Reunio de Coordenadores sobre Relacionamento Externo, outras vezes assumem a forma de uma sesso das Reunies Informais de Coordenadores do GMC para tratar dos temas de relacionamento externo. Em outras oportunidades, a reunio se d como discusso do item Relacionamento Externo da agenda das reunies ordinrias ou extraordinrias formais do GMC. Realizam-se com freqncia, por outro lado, reunies de coordenao tcnica sobre processos negociadores especficos, conduzidas no nvel dos Coordenadores Alternos do GMC ou em nveis hierrquicos inferiores.257 Geralmente os resultados de tais reunies de coordenao so registrados em ajudas-memria da Presidncia Pro-Tempore, submetidas alguns dias depois da reunio considerao das
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delegaes, documentos que possuem, na prtica, status inferior ao de Atas dos diversos rgos do Mercosul, e terminam por ter carter antes indicativo do que compromissrio, por no serem negociados durante o prprio evento e prestarem-se a divergncias de interpretao praticamente impossveis de equacionar pelo mecanismo de troca de correspondncia eletrnica posterior. Os nicos debates sobre o tema que se registram em Ata so aqueles que se do dentro das reunies do GMC, mas o registro se d normalmente de forma muito sumria. O que conta, na prtica, so os entendimentos orais, tanto aqueles havidos nas reunies quanto nos contatos bilaterais diretos no intervalo entre as reunies. A esse quadro agrega-se o fato de que conforme indicado acima somente o Brasil distingue a negociao extra-regional das negociaes com parceiros da Amrica Latina e Caribe e as trata em separado, enquanto os demais pases utilizam para tudo a figura do relacionamento externo. Assim, exceto nas Presidncias Pro-Tempore brasileiras, todos os processos negociadores do Mercosul so tratados indistintamente nas mesmas reunies. A estrutura acima descrita apresenta vrias deficincias. A primeira diz respeito informalidade do processo. A informalidade no deveria ser vista como um mal em si mesmo, dentro de um processo dinmico e complexo como o Mercosul, pois a formalidade pode criar rigidez e excesso de burocracia que dificultam ao invs de facilitar a tarefa bsica, que consiste em encontrar solues reais, e no em ter os problemas perfeitamente registrados e catalogados em Atas. Contudo, no caso das negociaes extra-regionais, a informalidade tem-se muitas vezes traduzido em adiamento da tomada de decises negociadoras durante o processo de coordenao intra-bloco, trazendo como conseqncia o fato de que muitas posies centrais acabam sendo adotadas durante as reunies com a contraparte externa, numa espcie de coordenao in situ, que pode trazer bons resultados, mas tambm pode redundar em novas postergaes, quando os delegados no levam instrues de suas capitais sobre determinados temas. A
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falta de registro escrito das posies coordenadas pode causar srios problemas, pois as PPTs acabam interpretando com certa latitude as intervenes dos demais pases nas reunies de coordenao e transmitindo s contrapartes posies que no refletem exatamente o consenso interno (o que pode afetar desde uma simples questo de datas para reunies at propostas negociadoras de fundo). No se trata evidentemente de m-f das Presidncias, mas de um problema derivado do formato do processo. A conseqncia no pode deixar de ser uma certa desconfiana dos demais scios em relao atuao da Presidncia em princpio a nica instncia autorizada a falar em nome do bloco com os negociadores externos. A interlocuo com as contrapartes fica assim prejudicada, pois ou bem a PPT necessita interpretar o que seria o consenso do bloco e arriscar-se a equvocos ao exprimi-lo, ou bem deve fechar-se a qualquer manifestao de substncia, o que impede avanos fora das reunies negociadoras, perdendo-se um precioso instrumento de negociao, o dos contatos diretos entre os negociadores-chefes, muito teis porque permite elementos de franqueza e teste de alternativas que o ambiente das reunies inibe. A falta de um locus preciso para a coordenao de posies tambm prejudica o processo. A coordenao feita por um grupo de funcionrios mais ou menos constante, mas que, como se viu, rene-se em diferentes configuraes e sob diferentes gides. O grupo de coordenao existe, mas no tem nome e nem um relacionamento definido com as instncias centrais do Mercosul. O grupo por vezes o prprio GMC, outras vezes um grupo do GMC, e outras funciona no GMC, e ainda em outras oportundiades independe do GMC. As reunies se do no nvel de Coordenadores (Subsecretrios), Coordenadores Alternos (Diretores de Departamento) ou em nveis inferiores, e muitas vezes esses nveis se misturam, com uma delegao chefiada por um Subsecretrio e outra por um assessor de Diviso. Freqentemente decises tcnicas precisam ser tomadas em reunes de Altos Funcionrios, e decises de fundo acabam ficando para
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reunies de funcionrios tcnicos. A indefinio sobre quem decide o qu e onde cria um estmulo para que as decises no sejam tomadas, pois no h uma linha clara de comando e prestao de contas. Mais grave, no h espao definido para uma discusso estratgica de conjunto sobre o relacionamento extra-regional do Mercosul. Discutem-se os lances especficos de cada processo negociador, mas o desenho geral do relacionamento nunca foi alm de vagas apreciaes sobre prioridades conceito que, alis, vem sendo usado geralmente pela Argentina e o Uruguai para opor-se abertura ou aprofundamento de negociaes propostas pelo Brasil. O significado das negociaes para o futuro do Mercosul e para a insero do bloco no mundo no vem tona, pois a demanda pela definio de respostas a situaes concretas praticamente esgota o tempo de coordenao disponvel. Falta inclusive mandato para ir alm dos aspectos imediatos, pois o tema raramente foi tratado sob uma perspectiva estratgica no Conselho e mais raramente ainda nas Cpulas Presidenciais. Cabe mesmo perguntar se os problemas de estruturao do processo de coordeno para as negociaes extra-regionais no refletem justamente o baixo grau de prioridade atribudo a essas negociaes nos mais altos nveis decisrios do bloco. O tratamento indistinto das negociaes extra-regionais e regionais tambm constitui um problema do processo. As duas frentes obedecem a lgicas muito diferentes, pois, no caso das negociaes regionais, o Mercosul tem diante de si outros scios potenciais no processo de unificao sul-americana, ou no caso do Mxico e Cuba, parceiros na ALADI que mantm com o Mercosul um extenso patrimnio histrico.258 Mais que isso, trata-se em todos os casos de parceiros com os quais as relaes comerciais do bloco e dos pases individuais do Mercosul j esto regidas pelo Tratado de Montevidu1980, que inclusive autoriza geometrias distintas da negociao em conjunto (como o demonstra o ALC Mxico-Uruguai e o anunciado ALC Chile-Uruguai), sem que isso atente contra o princpio da
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negociao conjunta. Os modelos negociadores tambm j esto dados pela tradio dos acordos aladianos, e no exigem uma rediscusso de modalidades, como ocorre na vertente extra-regional. As negociaes regionais constituem, portanto, por um lado um aprofundamento de um esquema integrador j existente, a ALADI, e, por outro, so ou podem ser parte do exerccio de ampliao do Mercosul, conduzidas sob uma geometria muito flexvel e com modalidades negociadoras baseadas em antecedentes e modelos j consagrados. As negociao extra-regionais distinguem-se dessa situao, pois no se do sob um guarda-chuva, como o da ALADI, no tm perspectivas de resultar na ampliao do Mercosul, no permitem geometrias variveis que contestem o princpio de negociao conjunta e se desenvolvem a partir de modalidades negociadoras em aberto. Entretanto, apenas o Brasil montou uma estrutura negociadora prpria para cada vertente. Desse modo, o processo de coordenao tende a mesclar as duas dimenses, principalmente nos semestres presididos pelos demais scios.259 Em conseqncia, uma e outra vertente acabam sendo tratadas apenas em sua dimenso mais imediata de concesses tarifrias, que constituem o elemento comum a todas, sem uma discusso estratgica das linhas-mestras regionais ou extra-regionais. O fato de que as negociaes extra-regionais deveriam ser tratadas sob a tica do lugar do Mercosul no mundo e as regionais do ponto de vista da ampliao do bloco e do projeto sul-americano v-se diludo e esquecido dentro do conceito abarcativo de relacionamento externo. A ausncia de conceitos claros e distintos de negociaes regionais, por um lado, e extra-regionais, por outro, impede que cada uma dessas dimenses seja considerada em seu conjunto, como gnero, e coloca em foco apenas os processos individuais, como espcies. A ltima deficincia a considerar aqui se refere disponibilidade de tempo. A coordenao de posies para vrios processos negociadores simultneos e a conduo das negociaes com as contrapartes exigiria a dedicao exclusiva de vrios funcionrios de
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nvel tcnico e de um Coordenador de alto nvel por pas. De fato, a coordenao propriamente dita, a participao em GMCs formais e informais e a negociao com trs ou quatro contrapartes externas em uma base de duas reunies negociadoras por semestre com cada uma exigiria um ritmo de trs reunies mensais do grupo negociador (seja intra-bloco, seja com as contrapartes), de modo a deixar tambm um tempo mnimo reservado para as consultas internas em cada pas. Hoje, dificilmente os pases do Mercosul poderiam colocar em campo uma estrutura funcional capaz de seguir um ritmo dessa natureza. O processo de coordenao e conduo das negociaes apresenta, assim, um significativo conjunto de aspectos problemticos, que demanda uma discusso aprofundada sobre possveis mecanismos de aperfeioamento. Antes de abordar essas possibilidades, contudo, h que fazer uma ressalva. Apesar de todas as dificuldades, no se pode dizer que nenhum processo negociador extra-regional do Mercosul, at aqui, se tenha visto bloqueado, frustrado ou mesmo indevidamente atrasado em decorrncia dos problemas de coordenao intra-bloco. Os empecilhos negociadores que realmente travam cada processo negociador dizem respeito todos eles a posies substantivas, tanto do Mercosul quanto das contrapartes, problemas que no seriam mais fcies de solucionar na hiptese de que o Mercosul contasse com uma mquina negociadora rpida e totalmente ajustada.260 At hoje, a ausncia de um executivo comunitrio ou de um interlocutor nico no Mercosul tem sido usada como desculpa principalmente pela Unio Europia, para justificar a ausncia de acordos que se devem em grande parte a problemas substantivos da prpria UE, que ademais demonstra no conseguir conceber outros processos de integrao seno como pequenas UEs imperfeitas.261 Com todas as deficincias, o Mercosul normalmente tem-se mostrado preparado para agir ou reagir em tempo nas diferentes frentes negociadoras. Os processos poderiam fazer-se mais geis, menos dependentes de decises de ltima hora ou de posies definidas nos coffee breaks (embora seja sempre
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necessrio reservar um espao para estas, na medida em que podem representar um fator de eficincia e agilidade) mas o xito concreto das negociaes, longe de assegurado mediante esse aperfeioamento, continuaria a depender de forma muito especial de questes de fundo ligadas s sensibilidades dos setores produtivos das contrapartes e dos prprios pases do Mercosul. A melhoria do processo negociador do Mercosul na vertente extra-regional talvez seja menos uma questo de organizao burocrtica do que de criao de um espao para discusso e deciso estratgica, e implementao dos mecanismos de transmisso que permitam levar essa estratgia frente negociadora. Isto posto, parece de fato haver dentro do bloco a tendncia a discutir a constituio de alguma espcie de rgo negociador comum. A idia de uma comisso negociadora para conduzir especificamente o processo com a Unio Europia foi aventada pelo Uruguai durante a preparao para a reunio do Conselho do Mercado Comum no Rio de Janeiro, em janeiro de 2007.262 Na mesma poca, em visita a Buenos Aires, o Ministro Celso Amorim, durante encontro com o Chanceler Jorge Taiana, lanou a idia de criao de um embrio do que seria uma comisso negociadora permanente integrada por funcionrios do Mercosul.263 A questo acabou por no ser discutida no CMC do Rio, principalmente diante da atmosfera negativa criada pela atitude uruguaia de postergar a rubrica dos textos ento j negociados do futuro ALC Mercosul-CCG. O Brasil mencionou a convenincia de examinar-se a criao de uma nova estrutura negociadora durante o CMC extraordinrio de Assuno, em maio de 2007, mas o assunto no voltou agenda do CMC ordinrio que precedeu a Cpula de Assuno, em junho. A idia uruguaia, que no chegou a ser apresentada em pormenor, chama a ateno, em todo caso, para um problema adicional da coordenao interna do Mercosul diante da vertente extra-regional: a prioridade que os demais scios tendem a conferir negociao Mercosul-UE em detrimento das outras negociaes em aberto,
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principalmente os processos Sul-Sul. Para o Uruguai, o Paraguai e mesmo a Argentina (ainda que neste ltimo caso com um sinal negativo no que respeita UE, pelas assimetrias aparentemente incorrigveis que o lado argentino detecta nesse processo) as negociaes extraregionais parecem ser vistas ainda como a UE e o resto. O fato de que ao Uruguai ocorra criar uma comisso dedicada exclusivamente ao processo Mercosul-UE denota a um tempo a preocupao legtima com a eficincia das negociaes e a falta de viso sobre as potencialidades de outras frentes e sua importncia para a constituio do Mercosul como plo negociador. De todo modo, parece haver uma atmosfera favorvel a examinar a hiptese de dotar o Mercosul de uma estrutura negociadora permanente, que agilizaria os processos negociadores e diminuiria a presso, inclusive oramentria, sobre as administraes nacionais. Essa estrutura levantaria tambm algumas questes problemticas. Sugeremse, a seguir, as linhas bsicas do que poderia poderia tomar a forma de uma Comisso Negociadora do Mercosul, para mais adiante, discutir suas vantagens e inconvenientes: A Comisso receberia dos Governos nacionais a delegao de negociar acordos comerciais em nome do Mercosul. A Comisso estaria sediada em Montevidu e seria integrada por funcionrios permanentes, com dedicao exclusiva, indicados pelos Estados Partes, em propores a serem definidas. A Comisso teria um Presidente designado pelo Conselho do Mercado Comum com mandato fixo (de dois anos, por exemplo), independente da durao das Presidncias ProTempore. A Comisso estaria subordinada ao Conselho do Mercado Comum. A Comisso informaria os Estados Partes de suas atividades, peridica e sistematicamente, no mbito do Comit de Representantes Permanentes.
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As orientaes Comisso para cada etapa das negociaes seriam dadas pelos Estados Membros, tambm no mbito do Comit de Representantes Permanentes. A representao do Mercosul nas negociaes com as contrapartes caberia Comisso. Representantes dos Estados Membros poderiam participar das reunies como observadores. Caberia aos Estados Membros a deciso sobre a abertura de novos processos negociadores. Cada novo processo seria objeto de um mandato estabelecendo o escopo e os objetivos da negociao. A deciso ltima sobre a concluso de acordos caberia tambm aos Estados Membros.
Naturalmente, essa Comisso Negociadora do Mercosul poderia assumir outros desenhos diferentes. O controle da Comisso pelos Estados Partes poderia ser mais ou menos rgido. A Presidncia da Comisso poderia rodar com as PPTs ou ter mandatos ainda mais longos que os dois anos acima sugeridos. O rgo poderia subordinarse ao Grupo Mercado Comum e no ao Conselho. O corpo tcnico poderia ser composto por funcionrios dos Governos nacionais que com estes reteriam seus vnculos, ou por funcionrios da Secretaria do Mercosul concursados para esse fim. Os Estados Partes poderiam ou no participar das reunies negociadoras e, em caso positivo, poderiam ou no ter direito a voz. De qualquer forma, ter-se-ia uma grande inovao no quadro institucional do Mercosul, com a criao de uma Comisso Negociadora, um rgo permanente com funes substantivas que centralizaria a coordenao intra-Mercosul para os processos negociadores e representaria o bloco diante das contrapartes. Esse tipo de estrutura teria vantagens evidentes em termos de eficincia negociadora, ao mesmo tempo em que levanta vrios problemas. Pressupondo-se um rgo constitudo nos moldes acima
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descritos,264 podem-se considerar, entre os principais prs e contras de uma Comisso Negociadora do Mercosul, os seguintes. PRS DA CRIAO DE UMA COMISSO NEGOCIADORA
A Comisso Negociadora facilitaria o trabalho de preparao tcnica das posies do Mercosul, uma vez que os funcionrios encarregados dessa preparao estariam fixados permanentemente em Montevidu e poderiam reunir-se diariamente, se necessrio. Na medida em que a definio das posies requeresse a orientao dos Estados Partes, esta poderia ser obtida, tambm com grande facilidade logstica, em reunies com a CPRM. As negociaes extra-regionais ganhariam um locus, um ponto de referncia nico dentro da estrutura institucional do Mercosul. O processo se tornaria mais sistemtico, transparente e focado. Ganhar-se-ia um instrumento para implementar um projeto de natureza estratgica para os processos extra-regionais, como aquele que no captulo anterior se sugeriu adotar. A criao de uma Comisso Negociadora incentivaria o Mercosul a enfocar de maneira mais ntida e consistente as negociaes extraregionais em seu conjunto, como rgo de execuo de uma verdadeira poltica comercial do Mercosul. A Comisso poderia encarregar-se no s da preparao para as negociaes em curso, como tambm da prospeco sobre as oportunidades em processos ainda no iniciados. A existncia de um interlocutor nico geraria mais facilidade nos contatos com as contrapartes. A imagem do Mercosul como bloco negociador coeso e eficiente seria fortemente realada perante as contrapartes e a opinio pblica interna.
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Haveria sensvel economia de recursos, pois os Estados Membros j no necessitariam deslocar com freqncia seus funcionrios para as reunies de coordenao na capital da Presidncia Pro-Tempore, e poderiam enviar delegaes reduzidas s reunies com as contrapartes ou mesmo absterse de envi-las, j que a negociao direta caberia Comisso e no aos funcionrios nacionais. O trabalho conjunto na Comisso Negociadora favoreceria o surgimento ou fortalecimento de um esprito comunitrio na conduo das negociaes, na medida em que a Comisso estivesse encarregada de identificar os interesses do Mercosul como bloco em cada negociao, e no apenas de buscar uma composio entre os interesses nacionais. No mesmo sentido, tenderiam a arrefecer as crticas segundo as quais os processos negociadores do Mercosul so muito politizados (i.e. desconhecem os interesses econmicos das negociaes). Diminuiriam tambm as impresses de alguns scios no sentido de que as negociaes seguem as prioridades do Brasil.265 Os negociadores do Mercosul poderiam ficar mais resguardados das presses diretas dos diversos interesses setoriais, tanto ofensivos quanto defensivo. Esses interesses, de resto legtimos, tenderiam a exercer-se sobre as autoridades nacionais, que idealmente os processariam luz dos interesses mais amplos e os transporiam para o trabalho de preparao de posies em Montevidu. Quando exercidas diretamente sobre os negociadores, as presses setoriais muitas vezes levam a certas distores na fixao de prioridades e dificultam o adequado equilbrio entre o interesse global e o interesse setorial. Abrir-se-ia a possibilidade para que o Mercosul encarasse maior nmero de negociaes simultneas, na medida em
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que o corpo de funcionrios da Comisso fosse numericamente significativo e devidamente capacitado. Tornar-se-ia mais fcil incorporar novos membros do Mercosul nas negociaes extra-regionais, pois j no teriam que encaixar-se em um processo de coordenao complexo e difuso, com seu patrimnio de regras no escritas, mas sim em uma instituio de contornos e atribuies mais precisos. Aumentaria o engajamento dos pases menores nas negociaes, pois estes provavelmente se sentiriam melhor representados por uma Comisso comum do que por um sistema intergovernamental onde, em sua viso, acabam sempre prevalecendo os interesses do Brasil e da Argentina. O processo negociador como um todo se tornaria mais visvel pela sociedade civil, desde que a Comisso contasse com um mandato claro sobre seu relacionamento com a imprensa e outras organizaes. O Brasil, se fosse o promotor da idia, ganharia crdito entre os scios por mais esta demonstrao de seu compromisso com o fortalecimento institucional do Mercosul. A criao de uma Comisso Negociadora que receberia orientaes dos Estados atravs da CRPM reforaria este ltimo rgo, que j vem demonstrando suas potencialidades como ncleo de interessantes avanos institucionais do Mercosul. Se a falta de coeso do bloco mais visvel266 e questionvel na frente externa do que na interna, o fortalecimento institucional, ao dedicar-se vertente das negociaes com terceiros, atacaria um dos principais dficits de credibilidade do Mercosul.
De um modo geral, pode-se prever que a Comisso injetaria nova energia no conjunto das negociaes do Mercosul. Poderia
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constituir-se em um projeto altamente benfico para a pujana e a prpria auto-estima do Mercosul. A Comisso constituiria, ademais, o primeiro embrio de um rgo comunitrio na estrutura executiva do Mercosul, podendo ser considerada uma espcie de projeto piloto de futuras instituies mais slidas embora no necessariamente supranacionais no sentido de desvinculadas das autoridades estatais. CONTRAS DA CRIAO DE UMA COMISSO NEGOCIADORA
Surgiria certamente, desde o primeiro dia de funcionamento da Comisso Negociadora, o problema prtico de seu relacionamento com os Estados Partes. Se houvesse um excesso de controle do rgo pelos Estados nacionais, o projeto como um todo poderia perder em eficincia. Por outro lado, se lhe coubesse demasiada liberdade de atuao, a Comisso poderia perder a confiana dos Estados Membros, que acabariam tendendo a desautoriz-la, comprometendo todo o processo. O grau de equilbrio tardaria a ser encontrado. Esse equilbrio, de toda forma, pressuporia um certo grau de cesso das faculdades negociadoras nacionais ao rgo comum. Para o Brasil, que tem sido o scio mais ativo na vertente extra-regional, essa evoluo poderia ser sentida como uma perda de sua capacidade de influncia no bloco. O Brasil poderia ver reduzida, por exemplo, a capacidade de canalizar para os processos negociadores do Mercosul suas iniciativas individuais de poltica externa (IBAS, Cpula rabe, etc.). A existncia de uma Comisso poderia dificultar contatos diretos do Brasil com os interlocutores externos, que por vezes tm sido usados para procurar destravar situaes especficas. Na inexistncia de um rgo negociador conjunto, as contrapartes externas e os prprios scios
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aceitam com certa naturalidade que o Brasil, como maior pas do Mercosul, busque individualmente solues especficas, ou conformam-se a essa situao. Os interlocutores externos e os scios poderiam comear a questionar a legitimidade de iniciativas diretas do Brasil, uma vez que o Mercosul se dotasse de um rgo negociador comum. A coordenao interna em cada pas para as negociaes extra-regionais poderia ver-se dificultada, ou desprestigiada, pois as deliberaes internas transitariam com maior dificuldade at a mesa de negociao, devendo antes passar pela nova instncia representada pela Comisso. Mesmo que os funcionrios cedidos por cada Governo para compor a Comisso recebessem instrues diretamente de suas capitais, tenderiam a atuar com certa latitude, pelo simples fato de sua dedicao exclusiva ao tema, em contraste com os funcionrios das capitais. O centro de gravidade de tomada de decises se transferira para Montevidu, o que no deixaria de causar descontentamento e contestaes nos estamentos burocrticos nacionais. Poderia ganhar terreno uma tendncia que se verifica historicamente na UE, com o surgimento de duas burocracias paralelas, uma em Montevidu e outra nas capitais, esta vigiando aquela. A burocracia comunitria poderia ver-se tentada a comear a manejar informaes e tramitao de papis para defender seu espao frente s burocracias nacionais, criando conflitos difceis de administrar. Perder-se-ia um fator que tem revelado utilidade em alguns momentos das negociaes: o estmulo de cada pas para mostrar eficincia durante o semestre em que ocupa a Presidncia Pro-Tempore, concluindo ou avanando em negociaes importantes. Uma Comisso dotada de presidncia com mandato mais longo poderia ver-se vtima de certa acomodao.
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A Comisso Negociadora poderia ser mais vulnervel do que o sistema atual seduo dos modelos de acordos modernos ou acordos de alta qualidade pregados pelos pases desenvolvidos, comeando a simpatizar com idias de negociar compras governamentais ou propriedade intelectual, por exemplo. Uma estrutura negociadora comunitria, menos sujeita ao controle dos Estados nacionais, tende a ver-se menos comprometida com a defesa de interesses nacionais especficos. Uma vez que a Comisso Negociadora ingressasse em tal linha, seria difcil para os pases membros frear esse tipo de postura, o que custaria desgaste diplomtico considervel. Concretamente, o Brasil poderia ver-se na contingncia de ter de negociar contra a Comisso Negociadora em defesa de modelos to trabalhosamente definidos no seio do Mercosul ao longo das difceis negociaes na ALCA e com a Unio Europia. Ou seja, a Comisso Negociadora poderia tomar direes que a transformariam numa espcie de advogado das (ou de algumas) contrapartes externas em confrontao mais ou menos direta com as posies dos prprios pases do Mercosul. Assumindo que os demais pases no tm o mesmo grau de interesse do Brasil nas negociaes extra-regionais, a criao de uma Comisso Negociadora poderia estruturar o processo de coordenao em torno de um mnimo denominador comum, diminuindo a fora que pode ser exercida pelo Brasil como propulsor de iniciativas, pois esse papel hoje muitas vezes mais eficientemente desempenhado por meios informais, contatos bilaterais dentro do bloco e busca de barganhas especficas, o que poderia ver-se dificultado no esquema mais formal de coordenao necessrio ao funcionamento de uma Comisso.
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BALANO: EM FAVOR DA CRIAO DE UMA COMISSO NEGOCIADORA Os problemas suscitados pela idia da Comisso Negociadora concentram-se, portanto, na questo da relao desse rgo com os Estados Partes. Uma Comisso Negociadora com personalidade e vontade prpria pode acabar criando inconvenientes para os Estados Partes, enquanto uma Comisso aptica pode acabar constituindo uma simples instncia adicional e desnecessria de representao dos interesses dos Estados. Se mal definida, essa relao Comisso-Estados poderia criar mais problemas do que solues.267 Uma maneira prtica de encarar a questo poderia consistir em, uma vez tomada a deciso de criar a Comisso, constitu-la com muito pouca latitude de atuao, para ento, paulatinamente ir aumentando esse espao em pequenas doses, medida que o rgo se consolidasse. Importa ressaltar que o estabelecimento de uma Comisso desse tipo no implicaria abandonar o sistema de tomada de decises por consenso e substitu-lo por algum mecanismo de voto ponderado. Ao discutir o programa de trabalho e as linhas negociadoras da Comisso, os Estados Partes poderiam continuar deliberando por consenso, como ocorre em todos os rgos decisrios do Mercosul desde 1991. Na verdade, o requisito do consenso tem-se mostrado fundamental para manter a coeso do agrupamento. A idia de que o consenso atrasa ou engessa o processo de tomada de decises e de que se deveria adotar um esquema que refletisse o peso econmico dos pases, como muitas vezes se advoga no Brasil, ignora as realidades bsicas do bloco. Seria impossvel manter o engajamento do Uruguai e do Paraguai no processo e ainda mais da Argentina se um ou outro desses pases se visse freqentemente como minoria vencida num sistema de votao. Por outra parte, uma distribuio de votos que desse apenas ao Brasil a capacidade de constituir minoria de bloqueio seria inaceitvel para os scios, enquanto um esquema que possibilitasse a tomada de decises pelo voto dos demais, contra a posio brasileira,
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seria inaceitvel para o Brasil. Absurda seria, de resto, uma ponderao pura e simples segundo o tamanho das economias ou da populao, pois esta daria ao Brasil 70% ou 80% dos votos, tornando a tomada de decises completamente unilateral soluo inteiramente inexeqvel. A construo do consenso certamente mais trabalhosa, mas permite uma melhor filtragem do substrato poltico do processo, e ao final resulta em avanos mais slidos, com os quais todos os pases se identificam embora saibamos que, na prtica, o comprometimento com cada deciso consensual varia de pas para pas. Por essas razes, seria prefervel que a discusso sobre uma Comisso Negociadora no reabrisse o debate sobre o procedimento de tomada de decises, e que se mantivesse a regra do consenso nas deliberaes dos Estados Membros sobre os parmetros negociadores desse novo rgo. De um modo geral, os prs aqui mencionados parecem superar os contras. A Comisso Negociadora seria uma sbita injeo de energia no relacionamento extra-regional do Mercosul e foraria o bloco a procurar melhor definir sua personalidade externa e seu projeto de insero no mundo. Mais do que isso, a idia de adoo de uma estratgia articulada para o conjunto dos relacionamentos extra-regionais (discutida no captulo anterior) e a da criao de uma Comisso Negociadora se complementam mutuamente. Sem uma nova estrutura negociadora, a estratgia adotada poderia diluir-se ao procurar-se implement-la atravs de processos to informais e descentralizados como os atuais. Por outro lado, sem uma estratgia explcita definida pelos Estados Partes, a Comisso Negociadora tenderia a atuar em um vazio conceitual e, em conseqncia, ver-se-ia ou tentada a substituir os Estados e definir ela prpria uma estratgia, ou a viver sem estratgia e perder-se no detalhe dos processos especficos. De qualquer maneira, algum tipo de aposta est implcito na criao de uma tal estrutura, pois parece impossvel prever todas as situaes que seu funcionamento poder suscitar. No caso do Brasil, essa aposta estaria vinculada concepo bsica do Mercosul como
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instrumento privilegiado de poltica externa e de projeo internacional, e portanto se justificaria, no como ato isolado, mas como elemento de uma poltica de integrao que vem sendo seguida de forma consistente h quase 20 anos. O tema de uma Comisso Negociadora traz tona a antiga discusso sobre a convenincia de um executivo comunitrio no Mercosul, ou seja, a idia de criar-se uma instituio encarregada de gerir todos os negcios do bloco, e no s o relacionamento externo. O aprofundamento do processo de integrao talvez torne o estabelecimento de um executivo comunitrio inevitvel no futuro. Os vrios aspectos da integrao desde as normas tcnicas at a poltica educacional, passando pelas polticas ambientais, cooperao judiciria, sade, cincia e tecnologia e dezenas de outras reas demandam a ateno cada vez mais concentrada de um nmero cada vez maior de funcionrios nacionais. Por uma evoluo natural, poder chegar o dia em que se conclua que esses funcionrios nacionais dedicados ao Mercosul devero passar a constituir no mais um conjunto de subgrupos convocados de maneira esparsa, mas um corpo administrativo funcionando permanentemente numa mesma sede. A Comisso Negociadora poderia constituir um laboratrio para esse tipo de desenvolvimento. Nela se testaria, por exemplo, se efetivamente factvel conforme acima sugerido contar com uma entidade comunitria que seja diferente dos Estados Partes mas no independente desses Estados, e de que maneira se poderiam orientar os trabalhos de um executivo comunitrio a partir das polticas nacionais. Tal como aqui proposto, a Comisso Negociadora teria a vocao de constituir-se em instrumento de uma estratgia de insero do Mercosul no mundo, no se devendo esperar que o novo rgo suprisse a falta de uma tal estratgia. A prpria estratgia de projeo externa do bloco, a poltica comercial comum estipulada pelo Tratado de Assuno como um dos elementos bsicos do Mercosul, no poder nascer no vcuo, mas dever estar baseada nas polticas nacionais de
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desenvolvimento dos pases membros, na medida em que essas polticas confluam para o que se poderia chamar uma poltica de desenvolvimento comum do Mercosul. De fato, se a Comisso seria a ferramenta de execuo de uma poltica comercial comum, esta ltima tambm deveria ser no uma entidade fechada em si mesma, mas o instrumento de uma poltica comum de desenvolvimento. Parece difcil conceber que essa poltica de desenvolvimento do bloco possa ser formulada no curto ou mdio prazo. O que se tem hoje, de maneira tcita, uma espcie de denominador comum entre as polticas nacionais dos pases membros, que no se encontra explicitado em nenhuma parte, mas que de alguma forma orienta os negociadores pois estes no se movem aleatoriamente, mas seguindo as prioridades de seus pases e construindo equilbrios entre tais prioridades para estabelecer posies comuns. Tem-se uma Argentina preocupada em defender seu mercado interno e o acesso preferencial ao mercado brasileiro como campo propcio para o exerccio de sua reindustrializao; um Uruguai que se esfora pela atrao de investimentos de modo a ampliar sua base produtiva; um Paraguai que busca a abertura de novos mercados para produtos especficos, visando inclusive a diminuir sua dependncia em relao ao mercado dos scios; e um Brasil que pretende conseguir melhor acesso para uma ampla gama de produtos, mas que tambm visa, de forma mais geral, a firmarse como ator global e obter maior projeo em todas as regies. Terse- no futuro, se e quando concludo o processo de adeso, uma Venezuela onde ainda no est claro de que maneira se buscar canalizar a renda petrolfera para o desenvolvimento mais amplo do pas, mas que j d sinais de procurar promover alguma industrializao por substituio de importaes. Esses projetos nem sempre coincidem, como se nota, mas a partir deles possvel deduzir algumas linhas que do forma aos processos negociadores do bloco. Desse modo, assim como o Brasil carece hoje de um projeto de desenvolvimento bem estruturado, mas nem por isso deixa de existir
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uma espcie de projeto virtual que nutre a atuao de alguns rgos, notadamente o Itamaraty (cf. Captulos 6 e 7), nas negociaes comerciais, assim tambm o Mercosul carece de um projeto de desenvolvimento conjunto, mas conta com um conjunto de interesses, percepes e conceitos que desempenham, provisoriamente, o papel de projeto comum a orientar os processos negociadores. Pode-se formular a hiptese de que o projeto de desenvolvimento comum do Mercosul somente tomar forma na medida em que o prprio processo de integrao entre os pases do bloco se aprofundar. Quando houver harmonizao de polticas setoriais, integrao das cadeias produtivas, coordenao macroeconmica (cambial, fiscal e monetria), livre acesso pleno entre os scios, nesse momento a poltica comum de desenvolvimento surgir como conseqncia natural, armada com a poltica comercial comum como um de seus principais instrumentos. No longo prazo, o Mercosul somente poder atuar eficientemente em conjunto diante do mundo quando se constituir internamente como um bloco efetivamente integrado. Um processo de integrao imperfeito continuar gerando um processo de negociao externa imperfeito: til, e mesmo indispensvel, mas imperfeito. Portanto, sempre gerador de tenses. Volta-se, aqui, ao tema coeso frente a terceiros versus correo de assimetrias, cuja premncia demonstrou-se em especial poca da crise da ALCA, em 2003-2004, mas que permanece urgente, conforme discutido no Captulo 2. Numa dimenso estratgica, e no emergencial como a daquele perodo, o conceito de coeso frente a terceiros pode traduzir-se como a necessidade de uma poltica comercial comum, enquanto o conceito de correo de assimetrias significa, em outras palavras, o prprio aprofundamento e consolidao do processo de integrao. Essas so as duas dimenses bsicas da vida do Mercosul desde os seus primrdios, a integrao e o relacionamento externo, e a boa articulao entre elas, a ponte entre o aprofundamento interno do processo e a poltica comum frente a
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terceiros, consiste na elaborao de uma poltica comum de desenvolvimento. Do ponto de vista brasileiro, tendo em conta a firme defesa do development space em todos os foros multilaterais e bilaterais, revelase aqui um paradoxo. Para melhor garantir-se das foras externas que tendem a restringir o development space, o Brasil precisa fortalecer o espao de atuao regional, aprofundando o Mercosul, e para tanto renunciar a uma parte de sua capacidade regulatria, de seu development space, em favor de polticas comunitrias do Mercosul. O paradoxo se soluciona, contudo, se considerarmos que na verdade no se trataria de renunciar capacidade regulatria em benefcio do Mercosul, mas sim de transpor essa capacidade regulatria, essa faculdade definidora de polticas, para o plano do Mercosul, onde o Brasil continuaria tendo influncia decisiva. Em lugar de estabelecer autonomamente certas polticas, o Brasil teria de negoci-las com os scios o que difere radicalmente da situao em que um pas simplesmente se submete a um conjunto de regras ou prticas internacionais definidas de maneira exgena segundo os interesses dos pases centrais e de suas empresas. Sob outra perspectiva, a prpria manuteno e o aprofundamento do Mercosul podem ser entendidos como resultantes do exerccio do policy space, ou seja, o prprio Mercosul uma das polticas cujo espao necessitamos defender.
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CAPTULO 10
CONCLUSES
CAPTULO 10 CONCLUSES
A anlise desenvolvida ao longo deste trabalho suscita algumas reflexes finais, que podem constituir elementos bsicos a ter presentes, do ponto de vista brasileiro, na conduo do relacionamento extraregional do Mercosul, e que se elencam a seguir, a modo de concluso. O Mercosul a plataforma principal do relacionamento comercial de seus pases com o restante do mundo, e portanto um canal decisivo para a insero internacional e o projeto de desenvolvimento de cada um. Quando esse papel do Mercosul como plataforma negociadora contestado, v-se ameaada a prpria construo bsica do Mercosul como projeto de integrao. O relacionamento extra-regional um aspecto de grande importncia na evoluo do Mercosul. Essa importncia atingiu seu pice no perodo em que coincidiram a maior crise interna j vivida pelo Mercosul, depois superada, e a fase mais intensa de negociaes da ALCA (1999-2004). A fase atual coloca novos desafios. O Mercosul tornou-se um ator global e gera uma alta expectativa de atuao eficiente do bloco frente a interlocutores grandes, mdios e pequenos de todas as regies do mundo. O Mercosul foi bem-sucedido nas suas principais negociaes at aqui, ao evitar a concluso de acordos prejudiciais aos interesses de seus pases membros e ao prprio projeto de integrao. O bloco, porm, ainda carece de resultados negociadores importantes na construo de acordos amplos e vantajosos.268
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O Brasil o principal responsvel pelo desenho do relacionamento extra-regional do Mercosul. Pode e deve continuar inspirando os principais elementos da poltica negociadora do Mercosul, atento s foras divergentes representadas pela Argentina (mais avessa s negociaes, preocupada com sua poltica de reindustrializao), pelo Uruguai (muito inclinado s negociaes com os desenvolvidos e utilizando a possibilidade de negociaes bilaterais como moeda de troca para obter vantagens intra-bloco) e pela Venezuela (possvel atitude de confrontao frente a parceiros importantes e sinais de pretender modificar os postulados bsicos do Mercosul). O Brasil deve tomar a iniciativa de propor modalidades de relacionamento extra-regional que permitam conciliar as vises dos scios, dissipar as foras divergentes e canalizar as energias e aspiraes legtimas de cada pas para um projeto comum. O Brasil deve respeitar as sensibilidades dos scios, mesmo porque tambm tem as suas, mas ao mesmo tempo buscar frmulas que permitam o avano nas negociaes e a concluso de acordos vantajosos para o bloco. Uma poltica comercial comum do Mercosul que siga s as prioridades brasileiras sempre esbarrar nas resistncias dos scios e se mostrar inexeqvel no longo prazo. Para que o Brasil se confirme como um system-affecting state,269 preciso, no plano comercial, dotar o Mercosul das condies necessrias para ser um systemaffecting bloc. Se o Brasil pretende aprofundar o Mercosul e confirm-lo como plataforma de atuao comercial externa, deve aprofundar o debate em torno da constituio de uma verdadeira poltica comercial comum. Cabe o Brasil assumir o papel de fora propulsora da discusso de uma estratgia conjunta para as negociaes extra-regionais. A definio de uma poltica comercial comum requer a definio de uma poltica de desenvolvimento comum, com integrao das cadeias produtivas e polticas harmnicas de crescimento e competitividade. Assim, a boa conduo do relacionamento comercial externo requer um aprofundamento do Mercosul que vai muito alm de aspectos
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CONCLUSES
aduaneiros como a livre circulao de mercadorias e a eliminao de excees TEC. As negociaes necessitam, portanto, atar-se a uma poltica a poltica comercial comum prevista no Tratado de Assuno, e que ainda no se materializou. A que objetivos deve corresponder essa poltica? Fortalecer o perfil do bloco; reforar seus instrumentos internos de integrao; abrir mercados de forma equilibrada; preservar o espao para estratgias de desenvolvimento e criar elementos que ajudem a promov-las; reforar laos polticos com parceiros importantes; consolidar o Mercosul e a prpria Amrica do Sul como um plo econmico, capaz de negociar autonomamente com os outros plos, e no como apndice de um dos plos existentes. Sem uma poltica comercial comum, as negociaes podem ver-se perdidas na busca de objetivos pontuais, com alta tendncia de concentrao nos interesses agrcolas. Os interesses exportadores do agronegcio so de grande importncia, mas no devem dominar a agenda negociadora do Mercosul. Ao atuar unicamente como demandante agrcola, o Mercosul pode ser levado a concluir acordos danosos s aspiraes de desenvolvimento de seus pases. As negociaes extra-regionais no devem contribuir para perpetuar e aprofundar uma certa diviso internacional do trabalho, na qual a pases como os do Mercosul cabe essencialmente a produo agrcola. Devem contribuir para modificar essa estrutura. Os interesses exportadores agrcolas podem ser atendidos pela prpria evoluo dos mercados mundiais, sem necessidade de acordos de acesso que obriguem os pases do Mercosul a concesses que comprometam seu desenvolvimento industrial e tecnolgico. O Brasil deve manter e utilizar a faculdade de desenvolver eixos bilaterais de relacionamento externos paralelos aos do Mercosul, mas com a cautela de que esses exerccios no sejam percebidos como sinal para a bilateralizao das relaes comerciais do bloco. O Mercosul no deveria incorporar nenhum tipo de alarmismo
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em sua agenda extra-regional. No h desespero em concluir acordos comerciais com terceiros pases, nem mesmo em se tratando dos maiores parceiros comerciais do mundo. O Mercosul no deve embarcar na viso ideolgica de uma obrigao de negociar. A negociao de acordos extra-regionais pode ser benfica para o Mercosul, mas deve ser conduzida a partir de uma avaliao endgena feita pelo prprio Mercosul, e no de uma agenda imposta de fora com base em preocupaes sumrias relativas a riscos de perda de mercado. Acordos extra-regionais podem criar laos mais profundos com parceiros importantes para um projeto de insero autnoma na economia e o reforar do Mercosul numa das vertentes essenciais para asseverar a eficincia do processo de integrao. A ampliao da agenda externa e a maior eficincia negociadora parecem ser demandas internas do bloco. H grande expectativa nesse sentido, proveniente de vrias frentes identificadas com o processo de integrao. Todos os que querem um aprofundamento do Mercosul tendem a querer um Mercosul mais atuante frente a terceiros.270 Por outro lado, h fortes interesses por trs do esforo de vrias correntes, internas e externas, em desacreditar o Mercosul como bloco negociador. Trata-se, entre outros: de norte-americanos que percebem o Mercosul como empecilho a qualquer projeto hemisfrico dos EUA; de europeus que querem justificar sua prpria incapacidade em fazer as concesses necessrias para fechar um acordo com o Mercosul; do agronegcio brasileiro, que deseja o Mercosul como um instrumento negociador destinado a defender, basicamente, os interesses do prprio agronegcio, como se estes se identificassem automaticamente com os do pas; dos setores brasileiros de oposio sistemtica poltica externa e comercial do Governo Lula (por no encontrarem ao que opor-se na poltica macroeconmica); de uruguaios que querem seguir o modelo chileno e negociar individualmente sem o peso do Brasil e da Argentina. sempre necessrio, portanto, procurar analisar o que est por trs das crticas ao Mercosul como bloco negociador, e estimar se
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CONCLUSES
essas crticas atendem ao real interesse do bloco e de seus pases membros. A maioria das crticas que se fazem conduo das negociaes extra-regionais do Mercosul so infundadas, e tendem a basear-se em uma ideologia oriunda dos pases desenvolvidos, segundo a qual os PEDs devem negociar preferencialmente com os desenvolvidos e ceder a todas as demandas destes. Os acordos comerciais do Mercosul so ao mesmo tempo instrumentos econmicos e polticos, e no convm dissociar as duas dimenses. Os pases do Mercosul, assim como os demais PEDs, no devem aceitar que lhes seja negado o espao para uma reflexo poltica de seu relacionamento econmico externo. Os pases desenvolvidos sempre concatenam as dimenses poltica e econmica em suas negociaes comerciais. Pretender que os PEDs se restrinjam ao pragmatismo econmico em suas relaes comerciais serve apenas a perpetuar uma estrutura de poder em favor dos desenvolvidos. As negociaes comerciais so, entretanto, um instrumento poltico difcil de manejar, e que facilmente escapa ao controle de seus formuladores iniciais. Exigem muito mais sacrifcios e complicados equilbrios de interesses do que os demais instrumentos tradicionais de ao poltica, tais como os acordos de cooperao e os mecanismos de dilogo. Por outro lado, os acordos comerciais solidificam uma relao poltica de uma maneira que nenhum outro instrumento capaz de fazer. Os modelos de acordos de livre comrcio que circulam hoje no mundo esto eivados de uma certa ideologia favorvel aos pases desenvolvidos e desfavorveis aos pases em desenvolvimento. No se trata aqui de demonizar os pases desenvolvidos, mas apenas de apontar o fato de que suas negociaes com os PEDs foram at hoje formuladas quase que unicamente de acordo com os interesses do Norte. H necessidade premente de que os PEDs negociem tambm a partir de seus prprios interesses, e no aceitem que as contrapartes desenvolvidas lhes digam quais so esses interesses.
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A promoo dos interesses dos PEDs exige uma reformatao dos modelos negociadores disponveis, e no somente a obteno de maiores concesses dentro desses modelos. A criao de novos modelos, adequados aos interesses dos PEDs e, especificamente, do Mercosul, requer um amplo trabalho por parte do bloco. Esse trabalho ver-se-ia facilitado se fosse possvel impulsionar uma OCDE do Sul, um foro de discusso dos pases em desenvolvimento que elaborasse novos conceitos para a sua insero mundial. possvel ao menos tentar modificar a lgica tradicional das negociaes econmico-comerciais Norte-Sul e introduzir novos paradigmas para as negociaes Sul-Sul. Para isso no basta modificar os modelos de negociao de acordos, mas faz-se preciso tambm redesenhar os modelos de percepo da realidade econmica internacional. Os acordos bilaterais, com o espao de manobra que proporcionam, bem maior que o da OMC, seriam um terreno adequado para negociaes de um novo tipo, orientadas para uma verdadeira agenda do desenvolvimento, que inclusse questes como tecnologia, infra-estrutura, energia e poltica industrial, em lugar da tradicional barganha tudo por agricultura. As negociaes do Mercosul com pases desenvolvidos deveriam ser, no aposentadas, nem substitudas por negociaes SulSul, mas colocadas em novas bases, efetivamente vinculadas a um projeto de desenvolvimento. Com os Estados Unidos e com o Japo, uma vez que no temos hoje negociaes comerciais, pode-se cogitar em buscar essa nova linha numa negociao futura. Com a UE, a possibilidade de uma tal reformatao afigura-se baixa, diante do patrimnio negociador j acumulado, o que no impede o Mercosul de procurar explorar ao mximo as flexibilidades do modelo atual. As negociaes do Mercosul com outros pases em desenvolvimento adquirem importncia crescente, diante dos rumos do comrcio e da economia mundial, na qual os PEDs tm cada vez
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CONCLUSES
maior participao. Essas negociaes tm grande potencial de contribuio para as respectivas polticas de desenvolvimento, e no devem consistir na simples transposio de modalidades negociadores dos tradicionais acordos comerciais Norte-Sul. O Governo brasileiro, assim como os dos demais pases do bloco, deve estar pronto para receber a cobrana de diferentes setores da sociedade civil no sentido da obteno de resultados concretos no relacionamento extra-regional do Mercosul. H que reconhecer que a legitimidade interna da poltica externa gerada pela percepo de que esta poltica tem implicaes positivas para o desenvolvimento econmico,271 mas, no caso das negociaes extra-regionais, necessrio que essa contribuio para o desenvolvimento no seja medida apenas em termos de acesso a mercados para alguns produtos. Os problemas de organizao do Mercosul no so determinantes para os atrasos negociadores. Entretanto, a criao de uma Comisso Negociadora do Mercosul, de carter permanente, com um presidente e funcionrios prprios, atuando sob as orientaes dos Estados Partes, seria essencial como ferramenta de execuo de uma estratgia negociadora, alm de contribuir para o aperfeioamento institucional e a consolidao do Mercosul. O princpio da negociao em conjunto um dos pilares centrais do Mercosul e deve ser firmemente mantido, sob pena de desarticulao do bloco e comprometimento das bases da poltica externa brasileira dos ltimos 20 anos. A defesa desse pilar recomenda a formulao de uma estratgia negociadora e sua execuo eficiente, de modo a comprovar o papel do Mercosul como instrumento para uma melhor insero de seus pases no mundo.
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ANEXOS
ANEXO I
TEXTO DO PREMBULO E DO ARTIGO 1 DO TRATADO DE ASSUNO TRATADO DE ASSUNO TRATADO PARAA CONSTITUIO DE UM MERCADO COMUM ENTRE A REPBLICA ARGENTINA, A REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, A REPBLICA DO PARAGUAI E A REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI (26/03/1991) A Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, doravante denominados Estados Partes; CONSIDERANDO que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados nacionais, atravs da integrao, constitui condio fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econmico com justia social; ENTENDENDO que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de polticas macroeconmica da complementao dos diferentes setores da economia, com base no princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio;
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TENDO em conta a evoluo dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos, e a importncia de lograr uma adequada insero internacional para seus pases; EXPRESSANDO que este processo de integrao constitui uma resposta adequada a tais acontecimento; CONSCIENTES de que o presente Tratado deve ser considerado como um novo avano no esforo tendente ao desenvolvimento progressivo da integrao da Amrica Latina, conforme o objetivo do Tratado de Montevidu de 1980; CONVENCIDOS da necessidade de promover o desenvolvimento cientfico e tecnolgico dos Estados Partes e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de servio disponveis, a fim de melhorar as condies de vida de seus habitantes; REAFIRMANDO sua vontade poltica de deixar estabelecidas as bases para uma unio cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcanar os objetivos supramencionados; ACORDAM: CAPTULO I Propsito, Princpios e Instrumentos Artigo 1 - Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Este Mercado Comum implica: A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios restries no tarifrias circulao de mercado de qualquer outra medida de efeito equivalente; O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou
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agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais; A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes - de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem -, a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; e O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao.
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ANEXO II
DECISO 32/00 DO CONSELHO DO MERCADO COMUM MERCOSUL/CMC/DEC. N 32/00: RELANAMENTO DO MERCOSUL - RELACIONAMENTO EXTERNO TENDO EM VISTA: o Tratado de Assuno, o Protocolo de Ouro Preto, a Deciso CMC N 10/92 e a Resoluo GMC N 35/92; CONSIDERANDO: Que a constituio de um mercado comum implica, entre outros aspectos, a necessidade de contar com uma poltica comercial externa comum. Que os Estados Partes tm manifestado a necessidade de preservar, por um perodo adicional, as preferncias comerciais negociadas bilateralmente com os pases membros da ALADI com os quais no se finalizou a negociao de um marco normativo que regule as relaes comerciais entre eles e o MERCOSUL. Que os Estados Partes entendem que necessrio priorizar as negociaes como bloco estabelecendo uma data limite para a negociao de acordos bilaterais. O CONSELHO DO MERCADO COMUM DECIDE: Art. 1.- Reafirmar o compromisso dos Estados Partes do MERCOSUL de negociar de forma conjunta acordos de natureza
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comercial com terceiros pases ou blocos de pases extra-zona nos quais se outorguem preferncias tarifrias. Art. 2.- A partir de 30 de junho de 2001, os Estados Partes no podero assinar novos acordos preferenciais ou acordar novas preferncias comerciais em acordos vigentes no marco da ALADI, que no tenham sido negociados pelo MERCOSUL. Art. 3.- Os Estados Partes realizaro todos os esforos, com o objetivo de concluir, at 31 de dezembro de 2000, a renegociao tarifria das consolidaes de cada Estado Parte na OMC, com base na TEC. Art. 4.- Os Estados Partes proporo reiniciar as negociaes com a Comunidade Andina de Naes (CAN) e com o Mxico com vistas a assinar, no mximo at 31 de dezembro de 2001, o acordo para regular as relaes comerciais preferenciais entre o MERCOSUL e a CAN e entre o MERCOSUL e o Mxico. Caso no seja possvel concluir as negociaes, as preferncias vigentes s podero ser mantidas at 30 de junho de 2003.
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ANEXO III
QUADRO DOS PROCESSOS DE NEGOCIAO E DE DILOGO EXTRA-REGIONAIS DO MERCOSUL Amrica do Norte

Estados Unidos: Proposta do Mercosul de negociar um ALC 4+1, que no obteve reao positiva da parte norteamericana. Canad: Avano, em 2005, nos entendimentos para uma negociao de ALC 4+1, interrompidos desde ento por iniciativa canadense.
Europa
Unio Europia: Processo negociador desde 1999 para um Acordo de Associao Inter-Regional compreendendo um ALC. EFTA (Sua, Noruega, Islndia e Liechtenstein): Processo de dilogo, lanado em 2000, com a assinatura de um Plano de Ao. Primeira reunio do Grupo Conjunto em novembro de 2002. Reunies de consulta sobre temas da OMC entre funcionrios das delegaes em Genebra, desde ento. Turquia: Proposta turca de negociao de um ALC, apresentada em agosto de 2006, por Nota da Embaixada da Turquia em Braslia. O Mercosul ainda no definiu sua resposta e no voltaram a haver contatos com a parte turca.
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Rssia: Mecanismo de Dilogo Poltico e Cooperao. (Estabelecido em abril de 2003, contemplando inclusive temas econmico-comerciais. Em 2005 a Argentina apresentou aos scios um projeto de Plano de Ao sobre Comrcio e Investimentos Mercosul-Rssia, que no chegou a ser aprovado nas consultas intra-bloco).
Mundo rabe e Oriente Mdio

Conselho de Cooperao do Golfo: Acordo-Quadro assinado em maio de 2005. Processo negociador de um ALC iniciado em novembro de 2005. Egito: Acordo-Quadro assinado em julho de 2004 prevendo a negociao de acordo de preferncias tarifrias e ALC; negociaes ainda no iniciadas. Marrocos: Acordo-Quadro assinado em novembro prevendo a negociao de Acordo de Preferncias Tarifrias e Acordo de Livre Comrcio; negociaes ainda no iniciadas. Lbano: Proposta libanesa de um ALC com o Mercosul. (Apresentada em maro de 2004, ainda sem resposta do Mercosul.) Autoridade Palestina: Idia de negociao de um ALC com o Mercosul aventada pela parte palestina, atravs de canais diplomticos, em julho de 2006, ainda sem resposta do Mercosul. Israel: Acordo-Quadro assinado em dezembro de 2005. Negociao de um ALC a partir de fevereiro de 2006. Acordo de Livre Comrcio assinado em dezembro de 2007. Ir: Proposta de negociao de um ALC com o Mercosul aventada pelo Embaixador iraniano em Braslia, em setembro de 2006 (ainda no respondida pelo Mercosul).
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frica Sub-Saariana
CPLP: Proposta de negociao de ALCs entre o Mercosul e os pases em desenvolvimento da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPLP, formulada pelo Brasil durante a V Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da CPLP, em julho de 2004; at o momento, apenas So Tom e Prncipe e Cabo Verde manifestaram interesse positivo. SACU: Acordo-Quadro Mercosul-frica do Sul assinado em dezembro de 2000. Incio das negociaes MercosulSACU em julho de 2003 (a SACU, sigla em ingls da Unio Aduaneira da frica Austral, formada pela frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Nambia e Suazilndia). Acordo de Preferncias Tarifrias assinado com a SACU em dezembro de 2004. Processo de ampliao do APT em negociao desde a assinatura.
sia e Pacfico
ndia: Acordo de Preferncias Tarifrias assinado em dezembro de 2004. Negociaes para ampliao do APT em andamento desde outubro de 2006. Paquisto: Acordo-Quadro assinado em julho de 2006 prevendo a negociao de um APT e posteriormente de um ALC. Troca de propostas negociadoras iniciais no segundo semestre de 2006. Cingapura: Proposta de Cingapura de negociao de um ALC, em abril de 2004, no acolhida pelo Mercosul, evoluindo para a negociao, a partir de 2005, de um Entendimento sobre Comrcio e Investimentos, ainda no assinado. ASEAN: Idia de convite ASEAN para enviar representante Cpula do Mercosul em julho de 2006, e
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iniciar dilogo com o bloco, no concretizada. Assinatura de um Memorando de Entendimento, em agosto de 2007, criando mecanismo de dilogo Mercosul-ASEAN sobre temas comerciais. Coria: Proposta coreana de negociao de um ALC com o Mercosul em junho de 2004. Realizao de estudo conjunto sobre a factibilidade de um ALC, concludo em novembro de 2006. Datas pendentes para reunio de alto nvel de discusso do estudo de factibilidade. Japo: Processo de dilogo, mediante Reunies de Alto Nvel Mercoul-Japo, iniciado em outubro de 1996. Sete Reunies de Alto Nvel realizadas desde ento, a ltima em abril de 2006. China: Processo de dilogo inaugurado em 1997. Cinco reunies de alto nvel realizadas desde ento, a ltima em junho/julho de 2004. Nessa ocasio decidiu-se formar grupo de enlace em Pequim (funcionrios das Embaixadas dos pases do Mercosul e Chancelarias chinesa) e na capital da Presidncia Pro-Tempore do Mercosul (vice-versa), que no chegou a se reunir. A China aventou a idia de um ALC, e o Mercosul de um APT. CER (Austrlia e Nova Zelndia): Processo de dilogo iniciado em 1994 sobre temas comerciais de interesse comum. Realizaram-se at o momento seis reunies de funcionrios de alto nvel, a ltima em novembro de 2004.
ANEXO IV
PRODUTO INTERNO BRUTO DE PASES SELECIONADOS NO PERODO 2000-2007 VARIAO DO PIB EM MOEDA NACIONAL, A PREOS CONSTANTES:
Crescimento do PIB 2000-2007 China ndia Rssia Argentina Brasil Mxico EUA Japo Alemanha 92% 62% 52% 28% 23% 18% 18% 11% 7% Crescimento do PIB per capita2000-2007 84% 45% 58% 20% 12% 10% 10% 10% 7%
Fonte: Elaborao prpria a partir de estatsticas do FMI, disponveis em www.imf.org.
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NOTAS
A grafia MERCOSUL, com maisculas, sigla de Mercado Comum do Sul, utilizada no Tratado de Assuno e nos documentos oficiais do bloco (Decises do Conselho, Resolues do Grupo Mercado Comum, etc.). Entretanto, ao longo dos anos, tem-se generalizado, em paralelo, o uso da grafia Mercosul, com minsculas. Essa forma empregada, por exemplo, nos discursos e artigos do Presidente da Repblica e do Ministro das Relaes Exteriores que figuram no stio oficial do MRE, e na grande maioria das matrias da imprensa brasileira. No stio de pesquisas Google, cerca de 75% das primeiras 300 ocorrncias do nome desse processo de integrao utilizam a grafia Mercosul. O presente trabalho opta pela forma Mercosul, por entender que a forma MERCOSUL denota antes a frieza burocrtica do sistema de integrao econmica, enquanto Mercosul gera uma sensao de maior familiaridade e intimidade, mais apropriada a indicar no plano semitico a riqueza e complexidade desse processo multidimensional. 2 GATT arose in response to the protectionist trade policies of the 1920s and 1930s. As is well known, trade barriers became increasingly restrictive following World War I. The situation worsened when the U.S. enacted the Smoot-Hawley Tariff Act in 1930. Average U.S. tariffs then increased from 38 to 52%. U.S. trading partners were, of course, not pleased, and a spate of retaliatory tariffs were imposed. Ultimately, the major powers imposed tariff rates that were generally on the order of 50%. As Hudec (1990, p. 5) explains, the postwar design for international trade policy was animated by a single-minded concern to avoid repeating the disastrous errors of the 1920s and 1930s. (BAGWELL e STAIGER, 2002) 3 Ao trmino da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional (...) psse de acordo sobre o estabelecimento de uma estrutura jurdico-institucional de mbito mundial, com o objetivo de disciplinar as relaes econmicas entre os Estados. (...) Visava-se a coibir prticas que, sobretudo no perodo entre os dois conflitos blicos (...) haviam contribudo para agravar os problemas econmicos e polticos internacionais, culminando na Grande Depresso e na guerra de 1939-1945. (...) Chegou-se (...) a um conjunto de normas que, embora formalmente igualitrias, deveriam (...) favorecer a potncia hegemnica e seus principais aliados. (SOUTO MAIOR, 2004, pg. 165.) 4 Tratava-se de induzir pases mais fracos, porm incomodamente competitivos em algumas reas, a aceitarem uma espcie de liberalismo econmico la carte, que promovesse uma liberalizao do comrcio internacional que favorecia os grandes, mas que, ao mesmo tempo, no impedisse estes ltimos de defender setores das suas economias considerados vulnerveis competio dos pequenos. (SOUTO MAIOR, 2004, pg. 168.) Essa descrio refere-se aos anos 40, mas poderia aplicar-se aos dias atuais. 5 Nos anos 60, dado o peso econmico crescente dos pases em desenvolvimento
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e (...) o clima poltico da Guerra Fria, (...) os pases mais ricos foram (...) levados a, pragmaticamente, fazer algumas concesses s aspiraes das naes mais pobres, ainda que da forma menos onerosa possvel. Chegou-se assim criao do Sistema Geral de Preferncias. O SGP foi aprovado na II UNCTAD, em 1968. Do mesmo modo, hoje, se fizerem alguma concesso, o faro tambm da forma menos onerosa possvel, e provavelmente em grau comparativamente menor ao de ento, pois j no se encontram sob o aguilho da Guerra Fria. (SOUTO MAIOR, 2004, pg. 169.) 6 Os pases pobres iam (...) tomando conscincia de quanto (...) o sistema estabelecido (...) podia congelar as vantagens comparativas. (...) Passaram, pois, a questionar as prprias bases de um sistema que, entretanto, no tinham a fora econmica e poltica necessria para modificar. (SOUTO MAIOR, 2004, pg. 169) Essa conscincia parece no existir nos dias de hoje. Estamos diante de um srio problema de absoro, pelos PEDs, ou pelo menos alguns deles, de uma ideologia alheia aos seus interesses, quando se colocam como demandantes essencialmente agrcolas: mesmo se obtiverem o que pleiteiam, no faro seno aprofundar o fosso de estrutura produtiva que os separa dos desenvolvidos. 7 Isso ficou claro, por exemplo, nas repetidas ameaas norte-americanas de supresso de benefcios do SGP ao Brasil como represlia por alegadas violaes de direitos de propriedade intelectual. So tambm muito conhecidas as distores e a possibilidade de tratamento discricionrio proporcionadas pelo mecanismo de graduao. Sobre a possibilidade de retaliaes proporcionada pelo SGP, veja-se por exemplo Brasil perde preferncia nos EUA (O Estado de S. Paulo, 29/06/2007): Os Estados Unidos excluram trs produtos brasileiros do Sistema Geral de Preferncias (SGP), medida que est sendo considerada retaliao posio brasileira na negociao da Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e deciso de pedir a licena compulsria do medicamento Efavirenz, do laboratrio americano Merck, Sharp & Dohme. A Representao de Comrcio dos EUA (USTR) anunciou ontem que freios, acessrios de freios e ferrozircnio exportados pelo Brasil passaro a pagar impostos de importao. A medida atinge US$ 224 milhes exportados, que passaro a ter tarifas de 2,5% a 4,2%. (...) O outro pas atingido pela excluso foi a ndia. Suas exportaes de US$ 2,2 bilhes em jias de ouro passam ser tributadas. (...)Outros pases atingidos foram Venezuela (US$ 263 milhes de metanol),Tailndia (US$ 700 milhes em componentes de jias) e Filipinas (fiao para ignio). A Tailndia tambm quebrou a patente de remdio antiaids. 8 (...) The first and most fundamental victory of the Europeans and Americans in the Uruguay Round had been to succeed in subsuming a wide array of disparate activities (e.g. banking, aviation, communication) under the label of trade in services and therefore to make these (...) activities a legitimate topic for
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the Round to cover. (MEUNIER e NICOLADIS, pg. 90) 9 A Rodada Uruguai (e os novos acordos bilaterais) tornam a tarefa do desenvolvimento mais difcil do que antes. (cf. WADE, 2003a, pg. 623) 10 Movimentos de valor muito discutvel, j que, tais como se configuravam nas ltimas propostas na reunio do G-4 em Potsdam, em junho de 2007, os cortes de subsdios norte-americanos na realidade consistiriam no estabelecimento de um teto superior ao volume de subsdios j concedido, enquanto os cortes de tarifas agrcolas pela UE, aps a aplicao de mecanismos de sensibilidades, resultariam na manuteno de tarifas proibitivas nos principais produtos. 11 Qualquer proposta ou posio que no vista o manto da pureza tcnica no tem possibilidades de prosperar nesse ambiente. Com efeito, o vcio de origem se perpetua tambm graas a um trabalho quotidiano de doutrinamento e cooptao dos PEDs: para ser ouvido preciso falar a linguagem do sistema, e essa linguagem no possibilita a discusso das bases da negociao comercial multilateral, mas apenas de questes pontuais. No h lugar para consideraes polticas. Os atores perifricos somente podem ganhar alguma ateno se se comportarem como os atores centrais. Somente o Brasil e a ndia conseguem escapar parcialmente a esse esquema, e mesmo assim apenas nos mais altos nveis de discusso, pois no nvel tcnico no tm, como os demais, nenhum espao para argumentar fora dos cnones. A divergncia pode dar-se em relao aos coeficientes ou interpretao dos artigos, mas no, por exemplo, ao problema do fosso tecnolgico e da excessiva especializao produtiva induzidos pelo atual panorama das trocas mundiais (alguns diro que esse problema no existe e que os fluxos esto na verdade reduzindo o fosso tecnolgico, e haver argumentos nos dois sentidos; cabe perguntar, no entanto, se no deveria uma Organizao Mundial do Comrcio prover espao para a discusso desse tipo de tema). 12 LAZZARATO, 2006, pg. 98. 13 Neoliberalism shows its respect for power through total silence. Neoliberalism did yeoman service to the industrialized countries by promoting the status quo and making it intellectually respectable while concealing the element of raw power that underwrote this status quo. (AYOOB e ZIERLER, 2005, pg. 34) 14 Cf. MARCONINI, 2003, pg. 188-189. 15 La transnacionalizacin de la produccin y el comercio exigen sobre todo a la perifera la abolicin de las fronteras, la reduccin de los mbitos de las soberanas econmicas nacionales (...) a fin de garantizar la seguridad del comercio, de la produccin descentralizada e interdependiente de los flujos internacionales de inversin. (IBARRA, 2005, pg. 400) 16 Sobre o carter nocivo aos pases em desenvolvimento oriundo da Rodada Uruguai e dos modelos de negociao bilateral inspirados no NAFTA, cf. UMAA MENDOZA, 2006, principalmente pg. 74-81, e WADE, 2003a, passim. 17 Segundo Umaa Mendoza, o engodo da bilateralizao evidente: progride-
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se em tudo o que de interesse dos pases desenvolvidos, enquanto o que se constitui em abertura dos mercados para os bens e servios de interesse dos pases em desenvolvimento permanece parado. (...) So (...) tratados de proteo de investimentos e no precisamente de livre comrcio. (UMAA MENDOZA, 2006, pg. 81) 18 WADE, 2003a, identifica claramente a inverso do conceito de regras ou regulamentaes utilizado nos ALCs. The regulations are not about limiting companies options as regulation normally connotes; rather, they are about limiting the options of developing country governments to constrain the options of companies operating or hoping to operate within their borders. In fact, the new regulations are designed to expand the options of developed country firms to enter and exit markets more easily, with fewer restrictions and obligations, and to lock-in their appropriation of technological rents. Essa a principal agenda, segundo Wade, tanto de organizaes multilaterais quanto de acordos bilaterais. Esses instrumentos have come together to legitimize a level of intrusion into the economies and policies of developing countries hitherto frowned upon by the international community. Tal intruso se d sem as almejadas compensaes em acesso a mercados: At the same time, the US and the UE have not followed through on their general commitments to improve market access for developing countries. Both have kept large parts of their economies off the negotiating table. Como conseqncia da intruso normativa e da falta de acesso a mercados, produz-se uma limitao na capacidade de implementar polticas de desenvolvimento: The net result is that the development space for diversification and upgrading policies in developing countries is being shrunk behind the rhetorical commitment to universal liberalization and privatization. (...) All this constitutes a shrinkage not only of development space, but also of self-determination space. It ties the hands of developing countries forever to the Norths interpretation of a market opening agenda. 19 A especialidade da parceria ficava clara no prprio contedo do acordo, provavelmente o mais brando jamais assinado pelos EUA: no h clusulas de proteo de investimentos; as clusulas sobre servios, propriedade intelectual e compras governamentais so do tipo best endeavour; e incluiu-se uma clusula de indstria nascente permitindo a Israel elevar tarifas, durante cinco anos, para certos produtos no bojo de polticas de industrializao e desenvolvimento. 20 A discricionariedade aplicada pelos pases desenvolvidos no s cria novas assimetrias entre os pases em desenvolvimento como tambm uma espcie de concorrncia para aproximar-se do que se condicionava por parte dos que aspiravam a receber as preferncias. (UMAA MENDOZA, 2006, pg. 72) 21 Os acordos da Rodada Uruguai TRIPS, TRIMS e GATS seriam fortemente assimtricos em desfavor dos pases em desenvolvimento: The agreements (...)
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help to lock in the economic, political and military dominance of [G7] (...). (WADE, 2003a, pg. 622) Mas os demais acordos da Rodada Uruguai, que poderiam compensar aqueles trs, no fundo tambm favorecem os pases do Norte: WTO agreements on antidumping, subsidies and countervailing measures, agriculture, textiles (...) lack any economic rationale beyond the mercantilist interests of a narrow set of powerful groups in advanced industrial countries. (RODRICK, 2001) 22 Sucessivamente renovado em 1979 (Lom II), 1985 (Lom III) e 1989 (Lom IV), substitudo em 2000 pelo Acordo de Cotonou. 23 As circunstncias do lanamento das negociaes Mercosul-Unio Europia sero discutidas no Captulo 2. 24 Segundo comunicao da Misso do Brasil junto s Comunidades Europias (BRASEUROPA), em abril de 2007, a Comunidade Europia indicou que os acordos a serem negociados com ndia, ASEAN e Coria seriam competitivenessdriven: comprehensive and ambitious in coverage, aiming at the highest possible degree of trade liberalisation including far-reaching liberalisation of services and investment. They will also seek stronger protection of intellectual property rights. 25 Na ltima Reunio de Alto Nvel Mercosul-Japo, realizada em abril de 2006, em Buenos Aires, o lado japons proporcionou esclarecimentos sobre o modelo de Economic Partnership Agreements. 26 Desde a poca da assinatura do NAFTA, muitos mexicanos e outros latinoamericanos parecem preferir referir-se quele acordo simplesmente como el TLC, ou el Tratado de Libre Comercio, mostrando at que ponto absorveram a idia de que o NAFTA o acordo de livre comrcio por excelncia e modelo para todas as negociaes bilaterais. 27 US negotiators place emphasis on a strategy of sequential trade negotiations, which rests on the generation of (...) a spiral of precedents, which can then be deployed as the baseline for subsequent bilateral and multilateral trade negotiations. (PHILIPS, 2003, pg. 333) 28 BELLO, 2003, pg. 64,65 29 Todos os PEDs tiveram seu policy space seriamente reduzido na esteira das crises financeiras dos anos 80 e 90 e das medidas que lhes foram impostas para super-las: abertura comercial indiscriminada, abandono de iniciativas de poltica industrial e tecnolgica em reas-chave (como a informtica no Brasil), eliminao de controles ao investimento estrangeiro. A diferena reside no fato de que alguns, ou a maioria, congelaram essa situao em ALCs com parceiros desenvolvidos, e outros no, como o caso dos pases do Mercosul. A mais recente crise financeira, a da Argentina em 2001, teve alis, o efeito contrrio das anteriores, ao determinar a adeso da Argentina ao modelo de preservao do policy space, criando uma coeso do Mercosul em torno desse objetivo bsico,
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que inexistia antes da crise e tornou o bloco muito mais capaz de atuar internacionalmente em sua defesa. 30 interessante notar que alguns analistas brasileiros sustentam a concepo pejorativa dos acordos concentrados em acesso a mercados e defendem a agenda do Norte, os novos temas, como sendo de interesse do Sul, principalmente para atrair investimentos. Cf. por exemplo (JANK e ARASHIRO, 2004, pg. 34): Com relao aos acordos comerciais, a estratgia brasileira continua marcada pelo formato do velho regionalismo (...) [que] caracterizou-se pela troca de preferncias tarifrias pontuais entre pases em desenvolvimento (Sul-Sul). Na dcada de 1990, no entanto, o universo dos acordos comerciais expandiu-se para incluir a possibilidade de parcerias entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento (Norte-Sul). A promoo da liberalizao econmica e os esforos dos pases em desenvolvimento para atrair investimentos estrangeiros estimularam um (...) novo regionalismo que vai muito alm da liberalizao do comrcio de bens para refletir uma viso de integrao mais profunda, baseada em regras e disciplinas mais estritas. 31 interessante observar que o compndio de instrumentos internacionais sobre transferncia de tecnologia preparado pela UNCTAD, em 2001, inclua basicamente instrumentos destinados a evitar a transferncia de tecnologia (por meio de normas de propriedade intelectual e requisitos de no-vinculao entre a admisso de investimentos e a transferncia tecnolgica). (UNCTAD, 2001) 32 Cf. ADDA, 2004, passim. 33 O nico acordo assinado por um dos pases centrais que no parece assim to barato justamente o nico assinado entre dois pases desenvolvidos, o ALC EUA-Canad (ou mais especificamente, nos dias de hoje, a vertente EUA-Canad do NAFTA), que vem permitindo aos canadenses contestar, com maior ou menor xito, medidas protecionistas norte-americanas e polticas que prejudicam investimentos canadenses nos EUA. Talvez a experincia desses incmodos causados por um ALC entre desenvolvidos seja um dos motivos que desestimulam a negociao de outros ALCs Norte-Norte. 34 The prevalence of consensual dimensions in US hegemony in the Americas has been facilitated first and foremost by changes in the Latin American region, specifically in the moves towards market reform and democratization that have created the conditions under which what would have been seen as imperialism in earlier decades now had the promise of reinforcing development aspirations. (PHILIPS, 2003, pg. 331-332) 35 O ALC Coria-Chile, assinado em 2003, traz todo o aparato tpico do NAFTA, com inmeras clusulas e captulos que vo no sentido da interferncia com a capacidade regulatria nacional em benefcio dos investidores estrangeiros, incluindo procedimento de soluo de controvrsias com clusula investidorEstado, liberalizao de servios transfronteirios, com nfase em servios
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financeiros e telecomunicaes, captulos sobre compras governamentais e polticas de concorrncia, etc. 36 Um dos exemplos mais interessantes de ALC Sul-Sul recentemente concludo o do acordo Chile-China. Trata-se essencialmente um acordo de eliminao tarifria, com cobertura muito ampla (o universo de produtos excludos por parte da China representa 1% do volume de comrcio, e por parte do Chile, 3%). No h clusulas sobre investimentos, servios, compras governamentais ou concorrncia, e o tratamento da propriedade intelectual se limita ao reconhecimento de algumas denominaes de origem e ao compromisso do tipo best endeavour para combate pirataria. Apesar da ampla cobertura de comrcio, o acordo tem sido considerado de baixa qualidade por parte de analistas defensores do modelo Norte-Sul, justamente por no conter clusulas regulatrias que interfiram com a legislao domstica. Podem-se discutir as especificidades dos casos chins e chileno, que lhes permitiram assinar um acordo desse tipo, mas para alm das particularidades, parece estar surgindo em vrias reas a percepo de que ALCs entre pases em desenvolvimento podem e devem seguir um script diferente daquele vigente nos ALCs Norte-Sul. 37 O Professor Lee Hae-yeong, da Universidade de Hanshin, na Coria, por exemplo, recentemente afirmava acerca do ALC Coria-EUA recm-firmado: (...) when it comes to intellectual property rights you find yourself embarrassed to call the process a negotiation. The whole host of committees, ten in all, can be expected to play the role of a whole separete government. They will be commissioned with a considerable portion of public policy. (HAE-YEONG, 2007) 38 For the UE, encouraging closer ties with Mercosur was connected to its concern about expanding US activism in the region the Initiative of the Americas in 1990, the (...) NAFTA, and (...) the (...) FTAA. (DOCTOR, 2007, pg. 290) 39 Cf. o documento Pour un renforcement de la Politique de lUnion Europenne lgard du Mercosur (projeto de comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu e ao Conselho), de outubro de 1994. Disponvel no arquivo da DUEX. 40 O que poderia ser juridicamente consolidado, bastando que a UE negociasse com o Mercosul um acordo contendo clusula de nao-mais-favorecida. 41 Para tomar a expresso de um negociador argentino da poca. 42 Outros elementos a considerar para consolidar definitivamente o bloco frente a terceiros (e frente a si mesmo) seriam os espinhosos temas de um regime comum de tratamento dos investimentos externos e, em parte ligada a este, a questo do que em algum momento se denominou polticas pblicas que distorcem a competitividade, que envolve principalmente a questo dos regimes fiscais e dos crditos pblicos ao investimento. 43 Para a evoluo da poltica externa argentina nos anos 90, cf. GOMES SARAIVA e TEDESCO, 2001.
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A assinatura do Acordo-Quadro foi, at hoje, a ocasio que reuniu o maior nmero de Chefes de Estado e Governo do Mercosul e da Unio Europia: estavam presentes os Chefes de Governo dos ento 15 pases da UE, os Chefes de Estado da Frana e Finlndia e os Presidentes dos pases do Mercosul exceto o Brasil (o Presidente Fernando Henrique Cardoso encontrava-se em viagem China). Tratava-se de um sinal claro das altas expectativas que o relacionamento ento suscitava. 45 Exerccio basicamente dilatrio de compilao de estatsticas, que duraria trs anos mas que no deixou de ensejar algumas discusses acaloradas cada vez que se mencionava a palavra agricultura. 46 Para a cronologia da pr-negociao e negociao Mercosul-UE at 2001, cf. SAVINI, 2001. 47 O Comit 113, assim chamado em referncia ao Artigo 113 do Tratado de Roma, que trata da competncia negociadora da Comisso em matria comercial, rene periodicamente representantes da Comisso e dos Estados Membros, para que a primeira relate o andamento das negociaes comerciais e recebe as orientaes dos Estados. 48 O texto completo da Deciso 32/00 figura como Anexo I deste trabalho. 49 La guerra de Iraq sin duda afect la imagen de EEUU en la regin, pero no en el sentido que muchos creen, sino ms bien como la queja de la amante dejada de lado (...) (LAGOS, 2006, pg. 96). 50 Muitos descriam dessa capacidade de sobrevivncia do Mercosul: (...) In the case of Mercosur (...) the persistence of political fragility and patchy or shallow integration is seen to merit a pessimistic prognosis, in the sense that the bloc is perceived as ill-equipped to meet the challenges of an FTAA (...) (PHILIPS, 2003). No mesmo sentido: (...) [Mercosur] is an ineffective regional association (...) It is likely to be marginalised by profound differences of perspective between its major partners, and overtaken by broader processes such as the (...) FTAA. (Paul Cammack, da Universidade de Manchester, escrevendo em 2001, citado por PHILIPS, 2003) 51 Conceito utilizado por SOARES DE LIMA, 2005a. 52 Antes e depois de eleito, Lula insistiu em que era imperativo consolidar o Mercosul como projeto poltico, como instrumento insubstituvel, no s para articular as economias dos pases da regio, como tambm para dotar o bloco de uma verdadeira identidade, para comparecer e negociar no conflitivo cenrio internacional daquele momento. CAETANO, 2007, pg. 159-160. 53 O Uruguai ainda vivia sob o governo Batlle, afastado de uma aposta estratgica no Mercosul e muito mais inclinado a promover o projeto ALCA. (CAETANO, 2007, pg. 162) 54 Parece necessrio reafirmar que quaisquer negociaes comerciais em nvel tcnico necessitam de clara percepo e forte orientao poltica principalmente
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em configuraes de poder assimtricas, onde a demarcao do que tcnico e do que poltico normalmente serve para evitar questionamento de modelos que favorecem o lado mais forte. Como afirmam Rodrick et al., citados por ANDRADE, 2004, pg. 105, international trade agreements have become too important to leave to trade negotiators. 55 Cf., por exemplo, WTO Talks Fail As Poor Nations Balk, Chicago Tribune, 15/9/2003. interessante observar o parentesco, retrico e conceitual, entre a distino de Zoellick dos wont do countries e can do countries, de um lado, e a dicotomia colocada por Pascal Lamy aos Ministros do Mercosul, em reunio realizada em julho de 2004: either you dont want an agreement [with the EU] or you cant have an agreement. Cf. nota 273, abaixo. 56 A postura do Brasil diante das negociaes no binmio ALCA-UE, foi tambm por vezes lida, erroneamente, pela opinio pblica interna, luz da Rodada de Doha que tambm corria em paralelo, como uma preferncia pela OMC em detrimento daquelas negociaes preferenciais, ou uma aposta de todas as fichas na Rodada de Doha. O Brasil parece haver apostado suas fichas, antes de tudo, no Mercosul, como ncleo e base de um projeto de atuao prpria na regio e no mundo. Essa aposta ditou sua postura na ALCA e nas negociaes com a UE como movimento de fortalecimento adicional do Mercosul contra uma ALCA que tendia a enfraquec-lo. A OMC no desempenhava um papel, ao menos no to direto, nesse cenrio poltico de defesa do Mercosul. O Brasil atuou to intensamente na Rodada em defesa de interesses comerciais pontuais e tambm em busca de sua afirmao como ator global na definio dos grandes rumos do sistema internacional. tambm uma lgica poltica, mas distinta da lgica regional que informou as posies na ALCA e frente UE. Apenas na aparncia muito superficial tratava-se de trs exerccios onde o Brasil procurava obter a mesma coisa (ou seja, maior acesso a mercados agrcolas). Os que criticaram o Mercosul em 2004 dizendo tnhamos a OMC e os bilaterais, agora ficamos s com a OMC parecem ignorar os objetivos mais profundos de cada um desses exerccios. Hoje, em 2007, tambm os que afirmam, depois da reunio de Potsdam, ficamos sem Doha, agora precisamos voltar aos bilaterais tambm tendem a cometer o mesmo equvoco de ver em todas as negociaes os mesmos objetivos. 57 As informaes abaixo sobre datas de lanamento de processos e seu estgio atual, exceto quando especificado, baseiam-se em subsdios preparados pela DUEX. 58 O termo livre circulao tem sido entendido no jargo interno do Mercosul como a ausncia de dupla cobrana da Tarifa Externa Comum: quando um bem ingressa em um dos pases membros, paga a TEC na aduana daquele pas e pode ser reexportado para os demais do bloco sem ser sujeito a novo pagamento da tarifa. A livre circulao, em sentido amplo, deveria incluir, alm da ausncia de
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dupla cobrana da TEC, tambm elementos como a harmonizao ou o reconhecimento mtuo de requisitos tcnicos, da rotulagem, etc. 59 Mediante os Regulamentos Comuns sobre a aplicao de medidas anti-dumping e contra subsdios. 60 Mediante a Deciso 54/04, relativa eliminao da dupla cobrana da TEC no trnsito, entre pases do Mercosul, de mercadorias importadas de terceiros. 61 Cf. informao do Department of Foreign Affairs and Trade da Austrlia, disponvel em www.dfat.gov.au/cer_afta 62 O de minimis uma exceo ao requisito de salto tarifrio presente em muitos regimes de origem. Permite a qualificao de um produto como originrio quando a soma do valor de seus componentes que no cumprem a exigncia do salto tarifrio no supera X% do valor total da mercadoria (o X o de minimis, que normalmente varia entre 5 e 10%). 63 Os investimentos diretos em setores de prestao de servios so tratados dentro das negociaes de servios, como Modo 3, nos acordos que seguem o modelo GATS de negociaes nessa rea, como o caso do acordo em negociao entre o Mercosul e a UE. 64 Essa a opinio do Presidente da CRPM, Carlos lvarez. Em seminrio sobre as negociaes Mercosul-UE, em Bruxelas, em maro de 2007, segundo relato da Misso do Brasil junto s Comunidades Europias, lvarez observou que tal como proposto, o Acordo de Associao [Mercosul-UE] tenderia (...) a aumentar as assimetrias no interior do Mercosul, estimulando a competio por investimentos entre os Estados membros. 65 Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, assinado em Caracas, em 4 de julho de 2006. 66 Essa atitude de distanciamento se manifesta tambm no pedido venezuelano de no figurar entre as Partes Contratantes nos textos em negociao do Acordo Mercosul-CCG, apesar de essa possibilidade lhe ter sido oferecida pelos scios; no texto feita apenas meno possibilidade de adeso de novos contratantes que se tornem membros do Mercosul ou do CCG. 67 Conforme os dados do Sistema de Informaes de Comrcio Exterior da ALADI, disponveis em www.aladi.org 68 Conforme os dados do Sistema de Informaes de Comrcio Exterior da ALADI, disponveis em www.aladi.org, para o comrcio dos pases do Mercosul, e da Diviso de Estatsticas das Naes Unidas, disponveis em www.unstats.un.org, para o PIB. 69 Cf. por exemplo CAETANO, 2007, pg. 152. 70 Cf., por exemplo:O Mercosul est-se tornando irrelevante do ponto de vista da integrao comercial. (...) Transformao do Mercosul em pacto de natureza poltica. (BARBOSA, 2007) 71 A UE, depois de anos de insistncia da CAN, acaba de aceitar a abertura de
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negociaes para um ALC,mas srias divergncias dentro da prpria CAN sobre o contedo das negociaes, opondo a Bolvia e o Equador Colmbia e ao Peru, podem inviabiliz-las. 72 Cf. Plano de Ao do IBAS, ponto 12, assinado pelos Ministros dos trs pases em maro de 2004. 73 A Presidncia Pro-Tempore paraguaia chegou a conseguir marcar a reunio de instalao do Grupo de Trabalho trilateral para junho de 2007, em Pretria, mas por problemas de calendrio o encontro foi adiado, e novo esforo ser necessrio por parte da Presidncia Pro-Tempore uruguaia para obter datas para o encontro. (Conforme subsdios sobre o tema preparados pela DNC-I). 74 De acordo com subsdios sobre o tema preparados pela DNC-I. 75 O Coordenador Nacional do GMC pela Argentina, Alfredo Chiarada, durante a reunio do GMC, em 20 de junho de 2007, afirmou que a idia europia segundo a qual a parceira UE-Brasil poderia contribuir para as negociaes Mercosul-UE era inconveniente e paternalista (segundo relato de negociadores brasileiros). Por sua vez, o ex-Subsecretrio de Comrcio Exterior da Chancelaria argentina, Flix Pea, publicou artigos na imprensa argentina em que questionava abertamente a iniciativa da Parceria Estratgica, considerando que poderia significar que o apoio da UE ao Mercosul se tornava apenas retrico, e que os europeus, ao privilegiarem a associao com um dos pases membros, prejudicavam o bloco. Cf. o artigo El futuro incierto de una negociacin biregional, publicado no Diario el Cronista, de 12 de junho de 2007, disponvel em www.felixpena.com.ar. 76 Cf. Uruguai tem plano B para parceria estratgica Gazeta Mercantil, 4/6/ 2007. 77 A ausncia de um poltica externa consistente criticada internamente por correntes de opinio contrrias ao Governo Kirchner. interessante, a esse respeito, o artigo La muerte de la poltica exterior, publicado em La Nacin de 1/8/2006 por Carlos Escud, o terico do realismo perifrico que se tornou conceito central da poltica externa do Governo Menem. Escud critica duramente a situao atual, considerandoa el sacrificio de la poltica exterior a la poltica interna y el sacrificio del largo plazo del inters nacional al corto plazo de la estabilidad de un gobierno. Entretanto, no atribui o problema apenas a Kirchner: No es culpa exclusiva de quienes nos gobiernan ahora. Es el producto inevitable de un ciclo regresivo de dcadas que concentr riqueza, multiplic varias veces el porcentaje de nuestros pobres y engendr organizaciones populares que heredaron el poder de veto que antes fue de los militares. Un pas que padece una crisis de gobernabilidad latente, pero permanente, no puede tener poltica exterior. (ESCUD, 2006) 78 O Chanceler Jorge Taiana manifesta esse tipo de viso cautelosa: A Argentina promove a sua insero internacional centralizada em um projeto de pas aberto para o mundo, embora de forma realista no contexto de polticas de preferncia
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regional, fundamentalmente por meio do Mercosul e de polticas flexveis ajustadas s circunstncias do ambiente internacional. (TAIANA, 2006, pg. 6) 79 The lack of a clear aim in foreign policy has been one of the worst consequences of the 2001 crisis [in Argentina]. (MIRANDA, 2006) 80 Essa tendncia identificada, entre outros, pelo Professor Eduardo Viola, da Universidade de Braslia. Segundo ele, o Brasil seguiu um curso de integrao crescente na economia global, e a Argentina seguiu uma tendncia neoprotecionista. uma contradio importante que leva a Argentina (...) a procurar excees s regras do Mercosul, alm de fazer com que os dois pases sigam caminhos diferentes na relao com seus parceiros comerciais. (Cf. Especialistas divergem sobre prioridade da poltica externa para Amrica do Sul, despacho da Agncia Brasil, 14/9/2006). 81 A doutrina do realismo perifrico foi formulada inicialmente por Carlos Escud e implementada pelo Governo Menem a partir de 1989/90, podendo-se caracterizla por postulados como o seguinte: A um pas como a Argentina, pobre, perifrico, dependente e desprovido de relevncia estratgica para as potncias do centro, caberia evitar confrontaes de ordem poltica no mbito internacional, concentrando-se na disputa objetiva por vantagens materiais... (PIMENTA DE FARIA, 2007, pg. 1). O problema que, ao abandonar pretenses estratgicas, um pas perde, no conjunto de sua atuao externa, instrumentos capazes de promover as prprias vantagens materiais que esse tipo de enfoque procura privilegiar. A Argentina no se beneficiou materialmente de sua renncia a uma poltica externa autnoma. 82 interessante observar que, dos 15 artigos do Chanceler Jorge Taiana disponveis na pgina da Chancelaria argentina na internet (www.mrecic.gov.ar), cobrindo o perodo janeiro 2005-junho de 2007, 4 dizem respeito s Malvinas, 4 a temas de direitos humanos, 1 Venezuela, 1 ao conflito das papeleiras, 1 ao programa espacial argentino, 1 ao relacionamento com a Austrlia e Nova Zelndia e 1 negociao de Doha ( poca da conferncia de Hong Kong). Nenhum traz qualquer raciocnio estratgico sobre o lugar da Argentina no mundo. Dos 23 artigos de outras autoridades argentinas disponveis na mesma pgina (cobrindo o perodo julho 2006-junho 2007), apenas 1 diz respeito a um aspecto de relacionamento extra-regional: trata-se de um artigo do Presidente da CPRM sobre as relaes Mercosul-Japo. 83 (...) [a] abertura comercial (...) no s no conseguiu sanar o grave e profundo hiato social existente, mas (...) o agravou a nveis nunca experimentados. (TAIANA, 2006, pg. 8) 84 Veja-se por exemplo o seguinte trecho de uma entrevista do Chanceler Jorge Taiana: -Qu se siente ser canciller de un pas que est aislado del mundo, segn dicen algunos? -No s qu se siente porque Argentina no est aislada del mundo. (...) Argentina
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ha vuelto al mundo luego del aislamiento con Latinoamrica que produjo el gobierno de Menem y el aislamiento con el mundo desarrollado y el sistema financiero internacional que produjo el gobierno de la Alianza. As que en realidad estamos viniendo de esos dos aislamientos y estamos recuperando la relacin con Amrica latina y normalizando, con una serie de dificultades y en forma paulatina, con el resto del mundo. Si se mira el intercambio argentino con el mundo, nunca Argentina tuvo tanto intercambio con tantos pases de tantos productos de exportacin y de importaciones. Nunca el intercambio argentino de importaciones y exportaciones fue de una proporcin tan alta del Producto Bruto Interno. (Entrevista do Chanceler Jorge Taiana ao jornal Pgina 12, de 1/ 4/2007, disponvel em www.mrecic.gov.ar) 85 El gobierno [argentino] no ha demostrado hasta ahora una capacidad endgena para hacer TLCs (...) [y] no logra coordinar con Brasil en todos los escenarios de negociaciones. (...) La fortaleza de su sector agrcola y su nueva competitividad industrial la hacen un competidor importante y as un socio difcil con quien negociar TLCs. Su reciente vocacin de recortar beneficios a inversores externos tambin la hacen poco atractiva a ser invitada a firmar estos acuerdos com pases industrializados. (TUSSIE, PEIXOTO e HEIDRICH, 2006, pg. 7) 86 Segundo o Chanceler Jorge Taiana, a integrao entre a Argentina e o Brasil a base e o motor do processo de integrao do Mercosul, que por sua vez a sustentao e a energia da integrao da Amrica do Sul. (TAIANA, 2006, pg. 11) 87 Para a questo das papeleras de Fray Bentos e suas implicaes para o Mercosul, cf. MAGALHES, 2006. 88 The strategic alliance with Brazil (...) has given Argentina the negotiating capacity to hinder Brazilian attempts to structure their own influence zone in South America. (MIRANDA, 2006) 89 Trabalha-se a partir da busca de consensos em nvel regional, primeiramente no mbito do Mercosul, para depois projet-los em nvel multilateral, dando nfase especial a evitar mudanas traumticas que possam afetar os processos de reindustrializao necessrios para nossos setores industriais mais sensveis. (TAIANA, 2006, pg. 11) Com esse tipo de atitude, natural que a Argentina resista a negociaes extra-regionais importantes. 90 Estudo do Centro de Economa Internacional da Chancelaria Argentina sobre as oportunidades e riscos do comrcio Sul-Sul para a Argentina, dedicado sobretudo a analisar os riscos e oportunidades de uma ampliao do SGPC para a economia daquele pas, conclui, de maneira cautelosa, que a liberalizao no mbito do SGPC seria criadora lquida de comrcio para a Argentina, mas pode implicar perdas significativas tanto no mercado interno quanto por desvio de comrcio em terceiros mercados, em setores importantes como o automobilstico.
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(CEI, 2004, pg. 58) O mesmo tipo de cuidadoso balano de ganhos e perdas potenciais certamente tambm informa as reflexes das autoridades argentinas sobre as negociaes Sul-Sul de carter bilateral. 91 (...) Un TLC con la (...) UE es el de mayor potencial para un aprovechamiento pleno de las ventajas comparativas (...) de la economa argentina. Sin embargo, ello es vlido slo si se dan dos condiciones hasta ahora no aceptadas por la UE (...): liberalizacin del comercio agrcola (...) y reduccin del escalonamiento tarifario (...) La UE debera tambin eliminar sus barreras no tarifarias (...) Dadas las propuestas de la UE ya presentadas en sus negociaciones com Mercosur, un acuerdo as incluira costos muy importantes para Argentina. (...) Implicara (...) un incentivo para la primarizacin de la economa argentina. (...) Se pueden esperar [tambin] condiciones por dems onerosas para poder concretar [un] TLC [con Estados Unidos]. (...) Una situacin diferente implica para la Argentina la posibilidad de firmar TLCs com otros pases en desarrollo, aumentando as su insercin en el comercio Sur-Sur que hoy se vislumbra como el segmento ms dinmico. Firmar acuerdos [com pases en desarrollo] no constituye hacer alianzas estratgicas, a diferencia de acuerdos como los anteriores com EEUU y la UE, sino ms bien medidas para asegurar acceso a mercados que sumen al crecimiento de las exportaciones argentinas. (...) Dadas las reducidas capacidades de Argentina para hacer negociaciones comerciales, se puede considerar la formulacin de TLCs limitados [con] (...) pases en Asia, Medio Oriente y el resto de Amrica, que constituyen mercados interesantes para la Argentina. En estos mercados es preferible comenzar por acercamientos graduales hasta conocer mejor las posibilidades de absorcin de nuestras exportaciones y el nivel de competencia que forzaran sobre nuestra economa. Esto es especialmente necesario con los pases de ASEAN, Corea, India y China (...), mercados claves por su tamao y dinamismo. (TUSSIE, BOTTO e DELICH, pg. 8-9) 92 Argentina has for many reasons established a special relation with Venezuela that in some respects will transcend Kirchner and Chavezs presidencies. (MIRANDA, 2006) 93 Antes disso, o acordo Uruguai-Mxico foi o primeiro exemplo da busca uruguaia de relaes bilaterais autnomas, mas com esse instrumento o Uruguai no conseguiu chamar a ateno que provavelmente pretendia. 94 Cf. VZQUEZ, 2005, pg. 183. No sistema constitucional uruguaio, os acordos no apreciados pelo Congresso em uma legislatura (cujo perodo coincide com o mandato presidencial) so devolvidos ao Executivo, que pode ou no reenvilos ao Parlamento na legislatura seguinte. 95 O ex-Chanceler uruguaio Sergio Abreu pergunta-se: Podemos continuar a considerar as relaes comerciais e econmicas com terceiros pases como um componente estrategicamente dependente da participao no Mercosul,ou a
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possibilidade de relacionamento com terceiros uma condio da participao no Mercosul? (ABREU, 2005, pg. 181-182) 96 Editorial do jornal uruguaio El Pas, de 1 de setembro de 2006, deixa claro o embasamento da atitude do Presidente Vzquez na opinio pblica interna. Segundo o jornal, ms all de las inaceptables presiones y prepotencias que hemos debido sufrir en los ltimos tiempos a manos tanto de argentinos como brasileos, debemos seguir conviviendo com ellos en el futuro, sin que esto deba significar un renunciamiento a nuestro derecho a negociar con otros pases en busca de ventajas y posibilidades que el bloque regional no nos brinda. El Ministro Astori fue claro al enumerar la infinidad de normas que han sido incumplidas por los socios mayoritarios, y que nos permitiran escapar a la obligacin de contar con su beneplcito para encarar un acuerdo com EE.UU. 97 Essa viso exprimida no s pelo Presidente Vzquez, mas tambm, por exemplo, por Sergio Abreu: No h impedimentos jurdicos exigveis para a negociao comercial com terceiros. No lgica a exigncia de disciplina estrita nesta rea, na ausncia de um programa efetivo para a formao da unio aduaneira ou perante descumprimentos relativamente ao acesso de mercados e TEC. Sem prejuzo da participao nas negociaes conjuntas que o Mercosul leve adiante, o Uruguai deve preparar e projetar negociaes com terceiros pases (...) (ABREU, 2005, pg. 203) Sobre o requisito jurdico explcito da negociao em conjunto, a Deciso 32/00, Abreu argumenta que tal instrumento fazia parte, com vrios outros, da agenda de relanamento do Mercosul, adotada em 2000, muitos de cujos elementos destinados ao aprofundamento da integrao, benficos ao Uruguai, no foram implementados (como por exemplo a criao de disciplinas comuns para as polticas de incentivo aos investimentos). Assim, o Uruguai no se sentiria obrigado a cumprir com um compromisso que representava um nus para esse pas se outros compromissos includos no mesmo pacote, que constituam um bnus, no foram tampouco cumpridos. 98 Cf. os inmeros relatos sobre o encontro publicados na imprensa brasileira e uruguaia da poca. 99 O ex-Chanceler Sergio Abreu expressa o que parece ser o desejo uruguaio de um grau de bilateralismo dentro de um esquema negociador conjunto: (...) uma poltica comercial efetiva, que reconhea para os scios menores a possibilidade de negociar bilateralmente com terceiros pases, no quadro de negociaes conjuntas sob forma de adiantamentos e/ou complementos ou aps consulta com os demais scios. (ABREU, 2005, pg. 197) 100 As medidas incluram a assinatura de instrumentos de cooperao energtica, o financiamento de ponte sobre o rio Jaguaro, a flexibilizao de controles aduaneiros e sanitrios fronteirios para ingresso de produtos uruguaios, a intensificao do apoio promoo comercial uruguaia no Brasil, o financiamento do BNDES a uma planta de produo de cimento no Uruguai, a
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renovao do acordo automotivo bilateral facilitando a importao de autopeas uruguaias no Brasil, a reabertura de agncia do Banco do Brasil em Montevidu e a construo de nova estao de interconexo energtica na fronteira. Cf. informaes disponveis no stio do Ministrio das Relaes Exteriores (www.mre.gov.br). 101 Idem. 102 Idem. 103 El Mercosur no es una jaula de oro, afirma o Presidente Tabar Vzquez em um despacho da agncia ANSA Latina de 6/4/2007, mas sim uma plataforma para la insercin de la regin en el mundo, sin inhabilitar la poltica exterior especfica de quienes lo integran. 104 Segundo o Professor Gerardo Caetano, da Universidade da Repblica de Montevidu, o Brasil no soube pagar o preo da liderana na regio. Estava omisso, particularmente com os pases menores. O governo brasileiro tem plena conscincia dessa situao e existe uma atitude pr-ativa para acabar com as assimetrias. (Brasil foi omisso com economias menores do Mercosul, diz cientista uruguaio A tarde, 26/2/2007). 105 O Ministro da Economia do Uruguai, Danilo Astori, disse (...) que o Brasil mostrou pouca liderana no Mercosul para obter acordos com outros blocos ou para resolver conflitos internos. (...) H 11 anos estamos tentando um acordo com a Unio Europia que no avanou, o que se deve, claro aos interesses que os europeus defendem, mas tambm orientao que temos dado poltica de insero internacional. (Uruguai diz que Brasil mostra pouca liderana no Mercosul Folha de So Paulo, 8/12/2006). 106 Cf. FLORES (2005). 107 Em 15/9/2006, uma semana depois da reunio do Presidente uruguaio Tabar Vzquez com o Presidente Lula, em que o Uruguai solicitou a anuncia para negociaes individuais externas (e obteve o beneplcito para negociaes que no ferissem a TEC), o Vice-Presidente paraguaio, Luis Castiglioni, logo depois de tambm reunir-se com Vzquez, afirmava imprensa que o Paraguai tambm buscava acordos fora do Mercosul, sem deixar de lado a inteno de melhorar o bloco comercial em conflitos internos (Paraguai defende acordos comerciais fora do Mercosul, despacho da Reuters, 15/9/2006). Acrescentava Castiglioni: Vzquez me falou de um conceito aberto de regionalismo, com o qual estou plenamente de acordo. (...) O tamanho de nossas economias [paraguaia e uruguaia] alcana somente 5% do PIB do Mercosul, ento no acho que buscar acordos fora do bloco afete o corao do Mercosul. 108 Conforme os prprios objetivos paraguaios de promoo das exportaes agropecurias e de aumento das vendas de produtos industriais de maior valor agregado (Cf. BERGEN SCHMIDT, 2005). O objetivo de incremento das exportaes industriais em muito pode beneficiar-se da flexibilizao dos
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requisitos de origem em acordos extra-regionais). 109 Cf. ROMERO, 2005. 110 Por causa dessa poltica externa [venezuelana], somos mais conhecidos no mundo, e mais reconhecidos no mundo, o que talvez seja mais importante. (...) A cada dia sentimo-nos, os venezuelanos, mais orgulhosos de ser venezuelanos no concerto mundial. (RANGEL, 2006, pg. 215) 111 O Presidente Chvez j assinalou em seus discursos que a Revoluo Bolivariana no se poderia limitar s fronteiras nacionais, sendo necessariamente um processo internacional. 112 Cf. declaraes do Presidente Chvez em que o mandatrio venezuelano se refere ao esgotamento do modelo econmico imposto regio no final da dcada de 90 e s transformaes positivas em curso na Amrica Latina no sentido do resgate da soberania no relacionamento econmico com os EUA. 113 A Venezuela aderiu em fevereiro de 2007 ao Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile, conhecido como Clusula Democrtica do Mercosul. Segundo aquele instrumento, no caso de ruptura da ordem democrtica em um dos signatrios do Protocolo, os demais tm o direito de suspender os direitos e obrigaes daquele pas decorrentes dos instrumentos de integrao existentes entre eles. 114 Os termos aqui utilizados, por analogia, provm do ttulo do livro de Umberto Eco, Apocalittici e Integrati, Milo, Bompiani, 1977. 115 Cf. por exemplo declaraes do Professor Demtrio Magnoli, da USP: O projeto bolivariano anti-integrao. J o Mercosul foi criado para facilitar a insero competitiva do Brasil e da Argentina na globalizao. Ento, a presena da Venezuela tende a emperrar negociaes com blocos. (Mercosul pode perder acordos com entrada da Venezuela, O Estado de S. Paulo, 8/12/2006) No se pretende aqui que o Professor Magnoli seja favorvel a uma insero internacional no-autnoma do Mercosul, mas sua argumentao parece pressupor que o Mercosul sem a Venezuela estaria muito mais prximo do plo pr-globalizao do espectro poltico do que a atuao do bloco vinha demonstrando mesmo antes do ingresso da Venezuela. 116 That any emerging new economic geography should resemble the triad would seem unlikely in an economic world now characterized by a mosaic of unevenness in a continuous state of flux. (...) Bloc development has run in parallel with a trend towards greater porosity, not protection, of institutionally formalized economic regions. (POON, THOMPSON e KELLY, 2000) 117 Trade patterns, while indicating strong patterns of regionalization, can hardly be described in terms of blocs, which would imply higher levels of canalization among trade relationships. (...) While world regions are emerging, they are not simply artifacts ensuing from politically negotiated processes. (POON, THOMPSON e KELLY, 2000) Este ltimo talvez o caso da Amrica do Sul: a
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integrao econmica real, a malha de interdependncia criada pelo comrcio e investimentos, est muito frente da institucional. 118 Convm, contudo, ter presente um cenrio extremo, em sentido oposto, o de um grande conflito EUA-China, por exemplo, pondo fim era da globalizao cenrio para cuja possibilidade alerta o historiador FERGUSON, 2005, pg. 38 ss. O cultivo de boas relaes com todos os principais atores globais, mesmo e principalmente os possveis contendores em um tal conflito, colocaria um bloco como o Mercosul, em princpio, em melhores condies para encarar as incgnitas derivadas de um conflito global do que a concentrao de laos com um nico parceiro. 119 O Mercosul (...), por muitos motivos, deve contribuir, com outros blocos do mundo, para contestar o esquema de globalizao unipolar (...); tem que atuar como bloco em mbito internacional e multilateral, na busca de acesso efetivo a mercados externos sob condies favorveis, a partir do reconhecimento externo da sua personalidade internacional como um bloco que pode falar com outros blocos. (...) O Mercosul (...) comea a falar em estratgias comerciais conjuntas (...), busca a interlocuo com outros blocos, no s a triangulao clssica com os Estados Unidos e a Unio Europia, mas almeja negociaes mais firmes com a China, o Japo, a frica do Sul, a Rssia, os pases rabes. (CAETANO, 2007, pg. 148) 120 Comea a haver conscincia, em certos setores e correntes de pensamento, da necessidade de, segundo WADE, give more room for different forms of national capitalism to flourish, with the international framework designed to maximize international economic stability rather than at maximum free movement of goods and capital. (WADE, 2003a, pg. 638) 121 Um esforo interessante para definir a rationale, do ponto de vista dos EUA, da ampliao do G-8 de modo a incluir os maiores pases em desenvolvimento em um novo mecanismo de governana econmica global encontra-se em LINN e BRADFORD Jr., 2006. Segundo eles, um movimento dos EUA no sentido desse mecanismo (que denominam L-20) implicaria uma mudana do paradigma de poltica externa atlanticista para um paradigma globalista, no qual os Estados Unidos deveriam substituir o exerccio de leadership by power pelo de leadership by persuasion and inclusion. Fica claro, assim, que a perspectiva de incluso dos PEDs num G-8 ampliado pode ser vista como um instrumento de manuteno, por novos meios, da hegemonia norte-americana. 122 O conceito de concerto unipolar desenvolvido por AYOOB e ZIERLER (2005): (...) In the current context, unipolarity is compatible with the notion of a concert of powers, albeit one in which one of its members is far more powerful than the others and therefore demands and is accorded due deference. It would be apt to describe it as a unipolar concert, a term that depicts both the unrivaled power of the concerts leader while (...) demonstrating the basic cohesion of its members interests.
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No h, de fato, um distanciamento entre Europa e Estados Unidos. um equvoco olhar apenas para as diferenas relativamente ao Iraque e ignorar the dense web of interlocking security and economic interests that bind industrialized Europe and America together. (AYOOB e ZIERLER, 2005, pg. 31) Although substantial changes to the international system have occurred since the end of the Cold War, the relationship among the industrial, affluent, powerful countries of the North basically has not been altered. (...) These relationships were only partly driven by the Soviet threat. They were driven as much, if not more, by the need to protect the interests of Western industrialized states vis--vis the majority of other states. (...) This assumed there was a structural conflict between North and South. (...) This club of rich and powerful states was motivated (...) by the need to protect its interests, indeed its dominance, over the international system (...) (Idem) De fato, a confrontao Norte-Sul foi criada muito mais pelo Norte do que pelo Sul. No mesmo sentido: While there may be [intra-concert] differences about certain issues (...), there is a basic consensus about prying open world markets under the guise of free trade and liberal investment policies, thus making it easier for developed countries to market their high-value-added products and to invest in profitable ventures abroad. (...) It is clear that this can only be achieved through multilateral mechanisms, such as the World Bank, the IMF, and the World Trade Organization. (Idem, pg. 36) Os acordos bilaterais tendem a mostrar-se uma ferramenta mais eficiente do que a OMC para o exerccio desses objetivos. (...) The discussion about unipolarity versus bipolarity and multipolarity (...) is marginal to the major problem facing international society, [which] is the huge disparity in power between the Concert of the North Atlantic and most of the rest (...) (Idem, pg. 40) 124 The use of the term unipolarity (...) in much of the Western discussion of contemporary international affairs serves a useful rhetorical purpose because it hints that a return to the good old days of balance of power politics is not far away. By doing so, it diverts analytical attention from, and thus obscures the reality of, the real clash of interests between the strong and affluent represented by the concert, on the one hand, and the weak and poor, a much more amorphous group, on the other. (...) By emphasizing unipolarity and the tactical differences that emerge from time to time between the leading power and the pack it leads, members of the concert hide the fact that there is agreement among them about the basic premises on which international order should be organized. Unipolarity is, therefore, a convenient veneer by which much of the blame for excesses committed on behalf of the concert is shifted to the leader of the pack, with the other members of the concert portrayed as reasonable actors unable to control the more rapacious instincts of the unipolar power. It allows members of the concert to play the good cop, bad cop routine for the consumption of those outside the concert. (AYOOB e ZIERLER, 2005, pg. 34)
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Cf. ALMEIDA MAGALHES, 2006, p. 201. Tem-se a impresso de que os trabalhos da UNCTAD, hoje, tendem mais a formular recomendaes para uma melhor adaptao dos PEDs ao concerto global dominado pelos pases desenvolvidos, em termos convenientes a estes ltimos, do que a examinar maneiras de efetivamente rever esse sistema em favor do desenvolvimento. Alguns de seus documentos assumem postura crtica relativamente crtica aos elementos do consenso de Washington, mas, quando se trata de recomendaes prticas, concentra-se em pregar agendas de reformas internas nos PEDs, e no toca na necessria reviso de certas regras de comrcio danosas ao desenvolvimento. Tampouco exploram os documentos da UNCTAD as possibilidades de comrcio Sul-Sul, permanecendo vinculados a uma lgica na qual o que interessa aos PEDs fundamentalmente o acesso aos mercados desenvolvidos. (Cf., por exemplo, UNCTAD, 2006) 127 Como o denominou o Presidente sul-africano Tabo Mbeki em outro contexto, j que este ltimo poderia tornar-se uma reedio do G-15. (Cf. BELLO, 2003) 128 certo que o comprometimento poltico muitas vezes reafirmado por mandatrios de pases em desenvolvimento no sentido da articulao com outros PEDs fica freqentemente muito distante da realidade negociadora. 129 Utiliza-se o conceito de relaes centro-periferia na linha descrita por BIELSCHOWSKY, 2004, pg. 16 ss. 130 Nos invitan a jugar en primera divisin, afirmou o Chanceler chileno, em Paris, aps os contatos em que confirmou o interesse de seu pas em aceitar o convite para tornar-se membro pleno OCDE. (Cf. Invitan a Chile al club de los ricos, despacho da Agence France Presse, de 17/5/2007) 131 A UNCTAD cumpre apenas muito parcialmente esse papel. Suas anlises e propostas parecem muito mais direcionadas a obter uma melhor participao dos PEDs nos fluxos econmicos centrados nos pases desenvolvidos do que efetivamente a viabilizar polticas autnomas e muito menos uma maior articulao dos pases em desenvolvimento entre eles. Suas observaes referentes ao comrcio internacional parecem limitar-se a vagas recomendaes de maior abertura do mercado agrcola dos desenvolvidos o que, apesar do interesse imediato, no contribui seno para perpetuar padres de diviso internacional do trabalho. Poucos ou nenhuns so os aspectos de uma negociao comercial Sul-Sul que possam recorrer a estudos ou conceitos formulados pela UNCTAD. Sua perspectiva parece ser a de que, para os PEDs, s vale a pena negociar com os desenvolvidos ou no plano multilateral. O carter nocivo dos ALCs NorteSul para a capacidade nacional de implementao de polticas dos PEDs e as possibilidades de relacionamento mais simtrico abertas pelas negociaes SulSul no parecem ter espao no universo de consideraes unctadianas. Essa situao dificilmente poderia ser alterada, pois assenta-se num corpo de doutrina j estabelecido, muito prximo aos interesses dos prprios pases desenvolvidos
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representados na UNCTAD. Cumpre recordar que essa atitude passiva da UNCTAD, sua transformao em rgo que apenas assessora os PEDs em sua adaptao aos fluxos globais, sem questionar a estrutura desses fluxos, tem suas razes numa inflexo comandada pelos desenvolvidos, nos anos 80 e 90, com sua expresso mxima na UNCTAD VIII (Cartagena, 1992), em que definitivamente se desviou aquele organismo de suas ousadas funes iniciais. Os PEDs no parecem ter hoje a fora e coeso poltica necessrias para reverter as aturais orientaes da UNCTAD, mas uma crescente articulao direta etnre eles, atravs de acordos econmico-comerciais bilaterais, talvez comeasse a criar a atmosfera necessria para recuperar a vocao da UNCTAD (Cf. BELLO, 2003, p. 69,70) 132 A agenda do desenvolvimento, que a globalizao dos anos 90 parecia ter varrido para baixo do tapete, retornou ao centro do debate mundial (...) (SOARES DE LIMA e COUTINHO, 2005, pg. 6) Mas parece necessrio que essa agenda seja definida conforme os interesses dos prprios pases em desenvolvimento. 133 Latin American countries have been pushing in all directions for more free trade agreements: bilaterally [with the US], regionally, and with other parts of the world. Yet in rushing to do so on almost any terms, they risk reinforcing the damaging dynamic that trade liberalization has wrought on them and the rest of the middle-income world. (GARRETT, ) interessante observar como a ideologia da obrigao de negociar leva pases em desenvolvimento a no somente aceitarem acordos em moldes favorveis aos desenvolvidos mas a demandarem ativamente tais acordos, como se fossem de seu prprio interesse. 134 o caso, por exemplo, do Mxico em relao ao ALC que firmou com a Unio Europia. ANIMA PUENTES e MENDOZA PICHARDO, 2007, estudam os efeitos desse acordo para a economia mexicana, seis anos depois de sua assinatura, e conclui: Estas relaciones [Mxico-UE] son asimtricas y desfavorables para Mxico. En contra de lo que se esperaba, esa situacin empeor despus de la firma del TLCUEM [Tratado de Libre Comercio UE-Mxico]. (ANIMA PUENTES e MENDOZA PICHARDO, 2007, pg. 337) 135 O prprio negociador-chefe da UE para as negociaes com o Mercosul, Karl Falkenberg, em encontro com representantes do Mercosul em maio de 2007, fez avaliao negativa dos resultados do acordo Chile-UE, afirmando que o aumento que pode ter havido nas exportaes chilenas seria devido, sobretudo, ao cobre, e no ao prprio acordo. 136 Tome-se como exemplo o ALC Estados Unidos-Coria, no que se refere ao setor automobilstico. Os EUA, ao cabo de penosas negociaes, concederam aos coreanos a eliminao da tarifa norte-americana de 2,5% ad valorem para importao de automveis. Ainda assim, retiveram o direito de reintroduzir essa tarifa em certas circunstncias. Semelhante desgravao no parece colocar em
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risco a competitividade dos exportadores brasileiros de automveis no mercado norte-americano. Essa competitividade v-se muito mais ameaada pela valorizao do real, da ordem de 25% nos ltimos dois anos. (Cf. HAE-YEONG, 2007) 137 Trata-se aqui, sem dvida, de um tantos exemplos do exerccio de um poder semitico do capital, conceito estudado por LAZZARATO, 2006, pg. 80 e passim. 138 A identificao com os interesses alheios pode ser examinada no contexto da passagem de uma sociedade de disciplina a uma sociedade de controle ao longo do Sculo XX. LAZZARATO, 2006 (a partir da obra de Michel Foucault), descreve esse fenmeno naquilo que se refere s comunidades nacionais. No entanto, pode-se enxerg-lo tambm no plano internacional, percebendo que sociedade disciplinar, de imposio da fora, constituda pelo colonialismo, sucede um regime de controle mais difuso e sutil do sistema econmico global pelos pases centrais. A ideologia da obrigao de negociar com os ricos configura um instrumento desse controle. 139 Alm disso, as tendncias do mercado agrcola mundial no longo prazo devem ser examinadas cuidadosamente e podem levar ao questionamento de parmetros negociadores atuais. O consumo de alimentos no mundo pode crescer num ritmo que a produo agrcola da maioria dos pases no ter condies de acompanhar, (conforme seria lcito depreender de alguns dados de OECD/FAO, 2006). O Mercosul, e notadamente o Brasil, esto entre os poucos pases que tm condies de incrementar sua produo agrcola em ritmo semelhante ao aumento do consumo, no longo prazo. Sem pretender ingressar numa lgica malthusiana, pode se prever que, dentro de 20 ou 30 anos, a maioria dos pases inclusive europeus e asiticos, enfrentaro srio dficit em sua balana agrcola e, diante de uma relativa escassez mundial, sero forados a conceder vantagens econmico-comerciais diversas em troca do fornecimento de alimentos por parte dos pases superavitrios (entre os quais de destacaro os do Mercosul). Para o Mercosul, portanto, j no se tratar de dar concesses em troca de acesso agrcola, mas, ao inverso, de receber concesses em troca de um fornecimento que o bloco poder administrar entre vrios demandantes. Nessa hiptese, seria precipitado hoje fechar acordos com base em um equilbrio agricultura versus indstria ou agricultura versus indstria/servios/investimentos. Numa perspectiva de mais curto prazo, observa-se que a evoluo dos mercados de alimentos nos prximos anos pode dar ainda melhores condies de competio agricultura brasileira, independentemente de acordos comerciais. O custo de criao de gado confinado (especialmente na UE) tende aumentar muito, com a elevao do preo dos gros, que em boa parte sero da produo de raes para a de biocombustveis. Isso tornar a carne europia ainda mais cara e nos abrir mercados, mesmo considerando-se as altas vigentes
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na Europa. 140 O insucesso do modelo de integrao competitiva no mercado mundial geralmente atribudo especializao de nossas exportaes no setor pouco dinmico de commodities. (ALMEIDA MAGALHES, 2006, pg. 192) 141 preciso ter presente, nesse contexto, a posio do Brasil como pas mdio, com dificuldades para competir tanto com os desenvolvidos quanto com a China, nos segmentos por eles respectivamente dominados, o que pode empurrar o pas a um modelo de produo primria. Why has globalization been disappointing for countries in the middle [like Brazil, Mexico and Poland]? (...) They have not found a niche in world markets. They have been unable to compete in high-value-added markets dominated by wealthy economies (...) and (...) have little choice but to try to compete with China and other low-income economies in markets for standardized products (...) [but] because of their higher wages, the middle-income nations are bound to lose the battle. (...) The challenge for the middle-income world is to find ways to tech up and enter the global knowledge economy. (GARRETT, 2004) 142 (...) Regions that integrate into the world as commodity-supply regions (...) are only too likely to remain stuck in the role of commodity-supply regions, their level of prosperity a function of access to rich country markets and terms of trade for their commodities. (WADE, 2003a, pg. 631) 143 HAUSMANN, HWANG e RODRICK, 2007, criam modelo que compara a qualidade das exportaes de um pas, em termos de contedo tecnolgico, com o desempenho econmico geral desse pas e concluem com base em dados empricos de pases de todo o mundo ao longo das ltimas dcadas, que countries that latch on to a set of goods that are placed higher on [the] quality spectrum tend to perform better. The clear implication is that the gains from globalization depend on the ability of countries to appropriately position themselves along this spectrum. 144 Entretanto, esse enfoque parece necessitar maior articulao entre os pases em desenvolvimento na percepo de seus reais interesses. (...) Developing country governments are not cooperating closely enough (...). For the most part their trade negotiators accept the legitimacy of the idea that market access is key to development (...) They negotiate for better market access (...) as an end in itself, not for development space. (WADE, 2003a, pg. 639) 145 O coeficiente 30, hiptese mais moderada de concesses em bens noagrcolas, j teria implicaes dramticas para o parque industrial argentino, seno para o brasileiro: significaria baixar a tarifa consolidada de 35% para 16% e reduziria a tarifa efetivamente aplicada de 2.400 itens de uma pauta de 9.000. 146 Foge ao escopo deste trabalho considerar, com o nvel de detalhamento necessrio as implicaes, vantagens e desvantagens de uma atuao conjunta do Mercosul
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na OMC. Cabe apenas sugerir a necessidade de que essa ltima fronteira do relacionamento externo do Mercosul seja estudada de maneira profunda. 147 COUTINHO, 2007, chama a ateno para as oportunidades abertas aos pases do Sul com a crise do multilateralismo. Toma forma, segundo ele, um desenvolvimentismo esclarecido, entendido como a busca autnoma de sadas para o desenvolvimento que no passem pelo crivo e opinio de organismos financeiros internacionais. Nesse contexto se manifesta a possibilidade, ainda que remota, de um acordo exclusivamente entre os pases do sul, na medida em que esse pases passem a adotar um modelo que combina a manuteno de um certo nvel de abertura econmica, sem choques de liberalizao ou de privatizao, com um Estado que, embora deixe o papel de produtor, assume cada vez mais o papel de reditribuidor. O fracasso da Rodada de Doha impulsiona os pases perifricos para sua diversificao econmica, numa guinada para modelos mais endgenos de desenvolvimento. (...) Embora no tenham o acesso desejado ao mercado do primeiro mundo para seus produtos agrcolas (...) esses pases [em desenvolvimento] tampouco sofrero com as redues tarifrias no setor industrial, podendo traar de maneira mais independente suas estratgias. 148 Cf. SENNES, BARBOSA e GUIMARES, 2003, pg. 1. 149 Cf. WTO International Trade Statistics 2006. 150 Cf. SENNES, BARBOSA e GUIMARES, 2003, pg. 4, e dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior disponveis em www.desenvolvimento.gov.br 151 Trata-se realmente de uma mudana na geografia do comrcio internacional. (SENNES, BARBOSA e GUIMARES, 2003, pg. 5) 152 Cf. IEDI 2006e. 153 Cf. MARKWALD, 2005, pg. 24 ss. 154 Idem pg. 25. 155 Cf. NAKAHODO e JANK, 2006. 156 Idem, pg. 14. 157 IEDI, 2007a, pg. 10. 158 IEDI, 2007a. 159 IEDI, 2007b. 160 Segundo o Professor Gabriel Palma, da Universidade de Cambridge, a perda de terreno do Brasil entre os emergentes na produo de manufaturas se deve a um conjunto de polticas equivocadas adotadas nos ltimos anos. De um lado a combinao de juros elevados, cmbio sobrevalorizado e reduo drstica nos investimentos em infra-estrutura. De outro, a falta de uma poltica industrial, comercial e tecnolgica desenhadas para a fabricao de produtos de maior valor agregado (...) O processo [pelo qual] o Brasil passa o de uma desindustrializao prematura. Isso bastante ruim, porque a indstria o motor
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mais eficiente para o crescimento de um pas com renda mdia como o Brasil. (Indstria do Brasil encolhe frente a emergentes, Valor Econmico, 19/6/ 2007) 161 A relao entre o valor de transformao industrial e o valor bruto da produo industrial, que reflete a agregao de valor nacional na produo industrial total, vem caindo continuamente desde 1996, com exceo de 1999 certamente no por coincidncia o ano da grande desvalorizao cambial. (Cf. IEDI, 2007b, pg. 9 ss.) 162 Dados do banco mundial, citados em Indstria do Brasil encolhe frente a emergentes, Valor Econmico, 19/6/2007. 163 IEDI, 2006b. 164 Os investimentos brasileiros no exterior j alcanam US$ 71 bilhes segundo dados da UNCTAD (disponveis em www.unctad.org), fazendo do Brasil o 6 maior investidor externo do mundo. Os investimentos tm um lado bom, porque geram remessas de recursos que reingressam no pas e por vezes superam a sada de capitais. Mas revelam que para muitos setores nacionais o Brasil j no o local ideal de instalao de novos investimentos. 165 A presente cifra, assim como os demais dados sobre a economia argentina que se seguem, esto baseados em comunicaes da Embaixada em Buenos Aires. Convm observar que os efeitos de crescimento como simples recuperao de patamares anteriores crise j foram superados. Em 2006, o PIB argentino j ultrapassou em 14% o PIB de 1998, o mais alto registrado antes da crise. 166 A cotao das duas moedas frente ao dlar em junho de 2005 oscilava em torno de 2,90 (peso argentino) e 2,40 (real). Em julho de 2006 oscila em torno de 3,10 (peso argentino) e 1,90 (real). Dados disponveis em finance.yahoo.com 167 [En 2000] casi el 38% de las exportaciones y el 33% de las importaciones totales brasileas correspondan a comercio intrafirma. (HIRATUKA e DE NEGRI, 2004, pg. 135) 168 (...) La IED y el comercio internacional son fenmenos interdependientes (...) El comercio dentro de las empresas transnacionales representa casi un tercio del comercio mundial total. (...) Las filiales comenzaron a especializarse en determinadas reas y a proveer componentes o una determinada lnea de productos al resto de la red. (...) La reorganizacin de las cadenas mundiales de produccin y comercializacin, que necesariamente trae aparejadas transformaciones estructurales en los patrones de comercio de los pases de origen y destino de la IED, forma parte de la propia lgica de las empresas transnacionales. (HIRATUKA e DE NEGRI, 2004, pg. 124-125) 169 [En Brasil] las exportaciones de las empresas extranjeras [i.e. de capital extranjero] era en 1999 en promedio 179% superiores a las de las empresas nacionales, mientras que las importaciones eran en promedio 316% mayores. (...) El vnculo es muy fuerte entre las filiales de empresas extranjeras y sus regiones de origen en lo que
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respecta a las importaciones (...). No ocurre lo mismo con las exportaciones brasileas a esos pases, habida cuenta de que no se observ una tendencia de las filiales de empresas extranjeras a exportar a sus respectivas regiones de origen. (...) Esa insercin tiene por objetivo principal atender al mercado interno y a la regin ms prxima, sin desempear un papel relevante como proveedoras de las regiones ms desarrolladas. (HIRATUKA e DE NEGRI, 2004, pg. 126 ss.) 170 El mayor volumen de importaciones desde su regin de origen puede deberse a la dependencia tecnolgica de las filiales de empresas extranjeras respecto de sus casas matrices. (HIRATUKA e DE NEGRI, 2004, pg. 135) 171 O Brasil transformou-se numa opo como plataforma de exportaes, direcionada principalmente para os mercados dos Estados Unidos e da Amrica Latina. (SENNES, BARBOSA e GUIMARES, 2003, pg. 2) 172 Los estudios que procuran evaluar los efectos de los acuerdos regionales son limitados, porque no tienen en cuenta los efectos del comercio intrafirma ni las estrategias de las empresas transnacionales. (...) Las reducciones arancelarias en el marco de acuerdos preferenciales podran determinar que se sustituya la produccin interna por la [importacin] desde la regin de origen de la casa matriz (...). (HIRATUKA e DE NEGRI, 2004, pg. 136) 173 RIOS e IGLSIAS, 2005, pg. 7. 174 As negociaes com o CCG, por exemplo, criam sria ameaa ao setor petroqumico brasileiro. 175 Balana comercial est revogando as leis do comrcio, diz governo O Estado de S. Paulo, 11/6/2007. 176 RIOS e IGLSIAS, 2005. 177 Idem. 178 Idem. 179 Idem. 180 Idem, pg. 21. 181 Idem, pg. 23. 182 Em encontro com o Diretor do DNI, em 28/5/2007, o Sr. Carlos Cavalcanti, Diretor do Departamento de Comrcio Exterior da FIESP, discorreu sobre os principais interesses ofensivos e defensivos da indstria nas negociaes extra-regionais, e chegou-se concluso que as negociaes em andamento por parte do Mercosul (com a UE, ndia, SACU, CCG e Israel) correspondem de modo geral s prioridades a partir do ponto de vista da FIESP. Quanto a negociaes com os Estados Unidos, o Sr. Cavalcanti mencionou que muitos empresrios manifestam vivo interesse nesse sentido, mas podero morrer pela boca se efetivamente se virem diante de uma negociao com os EUA no futuro e tiverem de aceitar a abertura tarifria em seus setores. 183 A nfase retrica no terceiro mundo e no dilogo Sul-Sul desempenha tambm
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a funo de compensar, aos olhos do PT e da esquerda que apia Lula, a poltica econmica conservadora implementada pelo Presidente. (AMORIM NETO, 2007, pg. 3) A estratgia de negociaes comerciais instrumentalizada domesticamente para remediar, pelo menos em parte, o desgaste causado junto ao eleitorado do PT pela adeso governamental ortodoxia macroeconmica. (MOTTA VEIGA, 2005b, pg. 7) 184 O Presidente mexicano, Felipe Caldern, tem sido louvado por seu pragmatismo na conduo da poltica comercial mexicana. Matria do peridico mexicano Proceso, por exemplo (disponvel em proceso.com.mx), de 12/2/2007, comentando a atuao de Caldern do encontro de Davos, menciona as discusses entre Caldern, de um lado, e Chvez e Evo Morales, de outro, em torno das polticas de nacionalizao destes ltimos e suas idias sobre o futuro econmico da Amrica Latina, para concluir: Pero no era eso lo que le importaba a Caldern, sino, como lo han hecho los presidentes que le atecedieron y que han ido a Davos (Salinas, Zedillo y Fox), la idea era mostrar al pas, ofrecerlo como espacio idneo para la inversin. (...) Lo que subyace en la conducta del presidente es (...) un absoluto pragmatismo. Porque, qu le importa a Caldern (...) la cada vez menos entendida unidad latinoamericana? (...) A Caldern y a Mxico le importan ms, obviamente, Estados Unidos, los pases de Europa y aun los asiticos (...) Es decir, los que compiten con Mxico, los que tienen posibilidad de invertir, hacer negocios, traer tecnologa y generar empleos aqu. As correntes brasileiras que pregam o pragmatismo na poltica comercial talvez desejassem uma atitude semelhante mexicana, ignorando a regio e oferecendo-se como espao idneo para o investimento. Esse tipo de postura no parece econmica nem politicamente sustentvel, no caso do Brasil, pois significaria uma renncia a ter qualquer poltica externa, ao abandonar a rea de atuao brasileira por excelncia, juntamente com o desconhecimento dos interesses comerciais muito concretos nos pases da regio (principais importadores de produtos manufaturados brasileiros), em benefcio da proteo dos interesses das transnacionais e dos exportadores agrcolas, cujo interesse, ao contrrio da indstria, se concentra na UE, Estados Unidos e China. 185 A persistncia do protecionismo nos setores industriais intensivos em tecnologia e o intento de liderar as posies dos pases em desenvolvimento no campo do comrcio agrcola constituem um obstculo maior para [que o Mercosul possa] alcanar acordos comerciais com terceiros pases. (ABREU, 2005, pg. 198) 186 Embora os itens equivalente a 61% do volume de comrcio figurassem na categoria de desgravao em mais de dez anos, a oferta tinha cobertura de 100% do volume de comrcio.
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Veja-se, a propsito, esta interessante defesa do protecionismo quando praticado pela Europa aliada ao ataque ao protecionismo quando praticado pelo Mercosul: Quanto Unio Europia (...) vamos ser imparciais. Eles esto certos em dar prioridade defesa inabalvel dos seus interesses nacionais. Ns no. Falta-nos agressividade, que vem sendo substituda h anos por inteis negociaes diplomticas. (TAMER, 2007) 188 O lado europeu acenou com uma oferta de acesso para 3.000 profissionais do Mercosul em 18 subsetores (informtica, engenharia, arquitetura). Dividindo-se o nmero de 3.000 pelos quatro pases do Mercosul tem-se 750 profissionais por pas. Dividindo-se esse nmero pelos 25 pases da UE tem-se um acesso para 30 profissionais do Mercosul em cada pas da UE. E dividindo-se 30 pelos 18 subsetores, tem-se o resultado final: acesso para 1,6 profissional de cada pas do Mercosul em cada pas da UE em cada subsetor. O acesso hoje no proibido para profissionais do Mercosul (ou de outras origens) nesses subsetores, mas sujeito (na maioria dos pases da UE, embora as condies de acesso variem de pas a pas) a testes de necessidade econmica, ou seja, avaliao discricionria sobre a necessidade ou no de profissionais estrangeiros no mercado no subsetor em questo, que podem ter seu acesso vetado, mesmo que cumpram com os requisitos migratrios. A oferta europia significa que, dentro da quota de 3.000 ou outro nmero a ser estipulado, no se aplicariam os testes de necessidade econmica e os profissionais teriam acesso desde que cumpridos os requisitos migratrios. 189 O formato das listas de compromissos especficos em servios e investimentos tornou-se a eptome dos dois modelos em discusso, o modelo NAFTA, advogado pelos EUA e outros pases, e o modelo baseado no Acordo Geral sobre Comrcio de Servios da OMC, o GATS. No primeiro, somente os tipos de medidas inscritos em listas anexas ao acordo estariam excludos de sua cobertura (listas negativas); no segundo, somente os setores inscritos em listas anexas estariam sujeitos aos compromissos do acordo (listas positivas). A diferena entre os dois modelos, contudo, ia bastante alm do formato das listas, dizendo respeito sobretudo ao espao deixado autonomia regulatria nacional, bastante maior no caso do modelo GATS. 190 Segundo JANK, 2004, o custo econmico do Mercosul poltico se est tornando excessivamente alto para uma boa parte da indstria Brasileira. (O risco da mala sem ala O Estado de S. Paulo, 5/10/2004) Porm, MARKWALD, 2005, pg. 30, observa: (...) As percepes negativas do setor empresarial brasileiro no parecem resultar de impactos comerciais significativos, em termos agregados ou setoriais, mas da imprevisibilidade, da falta de respeito s regras e, tambm, da ausncia de mecanismos negociadores que contribuam para a aproximao de posies divergentes nas negociaes externas. (...) As crticas ao Mercosul parecem ter como alvo principal a poltica comercial externa brasileira
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de modo geral. De fato, a ausncia de resultados nas duas principais negociaes externas e a motivao poltica que orienta algumas das iniciativas comerciais impulsionadas pela diplomacia brasileira no perodo mais recente so os principais focos da insatisfao empresarial, principalmente do setor agroindustrial o mais vocal. Assim, para o setor privado, o vilo no seria tanto o Mercosul interno, que apesar da falta de avanos tem gerado oportunidades de negcios, mas sim a dimenso negociadora externa do bloco. 191 Documento da CNI (citado por MARKWALD, 2005, pg. 29), por exemplo, destacava, em 2004, o sentimento de irritao com o bloco, alimentado pelas repercusses do contencioso comercial intra-bloco e pela viso de que a necessidade de negociar em conjunto a agenda externa tem sido responsvel pelas dificuldades em fazer avanar os principais acordos em negociao pelo Brasil. 192 Cf. observaes como as seguintes: O grande obstculo, do lado brasileiro, para um efetivo investimento no projeto Mercosul a ambigidade com que, para alm da retrica do discurso printegrao, diversos setores da Sociedade e do Governo avaliam o Mercosul. Est longe de ser consensual a percepo de que o Mercosul antes essncia do que contingncia para o Pas. Prevalece em muitos segmentos a viso de que o Mercosul um interlocutor, uma opo entre outras, uma contingncia poltica, e no um elemento hoje da prpria identidade do Brasil. (BOTAFOGO GONALVES, Jos. In: HUGUENEY FILHO e CARDIM, 2002. H, de fato, tenso e ambigidade, embora no necessariamente incompatibilidade, entre a viso do Mercosul como parte da identidade do pas e a crena, (...) constitutiva da identidade nacional, de que o Brasil est destinado a desempenhar um papel relevante no cenrio internacional. No h ainda no Brasil uma deciso estratgica firmemente consolidada em favor do projeto de integrao regional. (MARKWALD, 2005, pg. 30-31) O Mercosul no deve ser considerado como a principal forma de insero internacional do Brasil (...) [porm] cada um de nossos pases individualmente ter menos peso nas grandes negociaes comerciais internacionais do que se formar parte de um conjunto razoavelmente homogneo. (LAMPREIA, Luiz Felipe. In: HUGUENEY FILHO e CARDIM, 2002) 193 o caso, por exemplo, do mecanismo de ceiling proposto pelos europeus, mediante o qual o volume exportado pelo Mercosul UE que ultrapassasse a quota com reduo tarifria atribuda a certo produto em determinado ano seria deduzido da quota do ano seguinte. 194 The excessive use of (...) blocs [such as CAN and Mercosur] as an international negotiating tool, sometimes to the benefit of one particular country, went against the essence of these blocs which is the true real effective integrationist variable. (MIRANDA, 2006) Argumenta-se por vezes que uma
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nfase excessiva nas negociaes externas (tendo em vista principalmente o processo ALCA e o birregional no perodo 2003-2004) fez o Mercosul esquecerse de sua agenda interna, ao seguir as prioridades do Brasil. Ao contrrio, os desafios da ALCA contriburam em muito para que o Brasil olhasse mais para as necessidades de consolidao e aprofundamento do Mercosul. De todo modo, a idia do uso excessivo do Mercosul como ferramenta de negociaes externas interessante ao contrastar com a idia de que o Mercosul atrasa o Brasil em negociaes de acordos extra-regionais. 195 Cf. O peso do Mercosul nos ombros do Brasil, Valor Econmico, 31/1/ 2007. 196 Idem. 197 Alm disso, cabe perguntar o que significa a taxa de crescimento potencial, a qual se veria, aparentemente, dinamizada por acordos com pases desenvolvidos. No parece de grande valia ter uma taxa de crescimento potencial do Brasil se a taxa de crescimento real continuar em nveis muito abaixo dos outros PEDs. Uma alta taxa de crescimento potencial talvez signifique o conjunto de polticas que garantem uma alta taxa de lucro real para o grande capital internacional. 198 Right-wing parties, liberal segments within the Ministry of Foreign Affairs, academics and representatives of business and agricultural sectors have all criticised the governments attempt to create deeper ties with the south. (ALDEN e VIEIRA, 2005) 199 Ainda prevalecem, no debate poltico brasileiro, as posies que vem nestas negociaes [com pases desenvolvidos] mais riscos do que oportunidades, como se o Brasil pudesse ignorar no apenas os ganhos potenciais que se pode associar a estes acordos, mas tambm os custos de se auto-excluir. (MOTTA VEIGA, 2005a) 200 Observe-se, por exemplo, que, no perodo 1950-2001, a participao dos pases desenvolvidos no PIB mundial caiu de 60% a 52%; a dos pases do ex-bloco Sovitico (segundo mundo) despencou de 13% a 5%, e a dos pases em desenvolvimento elevou-se de 27% a 42%. Nesse grupo, porm, destaca-se a sia, cuja participao dobrou de 15,4% a 30,9%, enquanto a participao da Amrica Latina permaneceu estagnada, passando de 7,8% a 8,3% (IBARRA, 2005). 201 comum o seguinte tipo de observao: A poltica comercial brasileira definitivamente no tem conseguido acompanhar o dinamismo das exportaes do pas, principalmente no hemisfrio ocidental. (NAKAHODO e JANK, 2006, pg. 15) Na verdade, a poltica comercial brasileira tem preferido no ceder em interesses fundamentais em troca de duvidoso acesso a mercados agrcolas na Europa e Estados Unidos. 202 Conforme os dados da OMC (WTO International Trade Statistics 2006).
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Estimativas da Goldman Sachs, em julho de 2007, disponveis em www.goldmansachs.com. 204 () Important sectors in Brazilian () economy believe that a conflictive stance towards the USA in discussing the () FTAA has the potential to cause great damage in their business abroad. (ALDEN e VIEIRA, 2005) 205 O Ministro Celso Amorim, em entrevista ao Estado de S. Paulo, publicada em 11/2/2007, respondendo pergunta por que a opo preferencial pelos pases em desenvolvimento? afirmava: Ao aprofundarmos o dilogo SulSul, fizemos algo que no estava ocorrendo. Isso at fortaleceu o nosso dilogo com o Norte. (...) O Brasil piv nas negociaes [da OMC e] isso reflete a poltica externa e a capacidade de articular de maneira democrtica e racional os interesses dos pases do Sul. 206 No contexto dessa anlise, interessante lembrar o alerta do economista William R. Cline, do Peterson Institute for International Economics, em entrevista ao Estado de S. Paulo, em 8/4/2007. Ele salienta: Pases como o Brasil devem adaptar-se ao novo cenrio, no qual os Estados Unidos deixaro de ser o grande importador (...) preciso olhar para outros compradores e pensar em demanda domstica. 207 Cf. por exemplo: H [no Governo Lula] uma subordinao ntida da estratgia de negociaes comerciais poltica externa tout court. Nos governos Cardoso, ensaiou-se um movimento de autonomizao da estratgia de negociao comercial em relao aos objetivos mais gerais da poltica externa. (...) As negociaes so avaliadas, em grande medida, segundo critrios polticos, entre os quais a clivagem NorteSul aparece como um critrio de primeira grandeza. A estratgia de negociao do atual governo encaixa-se perfeio no modelo de legitimao da poltica externa (...) no perodo desenvolvimentista: sua legitimidade derivava de seu papel (...) de mitigar as ameaas econmicas externas e de criar espao para polticas autnomas de desenvolvimento industrial. (MOTTA VEIGA, 2005b, pg. 7) O maior ativismo da atual poltica externa brasileira tem resultado no lanamento de diversas iniciativas de negociaes comerciais nos quais os pases do Mercosul so envolvidos sem que tenha havido uma avaliao econmica dos interesses comuns a todos os parceiros. (Rios e Iglsias) Ou ainda: O condicionamento da poltica comercial aos objetivos de maior protagonismo da poltica externa brasileira tem levado o Brasil a abrir mo de posies demandantes nas negociaes com pases em desenvolvimento. (RIOS e IGLSIAS, 2005, pg. 3) A poltica comercial [do Governo Lula] no foi pautada principalmente pela preocupao de aumentar o grau de integrao internacional da economia
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brasileira (...). Embora essa preocupao no tenha estado ausente do discurso e da prtica da diplomacia econmica brasileira nos ltimos (...) anos essencialmente atravs da demanda por maior acesso aos mercados dos pases desenvolvidos na rea agrcola no foi ela, mas sim uma viso da ordem mundial que prioriza claramente a clivagem Norte-Sul o elemento chave [da] estratgia brasileira de negociao no Governo Lula. (MOTTA VEIGA, 2005b, pg. 9) A poltica externa brasileira est moldada em matriz da era pr-globalizao. (...) O bloco mantm, por exigncia brasileira, a pose de unio aduaneira, como se isso conferisse ao cambaleante projeto sub-regional dignidade e peso poltico inquestionveis. (MOTTA VEIGA, 2007) O distanciamento em relao aos EUA [] um objetivo central da poltica, a partir da hiptese de que Brasil e EUA competiriam diretamente pelo exerccio da influncia na Amrica do Sul. (Idem) 208 (...) Local elites [in Brazil] view relations with the industrialized nations as more profitable and viable than the expansion of ties with the south. (SOARES DE LIMA e HIRST, 2006, pg. 37) Convm observar que as atitudes do Presidente Hugo Chvez, suas recentes declaraes contra o Congresso brasileiro, bem como a poltica do Presidente Evo Morales de nacionalizao do gs alimentam os argumentos dessas elites contra o aprofundamento de relaes com pases em desenvolvimento, que assim aparecem como pouco confiveis. 209 O componente desenvolvimentista da poltica externa brasileira, central desde meados do sculo XX, tendo legitimado internamente as estratgias internacionais do pas, teve como efeito no antecipado a difuso, na sociedade brasileira, da concepo de que a principal maneira de se avaliar a poltica exterior so os seus resultados econmicos de curto prazo. (PIMENTA DE FARIA, 2007, pg. 5) Com efeito, ao fazer da poltica comercial uma de suas grandes prioridades, o Itamaraty implicitamente aceita ser julgado e cobrado pelos resultados comerciais de sua atuao. Seria necessrio corrigir essa lgica e apresentar a busca de resultados comerciais como parte de um projeto estratgico de desenvolvimento, do qual o Itamaraty um dos executores, mas de nenhuma forma o nico, e apresentar a poltica comercial a julgamento no com base nos dados da balana comercial dos ltimos meses, mas de sua contribuio para o projeto nacional maior. O MRE no deve aceitar que o nico critrio para avaliao de seu desempenho seja o crescimento das exportaes. preciso tambm colocar em juzo, por exemplo, sua atuao em defesa de nveis de proteo adequados ao setor industrial nacional. O problema reside em que, quando se obtm xitos nesse sentido defensivo, os setores beneficiados no vm a pblico, ou o fazem de forma muito tnue, para elogiar o Itamaraty ao mesmo tempo em que no deixam de cobrar insistentemente a concluso de novos acordos, como se estivessem dispostos aos amplos sacrifcios que esses acordos podem exigir da
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indstria brasileira. 210 Cf., por exemplo: Os recursos econmicos da Comunidade passaram a ser utilizados com freqncia como instrumentos de poltica externa (...) (GOMES SARAIVA, 2004, pg. 89) 211 A perda de espao para a discusso de paradigmas de relacionamento econmico dentro do mainstream permitiu que a vertente que procura repensar tais paradigmas fosse capturada pelo radicalismo do movimento anti-globalizao, com seu forte vis anti-capitalista, de tal forma que a pecha de anti-capitalismo cedo colada a qualquer tentativa de questionamento de modelos de insero dos PEDs na economia mundial. 212 Ao contrrio do Mercosul, a UE muitas vezes contestada por seus crticos por uma falta de viso poltica autnoma da insero europia no mundo. Analisando estudo da Comisso Europia, de 2004, sobre os desafios da globalizao, por exemplo, WENT (2004) observa: The European Commission hardly engages with the important debates that are held all over the world on the (dis)advantages and dynamics of (...) globalization. Enfatiza o papel reativo da UE diante dos debates internacionais: (...) The idea that the UE might develop its own international agenda, independently from what, e.g., the US advocates, or can at least begin to implement policies that are not part of a consensus, apparently played no role in the preparatory deliberations [of the Commission]. (WENT, 2004, pg. 981, 982) Sua concluso clara: It is (...) high time for the UE to step out of the shadow of the US and to start developing and implementing its own progressive agenda for a different i.e. social, democratic and sustainable globalization. (Idem, pg. 982) 213 Cf. por exemplo SERAPIO Jr. e Carlos e MAGNOLI, Roberto. Modernizao da diplomacia comercial Valor Econmico, 5/9/2006. 214 O Mercosul est em condies excepcionais, afirma lvarez (despacho da agncia ANSA, de 7/2/2007). 215 Ver, por exemplo: Acordos comerciais so relevantes no apenas pelo potencial estmulo que podem dar ao comrcio, mas tambm para diminuir o impacto de (...) possveis desvios de comrcio e investimentos que seriam arcados por pases que ficarem margem do processo. (JANK e ARASHIRO, 2004, pg. 34) 216 (...) A configurao de poder formada ao redor da agroindstria encontrou no Governo Lula maior disposio para enfrentar os subsdios agrcolas dos pases desenvolvidos. (CNDIA VEIGA, 2005, pg. 10) A estratgia governamental (...) deu prioridade s demandas de liberalizao dos mercados agrcolas, que traduzem (...) a emergncia de um agribusiness voltado para a exportao e altamente competitivo [que] fez do Brasil um demandeur de peso em uma rea onde se concentra o ncleo duro do protecionismo dos pases desenvolvidos. (MOTTA VEIGA, 2005b, pg. 7).
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Essa prioridade parece primeira vista bvia, dada a composio e o dinamismo relativo da pauta exportadora. Entretanto, pode estar em contradio com o prprio modelo de desenvolvimento industrial cuja defesa est no cerne da poltica comercial do Governo. Vai ficando claro que o Governo brasileiro procura representar as demandas do agronegcio, mas no pensa apenas nelas, e no se dispe a fazer qualquer sacrifcio na rea regulatria ou de proteo industrial o que acaba impedindo os acordos de serem concludos. 217 Cf. Apoio contraria proposta dos pases ricos na OMC, O Estado de S. Paulo, 13/6/2007 e Ajuda a rfos do cmbio vai custar R$ 1 bi Unio, O Estado de S. Paulo, 13/6/2007. 218 [A partir de los aos 1980] la poltica de estabilizacin, la poltica monetaria y la poltica cambiaria del real dominaron a la industria y al sector productivo (...), tornando inviable la poltica industrial. (Suzigan, CEPAL, pg. 81) A partir de 2003 la poltica industrial volvi a ocupar un espacio en la agenda poltica y de poltica econmica (SUZIGAN e FURTADO, 2006, pg. 83). Entretanto, [los] defectos [de la Poltica Industrial, Tecnolgicay de Comercio Exterior PITCE] resultan de su incompatibilidad con la poltica macroeconmica (...) y (...) la insuficiencia del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin (...). (Idem, pg. 84) 219 Cf. SENNES, BARBOSA e GUIMARES, 2003, pg. 13. 220 A partir dos anos 80 e 90, uma parte dos pases pobres (...) passava a competir duramente com os pases ricos, inclusive na exportao de manufaturados (...). Os pases ricos reagiram e, enquanto defendiam seus interesses comerciais em todos os fruns internacionais, procuraram desorganizar as novas economias atravs da presso para que buscassem crescer com o uso de poupana externa e para que adotassem polticas contrrias ao seu desenvolvimento. (BRESSERPEREIRA, 2006, pg. 227) Os pases desenvolvidos (...) aproveitaram a fraqueza dos pases em desenvolvimento em decorrncia da grave crise da dvida externa dos anos 80 para (...) aprovarem o Uruguay round, que prejudicou gravemente os pases em desenvolvimento. (...) As polticas adotadas pelos pases ricos em suas negociaes comerciais visam menos a abertura [dos mercados dos PEDs], que j esto abertos, mas diminuir a possibilidade de esses pases colocarem em prtica estratgias nacionais de desenvolvimento. (Idem, pg. 228) 221 Cf. BRESSER-PEREIRA, 2007, passim. 222 The development of a national economy is more about internal integration than about external integration. (WADE, 2003a, pg. 635) [In] an internally integrated economy, export demand is not the main source of economic growth. (...) External integration does not automatically generate more internal integration. 223 Segundo ALMEIDA MAGALHES, 2006, pg. 190 ss., relatrio do Banco Mundial sobre o crescimento dos pases asiticos mostra no ter sido o aumento de poupana naquela regio (...) que acelerou o crescimento, mas sim o
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crescimento acelerado que gerou maiores poupanas. Acrescenta que, no caso da Amrica Latina, sabido que, no perodo recente, as poupanas estrangeiras registraram grandes entradas na regio, sem que se observasse elevao correspondente nos investimentos como porcentagem do PIB. (...) A poupana estrangeira que entrou na regio simplesmente substituiu (crowded out) poupanas e investimentos locais. 224 O Governo chins vem controlando com grande cautela os investimentos estrangeiros na bolsa de Xangai, tentando frear a entrada de divisas e manter o iuane desvalorizado. (Cf., por exemplo, China Tightens Control of Banks Foreign Borrowing, despacho da agncia Bloomberg, 2/3/2007.) Enquanto isso, o Brasil est inteiramente aberto entrada de capital especulativo, movimento que se intensifica em funo da poltica chinesa, pois o Brasil se torna o pas emergente mais demandado pelo capital especulativo, o que valoriza ainda mais o real e prejudica ainda mais as exportaes. 225 A Wikipedia d a seguinte definio de cargo cult: A cargo cult is any of a group of unorthodox religious movements appearing in tribal societies in the wake of Western impact, especially in New Guinea and Melanesia. Cargo cults sometimes maintain that manufactured western goods (cargo) have been created by divine spirits and are intended for the local indigenous people, but that Westerners have unfairly gained control of these objects. Cargo cults thus focus on overcoming what they perceive as undue white influences by conducting rituals similar to the white behavior they have observed, presuming that the ancestors will at last recognize their own and send them cargo. Thus a characteristic feature of cargo cults is the belief that spiritual agents will at some future time give much valuable cargo and desirable manufactured products to the cult members. In other instances such as on the island of Tanna in Vanuatu, cult members worship Americans who brought the cargo. (Cf.: http:// en.wikipedia.org/wiki/Cargo_cult) 226 BRESSER-PEREIRA, 2006, pg. 200. 227 conhecida como Clusula de Habilitao (Enabling Clause) a Deciso L/ 4903, de 28 de novembro de 1979, posteriormente incorporada ao arcabouo jurdico da OMC. A clusula passou a embasar a concesso de preferncias pontuais unilaterais dos desenvolvidos aos pases em desenvolvimento (SGP), mas tambm criou a base jurdica para a troca de preferncias comerciais entre pases em desenvolvimento, em derrogao ao Artigo I do GATT princpio da Nao-Mais-Favorecida NMF, e ao Artigo XXIV (que somente permitia a exceo NMF no contexto de Acordos de Livre Comrcio com cobertura de substantially all trade). o seguinte o principal trecho da Clusula de Habilitao: Following negotiations within the framework of the Multilateral Trade Negotiations, the CONTRACTING PARTIES decide as follows:
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1. Notwithstanding the provisions of Article I of the General Agreement, contracting parties may accord differential and more favourable treatment to developing countries, without according such treatment to other contracting parties. 2. The provisions of paragraph 1 apply to the following: a) Preferential tariff treatment accorded by developed contracting parties to products originating in developing countries in accordance with the Generalized System of Preferences, b) Differential and more favourable treatment with respect to the provisions of the General Agreement concerning non-tariff measures governed by the provisions of instruments multilaterally negotiated under the auspices of the GATT; c) Regional or global arrangements entered into amongst less-developed contracting parties for the mutual reduction or elimination of tariffs and, in accordance with criteria or conditions which may be prescribed by the CONTRACTING PARTIES, for the mutual reduction or elimination of non-tariff measures, on products imported from one another () 228 Poucos pases tero absorvido essa ideologia como o Chile, ou melhor, o Governo chileno. O Diretor-Geral de Relaes Econmicas Internacionais da Chancelaria chilena, Carlos Furche, em artigo de imprensa relativo ao ALC ChileJapo que viria a ser assinado em maro de 2007, afirmava: Con Japn estamos negociando un TLC de ltima generacin. Este incluir todas las reas y todos los captulos que contiene uma relacin econmica moderna. (Cf. Fax 218/2006 da Embaixada em Santiago, de 3/10/2006). Entretanto, segundo o Presidente da Federao Chilena de Produtores de Frutas (FEDEFRUTA), o Acordo de Livre Comrcio com o Japo somente beneficiar os produtores chilenos de blueberries, que tero livre acesso imediato ao mercado japons, e os de morangos, peras e kiwis, que tero livre acesso em 5 ou 7 anos. Os produtores de uvas esperaro 15 anos pelo livre acesso, e os de ctricos continuaro excludos do mercado japons. (Informao disponvel em www.bilaterals.org) 229 Sempre trabalhosa porque h poucos antecedentes nos quais basear-se, mesmo que se use o GATS como modelo, pois a transposio de um acordo multilateral para o plano bilateral envolve necessariamente algumas dificuldades, 230 A restrio da capacidade regulatria em acordos sobre servios, seja multilaterais, regionais ou bilaterais, no depende simplesmente do formato dos instrumentos, mas tambm, e sobretudo, das intenes e interesses concretos das partes contratantes. Um acordo em aparncia muito restritivo da capacidade nacional firmado entre partes que no sejam grandes exportadores de servios poder ser meramente simblico, j que cada lado no estar submetendo a um crivo permanente a evoluo normativa do outro lado, pronto a identificar elementos que firam os compromissos assumidos. Essa vigilncia e a disposio de acionar os mecanismos de soluo de controvrsias quando se
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verificar uma quebra de compromisso esto ao contrrio muito presentes quando se trata de um acordo sobre servios em que pelo menos uma das partes tem grande interesse no mercado da outra. 231 O tema das compras governamentais mais recente na agenda internacional que os de servios e investimentos. A partir dos entendimentos no seio da OCDE no sentido da abertura recproca dos mercados de compras entre os pases desenvolvidos, surgiu ainda nos anos 80 a idia de criar mecanismos de liberalizao multilateral nessa rea. Em 1981 negociou-se um primeiro acordo plurilateral sobre compras governamentais entre alguns membros da OMC. Os pases desenvolvidos tentaram incluir o tema nas negociaes da Rodada Uruguai, lanada em 1986, mas, diante das resistncias encontradas, limitaramse a negociar entre si uma expanso da cobertura do acordo de 1981, chegando a um novo acordo plurilateral em 1996. O xito dessas iniciativas inspirou a incluso das compras governamentais na agenda negociadora bilateral dos EUA e da UE nos anos 90, e do Japo um pouco mais tarde. Veio a tentar-se inclu-lo nas negociaes multilaterais de Doha, entre os temas de Cingapura, mas acabou-se por abandonar a tentativa, que no entanto serviu, enquanto durou, como instrumento de presso para desviar a ateno das demandas agrcolas dos pases em desenvolvimento. A inteno dos desenvolvidos nessa rea negociadora retirar aos pases em desenvolvimento a possibilidade de lanar licitaes pblicas restritas participao de empresas nacionais. Tomado em si mesmo, esse tipo de compromisso tem a desvantagem de retirar aos PEDs um possvel instrumento de poltica industrial, pelo qual privilegiariam empresas nacionais em certos setores, sempre resguardando a faculdade de abrir licitaes concorrncia internacional quando o objetivo bsico seja somente o aumento da competitividade e reduo de custos. No contexto do conjunto de uma negociao bilateral ou multilateral, os compromissos em compras demandados pelos desenvolvidos tm o problema adicional de aumentar os desequilbrios negociais, pois, ao lado de bens industriais, servios, investimentos, propriedade intelectual e concorrncia, trata-se de mais uma rea de interesse dos desenvolvidos, contra apenas uma, agricultura, concebida como de interesse dos PEDs. No estranha que o Mercosul se tenha oposto definio de compromissos profundos em compras governamentais na ALCA e com a Unio Europia. Na ALCA, o assunto diluiu-se, no contexto dos impasses dos anos 2003 e 2004. No plano birregional, diante da insistncia da UE, o Brasil esforouse em estruturar alguma espcie de modelo alternativo para negociar compras governamentais sem afetar a possibilidade de sua utilizao como instrumento de poltica industrial. Surgiu, assim, a proposta negociadora pela qual o Brasil (e no o conjunto do Mercosul) oferecia UE uma preferncia de segundo nvel (inferior preferncia para os scios do Mercosul) nas licitaes abertas concorrncia internacional, bem como a possibilidade de consultas bilaterais
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visando a uma eventual abertura de licitaes inicialmente lanadas sem acesso a participantes internacionais. O sistema foi idealizado como um deal breaker nos ltimos meses do que se imaginava seria a reta final das negociaes, dentro do objetivo de conclu-las em outubro de 2004, e no chegou a ser discutido a fundo. De todo modo, a proposta no encontrou nenhum entusiasmo por parte da UE, e causou alguma estranheza por parte dos parceiros, por tratar-se de oferecimento individual do Brasil, embora previamente coordenada entre os scios. Desse modo, de forma diferente do que ocorreu em servios e investimentos, no se pode dizer que o Mercosul tenha desenvolvido um esquema alternativo para negociaes de compras governamentais. Tanto assim que o mecanismo ainda no foi testado com nenhum outro parceiro. Na vertente Sul-Sul, a preferncia do bloco tem sido por no incluir o tema de compras governamentais, o que parece prudente na ausncia de modalidades negociadoras claras a serem propostas. No caso de possveis novas negociaes Norte-Sul (Canad, Japo) seria conveniente discutir internamente se o bloco deveria aceitar ou no a incluso do tema de compras governamentais e, no caso positivo, em que termos. 232 No caso de propriedade intelectual, so bem conhecidos os pesados embates entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, que culminaram com a concluso do acordo TRIPS. Os pases desenvolvidos conseguiram muito, mas no tudo o que demandavam nas negociaes multilaterais de propriedade intelectual, e assim logo transpuseram as demandas no-atendidas para o plano das negociaes preferenciais. Os EUA preocuparam-se principalmente em introduzir elementos TRIPS-plus referentes ao enforcement das normas de propriedade intelectual, no s como forma de proteo adicional aos detentores norte-americanos de direitos de propriedade intelectual, mas tambm como forma de eventualmente vir a cortar algumas das poucas vantagens que concediam aos PEDs em agricultura e outras reas, pois o mecanismo de retaliaes cruzadas do captulo de soluo de controvrsias do NAFTA, e dos acordos nele inspirados, permitiria cortar preferncias de um pas que no cumprisse os requisitos TRIPS-plus de enforcement. J a UE privilegiou a proteo das denominaes geogrficas de seus produtos de origem agrcola para alm da proteo j oferecida pelo TRIPS: procuraram os europeus principalmente instaurar a retroatividade da proteo das indicaes geogrficas, proibindo mesmo o uso centenrio de algumas delas, autorizado pelo TRIPS. A recusa terminante do Mercosul em aceitar clusulas TRIPs-plus de enforcement e a inflexibilidade dos EUA em sentido oposto terminaram por constituir-se em um dos impasses centrais que inviabilizaram a ALCA (a presso dos lobbies internos ligados propriedade intelectual provavelmente no permitiria administrao norte-americana obter a aprovao do Congresso para um acordo hemisfrico que limitasse reafirmao do TRIPS, sem retaliao cruzada, como pretendido
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pelo Mercosul). A UE, por sua vez, segue exigindo a proteo retroativa das marcas geogrficas, e coloca a aceitao dessas posies pelo Mercosul como pr-condio para deixar de lado algumas das condicionalidades que esvaziam o valor, j limitado, de sua oferta agrcola. Para o Mercosul, como para os principais pases em desenvolvimento, o TRIPS um teto, e no um piso, um teto abaixo do qual os PEDs j lograram estabelecer excees em casos de polticas de sade pblica, como o combate AIDS, tal como consagrado na Declarao de Doha. Assim, o bloco no tem interesse em desenvolver nenhum modelo alternativo para as negociaes preferenciais de propriedade intelectual, mas no mximo reafirmar o TRIPs e ainda assim com o cuidado de reafirmar tambm as atuais e futuras atenuaes do TRIPs, como a questo da sade pblica. 233 O tema das polticas de concorrncia nas negociaes comerciais guarda paralelismo com o de compras governamentais. Os pases desenvolvidos, depois de implementarem cooperao e assumirem compromissos nessa rea na OCDE, procuraram transp-lo para a esfera multilateral, no bojo dos temas de Cingapura durante a Rodada de Doha o que tambm neste caso demonstrou-se invivel bem como para as negociaes bilaterais. Abandonado da Rodada de Doha, o assunto prosseguiu sendo tratado na ALCA e nas negociaes bilaterais dos EUA. O objetivo dos EUA, e dos demais desenvolvidos, nas negociaes sobre concorrncia com os pases em desenvolvimento, desdobra-se em duas dimenses: primeiramente, cercear a ao das empresas estatais dos pases em desenvolvimento em benefcio das empresas privadas transnacionais que com elas concorrem, alm de enquadrar a ao das empresas estatais monopolsticas dos pases em desenvolvimento em favor das empresas privadas transnacionais que com elas se relacionam no mercado downstream ou upstream; e, em segundo lugar, evitar que as legislaes nacionais de defesa da concorrncia dos pases em desenvolvimento impeam ou prejudiquem operaes de fuso e aquisio de empresas locais nesses pases por parte de transnacionais. Ou seja, trata-se de reforar as regras nacionais de concorrncia num caso e de enfraquec-las no outro, sempre de acordo com os interesses das transnacionais, perspectiva evidentemente inaceitvel pelo Mercosul, e que inviabilizou avanos no captulo de concorrncia da ALCA. Em suas negociaes com o Mercosul, a UE no chegou a demandar a incluso da poltica de concorrncia na agenda. No houve at aqui interesse do Mercosul em desenvolver um modelo alternativo para negociaes sobre concorrncia. Cabe mencionar, contudo, que, nas tratativas com Israel, o lado israelense apresentou propostas iniciais na linha da concepo norte-americana, a seguir atenuadas sob as crticas do Mercosul, que por sua vez sugeriu texto alternativo prevendo simplesemnte a possibilidade de cooperao entre as autoridades de concorrncia dos pases do bloco e Israel. Esse tipo de encaminhamento poderia eventualmente tornar-se o embrio de uma posio do Mercosul para futuras negociaes nessa rea, caso se
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mostrasse necessrio. 234 A guerra econmica travada em nvel planetrio (...) uma guerra esttica. (LAZZARATO, 2006, pg. 100). As empresas e os pases competem tanto ou mais em torno de idias e representaes do que de produtos concretos. Os pases em desenvolvimento no deveriam aceitar que o terreno das imagens e representaes do comrcio mundial, fundamental para determinar os fluxos econmicos concretos, seja inteiramente ocupado e administrado pelos pases desenvolvidos. 235 As dificuldades para levar adiante as propostas feitas pelos pases do Mercosul, no mbito das negociaes do Sistema Geral de Preferncias Comerciais SGPC no sentido do corte substancial de tarifas entre os pases em desenvolvimento participantes do Sistema podem constituir um precedente pouco animador para negociaes bilaterais amplas de reduo tarifria Sul-Sul. Por outro lado, demonstram a disposio, tanto do Brasil quanto da Argentina, de trabalhar na criao de preferncias com pases em desenvolvimento e podem facilitar, diante dos pblicos internos nos pases do bloco, a receptividade a idias de acordos de preferncias amplos nessa vertente do relacionamento. 236 Cumpre tambm recordar que o Brasil concorre com a China no s nos EUA e na UE, mas tambm na ndia, na frica, etc. Um acordo com a ndia, que tem tarifas muito altas, pode dar-nos uma margem de competitividade real frente China em produtos industriais, diferentemente de um acordo com os EUA ou UE, que j tem tarifas muito baixas, cuja remoo preferencial para ns no faz diferena diante da grande competitividade chinesa. 237 Cf. informao disponvel em www.bilaterals.org 238 A assinatura do Memorando de Entendimento Mercosul-ASEAN, em agosto de 2007, em Braslia, pode ser considerada um primeiro passo nessa direo. Embora no preveja ainda uma negociao concreta, o Memorando estabelece um processo de dilogo que poder ser utilizado para definir parmetros negociadores compatveis com os interesses e estrutura dos de dois blocos formados por pases em desenvolvimento, em lugar de simplesmente repetiremse esquemas tradicionais das negociaes Norte-Sul. 239 China clearly has a strategy designed to increase its influence in developing regions. (KURLANTZICK, 2006, pg. 33) China wants to ensure its access to the regions oil, gas, copper, iron, and other important resources. (Idem, pg. 35) Uma proporo de 53% do IED da China no exterior em 2004 concentrouse em indstria extrativa, e a Amrica Latina foi a regio que mais recebeu investimentos chineses nesse ano (Idem, pg. 37) 240 Cabe notar, por exemplo, que nos ltimos 6 anos, as importaes argentinas de produtos chineses cresceram 158%, e as de produtos brasileiros, 49%, segundo informaes da Embaixada em Buenos Aires. 241 A busca de definio do relacionamento comercial com a China em novos
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termos pode tornar-se uma preocupao crescente no Brasil. Em 2007, pela primeira vez desde 2000, o comrcio com a China dever apresentar dficit para o Brasil, da ordem de US$ 1 bilho segundo estimativas da FUNCEX (disponveis em www.funcex.com.br). O saldo chegou a ser positivo em US 2,4 bilhes para o Brasil em 2003. O aumento de importaes provenientes da China cresceu quase 50% nos cinco primeiros meses de 2007, praticamente o dobro do crescimento das importaes brasileiras totais no mesmo perodo, de 27%. Autoridades econmicas brasileiras j parecem dispostas a adotar atitude firme contra a poltica chinesa de manuteno de uma taxa de cmbio desvalorizada, na esteira de uma campanha contra a desvalorizao do iuane que o Secretrio do Tesouro norte-americano parece estar movendo (Cf. O Estado de S. Paulo, 13/7/07, Brasil vai pressionar a China sobre cmbio). No seria despropositado imaginar que esse tipo de presso fosse acompanhado pela tentativa de um dilogo destinado a discutir os problemas do comrcio bilateral Mercosul-China e encontrar solues que o reequilibrem. 242 Segundo dados do FMI, o crescimento do PIB brasileiro no perodo 20002007 (em moeda local, a preos constantes) foi de 3% ao ano, enquanto o crescimento do PIB indiano foi de 8% ao ano. Nesse mesmo perodo, o crescimento do PIB per capita na ndia totalizou 45%, contra apenas 12% no Brasil. 243 Devido sua ntima associao com a Unio Europia e seu projeto de ingressar naquele bloco, a Turquia pode ser considerada como parte desta vertente de negociaes com pases desenvolvidos, assim como a Coria, em funo de seu perfil de alta competitividade industrial e protecionismo agrcola, muito semelhante ao da maioria dos desenvolvidos. 244 Na Argentina, o lobby agroexportador parece hoje muito menos articulado do que no Brasil, e sem acesso aos centros de deciso, que se defendem em todas as frentes o projeto de reindustrializao. 245 Esse ganho marginal, do ponto de vista do Mercosul, consistiria na abertura de quotas de acesso preferencial para uma dzia de produtos agrcolas em nveis que, mesmo nas demandas mais ousadas do Mercosul, no ultrapassariam os 2 ou 3% do mercado consumidor europeu. O ganho marginal para a UE estaria na criao de margens de preferncia no setor industrial, talvez substanciais, mas num mercado que no representa mais de 1% das exportaes mundiais da UE nesse setor, e na consolidadao de um acesso de que os investidores europeus j dispem amplamente no mercado brasileiro de servios, principalmente bancrios e de telecomunicaes. (Cifras provenientes de subsdios sobre a negociao Mercosul-UE preparados pela DUEX). 246 Numa reunio negociadora informal realizada em julho de 2004, em So Paulo, margem da UNCTAD, o ento Comissrio Pascal Lamy pedia aos Ministros do Mercosul uma definio: Either you dont want an agreement, or you cant
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have an agreement, referindo-se s concesses adicionais que o Mercosul relutava a fazer diante da insuficincia das ofertas europias (conforme notas dos negociadores brasileiros presentes). Na ocasio, os Chanceleres do Mercosul preferiram desviar a discusso para aspectos mais especficos das respectivas propostas e no discutir a questo existencial colocada por Lamy. Era bvio, contudo, que a disjuntiva poderia ser colocada, ento como hoje, prpria UE: ou no querem o acordo ou no podem fazer as concesses necessrias para atender outra parte. Trata-se, essencialmente, da questo bsica do balano econmico-poltico de um acordo. Todas as partes sempre querem um acordo, mas muitas vezes no o querem o suficiente para poder realizar os sacrifcios necessrios. Nesse sentido, nem a UE nem o Mercosul, em 2004 como em 2007, parecem querer um acordo, mas a UE tem dado mostras de quer-lo menos do que o Mercosul e menos do que ela prpria queria no incio das negociaes. 247 Trata-se aqui da sempre recorrente questo do valor poltico e do valor econmico dos acordos. Uma percepo possvel a de que h um break-even point no valor econmico de cada acordo em negociao (presumindo aqui que se pode medir com razovel preciso o valor econmico de um acordo comercial o que discutvel, pois os estudos de impacto de acordos de liberalizao comercial dificilmente podem capturar, por exemplo, os efeitos do comrcio intrafirma, e tendem a subestimar o impacto das barreiras no-tarifrias). Abaixo de um certo valor em termos de gerao de fluxos de comrcio e investimentos, um acordo no se justifica; mas a partir desse ponto necessrio comear a pensar no valor poltico e determinar o quanto se deve insistir em obter ainda maiores vantagens econmicas e em que momento cabe parar e concluir o entendimento com base em uma boa, ainda que no tima, combinao de valor econmico e poltico. O patrimnio dos processos existe, mas desgasta-se com o tempo se no for concretizado em um patrimnio de acordos. Negociaes muito longas podem comear a constituir um nus e um irritante na relao entre as partes negociadoras, em lugar de dinamiz-las. Assim, preciso ter presente que um acordo razovel concludo vale mais do que um acordo excelente que nunca se conclui. No se pretende aqui sugerir que o Mercosul devesse fechar um acordo com a UE nos termos por esta j oferecidos. Ao contrrio. O entendimento por trs desta avaliao de que as negociaes Mercosul-UE nunca chegara a atingir, do ponto de vista do Mercosul e em funo das muito baixas ofertas europias, o break-even point econmico. A UE, de resto, nunca sequer sinalizou que poderia dar-se por satisfeita com as ofertas do Mercosul sobre a mesa e suas continuadas demandas somente contribuam para acentuar os desequilbrios existentes. 248 o caso do mecanismo de ceilings apresentado pela UE entre as condicionalidades de sua oferta agrcola em julho de 2004. Por esse esquema o
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volume exportado alm da quota preferencial oferecida para determinado produto em cada ano seria descontado da quota preferencial do ano seguinte. 249 A UE concordou em aplicar o modelo GATS nas negociaes de servios com o Mercosul, menos intrusivo que o modelo NAFTA, o que, indubitavelmente facilitou as tratativas birregionais em servios. Entretanto, dentro dessa moldura mais permevel aos interesses dos PEDs, e portanto, do Mercosul, a UE, ao longo das negociaes, insistiu em cobrar do Mercosul, e notadamente do Brasil, a eliminao de certos dispositivos principalmente nas reas de servios financeiros, telecomunicaes e transporte martimo que exigiria no s a consolidao da legislao vigente no Brasil mas a mudana da legislao e, no caso dos servios fiancneiros, uma emenda constitucional. Essa eliminao no teria nenhum efeito na criao de acesso adicional para empresas europias. Tratar-se-ia, no caso de telecomuncaes, da eliminao do Artigo 18 da Lei Geral de Telecomunicaes, que permite ao Governo brasileiro introduzir restries ao capital estrangeiro no setor, preservando o direito adquirido faculdade com perspectiva muito remota de vir a ser utilizada, pois intil uma vez que o capital estrangeiro j domina amplamente o setor; e, no caso de servios financeiros, da eliminao do requisito de autorizao por meio de Decreto presidencial para ingresso de instituies financeiras estrangeiras embora a autorizao presidencial seja a nica maneira legal de permitir o ingresso de bancos estrangeiros no Brasil, enquanto no se regulamentar o Artigo 172 da Constituio. O fato de que as empresas da UE no necessitam dessas mudanas legais para ter amplo acesso nos setores em questo ao mercado brasileiro (nunca foi negada uma licena de instalao de banco ou companhia telefnica europia no Brasil) leva a crer que a demanda da UE foi utilizada como pretexto para desmerecer as ofertas do Mercosul e justificar a permanente insuficincia das ofertas agrcolas europias. 250 Em investimentos, como em servios, a convergncia quanto ao modelo a adotar nas negociaes, baseado no esquema do GATS, no significou uma negociaes livre de problemas entre o Mercosul e a UE. Discutiu-se, entre outros pontos, a questo das excees horizontais apresentadas pelo Brasil dentro da oferta do Mercosul. De fato, a oferta do Mercosul consolida, por parte do Brasil assim como dos demais scios, a ausncia de restries ao ingresso de IED em praticamente todos os sub-setores de manufaturas, produo agrcola, pesca (respeitando os requisitos de proteo ambiental) e produo de energia eltrica (sujeita a licitaes pblicas), sempre em bases que no discriminam entre empresas instaladas no Brasil segundo a origem do capital. Entretanto, o Brasil inscreveu trs ressalvas horizontais (aplicveis a todos os setores) que os europeus criticaram por considerar que podem anular a consolidao do livre acesso oferecida na parte setorial. Tratava-se das reservas do direito do Brasil a: a) conceder incentivos diferenciados, conforme a origem do capital, nacional ou
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estrangeiro, a empresas instaladas no Brasil; b) estabelecer medidas que possam afetar as condies de acesso a mercados e tratamento nacional para efeitos de objetivos de poltica tecnolgica; e c) estabelecer requisitos de investimentos que no sejam proibidos pelo TRIMS e outras disciplinas multilaterais atuais ou futuras (exceo pensada para permitir a aplicao de requisitos de investimentos relacionados ao comrcio que possam vir a ser permitidos numa eventual reforma do TRIMS, perspectiva que hoje parece distante). 251 O fato de que o Governo Lula no firmou nenhum tratado comercial citado (AMORIM NETO, 2007, pg. 4) entre os fracassos da diplomacia de Lula. Entretanto, o fato de no haver firmado nenhum tratado comercial desfavorvel ao Brasil, apesar de todas as presses em sentido contrrio, sobretudo na ALCA, deveria ser citado entre os xitos dessa diplomacia. 252 O Brasil hoje, por exemplo, a quarta maior origem de investimentos estrangeiros diretos no Canad, depois dos EUA, Reino Unido e Frana. (Cf. Tel 562/2006 da Embaixada em Ottawa) 253 Seria preciso considerar at que ponto liberalizao com a Coria, por exemplo, desincentivaria novos investimentos coreanos no Brasil, ou incentivaria o aumento do comrcio intra-firma com as filiais j instaladas e reduo ainda maior do contedo da produo efetivamente realizado no Brasil. 254 O regime das Parcerias Pblico-Privadas foi institudo pela Lei N 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Cf. www.planejamento.gov.br/ppp 255 A prpria administrao norte-americana atual j d indcios de interesse em trabalhar numa aproximao com o Mercosul, ao mesmo tempo em que sinalizam que a Venezuela seria um empecilho. Parece claro que, depois dos eventos recentes que levaram o Presidente Chvez a mencionar a hiptese de retirar o pedido venezuelano de adeso ao Mercosul, os EUA sinalizam o interesse numa aproximao com o Mercosul sem a Venezuela para indicar os benefcios que adviriam ao bloco no caso do no-ingresso da Venezuela. Cf. EUA querem Mercosul sem Chvez O Estado de S. Paulo 13/07/2007: Os Estados Unidos deram sinais ontem de que um acordo comercial com o Mercosul depender da excluso da Venezuela do grupo de scios plenos do bloco. A mensagem foi trazida a Braslia pelo subsecretrio de Estado americano, Nicholas Burns, que se encontrou com o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim. (...) Temos grande interesse em trabalhar com o Mercosul, afirmou [Nicholas] Burns [Subsecretrio de Estado dos EUA, em vista ao Brasil]. Percebemos que o Mercosul tem papel significativo como rea econmica e temos de ver a melhor maneira de mover nossas relaes comerciais, acudiu Thomas Shannon, subsecretrio de Estado para o Hemisfrio Ocidental. (...) 256 V. a propsito, por exemplo, a avaliao de Bernal-Meza e Quintanar: O Mercosul no conseguiu adequar-se s mudanas econmicas, polticas e comerciais mundiais que marcaram a profunda transio do sistema mundial,
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caracterizado nos processos de globalizao (...), regionalismo e ordem mundial. (...) Tampouco conseguiu adequar-se s negociaes internacionais derivadas dessas mudanas; nem gerar uma viso terica e prtica comum. (BERNALMEZA e QUINTANAR, 2001, 165). 257 No caso do Brasil, a Coordenao titular para os temas do relacionamento extra-regional exercida pelo Subsecretrio-Geral de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos, e a Coordenao alterna pelo Diretor do Departamento de Negociaes Internacionais, enquanto, no que se refere ao relacionamento externo regional, a Coordenao titular cabe ao Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul e a alterna ao Diretor do Departamento de Integrao, fazendo o Brasil o nico pas do bloco a manter uma estrutura negociadora distinta para cada uma das vertentes do relacionamento externo. Os demais pases tendem a contar com funcionrios especializados no relacionamento externo, mas geralmente no nvel tcnico ou no nvel equivalente ao dos Coordenadores Alternos do GMC, numa estrutura que de toda forma converge para um nico Coordenador do GMC e que no faz distino entre o relacionamento regional e o extra-regional. 258 As negociaes com CARICOM, Repblica Dominicana e Panam, embora se trate de pases no-membros da ALADI, parecem fazer parte do mesmo conceito geopoltico que as negociaes com pases membros da Associao. 259 Mas tambm este o caso freqentemente nas Presidncias Pro-Tempore brasileiras, pois a orientao brasileira de separao das duas esferas, ao no ser seguida pelos scios, leva estes a demandarem coordenao conjunta de ambas. 260 Quer se pense na impossibilidade europia de aumentar ofertas agrcolas antes da concluso de Doha ou nas sensibilidades do setor automotivo sulafricano, quer na demora indiana a indicar datas para uma simples videoconferncia com o Mercosul e a reagir a uma proposta de modalidades negociadoras, quer ainda na incapacidade do CCG de processar propostas de texto do Mercosul sobre salvaguardas ou soluo de controvrsias trata-se quase sempre de problemas da contraparte. 261 Um negociador europeu que participou da ltima reunio negociadora com o Mercosul declarou informalmente: O Mercosul parece uma empresa que tem muitos acionistas, mas no tem diretoria. Conforme a mesma fonte, os negociadores europeus sempre se queixaram (...) da (...) fraqueza institucional e [da] margem de manobra limitada do Mercosul. Cabe perguntar se a UE teria feito ofertas agrcolas mais substanciais ao Mercosul se este dispusesse de uma Comisso Negociadora poderosssima. 262 A Nota 1230/2006 do Coordenador Nacional Alterno uruguaio do Grupo Mercado Comum, dirigida Presidncia Pro-Tempore brasileira, de 26/12/2006, sugere la conveniencia de crear un equipo de negociacin MERCOSUR-UE de carcter estable, con un respectivo y nico Jefe de negociacin.
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Conforme relato da Embaixada em Buenos Aires. Pressupe-se que a Comisso Negociadora se dedicaria s negociaes extraregionais. Foge ao escopo deste trabalho avaliar se esse rgo poderia ou deveria dedicar-se tambm s negociaes regionais. 265 Essas impresses so compartilhadas por interlocutores externos. O ViceDiretor do Bureau da Amrica Latina e Caribe da Chancelaria japonesa, Shojiro Maki, afirmou em entrevista em 15 de maro de 2007: A estratgia de relacionamento externo do Brasil parece corresponder s prioridades e objetivos da poltica brasileira. 266 Para dar um exemplo das dvidas de parceiros externos sobre a coeso do Mercosul como bloco negociador, pode-se citar, por exemplo, artigo da agncia de notcias israelenses Globes Israel Business News, de 6/7/2006, que menciona a opinio de negociadores israelenses nas tratativas com o Mercosul, para os quais, Mercosur operates as a roof organization (...) The joint framework is still shaky; in effect Israel is holding parallel negotiations with four countries. 267 Uma Comisso permitiria rumar para uma tenso mais equilibrada entre intergovernamentalismo e supranacionalidade. (CAETANO, 2007, pg. 149) No h dvida de que haver sempre uma tenso desse tipo. Mesmo na UE, com instituies supranacionais to slidas, essa tenso entre rgos comunitrios e Estados Membros, entre uma supranacionalidade de jure e um intergovernamentalismo de facto, existe e se manifesta todos os dias. 268 A despeito de todos os seus problemas e das suas fraquezas, o Mercosul mantm sua personalidade internacional como bloco interlocutor de outros blocos. Apesar disso, ainda no encontrou os caminhos apropriados para a adoo efetiva de posies comuns e consistentes de forma que pudesse negociar em bloco com terceiros. (CAETANO, 2007) 269 Cf. SOARES DE LIMA, 2005. 270 interessante a esse respeito o seguinte conceito de Aldo Ferrer: Cuanto ms solidria sea la proyeccin conjunta en el escenario global, ms libertad de maniobra tendrn ls polticas nacionales y comunitrias [del Mercosur]. (FERRER, 2007, pg. 151) 271 MOTTA VEIGA, 2005a.
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OUTRAS FONTES
SRIES TELEGRFICAS: Da Representao Permanente do Brasil junto ALADI e ao Mercosul (BRASALADI), da Misso do Brasil junto s Comunidades Europias (BRASEUROPA), da Delegao Permanente do Brasil em Genebra (DELBRASGEN) e das Embaixadas em Buenos Aires, Montevidu, Assuno, Caracas, Santiago, Mxico, Washington, Ottawa, Berlim, Tquio, Tel Aviv, Nova Delhi, Pretria e Riade. ENTREVISTAS: Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, Embaixador Roberto Jaguaribe Gomes de Mattos, Embaixador Antonio Jos Ferreira Simes, Conselheiro Fabian Delcros (da Delegao da Comisso Europia em Braslia), Shojiro Maki (Vice-Diretor do Bureau da Amrica Latina e Caribe da Chancelaria japonesa), Pedro da Motta Veiga (Editor da Revista Brasileira de Comrcio Exterior), Lcia Maduro (Diretora-Adjunta de Comrcio Exterior da Confederao Nacional da Indstria). ARQUIVOS: Arquivos da Diviso de Negociaes Extra-Regionais do Mercosul-I (ex-Diviso da Unio Europia e Negociaes ExtraRegionais) e da Diviso de Negociaes Extra-Regionais do MercosulII (ex-Diviso da rea de Livre Comrcio das Amricas) do Ministrio das Relaes Exteriores.
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INTRODUO E APRESENTAO GERAL

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