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CURSO ON-LINE – GESTÃO POLÍTICA E GOVERNAMENTAL P/ MPOG – SGP/SP

PROFESSORES: FLÁVIO POMPÊO E RAFAEL ENCINAS

Aula 10

Olá, Pessoal!

Esta é a décima e última aula do curso. Gostaríamos de agradecer a vocês pela confiança que depositaram em nosso trabalho e esperamos que vocês tenham ficado satisfeitos. O edital de EPPGG deve sair em pouco tempo. Caso ele venha com algumas alterações, vamos tentar montar uma aula extra. O fórum ficará aberto para que vocês possam tirar suas dúvidas.

Gostaríamos de pedir desculpas pelos atrasos em algumas das aulas. Sabemos que isso prejudica o aprendizado de vocês. Infelizmente não conseguimos dar conta da quantidade de matéria que as aulas apresentaram.

Nesta aula, veremos os seguintes itens do edital:

(EPPGG)

11. Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal:

(EPPGG)

fundamentos legais; conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e financeiro; gestão por programas; integração planejamento e orçamento; eficiência do gasto público; custos. 12. Gestão de suprimentos e logística na administração pública. A

(EPPGG)

modernização do processo de compras. 13. Gestão de contratos e convênios no setor público.

SUMÁRIO

1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

2

1.1

F UNDAMENTOS L EGAIS

3

1.2

CONCEITOS BÁSICOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO , ORÇAMENTO E FINANCEIRO

19

1.3

GESTÃO POR PROGRAMAS

27

1.4

INTEGRAÇÃO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

33

1.5

E FICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO E CUSTO

35

2 GESTÃO DE SUPRIMENTOS E LOGÍSTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

40

2.1

F UNÇÃO COMPRA

40

2.2

E STOQUE

47

2.3

A MODERNIZAÇÃO DO PROCESSO DE

51

3 GESTÃO DE CONTRATOS E CONVÊNIOS NO SETOR PÚBLICO

61

3.1

CONTRATOS A DMINISTRATIVOS

61

3.2

CONVÊNIOS

70

4 QUESTÕES COMENTADAS

75

5 LISTA DAS QUESTÕES

91

6 GABARITO

97

7 LEITURA SUGERIDA

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BIBLIOGRAFIA

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1

Sistema

de

Planejamento

e

Orçamento

do

Governo

Federal

O

Brasil possui uma longa tradição em planejamento. Vimos na aula 03 que é a partir

do Governo Vargas, que buscou modernizar a administração pública brasileira no sentido da aplicação dos princípios da administração científica e da administração

burocrática, que tem início no país a visão de que o orçamento deve ser usado com um instrumento de planejamento.

No entanto, a experiência de planejamento econômico no País, com início em meados da década de 1940, perde força durante a década de 1980 na esfera pública federal. O período foi marcado por uma grave crise fiscal e todas as atenções dos agentes governamentais se voltaram para o combate à inflação. Fatores externos, como os períodos de crise mundial (crise do petróleo e da dívida externa) e de inflação alta no Brasil, contribuíram para o esvaziamento da função “planejamento”.

Já nos anos 90, com a maior integração do País à economia mundial, pelo avanço no processo de redemocratização e pelas restrições das finanças públicas, ocorre o ressurgimento do planejamento como instrumento para o desenvolvimento do País.

A CF/88 estabeleceu o atual sistema de planejamento e orçamento, em que o

planejamento plurianual das políticas públicas se articula com a execução dos orçamentos anuais e com os instrumentos de controle fiscal. Além disso, as mudanças normativas introduzidas em 1998 propiciaram a integração “plano- orçamento” por meio de programas formulados com origem em problemas ou demandas da sociedade. Decorrem daí um plano e orçamento orientados para o resultado, o que torna o novo sistema de planejamento e orçamento peça fundamental para a implantação da gestão por resultados no País, pois a gestão por resultados, embora associada ao entorno político e institucional de um país, demanda instrumentos adequados para a administração pública.

Vimos na Aula 03 que o Decreto-Lei 200 organizou a administração pública na forma de sistemas. Vamos rever o texto do Decreto:

Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central.

§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata êste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, conseqüentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem

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prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem.

As atividades de orçamento da administração pública também deveriam ser organizadas em um sistema. O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal é constituído pelo órgão central que é o Ministério do Planejamento e seus órgãos específicos e pelos órgãos setoriais que são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, Advocacia-Geral da União (AGU) e Casa Civil, todos sujeitos à orientação normativa e à supervisão do órgão central.

Os órgãos setoriais do Sistema exercem sua função incorporando as unidades de planejamento das entidades vinculadas ao Ministério (Autarquias, Fundações e Empresas Públicas). Desta forma, obtêm-se: a articulação entre as funções de planejamento setorial (formulação, acompanhamento, avaliação e controle das políticas) e sua implementação; a integração da atuação governamental e a consistência das ações contidas no PPA.

1.1 Fundamentos Legais

A CF/88 estabeleceu um novo sistema de planejamento público, que está ancorado

no PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Antes da CF/88 não existia o Plano Plurianual, mas sim, instrumentos semelhantes, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI, Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, etc. A LDO é um instrumento sem similar no passado, e junto com a incorporação do planejamento no

capítulo de finanças, é uma das grandes inovações no que respeita ao gasto público.

A partir da Constituição ficam estabelecidos os principais instrumentos do sistema de

planejamento e orçamento da administração pública, quais sejam o PPA, a LDO e a Lei de Orçamentos Anuais (LOA).

Segundo a CF:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Normalmente, em concursos, temos a mania de ficar decorando partes da lei, até mesmo porque as bancas gostam de cobrar a literalidade, mudando uma ou outra palavra para tentar levar o candidato ao erro. Por isso, os concurseiros geralmente utilizam algumas ferramentas de memorização. No caso do PPA, para guardar que ele estabelece as Diretrizes, Objetivos e Metas, dizemos que ele estabelece o DOM.

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Já a LDO estabelece as Metas e Prioridades. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

1. (CESPE/PMV/2007) Entre os objetivos do PPA, está a definição

clara das metas e prioridades da administração, bem como os

resultados esperados.

Se formos resolver esta questão no estilo decoreba, marcaríamos a questão como errada, pois a CF fala que é a LDO que estabelece as metas e prioridades, enquanto o PPA estabelece o DOM. Mas aí temos que perguntar: então o PPA não estabelece prioridades? A resposta é: estabelece. Segundo o Ministério do Planejamento:

O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.

De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

Por isso que a questão é CERTA. O PPA estabelece sim metas e prioridades da administração, junto com as diretrizes e os objetivos. Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos.

O PPA estabelecerá o DOM para:

Despesas de capital (construção de escolas e hospitais);

Despesas correntes derivadas de despesas de capital (contratação de pessoal necessário ao funcionamento de escolas e hospitais);

Programas de duração continuada (superior ao exercício financeiro).

Geralmente, as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis, construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planeja essas despesas no PPA porque em geral são despesas a serem realizadas em períodos superiores a um ano ou que beneficiarão a sociedade por longo tempo. Ao realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada, o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar a manutenção dessa estrada, realizam-se despesas correntes, por isso o termo “e outras delas decorrentes”.

Ainda segundo a CF/88:

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§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo para a promoção do

desenvolvimento. Ele foi concebido para ser o elemento central do novo sistema de planejamento, orientando os orçamentos anuais, por meio da LDO. O tripé PPA-LDO-

LOA forma a base de um sistema integrado de planejamento e orçamento.

Segundo Pares e Valle, o PPA:

Emerge como instrumento de duplo propósito. De um lado, orienta a política pública e as grandes mudanças na sociedade, que necessitam de ações executadas num horizonte plurianual, ações que, portanto, devem ir além da programação prevista no orçamento anual. Essa é a razão de ser do planejamento de médio e longo prazo e que se torna consistente quando associado ao orçamento, figura central do gasto e do planejamento de curto prazo da ação de governo. De outro, cumpre a finalidade de apoiar a política fiscal de médio prazo, à medida que sua articulação com o orçamento permita-lhe incorporar e aferir os impactos fiscais, no médio prazo, de decisões presentes. As decisões alocativas passam a contar com um instrumento novo e habilitado a uma arbitragem também fiscal intertemporal entre os ganhos no presente e os custos futuros, ou vice-versa.

Esse uso do PPA como instrumento auxílio à política fiscal pode ser observado no art. 167 da CF/88:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil, que vai de 1º de janeiro a 31

de dezembro, assim determina a Lei nº 4.320/64.

Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do Poder Executivo

elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo de investimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dos servidores, novos concursos, etc. Segundo o ADCT da

CF/88:

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o

art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

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Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, ao assumir o governo ele herda um ano de planejamento do governo anterior. Apesar de o PPA ser elaborado para um período de quatro anos, ele não coincide com o mandato presidencial.

Para uma articulação efetiva entre o Plano Plurianual e os orçamentos anuais, a

Constituição previu a LDO. A CF/88 previu o seu envio até o dia 15 de abril de cada ano. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios

e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação

constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a

situação econômica do país e suas perspectivas.

Com a LDO e a LOA o legislador pretendeu ampliar a discussão orçamentária dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratégica, centrado na definição das diretrizes e prioridades para o exercício subseqüente. Teria como alvo, também a discussão antecipada dos grandes agregados macroeconômicos, permitindo escolhas num ambiente de transparência fiscal. O segundo, de natureza mais operacional, focado na distribuição dos recursos nas ações de governo.

A LDO conterá:

As despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;

A orientação para a elaboração da LOA;

Alterações na legislação tributária;

Políticas para as agências financeiras oficiais de fomento.

Ainda segundo a CF/88, art. 169:

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de

remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração

de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de

pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes

orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades

de economia mista.

Além daquelas atribuições citadas acima, a LDO autorizará:

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A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores públicos;

A criação de cargos, empregos e funções ou alterações nas carreiras;

O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo, que não serão

destinados recursos na LOA para as obras em andamento com indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governo estaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obras que as irregularidades fossem sanadas.

A LRF trouxe uma série de inovações em relação à LDO. Ela aumentou o seu

conteúdo e a transformou no principal instrumento de planejamento para uma administração orçamentária equilibrada. Além das atribuições assinaladas no texto da CF, a LDO deverá ainda, nos termos do art. 4º da LRF:

Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;

Aprovar normas para o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;

Disciplinar

as

transferências

de

recursos a entidades públicas e

privadas;

Estabelecer critérios e formas de limitação do emprenho, caso ocorram os seguintes fatos:

1. Arrecadação da receita inferior à estimada, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal;

2. Necessidade estabelecidos;

limites

de

se

reconduzir

a

dívida

aos

Já a LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É na lei orçamentária que o governo estima a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A LOA corresponde, na realidade a três suborçamentos:

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Orçamento fiscal: De toda a Administração Pública, direta e indireta (todos os Poderes, MPU, TCU, órgãos, autarquias, fundações públicas, e sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita de toda a Administração para um exercício financeiro, menos os investimentos de empresas estatais e despesas relativas à Seguridade Social;

Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista)

Orçamento da Seguridade Social: Saúde, previdência e assistência social. Abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta e Indireta, bem como os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A razão da desvinculação dessas ações do orçamento fiscal para um suborçamento específico da seguridade social é garantia de que esses recursos não serão desviados para qualquer fim. Busca conferir maior transparência à gestão da seguridade social.

Segundo a CF/88:

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Importante guardar neste artigo: 1) que são os orçamentos fiscal e de investimento das empresas estatais; 2) que eles serão compatibilizados com o PPA; 3) terão a função de reduzir desigualdades INTER-REGIONAIS; 4) critério populacional.

Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias

e encaminham para o Poder Executivo (Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão – MPOG), que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional. Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada.

A LRF também introduziu mudanças no conteúdo da LOA. A LRF estabeleceu que a

LOA deverá dispor sobre as seguintes matérias:

Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;

Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

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Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei diretrizes orçamentárias.

A reserva de contingência é uma dotação orçamentária não específica, ou seja, não é

destinada a nenhum órgão, fundo ou despesa. É um determinado valor (dotação) que deverá estar contida na LOA e a sua forma de utilização e montante serão

estabelecidos na LDO.

Os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo e devolução pelo Legislativo

são:

   

Prazos

 

Art. 35 do ADCT

Encaminhamento

Devolução para

ao Congresso

 

Sanção

PPA

31

de agosto

22

de dezembro

LDO

15 de abril

 

17 de julho

LOA

31

de agosto

22

de dezembro

O não-envio da LOA caracteriza crime de responsabilidade do Presidente. A CF não

dá alternativa caso isto aconteça. Há uma previsão na Lei 4.320 de 1964:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Há quase um consenso na Doutrina acerca da impossibilidade jurídica de o Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF não previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no art. 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para sanção. Se é somente para sanção, não há como sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por base o disposto no art. 57, §2º, segundo o qual a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO.

Já em relação a LOA o raciocínio é diferente, já que a própria CF previu a possibilidade de rejeição, ao assinalar em seu art. 166:

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

No caso de não-devolução da Lei Orçamentária, temos uma situação não regulada pelo ordenamento jurídico atual. Antes, caso o Legislativo não devolvesse a proposta no prazo legal, o Executivo poderia promulgá-la. Contudo, a CF/88 não diz nada a

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respeito. Na falta de regra que regule esta não devolução, as LDOs vêm tratando desta questão, na medida em que estabelece que o Poder Executivo fica autorizado a gastar determinada proporção (X/12) da proposta que ainda está tramitando.

O PPA, a LDO e a LOA serão apreciados pelo Congresso Nacional de acordo com o

regimento comum.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e

Deputados:

I

- examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo

e

sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da

República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas

nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem

prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e

de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

A Comissão Mista de Orçamento examinará e emitirá um parecer sobre os projetos

de lei e também sobre as contas prestadas pelo Presidente anualmente. Além disso, esta comissão examinará e emitirá parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que

sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Os parlamentares poderão propor emendas aos projetos de lei, que serão examinadas pela Comissão Mista Permanente e apreciadas pelo Congresso.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os

provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam

sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios

e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

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a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

As emendas a LOA devem passar por algumas exigências. A primeira delas é que

sejam compatíveis com o PPA e com a LDO. A segunda é que indiquem os recursos

necessários. Mas não é qualquer recurso. Só se admite os provenientes de anulação

de despesa. Ou seja, não podem aumentar a despesa já existente no projeto de lei.

Além disso, não poderão ser recursos de:

Dotação para pessoal e seus encargos;

Serviço da dívida;

Transferências tributárias constitucionais para Estados e Municípios.

As emendas também poderão tirar seus recursos da correção de erros e omissões.

Além disso, elas poderão estar relacionadas com os dispositivos do texto do projeto

de

lei.

5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

O

Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional,

propondo modificações nos projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. A mensagem deve ser enviada antes da votação na Comissão Mista, e não da votação no plenário. A apreciação das leis orçamentárias será em sessão conjunta entre as duas casas, mas a apuração de votos é feita separadamente.

1.1.1 Programação Financeira e Cronograma de Execução

Segundo a LRF:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Trata-se do princípio da programação. A LRF aprimorou o sistema de planejamento e controle da gestão das finanças públicas, introduzindo um ato novo pelo qual, dentro

de 30 dias contados da publicação da LOA, deve-se estabelecer um sistema legal de

fluxo de caixa com a previsão das despesas e também das receitas, como dispõe o

art. 13 da LRF:

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e

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valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

O art. 9º também trata da receita:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Aqui temos a limitação de empenho. Entre as novas atribuições da LDO está estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a não comprometer as metas de resultado primário e nominal, previstas para o exercício.

Ao final de cada bimestre, quando for constatado que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o MP deverão promover a limitação de empenho e movimentação financeira.

§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que

parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam

obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

O parágrafo segundo retira da limitação de empenho algumas despesas, consideradas essenciais. Há um certo exagero nesta obrigação quando determina que não pode haver limitação de empenho para pagamento do serviço da dívida! Isso foi influência do FMI. Significa que temos de pagar a dívida a qualquer custo, mesmo que as receitas previstas estejam sendo frustradas. A LDO também pode definir despesas que estão de fora da limitação de empenho.

1.1.2 Vedações e Obrigações

Segundo a CF/88:

Art. 167. São vedados:

I

orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas

lei

-

o

início

de

programas

ou

projetos

não

incluídos

na

que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

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V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

dos recursos

autorização

correspondentes;

legislativa

e

sem

indicação

VI

- a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos

de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para

outro, sem prévia autorização legislativa;

VII

- a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

IX

- a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia

autorização legislativa. VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

O art. 167 da CF traz uma série de vedações em termos de orçamento. Veremos

agora algumas que se referem ao papel do Congresso em autorizar o Executivo em

relação às despesas.

A primeira dessas vedações é a de que nenhum programa ou projeto poderá ser

iniciado sem estar na LOA. Isso quer dizer que todo programa e todo projeto precisam

da autorização do Congresso para iniciar.

Também não pode gastar mais do que o Congresso autorizou. Se a LOA prevê R$

100 bilhões de créditos orçamentários, este valor, mais o dos créditos adicionais que surgirem durante o ano, não poderá ser ultrapassado pelas despesas que ocorrem.

Se um programa está com despesa fixada na LOA de R$ 100.000, não poderá gastar

mais do que isso.

O Congresso também deve autorizar a abertura de créditos suplementares e

especiais. Os extraordinários são por medida provisória. Os recursos para estes créditos deverão estar indicados, sendo que esta regra também não vale para os extraordinários.

Se o Congresso aprovou determinado valor de despesas para um programa ou órgão,

parte desse valor não pode ser transferido para outro órgão ou programa sem sua

autorização.

Os créditos aprovados pelo Congresso não poderão ser ilimitados. A LOA não pode

ser uma carta branca ao Presidente. Além disso, a criação de fundos depende de autorização legislativa.

Os orçamentos fiscal e da seguridade social não poderão ter seus recursos utilizados

para cobrir déficits de empresas, fundações ou fundos, a não ser com autorização específica do Legislativo. Não pode ser uma autorização geral constante na LOA.

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante

das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante

créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

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As operações de crédito não poderão superar as despesas de capital – está é a chamada regra de ouro. Este inciso traz algumas regrinhas referentes à exceção de operações de crédito poderem estar acima das despesas de capital, desde que:

Autorizadas mediante créditos SUPLEMENTARES ou ESPECIAIS;

Estes créditos adicionais devem ter finalidade precisa;

Aprovação por maioria ABSOLUTA do Poder Legislativo

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as

ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Esta é uma vedação do Direito Tributário. Os impostos não poderão ter suas receitas vinculadas a qualquer órgão, fundo ou despesa. Existem algumas exceções:

Repartição entre União, Estados e Municípios;

Serviços públicos de saúde e manutenção e desenvolvimento do ensino;

Realização de atividades da administração tributária;

Prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita;

Prestação de garantia dos Estados e dos Municípios com a União.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de

empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos

Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios.

Essa vedação foi incluída pela EC 19/98. Ela impede os Governos Federal e Estadual e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal dos Estados, Municípios e DF, a realizarem:

Transferências voluntárias de recursos;

Empréstimos (entrem aqui os por antecipação de receita).

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais

de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

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Esta vedação foi incluída pela EC 20/98. Ela impede que as receitas provenientes da contribuição social do empregador sobre a folha de salários e da contribuição social dos trabalhadores sejam utilizadas para outros fins que não o de pagamento dos benefícios da previdência social.

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade.

Esta vedação obriga a inclusão no PPA dos investimentos que ultrapassem um exercício financeiro. Se o PPA é plurianual, então deve incluir todos os investimentos que ultrapassem o ano. Se não for incluído, será CRIME DE RESPONSABILIDADE.

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Este artigo é uma garantia a autonomia dos demais Poderes e das funções essenciais

a Justiça frente ao Poder Executivo, que controla os recursos. Os recursos dos órgãos destes Poderes deverão ser entregues até o dia 20 de cada mês.

1.1.3 Princípios Orçamentários

Princípio da Legalidade

A lei orçamentária e a lei que instituir créditos suplementares e especiais, aprovados

pelo Legislativo, são os instrumentos legais que autorizam a aplicação dos recursos públicos. Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa prévia.

Os incisos I e II do art. 167 da CF consubstanciam o princípio da legalidade ao

estabelecerem:

Art. 167. São vedados:

- orçamentária anual;

I

o

início

de

programas

ou

projetos

não

incluídos

na

lei

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas

que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Embora a autorização orçamentária seja o principal requisito para a realização dos dispêndios públicos, o fato de determinada despesa estar prevista na Lei Orçamentária não obriga o governante a efetivá-la, a realizá-la. Existem as despesas que são devidas pelo Poder Público, as quais Aliomar Baleeiro dá o nome de despesas fixas. Estas podem ser exigidas administrativa ou judicialmente. São

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exemplos a remuneração dos servidores públicos e as obrigações da dívida pública. O STF já se pronunciou a respeito.

O simples fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a

esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio;

a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial.

(

)

Princípio da Universalidade

O orçamento deve conter TODAS as receitas e TODAS as despesas da Administração. Este princípio está positivado na CF/88, art. 165, §5º, quando o legislador estatuiu a abrangência da lei orçamentária: orçamento fiscal de todos os Poderes, órgãos ou fundos; orçamento de investimentos das empresas estatais; orçamento da seguridade social de todos os Poderes, órgãos ou fundos.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Uma exceção são as receitas e despesas operacionais das empresas públicas e sociedades de economia mista consideradas “estatais independentes”. Outra exceção são as receitas extra-orçamentárias (não possuem natureza orçamentária) assinaladas no parágrafo único do art. 3º da Lei 4.320 de 1964.

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

Princípio do Orçamento-Bruto

Este princípio está inserido no art. 6º da Lei 4.320/64.

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

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Ele significa, por exemplo, que a União, que arrecada o Imposto de Renda e o IPI, deve colocar a sua estimativa integral no seu orçamento (lado das receitas); e a parte que constitucionalmente se destina a estados e municípios deve constar integralmente no orçamento (lado das despesas). Não poderá a União colocar no seu orçamento apenas o valor líquido do IR e do IPI.

Princípio da Unidade

Este princípio também está previsto na Lei 4.320/64, em seu art. 2º.

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

A Administração deve ter apenas um único orçamento. No entanto, este princípio não pode mais ser entendido como documento único, uma vez que a CF/88 prevê três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e três suborçamentos (OF, OI e OSS) que formam a LOA. Entende-se que houve uma alteração do conceito de unidade, que passou a ser entendido como totalidade (necessidade de inclusão dos três suborçamentos na LOA) e harmonia (compatibilidade) da LOA com a LDO e desta com o PPA.

Princípio da Periodicidade ou Anualidade

Está consignado no art. 2º da Lei 4.320/64:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Ele está relacionado com a necessidade de um novo orçamento a cada 12 meses. Em conformidade com esse princípio, a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro. No Brasil, por uma determinação do art. 34 da mesma Lei 4.320/64, este período coincide com o ano civil, ou seja, vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Mas nada obsta que esta lei seja alterada, assinalando um outro período de 12 meses. Como se vê, a anualidade está relacionada com um período de 12 meses, não com o ano civil.

Uma exceção são os créditos especiais e extraordinários com vigência plurianual. São os créditos que são reabertos e incorporados, via decreto, ao exercício do orçamento seguinte, nos termos do art. 167, §2º da CF:

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

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A CF determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Essa determinação consagra o princípio da anualidade, onde determina que, em princípio, a LOA deverá conter os investimentos cuja duração sejam de um ano, exceto quando estiverem previstos no PPA.

Princípio da Precedência

A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere.

A CF/88 determina que as leis orçamentárias sejam encaminhadas, votadas e

aprovadas num determinado exercício financeiro para vigorarem no exercício seguinte.

Princípio da Exclusividade

O princípio da exclusividade está previsto na CF, art. 165, §8º:

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Ele defende que a lei orçamentária não poderá tratar de assuntos que não digam respeito a receitas e despesas públicas. Por exemplo, o orçamento não poderá criar cargos públicos, criar tributos, aumentar alíquotas de impostos ou fixar a remuneração de servidores. Todos estes fatos deverão ser objeto de lei específica.

No entanto, existem exceções, previstas na própria CF/88: a autorização na própria lei orçamentária para abertura de créditos suplementares (limitada) e a autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita (ARO).

Princípio da Especificação ou da Especialização

Também chamado de princípio da discriminação, está previsto no art. 5º da Lei

4.230/64:

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

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§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins.

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Esse princípio obsta a inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e

sem discriminação e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA e

a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

1.2 Conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e financeiro

Vamos dar uma olhada em alguns conceitos, sendo que alguns deles já foram até mesmo mencionados acima.

1.2.1 Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário é o período em que se processam as atividades peculiares do

processo orçamentário, quais sejam:

ELABORAÇÃO

do processo orçamentário, quais sejam: ELABORAÇÃO APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO EXECUÇÃO CONTROLE Elaboração:

APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO

quais sejam: ELABORAÇÃO APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO EXECUÇÃO CONTROLE Elaboração: estudos prelim inares em

EXECUÇÃO

sejam: ELABORAÇÃO APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO EXECUÇÃO CONTROLE Elaboração: estudos prelim inares em que são

CONTROLE

Elaboração: estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as prioridades, a definição de programas, de obras e das estimativas das receitas, incluindo-se, ainda, nesta fase, as discussões com a população e com as entidades representativas.

Apreciação e votação: cabe ao Legislativo apreciar os termos da proposta enviada pelo Executivo, podendo, sob certos critérios, emendá-la e, em situações extremas, rejeitá-la.

Execução: com a publicação da LOA, nos termos do disposto na LRF, o Executivo tem até 30 dias para estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Feito isto, os administradores começarão a executar ou a realizar o orçamento.

Controle: uma vez executada a despesa, caberá aos órgãos de controle, especialmente os órgãos incumbidos do Controle Externo, apreciar e julgar se a aplicação de recursos se deu nos termos previstos nas leis orçamentárias e nas demais espécies normativas que vinculam a gestão dos recursos públicos.

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É importante destacar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício

financeiro. Segundo a Lei 4.320/67, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, irá de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Já o ciclo orçamentário levará mais de um ano civil. Temos o PPA, que vigerá por quatro anos, depois vem a LDO e a LOA. No exercício seguinte terá a execução desta LOA. Por fim, depois da execução virá o controle. Este pode ser anterior, concomitante ou subseqüente, como também fala a

4.320.

 

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita

ou

a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e

obrigações;

 

II

-

a

fidelidade

funcional

dos

agentes

da

administração,

responsáveis por bens e valores públicos;

 

III

- o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos

monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que

se

refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de

Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.

1.2.2

Créditos Orçamentários e Adicionais

 

Os créditos orçamentários são autorizações constantes na LOA para a realização de despesas, são aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do orçamento. Já os créditos adicionais destinam-se à realização de despesas não previstas ou insuficientemente previstas na Lei Orçamentária, em razão de erros de planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilização dos recursos que ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou rejeição da LDO.

A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do Executivo,

que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao orçamento. A CF regulamentou os créditos adicionais ao longo dos artigos 165, §8º; 166, caput e §8º; 167, I, II, V, VII; 167, §§2º e 3º.

O art. 40 da Lei 4.320/64 conceitua créditos adicionais da seguinte forma:

Art.40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Doutrinariamente podemos considerar que os créditos adicionais são instrumentos de ajustes orçamentários, que visam a correção de falhas da Lei Orçamentária. A LOA não é imutável. Ela pode ser alterada dentro dos limites legais. Estas alterações se dão através dos créditos adicionais. Estes podem alterar diretamente a LOA, com a adição de um artigo que autorize o Executivo a gastar uma quantia em créditos suplementares. Isto está na CF, art. 165:

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§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de

receita, nos termos da lei.

Ou então pode haver lei especial, no caso de o Executivo solicitar ao Legislativo, mediante Projeto de Lei ou Medida Provisória, a abertura de créditos adicionais. As MPs são possíveis só para os créditos extraordinários, devido à urgência.

Existem três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extraordinários.

Créditos Suplementares

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

São os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária. Esses créditos

possuem relação direta com o orçamento, já que suplementam dotações existentes

na

lei orçamentária anual.

O

Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito adicional suplementar na

própria LOA, até determinado valor. Contudo, somente os créditos orçamentários podem estar autorizados na própria LOA.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Exemplo: na LOA para 2006, Lei nº 11.306, de 16 de maio de 2006, os artigos 4º e 5º estabelecem as formas, procedimentos e percentuais para o Chefe do Poder Executivo realizar abertura de créditos adicionais suplementares. Os percentuais variam de acordo com o tipo de gasto.

Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, observado o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 13, §§ 2º e 3º, 63, § 9º, 64, 68, 70 e 73 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006, respeitados os limites e condições estabelecidos neste artigo, para suplementação de dotações consignadas:

Art. 5º Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares à conta de recursos de excesso de arrecadação, nos

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termos do art. 43, §§ 1º, inciso II, 3º e 4º, da Lei no 4.320, de 1964, destinados:

A abertura de crédito adicional suplementar somente poderá ser realizada quando a

despesa estava fixada na lei orçamentária, porém, a receita não foi suficiente para cobrir o total do gasto.

Depois de esgotados os créditos suplementares autorizados na LOA, aí sim, toda vez que for necessário suplementar uma obra ou serviço o Executivo terá que pedir autorização ao Legislativo através de projeto de lei, posto que é este Poder que tem competência para dispor sobre orçamento, ou seja, autorizar despesas.

O crédito suplementar é autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo. A

sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e

será precedida de exposição fundamentada ou justificada.

Créditos Especiais

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja

dotação orçamentária específica;

São destinados a atender despesas para as quais não haja dotação ou categoria de programação orçamentária específica na LOA. Visam a atender despesas novas, não previstas na lei orçamentária anual, mas que surgiram durante a execução do orçamento.

Portanto, o crédito especial cria novo item de despesa e se destina a atender um objetivo não previsto quando da elaboração da proposta orçamentária. Exemplo: Uma ponte foi destruída na BR 153 em virtude das chuvas torrenciais. Para a construção de uma nova ponte o governo deverá abrir crédito especial, haja vista que esta despesa não estava prevista na LOA.

A abertura de crédito especial não pode ser autorizada na LOA, mas sim, em lei

especial. O crédito especial é autorizado por lei e aberto automaticamente com a sanção e publicação da lei especial. A abertura se dá através de decreto e incorpora- se ao orçamento, mas mantém sua especificidade, demonstrando-se a conta dos mesmos, separadamente.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no

exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

Em princípio, os créditos especiais terão vigência dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

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Se a lei de autorização do crédito especial for promulgada nos últimos quatro meses do exercício financeiro e ainda existir saldo não utilizado, em 31 de dezembro, este valor será reaberto no exercício subseqüente e incorporado ao orçamento. Essa reabertura gera um saldo financeiro e, em conseqüência, aumenta o superávit ou diminui o déficit financeiro. Portanto, essa receita incorporada ao orçamento subseqüente é extra-orçamentária.

A reabertura dos créditos especiais não é obrigatória, exceto quando a obra pela qual surgiu a despesa não foi concluída. Caso não tenha sido concluída a obra, a reabertura do crédito especial é obrigatória e a despesa deverá ser empregada no mesmo projeto de gasto.

Art. 167. São vedados:

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

dos recursos

autorização

correspondentes;

legislativa

e

sem

indicação

Créditos Extraordinários

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Destinam-se a atender somente despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. O termo “como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” significa que esses fatos imprevisíveis são apenas exemplificativos, ou seja, admite-se outros fatos não previstos na CF.

Os créditos extraordinários, como o próprio nome indica, pela urgência que os motiva não necessitam de autorização legislativa prévia para a sua abertura. Os créditos extraordinários são abertos por medida provisória e submetidos imediatamente ao Poder Legislativo

Em princípio, os créditos extraordinários terão vigência dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. A reabertura dos créditos extraordinários será efetivada, quando necessária, mediante decreto do Presidente da República, até trinta dias após a publicação da lei orçamentária.

Não é necessário indicar a fonte dos recursos. Contudo, caso o governo não indique a fonte de recursos para a abertura dos créditos extraordinários, quando for abrir créditos suplementares ou especiais indicando como fonte de recursos o excesso de

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arrecadação, terá que deduzir importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. Segundo a Lei 4.320/64

Art. 43. § 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

1.2.3 Receita Pública

O conceito legal de receita pública é dado pelo Manual de Receitas Públicas, da STN.

Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.

O ponto mais importante desta definição é que receita pública é todo ingresso de caráter NÃO-DEVOLUTIVO. A partir daí excluem-se do conceito as receitas não previstas no orçamento e que ingressarão em caráter temporário, ou seja, as receitas extra-orçamentárias. O fato de não estar prevista no orçamento não faz com que não seja receita pública. Tem que ser temporária. São exemplos: cauções em dinheiro, depósitos, operações de crédito. Seguem outras definições da doutrina.

É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores

próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. (J. Teixeira Machado)

É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer

reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. (Aliomar Baleeiro)

Vemos nestes conceitos que Receita Pública seria o ingresso que não gerasse nenhuma obrigação correspondente, ou seja, que aumentasse o patrimônio da instituição. Contudo, há uma divergência neste conceito em relação ao conceito de receita orçamentária, da Lei 4.320, que coloca as operações de crédito dentro das receitas orçamentárias, como receitas de capital. Para fins de concurso, devemos

prestar muita atenção às questões para identificar a qual conceito elas se referem: ao

de receita pública ou ao de receita orçamentária.

A Lei 4.320 classificou a receita pública orçamentária em duas categorias

econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Esta classificação também é conhecida como “NATUREZA DA RECEITA”, ou “classificação por natureza”.

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

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Nos termos da Lei 4.320, a discriminação da receita orçamentária tem como base as fontes econômicas de sua geração, por isso que dizemos que é uma classificação por natureza.

Receitas Correntes

Classificam-se nessa categoria as receitas oriundas do poder impositivo do Estado – poder de tributar – ou resultante da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. O Manual de Receitas Públicas da STN traz uma definição.

São os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes,

também em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando

o atingimento dos objetivos constantes dos programas e ações de

governo. São denominadas de receitas correntes porque não têm suas origens em operações de crédito, amortização de empréstimos

e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo

permanente. Elas são derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. Têm características intrínsecas de atividades que

contribuem para a finalidade fundamental dos órgãos e/ou entidades públicas, quer sejam operacionais ou não-operacionais.

Vejamos ainda o que dispõe a Lei 4.320.

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,

patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

Receitas de Capital

As receitas de capital são representadas por mutações patrimoniais que nada acrescentam ao patrimônio público, só ocorrendo uma troca entre elementos patrimoniais. Há uma entrada de recursos financeiros e uma baixa no patrimônio. Segundo o Manual da STN:

São os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao atingimento dos objetivos traçados nos programas e ações de governo. São denominados receita de capital porque são derivados da obtenção

de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de

empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando estímulo às atividades operacionais do ente.

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Uma diferença desta definição para a de despesas correntes é que esta não falava em atividades não operacionais como origem das receitas. Já as receitas de capital podem provir de atividades não operacionais.

A outra diferença é que as receitas correntes não têm sua origem em operações de

crédito, amortização de empréstimos e financiamentos nem alienação de componentes do ativo permanente. Estas são justamente as origens das receitas de capital.

A Lei 4.320 define as receitas de capital da seguinte forma:

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

1.2.4 Classificação dos Gastos Públicos

Orçamentárias e Extra-orçamentárias

Orçamentária: É a despesa que está incluída na LOA ou que é proveniente da abertura de créditos adicionais durante o exercício.

Extra-orçamentária: É a despesa que não consta na LOA, compreendendo as diversas saídas de numerários que ingressaram por meio de receitas extra- orçamentárias, ou seja, de caráter devolutivo, tais como cauções, depósitos, restos a pagar. Se o “restos a pagar” entra como uma receita extra-orçamentária, seu pagamento será uma despesa extra-orçamentária. Da mesma forma, assim como as operações de crédito por antecipação de receita são receitas extra-orçamentárias, o seu resgate configurará uma despesa extra-orçamentária. Contudo, se o pagamento do principal é extra-orçamentário, o pagamento dos juros será orçamentário.

Quanto à Categoria Econômica

Corrente: Refere-se ao conceito de consumo do governo, são despesas orçamentárias destinadas à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos prestados pela própria Administração ou transferidos a outras pessoas físicas ou jurídicas. Esses recursos possuem como característica o fato de não produzirem qualquer acréscimo patrimonial, gerando, por conseqüência, diminuição do patrimônio líquido.

Podemos também conceituá-las segundo um aspecto marginal, no qual é despesa corrente toda despesa que não contribui, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

As despesas correntes podem ser divididas em dois grupos:

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- Despesas de custeio: são as dotações destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal e encargos, aquisição de material de consumo, entre outros.

- Transferências correntes: são as dotações para as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, tais como: transferências de assistência e previdência social; pagamento de salário-família; juros da dívida pública; incluindo as contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades de direito público ou privado, abrangendo as transferências constitucionais oriundas da repartição de receitas tributárias, as decorrentes de simples autorização orçamentária ou de ordem legal e as decorrentes de convênios.

contribuem

diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São os gastos realizados pela administração em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Tais despesas implicam, via de regra, acréscimo do patrimônio público. Pode-se dar pela produção ou aquisição de bens tais como edifícios, aparelhos de ar-condicionado, veículos, computadores, rodovias, praças, parques, entre outros. São divididas nos seguintes grupos de natureza da despesa:

- Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos, material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro, tais como industriais, agrícolas, etc.

- Inversões Financeiras: são as dotações para a aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização; a obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constituição ou o aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. A principal diferença para os investimentos é que as inversões financeiras não geram serviços que contribuam para o acréscimo ou incremento do PIB, enquanto os investimentos contribuem.

- Transferências de Capital: são as dotações destinadas a investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação de bens ou serviços.

De

Capital:

Classificam-se

nesta

categoria

aquelas

despesas

que

1.3 Gestão por Programas

Vimos na Aula 05, no item “Formas de Supervisão e Contratualização de Resultados”, que os programas são uma forma de gestão por resultados. A constituição dos programas pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução de problemas

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ou demandas da sociedade. Isso rompe com a visão departamentalizada das organizações do setor público, cuja tradição tem sido a de otimizar sua função, independente dos resultados globais atingidos.

O modo tradicional da administração por funções (saúde, transporte, defesa, etc.) não

permite uma orientação voltada para o alcance de resultados. A gestão por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando as fronteiras ministeriais, estimulando a formação de equipes e de redes com um fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas verticais conservam sua validade. A transparência para a sociedade e a capacidade de instrumentar o controle social são também contribuições do modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discussão pública das propostas de Governo e a explicitação dos compromissos assumidos com o cidadão.

Todos os recursos do orçamento são alocados aos programas que estão previstos no PPA, na forma de ações orçamentárias, à exceção das transferências constitucionais devidas aos Estados e municípios e do pagamento de dívidas do Governo Federal. Os programas, contudo, são mais amplos e completos e integram também outras ações, denominadas de “ações não orçamentárias”, que expressam outras fontes de recursos do governo para financiar o cumprimento da sua missão.

A gestão do PPA tem por objetivo viabilizar os compromissos assumidos com a

sociedade, por meio de uma ação decididamente voltada para resultados. Para que os resultados previstos no Plano sejam alcançados, é necessária a gestão eficiente dos programas, o que requer o desenvolvimento de competência gerencial para a implementação dos programas e das ações pelos órgãos setoriais. O processo de gestão do PPA é composto pelas etapas de elaboração, implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Essas etapas formam o ciclo de

gestão do PPA representado na figura abaixo.

Elaboração do PPA: Processo de concepção de orientações estratégicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo.

Monitoramento do PPA Processo contínuo de acompanhamento da implementação do Plano Plurianual, referenciado na estratégia de desenvolvimento e nos desafios, que objetiva subsidiar a alocação dos recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados.

Avaliação do PPA Processo sistemático de aferição periódica dos resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de eficiência, eficácia e efetividade, permitindo sua implementação no âmbito das organizações públicas, o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos de governo.

Revisão do PPA Processo de adequação do Plano Plurianual às mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante dos processos de monitoramento e avaliação.

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CURSO ON- – SGP/SP O modelo de gestão do PPA 2008-2011, no âmbito dos órgãos

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– SGP/SP

O modelo de gestão do PPA 2008-2011, no âmbito dos órgãos e entidades responsáveis pelos programas, preserva a unidade de responsabilidade para todas as etapas do processo de gestão. Os agentes centrais na implementação, no monitoramento e na avaliação dos programas são os gerentes de programa e os coordenadores de ação.

A gestão do Programa é de responsabilidade do gerente de programa, que poderá contar com o apoio de um gerente-executivo. O gerente de programa é o titular da unidade administrativa, à qual o Programa está vinculado. Compete ao gerente de programa:

a) gerenciar a execução do Programa, observando os seus objetivos e a execução eficiente dos recursos alocados;

b) monitorar a execução do conjunto das ações do Programa;

c) buscar mecanismos inovadores para financiamento e gestão do Programa;

d) gerir as restrições que possam influenciar o desempenho do Programa;

e) validar e manter atualizadas as informações da gestão de restrições e dos dados gerais do Programa sob sua responsabilidade, mediante alimentação do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan);

f) promover a avaliação do Programa quanto à sua concepção, implementação e resultados.

Assim como ocorre no nível do Programa, cada ação tem um responsável direto – o coordenador de ação. Compete ao coordenador de ação:

a) viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do Programa;

b) responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da ação;

c) utilizar

os

recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões

mensuráveis;

d) gerir as restrições que possam influenciar a execução da ação;

e) estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados;

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f) efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos dados gerais das ações sob sua responsabilidade no SIGPlan.

Este modelo de responsabilidade se completa, preferencialmente, na forma colegiada, exercida por meio de comitês gestores constituídos por representantes dos órgãos e entidades que possuem ações em cada Programa, do qual participam coordenadores de ação e gerentes de programa.

Todos os Programas Multissetoriais deverão contar com um Comitê Gestor formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Ações e pelo Gerente Executivo, se existente. O coordenador do Comitê Gestor de Programa é o Gerente. A principal função do Comitê é dar cumprimento ao objetivo do Programa, devendo para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto de suas respectivas ações. O Comitê deve constituir-se no locus de articulação interna do Programa onde serão definidas e adotadas soluções para a superação de eventuais restrições.

Neste Comitê Gestor de Programa também se viabilizam os mecanismos de participação social envolvendo o público-alvo (como por exemplo, os instrumentos de aferição da satisfação dos usuários dos serviços e outros), em consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria Geral da Presidência da República em conjunto com o Ministério do Planejamento.

O atual modelo pressupõe um processo de monitoramento em rede, cujas bases são:

o gerente, situado no ministério setorial; o monitor de programas, situado no Ministério

do Planejamento, cujo trabalho é facilitar a resolução de restrições à execução dos programas; e o Sigplan, sistema informatizado que fornece ao gerente os meios necessários para controlar a execução do programa. Esse sistema ao mesmo tempo, articula em rede a alta direção do governo e o conjunto de gerentes e monitores.

O enfoque prospectivo é uma das características importantes do sistema, uma vez

que possibilita aos gerentes a antecipação de restrições à execução do programa, o que facilita a mobilização e a busca de soluções por parte do governo e de seus parceiros. A esta atividade chama-se de gestão de restrições. Entende-se por restrição todo problema que pode impedir ou prejudicar a execução de uma ou mais ações do programa, cuja solução está além do alcance do gerente.

Qualificação do desenho dos programas por meio da análise do modelo lógico

O processo de revisão dos programas finalísticos será precedido de análise de seu

modelo lógico, de modo a avaliar o desenho do Programa e ajustá-lo no que for necessário durante a execução para uma melhor gestão por resultados. Todo programa tem por base uma teoria que o sustenta. Conhecê-la significa aprofundar o conhecimento sobre a natureza, gravidade e extensão do problema ou demanda da sociedade que originou o Programa. Do mesmo modo se avança no conhecimento sobre o funcionamento do Programa, ou seja, como se pretende intervir e com que recursos, estratégias e ações.

Além disso, a identificação das relações causais entre as ações dos programas e os resultados pretendidos cria condições para que se possam avaliar melhor os efeitos

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do Programa. Em suma, a análise do modelo lógico permite compreender como se origina o problema ou demanda, como se desenvolve, como se explica, como se propõe intervir de modo eficaz para mitigar suas causas, como monitorar sua execução e avaliar seus resultados. Todos esses elementos são necessários para um bom desenho de programa. Aprimorar a qualidade do desenho do Programa por meio da análise do modelo lógico possibilitará avançar na capacidade de gestão por resultados e criar entendimento comum entre os principais interessados no Programa quanto à sua estrutura e resultados.

Gestão de Riscos

Considerando que a gestão das políticas públicas ocorre em um ambiente em permanente mudança, sujeito a eventos imprevistos nem sempre sob a governabilidade do gestor responsável pelo programa ou ação pública, a gestão de riscos assume um papel fundamental na gestão do novo PPA. Uma ação com natureza de projeto, por exemplo, pode sofrer impactos na sua execução de natureza legal, técnica, orçamentária, financeira, política, dentre outras, capazes de gerar atrasos no seu cronograma ou mesmo inviabilizá-la. Nesse caso, os prejuízos sociais são grandes, pois fica o Poder Público incapaz de cumprir com o planejado e gerar o bem ou o serviço a população beneficiária.

O sistema de monitoramento das ações e dos programas do PPA incorporará a

análise de risco para evitar que isso ocorra. A análise compreende a identificação, análise qualitativa (natureza, relevância e impacto potencial do risco), análise

quantitativa (probabilidade do risco), plano de resposta e monitoramento da evolução do risco. Dessa forma, os programas e as ações do PPA contarão com um instrumento de gestão capaz de antecipar eventos que representem potencial ameaça

à sua execução, além de gerar respostas tempestivas para assegurar o melhor nível

de execução e efetividade dos programas;

Participação Social no processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão do PPA

A participação social é uma das alavancas para o avanço da democracia, pois

promove o compartilhamento das decisões sobre os rumos do País. Por meio da participação ativa, as demandas da sociedade podem ser incorporadas na definição do planejamento público, no aperfeiçoamento das políticas públicas e no controle social de sua implementação e resultados.

Nesse sentido, a atuação do Governo Federal tem sido a de valorizar os espaços de gestão participativa das políticas públicas. A criação e a consolidação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) formado por 102

representantes da sociedade civil e do Governo Federal, a contínua interlocução com conselhos setoriais, sindicatos, associações de empresários e organizações sociais, e

a realização de conferências de âmbito nacional têm incorporado à agenda pública

novos temas. As 39 conferências realizadas no período 2003-2006 mobilizaram mais

de 2 milhões de pessoas na discussão e proposição de políticas e ações governamentais. Esse diálogo amplo tem estabelecido ao governo e à sociedade

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compromissos voltados à construção de políticas públicas orientadas para o desenvolvimento inclusivo e sustentável do País.

O PPA 2008-2011 é canal fundamental para a ampliação e consolidação da participação social como mecanismo auxiliar nos processos decisórios do Estado. Representa a continuidade desse espaço de participação cidadã, já verificada na elaboração do PPA 2004-2007, com avanços que buscam induzir, na sociedade, o desafio de participar do monitoramento da implementação do PPA, dos processos de revisão anual e, assim, efetivar um processo de controle social da gestão pública. Para isso, é necessária a construção dos mecanismos institucionais de participação social que contemplem as expectativas da sociedade civil de exercer o direito democrático do controle social.

Programação Deslizante

O PPA 2004-2007 implementou uma nova sistemática na gestão do PPA, ao adotar a

“programação deslizante”, ou “Rolling Plan”. Segundo a mensagem presidencial daquele PPA, a programação deslizante consiste na inclusão de um exercício de programação a cada revisão do Plano.

Visa evitar o que ocorre nos planos implantados até aqui, que se ativeram a cobrir o horizonte de um exercício além do mandato que os formulou. Em cada quadriênio de governo, ano a ano, o horizonte se reduz e o Plano abrange cada vez menor período. Dessa forma, a ação planejada de médio prazo vai deixando de existir. No último ano de vigência de um PPA, quando já não se possui qualquer informação que possa orientar o planejamento, inicia-se a elaboração de outro Plano Plurianual, totalmente novo. Sem uma programação deslizante, ficaria prejudicada a continuidade e a integração entre sucessivos quadriênios, necessárias em muitos programas e ações.

A programação deslizante está prevista na Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA

2008-2011:

Art. 19. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional, até o dia 15 de setembro de cada exercício, relatório de avaliação do Plano, que conterá:

V - as estimativas das metas físicas e dos valores financeiros, para os três exercícios subseqüentes ao da proposta orçamentária enviada em 31 de agosto, das ações orçamentárias constantes desta Lei e suas alterações, das novas ações orçamentárias previstas e das ações não-orçamentárias, inclusive as referidas nos artigos 22 e 23 desta Lei.

O objetivo é manter um planejamento de médio prazo ao longo de todo o PPA,

estendendo o horizonte a cada exercício.

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1.4 Integração planejamento e orçamento

Ao contrário do que acontecia no passado, hoje o orçamento deve ser visto como parte de um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária. James Giacomoni apresenta o seguinte diagrama para representar um Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento.

Estratégia de Desenvolvimento

Definição de uma Imagem Prospectiva Determinação de projetos estratégicos Enunciado de políticas básicas

de projetos estratégicos Enunciado de políticas básicas Planos de Médio Prazo Planos Operativos Anuais A

Planos de Médio Prazo

Enunciado de políticas básicas Planos de Médio Prazo Planos Operativos Anuais A estratégia para o

Planos Operativos Anuais

A estratégia para o desenvolvimento resulta da escolha de certas “grandes

alternativas”, das quais se espera a contribuição mais eficaz para o desenvolvimento

do país. Essas definições ocorrem principalmente por meio de planos nacionais de

longo prazo e se apóiam em três elementos principais:

Imagem prospectiva: resulta da escolha de objetivos e metas substantivas a serem buscados, através de projetos sociais básicos que busquem mudanças concretas no plano econômico-social.

Projetos Estratégicos: destinados a gerar precipuamente mudanças fundamentais idealizadas pela imagem prospectiva, se caracterizam por serem intersetoriais;

Políticas Básicas: condicionam as ações e decisões dos setores público e privado, viabilizando os projetos estratégicos.

Os planos de médio prazo expressam de forma mais detalhada cada etapa das estratégias. Em geral, são planos setoriais, sendo constituídos por programas básicos, que determinam os objetivos e as metas a serem alcançados em cada setor, fixando também os recursos humanos, materiais e financeiros necessários.

Os planos operativos anuais estabelecem metas de curto prazo a cargo do setor público, bem como orientações e regulamentações a serem cumpridas pelo setor privado (preços, salários, tributações, etc.). Nos planos anuais constam as necessidades financeiras, materiais e humanas das diversas metas, distribuídas em cronogramas.

No Brasil, a CF concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os chamados planos de desenvolvimento econômico e social. A outra modalidade é o plano plurianual, voltado para a programação da Administração Pública e claramente

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idealizado como guia plurianual para as autorizações orçamentárias anuais. O PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício. A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 apresenta o seguinte diagrama:

do PPA 2008-2011 apresenta o seguinte diagrama: A integração entre plano plur ianual e orçamento anual

A integração entre plano plurianual e orçamento anual é feita por meio do papel cumprido pela LDO, que, além de fornecer orientação para a elaboração dos orçamentos anuais, tem por finalidade destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual.

Segundo o Decreto 6.601 de 2008:

Art. 1º A gestão do PPA, para o quadriênio 2008-2011, orientada para resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade, compõe-se dos níveis estratégico e tático-operacional.

§ 1º O nível estratégico do PPA compreende os objetivos de governo e os objetivos setoriais.

§ 2º O nível tático-operacional do PPA compreende os programas e ações.

A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 traz o seguinte diagrama para representar estes níveis no planejamento governamental:

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– SGP/SP PROFESSORES: FLÁVIO POMPÊO E RAFAEL ENCINAS Já vimos na Aula 05 que o planejamento

Já vimos na Aula 05 que o planejamento é composto de três tipos de documentos:

Plano: documento do planejamento estratégico, é utilizado para o registro de decisões do tipo: o que se pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O processo de tomada de decisões começa com a adoção de postulados gerais que depois são desagregados e especificados.

Programa: documento do planejamento tático, é, basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa. È o documento que detalha por setor, a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. É a setorização do plano.

Projeto: documento do planejamento operacional, é o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de uma unidade de ação. É, portanto, a unidade elementar do processo sistemático da racionalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou serviço, com emprego de técnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados definidos.

Os programas funcionam como elementos integradores do processo de planejamento e orçamento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. Em termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem.

1.5 Eficiência do gasto público e Custo

A questão do uso eficiente de recursos públicos tem ganhado importância nas

discussões referentes às boas práticas de gestão fiscal. Alguns desenvolvimentos

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ocorridos nos últimos anos, entre os quais a globalização e o surgimento de leis que impuseram maior transparência na prestação das contas públicas, passaram a exigir do setor público uma política fiscal de melhor qualidade. Em síntese, podemos dizer que o tema eficiência forneceu nova dimensão à discussão recorrente sobre o tamanho do Estado.

Mas e o que é gasto? Vamos ver alguns conceitos apresentados por Wernke:

gastos: são transações financeiras nas quais são utilizados recursos ou é assumida uma dívida, em troca da obtenção de um bem ou serviço; pode ser classificado como despesa, custo, investimento, perda e desperdício;

despesas: são gastos representados pelos valores dos bens ou serviços consumidos direta ou indiretamente para obtenção de receitas, assumidos de forma voluntária, não se relacionando com as atividades produtivas da empresa;

custos: são os gastos efetuados no processo de fabricação de bens ou de prestação de serviços; no caso de uma indústria, são os fatores utilizados na produção, como: matérias primas; salários e encargos sociais dos operários da linha de produção; e a depreciação das máquinas, dos móveis e das ferramentas utilizadas no processo produtivo;

investimentos: são os gastos que irão beneficiar a empresa em períodos futuros, como, por exemplo, a aquisição de ativos como estoques e máquinas; o desgaste das máquinas e o consumo dos estoques serão considerados, posteriormente, como custos de produção;

perdas: são os gastos involuntários, decorrentes de situações excepcionais que fogem ao à normalidade operacional da empresa, como, por exemplo, a deterioração normal de ativos provocada por incêndios, inundações, furtos, etc.;

desperdícios: são os gastos representados por custos e despesas realizados de forma não eficiente; são atividades que não agregam valor, como, por exemplo, a produção de itens defeituosos e a capacidade ociosa da linha de produção.

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– SGP/SP PROFESSORES: FLÁVIO POMPÊO E RAFAEL ENCINAS Observa-se que no setor público todos os gastos

Observa-se que no setor público todos os gastos são registrados como despesa:

orçamentárias ou extra-orçamentárias. O mesmo não ocorre no setor privado, onde só são registrados como custos os gastos direto ou indiretamente relacionados com a produção, estes ativados, sendo que os demais gastos são contabilizados como despesa indo para a Demonstração do Resultado do Exercício.

Para a racionalização do gasto público é necessária a implementação de procedimentos específicos que garantam a integração das ações, eliminação das sobreposições, preenchimento das lacunas e administração dos conflitos por ventura decorrentes da atuação de cada esfera de governo ou mesmo de unidades intragovernamentais.

Segundo o manual do ILPES:

O sistema de Orçamento-programa baseia sua operação no cálculo de custos. Para tanto, é uma técnica que está constantemente olhando através da ótica dos resultados. Segundo essa condição, é necessário adaptar a contabilidade fiscal para que proporcione os antecedentes necessários com respeito a custos, sejam unitários e/ou totais. Em outras palavras, a implantação da técnica orçamentária por programas obriga a mudar o enfoque da contabilidade fiscal de uma simples contabilidade fiscal orçamentária para uma contabilidade fiscal que incorpore a contabilidade de custos.

Vimos que o programa orienta a ação do governo para a resolução de problemas ou demandas da sociedade, organizando as ações de diversas entidades da administração pública de forma coordenada. Ao focar o resultado, a resolução de determinado problema, o programa permite que também se associe os custos que foram incorridos para que se alcança-se tal resultado. Para Giacomoni, o orçamento- programa é aquele que enfatiza, entre outros aspectos

Os custos dos programas medidos através da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários à obtenção de resultados. Tal análise pode, inclusive, projetar os custos para mais de um exercício financeiro.

Giacomoni afirma que, ao contrário do passado, quando a ênfase do controle interno residia nas questões ligadas ao cumprimento dos aspectos legais do gasto público, os

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novos dispositivos, ao lado de manter o controle quanto à observância das normas e demais exigências legais, trazem positivas inovações no campo do controle substantivo.

Segundo dispõe a LRF:

§

3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita

a

avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira

e

patrimonial.

O modelo de gestão do Estado, previsto constitucionalmente, cria as condições para

se utilizar os conceitos da contabilidade de custos, como um dos critérios de avaliação de desempenho. Isto decorre do fato da contabilidade de custos, ser um sistema de mensuração, onde relaciona insumos (material, pessoal, instalações, etc) com resultados ou benefícios atingidos. A ausência de um sistema de custo impede que a administração pública possa avaliar a utilização dos recursos alocados aos seus agentes e os resultados por eles atingidos, como prevê o dispositivo constitucional. Não há como avaliar a eficiência se não sabemos o custo.

É preciso distinguir custo de despesa. De forma geral pode-se considerar despesa

como o desembolso financeiro correspondente a qualquer ato de gestão do governo. Enquanto o custo é o consumo de recursos na produção de um bem ou serviço (custo do produto), consumo de recursos pelas atividades das organizações governamentais (custo da atividade ou processo).

1.5.1 Classificação dos Custos

a) Em relação à apropriação aos produtos fabricados

Custos Diretos: são aqueles que podem ser apropriados diretamente aos produtos fabricados, isto é, são custos que podem ser identificados e diretamente apropriados

a um produto, uma linha de produto, um centro de custo ou um departamento, no

momento de sua ocorrência, pois há uma medida objetiva e precisa de seu consumo. São apropriados aos produtos sem a necessidade de rateios. Ex.: mão-de-obra direta, matéria-prima, embalagem.

Custos Indiretos: são aqueles que dependem de cálculos, rateios ou estimativas para serem apropriados a determinado produto, ou seja, são custos apropriados indiretamente aos produtos. Necessitam, portanto, de algum critério de rateio para a sua alocação. Ex.: salários da mão-de-obra indireta (chefia, supervisão, operários que cuidam da manutenção de equipamentos), seguros, impostos, aluguel da fábrica.

b) Em relação aos níveis de produção

Custos fixos: são aqueles cujos valores permanecem inalterados, independentemente do volume de produção da empresa. São os custos que permanecem constantes dentro de determinada capacidade instalada, independente do volume de produção,

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ou seja, uma alteração no volume de produção para mais ou para menos não altera o valor total do custo. Exemplo: salário dos chefes, aluguel, seguros etc. Regra geral, os Custos Fixos são também Custos Indiretos.

Custos variáveis: são aqueles cujos valores são alterados em função do volume de produção da empresa, ou seja, quanto maior o volume de produção, no período, maior será o custo variável (os custos variáveis variam direta e proporcionalmente com o volume).

Custos semivariáveis: são custos que variam com o nível de produção, mas possuem uma parcela fixa, mesmo que nada seja produzido, ou seja, são os custos variáveis que não acompanham linearmente a produção, mas aos saltos, mantendo-se fixos dentro de estreitos limites. Um exemplo de custo semivariável e a conta de energia elétrica, visto que há uma taxa mínima mesmo que não ocorra nenhum consumo, embora o valor total da conta dependa do consumo de energia da empresa.

Custos Semifixos ou Custos por Degraus: são custos que são fixos em determinada faixa de produção, mas que variam quando há uma mudança desta faixa. Um exemplo de custo semifixo é a necessidade de supervisores da produção.

1.5.2 Métodos de Custeio

Custear designa o ato de atribuir custos aos produtos ou aos processos produtivos, independentemente do tipo de custo. Ratear representa estabelecer relações entre um tipo de custo e determinado produto ou processo produtivo.

Os métodos de custeio mais relevantes são o custeio marginal ou direto; o custeio integral ou por absorção; e o custeio baseado em atividades ou ABC.

Custeio marginal ou direto: corresponde ao método de apropriação de custos que consiste em apropriar aos produtos apenas os custos variáveis (neste caso, custos ou despesas variáveis).

Os custos fixos, neste método de custeio são considerados despesas e são lançados diretamente em conta de resultado, visto que, eles existem independentemente se houver produção ou não. Logo, não são considerados custos de produção e sim despesas, sendo encerrados diretamente em conta de resultado.

Custeio integral ou por absorção: É método de apropriação de custos cujo objetivo é ratear todos os seus elementos (custos fixos ou custos variáveis) em cada fase da produção. Ou seja, no custeio por absorção um custo será apropriado quando for atribuído a um produto ou unidade de produção.

Custeio baseado em atividades, ou ABC: Permite minimizar as distorções ocorridas no método de Custeio por Absorção. O principal problema no Custeio por Absorção é o caráter de arbitrariedade com que os Custos Indiretos são alocados aos produtos. A utilização do ABC é efetuada por meio da análise das atividades desempenhadas dentro da indústria, estabelecendo-se uma relação destas atividades com os custos dos produtos.

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No método de custeio ABC, ou custeio baseado por atividades, o objetivo é delinear as atividades para determinar os sistemas de custos, ou seja, as atividades da empresa constituem, neste método, os objetos fundamentais para a determinação dos custos. Estes custos por atividades é que serão apropriados aos produtos.

Alonso em seu artigo cita as características pelas quais o método ABC seria adequado ao setor público que elencamos abaixo:

1. Foi concebido para apurar custos não somente de produtos(bens ou serviços),

como também de outros objetos de custeio: processos, clientes, projetos, metas, programas de governo, unidades governamentais, entre outros.

Esse é um aspecto importante pois os produtos do setor público são, de modo geral, serviços não homogêneos, de natureza complexa e sem similar no mercado.

2. O custo total de um produto é obtido pela agregação do custo indireto ao custo

direto. O custo indireto depende de critérios de rateio arbitrários e devido ao progresso tecnológico, os custos fixos e indiretos vêm tendo um peso crescente na composição do custo total de muitos produtos.

3. Os sistemas ABC têm uma arquitetura flexível, se adequando a organizações

complexas, com processos em constante mutação, compatível com altos padrões tecnológicos.

4. O ABC é uma ferramenta poderosa em programas de reestruturação e melhoria de gestão pois pode-se com ele simular impactos sobre os custos decorrentes de ações de melhoria de processos ou de reengenharia dos mesmos.

Com ele pode-se instrumentalizar cortes seletivos de despesas em programas de ajuste fiscal, minimizando o impacto negativo destes programas.

2

Gestão

de

suprimentos

e

logística

na

administração

pública

A administração de materiais pode ser entendida como a coordenação das atividades de aquisição, guarda e distribuição de materiais. Ela será responsável por identificar

as demandas por materiais dentro da organização e por suprir estas demandas com a

compra dos materiais necessários.

2.1 Função Compra

A função compra é um segmento essencial do setor de materiais que tem por

finalidade suprir as necessidades de materiais ou serviços, planejá-las quantitativamente e satisfazê-las no momento certo com as quantidades corretas, verificar se recebeu efetivamente o que foi comprado e providenciar armazenamento.

Os objetivos básicos da função compra são:

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a) Obter um fluxo contínuo de suprimentos a fim de atender aos programas de produção;

b) Coordenar esse fluxo de maneira que seja aplicado um mínimo de investimento que afete a operacionalidade da empresa;

c) Comprar materiais e insumos aos menores preços, obedecendo aos padrões de quantidade e qualidade definidos;

d) Procurar sempre dentro de uma negociação justa e honesta as melhores condições para a empresa, principalmente em condições de pagamento.

Este último objetivo pode parecer simples, mas a conduta ética na função compras, principalmente no setor público, é muito importante, inclusive para concursos. Os aspectos legais e morais são extremamente importantes para aqueles que atuam em compras, fazendo com que muitas empresas estabeleçam um “código de conduta ética”. No setor de compras os problemas relacionados com a ética afloram com maior intensidade devido aos altos valores monetários envolvidos, relacionados com critérios muitas vezes subjetivos de decisão. Saber até onde uma decisão de comprar seguiu rigorosamente um critério técnico, onde prevaleça os interesses da empresa, ou se a barreira ética foi quebrada, prevalecendo aí interesses outros, é extremamente difícil. O objetivo de um código de ética é estabelecer os limites da forma mais clara possível, e que tais limites sejam também de conhecimento dos fornecedores, pois dessa forma poderão reclamar quando se sentirem prejudicados.

Na Administração Pública, a função compra está condicionada a regras voltadas para a garantia da impessoalidade e da obtenção da melhor proposta para o poder público. Para isso, utiliza-se a licitação.

2.1.1 Licitação Dispõe o art. 37, XXI, da Constituição:

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições

a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações

de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

O livro do TCU sobre licitações e contratos conceitua licitação da seguinte forma:

Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços.

A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional

da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a

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Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.

Desta definição, podemos tirar os seguintes pontos importantes:

Procedimento administrativo formal;

Condições estabelecidas em ato próprio;

Objetiva garantir a observância ao princípio da isonomia

Objetiva selecionar a proposta mais vantajosa para a administração.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello:

Licitação é o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros preestabelecidos e divulgados.

Já Hely Lopes Meirelles conceitua licitação como “o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para a contratação de seu interesse”.

Zanella Di Pietro define licitação como “o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato”.

Nestas definições percebemos aquilo que é a finalidade da licitação: propiciar igualdade de oportunidades entre aqueles que desejam contratar com a Administração dentro de padrões previamente definidos. Ela se situa como importante fator de eficiência e moralidade nos negócios públicos.

Objeto

Segundo a Lei 8.666/93:

Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O art. 1º estabelece que as licitações sejam realizadas para obras, serviços, compras, alienações e locações. O art. 6º traz as definições.

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Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;

Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente;

Alienação - toda transferência de domínio de bens a terceiros;

Modalidades

Segundo a Lei 8.666, são modalidades de licitação:

Concorrência;

Tomada de preços;

Convite;

Concurso;

Leilão.

Seguem as definições:

§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer

interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre

interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

quaisquer

§

interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico,

mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,

Concurso

é

a

modalidade

de

licitação

entre

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conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados

para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

A contratação de compras, obras e serviços pelos entes administrativos pode ser efetuada sob três modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços e convite. Além destas, temos como modalidades de licitação o concurso, utilizado para a contratação de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a estipulação de prêmios ou remuneração aos vencedores; o leilão, que é modalidade de licitação pela qual a Administração procede à venda de bens móveis inservíveis, produtos legalmente apreendidos ou penhorados e bens imóveis integrados ao patrimônio público por meio de procedimento judicial ou dação em pagamento; o pregão, modalidade de licitação instituída pela Medida Provisória 2.026/2000 a atualmente regulada na Lei 10.520/2002, destinada à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação. Existe ainda a consulta, prevista apenas para as agências reguladoras.

As três primeiras modalidades de licitação – a concorrência, a tomada de preços e o

convite – são hierarquizadas na Lei 8.666/93 a partir de dois critérios: o valor estimado do contrato e a complexidade do procedimento licitatório.

Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

I - para obras e serviços de engenharia:

a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais);

b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos

mil reais);

c) concorrência - acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos

mil reais);

II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);

b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil

reais);

c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta

mil reais).

A concorrência é a modalidade mais formal e complexa, adequada para as

contratações de maior vulto, e da qual podem participar todos os interessados que comprovem, na fase de habilitação preliminar, possuírem os requisitos exigidos para a adequada execução do contrato.

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Em segundo temos a tomada de preços, adotada para os contratos de valor intermediário, aberta a todos os interessados cadastrados e àqueles que atenderem a todas as condições necessárias ao cadastramento até o terceiro dia anterior à data de recebimento das propostas.

Por fim, há o convite, a modalidade de licitação mais simples, utilizada para os

contratos de menor valor. Aqui os interessados, cadastrados ou não, são convidados

a participar do certame pela própria Administração, que também permitirá o ingresso de todos os cadastrados que demonstrarem seu interesse no contrato com antecedência de até vinte e quatro horas da apresentação das propostas.

Ressalvados os casos em que o objeto do contrato demanda necessariamente a concorrência, há uma ordem para a utilização destas três modalidades de licitação, com base no valor estimado da contratação, sendo a concorrência posta em primeiro lugar, a tomada de preços em segundo e o convite por último.

Segundo a Lei 9.986/2000:

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.

A lei permitiu que as agências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que

as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior

flexibilidade nos processos de compras. Vamos ver uma questão do CESPE:

2. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.

A questão é CERTA. O termo “fugir” parece um pouco forte demais, mas é justamente

este o objetivo: permitir que as agências reguladoras tivessem maior flexibilidade na gestão. Lembrem-se que Bresser criticava o fato de a CF ter estabelecido para a