Aval Exter e de Cursos Tenorio

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LORDLO, JAC., and DAZZANI, MV., orgs. Avaliao educacional: desatando e reatando ns
[online]. Salvador: EDUFBA, 2009. 349 p. ISBN 978-85-232-0654-3. Available from SciELO Books
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A avaliao da educao superior no Brasil
desafios e perspectivas

Robinson Moreira Tenrio
Maria Antonia Brando de Andrade
A avalao da educao
superor ho Brasl:
desaos e perspecIvas
Robhsoh Morera 1ehro (ures)
Mara AhIoha Brahdo de Ahdrade (ures, csres, curq)
introduo
As transformaes sociais e polticas provocadas pela globalizao
tm exigido das instituies novos modelos de gesto, frente s
tendncias atuais da educao que tm legitimado as polticas ne-
oliberais, no apenas devido abertura econmica, mas sobretudo
com a nalidade de identicar mtodos e programas ecazes para
dar conta dos novos desaos no cenrio mundial, a exemplo dos
critrios que servem de padres de mensurao de desempenho para
as organizaes. Nesse processo, a avaliao tem se aperfeioado ao
longo da histria como um princpio bsico de regulao do Estado
e como ferramenta de gesto da qualidade na sociedade moderna,
seja nos setores pblicos ou privados, contribuindo para a melhoria
dos programas e inuenciando as transformaes e denies de
polticas, prticas e decises ao longo da histria.
Historicamente, a expanso da pesquisa social aplicada e a busca
da alocao e melhoria dos servios militares, a preocupao com
os programas de qualicao prossional, planejamento familiar
e desenvolvimento comunitrio, vo ampliar os estudos voltados
para a pesquisa de avaliao, sobretudo na dcada de 1950 e no
incio da dcada de 1960. Como disciplina, a avaliao atinge seu
apogeu no nal dos anos 60 e incio dos anos 70, com estgio de
Avaliacao_educacional.indb 31 31/03/2010 15:59:57
32 robinson moreira tenrio & maria antonia brando de andrade
amadurecimento nos anos 80, quando foram observados os seguintes
passos para tal processo: a) necessidade de especialistas qualica-
dos em avaliao; b) desenvolvimento de um contedo prprio e
exclusivo da avaliao; c) desenvolvimento de cursos formais para
preparar avaliadores; d) oportunidades estveis de fazer carreira;
e) institucionalizao da funo de avaliao; f) procedimentos para
licenciar avaliadores; g) criao de entidades de classe dos avaliadores;
h) critrios para fazer parte das entidades de classe dos avaliadores;
i) inuncia de entidades de classe sobre os cursos de preparao
do avaliador; j) denio de padres para a prtica de avaliao.
(WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK, 2004)
No campo educacional, as novas diretrizes do sculo XX e incio
do sculo XXI tm sedimentado um novo perl de gesto, sobretudo
nas organizaes universitrias, no qual est presente um conjunto
de caractersticas, dentre as quais, a exibilidade, a agilidade, a
ecincia, a eccia, a relevncia e a produtividade. A universidade
vista no apenas como um centro de formao de saberes e produ-
o de conhecimento, mas como aquela que atende aos princpios
bsicos da modernidade, seja no que se refere s relaes de trabalho,
ou prestao de servios sociedade.
No mbito da educao superior, a avaliao tem sido estimulada,
atravs de aes diretas dos governos com a criao de agncias
nacionais de avaliao para dar conta da expanso, diversicao
desse nvel de ensino. Por outro lado, tenta dar conta da importao
de culturas gerenciais no setor pblico, e em particular na educa-
o, traduzindo mudanas nos padres culturais e organizacionais,
sendo contatadas ou oferecendo oportunidades de melhorias para
as instituies de ensino, alm de estimular um maior conheci-
mento institucional e de ser um recurso para a tomada de deciso.
(BRENNAN; SHAH, 2000)
No Brasil, os novos paradigmas de gesto, impulsionados pela
nova ordem mundial, tm levado, alm do fenmeno da ampliao
massiva de novas instituies superiores privadas, uma nova con-
gurao da estrutura organizacional das instituies de ensino,
seja nos aspectos relacionados organizao administrativa, seja
na adequao dos currculos s necessidades empresariais, mer-
a avaliao da educao superior no brasil: desafios e perspectivas 33
cadolgicas e dos interesses governamentais. Esse tem sido um
dos principais condicionantes para que o setor educacional passe
a exigir mecanismos de avaliao institucional e tem proporcio-
nado esforos do governo federal para implementar um Sistema
Nacional de Avaliao.
reforma do estado e seus impactos
na organizao do sistema
educacional brasileiro
O novo desenho da funo do Estado, sobretudo a partir da dcada
de 90, provocou novas estratgias institucionais, levando os pases
de terceiro mundo a adotarem medidas de carter neoliberal, den-
tre as quais a reduo e o controle dos gastos pblicos, demanda
pela melhor qualidade dos servios pblicos, adoo de modelos de
avaliao de desempenho, novas formas de controle do oramento
pblico e descentralizao administrativa.
Essa nova congurao passa a exigir mecanismos permanentes
de avaliao do uso dos recursos que so liberados para nanciamen-
to de polticas pblicas. Observa-se tambm a adoo de mecanismos
paralelos de nanciamento, com recursos sendo destinados direta-
mente s instituies civis ou s representaes das comunidades
locais, com critrios mais abertos e exveis de nanciamento, sem
tanta burocracia do poder estatal.
No caso brasileiro, o novo desenho da funo do Estado, adotado,
sobretudo, no governo de Fernando Henrique Cardoso, vai contri-
buir para a implementao de um conjunto de reformas polticas
e administrativas. A reforma gerencial proposta por Pereira (1996)
tinha como objetivo estimular a produtividade do setor pblico,
aumentar a ecincia e efetividade, melhorando a performance da
gesto pblica brasileira, assegurando o controle burocrtico do
poder estatal e inspirando-se na administrao privada.
Dentre as recomendaes do novo modelo de administrao p-
blica gerencial em face do desenvolvimento de polticas educacionais
voltadas para o atendimento da ideologia neoliberal, esto:
1) Privatizao desse nvel de ensino, sobretudo em pases
como o Brasil, que no conseguiram estabelecer polticas
de expanso de oportunidades educacionais pautadas pela
garantia de acesso e eqidade ao ensino fundamental, bem
como, pela garantia de um padro de qualidade a esse nvel
de ensino; 2) estmulo implementao de novas formas de
regulao e gesto das instituies estatais, que permitem
alteraes e arranjos jurdico-institucionais, visando as novas
formas de recursos junto iniciativa privada sob o argu-
mento de necessria diversicao das fontes de recursos;
3) aplicao de recursos pblicos nas instituies privadas;
4) eliminao de gastos com polticas compensatrias (mo-
radia, alimentao); 5) diversicao do ensino superior por
meio de incremento expanso do nmero de instituies
no universitrias; entre outras. (DOURADO, 2002, p. 241)
Ainda no contexto das polticas neoliberais, no que se refere
s polticas pblicas, o Estado vai ceder iniciativa os lugares que
ocupava nos setores produtivos e nanceiros e nas empresas em
que detinha o controle societrio, assumindo, portanto, funes
mais relativas justia, aos servios de segurana pblica e, secun-
dariamente, mantendo os servios de educao e sade. (ANDRADE,
2002) Nessa perspectiva a educao tida como um conjunto de bens
sociais e coletivos, o qual compete ao Estado prover naturalmente,
assumindo uma postura de neutralidade, capaz de agregar e integrar
valores sociedade. (AFONSO, 2005)
Ao mesmo tempo em que os Estados Nacionais motivados pelas
transformaes mundiais, desencadeadas por uma srie de fatores,
entre eles a globalizao e as consequentes crises internacionais de
ecincia e desempenhoreestruturam suas aes, gestores pblicos
esto preocupados em buscar informaes para orientar e melhorar
as suas prticas administrativas. Isso tem proporcionado no apenas
tentativas de promover maiores ndices de produtividade no setor
pblico, atravs da exibilizao administrativa, como tem alanvan-
cado polticas de descentralizao e de autonomizao, o que tem
contribuido para a ascenso do tema da avaliao no setor pblico,
em geral. (VERHINE, 2000, p. 7)
Seguhdo dados do
lhsIIuIo de Pesqusas
Lducacohas Ahso
1exera (BRASlL, zoo6),
ho hal da dcada de o,
hava . lhsIIues
de Lhsho Superor ho
Brasl, sehdo pblcas
(,z) e .zo8 prvadas
(86,8). Ue acordo com
os dados do Censo de
educao superior (lNLP,
zooy), esse hmero passa
a correspohder z.z8
lLS, sehdo zq pblcas
(o,z) e z.oz prvadas
(8,o8). Na ahlse por
orgahzao acadmca,
as laculdades lsoladas,
Lscolas e lhsIIuIos
represehIam o maor
hmero (6q8 e yz,z).
UesIaca-se, Iambm, o
grahde crescmehIo dos
CehIros de Lducao
1echolgca e laculdades
de 1echologa, que de
q, ho hal da dcada de
o, passa a correspohder
zoq uhdades de ehsho,
com maor cohcehIrao
ho seIor prvado (8
uhdades e 6y,6).
O lugar cedido iniciativa privada trouxe uma nova estrutura e
organizao, sobretudo no ensino superior. Um novo cenrio pode
ser observado nas ltimas dcadas, no apenas com o crescimento
de instituies privadas em todo pas
1
, favorecido por uma maior
exibilidade da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)
Lei n 9.394/96, mas tambm com uma nova congurao de ensino,
que passou a constituir os espaos de formao, com vistas a atender
o mundo globalizado e em constante transformao, requerendo,
portanto, a constituio de um perl eciente e capaz de dar conta
das demandas do mercado.
A aprovao da nova LDB e do Plano Nacional de Educao (PNE)
(Lei n 10.172/2001), portanto, vai apresentar uma estreita relao
com as recomendaes do Banco Mundial, sobretudo em relao s
aes que se conguram em torno da educao superior. Essas aes
abrem possibilidades para uma maior descentralizao e autonomias
s instituies de ensino e reiteram, no caso do ensino universitrio,
o rompimento com o princpio da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extenso. Valorizando o carter instrumentalista, a nova
lei contribuir para a expanso de instituies que oferecem apenas
o ensino, exibilizando e reduzindo as exigncias para credencia-
mento de novas Instituies de Educao Superior (IES), deixando
apenas trs critrios para quem quisesse se tornar universidade: [...]
produo intelectual institucionalizada, um tero do corpo docente,
pelos menos com ttulo de mestre ou doutor e um tero do corpo
docente em regime de tempo integral. (Art. 52)
Por sua vez, o PNE (DOURADO, 2002, p. 243-244), recomendado
pelas disposies transitrias (art 87 da LDB), apresenta os seguintes
indicativos para a educao superior:
[...] diversicao do sistema por meio de polticas de ex-
panso da educao superior, a no-ampliao dos recursos
vinculados ao governo federal para esse nvel de ensino, afe-
rio da qualidade de ensino mediante sistema de avaliao,
ampliao do crdito educativo envolvendo recursos estadu-
ais, nfase no papel da educao distncia.
O sistema de avaliao, portanto, amplia o controle do Estado e
provoca mudanas na organizao e gesto das instituies de ensino,
estimulando a expanso competitiva no ensino superior, uma vez
que os Decretos n 2.306/97 e n 3.860/2001 (revogado pelo Decreto
n 5.773/2006), exibilizaram a sua estruturao. Na prtica, isso repre-
senta estmulo expanso de matrculas e diversicao institucional,
naturalizam esse campo como servio e, na maioria dos casos, restrin-
gem a educao superior funo de ensino, cuja misso institucional
deve se adequar lgica do mercado. (DOURADO, 2002, p. 247)
Esses fatores favoreceram a expanso do ensino superior privado,
uma vez que tendem a responder mais rapidamente demanda da
qualicao prossional e, por outro lado, contribuir para o acesso
a certos setores do mercado de trabalho, pela facilidade de oferecer
um diploma de nvel superior. Alm disso, exige do Estado uma nova
postura de gesto educacional, subsidiada por um novo sistema de
avaliao, que entrar em cena a partir de 2004, com a instituio
da Lei n 10.861, estabelecendo os critrios para a Avaliao Institu-
cional, com a perspectiva de que esta se torne um instrumento de
gesto e emancipao universitria, envolvendo todos os agentes,
dimenses e instncias das IES do pas.
a trajetria da avaliao da educao
superior no brasil: tendncias,
organizao e avanos
A avaliao tem se constitudo em um elemento central nas polticas
de educao no Brasil. Desde os anos 80, o debate sobre a impor-
tncia dessa temtica e dos procedimentos necessrios para a sua
implementao tem sido destaque nos ambientes acadmicos e
organizacionais das universidades. Ao discutir a trajetria da avalia-
o, portanto, no podemos deixar de considerar a complexidade do
sistema de educao no nvel superior e dos procedimentos formais
e legais que envolvem a avaliao.
No contexto legal e institucional, a avaliao tida como preceito
constitucional na busca pela qualidade da educao. O artigo 206,
Inciso VII, defende que, dentre os princpios e normas fundamentais
da educao no Brasil, est a garantia de padro de qualidade. Em
seu art. 208, assegura que a educao dever do Estado e em seu
art. 209, que o ensino livre iniciativa privada, desde que atenda
s seguintes condies: a) o cumprimento das normas gerais da
educao nacional; b) a autorizao e avaliao de qualidade pelo poder
pblico, incluindo entre as cinco metas a serem alcanadas, a melhoria
da qualidade do ensino. (BRASIL, 1988, art. 214, grifo nosso)
A LDB, por sua vez, aponta que a avaliao um um pilar essen-
cial da educao. Para tanto, deve-se buscar implementar processos,
visando melhoria do ensino, com vistas qualidade, sob a res-
ponsabildiade da Unio assegurar processo nacional de avaliao
de instituies em todo territrio nacional, com vistas qualidade
(Art. 9, Inciso VI). (ANDRADE, 2009)
A Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o PNE, em
seu art. 9 tambm estabeleceu que Unio caberia implementar
um Sistema Nacional de Avaliao, o qual deveria denir parmetros
de qualidade para o acompanhamento dos sistemas de ensino, in-
clusive o privado, alm das metas do prprio PNE, estabelecendo-se,
tambm, como um preceito legal para a avaliao.
Ao analisar, portanto, o contexto histrico, no qual se constituiu
a avaliao da educao superior, no podemos deixar de considerar
os diversos sistemas de regulamentao legais e estatais que tm
condicionado os diferentes sistemas, modelos ou formas de avaliao,
com diferentes concepes histricas, loscas, antropolgicas e
pedaggicas, cuja compreenso exige uma relao com as determi-
nadas conjunturas polticas, sociais e econmicas. (AFONSO, 2005)
Historicamente, o Brasil viveu vrios momentos que podemos
retomar como marcos referenciais da avaliao da educao su-
perior. At o nal da dcada de 50, sua concepo era vista como
scalizao e controle. Esse perl mudou a partir dos anos 60, com
o maior engajamento e participao da comunidade acadmica no
destino da universidade, alavancado pelo movimento pela reforma
universitria, cujo objetivo era estabelecer um compromisso tcnico-
cientco com o desenvolvimento da sociedade brasileira, que vai
desencadear a expanso do movimento docente, nos anos 70, pela
qualidade das atividades acadmicas, no mbito do ensino e da
pesquisa, sobretudo nas universidades pblicas. (MARBACK NETO,
2007; POLIDORI, 2004)
O termo avaliao, propriamente dito, surgiu no Brasil em 1983
com o Programa de Avaliao da Reforma Universitria (PARU). Este
se constituiu como a primeira pesquisa sobre gesto das universi-
dades brasileiras. Sua ateno se voltava, sobretudo, para a gesto,
produo/disseminao de conhecimentos a partir de dados insti-
tucionais, permitindo que a comunidade universitria e os demais
setores sociais expressem suas opinies sobre a universidade. Apesar
de se tratar de uma proposta inovadora, sua durao foi de apenas
trs anos. e no chegou a se estabelecer como um sistema nacional
de avaliao. (MARBACK NETO, 2007)
Ainda na dcada de 80, vo surgir novas tentativas de se im-
plementar uma poltica de avaliao no Brasil. Alguns exemplos
podem ser citados como a 54. Reunio Plenria do Conselho de
Reitores das Universidades Brasileiras, em Aracaju (SE), que aprovou
um documento para a implantao permanente da avaliao nas
universidades; a criao da Comisso de Avaliao na Universidade
de Braslia, sob a coordenao da Prof. Isaura Belloni; a experincia
da Universidade de So Paulo (USP) e da Universidade da Regio
de Joinville (UNIVILLE) no desenvolvimento de seus processos de
avaliao. (MARBACK NETO, 2007)
No ano de 1985, foi criada no MEC a Comisso Nacional de Re-
formulao da Educao Superior, cujo trabalho resultou na apre-
sentao de um relatrio intitulado Uma nova poltica para a educao
superior brasileira, (BRASIL, 1985), estimulando a oferta, pelo Conselho
Federal de Educao, de mecanismos de avaliao permanente do
sistema educacional brasileiro, com o apoio de comisses de espe-
cialistas externos. Tambm chamava a ateno para a ausncia de
parmetros avaliativos, o que afetava a organizao da educao
superior, a poltica de alocao de recursos que poderiam fortalecer
as melhores intituies do pas.
Fruto desse relatrio, foi constitudo o Grupo Executivo para a
Reforma da Educao Superior (GERES), cuja losoa pautava-se na
regulao e via a avaliao como contraponto autonomia da IES,
valorizando as dimenses individuais (aluno, cursos, instituies,
etc). Os resultados da avaliao estavam, portanto, baseados no
controle da qualidade para a distribuio de recursos pblicos, que
deveriam ser destinados para centros de excelncia, com padres
internacionais de produo acadmica. Mesmo no conseguindo fa-
zer a reforma universitria, tanto o Relatrio quanto o GERES foram
importantes para que a avaliao se tornasse ponto estratgico das
reformas do governo de Fernando Henrique Cardoso, desencadeando,
futuramente, na publicao da Lei n 9.131/95, cabendo ao Estado
Art. 6
o
[...] formular e avaliar a poltica nacional de educao, zelar pela
qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem
(BRASIL, 1995, grifo nosso), mesmo que as polticas sugeridas no se
estabelecessem dentro dos parmetros desejados pela comunidade
acadmica: uma avaliao que pudesse aspirar aos princpios da de-
mocracia, emancipao e fortalecimento da autonomia democrtica
ou, conforme assinalam Dias Sobrinho e Ristoff (2003, p. 27), uma
avaliao institucional como [...] um empreendimento sistemtico
que busca a compreenso global da universidade, pelo reconheci-
mento e pela integrao de suas diversas dimenses.
Nos anos 90, uma nova experincia de implementao de um
modelo nacional de avaliao da educao superior surge no cenrio
brasileiro. Trata-se do Programa Nacional de Avaliao Institucional
das Universidades Brasileiras (PAIUB). Criado pelo MEC em 1994,
caracteriza-se como uma resposta ao movimento das universidades
brasileiras, com vista a implantar um modelo de avaliao centrado
na graduao. (POLIDORI, 2004)
Elaborado segundo os princpios da globalidade, comparabilida-
de, respeito identidade institucional, no premiao ou punio,
adeso voluntria, legitimidade e continuidade, buscava, sobretudo,
com a participao de vrios segmentos representativos da educao
superior, a exemplo da Associao Nacional dos Dirigentes das Ins-
tituies de Ensino Superior (ANDIFES), oferecer subsdios para um
processo contnuo de aperfeioamento do desempenho acadmico;
uma ferramenta para o planejamento da gesto universitria, alm
da prestao de contas sociedade, garantindo o carter transpa-
rente da avaliao.
Caracteriza-se por possuir dotao nanceira prpria, livre
adeso das universidades atravs da concorrncia de proje-
tos e princpios de avaliao coerentes, composio livre e
participativa. Este programa procura considerar os diversos
aspectos indissociveis das mltiplas atividades-m e das
atividades-meio necessrias sua realizao, isto , cada uma
das dimenses-ensino, produo acadmica, extenso e ges-
to em suas interaes, interfaces e interdisciplinaridade.
(PAIUB, 1994 apud LOPES, 2002, p. 2)
Por se tratar de uma adeso livre, as universidades brasileiras da
regio Sudeste foram as que mais adotaram o modelo como experi-
ncia avaliativa, seguidas do sul, nordeste, centro oeste e norte, res-
pectivamente. (BRASIL. Ministrio da Educao e do Desporto, 1997)
Com a sua implementao passaram a receber recursos nanceiros
para a execuo de seus projetos de avaliao institucional, com me-
todologias prprias, mas com princpios comuns. Com relao a esse
aspecto, pode-se armar que o programa passou a representar para
essas universidades alguma experincia de avaliao institucional,
mesmo que a literatura no fornea elementos consistentes sobre
as prticas avaliativas, tidas como dispersas, incompletas e at
contraditrias, dicultanto as dimenses operacionais da avaliao
institucional. (VERHINE, 2000, p. 9)
A partir de 1996, ocorrem mudanas no modelo de avaliao da
educao superior no Brasil. Fruto da Lei n 9.131, de 24 de novembro de
1995, sero tomadas uma srie de prerrogativas no mbito do Minist-
rio da Educao e do Desporto, atendendo s seguintes orientaes:
Art. 3. Com vistas ao dispositivo na letra e do 2 do artigo 9
da Lei n. 4.024, de 1961, com a redao dada pela presente Lei,
o Ministrio da Educao e do Desporto far realizar avalia-
es peridicas das instituies e dos cursos de nvel superior,
fazendo uso de procedimentos e critrios abrangentes dos
diversos fatores que determinam a qualidade e a ecincia das
atividades de ensino, pesquisa e extenso. (BRASIL, 1995)
Como ao imediata para atender as prerrogativas da Lei
n 9.131/95, alguns exemplos podem ser citados: Decreto n 2.096/96
( instituiu os procedimentos para o processo de avaliao dos cur-
sos e instituies de ensino superior); Portaria n 249/96 (institui a
sistemtica para a realizao do Exame Nacional de Cursos ENC).
Nessa nova organizao da avaliao, o PAIUB passou a responder
de forma individual pela avaliao das universidades brasileiras ,
no se rmando como sistema de avaliao, sendo desativado du-
rante os anos de 1998 e 1999. As universidades tiveram, a partir da,
que desenvolver metodologias prprias de avaliao institucional,
mesmo porque os incentivos nanceiros para o desenvolvimento de
tal atividade foram extintos nesse perodo. Alm disso, o Decreto
n 3.860, publicado em 2001, instituiu os procedimentos de avalia-
o das instituies de ensino superior e de seus cursos atravs da
vericao de uma srie de itens por Comisses de Especialistas,
designados pelo Ministrio da Educao.
Vale destacar que, enquanto no PAIUB, a avaliao tinha uma
perspectiva de totalidade e de prestao de conta sociedade, o
ENC estava centrado nos resultados, produtividade, ecincia, con-
trole e desempenho dos estudantes. Destacam-se algumas crticas
ao modelo
[...] o ENC reduz a avaliao das universidades a uma nica
prova geral, produzindo como resultado um retrocesso nas
concepes e formas de ensinar e desenvolver o conhecimen-
to. O exame, ao centrar-se nas diretrizes curriculares comuns,
desconsidera as caractersticas regionais, as condies pecu-
liares de trabalho de cada instituio, a escolha autnoma
e legtima das instituies por determinada abordagem nos
cursos, a misso e os objetivos educacionais priorizados por
cada instituio, dentro do esprito de relativa autonomia
didtico/pedaggica e de pluralidade de concepes. (SANTOS
FILHO, 1999 apud LOPES, 2002, p. 3)
Com relao avaliao dos cursos de graduao, a partir de
1 de outubro de 2001, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
(INEP) assumiu a coordenao da Avaliao das Condies de Ensi-
no (ACE), reestruturando as visitas in loco e ampliando o banco de
avaliadores em todas as reas do conhecimento. No ano de 2002,
publicada a Portaria n 990, de 2 de abril de 2002, [...] estabelecendo
z Na lIeraIura,
Stakeholder ou, em
porIugus, parIe
hIeressada ou
hIervehehIe, reIere-se
a Iodos os ehvolvdos em
um processo, por exemplo,
clehIes, colaboradores,
hvesIdores,
Iorhecedores,
comuhdade eIc. O Iermo
stakeholders Io crado
para desghar Iodas as
pessoas, hsIIues
ou empresas que, de
alguma mahera, so
huehcadas pelas aes
de uma orgahzao.
as diretrizes para a organizao e execuo da avaliao das institui-
es de educao superior e das condies de ensino dos cursos de
graduao, e orientando que a avaliao in loco, tendo como roteiro
um instrumento especco para cada curso, deveria ser procedida
considerando os seguintes critrios, presentes no art. 2:
Art. 2. Para proceder avaliao das IES e das condies de
ensino dos cursos de graduao, sero utilizados instrumen-
tos organizados pelo INEP que possibilitem avaliar:
I - organizao institucional ou organizao didtico-peda-
ggica dos cursos;
II - corpo docente, considerando principalmente a titulao,
a experincia prossional, a estrutura da carreira, a jornada
de trabalho e as condies de trabalho;
III - adequao das instalaes fsicas gerais e especcas,
tais como laboratrios e outros ambientes e equipamentos
integrados ao desenvolvimento do curso; e
IV - bibliotecas, com ateno especial para o acervo especializa-
do, inclusive o eletrnico, para as condies de acesso s redes
de comunicao e para os sistemas de informao, regime de
funcionamento e modernizao dos meios de atendimento.
Diante dos fatos, pode-se dizer que at o ano de 2003, a avaliao
da educao superior pblica e privada se compunha do trio AI-ACE-
ENC, que da forma como foi orientada acabou trazendo problemas
na sua operacionalizao, sobretudo aos relacionados ao objetivo
de avaliar a qualidade da educao brasileira.
Com referncia Avaliao Institucional (AI), suas atividades
caram restritas ao parecer dos especialistas com relao ao (re)
credenciamento das IES, cujo reordenamento deu-se pelo Decre-
to n 2.026/1996 e, posteriormente, pelo Decreto n 3.860/2001.
A Avaliao das Condies de Ensino (ACE), por sua vez, tambm
apresentou problemas de operacionalizao, devido aos procedi-
mentos metodolgicos adotados na identicao dos pontos fracos
e fortes dos cursos de graduao, dos possveis conitos entre os
stakeholders
2
, das presses polticas e como os stakeholders interferem
ou colaboram com as atividades da instituio. O ENC tambm no
foi capaz de indicar o valor ou o mrito, ou seja, a qualidade de um
curso de graduao; restringiu-se a avaliar os alunos como se todos
tivessem as mesmas condies, mesmas realidades e mesmos con-
textos de ensino-aprendizagem. A avaliao empregada, portanto,
na concepo do antigo Provo, que
(i) dava nfase aos resultados, atribuindo mrito individual
s instituies; (ii) provia dados de desempenho predomi-
nantemente quantitativos e escalonados, que resultavam
em medida relativa e ranking; (iii) caracterizava-se como
uma avaliao de desempenho externa no devidamente
articulada auto-avaliao das instituies e cursos e aos
demais processos avaliadores integrantes do sistema. (DAVOK,
2007, p. 79-80)
Em sntese, os trs processos vigentes at 2003 dedicavam-se em
descrever e quanticar as variveis, com base no controle e scali-
zao, alm do carter punitivo frente aos conceitos insucientes,
sobretudo na avaliao dos cursos, que podiam ter seu reconhe-
cimento suspenso quando obtinham resultados insucientes na
dimenso corpo docente da ACE e trs conceitos D ou E consecutivos
no ENC. (DAVOK, 2007)
Tentando superar as diculdades e falhas do sistema de avalia-
o at ento vigente, ainda no ano de 2003, encaminhado ao
Ministrio da Educao o documento Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior SINAES: Bases para uma nova proposta de Avaliao da
Educao Superior, que defendia a criao de um sistema que combi-
nasse regulao com um sistema educativo, de responsabilidade do
Estado e das instituies, alm da prestao de contas sociedade.
Essa proposta visava, sobretudo, superao da avaliao centrada,
exclusivamente, na superviso do MEC e no se constituindo, dessa
forma, em um sistema de avaliao.
Como resultado dessas discusses, em abril de 2004, instituda
a Lei n 10.861, garantindo a consolidao do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (SINAES), que, atravs da instituio,
seus cursos e do desempenho de seus estudantes, busca assegurar:
Art. 2 - I - avaliao institucional, interna e externa, contem-
plando a anlise global e integrada das dimenses, estruturas,
relaes, compromisso social, atividades, nalidades e res-
ponsabilidades sociais das instituies de educao superior
e de seus cursos;
II - o carter pblico de todos os procedimentos, dados e
resultados dos processos avaliativos;
III - o respeito identidade e diversidade de instituies e
de cursos;
IV - a participao do corpo discente, docente e tcnico-
administrativo das instituies de educao superior, e da
sociedade civil, por meio de suas representaes.
Dessa forma, o SINAES se apresenta como um sistema integrado,
competindo-lhe a articulao entre os procedimentos avaliativos
constitudos pela Avaliao Institucional (AI), Avaliao dos Cursos
de Graduao (ACG) e o Exame Nacional do Desempenho dos Estu-
dantes (ENADE). Como parte desse processo, em 9 de julho de 2004, o
Ministrio da Educao regulamenta os procedimentos de avaliao
do Sistema Nacional de Avaliao da Educao, atravs da Portaria
n 2.051, expondo, entre outras, as seguintes recomendaes:
Art. 4o. A avaliao de instituies, de cursos e de desem-
penho de estudantes ser executada conforme diretrizes
estabelecidas pela CONAES.
Pargrafo nico. A realizao da avaliao das instituies,
dos cursos e do desempenho dos estudantes ser responsa-
bilidade do INEP, o qual instituir Comisso Assessora de
Avaliao Institucional e Comisses Assessoras de reas para
as diferentes reas do conhecimento.
Art. 5o Para as avaliaes externas in loco, sero designadas
pelo INEP:
I - Comisses Externas de Avaliao Institucional;
II - Comisses Externas de Avaliao de Cursos.
No mbito da Avaliao das Instituies (AI), a avaliao ser
conduzida com base na identicao do perl institucional e pau-
tando-se nos princpios do respeito identidade e diversidade
das instituies, bem como pela realizao de auto-avaliao e de
avaliao externa. (Art. 9).
A autoavaliao constitui uma ferramenta do processo avaliati-
vo, coordenado, internamente por Comisso Prpria de Avaliao
(CPA). (Art.10). O SINAES considera que a autoavaliao conduzida
pela CPA um importante mecanismo de autorregulao, onde as
Instituies conhecem a sua prpria realidade e podero utilizar
mecanismos de controle interno, visando qualidade e pertinncia
dos objetivos e metas institucionais. Para isso, a CPA deve assegurar
a participao de todos os segmentos da IES, bem como prestar
todas as informaes solicitadas pelo INEP, alm de servir como
instrumento de gesto universitria.
A avaliao dos cursos de graduao ser realizada por Comisses
Externas de Avaliao de Cursos, designadas pelo INEP, entre os especia-
listas das mais diferentes reas do conhecimento (Art. 18), devendo con-
siderar por ocasio do ato avaliativo, dentre outros aspectos (Art.20):
I - o perl do corpo docente;
II - as condies das instalaes fsicas;
III - a organizao didtico-pedaggica;
IV - o desempenho dos estudantes da IES no ENADE;
V - os dados do questionrio socioeconmico preenchido pelos
estudantes, disponveis no momento da avaliao;
VI - os dados atualizados do Censo da Educao Superior e do
Cadastro Geral das Instituies e Cursos; e
VII - outros considerados pertinentes pela CONAES.
A avaliao do desempenho dos estudantes, realizada pelo INEP
sob a orientao da CONAES, mediante aplicao do ENADE, de forma
peridica e com utilizao de procedimentos amostrais entre os alunos
iniciantes e do ltimo ano dos cursos de graduao, tem por objetivo:
[...] acompanhar o processo de aprendizagem e o desempe-
nho dos estudantes em relao aos contedos programticos
previstos nas diretrizes curriculares do respectivo curso de
graduao, suas habilidades para ajustamento s exigncias
decorrentes da evoluo do conhecimento e suas competn-
cias para compreender temas ligados realidade brasileira e
mundial e a outras reas do conhecimento. (Art. 23)
Avaliando apenas uma amostragem dentre todos os alunos inician-
tes e concluintes, inscritos pela instituio e escolhidos por sorteio
pelo prprio Ministrio da Educao, o ENADE busca superar a con-
cepo conteudista da avaliao do antigo PROVO, ou seja, restritiva
aos conhecimentos adquiridos ao longo do curso, buscando, tambm,
valorizar um conjunto de habilidades e competncias adquiridas ao
longo do processo de formao dos cursos de graduao, questes
baseadas em problemas, alm da avaliao dos conhecimentos gerais,
sobretudo acerca da realidade brasileira e mundial.
Ainda como procedimento do SINAES, no mbito da Avaliao
Institucional para recredenciamento das IES em todo pas, regidas
pelo sistema federal de ensino, em 30 de janeiro de 2006 aprovado,
atravs da Portaria n 300, o Instrumento de Avaliao Externa, visando
subsidiar o trabalho das Comisses de Avaliao designadas pelo INEP,
sob a orientao a CONAES. Essa Portaria revogada em 17 de outubro
de 2008 pela Portaria n 1.264, que aprova um novo instrumento, que
passar a orientar a avaliao das Instituies de Ensino Superior,
pautando-se em dez dimenses e seus respectivos pesos (Quadro 1):
DIMENSO PESO
Dimenso 1: Misso e Plano de Desenvolvimento Institucional 05
Dimenso : Perspectiva cientca e pedaggica formadora: polticas, normas e estmulos para
o ensino, a pesquisa e a extenso
35
Dimenso 3: Responsabilidade social da IES 05
Dimenso 4: Comunicao com a sociedade 05
Dimenso 5: Polticas de pessoal, de carreira, de aperfeioamento, de condies de trabalho. 20
Dimenso 6: Organizao e Gesto da Instituio 05
Dimenso 7: Infraestrutura fsica e recursos de apoio 10
Dimenso 8: Planejamento e avaliao 05
Dimenso 9: Polticas de atendimento aos estudantes 05
Dimenso 10: Sustentabilidade nanceira 05
TOTAL 100
Quadro 1: Atribuio de Pesos s Dimenses do SINAES
Fonte: INEP (2006)
Essa Portaria introduz uma orientao especca para a avaliao
das universidades, devendo prever no Intrumento:
Art. 2 [...] pontuao especca pela existncia de programas
de ps-graduao stricto sensu, considerando satisfatrio o
funcionamento de pelo menos um programa de doutorado
e trs programas de mestrado, todos reconhecidos e com
avaliao positiva pelas instncias competentes.
Ainda como parte das aes do SINAES, a Portaria n 563, de 21 de
fevereiro de 2006, aprova o instrumento para a avaliao de todos
os cursos de graduao, compreendendo os cursos de bacharelado, a
licenciatura e os cursos superiores de tecnologia, na modalidade pre-
sencial ou a distncia. Composto por categorias, indicadores e grupo
de indicadores, o instrumento subsidiou o trabalho das comisses de
avaliao designados pelo INEP, durante dois anos, sendo substitudo
por uma nova verso, publicada atravs da Portaria n 1.081, de 29
de agosto de 2008, contemplando as seguintes dimenses:
DIMENSO PESO
1 - Organizao didtico-pedaggica 40
2 - Corpo Docente, Discente e Tcnico-administrativo 35
3 Instalaes fsicas 25
TOTAL 100
Quadro 2: Atribuio de Pesos s Dimenses do SINAES
Fonte: INEP (2008)
Esses elementos passaram a contituir a avaliao da educao su-
perior no Brasil e, apresentam uma variedade de instrumentos, com
diferentes concepes e objetivos que tm constitudo a trajetria
histrica da avaliao nesse nvel de ensino. Ao analisar a estrutura
formal do to esperado Sistema Nacional de Avaliao, buscamos
avaliar o verdadeiro sentido de sua contituio: se por um lado a ava-
liao tem sido substanciada pelo carter formativo, comprometida
com a transformao acadmica e emancipatria e, se por outro, a
avaliao est sendo mais vinculada ao controle e regulao, mais
centrada na poltica de resultados e do valor de mercado.
As duas concepes parecem dar conta dos aspectos estruturantes,
seja em relao prpria expectativa do Estado, na necessidade de
se estabelecer polticas de regulao e controle, seja em relao
perspectiva de fortalecimento da dimenso losca enquanto pos-
sibilidade de [...] conhecimento, interpretao, atribuio de juzos
de valor, organizao e instauraes de aes e metas para melhorar
o cumprimento das nalidades pblicas e sociais das instituies.
(DIAS SOBRINHO; RISTOFF, 2003, p. 43) Enquanto controle e regula-
o, ela se restringe exclusivamente scalizao do cumprimento
ou no das normas legais e ao ajuste das demandas do mercado para
melhoria da produtividade. A avaliao, nesse sentido, estaria mais
preocupada com os rankings das instituies, como resposta socie-
dade naquilo que se entende como poltica de resultados. Em relao
sua dimenso formativa, assume sua responsabilidade educativa,
na compreenso das dimenses essenciais para se buscar cumprir os
critrios de uma prtica democrtica e participativa para a melhoria
dos processos, seja em relao aos aspectos pedaggicos, curricula-
res, seja em relao aos aspecots administrativos ou a qualicao
e envolvimento dos seus recursos humanos. Nessa perspectiva, os
elementos que compem o SINAES carecem de anlise e reexo,
seja em relao a sua concepo, seja em relao a sua estrutura e
organizao dos instrumentos de avaliao.
concluso
As transformaes sociais e polticas provocadas pela globalizao
tm redimensionado o papel da educao e as novas formas de gesto
e organizao do sistemas educativos, frente s polticas neoliberais
e o m das fronteiras econmicas. Dentre os aspectos necessrios
para responder a essas mudanas, est a avaliao.
Como sistema, a avaliao tem se aperfeioado ao longo da histria
como um princpio bsico de regulao do Estado e como ferramenta
de gesto da qualidade na sociedade moderna, seja nos setores p-
blicos ou privados. A forma como est sendo contituda, bem como
os aspectos formais e operacionais, garantem o seu compromisso
pblico e poltico, alm da credibilidade dos autores envolvidos
no processo avaliativo, tanto no mbito interno quanto no mbito
externo das organizaes. Quando bem planejada, a avaliao tem
contribudo para a melhoria dos programas, inuenciando nas trans-
formaes e denies de polticas, alm de servir como instrumento
de tomada de deciso de polticas pblicas e sociais.
No caso brasileiro, as reformas polticas, econmicas e sociais,
impulsionadas pelo modelo neoliberal de gesto, sobretudo nos
anos 90, fortaleceram o Estado regulador, com vista a garantir no
apenas nveis de ecincia e produtividade dos servios pblicos,
mas uma nova estrutura de organizao e gesto, exibilizando e
repassando para a iniciativa privada funes que seriam exclusivas
do poder estatal.
No campo educacional, o lugar cedido iniciativa privada trouxe
uma nova estrutura e organizao, sobretudo no ensino superior. Um
novo cenrio pode ser observado nas ltimas dcadas, no apenas
com o crescimento de instituies privadas em todo pas, favorecido
por uma maior exibilidade da LDB, mas tambm com uma nova
congurao de ensino, que passou a constituir os espaos de for-
mao, tendo em mira atender o mundo globalizado e em constante
transformao, requerendo, portanto, a constituio de um perl
eciente e capaz de dar conta das demandas do mercado.
Dentre as demandas de mercado, est a nova congurao da
universidade que passa constituir espaos de produtividade, man-
tendo caractersticas como ecincia e eccia, atingindo patamares
de competitividade atravs de padres de mensurao de resulta-
dos, com vista qualidade. Neste campo que caracteriza a prpria
modernizao universitria, est a preocupao com a produo
de conhecimento voltada para a formao do capital humano para
atender o fenmeno da globalizao e responder aos prprios an-
seios da sociedade, que veem na educao a condio essencial para
o ingresso no mercado de trabalho.
Neste cenrio de mudanas, a avaliao vai se constituir no ele-
mento formal de regulao estatal, ao mesmo tempo que passa a ga-
rantir as nalidades expostas na concepo utilitarista de educao,
na qual a universidade vista como uma prestadora de servios
sociedade e no apenas como um espao de disseminao de conheci-
mento e pesquisa. Essa lgica, que atende aos objetivos da sociedade
capitalista, prope o carter mercadolgico da educao, voltada
para a construo do cidado produtivo, para o atendimento das
demandas do mercado, requerendo, portanto, o incremento de nova
base curricular e novas posturas metodolgicas, alm de uma nova
estrutura de organizao e gesto institucional.
Dar conta dessa nova congurao de ensino e do universo de
transformaes provocadas pela globalizao requer no apenas o
desenvolvimento de um conjunto de estratgias para a regulao e
controle das instituies educacionais, no que tange diversicao,
expanso e oferta, mas, sobretudo, melhorar os mecanismos de
avaliao que tm sido implementados pelo Estado, com o intuito
de aperfeioar a qualidade da educao superior. Alguns exemplos
podem ser destacados: Exame Nacional de Cursos (Provo), Avaliao
das Condies de Ensino (ACE), e mais recentemente, o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES), contemplando
a Avaliao Institucional, Avaliao dos Cursos de Graduao (ACG)
e o Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes (ENADE).
Entender e mergulhar nessa diversidade, no apenas signica
encontrar mecanismos de operacionalizao, mas, sobretudo, pro-
mover avaliaes sistemticas relacionadas ao processo avaliativo,
visando ao aperfeioamento da gesto das polticas educativas e
garantindo a credibilidade no sistema avaliativo, que tem se constitu-
do ao longo da histria da educao superior brasileira. Isso requer
a adoo de estratgias institucionais que favoream a concepo
de uma avaliao sistemtica, com caractersticas que valorizem a
participao, o envolvimento pblico e social, para que seja capaz
de atender no apenas o aspecto formal da regulao, mas a possi-
bilidade de um autoconhecimento, emancipao e fortalecimento
da autonomia das instituies universitrias.
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