UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA POLTICA

Abastecimento alimentar no Brasil e as reformas liberalizantes. Estado e mercado em questo.

Tese entregue como requisito parcial para obteno do ttulo de doutora em Sociologia Poltica pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da UFSC. Orientadora: Cecile Raud (in memorian) PPGSP UFSC Co/orientadora: Julia Silvia Guivant PPGSP UFSC Marcia da Silva Mazon

Florianpolis 2010

Catalogao na fonte pela Biblioteca Universitria da Universidade Federal de Santa Catarina .

M476a

Mazon, Marcia da Silva Abastecimento alimentar no Brasil e as reformas liberalizantes [tese] : estado e mercado em questo / Marcia da Silva Mazon ; orientadoras, Jlia Silvia Guivant e Ccile Raud. - Florianpolis, SC, 2010. 249 p. Tese (doutorado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Filosofia e Cincias Humanas. Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica. Inclui referncias 1. Sociologia. 2. Sociologia do conhecimento. 3. Mercado alimentar. 4. Estado. 5. Instituies. 6. Produtos frescos. 7. Guivant, Julia Silvia. II. Raud, Ccile. III. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de PsGraduao em Sociologia Poltica. IV. Ttulo. CDU 316

Resumo

Analisar as mudanas institucionais concernentes ao abastecimento alimentar brasileiro no quadro das reformas liberalizantes da dcada de 1990 o objetivo desta tese. Focamos, de maneira particular, os produtos frescos: frutas, legumes e verduras (FLV) e leite. Propusemo-nos a abordar as relaes entre Estado e mercado e as possibilidades de anlise que a Nova Sociologia Econmica pode trazer para o mercado alimentar. Argumentamos que a linguagem mundial dos padres de segurana e qualidade alimentar ganha contornos especficos no Brasil. A NSE questiona a viso econmica e prope explorar o papel de instituies preexistentes na criao de novos arranjos institucionais. Esta pesquisa pretendeu mostrar que a qualidade um elemento culturalmente construdo seja para o setor de FLV seja para o setor lcteo - e no h evidencia da eficincia das instituies privadas. Palavras-chave: mercado alimentar, Estado, Nova

Sociologia Econmica, instituies, produtos frescos

Abstract

The objective of this thesis is to analyze the institutional changes that occurred in the Brazilian food supply system in the course of the liberalizing reforms of the 1990s. We focus particularly in the fresh products: fruits, legumes, vegetables (FLV), and milk. We propose to consider the new relations established between the State and the market, based on the analytical possibilities the New Economic Sociology (NES) can bring to the study of the food market. We argue that the international language used to design the patterns of food safety and quality assumes specific profile in Brazil . NES questions the economic perspective of such phenomenon and explores the role preexisting institutions play in the creation of new institutional arrays. Based on those assumptions, this thesis shows that quality is a culturally-constructed element whether for FLV, whether for milk and that there is no evidence of the alleged bigger efficiency of private sector in the control of food quality related to the public sector. Keywords: food market; State; New Economic Sociology; institutions; fresh products.

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Agradecimentos

Agradeo aos professores Roberto Grn, Mario Grynszpan, Ary Minella e Maria Soledad Etcheverry, membros da banca de doutorado, pelas crticas, comentrios e por me ajudarem a ver o quanto este trabalho ainda est comeando. Na medida do possvel, os comentrios foram incorporados ao texto final da tese. Julia Guivant e Ary Minella pelos comentrios como membros da banca de qualificao do projeto de tese agradeo igualmente. Aos amigos e colegas do NUSMER por estes anos de convivncia e em especial ao Netanias, Eduardo e Caroline pelas sugestes e crticas que muito ajudaram a entender melhor aquilo que eu queria fazer. Ao Silvio Salej Higgins, Gustavo Biscaia e Tade-Anne Amorim, amigos, colegas de doutorado pela amizade, solidariedade destes anos. Fica um especial agradecimento Rosemeire Scopinho pela sabedoria do dia-a-dia e pelas dicas para o meu trabalho. Albertina, Otto e Ftima, pelo apoio e pacincia de todos os dias. Esta tese foi realizada com o apoio financeiro da CAPES e do CNPQ. O primeiro pela minha manuteno com uma bolsa de doutorado e o segundo pelos recursos ao projeto Mercado, empresa e territrio no Brasil, uma construo social CNPQ/2008 o qual financiou as viagens para entrevistas. Ao David Conceio, jovem futuro agrnomo e membro da CEASA MG que me abriu a possibilidade de conhecer e entrevistar iii

vrios tcnicos em Minas Gerais, em particular da CEASA e por ter me recebido em Belo Horizonte. Ao Ivens Mouro que respondeu a todas as minhas questes pacientemente e me apresentou o mundo das CEASAS graas aos seus longos anos de experincia sem os quais no teria sido possvel as anlises ora apresentadas. Aos tcnicos da CEASA MG e CEASA So Jos pela recepo carinhosa e todas as informaes que me foram prestadas. Estendo os agradecimentos a todos os meus entrevistados. Julia Guivant, agradeo mais uma vez, pela leitura do texto final da tese. Julia foi a primeira docente do PPGSP com quem eu tive contato ao chegar a Florianpolis em 2004. Desde ento uma cumplicidade em torno de nossos objetos de pesquisa em comum nos reuniu em diferentes momentos. Poder contar com o seu apoio neste momento foi fundamental. Cecile Raud, que deixou sua marca em meu trabalho como orientadora dedicada e sua marca em mim pela sua intuio sociolgica, seu otimismo no dia-a-dia e sua esperana na possibilidade de trabalhos originais, hipteses novas, os quais ela sempre estimulou. A perda de Cecile deixa uma tristeza, porm, sua contribuio para a Sociologia Econmica, atravs de artigos e seus ensinamentos, nos acompanham. Ao Kahio e Sofia pela vida, por nossa convivncia diria.

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SIGLAS

ABCAR - Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural ABRACEN - Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento AIA - American International Association for economic and social development AID - Agncia de Desenvolvimento Internacional ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ASFs - animal source foods (alimento de origem animal) BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BM - Banco Mundial CEASASC - Centrais de Abastecimento Sociedade Annima CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais do Estado de So Paulo CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CGIAR - Consultative Group on Internacional Agricultural Research (Grupo Consultivo de Pesquisa Agrcola Internacional) CIDA - Comit Interamericano de Desenvolvimento Agrcola CIDASC - Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola de Santa Catarina CIP - Comisso Interministerial de Privatizao CNA - Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNPA - Centro Nacional de Ensino e Pesquisa Agrcola COBAL - Companhia Brasileira de Alimentos CONAB - Companhia Nacional de Abastecimento CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional v

CONTAG - Confederao dos Trabalhadores da Agricultura COM - Projeto Cidades de Porte Mdio DECEN - Departamento de Centrais de Abastecimento DEXPA - Departamento de Expanso DNPA - Departamento Nacional de Pesquisa Agropecuria DIPOA - Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Animal EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRATER - Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMATER - Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMPASC - Empresa Catarinense de Pesquisa Agropecuria EPAGRI - Empresa de Pesquisa Agropecuria e de Extenso Rural de Santa Catarina S/A ETA - Escritrio Tcnico de Agricultura FAO - Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao GATT - Acordo Geral de Tarifas e Comrcio Mundial GEDEV - Gerencia de Defesa Sanitria IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICEPA/SC - Instituto de Economia e Planejamento Agrcola de Santa Catarina IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria LPC Lei de Proteo de Cultivares MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Minter - Ministrio do Interior vi

MLP Mercado Livre do Produtor NEI - Nova Economia Institucional NSE Nova Sociologia Econmica OCB - Organizao das Cooperativas do Brasil OECD - Organization for Economic Cooperation and Development OMS - Organizao Mundial da Sade Oportunidades - (ex-Progresa) Programa de Educacin, Salud y Alimentacin PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de domiclios PND - Programa Nacional de Desestatizao PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Prohort - Programa Brasileiro de Modernizao do Mercado Hortigranjeiro PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PTV - Permisso de Transito de Vegetais RBQL - Rede Brasileira da Qualidade do Leite RDSV - Regulamento de Defesa Sanitria Vegetal SAF - Secretaria da Agricultura Familiar SIBRATER - Sistema Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural SIMAB - Sistemas de Informao dos Mercados Atacadistas de Abastecimento do Brasil SINAC - Sistema Nacional de Centrais de Abastecimento SNCR - Sistema Nacional de Crdito Rural SNPA - Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria UAS - Unidade de Administrao de Subprojeto vii

UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina UREMG - Universidade Rural do Estado de Minas Gerais USAID United States Agency for International Development (Agncia Estadunidense para o Desenvolvimento Internacional) UWMM - Unio Mundial de Mercados Maioristas

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Lista de Quadros Quadro I Mapa cognitivo sobre o desenvolvimento rural no Brasil Quadro II - Campo cognitivo do mercado lcteo no Brasil 121 198

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Sumrio Introduo Captulo 1 As formas elementares da vida mercantil 1.1. Os novos institucionalismos e a criao de instituies 1.2. Instituies e alimentos: o problema da coordenao 1.3. O mercado e o ator econmico 1.4. A perspectiva durkheimiana: o mercado como dimenso socializante 1.5. Os sopros do sculo XX: o moinho satnico em Polanyi 1.6. Granovetter e a fundao da Nova Sociologia Econmica 1.7. A abordagem poltico-cultural da NSE: o mercado como campo de lutas 1.8. Instituies e regulao 1.9. Cognio, comunidades profissionais e o mercado 1.9.1. Burocracia: a profisso e o Estado. Entre velhos e novos institucionalistas 1.9.2. Burocracia e mundo rural path-dependency e o Estado 1.10. Cognio, sociologia do conhecimento e teoria institucional 1.11. Mary Douglas: hierarquias e mercados como relaes de pertencimento 1.11.1. Instituies e o carter de eficincia Captulo 2 Histria das idias da agricultura: o encontro entre o abastecimento alimentar e o desenvolvimento rural. 2.1. Histria do Brasil como histria do abastecimento alimentar 2.1.1. Interpretaes do mundo rural e o Brasil 2.1.2. Os pequenos agricultores e a construo da nao 2.2 Do materialismo ao campo simblico 2.3. Pensamento econmico e agricultura 2.4. Os alimentos em circulao - o abastecimento no sculo XX 1 17 17 20 21 25 28 29 31 35 40 44 45 52 53 59 68 72 72 72 73 76 79 81 83 xi

2.5. O Estado industrializador da agricultura 2.6. Notas sobre o desenvolvimento rural e as idias que o conformam Captulo 3 Falhas institucionais e polticas para o desenvolvimento rural 3.1. Origens da educao e extenso rural no Brasil: o modelo europeu e o modelo norte-americano 3.1.1. O modelo europeu 3.2. O modelo norte-americano e o empreendedor rural brasileiro 3.2.1. Revoluo verde e outra revoluo: do consenso keynesiano ao consenso de Washington 3.3. O molde cultural das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil 3.3.1. Revoluo verde e outra revoluo: do consenso keynesiano ao consenso de Washington Captulo 4 Abastecimento alimentar na era da financeirizao: padres privados x padres pblicos 4.1. Instituies e o mercado alimentar 4.2 Crise, reforma do Estado e a circulao dos alimentos 4.3. Uma possvel origem dos padres de qualidade e segurana 4.4. Centrais de Abastecimento e supermercados: entre estruturas de governana, direitos de propriedade, regras de troca e concepes de controle 4.5. A CEASA em operao 4.6. Padres de difuso da grande rede supermercadista 4.7. Padres de segurana e qualidade em construo Capitulo 5 As dependncias de caminho na construo do mercado lcteo brasileiro 5.1. Eficincia e os Estados rent seeking 5.2. Os mercados como construes culturais 5.3. A emergncia do leite como um mercado 5.4. O leite e a qualidade 5.5. Supermercados como centros de prazer xii

84 85 92 92 95 95 105 109 111 115 125 125 130 133 139 143 153 159 161 174 174 177 179 181 190 191

5.6. Esse objeto obscuro do desejo: o outro lado da qualidade Concluses Referncias Anexo metodolgico

194 201 205 228

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Introduo

O objetivo desta tese analisar, no quadro das transformaes econmicas (reformas liberalizantes) a partir da dcada de 90, as mudanas institucionais no que toca ao abastecimento alimentar brasileiro, em particular para os produtos frescos. O foco proposto nas relaes entre Estado e mercado e as possibilidades de anlise que a Nova Sociologia Econmica pode trazer para o mercado alimentar. As preocupaes que me levaram a esta anlise datam do perodo da elaborao da dissertao de mestrado, defendida no PPGSP UFSC em 2005. A questo de pesquisa, ento, era compreender o declarado insucesso da instalao do Mercado do Produtor segunda fase de consolidao das CEASAS no Brasil no municpio de Urubici/SC, cidade produtora de hortalias. O intuito destes Mercados dirigidos para os produtores era o de diminuir as assimetrias de informao entre agricultores e atacadistas/ atravessadores, fato que no se consumou. Pudemos constatar a existncia no s de assimetria informacional como tambm de assimetria de poder. A referncia terica foi a dos autores da Nova Sociologia Econmica que nos permitiu identificar as relaes entre agricultores, supermercados, atacadistas e de maneira particular, o prprio Estado e as polticas pblicas para o setor, os quais sero parte do estudo que ora segue. Nesta tese interrogamos quais so os limites e desafios colocados pelo mercado de produtos frescos no qual o varejo pressiona os agricultores pela maior homogeneizao e regularidade da oferta no 1

sentido de melhorar a coordenao na cadeia e em nome da qualidade do produto ofertado. A liberalizao dos mercados alternativas tericas Quando a Nova Economia Institucional olha para as mudanas ocorridas com o processo de liberalizao nos pases de capitalismo avanado (ocorrida na dcada anterior), ela enxerga exatamente o que esta palavra diz: liberdade. A anlise de Friedman (1985) identificou a globalizao como um sistema integrado e cosmopolita caracterizado por livres mercados, novas tecnologias denominadas de Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC), organizaes e investidores os quais operam de maneira racional e aproveitam as formas de informao disponveis. Segundo Friedman (idem) este seria um novo sistema substituindo o velho vigente na guerra fria. Tratava-se de uma nova ordem, representada pela revoluo global, a qual democratizava aspectos bsicos da vida e das finanas e onde o Estado teria um papel menor ou ainda auxiliar. Friedman (1985) defende a interveno do Estado nos assuntos de carter social e econmico e em relao estabilidade nacional e internacional (como uma preferncia dada). Para este autor o controle ativo do Estado to somente nas conseqncias negativas, aquelas denominadas externalidades do desenvolvimento capitalista. Esta viso est pautada na idia da livre circulao do mercado como algo benfico para consumidores e produtores1 (Bonanno, 2003: 202-203).

Bourdieu destaca os esforos da Escola de Chicago, em particular Friedman, no intuito de reabilitar o mercado (contra a onda anterior do keynesianismo) na identificao do mercado

Quanto Nova Sociologia Econmica2, em primeiro lugar ela retorna aos clssicos da Sociologia para rever a definio mesma de mercado. Interroga como so construdas as preferncias e as motivaes e v um ator econmico falvel e pertencente a um grupo; embora seja ele coletivo, no adere cegamente s normas como quer a teoria parsoniana. A Nova Sociologia Econmica se prope a refletir sobre esta relao entre Estado e mercado. Fligstein e Mara-Drita (1996) observam que a definio de mercado da Nova Economia Institucional a de uma situao social onde a troca de um bem ocorre e h um mecanismo de preo o qual determina o valor dele. O mecanismo de preo implica na existncia e na quantidade de dinheiro necessria para o pagamento do bem. Retomando Weber (2004), estes autores argumentam que isto no especifica como a arena de troca ou o mecanismo de preo, eles mesmos, operam e nem sugere uma estrutura para as relaes sociais que passaro a existir entre fornecedores, produtores, consumidores e o Estado. Para a Sociologia Econmica (Weber, 2004; Durkheim, 1983; Raud-Mattedi, 2005) e a Nova Sociologia Econmica, o Estado ao se construir constri os diferentes mercados (Fligstein, 2001, 2002; Bourdieu, 2005). A palavra construo tomada no seu sentido mais
com a liberdade: a lgica proposta Friedman faz da liberdade econmica condio da liberdade poltica (Bourdieu, 2005:21). A Nova Sociologia Econmica retoma a diviso de trabalho entre Sociologia e Economia a qual havia sido consensual durantes boa parte do sculo XX. Uma diviso sacramentada na criao da Sociedade Americana de Sociologia e reafirmada por Parsons em 1930, destinando aos economistas o estudo dos fenmenos de mercado e Sociologia, as sobras. Nos anos de 1970, Granovetter um dos autores a questionar esta diviso; ele cunha o termo Nova Sociologia Econmica. Granovetter prope como possibilidade a anlise sociolgica do ncleo da cincia econmica, o mercado, considerado como uma estrutura social (Raud-Mattedi, 2005).

amplo: novos ambientes so construdos e eles no estavam anteriormente visualizados junto com as motivaes e interesses que os acompanham. Com relao ao benefcio para produtores, ou a liberdade anunciada por Friedman, a Nova Sociologia Econmica no to otimista. tema de pesquisa o processo de excluso de pequenos produtores na Amrica Latina a partir das reformas liberalizantes (Wilkinson, 2004). Com relao ao conceito de mercado e a perspectiva da troca mercantil nas sociedades modernas, tomamos como referncia os clssicos da sociologia econmica e atualizaes propostas por Douglas, Bourdieu e Fligstein. Para Durkheim a primeira questo a se resolver o fundamento do conhecimento coletivo, o vnculo social fundamental s se realiza quando toma razes na mente dos indivduos em um modelo de ordem social. A caracterizao do fenmeno religioso3 supe sempre uma diviso do universo conhecido ou conhecvel em dois gneros que compreendem tudo que existe, mas, que se excluem mutuamente. Para este autor as crenas supem uma classificao das coisas (reais ou ideais) que os seres humanos concebem, em dois gneros opostos designados geralmente por profano e sagrado4. Esses so os dois plos da vida religiosa na qual acontece a relao indivduo e sociedade. O sagrado aquilo que o individuo reconhece como possuidor da
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A definio de religio de Durkheim a de um sistema coletivo solidrio de crenas e de prticas relativas s coisas sagradas (separada, proibidas) que renem todos que a ela aderem (idem: 32).
4 Como a noo do sagrado est no pensamento humano separada da noo de profano, concebe-se entre elas um vazio lgico, ao esprito repugna que as coisas referentes a um sejam confundidas com o outro. A coisa sagrada aquela que o profano no pode tocar (Durkheim, 2003: 23-24).

autoridade mxima, diferente e maior do que ele mesmo. As coisas sagradas so aquelas que as proibies protegem e isolam e as profanas aquelas s quais se aplicam estas proibies (Durkheim, 2003: 24). O sagrado inerente lei moral erigida pelo consenso coletivo ao qual cada indivduo subscreve e construdo pelos esforos dos indivduos para viver em sociedade; o cerne para as regras acordadas entre eles. Os perigos so os elementos reconhecidos nas brechas a estas regras (Douglas, 1975/1993). As reflexes de Durkheim esto atualizadas na obra de Mary Douglas. Douglas (1966), a partir de um trabalho na frica com os lele, sugere transportar para a sociedade moderna as reflexes suscitadas por sua pesquisa com relao aos rituais de pureza e impureza. A sujeira, conforme Douglas essencialmente desordem5. Segundo Douglas, rituais de pureza e impureza criam unidade da experincia. Atravs destes rituais os padres simblicos so executados e publicamente manifestados (Douglas, 1966: 13). Neste sentido esta autora alcana as sociedades mercantis com a idia de oposies bsicas na forma como se estrutura o conhecimento do mundo, tal como foi proposto por Durkheim. Douglas mostra como a oposio hierarquia e mercado, j explicitada por Weber (2004), expressa o sistema classificatrio das sociedades em economia mercantil. So estas, ento, as formas elementares da vida mercantil6.

No h sujeira quando vemos um agricultor com as botas cheias de barro no meio de uma plantao; no se pode dizer o mesmo de um par de botas sujas dentro de uma casa limpa.

Como veremos no captulo um Durkheim tambm se dedica s reflexes quanto ao carter religioso da sociedade mercantil.

Veremos como no Brasil da dcada de 90 o modelo hierarquizado das sociedades foi combatido e o modelo de relaes horizontais do mercado foi ovacionado dando lugar s reformas liberalizantes. Os alimentos, a qualidade e as reformas da dcada de 90. A necessidade de alimentos, ou ainda, a crise alimentar est na pauta do dia de cpulas internacionais e organismos multilaterais. Ao lado da crise financeira, energtica e ambiental, a crise alimentar um desafio e ao mesmo tempo perspectiva de gerao de emprego e renda para o Brasil7. Se at a dcada de 1970 a dimenso quantidade dos alimentos era o quesito desafiante do setor de abastecimento alimentar, aps a ressaca da Revoluo Verde e o uso massivo de defensivos agrcolas, adubos, hormnios e mudanas genticas, os alimentos so alvos de crtica e de temor. A partir dos anos 80 do sculo XX, os temores alimentares dominam o debate. A qualidade passa a ser um quesito fundamental da segurana alimentar. A contaminao do meio ambiente e a presena de resduos de agrotxicos nos alimentos so ameaas; agravam-se com os primeiros casos de Creutzfeldt-Jakob (forma humana do mal da vaca-louca na Europa) e a comercializao de organismos geneticamente modificados.
O relatrio do Banco Mundial defende associar a agricultura ao desenvolvimento mundial admitindo a agricultura como ferramenta para o desenvolvimento e fundamental no cumprimento de metas de desenvolvimento do milnio com a promessa de reduzir at 2015 pela metade a populao atingida pela extrema pobreza e a fome (XXX. WDR/BM, 2008). O relatrio afirma como necessidade, para a agricultura entrar na agenda do desenvolvimento, melhorias na capacidade dos Estados Nacionais atravs de novas formas de governana e corrigindo as falhas de mercado (WDR/BM, 2008: 8).
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Ao mesmo tempo, a entrada no sculo XXI traz um problema crescente: o inchamento das grandes metrpoles - dito por alguns como inexorvel. O desafio que se coloca a manuteno dos produtores no campo junto com a garantia da produo de alimentos para a populao urbana. Porm, se mister produzir, esta produo vem carregada com a misso de garantir qualidade. No momento atual, os sistemas de qualidade para produtos alimentares surgem como tema central na agenda internacional, em particular aps a emergncia dos medos ou ameaas alimentares, a exemplo do acordo sanitrio e fitosanitrio SPS Agreement - na Unio Europia, do qual o Brasil signatrio. Estes acordos funcionam como barreiras no tarifrias entrada de produtos no mercado europeu (Henson e Caswell, 1999). No mbito da distribuio de alimentos ocupa lugar de destaque o mercado de produtos frescos sejam eles as frutas, legumes e verduras (FLV), seja o leite fluido. Com relao s polticas para o desenvolvimento rural, estes produtos so considerados relevantes, dado o alto valor agregado e a ausncia relativa de economias de escala no setor. Neste sentido a agricultura familiar voltada para os FLV e o leite alvo de polticas de desenvolvimento rural. Embora a maioria das previses indicasse o desaparecimento da agricultura familiar de base artesanal pelo processo de substituio do trabalho familiar pelo assalariado e inovaes tecnolgicas, as unidades familiares se mantm graas competitividade do trabalho familiar considerando as especificidades naturais de setores agrcolas (Romeiro, 1992). Segundo Abramovay (1992) o limite das leituras com relao ao destino das unidades familiares no Brasil seria devido a uma cegueira de 7

paradigmas (kautskista e leninista que predominavam nas anlises) e no pela falta de exemplos da realidade que desmentissem tal viso. Seriam os agricultores familiares ainda invisveis no momento atual? Esta pergunta perpassa os captulos 3, 4 e 5 correspondente s anlises do setor. O assunto das polticas para o desenvolvimento rural mobiliza investimentos e pesquisadores de diversas reas. Porm, o reconhecimento da importncia do tema e o destino de verbas neste setor no foram suficientes para produzir melhorias; menos ainda no que se refere s condies dos pequenos agricultores; pblico alvo destas polticas. O Departamento de Avaliao de Operaes do Banco Mundial reconheceu que falhas institucionais esto na raiz da maioria dos insucessos nos projetos apoiados por este banco (Shirley, 1997 apud Jank et al, 1999). Para alm da preocupao com falhas, o assunto das instituies toma novo flego nas ltimas trs dcadas. A partir dos anos de 1980 em reao ao behaviorismo predominante no perodo anterior alguns autores procuram decifrar as intermediaes entre a estrutura e a ao nos trabalhos denominados como novos institucionalismos. Entre eles esto as j mencionadas Nova Economia Institucional (NEI) e Nova Sociologia Econmica (NSE). A poltica pblica na viso da NEI vista como preenchimento de falhas no mercado visando melhorar o desempenho das firmas (Jank et. al., 1999:36). A teoria de Williamson observa como possibilidade as falhas do governo; North afirma que o prprio Estado pode gerar custos de transao. Este autor constata ainda que os altos custos de transao internos e externos resultam em firmas de pequena 8

escala, com horizonte de tempo curto e pequeno capital fixo; casos considerados tpicos dos pases em desenvolvimento (North, 1991). Neste sentido, os pases em desenvolvimento teriam problemas estruturais que os destinariam a um ambiente sempiterno fadado desconfiana. A NEI, embora considere as instituies fundamentais na regulao da vida econmica, parte do princpio de que os atores so maximizadores de riqueza alm de verem o mercado como algo natural e suas transformaes como inexorveis. A referncia ao modelo do ator racional implica que os atores coletivamente produzam instituies e o fazem norteados pelos prprios interesses (Hall e Taylor, 2003). Para essa corrente, as instituies que permanecem so as mais eficientes, argumento que pode ser estendido s anlises disponveis sobre a distribuio de alimentos: os autores lem o aumento da atuao privada (supermercados e indstria agroalimentar) como algo inevitvel e necessrio; o mesmo vale para a fragilidade das Centrais de Abastecimento (CEASA), um projeto estatal, to bem como, a sada do Estado no tabelamento do leite (Jank et. al. 1995; Mainville et alii, 2005; Reardon e Farina, 2002). Para a NEI, nos momentos de crise, os resultados sub-timos seriam substitudos por novos resultados buscados por atores que j tm interesses e preferncias previamente dados (Theret, 2003). A leitura da NSE discorda quanto adequao do modelo do ator racional para explicar os fenmenos do mercado. Pesquisadores dessa corrente exploram o papel de instituies preexistentes na criao de novos arranjos institucionais. Segundo Fligstein (1990; 2001; 2001b) e Bourdieu (2005), as instituies vencedoras refletem, antes, um 9

ambiente conflituoso e a distribuio de poder na sociedade. As novas regras resultam de um processo poltico-cultural complexo, o qual produz acordos compartilhados que permitem os intercmbios econmicos produzindo capacidades regulatrias para o Estado. As instituies influenciam e so construdas pelos atores (Douglas, 1996). As instituies preexistentes constrangero e capacitaro os atores a se engajar em um comportamento cooperativo e prticas culturais mais do que interesses (conscientemente calculados) que ditaro os acordos (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Essas prticas estruturam o que possvel em uma dada situao, eliminando determinadas possibilidades e estabelecendo quais aes so razoveis (Bourdieu, 1996). Os contornos das instituies e organizaes especificam quais atores podem propor e negociar acordos e como tais negociaes acontecem (Skocpol, 1996), o que fornece s instituies um modelo de path dependency em que arranjos prvios servem de negociao para novos parmetros e arranjos (Fligstein e Mara-Drita, 1996). A NSE prope que os interesses dos atores no so fixos e que, em situaes sociais fluidas, possvel que uma nova concepo de interesses tome forma. Como veremos, no Brasil e em outros pases de baixa renda, nas dcadas de 1980 e de 1990, houve uma reverso de tendncias no setor alimentar acompanhando mudanas ocorridas nos mercados europeu e norte-americano. Mudanas no varejo alteraram profundamente o atacado e tambm as condies enfrentadas pelos agricultores familiares (Reardon et alii, 2003; Reardon e Berdegu, 2002). Com relao questo da eficincia, Granovetter combate esta idia ao historiar a opo pelo modelo das centrais eltricas nos EUA. 10

Fligstein e Bourdieu idem, o primeiro ao estudar as transformaes do mercado de informtica nos EUA e o segundo autor o mercado de casas prprias na Frana. O referencial da Nova Sociologia Econmica permite-nos vislumbrar a origem, transformao e difuso institucionais. Iremos contrastar estas duas perspectivas NSE e NEI - no que toca ao mercado alimentar. Argumentamos que a linguagem mundial dos padres de segurana e qualidade alimentar ganha contornos especficos no Brasil. As questes norteadoras desta pesquisa: Quais as especificidades histricas do Brasil no setor de abastecimento alimentar? Como se constitui o campo cognitivo que d coerncia s mudanas observadas na dcada de 1990 no Brasil? Quais os novos atores neste cenrio? Como estes novos atores se relacionam com os agricultores produtores de frutas, legumes e verduras e com os produtores de leite? Quais as especificidades da relao Estado-mercado deste perodo? Para abordar tais questes a tese est dividida em cinco captulos como apresentado a seguir. Metodologia Os dados desta pesquisa foram colhidos em documentos das instituies, stios da internet que abordam o tema, entrevistas com tcnicos aposentados e em atividades tanto da das Centrais de Abastecimento como da EMBRAPA e a publicao de biografias de expresidentes das entidades. Utilizou-se tambm material de jornais e revistas de circulao nacional to bem como publicaes do setor. Com relao s CEASAS, o Prohort - Programa Brasileiro de Modernizao 11

do Mercado Atacadista - apoiado pelo PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento est construindo um acervo de trabalhos tcnicos sobre as CEASAS. Este acervo j est disponvel em stio da internet (incluindo documentos referentes ao perodo do SINAC) e nos serviu de referncia. A lista de entrevistados est no anexo 1. Organizao dos captulos A tese est organizada em cinco captulos. No primeiro apresentamos o quadro terico que d origem a nossa anlise. Iniciamos com os referenciais da Nova Sociologia Econmica. A seguir apresentamos os principais elementos da teoria institucional na perspectiva sociolgica, comeando pelos velhos institucionalistas at chegar aos autores da Nova Sociologia Econmica. A intuio de Durkheim quanto s corporaes de ofcio somada aos esforos de Pierre Bourdieu, Neil Fligstein e Mary Douglas. Estes autores propem pensar as comunidades profissionais que preenchem o Estado e o mercado e de que forma estas comunidades participam da constituio de um campo cognitivo explicando as prticas institucionais vigentes. Analisamos ainda os diferentes argumentos com os quais se constri o debate sobre a eficincia e a qualidade alimentar e de que forma a Sociologia Econmica pode fornecer um quadro explicativo alternativo sobre o tema. As reflexes dos velhos e novos institucionalistas mostram como os mercados so processos sociais e histricos marcados por movimentos diferentes de interatuao Estado e mercado. Isto explica as origens e mudanas institucionais. Por isso, apresentamos no captulo 2 12

o histrico dos diferentes paradigmas que se voltaram ao tema da agricultura, do abastecimento alimentar e da conjuno de ambos nas diferentes nuanas de polticas para o desenvolvimento rural. Iniciamos com o perodo colonial, passando pela Repblica at a conformao legal trazida pelas reformas liberalizantes dos anos de 1990. Faremos um rpido histrico sobre as idias de desenvolvimento que perpassaram o quadro das polticas para o desenvolvimento rural. Propomo-nos a uma reconstituio de aspectos da histria econmica do abastecimento alimentar no Brasil para compreender de que forma se constitui o campo cognitivo dos alimentos. Interessa-nos compreender o momento atual desde o campo de regulao que envolve a produo alimentar at a distribuio. No captulo 3 analisamos a chegada dos reguladores privados no setor de produo e transferncia de tecnologia agrcola. Focamos o processo de institucionalizao do ensino e pesquisa agrcola no Brasil e de que forma estes campos so constitutivos do modus operandi das polticas para o desenvolvimento rural. Esta anlise ser baseada no estudo da emergncia das instituies da agricultura e escolas agrcolas to bem como os respectivos modelos de democracia que as alimentaram. Argumentamos que o modelo que serviu estas instituies e que est na base do que hoje se denomina polticas para o desenvolvimento rural trazem no seu bojo a idia do ator individual e egosta e que a falta de confiana apresentada como entrave no bom andamento delas, anunciado como fenmeno ex ante, pode ser vislumbrada como uma construo cultural. Comparo a Revoluo Verde capitaneada pelos Estados nacionais - consenso keynesiano - com

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a Revoluo Verde capitaneada pelas multinacionais no perodo atual do consenso de Washington8. No captulo 4 discutiremos a perda de espao dos reguladores pblicos face emergncia de reguladores privados no mercado alimentar no que toca ao setor de frutas legumes e verduras. Na primeira parte analisamos a arena da distribuio: a crescente concentrao nos canais de distribuio. Quando falamos deste canais, os atores potentes so os grandes supermercados. Estes novos atores chegam ao Brasil a partir da dcada de 90 e concentram grande parte da distribuio alimentar, um fenmeno considerado global. Cada vez mais os supermercados tomam para si a tarefa de decodificar os desejos do consumidor assim como format-los conforme os produtos que a rede supermercadista pretende lhe vender. Com a emergncia dos temores alimentares e uma busca sempre crescente por alimentos mais saudveis, as frutas, legumes e verduras passam a ser considerados como categoria destino dentro dos supermercados: so responsveis pela marca de 10 a 15% das vendas (Guivant, 2003). Enquanto os supermercados crescem e sofisticam a forma de ofertar os produtos frescos, seja no avano logstico da aquisio e da diversidade de produtos e agilidade trazida pelas Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC), seja na renovao constante das gndolas e forma de embalagem/apresentao do produto, as Centrais de

8 Consenso de Washington o termo proposto por J Williamson para ressaltar pontos comuns a todas as reformas econmicas prescritas como remdios s dificuldades monetrias dos pases da Amrica Latina: disciplina oramentria e reforma fiscal, reduo de despesas pblicas, liberalizao dos mercados financeiros, privatizao, proteo dos direitos de propriedade e de maneira geral a desregualo (Dezalay e Garth, 1998).

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Abastecimento - atores chave na poltica de abastecimento alimentar perderam fora e so consideradas smbolos do atraso a partir das reformas liberalizantes do incio da dcada de 90 no Brasil. Depois de um longo perodo em que o aparato pblico dominou a forma de controle da segurana dos alimentos e os sistemas de qualidade alimentar, as grandes redes supermercadistas assumiram este papel. O referencial da NSE nos permite refletir sobre a relao entre Estado e mercado e tambm questionar o carter de evidncia da eficincia das instituies. Mostramos atravs da anlise da cadeia do tomate como a qualidade dos frutos que chegam ponta final da cadeia est distante daquela anunciada pelas grandes redes varejistas. As mesmas mudanas que atingiram os agricultores produtores de FLV dizem respeito aos pequenos produtores de leite no Brasil. Assim, no captulo 5 acompanhamos o mercado lcteo mostrando como as instituies pr-existentes do perodo de interveno estatal moldaram-no de maneira sui generis e qual o clima cultural que deu lugar a novas concepes de interesse. Fligstein (2001, 2002) mostra como as instituies, hoje disponveis, tm origem em outras anteriores apresentando path dependency com elas. Para o mercado de informtica nos EUA (Fligstein, 2001) de igual maneira para o mercado de leite no Brasil foram exatamente instituies do ps-guerra, com a atuao do Estado, a criar o ambiente favorvel aos respectivos mercados. Nos EUA foi a ao do Estado a investir em quatro ondas de inovao com preocupaes militares voltadas para a guerra fria o que favoreceu a emergncia do Vale do Silcio (Fligstein, 2001). O Estado brasileiro investiu num programa de combate fome baseado na

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distribuio de cupons de leite e esta iniciativa se constituiu num elemento propulsor do mercado lcteo. Nas concluses fao um resumo das principais mudanas observadas no mercado de frutas, legumes e verduras e do leite luz da Nova Sociologia Econmica. Estas reflexes abrem uma perspectiva para pensar as relaes entre Estado e mercado distante da idia de inexorabilidade e apresentam os mercados como construes culturais seja no quesito eficincia, seja no quesito qualidade. Igualmente, permitem no Brasil. uma interpretao alternativa do movimento de financeirizao das ltimas dcadas o qual ganha contornos especficos

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Captulo 1

As formas elementares da vida mercantil Neste captulo apresentamos os pressupostos da Nova Sociologia Econmica (NSE) para pensar as possibilidades de coordenao. A NSE revigora o debate sobre a relao entre Estado e mercado e tambm questiona o carter de evidncia da eficincia das instituies. Apresentamos a definio do mercado e do ator econmico proposta pela Sociologia Econmica, seguida das instituies reguladoras da troca mercantil desde a tradio, as normas, o papel do direito at a ao do Estado. Finalizamos este captulo com a reflexo de Durkheim e Mary Douglas para pensar as sociedades organizadas em economia mercantil. Organizao econmica e ordenao do mercado so centrais tanto para autores clssicos como para os contemporneos, da economia e da sociologia. Todos reconhecem a organizao econmica estvel como fundamental para o capitalismo (Biggart e Beamish, 2003). Se nas sociedades pr-mercantis ora a reciprocidade ora a redistribuio mantinham a ordem social9, no sistema capitalista a propriedade privada e o investimento ditam as bases da ao econmica; alguns atores defendem, para ela, o status de esfera autnoma.

9 Os sistemas econmicos at o fim do feudalismo foram sustentados pela reciprocidade e redistribuio. Estes mecanismos so capazes de garantir o funcionamento econmico efetivo sem uma complexa administrao porque a organizao da sociedade cumpre as exigncias colocadas pela ajuda dos padres da simetria para a reciprocidade e da centralizao para a redistribuio (Polanyi, 1944: 68).

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A economia moderna precisa de um ambiente previsvel, assegurado pelo direito racional conforme Weber, isto , calculvel, longe das arbitrariedades. Num ambiente estvel, os atores confiam, assumem desafios, fazem investimentos; o sistema capitalista funciona melhor sob condies estveis e regularidade. Embora Weber considere na sua definio da gesto econmica as necessidades de consumo e sua satisfao, elas ocorrem mediante determinada proviso (Weber, 1999). Weber distingue a racionalidade formal, o mximo de calculabilidade possvel para uma ao a figura do homo economicus da racionalidade material que traz consideraes ticas, polticas, etc. Por outro lado, num ambiente de incertezas sobre as organizaes e as regras, a no transparncia do mercado mina a confiana nas transaes e abre espao para o oportunismo (Biggart e Beamish, 2003). Quando falamos de confiana, outro elemento fundamental entra em cena para as economias de mercado: a coordenao. Nas sociedades baseadas na redistribuio seu padro correspondente a centralidade; este padro e o princpio do comportamento de redistribuio se ajustam mutuamente. Para analisar os fatores que organizam e coordenam a ordem econmica na sociedade moderna, cientistas sociais procuram a organizao econmica na coordenao individual. Estes so os estudos do plano micro - prximos da Nova Economia Institucional os quais se concentram na influncia individual de atores, ou ainda, pequenos grupos na deciso econmica, buscando elementos interpretativos, culturais, psicolgicos que produzem regularidades da ao (North, 1992). Outras pesquisas focam nas classes e interesses de grupos ou ainda no Estado e setores da sociedade organizados (Skocpol, 1996; Evans, 1996; Marques, 2000); 18

estes estudos situam a coordenao e a ordem na distribuio desigual de poder de algumas classes de atores para impor arranjos sobre todos. Para esta corrente, os atores agem previsivelmente, de maneira que expressam interesses dados pelo seu lugar na ordem econmica (Biggart e Beamish, idem, Theret, 2003). Estes so os representantes do neoinstitucionalismo histrico. Um terceiro grupo de autores, em oposio aos pressupostos da economia neoclssica (a qual prega a coordenao como processo econmico, natural), procura pela coordenao dentro das firmas, indstrias e redes (Fligstein, 1990, 2001, 2001a, 2002; Bourdieu, 2005). Para tais autores, este processo no lgico, no natural nem econmico. O esforo desta literatura mostrar os processos de mercado, incluindo a coordenao, como fenmeno poltico-cultural resultado de disputas entre atores desiguais, alguns deles enfatizando o campo cognitivo que d lugar s trocas de mercado. Estes so os representantes da Nova Sociologia Econmica (NSE). Esta corrente tomando por base as reflexes de Durkheim e Weber se afasta da viso do mercado como esfera autnoma, um discurso denunciado por Zelizer (1998) que afirma o mercado como hostil, destruidor de laos, ou o que ela chama o mercado ilimitado. Ao vislumbrarmos o mercado como dimenso socializadora abre-se uma mirade de possibilidades para pensar os bens, que deixam de ser vistos como mercadorias fteis e condenveis, to bem como os atores, ao invs de perfeitamente racionais e orientados pela maximizao, como falveis e com diferentes motivaes alm do lucro.

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1.1. Os novos institucionalismos e a criao de instituies Estudiosos das Cincias Sociais abordam o tema dos mercados como uma construo poltico-cultural (Fligstein, 2001, 2001a; Bourdieu, 2005) e em particular ao tema dos mercados alimentares (Steiner, 2006; Garcia-Parpet, 2002, 2003). Na leitura desta corrente, a Nova Sociologia Econmica (NSE), os mercados precisam de regras que so reforadas pelo Estado no sentido de faz-las funcionar. Questes como a emergncia de instituies polticas e econmicas, mobilizam tambm os autores prximos do paradigma da escolha racional; este o caso da Nova Economia Institucional (NEI). Nesta abordagem os pesquisadores esto preocupados com a origem, difuso e estabilidade de novas formas organizacionais; eles vem o processo de institucionalizao como a difuso e manuteno de conjuntos de significados (Acheson, 1994; North, 1983; 1991). A referncia ao modelo do ator racional implica que os atores coletivamente produzem instituies norteados pelos prprios interesses (Hall e Taylor, 2003). Para esta corrente, as instituies que permanecem so as mais eficientes, argumento que pode ser estendido s anlises disponveis sobre a distribuio de alimentos: os autores lem o aumento da atuao privada (supermercados e indstria agroalimentar) como algo inevitvel e necessrio; o mesmo vale para a fragilidade das CEASAS, e retirada do Estado na distribuio de leite (Mainville et. al, 2005; Reardon e Farina, 2002). Para a NEI, nos momentos de crise, os resultados sub-timos seriam substitudos por novos resultados buscados por atores que j tm interesses e preferncias dados previamente (Theret, 2003; Hall e Taylor, 2003). 20

A leitura da NSE discorda da NEI mostrando o papel de instituies pr-existentes na criao de novos arranjos institucionais, como j citado. Em situaes de crise, atores coletivos estratgicos podem agir como empreendedores institucionais e tentar forjar novos arranjos. Os atores poderosos mais organizados podem ser convencidos de que novos arranjos so de seu interesse, mesmo que estes interesses sejam definidos e redefinidos no processo de negociao. Isto exige uma estrutura cultural que convence os atores sobre os contornos gerais dos novos arranjos (Fligstein, 2001, 2002; Fligstein e Mara-Drita, 1996, Douglas, 1996; Grn, 2003; 2005). No contexto da construo dos padres de qualidade e segurana do mercado alimentar mostramos como a perspectiva da NSE enfatizando instituies sociais e relaes entre elites e Estados pode contribuir para o entendimento dos arranjos atuais. 1.2. Instituies e alimentos: o problema da coordenao Ao analisar o mercado, os novos institucionalismos prximos da escolha racional investigam a gerao de instituies e os efeitos destas instituies sobre as decises e as performances econmicas (Acheson, 1994; North, 1991, 1983). H duas formas de obteno de bens/servios por uma dada empresa: obt-los, seja comprando de outras firmas no mercado, seja produzindo-as internamente; oposio denominada hierarquia x mercado (Acheson 1994). Estas decises implicam em dois tipos de transaes: as transaes dentro da prpria firma que produzem custos de transaes internos (honestidade e confiana nos empregados, nveis de educao, prticas contbeis, entre 21

outros) e a compra no mercado envolvendo os custos de transao externos (preciso na informao sobre preo, fornecedores regulares, contratos seguros, confiana na qualidade do bem, entre outros). Os custos de transao externos so tambm influenciados pela eficincia de mercado, o que diz respeito ao atendimento das preferncias dos consumidores e aos preos dos bens, se eles so adequados ao mercado. Se h ineficincia, os produtores no entram no mercado com o mix de produtos demandados, h superproduo, falhas e uma rpida flutuao de preos. A este modelo a NEI acrescenta um conjunto de fatores sociais, culturais e econmicos que podem produzir os custos de transao em primeiro lugar10 (Acheson, 1994). North (1991) constata que os altos custos de transao internos e externos resultam em firmas de pequena escala, com horizonte de tempo curto e pequeno capital fixo; casos considerados tpicos dos pases em desenvolvimento. Questionando a teoria da escolha racional, os autores da NSE ao retomar Durkheim e Weber - analisam como as instituies organizam as relaes sociais e as atividades econmicas (RaudMattedi, 2005:130). Isto acontece no apenas porque as instituies regulamentam os conflitos de interesse, mas, principalmente porque permitem a constituio de novos interesses (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Com relao interao entre instituies e comportamentos
10 Acheson analisa a produo de mveis em Cuanajo, empreendimento dos ndios mexicanos. O autor constata a ilegalidade da madeira fornecida, nveis de educao baixos, uma atmosfera de furtos entre os empregados e os problemas com a polcia local como fatores que aumentam tanto os custos de transao internos como os externos (Acheson, 1994). Boselie et al. (2003: 1155) observam como desafio a construo da confiana entre supermercados e agricultores em pases em desenvolvimento, dado a volatilidade dos preos, isolamento dos agricultores em relao aos mercados (regies distantes e poucos canais de comunicao) e o desequilbrio entre os atores; pequenos produtores, alm de menores so atores menos poderosos na cadeia.

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individuais, autores como Bourdieu, Fligstein e Douglas, enfatizam a dimenso cognitiva das instituies. Elas forneceriam esquemas, categorias e modelos cognitivos indispensveis ao. Desta maneira, elas no especificam somente o que se deve fazer, mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto dado; elas influenciam no apenas os clculos estratgicos dos indivduos, mas tambm suas preferncias (Raud-Mattedi, 2005). A nfase sobre a natureza interativa das relaes entre as instituies e a ao individual: para agir, o indivduo utiliza os modelos institucionais disponveis ao mesmo tempo em que os confecciona (Bourdieu, 2005; Fligstein, 2001; Douglas, 1996). Na sociologia econmica weberiana a relao mercantil uma relao social na medida em que os atores devem levar em conta no somente o comportamento dos outros atores econmicos, mas, tambm o contexto scio-poltico. So os interesses prprios que orientam a atividade econmica e tambm a ao futura e previsvel de terceiros e ordens que o agente conhece como leis e convenes em vigor (WEBER, 2004: 420). Para a NSE as instituies afetam a imagem de si, a identidade do ator econmico configurando vises de mundo que legitimam determinados fins e meios da ao social (Theret, 2003). A legitimao de certos arranjos institucionais pode ser explicada pela expanso do papel regulador do Estado que impe vrias prticas s instituies, conforme proposta de Fligstein (1990; 2001 e 2002) ou ainda a crescente profissionalizao de esferas de atividade engendrando comunidades profissionais dotadas de uma autoridade cultural suficiente para impor a seus membros certas prticas (DiMaggio e Powell, 1991). H aqui um rompimento com a dicotomia instituies/cultura. Bourdieu 23

(2005, 2000), retomando Weber, afirma que h uma interseco entre o campo poltico, jurdico e econmico; as leis so estabelecidas pelo Estado, entretanto, pressionado pelos atores dominantes. Com relao ao carter da eficincia: para a NEI, quanto mais ganhos resultantes da troca, mais a instituio ser robusta; de modo que sobrevivem as instituies mais eficientes. Para a NSE, as instituies refletem a forma de distribuio de poder numa dada sociedade e so prticas culturais (Hall e Taylor, 2003; Theret, 2003). A anlise da NSE permite-nos observar como se confere a um arbitrrio cultural, como os padres de qualidade e segurana alimentar, toda a aparncia do natural (Bourdieu, 1993: 50). Neste sentido, as anlises do sistema agroalimentar com o enfoque da NSE chamam a ateno para os processos sociais e polticos mobilizados na construo histrica de mercados como os morangos de mesa e vinhos (Garcia-Parpet, 2003; 2004) na Frana. Outra corrente terica que se encaixa na NSE a sociologia relacional inspirada em Simmel que foca as atribuies dos diversos atores (produtores, intermedirios, consumidores) e como os critrios os quais autorizam a circulao de bens e servios no mercado podem surgir de pontos diferentes da cadeia (Cochoy, 2002). Estes trabalhos vislumbram os distribuidores que colocam em movimento lgicas que se destinam a favorecer a circulao por meio da homogeneizao dos produtos alimentares por um lado, e, por outro, mostram os produtores pressionando por uma identificao do produto heterogneo, forando o mercado a lidar com um produto com uma pluralidade de qualidades (Dubuisson-Quellier, 2003). Esta autora mostra como, no caso dos moluscos franceses, numa situao de indeterminao do mercado, os 24

distribuidores estabeleceram a lgica da homogeneizao. Voltaremos ao tema no captulo 4. A seguir apresentamos os postulados da Sociologia Econmica e de que forma a Nova Sociologia Econmica retoma os autores clssicos e sofistica a anlise. 1.3. O mercado e o ator econmico Os autores aqui apresentados dialogam com a economia neoclssica mostrando como a motivao utilitarista datada historicamente e uma construo social. Iniciamos com os velhos institucionalistas, Durkheim e Weber e, em seguida, os autores contemporneos. Estes autores, a partir das crticas economia neoclssica, constroem um ferramental analtico alternativo para pensar o mercado e o ator econmico. Durkheim e Weber se opem abstrao da economia neoclssica propondo a anlise dos atores econmicos concretos, ressaltando o contedo social das relaes mercantis. Ambos refletiram sobre o papel das instituies na orientao do comportamento econmico e por extenso, na regulao do mercado, chegando a concluses semelhantes (Raud-Mattedi, 2005:128). Mesmo reconhecendo a possibilidade do ator econmico buscar seu interesse, Durkheim e Weber defendem que esta no a nica razo que explica seu comportamento: a tradio, o direito e a moral tambm so levados em conta. Alm disto, os interesses nada tm de natural, so socialmente definidos.

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Na definio weberiana do mercado como regateio, como disputa pelo poder, seriam duas formas de interao que resultariam no mercado: a troca efmera, por extinguir-se na entrega dos bens de troca, a no ser que j tenha sido estabelecida uma ordem que impe a cada qual em relao parte contraria a garantia da aquisio legtima do bem de troca (Weber, 2004: 419) orientada ao mesmo tempo para o parceiro e para os concorrentes11, e a competio lutas com relao aos preos entre concorrentes, entre vendedores e entre estes e os clientes. (id,ibid). O socilogo teria ento como tarefa analisar as interaes entre a economia e os fenmenos no econmicos, j que o ator econmico orienta seu comportamento, no somente para um cliente potencial, mas, tambm em funo da ordem legal, poltica e religiosa (Raud-Mattedi, 2005). Os atores esto submetidos a sanes negativas e positivas (conforme a formalidade da regra contemplada), em funo de sua conformidade s expectativas sociais, por um lado e, de outro, esta observao representa uma crtica ao postulado econmico segundo o qual os fins dos indivduos se formam independentemente uns dos outros (id, ibid). Weber fala do mercado como coexistncia e seqncia de relaes associativas racionais, das quais, cada uma especificamente efmera por extinguir-se no ato da entrega de bens (id, ibid: 419). A efemeridade da troca tanto quanto o nmero limitado de atores contemplados poderia limitar o impacto socializador do mercado; porm Weber nega o atomismo da viso econmica na medida em que tanto o produtor quanto o cliente levam em conta a concorrncia, termo
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Idia retomada por Fligstein na sua metfora do mercado como poltica (Fligstein, 2001).

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posteriormente retomado na anlise de White. No perodo anterior troca ambos os interessados orientam suas ofertas pela ao potencial de muito outros interessados tambm concorrentes reais ou imaginados (Weber, 2004:419). Weber prope uma viso pluralista do ator econmico que busque os significados que o ator atribui sua ao e, ao lidar com o significado subjetivo, mostra como a esfera econmica se define pela subjetividade. Este significado reside no desejo de utilidade, conforme Weber, o fato bsico de que dependem todos os fenmenos que denominamos scio-econmicos, no sentido mais amplo, o de que nossa existncia fsica tal como a satisfao de nossas necessidades mais ideais, deparam-se por todo lado com a limitao quantitativa e a insuficincia qualitativa dos meios externos que lhes so indispensveis. O que faz com que consideremos um acontecimento um fenmeno scio-econmico no um atributo que lhe seja inerente de forma objetiva, pelo contrrio est condicionado pelo interesse de nosso conhecimento, tal como resulta da importncia cultural especfica que conferimos em cada caso, ao acontecimento em questo (Weber, 1975:34). Na medida em que o ator econmico respeita uma srie de regras sociais, quer sejam formais, atravs do direito, quer sejam informais expressas nas tradies e normas (elaboradas coletivamente no longo prazo), ele participa de uma relao social. A relao mercantil gera o lao social na medida em que esse lao no se esgota no imediatismo da troca, mas se enraza e participa do processo de reproduo das instituies sociais (Raud-Mattedi, idem:129).

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Weber toma como tarefa, ao falar dOs Arquivos para Cincia e Poltica Sociais, um estudo cientfico progressivo para curar a perspectiva econmica da parcialidade12 (Weber, op cit.: 40) e mostra que se a teoria econmica trata somente da ao econmica racional, a sociologia econmica trata da ao econmica social, ou seja, a ao econmica que leva em conta o comportamento de terceiros. Neste sentido a ao econmica social sofre a influncia das expectativas relativas ao comportamento dos outros membros da sociedade (RaudMattedi, 2005: 127). Por ltimo, cabe ressaltar que a perspectiva de Weber de uma estratgia de ajustamento pela interpretao histrica, ou seja, fazer reencontrar a economia poltica e a sociologia colocando em relao a teoria econmica e o singular histrico pela elaborao dos tipos ideais (Steiner, 2008). 1.4. A perspectiva durkheimiana: o mercado como dimenso socializante Durkheim sugere a dimenso socializante da relao mercantil j que o mercado coloca em relao pessoas obrigadas a entrar em contato no intuito de trocar bens e servios indispensveis sua sobrevivncia (Raud-Mattedi, 2005). O que no ocorre espontaneamente e no resultado da busca egosta de interesses pessoais, como pretendem os economistas. Para que haja cooperao, necessrio que as condies sejam estabelecidas para toda a durao de suas relaes, o que pode ocorrer atravs de regras formais (jurdicas) e/ou informais
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Embora Weber reconhea o papel fundamental do homo economicus como tipo ideal, porm, o que para o socilogo uma varivel para o economista um pressuposto (RaudMattedi,2005).

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(tradio, normas) (Durkheim, 2004: 200). Portanto, a estabilidade do sistema de troca que constitui a sociedade moderna, depende do respeito s regras pr-estabelecidas (Raud-Mattedi, 2005: 130; Douglas, 2007: 74), denominado por Durkheim como clusulas no contratuais do contrato: o que evidencia que os contratos do origem a obrigaes que no foram contratadas est em que eles obrigam no apenas ao que neles est expresso, mas tambm a todas as conseqncias que a equidade, o uso ou a lei do obrigao de acordo com sua natureza (art. 135) (Durkheim, 2004: 199). Conforme Durkheim, o modelo do mercado proposto pelos liberais resultaria numa solidariedade precria, uma vez que seria baseada numa relao mercantil superficial (Raud-Mattedi, idem). Segundo Durkheim:

(...) o interesse aproxima os homens apenas por alguns instantes. Onde o interesse reina sozinho, nada vem refrear os egosmos em presena, cada eu se encontra em face do outro em p de guerra e uma trgua nesse eterno antagonismo no poderia ser de longa durao. De fato, o interesse o que h de menos constante no mundo (Durkheim, 2004:189).

1.5. Os sopros do sculo XX: o moinho satnico em Polanyi Na dcada de 40 do sculo XX, Polanyi o primeiro autor a questionar a universalidade do homo economicus: ele critica o pressuposto de que em todas as sociedades o indivduo tenha sido maximizador de lucros. Polanyi identifica trs tipos de sistemas econmicos ou princpios de comportamento associados a trs padres 29

institucionais. A reciprocidade, sistema encontrado nas economias primitivas, sociedades sem classes. Neste sistema, bens e servios so produzidos e trocados segundo modalidades e prazos fixados por normas sociais. A circulao de bens se faz seguindo o padro da simetria entre grupos comandada pela ddiva; a reciprocidade atua principalmente na organizao sexual da sociedade, est baseada nas relaes de parentesco13. A simetria tambm se faz ver no Kula: cada indivduo tem seu parceiro em outra ilha, personalizando a relao de reciprocidade; uma ddiva alongada no tempo. O segundo princpio, da redistribuio, caracteriza as sociedades antigas de castas ou extratos sociais que esto submetidos a um proto-Estado que armazena os recursos, a exemplo da civilizao egpcia e dos povos babilnicos. O padro a centralidade, que fornece uma conduta para a coleta, armazenagem e redistribuio de bens e servios (Polanyi, 2000: 68-69). Para Polanyi dentro destes princpios de comportamento, no h razo para interferncia da motivao econmica individual j que a diviso do trabalho fica automaticamente assegurada. Deste modo, no h motivos para o temor quanto s motivaes e o esforo pessoal visto que as obrigaes econmicas sero desempenhadas.

Numa tal comunidade vedada a idia de lucro, as disputas e os regateios so desacreditados; o dar graciosamente considerado virtude; no aparece a

13 Para os melansios das ilhas Trobriand a garantia da sobrevivncia est dada porque os produtos da horta do homem no vo para a esposa, mas, para a famlia de sua irm. Da relao de parentesco se extrai a sobrevivncia: ningum produz para proveito prprio, da mesma maneira que o cunhado garante seus filhos (Polanyi, 2000: 67).

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suposta propenso barganha, permuta e troca. Na verdade o sistema econmico mera funo da organizao social (Polanyi, 2000: 69).

O terceiro princpio da troca mercantil surge tardiamente na historia da humanidade, onde diferentes unidades econmicas so integradas pelo funcionamento de uma instituio separada desimbedded das outras relaes polticas, religiosas ou de parentesco. Este debate ser retomado na dcada de 70 por Mark Granovetter, autor que se coloca entre substantivistas e formalistas de maneira a apresentar uma proposta alternativa para o entendimento dos mercados como veremos a seguir. 1.6. Granovetter e a fundao da Nova Sociologia Econmica O dilogo da Sociologia Econmica com a economia neoclssica foi, como j colocado, retomado na dcada de 70 com a obra de Mark Granovetter. O esforo dos autores da rea foi o de questionar o pacto parsoniano14. Desde ento, um nmero crescente de socilogos dedica-se anlise dos fatos econmicos em busca de ferramentas tericas e explicaes alternativas econmica neoclssica. Contrariando o pressuposto da viso neoclssica que defende a necessidade do anonimato dos atores para o bom funcionamento do
14 Desde a criao da Sociedade Americana de Sociologia em 1905 ficou estabelecida uma diviso de trabalho entre economistas e socilogos na qual os primeiros analisariam o ncleo duro do mercado: formao de preo, mercado, contrato, dinheiro, comercio, bancos; para os socilogos teriam ficado as sobras: estudos sobre famlia, demografia, pobreza, religio, etc. (Swedberg, 2004). Parsons, na dcada de 30, reafirmou esta diviso de trabalho propondo uma sociologia econmica que analisasse os valores que esto no substrato da ao econmica, neste sentido a sociologia econmica seria um complemento cincia econmica, ao estudar as instituies econmicas (Raud-Mattedi, 2005).

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mercado, White (1981) sugeriu que os mercados de produo estveis s eram possveis se os atores levassem em conta os comportamentos uns dos outros. Este autor mobiliza a noo de equivalncia estrutural s trocas entre as firmas: os produtores se observam mutuamente para definir a posio (nichos) que vo ocupar no mercado em termos de qualidade e volume (Steiner, 2006a). Em fins da dcada de 70, Granovetter (2003) estendeu o argumento de White sugerindo que todas as formas de interao econmica esto centradas nas relaes sociais e apresenta o modelo das relaes em rede como o constructo mais importante: as aes dos atores so condicionadas pelo pertencimento a determinadas redes. Tanto a situao como a identidade do ator so constrangidas pelos seus laos com outros atores e das interaes que estes ltimos mantm com outros membros da rede (Steiner, 2006a: 77). Neste sentido, contrariando o modelo neoclssico, o mercado no o livre jogo de foras abstratas (oferta/procura) entre atores atomizados e sim um conjunto de relaes imbricadas em redes concretas de relaes sociais (Wanderley, 2002). Granovetter se refere s duas orientaes: da teoria neoclssica como sub-socializada e do neoinstitucionalismo e viso parsoniana como sobre-socializada: o ator econmico no um tomo no contexto social nem to pouco escravo vtima dos constrangimentos estruturais como na segunda viso (Raud-Mattedi, 2005a). Na perspectiva substantivista, nas como j observado, o era comportamento econmico sociedades pr-mercantis

considerado como profundamente enraizado nas relaes sociais e na sociedade moderna a economia surge como esfera diferenciada e o 32

comportamento econmico visto como gradativamente autonomizado (Granovetter, op. cit). Assim, as transaes econmicas se afastam das obrigaes sociais ou familiares dos agentes envolvidos e so explicadas pelo clculo racional do lucro individual (id, ibid). Esta defesa chega at ao ponto, algumas vezes, de afirmar que a situao tradicional foi invertida, ao invs da vida econmica estar submersa nas relaes sociais, a sociedade que est submetida ao mercado; houve uma inverso de meios e fins (Polanyi, 2000: 77). A concepo substantivista de declnio do enraizamento provocado pela modernizao, entretanto, no foi aceita por muitos economistas; eles mantinham a idia de que o enraizamento encontrado nas sociedades arcaicas no era muito maior do que os baixos nveis encontrados nos mercados modernos(Granovetter, 2003:70). Esta a postura dos formalistas15 - antroplogos que a partir dos anos 20 defendem que mesmo nas sociedades tribais o comportamento econmico era suficientemente independente das relaes sociais. Granovetter prope o caminho do meio (Steiner, 2002), afirmando que o nvel de enraizamento do comportamento econmico menor em sociedades no reguladas pelo mercado do que querem os substantivistas e este nvel mudou menos com o processo de modernizao do que o defendido por estes autores. Porm este nvel foi e continua a ser mais substancial do que o defendido por formalistas e economistas. Ele contradiz formalistas e substantivistas sugerindo que relaes econmicas na sociedade moderna continuam inseridas nas
15 Os formalistas consideram a economia no sentido de economia de meios: a escolha da melhor estratgia para utilizar meios raros e o que explica a competio entre os atores. J os substantivistas tomam a economia como a melhor forma de distribuio de recursos dentro da sociedade segundo valores morais e ticos.

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relaes sociais a chamada insero social dos mercados (Granoveter, 2003: 70). Na sua anlise, ele faz duas proposies para o entendimento da ao econmica. A primeira proposio prximo da definio de Weber (2004) - observa que a ao econmica uma forma de ao social alm dos objetivos econmicos o ator econmico tambm persegue objetivos sociais (sociabilidade, reconhecimento, status e poder). Na segunda proposio afirma que a ao econmica socialmente situada; o que significa que os indivduos no agem de maneira autnoma, mas, que sua ao est imbricada em sistemas concretos de redes sociais. a sua tese da imbricao ou enraizamento social dos sistemas econmicos (Raud-Mattedi, 2005a.). A rede definida como um conjunto de atores ligados por uma relao. Para mostrar como as redes intervem na qualidade de mediao social Granovetter realiza uma pesquisa sobre a procura do emprego. Ele mostra como as informaes obtidas por intermdio de relaes pessoais explicam o encontro entre empregados e empregadores (Steiner, 2006a). Outros autores constroem abordagens alternativas16 dos mercados direcionando crticas a Granovetter. Bourdieu e Fligstein so autores que apontam a ausncia de reflexo sobre o papel do Estado (Bourdieu, 2005; Fligstein, 2001). Ambos enfatizam a dimenso poltico-cultural do mercado no quadro da NSE e defendem a continuidade quanto reflexo de Weber sobre a dimenso de luta e,
As outras abordagens da NSE so: Enfoque Cultural - analisa o papel dos significados coletivos na definio das estratgias econmicas e o enfoque Cognitivo dirigido s regularidades estruturais dos processos mentais que limitam o exerccio da racionalizao econmica. Sobre os trabalhos e autores de cada abordagem ver Wanderley (2002) e Fligstein e Dauter (2007) que define esta ltima abordagem como performtica.
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conseqentemente de poder. Ambos trabalham com a idia de atores desiguais e a importncia do Estado na estruturao e configurao do mercado como veremos a seguir. 1.7. A abordagem poltico-cultural da NSE: o mercado como campo de lutas Para Bourdieu, no campo econmico h distribuio desigual de diferentes tipos de capital: financeiro, comercial, simblico e tecnolgico (Bourdieu, 2005) e os atores se posicionam entre dominantes e dominados (Bourdieu, 2000). Neil Fligstein (2001) tece crticas abordagem estrutural de Granovetter ressaltando esta ausncia do contexto poltico-jurdico mais amplo no qual as redes esto inseridas; observa que lhes falta um modelo de poltica, tambm no iluminam as pr-condies sociais para as instituies econmicas - Fligstein enfatiza o papel das instituies. Tambm no apresentam uma maneira de conceituar como os atores constroem seus mundos:

As redes esto no cerne do mercado at o ponto em que refletem relaes sociais entre atores. A principal limitao das abordagens baseadas no conceito de redes que elas so estruturas sociais esparsas, sendo difcil perceber como podem dar conta do que observamos nos mercados (Fligstein, 2001: 28).

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Fligstein (2001) faz tambm uma crtica ao pressuposto do ator racional. Na sua concepo de mercado ele afirma haver suficiente incerteza de maneira que nenhum ator pode determinar quais comportamentos maximizaro seus lucros:

(...) os atores do mercado habitam um mundo obscuro em que nunca est claro quais aes tero quais conseqncias. No entanto, eles devem dar conta do mundo de forma a interpretar esta obscuridade, motivando e determinando os rumos da ao, justificando-a (Fligstein, 2001:31).

Aqui Fligstein rompe com a idia de concorrncia e defende que as empresas querem, antes de maximizar seus lucros (j que nenhuma delas sabe quais as conseqncias de seus atos), montar um mundo estvel onde as regras objetivam evitar uma guerra aberta. Nesta observao o autor prope um modelo sociolgico de ao defendendo que cada empresa, ao invs de agir para maximizar o lucro, age para estabilizar o mercado fazendo um acordo de no-agresso com as outras empresas: estas observam menos a demanda e mais as outras empresas procurando manter-se em seu nicho de mercado. Mesmo assim, h lutas de poder entre as empresas objetivando o controle do mercado. Esta a primeira dimenso da metfora do mercado como poltica, j que no mercado h conflito e h lutas, recuperando a noo weberiana do mercado. As tticas observadas nos negcios so orientadas no sentido de produzir relaes sociais estveis, particularmente entre competidores. Estes relacionamentos definem campos. Isto feito, as empresas 36

sinalizam uma para outra sobre seu preo e suas tticas de comercializao. Os relacionamentos definem como os mercados operam, qual o lugar de uma determinada empresa e como os atores devem interpretar as aes uns dos outros. Firmas estabilizadas usam o poder de sua posio para empreender estratgias que reforam aquela posio. Para sobreviver, empresas desafiadoras precisam encontrar um lugar no conjunto existente de relacionamentos sociais. Os mercados produzem culturas locais que definem quem um estabilizado e quem um desafiador, definem neste sentido uma estrutura social. Eles prescrevem como a competio vai operar em um dado mercado. Eles tambm fornecem aos atores estruturas cognitivas para interpretar a ao das outras organizaes. Este entendimento local que so as concepes de controle (Fligstein, 2002:15). As firmas contam com governos e cidados para produzir mercados. A habilidade deles para produzir mundos estveis depende, em grande parte, destes relacionamentos (id,ibid). Para demonstrar esta hiptese Fligstein (1990, 2001) analisa um conjunto de 100 empresas nos EUA, desde o final do sculo XIX at a dcada de 1990 e mostra que a maneira de evitar a concorrncia muda conforme as decises polticas, alternando diferentes concepes de controle: no sculo XIX prevalecem os monoplios e cartis, as empresas exercem controle direto sobre os concorrentes; o Direct Control. Isto acaba com o Sherman Act (1890). O incio do sculo XX ser o momento da nfase na integrao tcnica (verticalizao) para limitar incertezas e assegurar economias de escala e rentabilidade; os profissionais valorizados so os engenheiros, o perodo do 37

Manufactoring Control. Depois dos anos 20 h uma nfase na comercializao, reorganizao da empresa por produto, segmentao; momento do Marketing e Vendas. A ltima concepo a do controle financeiro: no quadro da desregulamentao financeira, surge uma nova concepo financeira na dcada de 1980; o foco ser a taxa de lucro mxima ao acionista. As empresas sero cotadas na Bolsa de Valores, os Conselhos Administrativos das empresas obedecem ao valor acionrio denominado shareholder value. Na fase da financeirizao, Fligstein (1990, 2001) aponta a criao da legislao de proteo ao direito dos acionistas, a existncia de prticas contbeis e o lanamento de oferta de compra. O Estado tambm promoveu a desregulamentao do mercado de trabalho e do transporte rodovirio e areo nas dcadas de 1970 e 1980 como forma de enfrentamento da estagflao. O governo Reagan props uma nova poltica de concorrncia para fortalecer as empresas nacionais afrouxando leis antitrustes e diminuindo o imposto sobre os lucros, medidas que incentivaram as fuses/aquisies. A segunda metfora do mercado como poltica refere-se relao do Estado com o mercado. Voltamos ao tema na seo 1.9.1. para discutir as profisses e o Estado. Bourdieu17 faz coro denncia de Durkheim quanto ao procedimento metodolgico da cincia econmica estar baseada numa abstrao e prope uma teoria alternativa que aborde os mercados

17 Conforme a analise crtica de Raud (2007), o rompimento de Bourdieu algo controverso, j que ele reconhece a autonomizao relativa da esfera econmica embora ao mesmo tempo critique o procedimento abstrato da cincia econmica. Outra ambigidade do autor refere-se s motivaes do agente econmico moderno.

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baseado nos conceitos de habitus18 e de campo. Fazendo uma crtica Economia Poltica em continuidade ao pensamento de Comte e Durkheim (Steiner, 2008), ele enfatiza a dimenso histrica, social e poltica que foram esquecidas pela cincia econmica e convida reconstruo da gnese das disposies econmicas dos agentes como do prprio campo econmico (Raud, 2007). (...) tudo o que a ortodoxia econmica considera como puro dado, a oferta, a demanda, o mercado, produto de uma construo social, um tipo de artefato histrico do qual somente a historia pode dar conta (Bourdieu, 2005:17). Este autor (2005) analisa o mercado de casas prprias na Frana e mostra, com esta pesquisa, como o mercado produto de uma dupla construo social, tanto do lado da oferta como da demanda. Ele observa que as empresas dominantes tm margem maior de liberdade e que no possvel ignorar as posies que os diversos atores tm no campo, pois as presses no vo ser as mesmas dependendo desta posio. Ele sofistica sua anlise do mercado em quatro dimenses sociolgicas. Na primeira dimenso, conforme Raud (2007), de forma crtica a Gary Becker e todo imperialismo econmico, ele questiona que o universo econmico avance a todas as esferas da vida. Na segunda, concordando com Durkheim, que as trocas nunca so completamente reduzidas a sua dimenso econmica, j que os contratos possuem clusulas no contratuais (Bourdieu, 2005: 22). A idia j citada no
18 Bourdieu (1996) observa que os sujeitos so de fato agentes que atuam e que sabem, dotados de um senso prtico, de um sistema adquirido de preferncias, de princpios de viso e de diviso, de estruturas cognitivas duradouras (que so incorporao de estruturas objetivas) e de esquemas de ao que orientam a percepo da situao e a resposta adequada. O habitus essa espcie de senso prtico do que se deve fazer em determinada situao (Bourdieu, 1996:42). Ao falar do campo econmico, Bourdieu (2005) observa que estas disposies so adquiridas em e por meio de uma experincia precoce e prolongada das necessidades do campo (id, ibid:19).

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inicio desta sesso de que o contrato depende de um fundo institucional composto pela tradio, a moral e o Direito. Na terceira dimenso, que os atores de Bourdieu e aqui podemos incluir os de Neil Fligstein (2001, 2002), no so iguais e intercambiveis como quer a economia, mas desiguais dotados de diferentes quantidades e formas de poder, podendo ser dominados ou dominantes no campo econmico para Bourdieu (Raud, 2007:210), outsiders ou incumbents para Fligstein (2001); tanto para Fligstein como Bourdieu os atores no escolhem livremente, suas escolhas tem o peso da estrutura do campo. Com relao racionalidade, Bourdieu se ope tanto viso sub como sobressocializada dos atores. Criticando o utilitarismo, Bourdieu fala de agentes razoveis, que no agem sem razo, mas no so agentes racionais. Eles atribuem importncia, interesse, a um jogo social dentro do campo do qual fazem parte (Bourdieu,1996). Contra a viso sobressocializada que afirma os atores como respeitando de maneira cega a regras e valores, Bourdieu resgata a subjetividade atravs da noo de habitus o que d origem s diferentes trajetrias e est ligado posio do agente no espao social (Raud, 2007). 1.8. Instituies e regulao Conforme Raud-Mattedi (2005) na sociologia econmica de Durkheim e Weber as instituies organizam as relaes sociais e as atividades econmicas (id, ibid:130). Isto acontece no apenas porque as instituies regulamentam os conflitos de interesse, mas, principalmente porque permitem a definio mesma dos interesses individuais 40

(Trigilia, 2002:76-77). Raud-Mattedi (2005) afirma que isto pode ser aplicado tanto para Durkheim como para a sociologia weberiana, com a diferena de que, se para Durkheim as instituies determinam o comportamento para Weber elas apenas o orientam - o respeito a uma regra social consiste numa ao social que pode ser orientada a fins, a valor, pelo afeto ou pela tradio. Neste sentido no a norma em si que explica a ao social, mas a apropriao que o ator faz da instituio. a viso de mundo do ator que condiciona o interesse. Conforme RaudMattedi (idem) o investimento da obra de Weber est em mostrar como os interesses e meios para satisfaz-los so situados historicamente, j que devem ser legitimados pelos valores existentes na sociedade (id, ibid:132). Na reflexo sobre as instituies Durkheim (2004) dialoga com os liberais e Spencer criticando a afirmao de que a sociedade estaria baseada unicamente no contrato mercantil. Ele mostra que a estabilidade do sistema de troca generalizada, ponto fundamental da sociedade moderna, depende do respeito s regras pr-estabelecidas. A viabilidade do contrato como relao mercantil generalizada, depende de um fundo institucional composto de um lado, pelo costumes mentais e comportamentos enraizados na repetio da troca ao longo do tempo e, de outro lado, pelas regras jurdicas, que nada mais so que a cristalizao de costumes mentais (Raud-Mattedi, 2005: 130). O respeito ao indivduo, norma social tpica da sociedade moderna est expresso nos sentimentos de simpatia que os seres humanos sentem um em relao ao outro. Este respeito fundamenta a condenao coletiva da injustia e nesse contexto que a conscincia social rebela-se contra o contrato injusto (idem: 134). Embora Durkheim 41

afirme que um princpio de justia difundido pelas regras morais, o qual orienta a vida econmica de maneira geral e influencia o estabelecimento de contratos e preos (id, ibid), a maneira como este princpio de justia se estabelece resultado de embates simblicos e de um processo de legitimao (Douglas, 1996) no qual entram em disputa atores desiguais (Bourdieu, 2005). Ao abordar a relao direito e mercado, Weber sustenta o seu papel menos importante do que as convenes. O direito respeitado essencialmente em funo de uma conveno social que reprova a desobedincia civil (Raud-Mattedi, 2005). De maneira geral, conforme Raud-Mattedi, na perspectiva weberiana os interesses esto condicionados pela viso de mundo, a economia de mercado s se mantm no quadro de uma sociedade que incentiva a busca de lucro e onde reina a tica do trabalho (idem). Neste sentido os interesses precisam de valores para formulao de seus objetivos e legitimao dos meios empregados para persegui-los. Esta reflexo est base da Nova Sociologia Econmica (Theret, 2003). Com relao moral, Durkheim adota uma postura ao mesmo tempo normativa e analtica. Ele adverte para os riscos da modernidade ao constatar o estado de anomia da sociedade cuja esfera econmica pensada como autnoma, ou seja, no est regulada moralmente (Durkheim, 2004). Ele analisa particularmente a moral profissional. Voltando discusso com os liberais e Spencer, embora Durkheim reconhecesse o perigo de que a diviso do trabalho pudesse reduzir o indivduo ao papel de mquina, considera que a se encontrava um reducionismo das interpretaes econmicas j que por elas o ser

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humano era percebido apenas como meio de gerar riqueza e no como ser humano em sua condio racional e sensvel. Durkheim observa que onde o direito restitutivo muito desenvolvido, h para cada profisso uma moral profissional. No interior de diferentes grupos profissionais h uma opinio difusa dentro do agregado do grupo, mesmo sem estar munida de sanes, faz-se no obstante obedecer. H usos e costumes comuns a uma mesma ordem de funcionrios e que nenhum deles pode infringir sem incorrer na censura das corporaes (Durkheim, 2004: 217). Durkheim faz referncia origem religiosa do contrato e da propriedade privada: a propriedade sagrada porque o indivduo sagrado na sociedade moderna (Durkheim, 1983). A confiana no mercado fica assegurada pelas regras morais - mesmo que as pessoas no se conheam diretamente - pelo respeito aos mesmos valores fundamentais, os direitos do indivduo (Raud-Mattedi, idem:134). Tambm as regras morais difundem um princpio de justia que orienta a vida econmica de maneira geral e que influencia o estabelecimento de contratos e preos. Conforme Raud Mattedi (idem), Durkheim teve o mrito de chamar a ateno para a tica no mercado, que pode se revelar mais forte do que a pura lgica econmica. Com relao coero, Durkheim observa a diminuio do papel do Direito repressivo acompanhada do aumento da ao do direito restitutivo, que no existia originalmente. A interveno social no tem mais por efeito impor a todo mundo certas prticas uniformes, mas consiste muito mais em definir e regular as relaes especiais das diferentes funes sociais (...) (Durkheim, 2004:191).

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Tanto Durkheim como Weber consideram o papel do Direito no apenas como regra coercitiva, antes, como instrumento facilitador no sentido de assegurar as regras de confiana entre os atores. Durkheim observa em particular que o contrato precisa do Direito, j que este para ele fato social exterior, anterior e passvel de exercer coero nas conscincias individuais e tambm porque encerra uma dimenso coletiva de longo prazo. Ele assegura a confiana, permite economizar tempo social e reduzir os conflitos no mercado, na medida em que define os direitos e os deveres de cada um (Raud-Mattedi, idem: 135). Conforme Weber, na economia o Direito regulamenta as relaes mercantis pela efetiva limitao jurdica das trocas ou limitao de lutas de concorrncia (Weber, 1999: 50-51). Segundo Weber, as pessoas respeitam as regras jurdicas por uma variedade de motivos, indo do utilitrio ao tico (Raud-Mattedi). No quadro da economia moderna do qual participa o Direito, este ltimo permite a calculabilidade e previso das aes. 1.9. Cognio, comunidades profissionais e o mercado Segundo Fligstein, (2001; 2002) as organizaes adotam uma nova prtica institucional devido ao reforo que oferece sua legitimidade social; esta prtica tem um valor largamente reconhecido num ambiente cultural mais amplo. Fligstein analisa a diversificao das empresas norte-americanas nos anos 50 e 60 por conta do valor atribudo a esta noo (diversificao) em foros profissionais alm do que esta escolha confirmar o papel social dos profissionais e sua viso de mundo (Fligstein, 1990; 2001; 2001a). A legitimidade de 44

determinados arranjos institucionais pode ser explicada pela expanso do papel regulador do Estado que impe numerosas prticas s organizaes e a crescente profissionalizao de numerosas esferas de atividade engendrando comunidades profissionais dotadas de uma autoridade cultural suficiente para impor certas normas ou prticas aos seus membros. Mobilizamos o aporte de Fligstein e Douglas para analisar as comunidades profissionais em ao na construo do campo cognitivo do abastecimento alimentar brasileiro. 1.9.1. Burocracia: a profisso e o Estado. Entre velhos e novos institucionalistas Weber discute a influencia recproca entre esfera econmica e esfera poltica destacando como ponto chave na distino a noo de violncia. O uso da violncia como monoplio do Estado num determinado territrio, a atividade econmica vista como atividade intrinsecamente pacfica, na qual os conflitos de interesses devem ser resolvidos pelo compromisso ou pelo poder, mas, no pela violncia (Raud-Mattedi, idem:137). Para Weber o papel do Estado o de assegurar as regras do jogo, em particular um sistema monetrio racional, no fazendo flutuar a moeda em funo de interesses polticos. Em segundo lugar, o Estado atravs da burocracia participa da difuso de um ethos que entra em relao de reforo com o ethos capitalista, ou seja, a nfase na impessoalidade e racionalidade (idem). Para Durkheim, o Estado menos um rgo executivo que age do que deliberativo que pensa e que elabora certas representaes que valem para a coletividade (Durkheim, 1983: 46). Durkheim critica 45

Spencer e os economistas que afirmaram que as funes do Estado regrediram. Conforme argumenta Durkheim contra Spencer, o Estado diminuiu suas funes em relao guerra, porm, assumiu novas funes na rea da educao, sade, infra-estrutura de transportes, comunicaes; com suas ramificaes se estendendo a todo territrio nacional (Raud-Mattedi, 2005). Esta idia foi recentemente retomada por Bourdieu na anlise da construo social do mercado de casas prprias na Frana e por Neil Fligstein na anlise das transformaes do mercado de informtica nos EUA. Conforme observa Raud-Mattedi, na reflexo de Durkheim sobre o Estado possvel observar que o crescimento do individualismo no implica a diminuio do papel do Estado, pelo contrrio, justamente o Estado que legitima e garante o individualismo, que afirma e faz respeitar os direitos do indivduo (id, ibid:138). Longe de nossa individualidade moral ser antagonizada pelo Estado, ela produto dele (Durkheim, 1983: 63). O Estado assegura o agir do individuo de maneira mais completa permitida pelo estado social; aqui cai por terra a idia de Estado tirano, ele redentor do indivduo. Longe da viso dos socialistas do Estado como simples engrenagem da mquina econmica, como servidor da economia, o papel do Estado moral.

H, sobretudo, um rgo em relao ao qual nosso estado de dependncia aumenta cada vez mais: o Estado. Os pontos pelos quais estamos em contato com ele se multiplicam, assim como as ocasies em que ele

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tem por encargo chamar-nos ao sentimento da solidariedade comum19 (Durkheim, 2004a: 218).

Nesse

sentido,

para

Durkheim,

Estado

influencia

indiretamente o mercado, uma vez que assegura no s o respeito aos contratos e propriedade privada, por meio da garantia dos direitos individuais, mas tambm a justia das trocas. O Estado no pode intervir diretamente na vida econmica, ele o faz atravs das corporaes profissionais (Raud-Mattedi, idem:138). A idia do Estado construtor de mercados volta com Fligstein (2001, 2002) e Bourdieu (2005), autores que afirmam que os mercados so campos, arenas em que h uma estrutura cognitiva onde os indivduos entram em interao, como j citado. Esta reflexo se aproxima dos autores do Neoinstitucionalismo Histrico que assinalam a capacidade de autonomia dos autores da esfera estatal distante do automatismo da leitura macroestrutural marxista. Sckocpol acena ainda para a possibilidade de anlise das regularidades cognitivas que formam diferentes culturas polticas nas diferentes formaes estatais (Skocpol, 1996). A segunda dimenso desta metfora do mercado como poltica de Fligstein se refere relao do Estado com o mercado: a formao do mercado, segundo Fligstein (2001), faz parte da formao do Estado. Fligstein concorda com Weber e a noo chave de estabilidade como condio institucional bsica da economia de mercado:
Durkheim defendia os valores republicanos como sagrados e propunha a escola laica para sua difuso. Em sua obra pstuma Educao e Sociologia, fala do papel do Estado na educao: Admitido que a educao seja essencialmente social no pode o Estado desinteressar-se dela. Ao contrrio, tudo o que seja educao deve estar at certo ponto submetido sua influencia (Durkheim, 1969:47, apud Rodrigues 2005: 8)
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Os Estados modernos de economia capitalista criaram as condies institucionais para que os mercados se tornassem estveis. Identifico quais instituies esto em jogo e vejo sua construo como projetos polticos empreendidos por atores poderosos. Grandes crises societais como guerras, depresses ou a entrada de uma nao no desenvolvimento moderno so determinantes para entender o progresso econmico de uma sociedade. Uma vez estabelecidas estas regras de construo dos mercados e de interveno nos mesmos, so chaves para a compreenso de como os novos mercados se desenvolvem numa sociedade20 (Fligstein, 2001:27).

O Estado um dos atores preferenciais na construo e manuteno dos arranjos institucionais; criando as leis e regulamentaes relativas poltica fiscal, ao capital financeiro, concorrncia, s relaes salariais, s patentes e aos direitos de propriedade; promove compras pblicas; financia a pesquisa e a construo de infraestruturas; participao no capital de empresas (gua, eletricidade); garante juridicamente a aplicao dos contratos e tem ainda as funes de assistncia social (como creches para que as mulheres trabalhem) e redistribuio. Utilizamos esta referencia para compreender a trajetria da relao mercado e Estado do abastecimento alimentar brasileiro.

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Nesta ltima afirmao est presente a idia de path dependency (dependncia do caminho): dependncia com relao ao caminho escolhido no passado, que restringe o leque de opes institucionais; as instituies regulatrias iniciais moldam o desenvolvimento de novos mercados. O autor exemplifica com o nascimento do mercado de biotecnologia que tem como tendncia acompanhar o vizinho mercado da indstria farmacutica (Fligstein, 2001).

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Fligstein (idem) apresenta as condies sociais necessrias como pr-condies para a existncia dos mercados. So instituies que dizem respeito a regras compartilhadas, leis ou entendimentos coletivos, mantidos pelo costume, por um acordo explcito ou implcito. Estas instituies podem ser chamadas de direitos de propriedade (relaes sociais que definem quem pode reivindicar os lucros), estruturas de governana (estabelecem as normas legais e ilegais de como as empresas podem controlar a concorrncia, apresentando-se na forma de leis e prticas institucionais informais), regras de troca (define quem negocia com quem e as condies) e as concepes de controle (entendimentos que estruturam as percepes de como funciona um mercado). As concepes de controle so tambm vises de mundo que permite aos atores interpretar as aes dos outros e um reflexo da forma como o mercado est estruturado. Estas instituies permitem que os atores no mercado se organizem para competir, cooperar e trocar. No tocante ao papel do Estado, Fligstein afirma que ele deve ajudar a criar, ratificar ou no mnimo no se opor s concepes de controle (Fligstein, 2001: 29-30). Os direitos de propriedade dizem respeito s definies e controle de propriedade. Se tradicionalmente o controle era sobre objetos e particularmente a terra, o longo prazo do desenvolvimento capitalista inclui o controle sobre idias, processos e prticas. Formas legais definem a habilidade de possuir e dispor de propriedade e englobam os domnios exclusivos, parcerias, fundos de participao. Patentes e prticas de certificao so tambm direitos de propriedade dada a garantia exclusiva a seus portadores das prticas e ganhos destas designaes. (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Para o mercado alimentar, 49

nas ltimas dcadas, as tecnologias de informao e comunicao (TIC) somadas s novas biotecnologias constitui o novo paradigma tecnolgico em substituio tecnologia intensiva em capital e energia (Wilkinson e Castelli, 2000). Abordaremos a Lei de Patentes e a Lei de Proteo de Cultivares no Brasil, para analisar um aspecto dos direitos de propriedade na sesso trs. A constituio destes direitos um processo poltico contestvel, onde Estados, trabalhadores, comunidades locais, fornecedores e clientes podem intervir na forma como proprietrios podem dispor da propriedade (Fligstein 2001a). Em todas as sociedades, comunidades locais podem confiscar propriedades e impedir a livre agncia dos proprietrios; este o caso de regulao ambiental ou as leis de zoneamento (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Estruturas de governana referem-se s leis e prticas informais que situam os limites da competio legal e cooperao: leis antitruste, polticas de competio, regras sobre formas legais e ilegais de cooperao como cartel, joint ventures e fuses; voltamos a elas para falar das mudanas atuais no mercado alimentar e a emergncia das grandes redes supermercadistas no Brasil. Regras de troca facilitam a troca pelo estabelecimento de regras sob as quais as transaes so garantidas. Elas definem quem troca com quem e do a garantia de que os bens sero entregues dentro de uma ordem e sero pagos promovendo a circulao pela construo de regras mais simples, mais claras e de menor custo (Fligstein e Mara-Drita, 1996: 15). Tais regras estabelecem a definio de projetos e garantem a segurana do produto. Como as relaes sociais denominadas estruturas de governana e direitos de propriedade, as regras de troca esto 50

legalmente respaldadas desde que forneam mecanismos pelos quais as firmas distingam as condies de troca. Estas categorias conceituais esto ligadas de diferentes maneiras e esto separadas apenas analiticamente para a compreenso da construo dos diferentes mercados (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Voltamos s regras de troca para falar da construo do mercado dos FLV, atuao das CEASAS e construo dos padres de segurana e qualidade alimentares. Fligstein e Mara-Drita (1996) constatam as regras de troca como o item principal na construo do MCE, assunto discutido no captulo 4 e 5. Este autor afirma que o desenvolvimento capitalista depende da produo de instituies estveis e da criao de uma slida estrutura para guiar as interaes de trabalhadores, capitalistas e Estados. Porm, as pesquisas desta rea, segundo este autor, tm demonstrado que h uma mirade de caminhos para conseguir estas formas estveis: em algumas sociedades os empresrios capitalistas dominam. Em outras, trabalhadores e oficiais do Estado jogam um papel mais forte21; estes tipos ideais do sentido aos estilos de poltica e domnios das sociedades capitalistas atuais: ora a balana pende para os capitalistas, ora para os trabalhadores.
21 O autor cita, como tipos ideais, o modelo dos EUA, Japo, Escandinvia, Frana e Alemanha. EUA como o exemplo mais puro de como capitalistas podem usar policy domains em seu prprio interesse; com a completa ausncia do governo na capacidade de interveno direta, no mximo de cunho regulatrio. luz do direito de propriedade este pas est organizado para maximizar o direito do acionista. Japo, modelo no qual capitalistas e oficiais do Estado compartilham o controle sobre os policy domains da economia: esta organizada para proteger pequenas empresas e agricultura no mercado domstico, enquanto suporta grandes empresas na exportao. A Escandinvia, no momento atual, parece o tipo ideal mais prximo da dominncia de trabalhadores com o suporte dos atores do Estado que segue o modelo alemo de um compromisso entre capital e trabalho. A Frana aparece como modelo hbrido que talvez tenha o mais forte controle de atores do Estado do que qualquer outro membro da OCDE, um governo altamente intervencionista e, por ltimo, a Alemanha tem um compromisso poltico entre capital e trabalho, embora em muitos domnios o trabalho parea ter o controle (Fligstein, 2002).

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Uma vez que os estilos so caracterizados possvel prever que tipo de nova capacidade poltica estatal possvel de ser construda em crises polticas ou econmicas. O argumento de Fligstein o de que, o grau pelo qual esta dominao se espalha dentro da lgica do sistema de emprego explica como empregos so criados e quanto os trabalhadores so capazes de influenciar a renda salarial. Exceto em situaes de Estados rent-seeking, h possibilidades para o crescimento econmico (Fligstein, 2002:60). Referimo-nos a esta reflexo de Fligstein para analisar a condio dos agricultores familiares no Brasil, enquanto responsveis pelo abastecimento alimentar. A reconstituio da histria do Brasil, pas colonizado e que no sculo XX viveu a experincia de um governo autoritrio ser o eixo da anlise, assunto do captulo 2. 1.9.2. Burocracia e mundo rural path-dependency e o Estado Fligstein (2002) observa em suas pesquisas como os funcionrios de Estado so educados pela lgica de mercado e a teoria econmica contribui para a evoluo da organizao econmica: o que transmitido nas diversas instituies de ensino tende a ser racionalizado. Estes profissionais, ao atuar, vo agir de acordo com a teoria econmica, o que tende a homogeneizar a forma como as empresas vo se comportar e assim tambm isto se estende para a esfera pblica: ministrios, secretarias e rgos pblicos em geral. No h necessidade de impor algo ao Estado, as pessoas que formam o Estado tm a mesma formao dos empresrios, atores tanto do sistema econmico como do poltico passam pela mesma formao. 52

Aqui, referimos um dos estudos de Fligstein sobre a construo social do mercado de informtica nos EUA (Fligstein, 2001): se as anlises correntes deste mercado mostravam-no como efeito espontneo da ao de empresrios shumpeterianos, Fligstein considera esta viso como um mito a ser desconstrudo desvendando o papel fundamental da atuao do Estado. A imagem de uma regio que se desenvolve espontnea com pequenas empresas em concorrncia perfeita se desmonta com a constatao de concentrao financeira elevada, onde cada empresa controla at 60% dos mercados onde atuam. O Estado atuou, de maneira geral: nas leis de propriedade que favoreceram os detentores de patentes; nas regras de concorrncia que favoreceram companhias de telefone e cabo; leis sobre imigrao para garantir o abastecimento de engenheiros, o drain brain (Fligstein, 1996, 2001a). Aqui tambm a obra de Fligstein se aproxima de Durkheim e a idia do Estado construtor de mercados. Mas, afinal, questionando a idia do ator racional, de que forma explicar os novos arranjos institucionais? Como se d a inter-influncia mercado/Estado e quais so os atores/profisses em jogo? Propomo-nos a refletir sobre estas questes a partir dos pressupostos durkeimianos e sua aproximao com a virada lingstica que ora segue. 1.10. Cognio, sociologia do conhecimento e teoria institucional As primeiras reflexes de Durkheim para a proposta da Diviso do Trabalho Social de 1893 so definidas em 1882 de maneira vaga como a relao entre individualismo e socialismo. Os termos empregados marcam a impreciso do pensamento reportando a uma 53

abordagem filosfica mais geral buscando confrontar aquilo que se considera (no momento vivido por Durkheim) como dois modos antagnicos de organizao social e poltica (o individualismo indicando o liberalismo poltico e, sobretudo, econmico) e o socialismo pelas doutrinas que colocam em primeiro lugar a primazia da necessidade de questionamento do Estado e de qualquer outro centro regulador (Steiner, 2005). Ao lado de Mauss, Durkheim modifica a formulao do objeto em 1884; trata-se agora da relao entre indivduo e solidariedade social:

Como pode o indivduo se tornar mais autnomo quando depende mais estreitamente da sociedade? (Diviso do trabalho, XLIII apud Steiner, 2005 traduo da autora).

Estas reflexes se enriqueceram na viagem de Durkheim Alemanha e o contato com diversas concepes da cincia social. De maneira particular, na forma como Durkheim vai operar esta problemtica na Diviso (Steiner, 2005). Para Steiner (idem), a originalidade do pensamento de Durkheim est ligada ao seu distanciamento das maneiras de pensar o cimento que une indivduos entre si para formar uma sociedade. Em primeiro lugar sua insistncia, inspirado por Montesquieu, que a ligao social no provm essencialmente do poltico no sentido de que depender das decises voluntrias dos agentes do governo. Em segundo, a rejeio de todo fundamento utilitarista do social: a sociedade no resultado da busca do interesse pessoal. 54

Uma vez que estas teses foram afastadas, abre-se o caminho para a linha mestra proposta por Durkheim: a idia central de que o vnculo social antes de tudo um vnculo moral (Rodrigues, 2005). A moral no seu sentido mais amplo desenha as regras que presidem as relaes entre os indivduos que formam uma sociedade. Desta forma, as regras morais enunciam as condies fundamentais de solidariedade social22. Iniciamos a prxima sesso com o dilogo de Durkheim com os pragmatistas para em seguida apontar a retomada de Douglas do pensamento durkheimiano no caminho de uma teoria institucionalista. Durkheim e os pragmatistas O j conhecido combate dos pragmatistas23 ao cientificismo, culto verdade que sustenta a hiptese platnica retomada por Descartes e Kant da existncia de julgamentos universais e necessrios foi retomado nas aulas de Durkheim (2004) no curso de 1913-1914: Pragmatismo e Sociologia. Durkheim j em As Formas Elementares da vida religiosa estabelece um dilogo com empiristas e idealistas do qual emerge sua teoria do conhecimento, como j citado. Para o empirismo a verdade est dada no mundo sensvel, para o racionalismo ela dada no mundo
22 Sobre o tema ver os captulos 5 e 6 da Diviso do Trabalho Social: Durkheim mostra como com a emergncia da sociedade moderna observa-se o aumento do direito restitutivo (permisso legal de acordos comerciais, contratos, etc.) e diminuio do direito repressivo; neste sentido uma preponderncia da solidariedade orgnica sobre a mecnica (Durkheim, 2004). 23 O pragmatismo foi introduzido por Charles Sanders Pierce (1839- 1914) num artigo de 1878 na revista americana Popular Science Monthly chamado Comment rendre nos ides claires, porm o termo aparecer sob a forma impressa em 1902 (Durkheim, 2004).

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inteligvel, pensamento ou razo absoluta. Na primeira corrente, o sistema de verdade e da realidade nos externo e dado inteiramente fora de ns. Durkheim destaca o pragmatismo individualista de James, primeiro pela sua reflexo sobre a experincia religiosa e depois pela sua proposio de uma teoria da verdade contra a qual Durkheim prope a sua prpria (id, ibid:11). No dilogo com o pragmatismo, Durkheim endossa as crticas de William James e sua abordagem perspectiva esttica do racionalismo (Durkheim, 2004: 25) sem, no entanto, abarcar a fugacidade da verdade desta corrente. James defende que o conceito produto da ao ou da experincia individual e postula um vnculo indissocivel entre o pensamento e a vida ou existncia espiritual e humana. O fundamental no o esprito ou as coisas, mas, a experincia. A verdade no independente da ao humana e ela no um dado divorciado da vida. Se, para os racionalistas a mente est de um lado e o real do outro, para o pragmatismo realidade e pensamento fazem parte de um mesmo processo (id, ibid: 107). As conseqncias desta postura so a continuidade sujeito/objeto e a similaridade pensamento/mundo: sujeito e objeto so, portanto, uma s e mesma realidade que, segundo as circunstancias, se apresenta com contextos diferentes (id, ibid:112). Durkheim, embora concordando com estas crticas do pragmatismo ao racionalismo, discorda da sada individualista de James. O empirismo radical, tal como definido por James, a doutrina que no v nada alm da experincia, em sua totalidade, se basta a si mesma e no depende de nada. Para isso, necessrio que a experincia se

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explique por si mesmo e que o mundo contenha nele prprio todos os princpios necessrios sua prpria explicao (id, ibid: 100). Durkheim observa que as verdades da experincia religiosa, defendidas por James, so exclusivamente as da religio interior, na experincia ntima da conscincia individual. Ele negligenciaria, segundo Durkheim, tudo o que diz respeito s instituies, igrejas e prticas consagradas (id, ibid: 146). Em oposio ao pragmatismo, Durkheim prope as categorias e conceitos como representaes coletivas e no somente como resultado da experincia individual; embora o indivduo seja responsvel pelas mudanas sofridas pelos conceitos no curso do tempo. Nas Formas elementares da vida religiosa ele faz duas afirmaes: 1. que categorias fundamentais tm origem religiosa: o fundamento do conhecimento coletivo, o vnculo social fundamental s se realiza quando toma razes na mente dos indivduos em um modelo de ordem social (Durkheim, 2003). Durkheim investigou como os indivduos internalizam as prescries dos grupos, fenmeno que passa pelo processo de categorizao. Para Durkheim sagrado e profano so os dois plos da vida religiosa, a qual expressa a relao indivduo e sociedade, como j citado. 2. Estas categorias emergem da vida social ou da experincia, em particular de prticas sociais de uma dada sociedade: pois se os homens no se entendessem a todo o momento sobre idias essenciais, se no tivessem uma concepo homognea de tempo, causa, espao, nmero seria impossvel todo o acordo entre as inteligncias e conseqentemente toda a vida em comum (Durkheim, 2000: 29-30).

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Para explicar como a vida social pode ser fonte da vida lgica, Durkheim defende que a matria mesma do pensamento lgico feita de conceitos. Perguntar como a sociedade pode ter desempenhado um papel na gnese do pensamento lgico equivale, portanto, a perguntar como ela pode ter participado da formao dos conceitos (Durkheim, 2004: 479). Os conceitos opem-se s representaes individuais, visto que so obras da comunidade e, portanto, as representaes coletivas acrescem experincia individual tudo o que o coletivo acumulou da cincia e sabedoria ao curso dos sculos (id, ibid: 483). As representaes coletivas so o contedo conceitual interno da sociedade. O conceito expressa a maneira como a sociedade no seu conjunto representa os objetos da experincia. Se o conceito muda, no que esteja em sua natureza mudar, que descobrimos nele alguma imperfeio, que ele tem necessidade de ser retificado (id, ibid: 481). Durkheim descreve a crena como uma regra da ao, sendo que toda representao coletiva deve servir, sobre o plano prtico aos indivduos, deve suscitar atos que sejam ajustados s coisas, s realidades, s quais ele corresponde. Ora, para suscitar os atos preciso que a prpria representao seja adaptada a estas realidades (Durkheim, 2004:176). Ele defende as representaes coletivas enquanto mediadoras da relao sujeito-objeto. So elas a garantia de objetividade; so objetivas porque so coletivas como obras da sociedade, ricas da sua experincia (Durkheim, 2000: 486). No como ferramentas para serem usadas face ao mundo, e sim representaes aperfeioadas do mundo: uma sociedade no se constitui da massa de indivduos que a compe, solo 58

que ocupam (...), mas, antes de tudo, pela idia que ela faz de si mesma (id, ibid: 467). Durkheim sugere um paralelo entre o Pragmatismo e a Sociologia argumentando a favor da Sociologia que, no mesmo esforo para compreender a verdade e a razo, aplica o ponto de vista histrico s coisas humanas. O Homem um produto da histria (...) no h nada nele que seja definido de antemo. Tudo que est no Homem foi feito pela humanidade no curso do tempo. Se a verdade humana ela tambm produto humano (Durkheim, 2004: 158). Se o pragmatismo pretende explicar a verdade psicolgica e subjetivamente, Durkheim prope a Sociologia como possibilidade de explicaes mais amplas, j que para esta disciplina verdade, razo e moral so resultados de uma evoluo que engloba todo o desenvolvimento da histria humana (id, ibid: 159). Esta afirmao da continuidade sujeito e objeto e das representaes coletivas como verdades que so produtos humanos do o fundamento para o eixo de anlise de nossa pesquisa e nos permite pensar as instituies como conformadoras de prticas sociais, em particular, as instituies que esto na gnese do abastecimento alimentar no Brasil. 1.11. Mary Douglas: hierarquias e mercados como relaes de pertencimento As instituies pensantes: por uma teoria da ao coletiva O objetivo desta seo apresentar alguns conceitos da obra de Mary Douglas para pensar o mercado, os quais se aproximam das 59

reflexes de autores da Nova Sociologia Econmica. Apontamos algumas das contribuies da autora que se agregam aos esforos da Nova Sociologia Econmica para pensar os mercados. Na dcada de 60 a obra de Mary Douglas intitulada Pureza e Perigo, constitui-se num projeto de fundamentao terica e lgica sobre o controle social da cognio. O tema ser aprofundado em Risco e Cultura (1983) em conjunto com Aaron Wildavsky, mostrando como a anlise antropolgica das crenas pblicas - empreendida na frica pode ser generalizada sociedade de mercado. O esforo de Douglas o de desfazer-se de uma viso corrente de que os rituais primitivos de pureza so simblicos, ao mesmo tempo, que as nossas preocupaes modernas com sujeira e limpeza so fruto de uma viso higinica baseada na neutralidade e no realismo. Fazendo referencia s obras de Malinowski, Radcliffe-Brown, Evans-Pritchard ela prope uma reflexo do campo simblico em relao sociedade moderna em economia de mercado. Douglas coloca-se em continuidade ao pensamento de Durkheim (2004) ao mostrar como a realidade social construda por oposies entre o sagrado e o profano num acordo compartilhado coletivamente. Durkheim mostra a maneira como emergem as categorias de pensamento questionando os pressupostos idealistas e os empiristas. Nem a religio um fenmeno a priori que encontra eco na realidade, nem tampouco se trata de categorias que emergem da experincia emprica individual, como j citado. Amparado pelas evidncias da organizao das tribos em torno do totem Durkheim faz sua demonstrao da religio como experincia do fervilhamento coletivo que expressa o esprito das relaes de 60

pertencimento: a sociedade Deus. A fixao de uma instituio um processo antes cognitivo e intelectual do que poltico e econmico. A misso do cientista para Douglas mostrar o processo cognitivo que est na base da ordem social de um lado e de outro demonstrar que o processo cognitivo mais elementar do indivduo depende de instituies sociais (Douglas, 1975/1993). O passo seguinte dado por Douglas em relao a Durkheim o de mostrar como a sociedade moderna em economia mercantil repousa sobre uma oposio bsica entre mercados e hierarquias, no sentido colocado por Weber24. Algo que de igual maneira expressa relaes de pertencimento. Prximo do debate institucional levantado por Granovetter, Douglas dialoga com autores do funcionalismo sociolgico e nova economia institucional. De um lado, o funcionalismo foi alvo de crticas pela sua limitao para vislumbrar a mudana, salvo se ela viesse de fora, pela coao. No havia espao para a experincia subjetiva, lugar onde os indivduos fossem capazes de desejar e escolher. Supor indivduos limitados por mecanismos numa maquinaria onde eles mesmos no pudessem contribuir equivalia a consider-los como objetos passivos (Douglas, 1996: 56). No outro extremo a Nova Economia Institucional que emerge como reao ao funcionalismo e v as instituies como um resultado contratual, quase intencional no quadro do utilitarismo. Douglas prope pensar, a partir da obra de Durkheim e Fleck (1935/1986), como os indivduos compartilham as mesmas categorias de
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Enquanto Weber considera a influncia do pensamento religioso sobre a tica e a economia e as trs esferas como distintas e com zonas de inter-influncia, em Durkheim, no existe esta separao.

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pensamento e como conseguem vislumbrar o bem comum. Para isto, ela faz um contraponto entre a Nova Economia Institucional (em particular a teoria de Mancur Olson sobre a tragdia dos bens comuns) e a perspectiva funcionalista, referindo-se obra de Radcliffe-Brown. A autora procura em ambos os operadores lgicos que apontam para a ao coletiva. Segundo Douglas (idem) a gnese de um sistema de conhecimento apresenta um problema semelhante ao da criao de um bem coletivo. No esquema de Olson autor que se concentra nos fenmenos de grande escala - os bens pblicos ou coletivos so aqueles dos quais se compartilha o princpio de que o consumo individual no pode destruir o bem, que nenhuma parte pode reclamar ressarcimento pela sua produo e que no se pode privar nenhum membro da comunidade de seu uso. Assim definido, vislumbra-se um bem que escapa ao mecanismo de preo (Douglas, 1996: 42-43). Quando falamos do ar, da gua, bens comuns25, se cada indivduo se comporta de maneira interessada e racional no contribuir para o bem comum mais que o necessrio para produzir o benefcio que deseja para si mesmo. Olson levanta a tese da inconseqencialidade: cada contribuio individual no reveste de maiores conseqncias. Mais ou menos se sabe que, se um indivduo no contribuir, no se notar e pode desfrutar a custa da contribuio de outros Que trabalhe Rita. Alm disso, pode pensar que os demais caram na mesma tentao. Para este autor, o problema apresentado pela ao coletiva s
Aqui cabe uma observao sobre a distino entre bem pblico e bem comum: para o bem comum, se um indivduo o utiliza de maneira inadequada, pode ameaar o direito de outros de utiliz-lo (a exemplo da pesca na poca da desova). O bem pblico a exemplo de estradas, mesmo um indivduo que no pague seus impostos, se ele utiliza o bem no prejudica o uso dos demais.
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se resolve mediante a coao. Observa Douglas, ao olhar para os fenmenos de grande escala, Olson exclui de seu modelo pequenas comunidades e organizaes religiosas exatamente aquelas que so o ponto de partida de Durkheim (Douglas, idem: 45). Douglas acusa os argumentos de Olson de circulares, entre outros, pela ausncia de maiores explicaes de quais so as origens da coao. A excluso de pequenos grupos ao focar a grande escala sua fragilidade, pois qualquer inteno de avaliar os fundamentos da ordem social desnuda o paradoxo inerente s bases do pensamento. Ao confiar nos efeitos de escala se desvia toda linha de pensamento, se omite o passo lgico prvio que levou a pergunta como chegam a surgir sistemas de conhecimento (Douglas, 1996:53). Do outro lado se encontra a tradio antropolgica. A autora afirma que Radcliffe-Brown constri um esquema totalmente intencional para explicar a crena nos antepassados; os rituais possuem funes que realam a solidariedade; este surge como objetivo causal do culto. Afirma Douglas, a respeito da obra de Radcliffe-Brown, que sua explicao sobre como cooperam os fiis sugere que entre eles h o objetivo de criar o que todos desejam e acreditam obter xito nesta empreita:

(...) Tanto os sacerdotes como os fiis objetivam exatamente aquilo que a teoria poltica de Olson considera impossvel ou muito pouco provvel. Desejam entregar-se a uma ao coletiva. Os adoradores dos antepassados so indivduos racionais, cada um com suas prprias preferncias a respeito do

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tratamento que deve receber e daquilo que estes devem receber dele. A questo como se combinam para criar este bem comum: um acordo acerca dos antepassados (...) O problema lgico e prtico de como se chega a realizao de uma ao desafia a religio tanto quanto qualquer outra teoria do mundo. A religio no explica, a religio tem que ser explicada (Douglas, 1996: 6263).

Douglas defende uma teoria das instituies que corrija a viso associolgica da cognio humana do mesmo modo como se impe a necessidade de uma teoria cognitiva que ultrapasse a debilidade das anlises institucionais. Neste sentido ela sugere recuperar as obras de Durkheim e Fleck como autores que apontam como um grupo social gera sua prpria cosmoviso e que ao mesmo tempo desenvolve um estilo de pensamento sobre o qual se sustenta a interao: para Durkheim a religio e para Fleck a cincia. Fleck (1935/1986) defende a cincia como uma cosmoviso; o fato cientifico embassa a viso dos investigadores arrancado-lhes sua aprovao. Fleck mostra como enfermidades diferentes, tinham sido, at ento, qualificadas como venreas: no foram observaes empricas que levaram a esta evidncia, mas, crenas compartilhadas. Douglas sugere como o enfoque epistemolgico que combine Durkheim e Fleck nos impede de outorgar privilgios excessivos tanto religio como cincia (id, ibid: 63). A partir das reflexes destes autores, Douglas sugere complementar a teoria da ao coletiva agregando um elemento cognitivo que estabelece e legitima o grupo 64

social; a idia de grupo latente: em vez de utilizar as crenas para explicar a sociedade; a sociedade que torna possvel explicar as crenas, j que estas ltimas precisam explicar-se mediante algo melhor que a referencia a conspiraes csmicas e perigos satnicos reais (id, ibid: 67). Citando Lewis Coser, Douglas sustenta que os perigos encontram-se em todas as partes, todas as sociedades estiveram frente a ameaas, entretanto, nem todas as sociedades conseguem comprometer a totalidade de seus membros no reconhecimento dos perigos existentes. O problema se inicia com o compromisso vacilante e no com o perigo externo (id, ibid: 68). Neste sentido que comea a delinear-se o grupo corporativo, um grupo latente, como ator por direito prprio; este tipo particular de grupo social se engendra num arranjo a causas fixas, possui mente prpria. Para Douglas, a crtica antifuncionalista fornece os elementos necessrios para responder s objees ao programa de Durkheim e Fleck vindos da teoria da escolha coletiva.

Os

integrantes

do

grupo

latente

no

pretendiam construir o estilo de pensamento que d sustento forma de organizao. Trata-se de uma construo coletiva. (...) o nico pressuposto inicial necessrio era a condio mnima de que estes desejassem a sobrevivncia da comunidade sem renunciar sua prpria autonomia individual. Os condicionamentos que levam a estas situaes s admitem determinadas solues. Ao adotarem estratgias prximas, comeam a recorrer a um

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caminho que desemboca na elaborao comum de um estilo de pensamento (id, ibid: 69).

Invertendo o argumento da inconseqencialidade de Olson, a conjuno na construo do estilo de pensamento oculta a cada integrante do grupo de pensamento a conseqencialidade da sua diminuta ao particular: acusaro ao vizinho de traio sem suspeitar de que desta maneira se fortalece uma pauta de crenas compartilhadas (idem, ibidem). Aproximando-se de outro institucionalista Torstein Veblen Douglas define instituio como hbito de pensamento. Para esta autora o grupo latente (problema central na teoria da ao coletiva) como forma mais simples pode ilustrar o papel do estilo de pensamento na manuteno do sistema, mostra os limites de se afirmar que o mercado depende de motivaes egostas.

O compromisso normativo com o sistema de mercado em si depende do elemento da confiana que sustenta preos e crdito. Somente uma hierarquia complexa entre indivduos no compromisso destes com o grupo mais amplo pode fornecer explicaes, em boa medida, mas no completamente, em funo de uma combinao de sanes, mltiplas relaes cruzadas, convenes e interesses pessoais (id, ibid: 70).

Conforme Douglas, o universo simblico compartilhado e as classificaes da natureza encarnam os princpios de autoridade e 66

coordenao; os problemas de legitimidade se resolvem porque os indivduos sempre levam em conta a ordem social dentro das suas cabeas e a projetam sobre a natureza. Para falar da ordenao, a autora sustenta que os princpios de justia que compartilhamos surgiram nos ltimos dois sculos de forma paralela a um sistema econmico fundado no contrato individual. A autora prope pensar as analogias fundadoras de tal modelo fazendo referencia a Louis Dumont. Este autor mostra como os esforos do sculo XVIII se empenham num abondono das analogias orgnicas26 e tm como referencia a parbola das laboriosas abelhas individuais de Mandeville como marco do pensamento ocidental ao afastar-se dos modelos hierrquicos de sociedade no mesmo movimento em que justifica o individualismo: o deslocamento do pensamento de Locke e Hobbes para Adam Smith e seus sucessores marca uma passagem da especulao poltica artificial para a considerao econmica que se constituir como uma cincia natural, a qual estuda o que se passa no mundo exterior como um fenmeno natural27. Voltamos ao tema adiante para discutir a oposio hierarquia e mercado.

26 A modificao da analogia com a natureza promovida por Mandeville provoca uma reviso na definio de justia: a louvao do movimento vertical dos indivduos no lugar da sua imobilidade horizontal resulta numa sociedade que utiliza a igualdade para justificar-se, mas, cuja justificao econmica e os esforos para manter vantagens desiguais, como pondera Douglas, dificilmente justificvel (Douglas, idem: 171). 27 A proposta de Mandeville, segundo Dumont (2000) implica equivalncias entre o sistema moral e o sistema econmico: no sistema social da moralidade, os sujeitos interiorizam a ordem social sob a forma de regras morais, cada sujeito definindo sua conduta em referencia a toda sociedade. No sistema econmico, ao contrrio, cada sujeito define sua conduta por referencia ao seu prprio interesse e a sociedade somente o mecanismo a Mo Invisvel pelo qual os interesses se harmonizam. Este mecanismo no consciente no inicio, mas, uma vez descoberto, justificar a conduta egosta de cada um (Dumont, 2000: 111).

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1.11.1. Instituies e o carter de eficincia Granovetter faz uma crtica aos autores da Nova Economia Institucional na anlise das condies de emergncia da indstria eltrica nos EUA, mercado que foi organizado na forma de centrais eltricas (McGuire, Granovetter e Schwarts, 1993). Conforme j apresentado, a NEI afirma ao olhar para este mercado, que as instituies emergiram e se estabeleceram porque foram as mais eficientes; ou seja, que as centrais eltricas permitiram abastecer e regular o mercado de maneira mais eficiente. Os membros desta escola sustentam a idia de solues eficientes: as instituies que permanecem anteriormente consideradas resultado aleatrio de foras polticas, socais, histricas ou legais so melhor interpretadas enquanto solues eficientes para problemas econmicos especficos (Granovetter, 2003: 77). Ele acusa esta explicao da NEI de funcionalista/darwinista e discorda dos economistas. Granovetter postula os mercados como construes sociais. Com base em ampla pesquisa histrica, ele demonstra que houve uma disputa entre duas solues para este mercado, ambas tecnicamente viveis e defendidas por especialistas: de um lado Thomas Edison, que defendia a opo centralizada das grandes centrais eltricas e, de outro, JP Morgan que defendia a opo descentralizada (geradores individuais instalados nos prdios, empresas e casas) (McGuire, Granovetter e Schwarts, 1993). Granovetter observa que o modelo centralizado no se imps porque foi o mais eficiente e sim porque Edison construiu uma rede de atores chave em torno do

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modelo centralizado28 Este autor v as instituies como cristalizaes de redes sociais; onde vencem os atores sociais mais potentes. Embora a abordagem poltico-cultural se erga a partir das crticas a Granovetter, Bourdieu e Fligstein concordam com o primeiro na proposta de que as instituies sejam resultadas de disputas questionando o seu carter de eficincia, foco de nossa anlise. Para a NEI, as instituies so um resultado intencional quase contratual e funcional de estratgias de otimizao dos atores; elas incidem sobre as expectativas de um ator dado, no tocante s aes que os outros atores so suscetveis de realizar em reao s suas prprias (Hall e Taylor, 2003; Douglas, 1996). Para a NSE as instituies so construes sociais que fornecem modelos morais e cognitivos permitindo a interpretao e a ao; elas afetam a imagem de si, a identidade do ator econmico (Theret, 2003). Elas configuram vises de mundo que legitimam determinados fins e meios da ao social. Esta reflexo j estava presente na obra de Durkheim e Weber autores que defenderam a idia das instituies como organizadoras das relaes sociais e atividades econmicas, como j citado. Weber apresenta os modelos morais e cognitivos que permeiam a coordenao na forma hierarquia e na forma mercado. No primeiro captulo de Economia e Sociedade, Weber fala das relaes sociais. Ele define uma relao social como aberta quando, e na medida em que, a participao naquela ao recproca, que a constitui segundo o
28 Foi o secretrio de Tomaz Edson, Samuel Insull, ao assumir a presidncia de uma pequena companhia recm criada, a Chicago Edison, o personagem fundamental com influncia entre banqueiros de Chicago, Nova York e Londres, polticos e cientistas o que permitiu reunir capital, relaes polticas e know-how industrial. A forma assumida por toda a indstria eltrica nos EUA decorre da organizao da Chicago Edison: uma rede ligando empresas, holdings e fiscais elaborada com base na estrutura de relaes pessoais (Mc Guire,Granovetter e Schwartz, 1993).

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contedo do seu sentido, no negada por sua ordem vigente, a ningum que efetivamente esteja em condies e disposto a tomar parte nela (Weber, 2004: 27). J a relao considerada fechada quando se limita a participao em determinadas condies29 (idem, ibidem). Os participantes esto motivados pelo carter aberto quando h expectativa com relao aos benefcios prprios associados propagao desta relao. Ao contrrio quando a expectativa de benefcios est associada monopolizao destas relaes, interessa-lhes o carter fechado para fora (idem, ibidem). A confiana nos de dentro ou fazer com os de fora uma abordagem da forma como empresrios e dirigentes de organizaes e autoridades governamentais tratam a questo administrativa do make or buy, conforme Grn (2005). Estamos aqui prximos das anlises da NEI e, em particular da Economia dos Custos de Transao. Porm o que para a NEI um processo econmico, resultado de escolhas mais eficientes, para a Sociologia Econmica trata-se de um embate cultural. Grn (2005) sugere como a oposio make or buy nos permite visualizar a matriz de enquadramentos cognitivos os quais dirigem a forma de organizao das empresas. A deciso empresarial make or buy dentro da tradio sociolgica ressalta a oposio simblica fundamental que se expressa em diversas manifestaes tanto micro como macro servindo como referencia s disputas locais e tambm s gerais. Este autor acompanha a crise do apago eltrico que atingiu o Brasil a partir de 2000.

O carter aberto ou fechado pode estar condicionado de maneira afetiva, tradicional ou racional com vistas a valores ou a fins (Weber, 2004:27).

29

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O ponto de convergncia entre a NEI e a NSE a idia de que as instituies surgem como soluo para problemas de coordenao. Porm, para a NEI as instituies reduzem a incerteza, produzem ganhos de troca, o que incentiva os atores a se dirigirem para determinados clculos ou aes precisas, enquanto que para a NSE a nfase est nestes dispositivos cognitivos acima mencionados: ou seja, no nas normas, mas, nos cenrios e nas regras de classificao (Hall e Taylor, 2003; Theret, 2003). Por ltimo, o carter da eficincia: para a NEI, quanto mais ganhos resultantes da troca, mais a instituio ser robusta; assim sobrevivem as instituies mais eficientes. Para a NSE, as instituies refletem a forma de distribuio de poder numa dada sociedade e so prticas culturais e no resultado de ao racional, transcendental (Hall e Taylor, 2003; Theret, 2003; Fligstein e Dauter, 2007). Os estudos de Fligstein (2001a) sugerem que no h evidncias gerais de que um conjunto de instituies seja mais eficiente que outro nas sociedades industrializadas do sculo XXI.

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Captulo 2 Histria das idias da agricultura: o encontro entre o abastecimento alimentar e o desenvolvimento rural. Neste captulo analisamos o lugar ocupado pelo abastecimento alimentar como parte constitutiva da atuao do Estado no Brasil. Abordamos alguns autores e paradigmas que se dedicaram ao estudo da agricultura, do abastecimento alimentar e do desenvolvimento rural. possvel identificar, nos diferentes paradigmas que conformaram o debate do setor, a formatao de uma oposio abastecimento alimentar x produo de commodities nos diferentes momentos da histria do Brasil. 2.1. Histria do Brasil como histria do abastecimento alimentar A ocupao de terras americanas constitui uma etapa da expanso comercial da Europa (Furtado, 2000). O rei portugus consolida no somente a posio de Portugal dentro da vida comercial da poca por sua escolha poltica de intervenes, mas, igualmente sua prpria posio senhorial no pas: senhor do comercio e das atividades martimas aquele que outorgar concesses necessrias a toda empresa comercial (Tauro, 1986). No interior do pas os mercados locais30 foram criados pelos produtos agroalimentares: vinho, leo de oliva, peixe salgado. Um fator importante foi a situao geogrfica de Portugal com sua face para o Atlntico que lhe permitiu a abertura comercial para o mar (BOXER, 2002).

30 O comrcio interno europeu ganha o apogeu no sculo XV, quando as invases turcas constituem obstculos s linhas orientais de abastecimento de produtos especializados, inclusive manufaturas (Furtado; 2000).

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O fim d sculo XIV ser decisivo para Portugal, no momento de confronto diante da escolha entre se alinhar aos nobres numa aliana com a Espanha mais feudal ou se mobilizar pela Revoluo Comercial e Colonial que o levaria ao Brasil. A Revoluo de Aviz ser a expresso desta escolha em favor do comrcio e do colonialismo contra os nobres latifundirios (Tauro, 1986). O incio da ocupao do territrio brasileiro, conforme Furtado (2000), como conseqncia da presso poltica exercida sobre Portugal e Espanha pelas outras naes europias, se faz pela produo aucareira. Ela aparece como alternativa para proteo e utilizao econmica das terras americanas donde j se visualizava a promessa de metais preciosos; cabia Coroa encontrar uma alternativa de ocupao do territrio sem grande dispndio econmico. O acar, devido experincia nas Antilhas, era uma especiaria j dominada pelos portugueses, mestres da indstria de equipamentos para o engenho aucareiro (id, ibid). Vemos como desde o incio da ocupao das terras brasileiras cria-se um ambiente favorvel s plantations. Quando folheamos os livros de historia do ensino mdio o que se encontra, nas sesses de historia econmica, o ciclo da cana, do caf, da borracha. Como se alimentavam os brasileiros e escravos do Brasil colnia e em fases posteriores parece ser uma pergunta pouco freqente. 2.1.1. Interpretaes do mundo rural e o Brasil O dilogo com os pressupostos da economia neoclssica para entender a produo de alimentos no privilgio do momento atual. 73

As primeiras leituras do rural explicando o atraso do caboclo pelas razes biolgicas, segundo Queiroz (1976), tm esta marca fundamental. O meio rural brasileiro torna-se objeto de estudo no final do sculo XIX, tomado como curiosidade de maneira folclrica na leitura de Silvio Romero. A tragdia de Canudos retratada por Euclides da Cunha em 1902 lana hipteses explicativas acerca da conservao de um modo de ser. A idia de que a mestiagem retardava o progresso do povo brasileiro ganha impulso aps estas publicaes. Oliveira Vianna analisa as populaes meridionais onde observa uma distancia social entre aristocrticos fazendeiros e trabalhadores da gleba (escravos ou no). Vianna defende a tese explicativa das razes biolgicas destas diferenas (Queiroz, idem). Gilberto Freire um dos autores a romper com estas interpretaes afirmando a importncia do negro e do escravo na formao do modo de ser do brasileiro (Candido, 1936/2002). Queiroz (1976) observa que at este perodo as culturas de exportao correspondiam apenas a um milho e meio de hectares enquanto as culturas de vveres ocupavam quatorze milhes. Conforme este autora, o Brasil deveria ser considerado um pas policultor com a roa do sitiante a fornecer os alimentos e empregar a maioria dos homens no campo; tal leitura desvenda a face caracterstica do Brasil. Os estudos sobre a importncia estratgica destes pequenos produtores responsveis pelo abastecimento alimentar tanto no Brasil Imprio como no perodo da Repblica sero objeto de anlise de vrios autores num perodo posterior. Na dcada de 30 e 40 do sculo XX as interpretaes pioneiras de Gilberto Freire, Sergio Buarque de Holanda e Caio Prado Junior sobre o Brasil expressam, conforme observa Candido (1995), o 74

radicalismo intelectual no abafado pelo Estado Novo. Transcendendo as teses naturalistas de seus antecessores (como Silvio Romero, Euclides da Cunha e Oliveira Vianna) estes autores renovam o debate quanto s matrizes da nacionalidade. Nas trs obras Casa Grande e Senzala, Razes do Brasil e Formao do Brasil Contemporneo esto presentes as preocupaes quanto s matrizes sociais ordenadoras do mundo rural no Brasil colonial, destaque para a grande lavoura, e como estas refletiam diretamente nos rumos da modernizao do Brasil. Era o momento da industrializao, urbanizao e de construo do Estado federal (Garcia Jr e Grynszpan, 2002). O esforo destas reflexes o de questionar as teses da modernizao: a idia de que o Brasil fosse um pas de raa inferior ou que as mazelas da populao pudessem ser explicadas pela m alimentao. Segundo a anlise dos trs autores, o atraso das naes menos desenvolvidas em relao aos pases industrializados uma questo social que demanda a ao do Estado. Veremos no prximo captulo como Josu de Castro participa deste debate mobilizando o Estado na soluo do problema da fome no Brasil. Com relao s populaes rurais, o latifndio assume uma dimenso cultural para alm da grande propriedade significando relaes de poder marcadas pela explorao, violncia e ausncia de direitos. A elite agrria permanece numa situao segura de influncia nas decises sobre o uso de recursos pblicos (Garcia Jr e Grynszpan, 2002). Leal (1948) constata uma mistificao do sistema representativo com a chegada do direito ao voto no meio rural. Os coronis constrangem os pequenos produtores pobres e a populao rural em torno de suas fazendas a votar nos seus candidatos. 75

A reforma agrria nas dcadas de 40 e 50 considerada, ento, como instrumento a viabilizar a participao da grande parcela da populao brasileira que neste momento ainda vivia no campo (Garcia Jr. e Grynszpan, 2002). A crtica teoria da modernizao conta com as reflexes de Celso Furtado (1961/2009) autor que defende a reforma agrria associada ao fortalecimento do mercado interno e ao processo de industrializao. O debate ganha nova inflexo com o golpe militar de 1964. So os especialistas da Escola Superior de Guerra adeptos do binmio segurana/desenvolvimento - a dominar o espao de definio das polticas no Brasil. Grupos de militares das trs armas impem-se como os guardies da segurana nacional (Garcia Jr. e Grynszpan, 2002). Cabe considerar que deste perodo a constituio das CEASAS e nomeao de seus futuros administradores. Voltamos ao tema no captulo 4. Na dcada de 1970 h uma profissionalizao crescente no campo acadmico e que se reflete nos estudos sobre o meio rural. Ocorre a criao tanto de centros de pesquisa como a ampliao no nmero de ps-graduaes em cincias sociais. Uma das conseqncias deste novo ambiente institucional a descoberta dos pequenos agricultores como parte ativa e fundamental da historia econmica do Brasil como veremos a seguir. 2.1.2. Os pequenos agricultores e a construo da nao Os trabalhos clssicos no Brasil desde Caio Prado Junior (1970) e Celso Furtado (2000) pensam a economia colonial como to somente unidades voltadas para a exportao. Esse pensamento no deixa lugar para setores mercantilizados e mesmo aqueles ligados ao abastecimento. 76

A agricultura de alimentos e a pecuria eram concebidas somente no interior da plantation, em seu entorno, ou fundadas no que ficou conhecido como uma economia natural. Salvo em reas mais urbanizadas, a economia colonial no podia ser concebida com a existncia de um mercado interno de importncia e, portanto, contnuo no tempo. Permanecia sem reposta a questo de como se abastecia a plantation (Fragoso,1998). Um grupo de autores pesquisadores do Museu Nacional prximos obra de Pierre Bourdieu - dedica-se ao estudo da plantation no sculo XX, em particular na regio Nordeste. Na crise das lavouras comerciais o abastecimento alimentar de donos e moradores assim como o da Casa-Grande era garantido por estas lavouras alimentares. Ao contrrio da idia da inrcia da monocultura, observa-se a substituio da cana ou do caf31 pela lavoura de algodo, da cana pelo sisal, gado pelo tabaco; sempre contando com rearranjos da relao entre moradores e senhores; estas culturas permitiam reduzir os investimentos monetrios dos grandes proprietrios de terra (Garcia, 1990). Voltamos a estes autores na prxima sesso. Alm deste grupo, autores da histria econmica tambm se dedicaram ao tema. Fragoso (1998) um destes autores que mostra como, ao lado da agroexportao e mesmo sendo parte dela, surgem reas ligadas ao abastecimento da Colnia. reas cuja reproduo depende e, ao mesmo tempo geram, um mercado interno na colnia; sua

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lgica de funcionamento no coincide com os padres do escravismo colonial32. Fragoso desvenda um mercado interno atravs de exerccios empricos que se propunham e levantar documentos em museus e arquivos histricos em busca de dados. Ele mostra a epopia do mercado interno, consubstanciado em um ativo mercado de abastecimento alimentar desde os primrdios da histria do Brasil (Fragoso, idem) e argumenta que a histria agrria do Brasil - forjada com a nfase no escravo e no escravismo enquanto elemento estrutural e suficiente para entender a problemtica agrria - no deixou lugar para os camponeses pobres livres. Dedicando-se ao sculo XIX, Palcios prope reformular a viso corrente dos homens pobres livres ao final da formao escravista33 apontando uma maneira alternativa de consider-los nas sociedades dos primeiros sculos.
32 O abastecimento, pela via do mercado interno, pode ser visto nos nmeros da navegao de cabotagem (destaque para o Porto do Rio de Janeiro Distrito Federal era o de maior movimento) conforme os dados do inicio do sculo XIX (anlise da entrada de cargas no porto do RJ) em relao aos diversos estados: SC, RGS, Bahia, So Paulo, Esprito Santo e ainda dentro do estado, sul e norte fluminense (Fragoso, 1998). 33 No perodo de 1700-1785, Palcios analisa (via Arquivo Nacional do Rio de Janeiro) homens caracterizados pelo isolamento, pobreza e agricultura de subsistncia; um campesinato pobre que por muito tempo permaneceu ausente da historiografia brasileira. Desde quando aparecem nos registros at a soluo da transio do escravismo para o trabalho livre no Nordeste ocorre a incorporao nas plantations de milhares de cultivadores autnomos transformados em trabalhadores produtores diretos dependentes: os moradores de condio em vias de perder autonomia e liberdade. H no primeiro perodo (1700-1760) um processo de luta contra a plantation e o Estado. No lugar da idia de cultivadores ignorantes e brutos o autor desvenda a presena de comunidades pobres livres (coesas e autnomas) integradas ao mercado exportador. No segundo perodo - durante a Revoluo Industrial (1780-1810) que se esperaria a expropriao do campesinato - h um processo de expanso dele pela demanda de algodo, mandioca e de novo uma reao contra o Estado, perodo de expulso (proibio do plantio de algodo, apropriao de terras pela Coroa em Alagoas e Cear e o recrutamento militar) que marca o perodo de subordinao do campesinato plantation. No terceiro perodo de relao dos camponeses com a construo do Estado Nacional, formam-se trs correntes: o grupo majoritrio daqueles que migraram, outros subordinados plantation e por fim

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Este autor, partindo do pressuposto que os processos formadores da histria agrria tambm foram forjados como processo de luta entre comunidades camponesas e plantations escravistas, analisa o caminho trilhado por trabalhadores pobres livres at sua transformao em fora de trabalho necessria continuidade da plantation. O fato que o mobiliza a manifestao de homens livres e o temor de serem cativados em alguns episdios de confronto com o Estado: no fim do sculo XVIII e meados do XIX. O autor afirma que o Estado se constitui, na formao nordestina, sob as runas da liberdade camponesa (Palcios, 1987). 2.2 Do materialismo ao campo simblico Os trabalhos clssicos da sociologia rural, inspirados pelo marxismo, foram marcados pela idia da inexorabilidade do desenvolvimento capitalista. Obras como Parceiros do Rio Bonito de Antonio Candido (1971) e Os Colonos do vinho de Tavares dos Santos (1984) constatam a forma de explorao indireta do trabalho campons afirmando que o capital domina, entretanto, sem desestruturar o trabalho campons. Velho (1979) estuda os movimentos de fronteira e prope pensar relaes diferentes entre o campo econmico e o poltico: explica a fraqueza da burguesia como terreno propcio ao autoritarismo,

guerrilheiros e exrcitos envolvidos em revoltas regionais e conspiraes republicanas. Este o perodo do temor do cativeiro. O quarto e ltimo perodo de subordinao dos camponeses marcado pela insurreio contra o registro de nascimento e bito em 1877-78 (Revolta Praieira) e se encerra no perodo anterior grande seca, quando o campesinato substitui trs sculos de escravismo (Palcios, 1987).

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porm, sem se distanciar da idia do carter subordinado da produo camponesa. Num caminho alternativo ao economicismo e prximo da anlise do campo simblico proposta por Bourdieu (2000), o campesinato brasileiro contemporneo foi objeto de anlise de um grupo de pesquisadores do departamento da Antropologia Social do Museu Nacional que na dcada de 70 e 80 vai a campo estudar a formao do campesinato em torno da plantation. A obra de Garcia Jr. (1989) procura desvendar a relao do campesinato com o mercado de trabalho como relao biunvoca: os efeitos do crescimento do mercado de trabalho sobre a plantation (modo de dominao, espao social do mundo rural) como tambm o efeito sobre o mercado de trabalho das transformaes ocorridas na plantation34. Aps a abolio da escravatura, embora sob o contrato de assalariamento entre homens livres, a assimetria de poder entre os parceiros institua a submisso de famlias35 de trabalhadores s vontades dos proprietrios (Garcia Jr., 1989).

34 O trabalho mostra, a partir da anlise das trajetrias individuais, a movimento de migrantes nordestinos para a regio centro-sul em processo de industrializao em trs movimentos: os que permaneceram na regio centro-sul, e os que retornam e reproduzem a condio camponesa graas a passagem pelo mercado de trabalho industrial e retorno posterior regio. O campo de anlise a regio do brejo e do agreste da Paraba e o movimento migratrio que se constitui entre 1940 e 1989. O eixo da anlise o estudo das referencias materiais e simblicas em torno da oposio sujeitos (trabalhos residentes nas plantations) e libertos (demais pequenos agricultores) (Garcia, 1989). 35

Ao pedir um lugar para morar, um chefe de famlia exibia ao senhor de engenho que se encontrava destitudo dos meios elementares de assegurar sua subsistncia. Os acordos entre proprietrios e moradores ou colonos incidiam numa infinidade de domnios de relaes pessoais em que as prestaes de parte a parte tomavam a forma de dons e contradons: no era a terra a ser cedida, apenas, as prticas controladas pelo senhor. O complemento do consumo anual era feito nos barraces (sal e querosene) que deixava o trabalhador sob o controle do senhor (Garcia Jr., 1989; 2002).

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2.3. Pensamento econmico e agricultura Como observam Garcia Jr. e Grynszpan (2002) a psgraduao em economia rural desenvolveu-se menos nos cursos de economia e mais nas universidades voltadas para a pesquisa agronmica e veterinria. Foi desta vertente de pesquisa a economia agrcola que partiu a pesquisa sobre precarizao do processo de trabalho, introduo de sementes e matrizes selecionadas alm de insumos em geral; processo nomeado como modernizao da agricultura. Esta mobilizao de agrnomos e veterinrios nas especializaes em economia pode ter como explicao o projeto nascente nas dcadas de 1950 e 1960 de cooperao Brasil - Estados Unidos no intuito de transformar os produtores rurais atrasados em empreendedores modernos pela porta do extensionismo rural. Voltamos ao tema no captulo 3. Aps a abertura democrtica na dcada de 1980 abre-se o caminho para estudos do histrico da criao e legitimao das organizaes camponesas tanto quanto sobre o sindicalismo rural. Da mesma maneira, aps a anistia dos exilados o prprio movimento campons retomado com a gradativa reabertura do espao poltico deste momento. Surgem, ento, os estudos sobre os assentamentos rurais com vrios trabalhos editados desde ento (Garcia Jr. e Grynszpan, 2002). Alm de polticas fundirias, as polticas pblicas se ampliaram na oferta de crdito rural subsidiado aos pequenos agricultores, o que havia sido o suporte da poltica de modernizao agrcola para as grandes propriedades nas dcadas anteriores, conforme Delgado (1985). Linhas de crdito para agricultores familiares foram criadas a partir da 81

mobilizao da Contag Confederao dos Trabalhadores da Agricultura, destaque para o Pronaf - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Conforme um de nossos entrevistados, responsvel
36

pela

instalao

deste

programa,

constituio do Pronaf passou por um longo processo de negociao. De incio houve protesto dos bancos que no se interessavam pela oferta de pequenos valores em emprstimo alm da insegurana com relao liquidez dos novos pequenos empreendedores. Num momento seguinte esta posio se inverteu, os bancos disputam verbas destinadas ao Pronaf e consideram o pequeno agricultor mais confivel (MF, 2009). Acrescentamos a estas anlises uma reflexo quanto ao pequeno agricultor e a esfera da circulao. Em trabalho anterior pudemos constatar como os agricultores esto preparados para produzir, porm, no sabem e so pouco orientados na forma como vender os seus produtos (Silva-Mazon, 2006). Neste sentido, um problema freqente o no pagamento ao agricultor, algo que ocorreu no incio das CEASAS na dcada de 1980 e se mantm no momento atual na relao com supermercados. Voltamos ao tema no captulo 4. No momento atual, as anlises concernentes ao mundo rural parecem sugerir um distanciamento de leituras eminentemente estruturalistas de um lado, que viam o Estado como monlito num vis economicista. Do mesmo modo questiona-se a viso de atores
36 O Pronaf foi pensado inicialmente como poltica de desenvolvimento e depois se restringiu poltica de crdito. As decises foram repassadas para o nvel municipal para facilitar o acesso ao crdito. Como analisam Mattei e Casella (2004) diante da reivindicao de descentralizao e democratizao no final da dcada de 1980 e a partir da Constituio de 1988, foram criados Conselhos municipais. Como nos municpios no havia a tradio destes conselhos a participao dos agricultores insignificante; os autores constatam tambm que o espao propiciado pelo programa no foi capitalizado pelas municipalidades no sentido de construrem fruns. Reunies e consultas comunidade se constituam meramente em formalidade para atender os requisitos do programa.

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individuais maximizadores de suas oportunidades. Neste sentido, parece-nos interessante a referncia da Nova Sociologia Econmica ao vislumbrar a inter-atuao Estado-mercado como fenmeno complexo. Como j observado, o constrangimento dos pequenos agricultores uma constante na histria do Brasil. Propomo-nos a seguir a analisar de que forma se constitui o campo da distribuio alimentar. O abastecimento alimentar ter como principais fornecedores estes mesmos agricultores que praticam a policultura de alimentos em pequenas reas de explorao. 2.4. Os alimentos em circulao - o abastecimento no sculo XX A partir da dcada de 60 do sculo XX que se organiza a pequena produo de alimentos de forma a atender os trabalhadores que participam do processo de industrializao brasileiro. Antes, porm, mister situar o ambiente no qual se fazem as opes pelo modelo de abastecimento. Um dos lemas da era Vargas, o de povoar racionalmente o Brasil seria alcanado pela melhoria de ferrovias, rodovias e portos; a idia de fronteira tem um papel fundamental. Com a substituio da importao de bens de consumo por bens de capital, o Estado assume a funo de criar as bases para o processo de industrializao. Foram criadas diversas autarquias, conselhos, comisses sob a tutela do Departamento de Administrao do Servio Pblico que tambm cria os cdigos: Cdigo do Processo Civil, Lei das Sociedades por aes, Cdigo penal, Cdigo de Propriedade Industrial, Cdigo de Processo

83

Penal a substituir cdigos do perodo colonial ou ocupar espaos vazios da legislao (Linhares e Silva, 1979:89). A constituio de 1937 marca o embate com o modelo liberal colocando o Estado em primeiro plano na ao do mercado com: 1. As autarquias econmicas destinadas a regular a produo e o comercio Depto Nacional do Caf, Instituio do Acar e do lcool, Instituto Nacional do Mate e do Sal, do Pinho, Conselho Nacional do Petrleo, Servio de Expanso do Trigo, Instituto do Cacau da Bahia. 2. As autarquias destinadas prestao de servio, mantidas pelo Estado administrao dos portos do Rio de Janeiro, Servio de Navegao do Amazonas, 3. Autarquias de crdito: Caixa Econmica federal, Superintendncia da Moeda e do Crdito; Linhares e Silva, 1979). O caf, graas a mobilizao de grandes produtores associados ao comercio de exportao e elites polticas cria prtica da valorization fazendo controle da oferta. Da mesma maneira, o IAA e IBC foram instituies implantadas pela presso de senhores de engenho e usineiros: IAA controlava toda a produo de cana desde a rea plantada, corte at quantidades comercializadas em cada usina (Garcia, 2002). 2.5. O Estado industrializador da agricultura Os autores que analisam o processo de industrializao da agricultura, chamam-na de modernizao conservadora. Conforme Guanzirolli e Romeiro (2002), Delgado (1985), Graziano da Silva (1986) trata-se de uma transformao baseada no modelo urbano84 (Carneiro, 1944 apud

industrial de modernizao37. Em pases perifricos como o Brasil, houve uma industrializao tardia que submeteu a agricultura a uma modernizao na qual o grande capital se aliou aos latifndios sob a gide do Estado (Graziano da Silva, 1986:126). A atuao do Estado foi respaldada por mecanismos normativos, financeiro-fiscal, produtivo e previdencirio; a qual fundamenta esta modernizao tecnolgica do setor agropecurio (Delgado, 1986). Para falar sobre a agricultura, os agricultores e as polticas pblicas direcionadas a este setor mister compreender a forma como este tema emerge associado promessa do desenvolvimento. Apresentamos a seguir uma breve exposio mostrando as articulaes com o rural nomeado como desenvolvimento rural dando ao campo uma visibilidade possvel na interatuao Estado e mercado. 2.6. Notas sobre o desenvolvimento rural e as idias que o conformam Para iniciar uma reflexo sobre o desenvolvimento necessrio lembrar que os primrdios deste debate se assentaram a partir de uma noo de progresso. A conquista do progresso econmico e social denominada como desenvolvimento se daria atravs da transformao do estado de subdesenvolvimento (baixa produo, estagnao e pobreza) de pases denominados como subdesenvolvidos, pobres, menos desenvolvidos, etc. (Outhwaite e Bottomore, 1996). As razes
Voltamos ao tema no captulo 3 para discutir os propsitos da modernizao da agricultura em transformar o agricultor num empreendedor moderno.
37

85

da idia de progresso esto associadas emergncia da era moderna, ao Iluminismo, ao questionamento das estruturas tradicionais, confiana na razo e ao poder do ser humano de transformar a sociedade e a si. Neste sentido a Filosofia da Histria tenta vislumbrar a histria no apenas como uma sucesso de acontecimentos sem nexo, antes, como amparada por uma lgica, a lgica do progresso, de melhoria das condies de vida, de libertao (Raud-Mattedi, 2002). O que vai ficar conhecido posteriormente como o esprito moderno. Na economia, um pensador fundamental das Luzes Adam Smith ao mostrar como a troca entre iguais e a circulao de bens baseada nela seria o fundamento de uma nova sociedade. As idias germinais sobre o desenvolvimento estavam mais prximas da noo de mudana social mais propriamente, do que de desenvolvimento, at ento. O perodo do ps-guerra no sculo XX ser privilegiado por esta reflexo. Durante o processo de descolonizao desde as dcadas de 50 e 60 do sculo XX bem como a hegemonia dos EUA e sua rivalidade com a Unio Sovitica na busca por aliados h uma mudana no cenrio. Neste contexto, o desenvolvimento no sentido transformador tornou-se um objetivo de governos e organismos internacionais como veremos no prximo captulo. Neste ambiente emerge a noo de desenvolvimento como um meio de assegurar a paz mundial (Outhwaite e Bottomore, 1996). Neste ponto, surgem duas vertentes diferentes para pensar o desenvolvimento. De um lado, as teorias da modernizao com razes evolucionistas na sociologia do sculo XIX. Para os evolucionistas a explicao para o subdesenvolvimento seria o atraso: era mister que os pases pobres refizessem o caminho iniciado pelos ricos para 86

vislumbrar o desenvolvimento (Furtado, 2009). sociedade ou cultura

38

Nessas teorias sinnimo de

tradicional

seria

subdesenvolvimento (Outhwaite e Bottomore, 1996). O lema da modernizao foi desafiado por Gunder Frank no final da dcada de 1960 para sustentar seu ponto de vista de que o subdesenvolvimento no uma situao original ou residual (tradio), antes, foi ativamente criado pela incorporao do Terceiro Mundo economia mundial (Outhwaite e Bottomore, 1996). De outro lado, na dcada de 1950 surge na Amrica Latina um pensamento heterodoxo e crtico o qual se posiciona tambm contra as teorias de modernizao. A teoria da Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL , j com Prebish em 1950, aponta para a questo da estrutura. Prebish acompanhado pelo brasileiro Celso Furtado explicam, de maneira diversa da tese da modernizao, a questo do atraso. O problema no se resumiria aos pases subdesenvolvidos percorrerem caminhos j trilhados pelas economias desenvolvidas (Furtado, 2009). Furtado defende que o subdesenvolvimento uma situao especfica, caracterizada por traos estruturais especficos: uma especializao maior da estrutura, uma heterogeneidade que impede a difuso do processo tcnico, uma mercado mais reduzido, desemprego estrutural, entre outros. Estes autores defendem a idia de
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38

As teorias da modernizao formulam o desenvolvimento como um processo de difuso, adoo e adaptao a partir de um ambiente externo favorvel e explicam o subdesenvolvimentos atravs das barreiras da tradio (Outhwaite e Bottomore, 1996). Veremos no prximo captulo o modelo difusionista na agricultura e a atuao e modelo da extenso rural. Atualmente a sigla designa Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe.

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uma

poltica

nacional

independente

como

estmulo

industrializao e ao mercado interno. Segundo Raud-Mattedi (2002) a crtica a ser feita tese cepalina o exagero nos aspectos estruturais em detrimento de aspectos scio-polticos. Num passo seguinte surge a teoria da Dependncia, de Cardoso e Faletto criticando tanto a tese da modernizao como o estruturalismo e propondo a idia de um desenvolvimento dependente e associado, valorizando o papel de atores sociais. Uma situao de dependncia, (em especial das corporaes multinacionais) porm, com possibilidade de crescimento econmico. Cardoso e Falleto defendem a idia de que o desenvolvimento deve ser pensando como um todo, numa perspectiva mundial. O Brasil um pas dependente de uma situao internacional, os pases subdesenvolvidos sustentam as naes desenvolvidas (Velasco e Cruz, 2003). No desenvolvimento dependente h uma combinao da dependncia com o desenvolvimento, ratificada por uma aliana entre a burguesia nacional e o capital internacional. Conforme pondera Cardoso (1977), no desenvolvimento dependente a diviso internacional do trabalho persiste, porm, com alta concentrao de riqueza ou formas desiguais de apropriao de excedente internacional e monopolizao de setores capitalistas dinmicos pelos pases centrais. Peter Evans (1982) o autor que se debrua sobre o caso brasileiro numa perspectiva institucional do desenvolvimento dependente focando a inter-relao capital estrangeiro, capital nacional e o Estado na construo de uma economia industrializada, o 88

que ele chama de aliana tripartite. Neste modelo, as multinacionais40 se colocam como a materializao organizacional do capital internacional, a burguesia nacional industrial parenta do imperialismo no sendo totalmente abandonada, mas, tampouco possuindo chances de se desenvolver. A posio central do Estado em relao acumulao da periferia incontestvel. Evans argumenta que as caractersticas do desenvolvimento dependente do Brasil no so peculiares a este pas e nem mesmo aos regimes militares. O desenvolvimento econmico no ps-guerra foi encarado como uma responsabilidade dos Estados nacionais. Ao final da dcada de 60 h uma decepo com relao s polticas de desenvolvimento em voga e ao aparato internacional em torno delas (idem) e na dcada de 70 entram em questo os problemas ambientais e uma crtica ao modelo de sociedade ocidental voltada para produo e consumo e junto com isto uma crtica a um modelo nico de desenvolvimento. Essas reflexes sero colocadas de lado pelo clima neoliberal da dcada seguinte (Raud-Mattedi, 2002). Os anos 80 do sculo XX ser o palco da crtica ao papel do Estado e duas alternativas sero apresentadas: a primeira seria uma via pelo mercado com a flexibilizao, terceirizao que assistimos propugnadas pelo Consenso de Washington na idia de um Estado mnimo; a segunda vertente afirma a importncia da sociedade civil e surgem pesquisas sobre movimentos sociais, ONGs, os quais

Para Evans a lgica do lucro ambgua, pois as empresas tomam decises base de informaes incompletas, fazendo referencia a racionalidade limitada. A ao s racional dentro dos limites cognitivos criados pelas informaes disposio do responsvel por ela; qual a informao disponvel depende de quem toma deciso e onde tomada (Evans, 1982:45).

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passaram

ser

considerados

atores

fundamentais

para

desenvolvimento (idem). O cenrio da dcada de 90 ser o de acirramento do ponto de vista neoliberal trazendo consigo os matizes da segunda vertente num movimento denominado como financeirizao: a economia financeira afirma que a riqueza das sociedades se torna mais produtiva nas mos de particulares. Nem Estado nem empresas, somente indivduos diretamente interessados no ganho de seu capital so sistemticos na maximizao dos lucros de suas aplicaes (Grn, 2005). Para a distribuio de alimentos de igual maneira, ganha contorno a idia de formao de um grande comrcio internacional calcado nos pressupostos de segurana e qualidade dos produtos que circulam. Neste ponto que pretende contribuir esta tese: mostrar quais so as mudanas e quais as continuidades trazidas pelos acontecimentos da dcada de 90 no abastecimento alimentar brasileiro de um ponto de vista sociolgico. Com relao produo de alimentos frescos importante lembrar que esta tambm parte da industrializao da agricultura e da entrada das multinacionais de insumos agrcolas no pas. Conforme Burbach e Flynn (1982), do incio da dcada de 60 os primeiros investimentos das companhias de fertilizantes e implementos agrcolas na Amrica Latina. Com a crise de superproduo do inicio de dcada de 60, o governo dos EUA interveio para ajudar as companhias estendendo os crditos da Agncia de Desenvolvimento Internacional (AID) para financiar as exportaes de fertilizantes para os ento chamados Paises do Terceiro Mundo. Chile e Brasil so paises vistos como importantes para o mercado de fertilizantes norte90

americano. Face crise de superproduo, algumas empresas petrolferas abandonaram o setor de fertilizantes e nos anos de 19731974 os preos dos fertilizantes mais que duplicaram (Burbach e Flynn, 1982). Nas ltimas dcadas o processo de liberalizao e internacionalizao do sistema agroalimentar, tanto o atacado como o varejo passam por transformaes. Agricultores e processadores agrcolas so profundamente afetados pela dupla tendncia tanto de queda de preos causada pela importao de produtos mais baratos assim como pela demanda crescente de padres de qualidade pelo setor supermercadista (Monteiro e Farina, 2002). A produo e distribuio passam pelo reconhecimento sinalizado pela qualidade, expressa captulos. na normalizao e regulamentao do mercado agroalimentar (Valceschini e Nicolas, 1995), tema dos prximos

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Captulo 3 Falhas institucionais e polticas para o desenvolvimento rural Neste captulo focamos o processo de institucionalizao do ensino e pesquisa agrcola no Brasil e de que forma estes campos so constitutivos do modus operandi das polticas para o desenvolvimento rural. A Nova Economia Institucional l as falhas institucionais de forma apriorstica, num raciocnio lgico. A leitura da Nova Sociologia Econmica, pensando na interatuao mercado e Estado como processo cultural complexo, v as mudanas institucionais, em particular a partir da dcada de 90, como fenmenos culturalmente constitudos. O professor de economia Paul Zak em parceria com Stephen Knack membro do Grupo de Pesquisa do Banco Mundial do Desenvolvimento, ao investigar porque a confiana varia entre as pessoas de pas a pas, sugere causas biolgicas. O ponto de partida a investigao de como o crebro dos humanos (o que significa decises individuais de seres atomizados em relao ao contexto social) decide quando confiar em algum. A concluso no exatamente uma novidade: naes com baixo nvel de confiana tendem a pobreza41. Nenhuma surpresa que uma pesquisa do mesmo autor para comparar nveis de confiana em 29 pases a partir da
O modelo matemtico criado pelos pesquisadores descreve os tipos de ambiente scioeconmico-legal que, espera-se, produzam nveis de confiana altos e baixos. O modelo demonstra que pases com menores nveis de confiana so pobres porque os habitantes se dedicam a um nmero muito pequeno de investimentos no longo prazo, os quais poderiam criar empregos e aumentar o salrio (Zak, 2008).
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pergunta Voc acha que a maioria das pessoas digna de confiana? tenha o Brasil no mais baixo percentil (Zak, 2008). Poderamos pensar que so apenas especulaes, caso estas reflexes no estivessem publicadas numa das mais prestigiosas revistas cientficas do mundo, a Nature (Kosfeld et al, 2005). A concluso tentadora: como somos desconfiados, somos pobres. Numa outra vertente, prxima ao pensamento de Krueger (1974), Stuart Gilman, chefe do programa da ONU contra a corrupo, em entrevista revista Veja, afirma que pases que passaram por uma experincia de ditadura so mais vulnerveis corrupo e tendem a desenvolver o que ele chama de uma cultura de corrupo maior. Outro elemento levantado o grau de controle que o Estado tem na economia. Em um grau mais elevado de controle, ser superior o nvel de corrupo explicada pelo fato de criar uma burocracia estatal enorme, abrindo caminho para o desvio de dinheiro pblico (Veja, agosto/07). Para Krueger, este fenmeno constitui os Estados rent seeking: na ausncia de um ambiente favorvel para a maximizao de oportunidades dos atores, eles iro buscar os seus lucros pela via do suborno e da corrupo42 (Krueger, 1974). A considerar as vises acima colocadas, o Brasil estaria fadado a uma eterna falta de confiana, j que os brasileiros estariam submetidos, seja pela natureza biolgica de raa atrasada da
42 Conforme pondera Granovetter (2006) categorizar um comportamento de corrupto acarreta um julgamento sobre qual comportamento seria legtimo e apropriado. Julgamentos de normatividade so partes de estruturas normativas mais amplas. As normas no vm de um instancia superior muito menos surgem de algum processo evolutivo que seleciona as melhores pela eficincia. Aproximando-se da idia das concepes de controle de Fligstein (2001) Granovetter afirma que as normas so sancionadas, reproduzidas ou modificadas no curso da atividade social diria de cada grupo (Granovetter, 2006: 31).

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primeira viso, seja pelo passado que os constrange da segunda, trilha do crime. Neste captulo interessa-nos mostrar como este fenmeno pode ser vislumbrado como uma construo cultural. Do mesmo modo, propomo-nos a refletir sobre esta afirmao do Estado considerado como mero apoio para o mercado livre de regulao. Este exerccio ser feito focando as polticas para o desenvolvimento rural no Brasil e polticas para o ensino agrcola desde seus primrdios. Ambas foram moldadas a partir de iniciativas com apoio internacional. Mantemos neste captulo o exerccio de contrastar as vises da Nova Econmica Institucional (NEI) e Nova Sociologia Econmica (NSE) no que toca o papel do Estado na economia e elementos explicativos das motivaes do ator econmico. Esta anlise ser baseada no estudo da emergncia das instituies da agricultura e escolas agrcolas to bem como os respectivos modelos de democracia que as alimentaram. Argumentamos que o modelo que serviu estas instituies e que est na base do que hoje se denomina polticas para o desenvolvimento rural trazem no seu bojo a idia do ator individual e egosta e que a falta de confiana apresentada como entrave no bom andamento delas, anunciado como fenmeno ex ante, culturalmente constituda. O captulo est dividido em trs sees. Na primeira seo apresentamos as fontes de inspirao das polticas de desenvolvimento rural no Brasil via a emergncia da cincia, ensino e tecnologia agrcola. Na segunda seo analisamos como o modelo da Revoluo Verde criado durante o consenso keynesiano e reformulado durante o consenso de Washington foi associado 94

idia de mercado como algo a ser realizado de maneira individual. No que toca aos modelos inspiradores de ensino e pesquisa agrcola, eles acompanham as diferentes ondas cognitivas as quais vislumbram o Estado ora como aliado, promotor de mudanas, ora como obstculo a ser removido. Interessa-nos aqui observar as conseqncias destas diferentes ondas. 3.1. Origens da educao e extenso rural no Brasil: o modelo europeu e o modelo norte-americano 3.1.1. O modelo europeu Nesta seo apresentamos um breve relato do histrico das instituies que conformaram o ensino agrcola, a origem no modelo francs dos institutos imperiais, fonte de inspirao da coroa portuguesa no trato com a colnia. Grignon (1975: 78) observa, ao analisar a constituio do ensino agrcola francs, uma ciso iniciada a partir da III Repblica43
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A III Repblica constitui o regime poltico da Frana de 1870 a 1940. Em 1870, com a derrota da Frana na Guerra Franco-Prussiana e a priso de Napoleo III em Sedan, acaba o II Imprio e inicia-se a III Repblica como uma soluo passageira, de compromisso, devido falta de definio sobre qual dinastia ocuparia o trono francs: os Napolees, os Orleans (de Lus Felipe) ou os Bourbons (dos Luses); isso, claro, no impedia a existncia de republicanos natos. A repblica foi parlamentarista e bicameral e o primeiro governo foi organizado pelo monarquista Adolphe Thiers e apoiado pelos lderes republicanos histricos Jules Ferry, Jules Favre, Ernest Picard, Jules Simon e, acima de tudo, Lon Gambetta. Em 1871 acontece o levante da Comuna de Paris, que reps o problema social na ordem do dia, mas, cuja represso retirou o apoio popular ao novo regime. Aps os republicanos obterem a maioria da Cmara em 1877, em 1879 obtm a maioria do Senado e a repblica torna-se, afinal, o regime definitivo, pelo fim do consenso monrquico e pela afirmao republicana. Entre 1879-1885 so promulgadas as leis da laicidade, da gratuidade e da universalidade da educao primria, assim como da liberdade de imprensa, da secularizao dos cemitrios e do divrcio, pela atuao de Jules Ferry. O Congresso de Viena sacramenta o neocolonialismo europeu sobre a sia e a frica. Na Frana, ele foi estimulado tambm por Jules Ferry. A

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entre as antigas escolas de carter prtico e especializado e as modernas instituies de carter cientfico, mais terico e geral e ao mesmo tempo distante da agricultura propriamente dita. Ele observa ainda a especificidade do ensino agrcola como o nico designado a um pblico definido em termos de origem social (filhos de agricultores ou pessoas do rural). Neste sentido, Grignon prope pensar o ensino agrcola como um modo de agir sobre o campons e com o intuito de introduzir o progresso no campo. Este era o objetivo dos fundadores do ensino agrcola na segunda metade do sculo XVIII. Tanto os colgios internos, as escolas prticas como as colnias agrcolas, mais do que simplesmente estabelecimentos de ensino agrcola, so instrumentos de propaganda e instituidoras de modelos capazes de relativizar a agricultura ordinria apresentando aos agricultores uma outra agricultura, aquela dos tcnicos, dos mestres e que deve ser comparada sua prpria. Mesmo que os agricultores possam explicar o sucesso da agricultura cientfica pelas condies excepcionais com as quais ela se beneficia (fica fcil com mquinas e dinheiro) as realizaes exemplares constrangem os agricultores a se colocar na defensiva e a reconhecer que poderiam fazer melhor com a mesma terra se houvesse dinheiro, mquinas, insumos. A escola agrcola coloca o saber agrcola trazido pelos agricultores em oposio (como uma agricultura tradicional e rotineira) agricultura inovadora.
queda de Paris e criao da Repblica de Vichy (colaboracionista com os nazistas) em 1940 marcam o fim da III Repblica (Wikipedia, 2010).

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Este processo contribui para reforar a oposio entre o campons atrasado e o campons esclarecido atravs da redefinio e transformao da agricultura e da profisso de campons, o ensino de tcnicas agrcolas trabalha na redefinio do campons e do campesinato (Grignon, 1975). Fixar o homem no campo Na Frana deste perodo, o perigo da instruo e a necessidade de limitar ao rudimento o saber das classes populares so preocupaes tradicionais da classe dominante, segundo Grignon (1975: 82). Neste sentido, converter a escola primria rural em escola profissional agrcola seria um meio de substituir a escola sob o controle dos proprietrios locais e fixar terra os filhos dos camponeses lhes dispensando desde a mais tenra idade o ensino especializado. No se trata somente do ensino da agricultura, antes, de um modo de veicular e propor uma nova definio do rural, do campo, da profisso de agricultor. Ao abrir mo dos contedos gerais, aqueles que dispensam as bases locais, prprias a uma coletividade e dando s classes populares este mesmo saber, porm, de forma rudimentar, a escola primria (por sua unidade) contribui para esfacelar as particularidades regionais, escamotear as diferenas que separam os espaos rurais entre eles e entre eles e a cidade. A reduo da distncia entre campo e cidade materializada pelas rodovias, estradas de ferro, assimilao administrativa das cidades organizadas somam-se assimilao simblica prpria 97

escola. O agricultor embrutecido deve aprimorar sua condio, se inscrever num sindicato, numa cooperativa, utilizar o crdito. Para isto necessrio romper com as maneiras tradicionais de pensar e de agir. Convencer o agricultor de que necessrio romper com o passado e fazer nascer os novos valores e, assim, converter-se num agricultor moderno. O campons inculto, bruto, ignorante das regras elementares de higiene, deve se transformar no missionrio do progresso, isto , o campons republicano, esprito da justia e esclarecido pela razo. No por acaso que a pequena propriedade rural e a instruo primria so os dois princpios essenciais da democracia rural tal como concebida pelos fundadores da III Repblica. Sobretudo a instruo, mesmo a primria e a propriedade rural, mesmo que pequena, constituem os princpios de integrao ordem social e ordem lgica que as sustentam (Grignon, 1975). As colnias agrcolas so rurais mais por ocasio do que por vocao. Destinada aos jovens delinqentes, rfos e indigentes (iniciativas de indivduos e grupos homens de caridade, filantropos, membros da igreja - com interesses estranhos agricultura), instala-se no campo para distanciar os jovens do ncleo do crime e do perigo de contgio (idem). Conforme observa Grignon (1975), a celebrao da agricultura e o culto natureza esto presentes como tema literrio desde a segunda metade do sculo XVIII. Entretanto, as origens do ensino agrcola popular parecem mostrar que foi o medo de fraes de classe dominante face ao crescimento crescente do proletariado urbano que vai dar exaltao das virtudes camponesas, imagem 98

idealizada do campons e da vida rural sua forma moderna, fora e coerncia. a partir da denuncia dos perigos e da misria na cidade, dos vcios e taras da populao operria que se constitui progressivamente segundo um esquema de oposies binrias, uma imagem ideal do campo, da agricultura e do campons44. Escolas agrcolas e a cincia agrcola no Brasil No Brasil, a partir de 1808, observa-se a criao das Estaes Experimentais, Institutos de Pesquisa e a diversificao de peridicos (boletins tcnicos, revistas, jornais agrcolas, etc) (Rodrigues, 1987)45. Conforme observa Rodrigues (1987: 23) nos trs sculos anteriores ao XIX nenhum acontecimento foi registrado no que toca ao desenvolvimento da cincia e tecnologia agrcola no pas. Muito embora este perodo seja descrito pelos livros de histria do Brasil como constitudo pelo trip latifndio, monocultura e trabalho escravo existiam a uma massa de agricultores pobres a ocupar faixas de terra e delas extrarem seu sustento, como j citado no captulo anterior. Eles eram sempre considerados como vadios ociosos e marginais pelas autoridades da colnia, embora fossem constantemente solicitados no momento de fixao de povoados e

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A ligao que os partidrios da soluo agrcola estabelecem junto com os primeiros especialistas da pobreza, mdicos, demgrafos, estatsticos, entre a misria fsica (doena, degenerescncia) e a misria moral (vcios e crimes) caractersticas do operrio se encontra diretamente transposta, sob a forma inversa da relao idlica entre a salubridade do campo (vista de maneira benfazeja) a sade fsica e a sade moral do campons (robusto, slido, equilibrado e honesto) (Grignon, idem).

A criao do Jardim Botnico em 1808 o primeiro marco institucional da pesquisa agrcola no pas (Rodrigues, 1987).

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produo de alimentos em carter mercantil (Graziano da Silva, 1978). Nas reas ocupadas por pequenos agricultores que se cogita a criao de algumas escolas agrcolas no incio do sculo XIX (Oliver e Figuera, 2006). Aps a declarao da Independncia surgem os primeiros Institutos de pesquisa agrcola por decreto do Imperador Pedro I. Inspirado pela experincia europia (as estaes experimentais que mostravam o seu vio no somente na Frana como na Alemanha e ustria) o Imperador criou em 1859 o Imperial Instituto Bahiano de Agricultura e, pouco tempo depois, em 1860, os Imperiais Institutos das Provncias do Rio de Janeiro, Pernambuco, Sergipe e Rio Grande do Sul (Rodrigues, 1987). Com o fim do trfico de escravos, negros e brancos pobres buscavam as cidades sendo nelas incorporados e considerados vadios, por parte da elite escravista, conforme Oliver e Figuera (2006: 108). Ainda segundo estas autoras a maior parte dos discursos da poca desqualificava a capacidade de trabalho do liberto porque o supunha imitando o nacional livre tambm vadio e ocioso. Aps a Lei do Ventre Livre de 1871, e de maneira anloga anlise de Grignon na Frana, a preocupao destas elites era a educao dos negros nascidos livres para que fossem fixados nos trabalhos das grandes plantaes (idem). Do mesmo modo que no modelo francs, no Brasil, o Imperial Instituto Fluminense mantinha um asilo agrcola para crianas rfs ou abandonadas, onde, alm da filantropia, os internos tinham acesso aprendizagem de prticas

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agrcolas de modo a prepar-las para a agricultura46 (Rodrigues, 1987:30). Os acontecimentos no final do sculo XIX, entre eles a nova etapa da insero internacional dos produtos agrcolas, industrializao brasileira, criao da Lei de Terras em 1850 e abolio da escravido em 1888 com a crescente urbanizao e aprimoramento das comunidades cientficas no pas, fundamentaram as reflexes quanto a uma modernizao da agricultura e a construo de uma mentalidade cientificista (Oliver e Figuera, 2006); elementos que antecedem as condies da agricultura no sculo XX. Aps a proclamao da Repblica, o Ministrio da Agricultura (extinto em 1892) foi ocupado pela Sociedade Nacional de Agricultura, fundada em 1897 sob a gide de ideais republicanos. Ainda por inspirao do modelo francs, foi criada uma revista especializada em assuntos da agricultura e instalado um campo experimental numa fazenda em Jacarepagu (Rodrigues, 1987: 130). Reinstalado em 1909 pelo decreto 7.501 de 12 de agosto, o Ministrio da Agricultura tem entre suas atribuies o ensino agrcola, a pesquisa e a experimentao atravs de institutos e estaes experimentais. De forma anloga ao ensino agrcola na Frana, tambm no Brasil um brao do ensino que no est ligado s instituies de ensino propriamente (ou ministrio correspondente). As Estaes experimentais constituem a primeira tentativa do Ministrio da Agricultura em desenvolver de forma mais sistematizada a pesquisa agropecuria no comeo do sculo. O marco
46 Com esta inspirao cria-se a Colnia Agrcola e Industrial Orfanolgica Isabel em 1872 com o intuito de qualificar os ingnuos e outros jovens para o trabalho agrcola, sua instalao foi apoiada pelos congressistas da poca (Oliver e Figuera 2006).

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desta nova orientao est na criao da estao experimental de Cana-de-Acar em Campos, RJ em 1910 (Rodrigues, 1987: 131). Ensino agrcola, ensino agronmico. Segundo Grignon (1975) o ensino agrcola deve sua unidade ao dos agrnomos. Na Frana, a ruralizao da escola primria se opera pela colaborao de agrnomos do Ministrio da Agricultura e dos pedagogos da Instruo Pblica. Gradativamente, a agronomia deixa de ser passatempo ou vocao de amadores (como mostra o histrico da atividade dos primeiros atuantes na rea). Com a criao dos pioneiros da agronomia, o ensino agronmico se profissionaliza e a agronomia se torna, por intermdio da escola e no mesmo nvel que outras cincias, uma carreira acessvel ao conjunto dos filhos da classe dominante. Os alunos do ensino agronmico se tornam um novo tipo de intermedirio entre camponeses e a classe dominante em concorrncia com os intermedirios tradicionais (igreja, autoridades locais, etc) do qual eles se distinguem pela profissionalizao e o saber (Grignon, 1975:90). A organizao hierrquica do ensino agrcola tende a separar os prticos da agricultura, formados nas classes de transio das escolas rurais, nos centros de aprendizagem e nas casas familiares rurais, os detentores do saber tcnico agrcola dispensado nos liceus agrcolas e nas pequenas escolas agrcolas e a distinguir esses primeiros dos detentores do verdadeiro saber agronmico cientfico formados no Instituto Nacional de Agronomia (INA) (Grignon, 1975: 96). O ensino agrcola tem o efeito de colocar a cincia agrcola 102

distante da agricultura e dos camponeses e assim contribuir para realizar, de maneira adaptada agricultura, o equivalente da diviso e hierarquizao social do trabalho e dos saberes industriais entre prticos e tericos, entre tcnicos e politcnicos (idem: 96). De maneira anloga, no Brasil, em virtude da existncia do ensino de medicina e engenharias antes das escolas superiores de agricultura, Oliver e Figuera (2006) sugerem ter sido possvel que o currculo deste novo saber tenha sido influenciado pelas duas primeiras privilegiando as cincias naturais. Ainda segundo estas autoras a confuso entre os termos agricultura e agronomia supe que a rotina ou agricultura atrasada era pertinente aos camponeses ou vadios. A elite estaria dispensada do estudo formal de uma escola de agricultura, j que a compra de maquinismos, leituras, algumas prticas em academias ou ainda o aprimoramento das prticas administrativas e economia dos negcios resolveria o problema; tal era hbito no inicio do sculo XIX. Aos filhos da elite estavam reservadas as escolas de medicina, engenharia e direito47. Com esta bagagem cientfica era possvel racionalizar a agricultura (Oliver e Figuera 2006). A partir da possvel explicar a dificuldade de criao de um espao profissional para os engenheiros agrnomos, num momento futuro, fora da esfera estatal como profissionais liberais. Em suas origens, o ensino agrcola no Brasil tinha como funo integrar os ociosos ao sistema racional de produo. O ensino
Queiroz (1972) fala dos romances de poca do sculo XIX e incio do sculo XX no Brasil para identificar uma outra clivagem: entre o rural e o urbano. A autora aponta os diferentes matizes desta classificao variando nas diferentes regies, ora separando o rural e o urbano, ora separando as periferias rurais dos centros urbanos seus imediatos, antes e depois da industrializao.
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agrcola para ingnuos, alm de educar, funcionava como local de experimentos, a exemplo do caf, fumo e trigo (Rodrigues, 1987). Experincias que serviriam elite plantadora destes cultivares (Oliver e Figuera, 2006). No final do sculo XIX surge a demanda por escolas profissionais para formar agrnomos ou engenheiros agrnomos. Depois do domnio da oligarquia do caf at o final da Primeira Repblica, a partir da Revoluo de 1930 a aliana entre a elite industrial e mercantil abre o caminho para a industrializao. Deste perodo destaca-se a Criao do Centro Nacional de Ensino e Pesquisa Agrcola (CNPA). A pesquisa ser articulada com a experimentao e ensino agronmico em seus diferentes nveis e coordenada por um nico rgo (Rodrigues, 1987: 142). O CNPA representou um marco na institucionalizao da pesquisa agronmica no pas48. Com diferentes modelos em disputa entre Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, o desenvolvimento do ensino superior culmina entre 192049 e 1940 proporcionando a uma rede de instituies estatais (com diferentes propostas quanto relao entre os saberes que compem as cincias agrcolas e o processo de ensino), federais e privadas j constituda, recursos humanos, produtos e uma organizao lgica da rea das cincias agrcolas (Oliver e Figuera,
48 Destaque para o estudo de aproveitamento dos cerrados no territrio mineiro mediante a recomendao de preparo do solo, calagem e adubao para as culturas de milho, feijo e arroz (Rodrigues, 1987). Note-se que estes estudos de adaptao do cerrado sero fundamentais num momento seguinte para o grande sucesso da produo de soja no solo brasileiro. 49 Na dcada de 1920 surgem os Servios especializados com destaque para os Servios de Algodo, Sementeiras, Viticultura e Silvicultura com o intuito de seleo e melhoramento gentico, adaptao ao clima e solo, selecionar e produzir sementes em larga escala a serem distribudas gratuitamente aos produtores (Rodrigues, 1987: 135).

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2006). Nos finais da dcada de 50 e a partir da industrializao, xodo rural e novas demandas por vias democrticas, novos atores surgem. Neste perodo sero as agencias de financiamento internacional, cursos de ps graduao em economia e economia agrcola que iro lanar as bases para o agricultor modelo idealizado nas polticas de desenvolvimento rural, como veremos na prxima sesso. 3.2. O modelo norte-americano e o empreendedor rural brasileiro. Embora o Brasil j mantivesse relaes com os EUA desde o sculo XIX, ser na dcada de 40 do sculo XX que estas relaes iro se estreitar. A retomada de relaes neste perodo tenciona afastar o pas das influncias do Eixo. Isto se d atravs da liberao de emprstimos ao governo brasileiro para a construo de uma siderrgica. Ainda no ano de 1940 foi criada a Comisso Mista Brasil-EUA com objetivos de defesa militar. A partir da posse de Henry Truman em 1945 e com a intensificao da Guerra Fria, os americanos procuravam assegurar sua influncia sobre a Europa Ocidental ao mesmo tempo em que ampliavam sua presena na Amrica Latina. Em 1947 Truman lanou o Plano Marshall para a recuperao econmica europia e, em 1949, o Ponto Quatro, ajuda destinada s naes do terceiro mundo, em particular, Amrica Latina (Ribeiro, 2008). A poltica de Washington era garantir pases fornecedores de bens primrios e exportar os seus manufaturados. Neste perodo esto em debate as polticas para desenvolvimento rural. A Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL, mesmo saindo em defesa do fim do latifndio, 105

estabeleceria as bases para o desenvolvimento no denominado nacional-desenvolvimentismo. Nesta viso, o atraso da Amrica Latina era explicado em relao aos centros desenvolvidos questionando a tese da modernizao, como j colocado no captulo dois. Desta maneira, era necessrio superar o atraso pela via de uma poltica de desenvolvimento industrial com a melhor alocao de recursos possvel. O desenvolvimento considerado aqui como algo interno ao Brasil, tanto o estmulo da produo industrial como o desenvolvimento de um mercado consumidor interno. neste clima cultural que surge a figura do Estado e seu papel central na educao para o rural, modernizando as atividades agrcolas pela via da convivncia com o mercado (comprar e vender) (Queda, 1987). A agricultura considerada subsetor da indstria a suprir a produo de bens de exportao to bem como supridora das necessidades alimentares da massa urbana de trabalhadores (Queda, 1987). Fonseca (1985) destaca a trajetria de Nelson Rockefeller como empresrio, filantropo e representante dos EUA a articular com o Estado brasileiro a implantao do servio de extenso rural50. No inicio dos anos de 1960, com o triunfo do socialismo em Cuba, os Estados Unidos intensificam a atuao na Amrica Latina com a assinatura em 1961 do Tratado da Aliana para o Progresso. No mesmo ano tambm foi aprovado no Congresso dos EUA o Foreign Assistance Act com a finalidade de reorganizar programas de
50 A Extenso Rural tem sua origem no final do sculo XVIII, nos Estados Unidos da Amrica, oriunda de um amplo processo que tem por base as associaes agrcolas locais, organizadas com o objetivo de difuso de tecnologias de produo, informaes e estabelecimento de contato dos seus membros com atividades que visavam a melhoria da agricultura (Fonseca, 1985). Os princpios da extenso rural so: lidar com o conhecimento, ensinar mostrando, participao voluntria e a identificao com a populao local (Cunha, 1978).

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assistncia norte-americana, separando o apoio militar dos demais. Neste sentido uma agncia seria criada para administrao de programas na rea econmica, a United States Agency for International Development - USAID (Ribeiro, 2008). A USAID montou escritrios em diversos pases da Amrica Latina inclusive no Brasil. Conforme observam Dezalay e Garth (1998) diversas instituies educativas foram criadas estando ligadas a uma rede mundial de elites na qual a concepo do governo e atitude a respeito das transformaes da poca seria eficaz, profissional, sem ameaar os interesses dos grandes empresrios, como Carnegie, Ford e Rockefeller, os quais criaram suas prprias fundaes. As polticas de desenvolvimento so apoiadas financeiramente por estas instituies internacionais, com tecnocratas formados na escola de pensamento americana, colonial51. Esta estratgia de conteno cultural se realiza de maneira muito racional e com um notvel requinte de meios (Dezalay e Garth, 1998). Ainda segundo estes autores na dcada de 1960 que o presidente Kennedy convida notveis partidrios do keynesianismo para compor sua equipe de conselheiros. So alunos formados nesta visando eliminar progressivamente os fermentos revolucionrios nos pases que emergiam no ps-guerra e de passado

51 A Universidade de Chicago foi a ponta de lana desta estratgia de exportao dos Chicago boys para a Amrica Latina, a partir da metade dos anos 60 (Dezalay e Garth, 1998: 8).

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corrente de pensamento a compor os quadros das instituies de Washington52. Porm, h um ressentimento por parte dos economistas heterodoxos, como Friedman, por terem sido excludos a despeito de seu mrito j reconhecido. Isto os torna pioneiros da economia pura, promotores e aliados naturais da contra-revoluo conservadora que toma flego nos anos de 1970. Nesta fase se observa, seguindo as pistas de Douglas (2007) o descarte de convenes anteriormente aceitas e a emergncia de uma nova conveno cognitiva. O consenso keynesiano ser assim substitudo pelo consenso de Washington (Dezalay e Garth, 1998). Na prxima sesso veremos o papel fundamental da Fundao Rockefeller na gerao e difuso da Revoluo Verde tanto quanto as universidades americanas no apoio criao de cursos de ps-graduao de economia. No Brasil, houve uma preocupao principal com o ensino superior considerado elemento de formao de recursos humanos com o intuito de aumentar a produo industrial e a produo agrcola (Ribeiro, 2008). Cabe lembrar que este o perodo de absoluta prioridade para a indstria, o que coloca a tecnologia agropecuria em segundo plano. O Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria SNPA foi extinto em 1962. Neste ano tambm foi extinto o Centro Nacional de Pesquisa Agronmica CNPA e as atividades do ensino
52 Esta fase do consenso keynesiano aparece lida na experincia brasileira do espao empresarial como a Revoluo dos Gerentes, a fase da hegemonia do managerial capitalism nos EUA e predomnio das burocracias partidrias no ento mundo socialista. O perodo 19671976 caracterizado pela chegada das multinacionais, milagre econmico e reforma universitria (Grn, 1999). Conforme Evans (1982) havia uma proximidade ideolgica entre executivos de empresas nacionais estatais e das multinacionais que chagavam ao pas.

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rural so transferidas para o mbito do Ministrio da Educao (Rodrigues, 1987). importante salientar que deste mesmo perodo a criao do Estatuto do Trabalhador Rural, da Confederao dos Trabalhadores da Agricultura - CONTAG (1963) e o Estatuto da Terra (1964). Este ltimo estabeleceu as condies institucionais para desapropriao de terras por interesses sociais. Porm, esta possibilidade de Reforma Agrria baseada na desapropriao foi posta de lado no rearranjo das foras polticas que se seguiu ao golpe de 64 quando entra em cena a modernizao tecnolgica das grandes propriedades (Medeiros, 2003). 3.2.1. A soluo da fome como elemento norteador do desenvolvimento rural No que a fome no tenha assolado o mundo antes e nem que este problema estivesse solucionado depois, porm, na dcada de 60 do sculo XX a questo da fome mobilizou vrias naes e, por conseqncia, as inovaes da agricultura53. Neste perodo houve uma mudana tecnolgica para a produo alimentar. Surge um novo padro de transferncia de tecnologia que ficou conhecido como Revoluo Verde. Na mesma dcada em que o criador da Revoluo Verde, Norman Borlaug, recebeu o premio Nobel da Paz, Teodoro W.
53 Importante lembrar o trabalho poltico e cientfico fundamental de Josu de Castro no Brasil para mobilizar a sociedade em favor da causa dos famintos e contribuiu na construo do ambiente institucional o qual visualizou a fome como responsabilidade do Estado (Silva-Mazon, 2009). Castro traz para a sua anlise um ponto de vista sociolgico e chama causa o Estado Nacional e aponta como o mal a explicar a fome, a fraqueza estatal: o brasileiro teria sido abandonado pelo Estado (Bizzo, 2008:7). Voltamos ao tema no captulo cinco.

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Shull recebeu o da Economia; 1970 e 1979 respectivamente. Shull defendia a idia de que s a pesquisa agrcola eficiente asseguraria a agricultura competitiva e sustentada. Assim estava formado o par cognitivo de reforo do modelo tecnolgico que se difundiria pelo mundo via organismos e bancos internacionais e que daria espao para o enorme crescimento da importncia das commodities no padro alimentar mundial (Silva-Mazon, 2009b). Aps o golpe militar de 1964, o modelo norte-americano inspirado na idia de eficincia vai respaldar a mudana da base tcnica da agricultura. Neste perodo o governo opera uma mudana no modelo de pesquisa agropecuria e h tambm uma mudana no clima cultural que prepara a idia do agricultor racional. Uma empresa pblica ser criada para operar estas mudanas: a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA durante o governo de Emlio Garrastazu Mdici (1969 1974). Ela teve como primeiro diretor um economista brasileiro diretor do Departamento de Projetos Agrcolas do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) Jos Irineu Cabral. Em vrias diretorias executivas nos anos posteriores observa-se a presena de economistas (Cabral, 2005). Neste perodo, a USAID promoveu assistncia tcnica para diversas universidades brasileiras (a despeito da resistncia dos estudantes com relao presena norte-americana no pas). Aqui destacamos a assistncia tcnica e financeira aos cursos de psgraduao em economia da Fundao Getulio Vargas Rio e So Paulo, to bem como as ps-graduaes em economia e engenharia atmica da USP (Ribeiro, 2008).

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3.3. O molde cultural das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil A partir do ps-guerra, a influncia norte-americana na induo dos pacotes tecnolgicos cria o ambiente das polticas do desenvolvimento rural. O incio da cooperao tcnica entre Brasil e Estados Unidos mostra os contornos desta construo. A adoo do modelo norte-americano de educao logo fez da Escola Superior de Agricultura e Veterinria ESAV, criada em 1920, uma referencia no ensino agrcola (Ribeiro, 2008). O curso inspirado nos moldes dos land-grant colleges (escolas superiores agrcolas) oriundas do oeste e meio oeste dos EUA em meados do sculo XIX. Nos anos de 1940 a Escola transforma-se em universidade, a Universidade Rural do Estado de Minas Gerais UREMG (lei estadual 272, assinada em 1948), mantendo estreitas relaes com os EUA mediadas pela USAID (idem). O seu compromisso ser o da nfase na extenso rural. A criao da Universidade Rural coincide com a assinatura de um convenio de assistncia tcnica do governo mineiro com a American International Association - AIA que resultou na criao da Associao de Crdito e Assistncia Rural ACAR (Arajo, 1981) em 1945. Esta ltima passa a oferecer crdito e assistncia supervisionada para pequenos agricultores. A ACAR oferece, alm do crdito, um programa de extenso agrcola e educao e um servio de economia domstica para visitas domiciliares, organizao de clubes de moas e senhoras e ainda a criao de Centros Educativos Rurais. Posteriormente foi criada a 111

Escola Superior de Cincias Domsticas sob responsabilidade da americana Anita Dickson (Ribeiro, 2008). As famlias rurais, alm de produtoras, sero consumidoras. A ACAR inspirou a criao de outras entidades congneres, entre elas a Associao Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ABCAR), depois chamada Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER) em 1975, oferecendo orientao nos centros educacionais rurais. Um convnio entre a ABCAR, UNICEF e Organizao Mundial da Sade OMS foi mantido entre 1968 e 1975 para promover o trabalho com rgos governamentais atuantes no campo da alimentao, sade e educao. No meio rural um trabalho baseado em clubes foi organizado. Em 1974 havia 233 clubes de jovens com 7.351 associados. Os clubes agrcolas reuniam crianas e jovens de 7 a 14 anos nas escolas rurais. O objetivo dos clubes era ao mesmo tempo religioso, cvico e recreativo. Havia o fomento dos clubes atravs das entidades internacionais, como a USAID. A idia era o estmulo competio entre jovens atravs de premiaes (Cunha, 1978). Esse tipo de atividade contribua, ao mesmo tempo, para aliviar as tenses da dificuldade de acesso a terra. No iderio das organizaes rurais os Estados Unidos era considerado como pas amigo. A extenso rural era considerada como servio para-estatal que difundia54 o objetivo de a populao rural ajudar a si mesma sem o mecanismo paternalista do Estado (Cunha, 1978).
O difusionismo uma corrente antropolgica que procura explicar a mudana social atravs do processo de difuso de elementos culturais inovadores. Enquanto teoria da
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Conforme Cunha (idem) durante muitos anos esteve presente na cultura extensionista estadunidense o entendimento que era elogioso o fato de a extenso rural no ser um servio do governo. Ainda segundo este autor era claro dentro do objetivo da extenso rural de introduo do progresso tcnico na zona rural a idia de quebra da tradio para a chegada da modernizao (Cunha, 1978: 128). A extenso rural foi concebida ressaltando a importncia do indivduo no progresso da nao. Note-se que, num momento posterior, emerge a idia de falhas institucionais nas polticas pblicas como entrave ao desenvolvimento. A perspectiva individualista estimulada no ps-guerra ser combatida como se nunca antes devesse ter existido, considerada agora extempornea. Em 1953 firma-se o acordo entre o Ministrio da Agricultura do Brasil e a Misso de Operaes dos Estados Unidos para criar o Technical Office of Agriculture ou Escritrio Tcnico de Agricultura ETA, o qual passa a coordenar projetos na rea de educao e economia agrcola com papel fundamental na histria da extenso rural brasileira, imprimindo-lhe carter educativo com o intuito de mudana na mentalidade do homem rural face s chamadas exigncias do processo de modernizao (Ribeiro, 2008). No Brasil o debate sobre extenso rural foi polarizado com a proposta da pedagogia como prtica para a liberdade de Paulo Freire. Freire observa o equvoco semntico presente na extenso, palavra que significa estender algo a algum que recebe um
mudana ela destaca o papel das inovaes na gerao de maior eficincia produtiva (Seiffert, 1990: 14). Cabe ressaltar os progressos da Psicologia Experimental no ps-guerra e a notoriedade dos mtodos experimentais que propunham contribuir para a diminuio da separao entre saber e fazer (Farr, 2004).

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conhecimento ou tcnica de maneira passiva (Freire, 1983). A conseqncia desta postura transformar o agricultor em objeto, deixando de lado a dialogicidade do sujeito em relao ao objeto cognoscvel (Freire, idem: 28). Este autor destaca ainda a expresso verbal dos sujeitos que deve ser percebida dentro de um quadro significativo comum ao outro sujeito. Se no h acordo em torno dos signos, como expresso do objeto significado, no pode haver compreenso entre os sujeitos, o que impossibilita a comunicao. Novamente, possvel supor como o longo prazo de ao da extenso rural e conseqente ausncia de comunicao entre os agricultores sugerida por Freire pode ser considerada como elemento de base das falhas institucionais. A partir da criao do Sistema Nacional de Crdito Rural SNCR comea a incorporao, pelas universidades, da disciplina de extenso rural como parte do currculo de cincias agrrias inspirado no modelo de Everett Rogers (Caporal e Costa-Beber, 1994). Os laos entre a ACAR e os cursos de cincias rurais eram estreitos: os profissionais a formados eram diretamente contratados nos rgos de extenso rural inclusive dispensando o concurso pblico (idem: 73). Os prprios currculos de extenso rural passaram a ministrar as regras do crdito rural. Um convnio firmado entre UREMG e a Pardue University previa a criao de um programa para formao de boletins tcnicos do mundo rural. Esse programa, inspirado no Land Grant College, estabelecia uma filosofia de integrao entre os trs campos, considerados campos da agricultura: educao, pesquisa e extenso. No ano de 1961, quando a superviso da UREMG passa do Ministrio 114

da Agricultura para o Ministrio da Educao cria-se ao mesmo tempo o mestrado em economia rural, o primeiro no Brasil e com forte componente extensionista (Ribeiro, 2008). 3.3.1. Revoluo verde e outra revoluo: do consenso keynesiano ao consenso de Washington O documento Campains Against Hunger, publicado em fins dos anos 60, descreve os resultados do Programa de Cooperao Agrcola entre o Mxico e a Fundao Rockfeller e considerado como o grande disseminador da Revoluo Verde55. O trabalho do Mxico ser difundido para o Paquisto, ndia e na dcada de 80 do sculo XX chega at a China. O que j sabamos que a Revoluo Verde chega ao Brasil respaldada pelo Estado: um amplo conjunto de instrumentos de interveno - leis, regulamentos, programas e instituies - que passaram a favorecer a expanso e consolidao deste processo chamado de modernizador no terreno tcnico-cientfico os quais conferiram mudanas na organizao social e tcnica da produo agrcola (Costa-Neto, 2001:304). Porm, o que queremos ressaltar nesta seo que o ambiente cognitivo propulsor da Revoluo Verde teve seus contornos cognitivos alterados entre as dcadas de 1960 e 1970 do sculo XX.

55 Em 1968, o administrador da USAID escreveu em um relatrio falando das melhorias no Paquisto e ndia, usando a expresso parece uma revoluo verde. Como comenta Borlaug, os verdes nada tinham com o assunto, tratava-se de um programa de alivio da pobreza, porm a expresso tomou vida prpria (Actionbioscience, 2009).

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Assim, aquilo que de inicio era a soluo de um problema para a fome passa a ser um incentivo para a pauta de exportaes. No Brasil, a partir da criao da EMBRAPA e com o suporte do Consultative Group on International Research - CGIAR comearam a ser divulgadas as experincias com novas sementes aos produtores rurais. A partir de 1975 h uma cobrana pelo fruto das pesquisas. A partir da inicia-se um programa de difuso de tecnologias pela formulao de sistemas de produo que eram divulgados aos agricultores. Esses sistemas de produo que passaram a ser conhecidos como pacotes tecnolgicos. Um grupo de pesquisadores elaborou uma metodologia para os pacotes que passou a se constituir num documento orientador das aes da EMBRAPA, servios de extenso rural com a participao de produtores (Cabral, 2005). Como j observado por Dezalay e Garth (1998), via os programas de crdito, as ps-graduaes em economia e economia rural disseminam56 a lgica do mercado livre. Porm, aps as crticas ao modelo de Estado considerado como obstculo economia, via a sedimentao, entre outras, da expresso rent seeking que se modificam as expectativas com relao s polticas para o desenvolvimento rural (Krueger, 1974)57. O Consenso de Washington ser gestado por uma elite universitria que representa um fabuloso mercado cientfico. Vrias redes de antigos alunos e
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Alguns dos nossos entrevistados so alunos de especializaes e mestrado em economia rural como observado no anexo 1. Como observam Dezalay e Garth (1998:12) o triunfo da era Reaganomics foi suportado por um pequeno grupo que se reunia apoiado pela direo do City Bank. Um grupo de professores eminentes como Friedman e Stiegler se encontravam regularmente na Bechtel Corporation, o diretor do City Bank vinha de Chicago, antes de ser secretrio do Tesouro em 1974 e depois secretrio de estado de Reagan.
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colaboradores ou consultores de instituies como FMI e Banco Mundial que construram nos pases em desenvolvimento representando o essencial do capital relacional destas burocracias internacionais58 (Dezalay e Garth, 1998). Zukin e DiMaggio (1994) mostram uma mudana conservadora visvel na era Thatcher e Reagan. H uma mobilizao do empresariado a partir da segunda metade da dcada de 70 e que teria reforado uma nova maneira de pensar o mundo. A crise ambiental, o movimento dos consumidores pela qualidade e uma preocupao com o excesso de regulao to bem como a crise fiscal do Estado estavam em pauta (Fligstein, 1990). Grn (1999) destaca como reao a este movimento a formao de agrupamentos de altos executivos nas diversas companhias num movimento de Revoluo Conservadora. O recurso chamado de interlocking (escolha de diretores e presidentes de outras organizaes lucrativas para ocupar assentos no conselho de administrao de cada conglomerado) ser um vetor das tendncias do momento. Esta troca teria tanto efeitos diretos pela convergncia de objetivos como indiretos pela produo de pontos de vista comuns sobre a realidade dos diferentes pases. Estes pontos de vista eram anteriormente divergentes, agora h uma aproximao pela oportunidade de convvio e homologia das situaes entre os conglomerados.

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O desenvolvimento do Banco Mundial somente se inicia quando os mandatos desta burocracia do desenvolvimento coincide com os projetos de um reformismo de Estado em escala mundial e lanados pela administrao Kenedy. Depois de um incio difcil o FMI tenta renascer a favor das crises financeiras que marcam o fim da ordem monetria de Breton Woods (Dezalay e Garth, 1998:14).

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Neste mesmo sentido que Fligstein e Mara-Drita (1996) analisam a emergncia do Mercado Comum Europeu (MCE): uma convergncia de pontos de vista entre os diferentes pases o que produziu acordos compartilhados que antes no estavam visualizados. Isto tornou possvel a criao de regras comuns de troca entre os pases via harmonizao de seus produtos. Mesmo que as caractersticas de produo divergissem, as trocas comerciais seriam possveis graas manuteno de regras comuns de qualidade e segurana dos produtos. Este movimento de harmonizao dos produtos para trocas internacionais, no que diz respeito ao setor alimentar, referenda o Cdex Alimentarius59 e tambm est na base da imensa circulao dos Investimentos Diretos Estrangeiros IDE que tomam lugar na nas dcadas seguintes e a partir do surgimento da Organizao Mundial do Comrcio - OMC. Este movimento redefiniu as bases para o comercio alimentar via rpida concentrao e consolidao do setor supermercadista multinacional. Nesta fase so as tecnologias logsticas, as tecnologias da informao e comunicao TIC, os elementos fundamentais para o mercado de alimentos. Se na fase do Consenso Keynesiano o foco foi a produo de alimentos para sanar a fome, no Consenso de Washington o foco ser a distribuio alimentar centrada na
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A comisso para o Cdex Alimentarius foi criada em 1961 e baliza as normas para produo e comercializao de alimentos. O Cdex um frum internacional que serve de guia para a segurana alimentar. Originrio da Europa foi posteriormente incorporado pela ONU, atravs da FAO e OMS em 1962 (FAO/WHO, 2009). Suas normas tm como finalidade proteger a sade da populao, assegurando prticas eqitativas no comrcio regional e internacional de alimentos, criando mecanismos internacionais dirigidos remoo de barreiras tarifrias, fomentando e coordenando todos os trabalhos que se realizam em normalizao O Brasil aderiu s normas do Cdex em 1970 (Cassiano, 2009).

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exportao de commodities. Neste terreno que surge a idia de que h falhas institucionais, em outras palavras, que falta confiana - em particular nos pases em desenvolvimento. No Brasil, a votao da Lei de Proteo de Cultivares (LPC) em abril de 1997 que permite que outras empresas possam fazer pesquisas de melhoramento gentico - e a Lei de Patentes a qual retira o privilgio de patentes que anteriormente era do setor pblico (no caso da pesquisa agrcola no Brasil, a EMBRAPA) acontece durante as reformas liberalizantes a partir da dcada de 1990. A assinatura do Acordo Sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comercio - TRIPS estabelece o reconhecimento da proteo de frmacos, alimentos e plantas, como forma de articular propriedade intelectual e desenvolvimento tecnolgico nacional. As empresas passam a pesquisar as prprias sementes (Wilkinson e Castelli, 2000). Os agricultores so alvejados pelas crticas Revoluo Verde e os danos ambientais que a acompanharam. Na perspectiva difusionista o agricultor seria julgado como impotente e arrastado pelo 'rolo compressor' do processo de penetrao do capitalismo no campo e esta dinmica seria externa agricultura. Na perspectiva do commodities as prticas da agricultura usam modelos que so resultados de decises polticas; as pesquisas de instituies financiadas pelo governo 'respondem s demandas de mercado' (Clark e Lowe, 1992:14). O agricultor, nesta viso, atuaria como homem de negcios racional e a dinmica do avano tecnolgico colocada fora da agricultura.

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Por ltimo, uma perspectiva que entende a mudana ambiental diretamente impelida pelas mudanas ecolgicas globais; os impactos so atribudos ao uso da tecnologia. Nesta viso o agricultor considerado ora como passivo, ora como poluidor e o avano tecnolgico e respectiva degradao ambiental conjugada atividade humana como inexorveis (Clark e Lowe, 1992: 15). A seguir apresentamos um quadro que mostra o campo cognitivo do desenvolvimento rural e ambiente no qual determinadas aes se colocam como as mais adequadas e moldam as preferncias e motivaes dos atores.

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Quadro I Mapa cognitivo sobre o desenvolvimento rural no Brasil

Perodo Imprio at a proclamao da Repblica Repblica Velha at 2 guerra Dcada de 1960 Revoluo Verde para matar a fome Dcada de 1970 Revoluo Verde para a balana comercial Modelo Estado/ agricultura Europeu Repblica francesa Institutos Imperiais Americano Construo do Estado Nacional Land grant colleges Consenso Keynesiano Estado promotor do mercado Consenso de Washington Estado rent-seeking: .qualidade .Agricultura sustentvel rgos do Setor Escolas rurais Orfanatos Colnias penais agrcolas Agronomia Trip educao, pesquisa e extenso Cincias domsticas ACAR ABCAR EMATER Agncias e acordos internacionais determinaes do Imperador Idias sobre desenvolvimento e sobre o agricultor . fixar o homem no campo . explorar mo de obra do liberto e civiliza-lo MERCADO PARA FORA Agricultor: vadio, ocioso Agricultor: alimentos para a popul.urbana e exportao Famlias rurais como consumidoras Hierarquia: confiar nos de dentro Nacional desenvolvimentismo Industrializao / consumo interno MERCADO PARA DENTRO Agricultor: empreendedor Confiar em si mesmo, sem o Estado Mercado: confiar nos de fora Desenvolvimento tecnolgico via liberalizao do comercio IDE, TIC MERCADO MUNDIAL Agricultor : ausncia de organizao (no confia no outro) e polui

AIA, ETA USAID BID CEPAL Fundao Rockefeller FAO CGIAR FAO OMC Cdex Alimentarius Acordo TRIPS

EMBRAPA SINAC

Fonte: elaborao da autora 121

Consideraes finais Neste captulo contrastamos as vises da Nova Econmica Institucional (NEI) e Nova Sociologia Econmica (NSE) no que toca o papel do Estado no desenvolvimento rural. Os autores da NEI tomam por base uma concepo sub-socializada dos atores ao afirmlos como tomos no tecido social com preferncias dadas. Esta uma viso apriorstica que pensa o contexto motivacional dos indivduos na esfera econmica de maneira pouco ambiciosa. Esta mesma corrente cai numa viso sobre-socializada que pensa os indivduos como constrangidos pelo temor da sano, no caso de desvio da norma. A partir da Nova Sociologia Econmica vislumbramos o embate de diferentes padres cognitivos a pensar a agricultura e o desenvolvimento que se contrapem com predominncia de diferentes tendncias ora mais ao mercado, ora mais a hierarquia. Analisamos, em particular, a emergncia das instituies da agricultura e escolas agrcolas to bem como os respectivos modelos de democracia que as alimentaram. Seja no modelo da democracia da III Republica francesa que influenciou o Brasil no perodo imperial, seja a democracia americana que chega ao Brasil aps a proclamao da Repblica, o agricultor sempre nomeado como algum a quem falta, bruto, atrasado, por lapidar, aquele que ser civilizado, modernizado. A USAID, ao incentivar as ps-graduaes em economia no Brasil, traz com elas o modelo do homo economicus, maximizador de suas oportunidades e que precisa confiar em si mesmo e no nos 122

outros. A expresso extenso rural a partir do ps-guerra segue carregada pela idia de impor contedos considerados corretos e a serem seguidos sem contestao. A partir deste momento o terreno institucional das polticas para o desenvolvimento rural enfrenta duas fases distintas: a primeira, elaborada no consenso keynesiano, pensa uma agricultura que deve ser apoiada pelo Estado e deve servir aos famintos; o foco a produo de alimentos. Todos estavam unidos por uma conveno cognitiva, burocratas das estatais e executivos de empresas estrangeiras. Na virada do consenso de Washington a agricultura deve ser regulada pelo mercado via liberalizao do comercio, fluxo livre dos IDE, preservao dos direitos de propriedade privados para sementes. Nesta fase a agricultura passa a ser vista como mecanismo equilibrador da balana comercial no Brasil; o foco passa a ser a distribuio no plano mundial. Os burocratas so execrados, estatais como a Embrapa perdem flego para a liberalizao. O agricultor antes visto como empreendedor agora algum desconfiado e que polui. Mais do que um mero preenchimento de falhas, a promoo de polticas pblicas pode construir diferentes ambientes institucionais, no sentido defendido pela Sociologia Econmica de que o Estado ao se construir constri diferentes mercados. No caso das polticas para o desenvolvimento rural possvel adiantar algumas reflexes. O Estado Rent Seeking, fonte das consideraes de Krueger, foi apoiado pelas agncias estadunidenses; o mesmo pas de onde

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economistas disparam acusaes s naes que viveram perodos de ditadura como naes propcias corrupo. A falta de confiana que parece ameaar as polticas pblicas talvez no esteja no lugar vislumbrado pela Nova Economia Institucional. Um exerccio interessante inverter este raciocnio: interrogar se a ausncia de confiana no um contedo das prprias polticas de desenvolvimento rural e no de seu pblico alvo.

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Captulo 4 Abastecimento alimentar na era da financeirizao: padres privados x padres pblicos60 Os padres de qualidade e segurana alimentar privados despontam como a linguagem para o setor alimentar. No mercado brasileiro se observa a decadncia das Centrais de Abastecimento e o crescimento notrio dos supermercados inclusive na distribuio de produtos frescos. Este crescimento lido pela Nova Economia Institucional como a eficincia dos sistemas privados de qualidade em face dos sistemas pblicos ineficientes. A partir da abordagem poltico-cultural da Nova Sociologia Econmica questiona-se o carter de evidncia da eficincia das instituies to bem como a definio do conceito de qualidade e segurana como algo neutro. A partir da leitura da Nova Sociologia Econmica possvel visualizar estes conceitos como construes culturais. A proposta deste captulo mobilizar a NSE e aplica-la ao problema da construo das instituies do mercado alimentar. Seguimos o caso do abastecimento alimentar brasileiro, em particular as mudanas institucionais na distribuio dos FLV, luz da abordagem poltico-cultural da Nova Sociologia Econmica. Apontamos o papel da interatuao Estado e mercado, seja ao

Parte deste captulo est contemplada no artigo: Padres de Qualidade e Segurana alimentar no terreno institucional brasileiro. Dados - Revista de Cincias Sociais, vol. 52 (4), no prelo.

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estimular determinados padres seja ao abandonar outros (Fligstein, 2001). O modelo de abastecimento alimentar para frutas, legumes e verduras (FLV) hoje vigente no Brasil, foi pensado e executado na dcada de 70, numa perspectiva intervencionista e durante o regime militar. As Centrais de Abastecimento constituem o marco regulatrio do abastecimento alimentar no pas, encarregadas da distribuio dos hortifrutigranjeiros. Estas so empresas estatais que assumiro, a partir de ento, o papel de intermediao e ponto de encontro entre produtores e seus clientes (atacadistas, supermercados, restaurantes, hotis, entre outros). Nas ltimas dcadas, houve uma rpida transformao no setor de varejo alimentar nos pases chamados em desenvolvimento, fenmeno acompanhado pela consolidao e multi-nacionalizao do setor supermercadista (Reardon, et. al, 2004; Reardon e Berdegu, 2002). Houve uma mudana de mercados locais e fragmentados mercados de bairro, mercearias, pequenos atacadistas para supermercados amplos com centrais de compra prprias (Reardon et al., 2007). Esta mudana ocorreu em primeiro lugar com produtos secos e depois se estendeu ao setor de produtos frescos: FLV, carne, peixe, ovos e leite. H uma progressiva integrao do mercado de produtos frescos com o surgimento do comrcio de longa distncia e o estabelecimento de reas de produo especializadas (Reardon et al, 2003). Esta integrao demanda um alto investimento por parte dos produtores; processo promotor, por um lado da criao de 126

oportunidades e por outro da excluso de pequenos produtores em pases em desenvolvimento somado ao aumento da concentrao industrial (Reardon et al., 2004; Wilkinson, 2004). Anlises do setor prximas Nova Economia Institucional lem o fenmeno como resultado de um lado, de uma demanda de consumidores (as) urbanos (as) que, como trabalhadores (as) em tempo integral, motorizados e com renda per capita superior, necessitam e podem trocar antigas prticas de cozinhar em casa por refrigeradores abastecidos mensal ou semanalmente com produtos prontos para o consumo ou pr-processados (lavados, picados e embalados) (Popkin, 2006; Reardon et. al. 2003). Este pode ser o caso dos FLV (Wilkinson, 2002). Os atores que parecem melhor responder a esta demanda - seja da regularidade da oferta, seja da qualidade dos frutos ofertados - so as grandes redes varejistas (Oosterveer et. al., 2007; Mainville et al, 2005; Reardon e Berdegu, 2002). De outro lado, supermercados e indstria agroalimentar alcanaram uma reduo secular nos preos dos alimentos processados (Reardon et al, 2003). Vrios fatores so oferecidos para explicar a difuso dos grandes supermercados. Em primeiro lugar, os investimentos diretos estrangeiros (IDE) so considerados um fator crucial (Wilkinson, 2004). O incentivo aos IDE veio das redes varejistas europias, estadunidenses e japonesas. Houve uma reduo das margens de lucro nos pases de origem e resultados mais favorveis nos pases de baixa renda: o exemplo do Carrefour na Argentina com margens de lucro

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multiplicadas por trs em comparao com as margens na Frana (Reardon et al, 2003). Um segundo fator trata da revoluo na estrutura logstica de compra trazida pelo ECR (eficient consumer response resposta eficiente ao consumidor): gerenciamento de entrada e sada de mercadorias que minimiza os controles manuais e utiliza internet e computadores para controle de estoque, o qual aprimorou a coordenao entre fornecedor e varejista (Reardon et al, 2003). Nesta leitura, as Centrais de Abastecimento no Brasil foram deixadas para trs pela sua falta de eficincia: incapacidade de atender a demanda e insuficincia logstica como a que foi alcanada pela rede varejista; acrescenta-se a isso alto ndice de perdas, embalagens inadequadas e armazenamento deficiente (Mainville et. al, 2005; Lourenzani e Silva, 2004). Porm, falta aos autores da NEI explicar de onde vm estas novas instituies e como se tornam reconhecveis como instituies apropriadas (Velasco e Cruz, 2003; Fligstein e Mara-Drita, 1996). O foco deste captulo ser o padro de qualidade e segurana alimentares, por se tratar de um tema relevante para a distribuio de alimentos no momento atual. Nas ltimas duas dcadas, estes padres para produtos alimentares surgem como tema central na agenda internacional por dois fatores. Primeiro, o fato de produtos frescos (laticnios e FLV) aparecerem como alternativa de renda para pequenos produtores; graas ao valor agregado superior e a relativa ausncia de economias de escala no setor (Reardon e Berdegu, 2002: 371), como j citado. Segundo, o setor de alimentos processados 128

emerge como uma nova fonte potencial de exportao para pases em desenvolvimento como o Brasil. Entre os desafios para que estes pases participem do mercado mundial est o de atender aos padres de qualidade e segurana alimentares cada vez mais exigentes. A mudana na exigncia conecta-se aos avanos cientficos associados aos riscos sade, melhorias na tecnologia do processamento alimentar e a cobrana do consumidor por padres de segurana sanitria (Athukorala e Jayasuriya, 2003). Reardon e Farina (2002) observam como, entre acalorados debates em torno da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e padres alimentares pblicos, o setor privado tem construdo um conjunto de padres alimentares privados para garantir qualidade e segurana num mercado altamente competitivo. Estes novos padres tomam lugar na ausncia de padres pblicos e em particular para segurana, no sentido de diferenciar produtos e construir reputao tanto de qualidade como de segurana (idem). Outro fator que acentua a importncia destes padres a emergncia dos medos ou ameaas alimentares como o Mal da Vaca Louca, Salmonella, E. coli, to bem como a emergncia da obesidade como pandemia global (Popkin, 2006; Wilkinson, 2004). Nas sees seguintes apresentaremos os argumentos da Nova Economia Institucional mobilizados no setor agroalimentar e a alternativa de leitura a partir dos autores da Nova Sociologia Econmica. Em seguida, situamos os termos do debate da crise econmica da dcada de 80, a reviso do papel do Estado e a origem dos padres de qualidade e segurana alimentares. Na seo seguinte 129

mostraremos a interatuao Estado e mercado no Brasil para este setor a partir do histrico da crise que atingiu as CEASAS. Apontaremos em seguida o ambiente legal que permitiu tanto a entrada das redes varejistas multinacionais no pas quanto o processo de concentrao via incorporao de pequenas e mdias redes supermercadistas. Este processo contou com a participao das agncias multilaterais no sentido de pressionar o ambiente legal favorvel entrada dos IDE no pas. Ao final, analisaremos aspectos da construo dos padres de qualidade e segurana a partir do exemplo da distribuio do tomate. 4.1. Instituies e o mercado alimentar Conforme os autores da Nova Economia Institucional, os padres de qualidade e segurana alimentar (grades and standards G & S), at pouco tempo, eram considerados como assunto exclusivamente de domnio pblico e no como objeto relevante estrategicamente para o setor privado61. Os G & S nasceram com o mercado de commodities, geralmente como padres pblicos para reduzir custos de transao e aumentar a eficincia, permitindo a expanso do comercio62. Os padres foram considerados como bens
G e S exprimem um conjunto de especificaes tcnicas, termos e princpios de classificao e rotulagem. Eles incluem regras de medida estabelecida por regulao ou autoridade (Standards), e um sistema de classificao baseado em atributos quantificveis (grades). Eles dizem respeito qualidade (aparncia, limpeza, sabor); segurana (resduo de pesticida ou hormnio artificial, presena de micrbios); autenticidade (garantia de origem geogrfica ou uso de um processo tradicional) e, por ltimo, excelncia do processo produtivo (com respeito sade do trabalhador e sua segurana ou contaminao ambiental) (Reardon e Farina, 2002: 414). Castro (2007) prope pensar o desenvolvimento tecnolgico da agricultura brasileira em duas fases. A primeira, do perodo da Revoluo Vede (trip pesquisa extenso crdito
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pblicos necessrios na presena de imperfeio e assimetria informacional, as quais podem causar falhas no mercado. Os debates recentes em relao OMC focam os padres como potenciais barreiras no tarifrias erigidas por governos como bloqueadores de importaes ameaadoras da produo domstica (Reardon e Farina, 2002; Wilkinson, 2004). Segundo a NEI os padres de segurana e qualidade jogam papel fundamental no sentido de mitigar os custos de transao na cadeia alimentar (Holleran et al, 1999). No caso dos produtos alimentares frescos, pela sua caracterstica particular de perecibilidade, existem restries tcnicas particulares que exigem uso de tecnologias especficas acentuando a importncia de G & S previamente estabelecidos (Green e Shaller, 2000; Mainville et al, 2005). Farina e Reardon (2000) destacam como singularidade do caso brasileiro uma rpida concentrao em cadeias de produtos chave e desta maneira a excluso de pequenas firmas e produtores junto com o rpido crescimento de economias alimentares de exportao e domsticas. Os padres privados jogam um papel fundamental no que estes autores denominam um boom com excluso na economia alimentar (Farina e Reardon, 2000). Reardon e Berdegu (2002: 385) anunciam como em vias de desaparecimento a distino entre mercado global/de exportao e mercado local/domstico sugerindo s agncias de fomento, programas de desenvolvimento e polticas pblicas em geral a urgente necessidade
rural, difusores de uma tecnologia intensiva em insumos e mquinas) e uma segunda fase a qual demandaria qualidade e desenvolvimento sustentvel na organizao dos mercados, em particular o das commodities.

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de articulao com supermercadistas gigantes, caso queiram encontrar alternativas para pequenos produtores. Analisando o caso do Mercosul, Reardon e Farina (2002) afirmam o contexto das trocas comerciais nas quais os pases do bloco (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) participavam na dcada de 1990, como exigente em estratgias especficas das firmas para sobrevivncia no mercado: era necessrio diferenciar os produtos e identificar nichos. Neste contexto os G & S eram fundamentais para esta diferenciao. Entretanto, onde o setor agroalimentar desenvolveu estratgias privadas de diferenciao dos produtos, os governos do Mercosul (individual ou coletivamente) atrasaram-se na criao e harmonizao dos G & S. Em alguns casos, padres pblicos at existiam, todavia, sua forma e/ou seu nvel de especificidade no alcanavam as necessidades dos atores do sistema agroalimentar privado; eram antes percebidos como obstculos s negociaes (Farina e Reardon, 2002: 15). A rede varejista constri padres de segurana e qualidade que superam, segundo esta corrente, os padres pblicos tradicionais. A tendncia observada a partir da dcada de 1990 nos pases ocidentais a de uma venda altamente padronizada e empacotamento com selos identificadores da rede varejista (Oosterveer et al 2007). Conforme Oosterveer et al (2007), o Brasil acompanha estas tendncias mundiais de alimentos mais saudveis na cadeia de distribuio. Outra tendncia apontada no pas o clamor (vindo de atacadistas e redes supermercadistas em particular) pela privatizao do sistema pblico de distribuio de alimentos frescos (Farina e Machado, 2000). 132

A Nova Sociologia Econmica fornece uma estrutura analtica das condies sob as quais os padres de qualidade e segurana alimentar privados emergiram e qual o ambiente que deu origem a eles. Nosso objetivo mostrar caminhos alternativos ao entendimento da interatuao Estado e mercado na nova conformao do mercado de FLV a partir da dcada de 1980. Argumentamos que os padres de qualidade e segurana alimentar no so fenmenos neutros; a prpria definio destes termos exprime disputas culturais. 4.2 Crise, reforma do Estado e a circulao dos alimentos. O perodo entre 1940 e 1960 do sculo XX foi dominado pelo paradigma do Estado de Bem Estar Social. A maioria dos economistas do desenvolvimento defendia como os governos, em mercados os quais funcionassem de maneira imperfeita tal qual os dos pases em desenvolvimento, deveriam comportar-se como guardies sociais e aos burocratas cabia formular e programar modelos de planejamento. A coordenao e a administrao do setor pblico eram consideradas como algo gratuito. Da mesma maneira que os tecnocratas decidiam sobre os investimentos e os planos de produo, era lgico o passo seguinte: supor as atividades assim determinadas, como responsabilidade natural do setor pblico. Deste modo, consideraes sobre eficincia no deveriam ser obstculos caso a empresa pblica fosse uma possibilidade de escolha para a promoo do desenvolvimento de um pas (Krueger, 1990). Segundo Martins (1985) duas correntes dominavam o debate: a anlise marxista que afirmava o Estado capitalista como aquele que 133

garantiria as condies materiais de produo e o sistema legal que ordena as relaes capitalistas e a explorao de classe. Na outra ponta a anlise funcionalista ou as anlises sistmicas que tanta influencia exerceram na Amrica Latina nos anos 60 no campo da cincia poltica como tambm contriburam para eliminar a questo do Estado da pauta das preocupaes tericas. Este autor ressalta a presena de atores internacionais no pas como controladores do sistema produtivo e como caracterstica fundamental do relacionamento Estado e Sociedade a desarticulao social e natureza compsita das classes dominantes. Concordando com Krueger (1990), Martins (1985) afirma que neste perodo no apenas o Estado possua papel decisivo na acumulao como tambm gerenciava o relacionamento com o centro capitalista mediando a relao com grupos estrangeiros inseridos na produo local. Da mesma maneira legitimava o exerccio desses novos poderes de interveno da burocracia estatal em beneficio prprio (Martins, 1985:25). O modo que assumiu a expanso do aparelho de Estado no Brasil, sobretudo, a partir da segunda metade da dcada de 1960 criou condies para o fortalecimento e diferenciao da sua burocracia disso resultando a consolidao da tecnoburocracia. A importncia deste fenmeno aliada expanso da interveno do Estado no domnio econmico levou um autor como Bresser Pereira a defender a tese de emergncia nos pais do modo tecnoburocrtico de produo a admitir que sua eventual consolidao tenderia a fazer com que a burguesia fosse substituda pela tecnoburocracia como classe dominante (Martins, 1985:36). 134

Na esteira da inflao, desemprego e corrupo das duas dcadas seguintes, os analistas apontam as debilidades institucionais, financeiras e organizacionais do setor pblico (Pereira, 1997; Marques, 1997). Krueger (1990) considera o fracasso governamental como superior aos fracassos do mercado, enumerando falhas de omisso e de comprometimento. Esta autora afirma os programas de investimento governamentais ineficientes e perdulrios to bem como o controle governamental sobre atividades do setor privado difuso e custoso. A partir da, constata-se uma nova orientao para a ao governamental: a idia da interveno estatal substituda pela eficincia e eficcia no setor pblico. As bases tericas destas reflexes podem ser encontradas na Nova Economia Institucional: estes autores defendem a eficincia das estruturas empresariais como motor explicativo central das formas organizacionais (estratgias de diversificao, verticalizao, reduo de custos, ganhos de escala); a eficincia econmica central para o entendimento do dinamismo das empresas, que reagem aos sinais de mercado. Autores como North argumentam que, por razes polticas, o Estado tende a criar direitos de propriedade que so ineficientes por constranger o desenvolvimento econmico e contribuir inadvertidamente para o aumento dos custos de transao para os atores econmicos (Velasco e Cruz, 2003). North (1983; 1991) observa que atores privados estrategicamente respondem ao crescimento lento pela construo de organizaes econmicas que reduzem os custos de transao e melhoram o desempenho econmico. Para North, a prpria 135

manipulao dos direitos de propriedade pelo Estado cria presses por mudanas organizacionais (North, 1991). Crticos desta viso, como Campbell e Lindberg (1990), apontam duas limitaes. De um lado, a mudana organizacional um processo onde atores selecionam formas organizacionais alternativas enquanto esto sendo constrangidos institucionalmente; uma vez que os direitos de propriedade esto institucionalizados no apenas impulsionam como tambm constrangem o processo seletivo. De outro, necessrio analisar como a estrutura institucional-legal do Estado interatua na mudana da ao dos direitos de propriedade (Campbell e Lindberg, 1990). No Brasil, as reformas sero pautadas pela descentralizao fortalecimento da autonomia administrativa, financeira e decisria do governo local - e pelo accountability63 desempenho do servio pblico associado resposta fiscal e financeira do governo (Pereira, 1997). O modo de administrao tradicional da burocracia foi condenado e o modelo do mercado anunciado como virtuoso (Grn, 2005). H ainda neste momento para os pases em crise inflacionria uma forte dependncia do financiamento externo; a reforma proposta passa a ser modelada pelas agncias multilaterais: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, Fundo Monetrio Internacional FMI, entre outros (Tavares de Almeida, 1999). A reforma do Estado s existiria se passasse pela reduo da influncia
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Accountability diz respeito prtica de prestao de contas de atos pblicos por parte dos agentes governamentais sociedade (Pereira, 1997).

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do governo no mercado e aumento da eficincia burocrtica, a idia do Estado mnimo. As polticas elaboradas no Consenso de Washington foram posteriormente aplicadas no mbito da OMC: polticas macroeconmicas restritivas, liberalizao do comercio internacional e dos investimentos, privatizao e desregulamentao, defesa da melhora na entrega de servios atravs da terceirizao, entre outros (Pereira, 1997). De fato no Brasil, a partir da dcada de 80, as instituies privadas passaram a ser vistas como a soluo para os problemas do aparato pblico (Marques, 1997). Dentro da agenda de reformas estabelecida para este perodo, a privatizao das empresas pblicas foi o item que mais avanou no pas (Tavares de Almeida, 1999). No setor de distribuio alimentar, observa-se o fortalecimento de instituies privadas (supermercados) e o sucateamento das instituies pblicas (CEASAS); as ltimas esto includas na lista do Plano Nacional de Desestatizao64. As anlises apontam para a falta de infra-estrutura das CEASAS, sua debilidade logstica e ineficincia para responder s demandas da rede supermercadista e dos novos consumidores (Mainville et al, 2005). No momento atual os termos apresentados para a chamada Reforma do Estado e o caminho das privatizaes so questionados (Pereira, 1997). O carter de evidncia da eficincia das instituies privadas est em pleno debate: o movimento chamado

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A CEASA/MG saiu no segundo semestre de 2008 da lista do PND.

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de financeirizao65 foi questionado no caso americano por Fligstein (2001), por Grn (2003) no caso brasileiro e no caso mexicano por Hisham Aidi (citado por Pereira, 1997) 66. O Estado, que fora outrora o guardio da sociedade, passa a ser analisado numa concepo e linguagem financeira isto o que Fligstein (2001, 2001a) define como uma concepo de controle. Fligstein (2001) mostra a emergncia da concepo de controle da financeirizao nos EUA como resposta crise econmica da dcada de 70. No mesmo sentido a emergncia do Mercado Comum Europeu (MCE) aconteceu como resposta crise do incio dos anos 80 na Europa, a chamada Eurosclerosis (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Fligstein (2001) observa nos EUA como a aderncia por parte das empresas ao sinal do valor acionrio no as tornou mais lucrativas que outras, to bem como no promoveu a recuperao de suas posies anteriores no mercado perdidas para o Japo e a Europa (eletrnicos automveis e produtos de luxo); as empresas financeiramente reorganizadas serviram para transferir riqueza dos
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Financeirizao pode ser compreendida como a prevalncia absoluta do ponto de vista financeiro sobre outras consideraes de estratgias da empresa e a focalizao do retorno dos investimentos dos acionistas (Useem, 1993 apud Grn, 2003).

66 No caso brasileiro Grn (2003) mostra como um novo ambiente legal toma forma a partir da dcada de 90, expresso no movimento de fuses e incorporaes de empresas e reforado pela Lei das Sociedades Annimas e o novo mercado de capitais de 1999. Este movimento aparece traduzido na expresso governana corporativa e est ligado ao processo de privatizao o qual teve como conseqncias o esfacelamento de grupos sociais que haviam se formado em torno das organizaes estatais to bem como o arrefecimento da defesa dos princpios sindicais. O mesmo autor pondera que a defesa da governana corporativa ficou abalada pelos escndalos da Enron, Tyco e da Arthur Andersen. A ltima, como uma das maiores empresas de auditoria externa, atuava na vigilncia de outros grupos empresariais e falhou na sua prpria. No caso mexicano o objetivo da liberalizao como eliminador do comportamento rent seeking, no o eliminou, ao contrrio, estimulou-o por intermdio da discreta alocao de oportunidades para o setor privado (Pereira, 1997).

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trabalhadores

aos

dirigentes

acionrios.

Alm

disso,

desregulamentao (expresso contraditria para este autor) no significou o fim da interveno do Estado no mercado, ao contrrio, o Estado forneceu a infra-estrutura institucional necessria maximizao do valor acionrio por sua regulao dos mercados financeiros (incentivos fiscais e financiamento das fuses). O abastecimento alimentar brasileiro um exemplo mpar deste questionamento. O processo chamado de globalizao tem aumentado o nmero de interconexes entre os diversos pases em termos do intercmbio de bens, tecnologia, servios e difuso dos veculos de mdia de massa. Isto aconteceu junto com o processo de concentrao na indstria alimentar e no varejo. Transformaes iniciadas na segunda metade do sculo XX e aceleradas no coro entoado pelos pases de alta renda para uma abertura dos mercados nestes termos. Neste perodo, agncias multilaterais como o FMI Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial junto com a maioria dos pases de alta renda, promoveram a agenda do livre comrcio como panacia para os males dos pases de baixa renda (Popkin, 2006). 4.3. Uma possvel origem dos padres de qualidade e segurana Os padres de qualidade e segurana alimentar so de duas ordens, pblica e privada. De um lado os padres nacionais administrados pelo poder pblico em diferentes pases procuram assegurar aos consumidores que os produtos que chegam ponta final da cadeia sejam seguros; busca-se sua traabilidade, desde a 139

produo chegada s bancas nos supermercados e feiras. H tambm iniciativas multilaterais como a criao do Codex Alimentarius. Os padres de qualidade e segurana podem partir da iniciativa privada como o caso da ISO 9000. Este um procedimento internacionalmente reconhecido e que serve como guia no sentido de estabelecer os G & S (Holleran et al, 1999). Conforme mostram Fligstein e Mara-Drita (1996) com relao globalizao, devido ao processo poltico-cultural do mercado, os pases no esto convergindo em direo a uma forma nica de organizao industrial eleita como a mais eficiente. As interaes entre empresas e Estados produzem culturas produtivas nicas. De maneira anloga, para o mercado alimentar, Wilkinson (2004) mostra que o direcionamento dos IDE no constitui um movimento nico; tanto os pontos de origem (EUA, UE e Japo) como os pontos de chegada destes investimentos (entre eles os pases em desenvolvimento) so marcados por padres complexos e distintos de interatuao Estado e mercado. Estes padres incluem mudanas especficas nas legislaes dos respectivos pases no estmulo entrada dos IDE com uma variao dos produtos em foco. O exemplo da criao do Mercado Comum Europeu (MCE) mostra como a globalizao no reduz o papel do Estado, a emergncia dos mercados globais depende da cooperao entre as firmas e os Estados para produzir as regras do jogo67. Fligstein e

A crise enfrentada pela Unio Europia - UE deu lugar a srios desacordos sobre o seu futuro. Gaston Thorn se torna presidente da Comisso Europia CE (responsvel pela legislao do Conselho Europeu) em 1980; ele tinha como projeto estimular as reformas que alterariam as regras de voto no Conselho Europeu dando mais poder CE e ao Parlamento Europeu. A CE jogou um papel fundamental como empreendimento coletivo institucional.

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Mara-Drita (1996) mostram como uma estrutura cultural forneceu as bases para a constituio de diversos acordos que culminaram na estrutura do MCE. Em 1985 a UE decide completar a unificao do MCE at 1992. Os objetivos gerais da reforma foram promover o comercio, aumentar a competitividade e promover uma grande economia de escopo e de escala eliminando barreiras no tarifrias tais como diferenas em taxas, em regulaes e padres de segurana e sanidade. As diretivas (279 mais duas acrescentadas ao final) so relativamente heterogneas em seu contedo, escopo e importncia (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Estes autores mostram ainda que o mercado desenhado no projeto do MCE de 1992 tinha como intuito facilitar as trocas para empresas que j estavam exportando e preservar o poder do Estado de controlar os direitos de propriedade e governana onde eles j existiam. O MCE no criou uma nova capacidade regulatria europia. To somente o mercado foi aberto onde suas indstrias estavam preparadas para esta integrao68. Isto diz respeito ao setor de transporte, prestao de servios tanto financeiros como de negcios. Uma das hipteses de Fligstein e Mara-Drita (1996) a de que os direitos de propriedade e as estruturas de governana no
Muitos dos governantes, at ento, no estavam convencidos de que a expanso da UE fizesse algum sentido (Fligstein e Mara-Drita, 1996).
68 Concordando com Fligstein e Mara-Drita e partir da economia heterodoxa, Chang (2004) faz uma interpretao histrica sobre as estratgias de desenvolvimento dos pases industrializados com respeito mobilizao poltica e instituies em questo. Chang mostra que quando estes pases estavam em processo de desenvolvimento protegeram suas indstrias e deram enormes subsdios s exportaes prticas hoje condenadas na lista das boas polticas elaboradas pelo consenso de Washington. Estes pases estariam dispostos a chutar a escada para os pases de baixa renda, pela qual eles prprios subiram para atingir a condio em que se encontram hoje.

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foram os focos do MCE. A maioria das diretivas foi orientada para as regras de troca, j que um dos pontos crticos do MCE foi encontrar uma estratgia de fluxo das negociaes na garantia do estabelecimento da confiana nas trocas: um mercado comum implicaria um conjunto de regras para todos os atores, conformados a um mesmo padro. Se cada Estado preferisse preservar sua soberania e mantivesse os prprios padres j desenvolvidos, as negociaes seriam restritas (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Veremos como a entrada do Brasil no mercado mundial de alimentos difere do movimento do MCE. Aqui, as estruturas de governana e os direitos de propriedade foram alterados e as regras de troca mantidas. Antes de 1980 a negociao sobre a abertura dos mercados no mbito da UE era um processo cansativo, j que os acordos eram muito detalhados e exigiam anos para definir produtos e padres possveis. Isto mudou nos anos de 1980 com a deciso da corte sobre o caso Cassis de Dijon (Fligstein e Mara-Drita, 1996). O Tribunal de Justia Europeu dispensou a mobilizao de padres prprios para os produtos; todos os bens e servios legalmente produzidos por um Estado membro deveriam ser aceitos pelos demais. Esta estratgia chamada de reconhecimento mtuo tem a caracterstica fundamental de permitir simultaneamente que os pases abram o comercio para bens e servios sem comprometer suas prprias definies de produtos (Stubb, 2007). A Comunidade Europia (CE) resolveu utilizar o reconhecimento mtuo como um princpio das negociaes de mercado aberto. A deciso do caso Dijon tornou possvel aos Estados impedir a entrada de produtos ou servios em seus pases caso eles 142

sentissem que padres de sanidade e segurana estivessem em risco. A CE percebeu que a abertura do mercado teria que focar a harmonizao de padres de sanidade e segurana atravs das sociedades. Esta concepo, o que Von Sydow (1988, citado por Fligstein e Mara- Drita, 1996) chama de nova harmonizao, o empreendimento para estabelecer padres coletivos para sanidade, segurana ou padres tcnicos comuns para todas as naes. A anlise apresentada por Fligstein e Mara-Drita (1996) permite-nos sugerir a possibilidade dos padres de qualidade e segurana alimentar como uma construo cultural. Um arranjo prvio do MCE pode ter sido a inspirao nas negociaes dos parmetros e arranjos elaborados na Amrica Latina, embora com uma distino em relao s instituies em foco. Passamos a anlise mais detalhada do caso brasileiro dos produtos frescos luz das instituies propostas por Fligstein. 4.4. Centrais de Abastecimento e supermercados: entre estruturas de governana, direitos de propriedade, regras de troca e concepes de controle. Apresentamos a seguir o histrico das CEASAS e o terreno institucional para o estabelecimento dos padres de segurana e qualidade. A histria da produo e distribuio de gneros alimentcios no Brasil marcada por sucessivas crises de abastecimento desde o fim do sculo XIX e as respectivas medidas normativas no sentido de super-las. Estas crises exprimem as disputas entre produtores de um lado e atacadistas e distribuidores do 143

outro. Em todas as situaes, o ganho para os atacadistas e distribuidores (Linhares e Silva, 1979). No perodo da 1a e 2a guerras mundiais, os atacadistas priorizam a exportao de gneros alimentcios para os pases beligerantes e o mercado interno atingido por vrias crises de desabastecimento; a interveno do Estado se d no sentido de contornar estas crises, porm sempre em carter emergencial. Com a expanso industrial, a rea dedicada produo de gneros alimentcios voltada ao mercado interno perde terreno para a lavoura especializada na produo de matria-prima. No ano de 1918, no quadro da Repblica Velha, cria-se o Comissariado de Alimentao Pblica; primeiro rgo a marcar a interveno do Estado no problema do abastecimento. O aumento das exportaes (destaque para arroz, feijo e carne) acompanhado pelo aumento estratosfrico dos preos pela conteno dos estoques por parte dos monoplios da distribuio (Linhares e Silva, 1979). Os trustes do setor de sacaria, tecidos, algodo, acar, sal aproveitavam-se dos momentos de crise para aumentar os preos e os atacadistas faziam amplos estoques de gneros alimentcios nos trapiches dos portos do Rio de Janeiro espera da alta. A farinha era comprada por preo vil (situao semelhante para o arroz e a carne) nas localidades e armazenada por longo tempo at a alta dos preos (id, ibid: 42) e os cereais eram aambarcados pelos grandes atacadistas, Martinellis e Matarazzos (id, ibid: 43). O comissariado foi criado pelo Decreto Lei 13.069 de 1918. Embora com atuao

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precria, foi alvo de crtica da elite comerciante69, incluindo tambm atravessadores, produtores alm de deputados, usineiros, charqueadores, fabricantes de bebida e beneficiadores de milho e algodo. Estes crticos defendiam o liberalismo e criticavam o uso de tabelamento e racionamento como um retorno Idade Mdia (id, ibid: 46). Com referncia s concepes de controle (Fligstein, 1990) para o caso norte americano, este seria o correspondente do perodo dos cartis, do controle direto da concorrncia, o Direct Control. Houve uma presso pelo fim do Comissariado e o governo cria a Superintendncia do Abastecimento atravs da Lei 4.039 de janeiro de 1920 e regulamentada pelo Decreto 14.027. A Superintendncia extingue o controle sobre as exportaes, acaba com o tabelamento de preos e organiza um acordo para o fornecimento de gneros alimentcios aos centros urbanos. A liberao da entrada de produtos estrangeiros como sal, batata, arroz, feijo, manteiga, milho, charque, agiliza o comrcio de mantimentos atravs da criao do decreto 16.633 de 1924 que amplia os prazos de iseno sobre os gneros alimentcios (Linhares e Silva, 1979). A Superintendncia tambm colaborou na organizao de cooperativas e feiras livres nas principais capitais (Linhares e Silva, 1979:54). O problema do abastecimento apontava para a necessidade de criao de uma forma de circulao de gneros alimentcios entre eles cereais, hortalias, carnes. Na era Vargas traam-se os mecanismos de abastecimento dos principais centros do pas. No mago da crise de 1929, o lema de Vargas ser produzir para
69

A ocorrncia de saques em So Paulo e em outras cidades obriga o Comissariado a regular o comrcio varejista, porm, sem tocar nos interesses dos atacadistas (Linhares e Silva, 1979).

145

abastecer o mercado interno, com o intuito de ruptura dos laos de dependncia do Brasil com o mercado externo. Ao ampliar a interveno do Estado no setor privado acreditava-se poder afastar o Brasil da crise mundial e reorganizar a economia brasileira; melhorar a distribuio de renda seria o meio de permitir maior consumo interno da produo (Linhares e Silva, 1979: 82). Cabe destacar que, a partir dos anos de 1930, as empresas estatais desempenharam (por intermdio da substituio das importaes) papel central no processo de industrializao. A partir deste momento, a participao governamental direta na produo de bens e proviso de servios cresceu sistematicamente (Tavares de Almeida, 1999). O processo de industrializao e urbanizao aumenta a demanda por alimentos frescos. Com a Criao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) em 1965, multiplica-se rapidamente o volume de hortigranjeiros comercializados nas cidades. No final da dcada de 60 o governo identificou um grande estrangulamento na distribuio destes produtos. As negociaes eram feitas presencialmente e ao ar livre, sem um local adequado e sem qualquer tipo de controle: havia perdas, os produtos ficavam ao relento e os caminhes criavam enormes engarrafamentos nos centros urbanos. O governo cria, ento, um grupo de trabalho atravs do decreto 61.391 de 1967 com a prioridade de regularizar o comercio de produtos de primeira necessidade. Para os FLV houve um esforo de modernizao de estruturas de comercializao com mercados regionais, centrais de abastecimento e mercados terminais. O intuito era evitar crises de abastecimento e oscilaes de preo. Pelo decreto 67.750, de 1969 foi criado o Grupo de Modernizao do 146

Abastecimento (GEMAB) responsvel pelos estudos de viabilidade (Mouro, 2007). A distribuio de alimentos frescos tem um marco regulatrio com a criao das Centrais de Abastecimento no Brasil no incio da dcada de 70, pela lei 5.727 de novembro de 1971. Em maio de 1972 foi criado o Sistema Nacional das Centrais de Abastecimento (SINAC) pelo decreto 70.502/72 com a prioridade de reduzir custos de comercializao, organizao e ainda melhorar os produtos e servios de classificao e padronizao (Mouro, 2007). Os atores que vo ocupar as centrais so os atacadistas ento atuantes nos mercados pblicos (Linhares e Silva, 1979). O projeto de mercados atacadistas foi arquitetado no mbito do 1 Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) vigente de 1972 a 1974. Em junho de 1974 foi extinto o GEMAB e suas atribuies foram transferidas ao Conselho Nacional de Abastecimento CONAB (o qual teve vida curta) sendo suas funes assumidas pelo Conselho Monetrio Nacional. Para a elaborao dos projetos o pas conta com a assessoria de organismos internacionais como a FAO; neste perodo so contratadas grandes empresas de engenharia do setor de construo. Segundo Mouro (2007), a CONAB trouxe engenheiros e arquitetos para dirigir as CEASAS. Alm do projeto tcnico de construo, estes profissionais assumiriam a direo das CEASAs, dado o entendimento de que seria mais fcil a um profissional de engenharia ou arquitetura entender de comercializao, do que um profissional de comercializao fazer um
o

147

curso de engenharia (Mouro, 2007: 3). Estamos diante do Manufactoring Control, conforme Fligstein (1990). O Sistema Nacional das Centrais de Abastecimento (SINAC) foi inspirado no modelo espanhol (Mercasa) (IM, 2007). A proposta inicial era o estabelecimento de uma rede de informaes tcnicas entre todas as unidades atacadistas regionais para servir como ponto de referncia aos negcios entre produtores e distribuidores, propiciando o melhor ponto de equilbrio da oferta e preos e propiciando condies ao SIMA Sistema de Informaes do Mercado Agrcola (ABRACEN, 2007). A criao do SINAC est associada ao ambiente institucional do perodo de ditadura militar, no perodo de 1964 a 1985 no Brasil e da trajetria expansionista da economia brasileira na dcada de 70, com o crescimento financiado pela abundncia de recursos financeiros internacionais. Acompanhando o processo de industrializao da agricultura brasileira o SINAC definiu padres e normas tcnicas que conformaram o modelo deste mercado: normas de embalagens, informaes de mercado, tcnicas de produo e formatos organizacionais, produtivos e comerciais (AC, 2006). Com subsdios e vantagens privadas as CEASAS brasileiras cresceram sob o duplo estmulo da fora coercitiva, associada s leis de proibio de comrcio atacadista fora dos espaos delimitados dos entrepostos - lei do permetro - com vantagens econmicas, incentivos e privilgios aos comerciantes atacadistas recm instalados, surge da a crtica que o modelo privilegiou apenas atacadistas (id, ibid).

148

Na primeira metade da dcada de 1970 foram implantados mercados do produtor com o intuito de melhorar as condies de comercializao das zonas produtoras. Na rea do varejo foram criados hortomercados70 com o intuito de disponibilizar hortigranjeiros a um preo mais acessvel. Neste momento estavam em operao 34 CEASAS (reas urbanas), 32 Mercados do Produtor (zonas produtoras) e 157 equipamentos varejistas (26 hortomercados, 50 sacoles71, 59 varejes72, entre outros) (Mouro 2007). Como observa Tavares de Almeida (1999) as empresas pblicas eram quase sempre mais poderosas do que seus reguladores. Somado fraqueza dos rgos setoriais de regulao, no havia um mecanismo de controle do complexo do setor produtivo estatal. No final da dcada de 1970, este setor era uma caixa preta, sendo o governo desconhecedor do montante de seus ativos e de suas dvidas (GN, 2007). Ainda segundo nossos entrevistados da CEASA MG a partir de 2000, trs mudanas institucionais alteram o quadro de atuao das CEASAS: primeiro, com a criao do PRONAF em 1996 h uma nfase na agricultura familiar e h disponibilidade de recursos para

70

Os hortomercados eram mercados varejistas de produtos hortcolas, geralmente associados a um supermercado da COBAL (Mouro, 2007).

71 Na dcada de 1970, o SINAC identificou em Minas Gerais uma iniciativa de comerciantes na venda de um mix de frutas e hortalias a um preo nico por kilo; eram os Sacoles. A partir dos anos de 1980 eles receberam apoio do poder pblico, inclusive da administrao das CEASAS e alcanaram xito a nvel nacional (Mouro, 2007). 72

Os varejes tratavam da abertura das CEASAS, uma vez por semana e quando no havia comercializao do atacado, para o consumidor adquirir produtos diretamente do produtor ou de comerciantes atacadistas. Os preos eram administrados pela CEASA que estabelecia um teto mximo, inferior ao preo praticado no varejo da cidade (Mouro, 2007).

149

insero dos produtores familiares73; segundo, o conjunto de programas e aes do Projeto Fome Zero principalmente nos anos 2003/2004, que fortaleceu a aproximao das CEASAs com iniciativas de Food Security, como bancos de alimentos e iniciativas para reduzir o desperdcio. O terceiro passo foi a promulgao do programa federal, coordenado pela CONAB, de revitalizao da CEASAs brasileiras o Prohort, a partir da recomposio de um sistema, no mais amarrado por uma participao acionria, mas como uma iniciativa voluntria de adeso voltada para a integrao das bases de dados, da troca de informaes e da criao de mecanismos comuns de capacitao tecnolgica. Atualmente, o conjunto de Ceasas originrias do Sinac conta com 57 entrepostos em 21 estados brasileiros, comercializando uma quantidade estimada em 8,7 milhes de toneladas de FLV anuais, cifra expressivamente superior a verificada em pases como Frana (cinco milhes de toneladas) e Espanha (5,5 milhes de toneladas) (IM, 2007). O Prohort segue as tendncias verificadas na Europa Ocidental de recriao de uma rede de mercados, mais sintonizada com o modelo italiano de mercati associati do que com a forma de coordenao verticalizada e articulada acionariamente como a existente nos modelos francs (dos MIN), espanhol, (MERCASA) e portugus (SIMAB) (Green e Shaller, 2000). As alteraes na economia internacional depois do segundo choque do petrleo trouxeram o ajuste econmico para a pauta do dia;
73 Em abril de 2006, o Brasil sediou o Encontro Mundial de Mercados Atacadistas organizado pela UWMM Unio Mundial de Mercados Maioristas com a presena de autoridades nacionais e internacionais cujo tema era Agricultura Familiar e Logstica.

150

o controle das empresas estatais apresenta-se como medida para enfrentar a crise inflacionria. O mecanismo mobilizado para tanto foi a criao da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) com o objetivo de conhecer e controlar os gastos destas empresas. Ao longo dos anos 80, com o crescimento da inflao, o governo recorreu ao controle de preos e tarifas como parte do esforo de estabilizao (Tavares de Almeida, 1999). Houve uma suspenso de investimentos tambm no setor de hortigranjeiros e a proibio do reajuste de tarifas (como uma das anunciadas medidas de combate inflao) implicou na descapitalizao das Centrais de Abastecimento (Mouro, 2007). O SINAC operava, segundo nosso entrevistado (IM, 2007), como um vaso comunicante entre as CEASAS tanto nas diretrizes como nas inovaes propostas. No decreto 93. 611 de 1986, a COBAL transfere o controle acionrio para os respectivos estados e municpios. Em caso de discordncia dos donatrios, as CEASAS poderiam ser privatizadas. O processo de transferncia de responsabilidade do Conselho Interministerial de Privatizao (CIP)
74

. As CEASAS, a partir do fim do SINAC, experimentaram destinos

diversos e conseqncias nefastas previstas pelos tcnicos, se concretizaram: sesso de reas de expanso para terceiros, omisso, proliferao de intermedirios (os quais especulam junto aos produtores), varejo tumultuando o atacado, degradao fsica das

74 Em 1981 o governo estabeleceu por decreto a Comisso Especial de Desestatizao no intuito de limitar a criao de novas estatais. A idia de que as empresas estatais podiam ser entregues ao setor privado passou a fazer parte do discurso do governo e das elites em geral. Em 1985, o primeiro governo democrtico criou o programa de privatizao e substituiu a Comisso Especial pelo Conselho Interministerial de Privatizao (CIP) (Tavares de Almeida, 1999).

151

instalaes, estagnao da classificao, padronizao e embalagem, entre outros (Mouro, 2007). Conforme declarao dos tcnicos entrevistados, a perda da unidade sistmica com a extino do SINAC dificultaria o estabelecimento de qualquer medida de mbito nacional quer fosse padronizao, classificao, embalagens, inspeo, tabelamento de preos. Pela sua natureza de ponto de encontro, seria praticamente impossvel que cada caminho carregado que sasse de uma Central de Abastecimento (com uma norma e um padro especficos) e entrasse em outra, pudesse ser inspecionado sob os mesmos critrios. Aps uma tentativa fracassada de renegociao da dvida com a participao do BNDE e com o incio da discusso da privatizao, as CEASAS entram na lista do PND75. Fato considerado pelos tcnicos entrevistados da CEASA MG um equvoco: a estrutura das CEASAS compreende to somente um ponto de encontro e a atividade ali realizada j era de cunho privado; o brao estatal comportava a administrao do complexo, coleta e divulgao de informaes. Em 1988, os dirigentes das CEASAS constituram a Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento (ABRACEN) como tentativa de manter as propostas do SINAC. Em 2005, atravs do Ministrio da Agricultura, foi criado o Programa Brasileiro de

75 O Congresso Nacional no participou nem opinou sobre a criao da SEST. Esta situao mudou com a constituio de 1988, quando o Congresso e o Judicirio ganharam novas prerrogativas e o Executivo perdeu a possibilidade de legislar por decreto. A Lei 8.031/90 que criou o PND, no s fazia parte do pacote de MPs do Plano Collor como depois de aprovada pelo Congresso foi modificada por MPs na gesto Cardoso at ser transformada em nova lei em 1997, Lei 9.491/97 (Tavares de Almeida, 1999).

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Modernizao do Mercado Hortigranjeiro (Prohort), coordenado pela CONAB com o intuito de revitalizao das CEASAS76. 4.5. A CEASA em operao A comercializao de hortalias no Brasil ocorre dentro das CEASAS, embora nos ltimos anos as grandes redes supermercadistas tenham construdo Centrais de Distribuio prprias. Segundo o Regulamento de Mercado (CEASA, 1990), no h interferncia do poder pblico nas negociaes e formao de preos, cabe aos tcnicos to somente o gerenciamento do espao e das atividades, como num condomnio (Lourenzani e Silva, 2004: 389). As CEASAS asseguram a liberdade de entrada e sada (conforme o modelo da economia neoclssica); a chegada de produtos para negociao obedece apenas convenincia de compradores e vendedores, em negociaes que seguem, segundo os tcnicos, o Regulamento de Mercado. A partir do final da dcada de 1980, como j citado, com o desmonte do SINAC, surge a figura do intermedirio: ele compra FLV dos produtores e revende minutos mais tarde dentro da prpria Central, em geral para donos de quitandas, pequenos mercados, restaurantes, entre outros. Este

76

O Prohort foi elaborado por tcnicos da CEASA Minas e Viosa em 1997 e conta com o apoio do PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. O intuito reconstruir um sistema nacional das CEASAS. Ele foi oficializado no quadro da COBAL Companhia Brasileira de Alimentos pela portaria 171 de maro de 2005 (www.abracen.org.br). O primeiro passo foi implantar um Banco de Dados com informaes dos 62 mercados atacadistas brasileiros. Em 2005 a CEASA MG doou o software criado para a insero de dados e a Conab desenvolveu um segundo software para a extrao de informaes.Em 2006 foi criado um portal: www.ceasa..gov.br.

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procedimento no alvo de punio pelo regulamento e enfraquece ainda mais a condio de negociao do agricultor. Nas demais CEASAS, mantm-se o mesmo modelo de Regulamento de Mercado, o qual segue as especificaes da Lei 5.727 de novembro de 1971 complementada pelo decreto 70.502/72. O Regulamento de Mercado prev um espao denominado como permanente dos permissionrios (atacadistas e outros prestadores de servios) e o espao dos pavilhes reservado aos agricultores, chamado de Mercado Livre do Produtor (MLP). Em algumas centrais, a exemplo da CEAGESP e CEASA Campinas, este espao definido apenas como Mercado Livre (ML), j que a grande maioria dos ocupantes deste espao deixou de ser produtor, dedicando-se exclusivamente atividade de comercializao de produtos77. Na CEASA/SC observa-se que a distribuio do espao no MLP desfavorvel aos agricultores: eles esto dispostos linearmente dentro de trs grandes pavilhes (um agricultor ao lado do outro) e no podem observar as negociaes, exceto de seu vizinho do lado. Caso o agricultor no tenha vendido seus produtos nas primeiras horas do dia, a tendncia que o preo caia, ou seja, que ele aceite uma oferta menor por acreditar que est sem opo. Os
77 Conforme os tcnicos entrevistados da CEASA Campinas e CEASA MG, os antigos agricultores assumiram a forma jurdica de empresas comerciais; em alguns casos mantm-se alguma atividade de plantio e em outros, eles apenas compram a produo de terceiros. Em geral, estabelecem um sistema de parceria com produtores vizinhos fornecendo a semente e os demais insumos. Estas despesas so descontadas no momento da venda dos produtos, o preo estabelecido pelos atacadistas e o pagamento feito somente no final da safra aos agricultores (Lourezani e Silva, 2004: 391). Os dados de Andreucetti et al (2005:392) mostram que grandes produtores de tomate fornecedores do CEAGESP se transformaram em atacadistas quase sempre especializados neste mesmo produto. Estes autores observam uma concentrao na comercializao do tomate na CEAGESP por um nmero reduzido de atacadistas.

154

freqentadores

fortes

da

CEASA-SC

(conforme

tcnico

entrevistado) so as centrais de compra dos grandes supermercados. Eles tambm entram e negociam com os agricultores como qualquer outro comprador, chegando mesmo a operar como os intermedirios anteriormente mencionados (Silva-Mazon, 2006). O leilo, lembrando a definio de Weber (2004), que seria a maneira de garantir o encontro entre os vendedores e compradores, no privilegiado e sequer item do regimento de mercado. Os leiles, formaro matria de regulamento especfico (CEASA, 1990: 36O, pargrafo 1o). Este regulamento impe severas penalidades aos boxistas e agricultores que no saldarem suas dvidas com as Centrais de Abastecimento. As penalidades incluem multas, suspenso, chegando at ao cancelamento do Termo de Permisso Remunerada de Uso (TPRU) e expulso. No entanto, nenhuma punio est prevista para aqueles que no pagam os agricultores. Neste assunto, face aos atos de compra e venda e pagamento direto entre usurios e clientela, cabe CEASA/SC78 to somente o papel de simples espectadora ( 36o, pargrafo 2o) o que, argumentamos, torna a condio do agricultor vulnervel. Podemos sugerir aqui a ausncia da coao apontada por Weber como necessria para o funcionamento do mercado (Weber, 2004). Os agricultores classificam as condies de recebimento como pssimas: 15, 30 ou at 60 dias de prazo (ou no final da safra
78 Um diretor tcnico entrevistado da CEASA de Minas Gerais em 2005 relatou que o funcionamento do leilo (via painel eletrnico) era fundamental para a rotina da CEASA/MG. Visitamos esta Central em 2008 e o painel eletrnico estava fora de funcionamento.

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como no caso dos atacadistas de tomate da CEAGESP) e os calotes so freqentes. A compra realizada aquela observada por GarciaParpet (2003) como compra no firme ou ainda denominada no Brasil como compra consignada, compra especulativa ou preo por fazer79: o agricultor primeiro entrega seus produtos sem a definio do preo (e com a nota fiscal em branco) e s ter acesso esta informao depois da realizao da venda pelo atacadista ao seu cliente final (Lourenzani e Silva, 2004: 391; Andreucetti et al, 2005: 326). O proprietrio de uma pequena rede supermercadista de Florianpolis nos chamou ateno ao se declarar um cliente fiel e que sempre paga os produtos que adquire na CEASA; como se o compromisso de pagamento fosse uma caracterstica extraordinria da sua relao com os produtores. O problema da falta de pagamento aparece no funcionamento de outras CEASAS e na relao de atacadistas com agricultores que compram diretamente nas reas de produo (Silva-Mazon, 2006). Aqui nos referimos a Durkheim para afirmar que esta relao entre compradores e vendedores pode se caracterizar como um contrato injusto; h uma parte mais forte que a outra e bens e servios no so trocados de maneira justa e no de acordo com o seu valor. O contrato consensual que caracteriza as sociedades modernas, conforme Durkheim (1983), ainda no contempla os agricultores.
79 Na compra firme, compradores so obrigados a depositar uma cauo e os preos so estabelecidos e negociados ao longo do leilo e no combinados a posteriori, conforme GarciaParpet (2002). No caso francs, quando os agricultores exigiram a compra firme, houve um equilbrio de foras entre os atacadistas e os agricultores possibilitado pela instalao do painel de preos eletrnico para o leilo, o que difere da conformao das CEASAS (Silva-Mazon, 2006).

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Durkheim afirma que trocas injustas podem ser explicadas por astcia, habilidade, utilizao manhosa das situaes desfavorveis, o que faz com que a conscincia social se contraponha ao contrato injusto. Este fenmeno se repete nos constantes calotes aos agricultores que comercializam na CEASA/SC: o que foi relatado por um tcnico entrevistado que fala dos acontecimentos do final da dcada de 1970 permanece como um problema atual, trinta anos depois. O no pagamento ao agricultor uma constante do mercado e ela atravessa o tempo80. Em pesquisa com produtores de tomate e freqentadores da CEASA/SC, ns constatamos que h uma forma de oposio dos agricultores ao no pagamento, como reao ao contrato injusto e expressa no preenchimento das caixas com galhos, frutos ruins, entre outros (Silva-Mazon, 2006). Cabe uma observao acerca do contexto das CEASAS. O aparato pblico ineficiente constatado pelos autores da Nova Economia Institucional pode ser colocado em dvida dado que esta situao no poderia ser diferente salvo em presena de pesados investimentos no setor. A suspenso de investimento talvez encontre amparo no clima das reformas liberalizantes como fruto da concepo de controle predominante. Na dcada de 1980 inicia-se o movimento de acordos multilaterais com a Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comercio da Conferncia das Naes Unidas sobre Comercio e Emprego (GATT), precursor da OMC. Nesta dcada, a Amrica Latina entra no sistema agroalimentar de dimenso mundial.
80

Em anlise do momento atual, Pereira (2001) pondera que no mercado atacadista do tomate os ganhos do produtor no passam de 30% do total pago pelo consumidor.

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Conforme argumenta Wilkinson (2004), o ajuste dos diversos pases ao ambiente ps-rodada Uruguai marcado pela substituio de importaes por estratgias de crescimento orientadas para a exportao. Todos os pases em desenvolvimento experimentam um padro de desregulamentao interna e banalizao da entrada dos IDE com uma reforma legal favorvel aos investimentos estrangeiros; a prioridade para o desenvolvimento da capacidade de exportao de alimentos processados (Wilkinson, 2004). Nas dcadas de 1980 e 1990, os pases em desenvolvimento acompanham as tendncias dos pases desenvolvidos no que se refere segmentao de produtos (Cavalcanti, 2004). Novos nveis de bem estar econmico exigem da indstria agroalimentar inovao e segmentao com uma estratgia multiproduto. As empresas diversificam tanto para captar a demanda mais voltil e segmentada como para se adaptar as demandas logsticas do grande varejo que conta com o ECR (Wilkinson, 2002). Entramos aqui na era da concepo de controle baseada no Marketing e vendas, conforme Fligstein (1990). O aumento do varejo de larga escala foi analisado como uma conseqncia negativa para o setor da indstria alimentar81 (Wilkinson, 2002: 334).

81 Entre 50 a 75% do total de lucro lquido da grande rede varejista resultado de uma variedade de passes de entrada e taxas; estes so pagos pela indstria alimentar para que seus novos produtos ocupem as gndolas dos supermercados (no Brasil esta negociao chamada de enchoval); clara expresso do poder do varejo, segundo Wilkinson (2002).

158

4.6. Padres de difuso da grande rede supermercadista Segundo Reardon et al (2004) a Amrica Latina tem liderado as mudanas do setor supermercadista nas regies em desenvolvimento. A entrada de empresas transnacionais orientada pelas fuses e aquisies. Numa primeira onda, no incio dos anos de 1980 e antes dos IDE, redes nacionais amplas compram lojas independentes e redes regionais. Na segunda onda, entre o incio e a metade da dcada de 1990, a consolidao do setor supermercadista toma lugar via aquisies pelas firmas norte-americanas e europias estimuladas pela saturao de seus respectivos mercados locais; nesta segunda onda as empresas transnacionais compraram muitas das grandes redes domsticas; investimentos norteados pelos IDE (Reardon e Berdegu, 2002: 378). Apenas um pequeno nmero de supermercados existia na maioria dos pases em desenvolvimento durante os anos de 1980 e incio de 1990. O capital era essencialmente domstico, situados nas maiores cidades e em bairros mais ricos; estas caractersticas conformavam um nicho de mercado representando 10 a 20% das vendas no varejo em 1990 (Reardon et al, 2004: 172). Em 2000 este nmero salta para 50 a 60% na Amrica Latina (Reardon e Berdegu, 2002: 377). Esta regio, exceo do Chile, experimentou em uma nica dcada o mesmo desenvolvimento da rede supermercadista que os Estados Unidos viveram em cinco (Reardon et al, 2004: 170). Segundo estes autores, o elemento dos IDE dirigido para os pases em desenvolvimento diferencia a difuso de supermercados nestas regies daquela encontrada nos EUA e Europa. 159

No Brasil, o desenvolvimento do setor alimentar est dividido em trs perodos, conforme Alexander e Lira Silva (2002). O primeiro perodo marcado pela criao da Associao Brasileira de Supermercados (ABRAS) em 1968; ano em que os supermercados so reconhecidos como categoria diferenciada de varejo de alimentos e com incidncia tributria parte. A partir deste momento a atividade de supermercados e auto-servio regulamentada82. H uma mudana na cobrana de impostos, incentivos de crdito, taxas de juros reduzidas e prazos de pagamento estendidos (Belik, 2005). Na segunda fase, do incio dos anos de 1970, os IDE surgem no cenrio brasileiro; a rede Makro chega ao pas em 1972 e em 1975 o Carrefour
83

. A terceira e ltima fase marca o final dos anos 90 e das TICs (Alexander e Lira-Silva, 2002).

conta com a introduo de cartes de crdito, marcas prprias e o desenvolvimento Intensifica-se o movimento de fuses e aquisies, com participao marcante da rede varejista europia84 (Rocha e Dib, 2002). Esta a

82

At 1950, a legislao que regulamentava o comrcio de alimentos era favorvel s pequenas lojas de secos e molhados e padarias; os quais se caracterizam como negcios familiares. Estes pequenos empreendimentos adotavam como rotina o funcionamento nos finais de semana e at s 20 horas. O trabalho assalariado, da grande rede varejista, no encontrava amparo na lei (Belik 2005).

83 A rede Carrefour, a partir de 1999, comea um processo de aquisies no Brasil: Lojas Americanas, Planalto, Roncetti, Mineiro, Rainha, Dallas e Continente. Hoje a segunda empresa no ranking da Abras com um faturamento de 12,5 bilhes em 2005 (Super/ Hiper, 2006). 84

A participao dos supermercados na distribuio de alimentos cresceu de 26% para 85% entre 1970 e 1996 (ROJO, 1998). EM 1994, as 20 maiores empresas do Brasil representavam 56% do faturamento total dos supermercados com 16% de capital externo. Em 2001, os IDE saltaram para 57% das vendas do setor nas 20 maiores empresas (Abrasnet, 2007). O grupo Po de Acar aparece no ranking dos 50 maiores grupos econmicos no Brasil em 2005, ocupando a 24a posio com a aquisio da rede Sendas e S Supermercados (VALOR, 2006). Esta rede tambm foi a primeira colocada no ranking dos maiores grupos supermercadistas no Brasil (com participao de 50% do grupo francs Casino na bandeira Po de Acar desde 2005) seguida pelo Carrefour (2a maior varejista de

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fase correspondente concepo de controle da financeirizao conforme Fligstein (1990). Em relao s tendncias mundiais na distribuio de FLV, a nfase de nutricionistas e autoridades da sade com relao ao consumo de produtos no industrializados (particularmente frutas e vegetais) poderia constituir-se em uma ameaa ao papel do varejo, dado debilidade de fornecimento de atacadistas tradicionais e de funcionamento das Centrais de Abastecimento pblicas. Porm, os dados recentes mostram como a rede varejista adaptou-se oferta de FLV criando suas prprias centrais de distribuio (Wilkinson, 2002). 4.7. Padres de segurana e qualidade em construo Os supermercados, como estratgia de sobrevivncia, competem para conquistar consumidores. Este comportamento permite entender os efeitos das empresas transnacionais supermercadistas sobre a cadeia de suprimento. Esta conquista acontece pelo corte de custo, constncia na entrega, gerao de qualidade e diversidade (Reardon e Berdegu, 2002: 378). Para o setor de FLV, as reclamaes dos atacadistas especializados se referem ao funcionamento do atacado tradicional (como as centrais de abastecimento): ausncia de informao e padronizao, baixa qualidade dos produtos, tcnicas de colheita e controle de ps-colheita

alimentos do mundo depois do Wal-Mart (Super/Hiper, 2006). Cabe lembrar que enquanto em 1990 nenhum varejista foi includo na lista das 500 maiores empresas globais da revista Fortune, em 2002 eles eram mais de 50 neste grupo (Oosterveer et al, 2007). Em 2007, o maior varejista no Brasil o Carrefour, seguido do Po de Acar e Wal-Mart (Valor, 2007). O grupo chileno Cencosud anunciou no final de 2007 a aquisio da rede sergipana GBarbosa, maior rede de supermercados do Nordeste (Valor, 2007a).

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a desejar (Reardon et al, 2004: 173). Interessante observar que estas so as dificuldades anunciadas pelos tcnicos da CEASAS no Brasil no final da dcada de 1980 como crnicas de uma tragdia anunciada no momento do desmonte do SINAC. O discurso da comunidade dos engenheiros oriundos da esfera pblica no encontra eco; o discurso vindo do mercado se apresenta como motivo para solues urgentes e como competncia da esfera privada. A rede supermercadista de grande porte se afasta parcialmente do atacado tradicional e estabelece quatro pilares para o sistema de compra: atacadistas especializados; compra centralizada atravs de Centros de Distribuio; suprimento assegurado e consistente com fornecedores preferenciais; padres privados de qualidade e segurana impostos aos fornecedores (Reardon et. al, 2004; Oosterveer et. al, 2007). Os supermercados investem na forma de apresentao dos produtos: menos a granel e mais embalados, pr-processados, agroindustrializados e orgnicos (Guivant, 2003). Os FLV funcionam como estratgia de marketing e ncora das lojas na conquista e fidelizao dos clientes e na gerao de lucros (Reardon e Berdegu, 2002: 379). De maneira semelhante ao mercado de moluscos franceses, tambm aqui os distribuidores (supermercados) mobilizam uma indeterminao do mercado a seu favor. O vazio das normas de classificao e padronizao (as quais deixaram de existir com o desmantelamento do SINAC) ser preenchido pelos padres da rede

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supermercadista. Detalhamos esse processo com o exemplo da cadeia do tomate85. Os cultivares de tomate mais comercializados no Brasil so Carmen e Dbora, ambos da Sakata Seed86. A caracterstica principal deste tipo de semente homogeneidade e firmeza dos frutos que se tornam mais resistentes aos longos percursos no transporte (as caixas de tomate atravessam vrios estados brasileiros87 nas diferentes safras); o que no significa superioridade em qualidades organolpticas e sanitrias. Conforme relato de tcnicos da CEASA e agricultores, o tipo de semente uma imposio dos atacadistas/distribuidores que demandam melhores condies e menor quebra para a distribuio do produto88. Esta exigncia encontra eco na indstria de sementes,

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O tomate o produto que comanda a variao de preo das outras hortalias por ser procurada com mais freqncia pelo consumidor; tambm responsvel pelo maior volume financeiro de comercializao dentro das CEASAS (Della Giustina, 2004). As reflexes com relao cadeia do tomate podem se estender s outras hortalias, dado que atacado e varejo utilizam padres semelhantes de comercializao para os diferentes cultivares (Lourenzani e Silva, 2004). Tomamos como referncia dados disponveis da Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais do Estado de So Paulo (CEAGESP) pela sua importncia como um dos maiores mercados atacadistas de frutas e hortalias na Amrica Latina (Andreucetti et al, 2005).

86 O setor de sementes tambm experimenta participao significativa dos IDE. As empresas multinacionais chegam ao Brasil j na dcada de 60: Cargil (1965), Limagrain e Asgrow (1971), Dekalb (1978) e Ciba Geigy (1979). A indstria de sementes tem um nmero expressivo de empresas atuantes, mas, a atividade de pesquisa dominada por poucas firmas sendo que permanece relevante a participao do Centro Nacional de Pesquisa da EMBRAPA (Wilkinson e Castelli, 2000: 53). 87 As CEASAS recebem FLV de diferentes estados brasileiros. No momento atual, o trnsito de vegetais no pas regulamentado pela Norma Tcnica para utilizao de Permisso de Transito de Vegetais PTV, conforme Instruo Normativa no. 37 de novembro de 2006.

Parte dos dados apresentados nesta sesso teve como base pesquisa feita no mestrado em 2004 e 2005 sobre a montagem do Mercado do Produtor de Urubici/SC. Realizamos entrevistas semi-estruturadas com agricultores do municpio e freqentadores da CEASA, tcnicos da CEASA SC e MG, EPAGRI, ICEPA, CIDASC, funcionrios e gerentes de redes supermercadistas atuantes em Santa Catarina (Silva-Mazon, 2006).

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atualmente concentrada em alguns grandes grupos: Dupont (maior indstria mundial), Monsanto (segunda maior corporao de sementes), Novartis (fuso Sandoz/Ciba-Geigy), Aventis, Dow Agro Science, AstraZeneca (fuso da Zeneca com o grupo farmacutico Astra) e Sakata Seed. Aqui abordaremos os direitos de propriedade, conforme Fligstein (2001). Wilkinson e Castelli (2000) destacam o clamor pela abertura comercial dos pases em desenvolvimento e em 1991 h forte presso norte americana quando da preparao do acordo sobre os Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comercio (TRIPS) da OMC. O Brasil apresenta neste mesmo ano seu projeto de Lei de Patentes que estendia os direitos monoplicos de propriedade intelectual aos processos relacionados a alimentos e em 1996 a nova Lei de Patentes foi aprovada. Inicia-se a a tramitao da Lei de Proteo de Cultivares liberando a apropriao privada sobre cultivares de plantas por empresas de melhoramento gentico; as duas leis entram em vigor em 1997 (Wilkinson e Castelli, 2000:11). A partir da aprovao destas leis, observa-se no Brasil uma tendncia de concentrao no setor de produo de sementes por parte de empresas transnacionais junto com uma estagnao na produo de sementes melhoradas pelo setor pblico. Somado a isto, nos ltimos anos, a EMBRAPA perdeu parceiros que operam como franqueados exclusivos das transnacionais. Surge como tendncia a reduo da produo nacional de sementes com a deteriorao do setor (Wilkinson e Castelli, 2000: 81). Alm do investimento em sementes por parte do produtor, h o uso de insumos qumicos. Este procedimento se inicia com a 164

liberao do crdito rural na dcada de 1970. O crdito para compra de insumos e mquinas, antes supervisionado por tcnicos agrcolas, passa a ser to somente orientado, ou seja, os agricultores ficam livres para adquirir e aplicar a quantidade de insumos qumicos que desejarem. Os impactos da intensificao do uso de insumos na sade dos agricultores no so detectados pela vigilncia sanitria (seja na notificao dos bitos seja nos atendimentos mdicos), conforme a informao de tcnicos da CIDASC entrevistados. Investigando a aplicao dos agrotxicos e a percepo de riscos sade entre agricultores, Guivant (2003) mostra que uma prtica muito difundida entre eles a de no respeitar os perodos de carncia dos agrotxicos aplicados (intervalo mnimo entre uma aplicao e outra para garantir a no contaminao). Os agricultores percebem perdas financeiras caso no usem insumos qumicos em quantidades acima do recomendado; no entanto, no visualizam os prejuzos sade, o que esta autora chama de fatalismo qumico89(Guivant, 1994: 52). O mercado de FLV est contemplado no Regulamento de Defesa Sanitria Vegetal RDSV- Decreto 24.114 de 1934 e Lei dos agrotxicos Lei 7.802 de julho de 1989 e o decreto 98. 816 de 1990. A fiscalizao no estado de Santa Catarina fica a cargo da CIDASC90,

89 A ANVISA iniciou em 2001 o Programa de Anlise de Resduos de agrotxicos em Alimentos (PARA) seguindo metodologia preconizada pelo Codex Alimentarius e tem como inovao colher as amostras dentro dos supermercados. Em 2008 as anlises atingiram 15 estados e 17 itens de FLV. A anlise engloba ingredientes ativos de agrotxicos e limites mximos permitidos para cada cultura (ANVISA, 2008). 90 A Companhia Integrada do Desenvolvimento Agropecurio de Santa Catarina (CIDASC) vinculada Secretaria da Agricultura. O estado est dividido em zonas agrcolas e uma equipe tcnica deste rgo visita as propriedades regularmente.

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conforme Lei 11.069 de 1998 e alterada pela Lei 13.238 de 2004 (CIDASC, 2007). As exigncias da legislao quanto aos FLV consideram os riscos associados sade (delimitao do nmero de aplicaes de agrotxicos) e ao meio ambiente (normas de descarte das embalagens que fica sob responsabilidade do fabricante). As medidas sanitrias visam, entre outras, limitar os riscos de contaminao humana com agrotxico, restringindo o nmero de aplicaes; em particular prximo ao momento da colheita91. As normas de salubridade, a despeito do aparato legal e das visitas feitas aos agricultores pelos tcnicos, no implicam nenhum tipo de restrio comercializao. Conforme tcnicos e agricultores entrevistados no estado de Santa Catarina, como a exigncia dos atores do mercado somente com relao aparncia do fruto, os agricultores buscam garanti-la92. A ausncia de restries comercializao parece indicar que a qualidade sanitria somente aquela exigida pelos atores de mercado dominantes (atacadistas e redes supermercadistas) e a quantidade de agrotxicos presente nos FLV pouco relevante nas decises destes atores. Hernandez et al (2007) analisaram produtores que vendem diretamente aos supermercados na Guatemala: alm de serem mais
91 Conforme nos relata um tcnico da CIDASC: O agricultor pensa no lucro, ele no est preocupado com a sade de quem vai consumir; alm disto, os supermercados no so fiscalizados. 92

As especificidades com relao aparncia dos FLV esto contempladas em manuais utilizados pelos supermercados como orientao para recepo e verificao das mercadorias nas lojas. Um manual de FLV de rede supermercadista detalha a padronizao do produto (PH, peso, cor, aspecto, condio de armazenamento, temperatura, defeitos graves e leves aceitveis), alm de informaes da posio do FLV na loja, distribuio no setor (jogo de cores, lay out) (COMPER, S/D).

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capitalizados e mais especializados, mantm uma prtica de uso excessivo no que toca aos pesticidas e aos fungicidas. Outro elemento fundamental do campo da distribuio dos FLV a sazonalidade; voltamos ao tomate para falar do assunto. No estado de Santa Catarina, como no restante do Brasil, h uma produo sazonal em diferentes pocas do ano, o que faz com que CEASAS e redes varejistas recebam produtos de diferentes estados brasileiros. Porm, a chegada ao consumidor faz com que o produto seja visto como homogneo ao longo de todo o ano, mesmo que a regio de origem e a tcnica de produo possam apresentar diferenas. A regio serrana do estado, por seus aspectos climticos (baixas temperaturas o ano todo), o local mais favorvel ao plantio do tomate com baixa aplicao de agrotxicos do que qualquer outra regio do estado, conforme dados do II Zoneamento Agroecolgico e Scio-Econmico do Estado de Santa Catarina (ICEPA, 2000). Se esta condio diferenciada da produo serrana estivesse vislumbrada na apresentao do produto no mercado, o consumidor teria chance de optar por um produto com menor quantidade de agrotxicos. Alm disto, antes de produzir apenas na entressafra de outros estados, a regio teria condies de abastecer o mercado em outros perodos do ano. A lei de zoneamento um dos aspectos da constituio dos direitos de propriedade conforme Fligstein e Mara-Drita (1996); neste caso da no aplicao do zoneamento agrcola os agricultores serranos ficam vulnerveis: nos momentos de excesso de produo nas regies mais prximas dos

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centros compradores, a venda dos produtos desta regio fica comprometida. Passamos aqui a vislumbrar a qualidade no que toca ao tomate como um problema que clama por solues que no so globais, mas justamente locais, e que supem por um lado, o engajamento de atores locais e, por outro, a reviso da legislao ambiental no sentido de que a verificao dos produtos no acontea apenas nas reas de produo, mas, tambm na esfera da comercializao no sentido de fundar novos princpios de relao entre maneiras de produzir e a qualidade do produto, conforme j observado no mercado de moluscos francs (Dubuisson-Quellier, 2003). Se definirmos a qualidade de mercado como o resultado do trabalho realizado pelos atores do mercado, do produtor ao consumidor, consistindo em construir os dispositivos fornecidos pelos seus atores para atribuir caractersticas aos produtos (id, ibid: 102), podemos dizer que no caso dos FLV, em particular o tomate, a qualidade de mercado se limita qualidade que interessa aos atores mais potentes do mercado. Tal definio pouco diz sobre a qualidade organolptica e sanitria93 dos frutos e considera estes produtos dentro dos mercados de maneira homognea (Dubuisson-Quellier, 2003). Mesmo que as caractersticas do produto possam variar: modo de

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Na inteno de subsidiar polticas publicas de Segurana Alimentar, a cpula mundial de alimentao (uma arena de representao dos pases ligados a ONU) adotou como consenso sobre o tema: que estas polticas devem contemplar produo e distribuio conectadas a valores fundamentais como sade, higiene, autenticidade e solidariedade. O eixo ecolgico ou orgnico diz respeito qualidade do alimento (Camargo Almeida et al., 2006).

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produzir, clima, solo, freqncia de aplicao dos agrotxicos, elas desaparecem na entrada do produto na esfera da circulao. A anlise apresentada aqui abre espao para duas observaes sobre os padres de segurana e qualidade. Primeiro, a idia de que a tendncia homogeneizao do sistema agroalimentar responde, entre outras, demanda de um consumidor exigente, cai por terra. No caso do tomate, o consumidor tem sua disposio um produto em geral bastante contaminado. Segundo, se diferentes dimenses de qualidade e o grau de toxicidade do produto fossem consideradas no mercado de FLV, isto tornaria o ambiente propcio para se desfazer da idia de que a comercializao destes produtos s pode se submeter a um enquadramento jurdico de escala global como quer a grande rede supermercadista. Abordamos agora aos nmeros invisveis do setor de produtos frescos. Mainville et al (2005) relatam a ausncia de informaes sobre os volumes comercializados de FLV no setor atacadista e no varejo. A partir do momento em que o SINAC foi desmantelado no h uma maneira de registrar, para o pas como um todo, o volume de hortifrutigranjeiros comercializado. Esta possibilidade comea a ser viabilizada recentemente caso a instalao de um software nico (criado na CEASA MG) para todas as CEASAS seja bem sucedida. Em pesquisa anterior (Silva-Mazon, 2006), tcnicos da secretaria da agricultura e do departamento de crdito agrcola do Banco do Brasil relatam as dificuldades de levantamento do volume produzido e comercializado pelos produtores de FLV, j que grande 169

parte das vendas ocorre de maneira informal ou pelo mtodo de notas fiscais em branco, como j citado. A nica maneira de levantar estes dados seguramente, segundo eles, buscar nos pontos de venda de sementes, o volume adquirido por cada agricultor; ou seja, perdas de safra, produtos estragados e os no pagamentos so dificilmente contabilizados. Argumentamos que esta invisibilidade do setor pode contribuir para o contrato injusto: no h estatsticas nas CEASAS, no possvel saber quanto um agricultor produziu, o quanto ele vendeu, o quanto recebeu e, portanto, qual o ganho real ou prejuzo de cada safra. Este quadro pode ganhar novas nuanas com a divulgao pelo IBGE do Censo Agropecurio, em outubro de 2009, mostrando os dados agregados da agricultura familiar pela primeira vez no Brasil. Segundo o Censo, esta categoria responsvel por garantir boa parte da segurana alimentar do pas, como importante fornecedora de alimentos para o mercado interno (IBGE, 2009). Aqui voltamos s instituies de mercado propostas por Fligstein (2001) luz da idia do contrato injusto. Nas regras de troca do setor alimentar o agricultor no tem seus direitos respeitados. Se a condio de comercializao para os agricultores no encontra amparo no Regulamento de Mercado da CEASA, esta situao no se torna mais confortvel quando falamos da grande rede varejista que passa a negociar diretamente com os primeiros. Alm da exigncia de melhoramento na forma de entrega e qualidade dos frutos, as modalidades dos contratos desvendam o desequilbrio no poder de barganha (dado que as grandes redes varejistas detm grande parcela do mercado): assimetria de poder 170

nas negociaes, prazos de recebimento longos, descontos de perdas dos produtos no vendidos, impedimento por parte da rede varejista para que o produtor crie sua marca ou selo prprio (Lourenzani e Silva, 2004: 391-392). O pequeno produtor pressionado de um lado, pela indstria de sementes que aumenta constantemente o valor unitrio do produto colocado no mercado e de outro, pelos atacadistas e pela rede varejista, que tentam transferir os riscos de perdas ao agricultor, pagando em geral s aquilo que eles conseguem vender. Com relao s estruturas de governana e os direitos de propriedade, o ambiente legal que permite as fuses e aquisies, via organismos multilaterais ou bilaterais, consolida e concentra rapidamente tanto o setor da distribuio como o da produo: redes supermercadistas transnacionais e o setor da indstria de sementes idem. Observa-se nas regras de troca do mercado de FLV um deslocamento parcial de negociaes intermediadas por atacadistas para um novo modelo dos sistemas privados (centrais de distribuio da rede supermercadista); esta nova modalidade mantm a condio de dominao sobre o agricultor. Consideraes finais O presente captulo analisou as mudanas no terreno institucional do abastecimento alimentar brasileiro no que toca aos produtos frescos focando a construo dos padres de qualidade e segurana para frutas, legumes e verduras. A Nova Economia Institucional l a elaborao crescente de padres e grades privados no setor alimentar como movimento de eficincia na cadeia e 171

inexorvel. Em oposio a este grupo de autores, luz da Nova Sociologia Econmica, constatamos a construo destes padres como fruto de disputas culturais. O Estado e sua organizao hierrquica, como ru da crise econmica da dcada de 1980, foi julgado como ineficiente e como centralizador em diversos setores incluindo o abastecimento alimentar nas anlises prximas a Nova Economia Institucional. Os autores da Nova Sociologia Econmica convidam a uma anlise que mostra o Estado como ator fundamental na construo do mercado de frutas, legumes e verduras, mesmo que sua ao seja a de retirar investimentos das centrais de abastecimento pblicas a partir das reformas liberalizantes. A leitura dos padres de qualidade e segurana da Nova Economia Institucional segue a idia de North de custos de transao altos tanto internos como externos s firmas. Este fenmeno considerado comum nos pases de baixa renda. Esta anlise fortalece a viso que desqualifica o agricultor como ator econmico confivel e justifica regras de troca desiguais, nos termos de Durkheim contratos injustos, em que os agricultores so vtimas, entre outros, da inadimplncia. A violncia simblica se fortalece com a econometria das ltimas dcadas. O agricultor invisvel do ponto de vista das classificaes e no cabe nesta econometria porque seus nmeros so invisveis: o quanto planta, o quanto colhe, o quanto efetivamente recebe daquilo que vende so cifras que no aparecem. Acompanhamos a construo cultural do Mercado Comum Europeu -MCE para mostrar como padres de segurana e 172

qualidade no emergiram naturalmente; eles fazem parte de uma construo cultural europia a qual serviu como parmetro para o Brasil posteriormente. O MCE no criou uma nova capacidade regulatria; o mercado foi aberto somente onde as indstrias europias estavam preparadas para se integrar ao mercado externo. As mudanas se concentraram antes nas regras de troca e menos nas estruturas de governana e direitos de propriedade. O Brasil viveu uma experincia diversa de abertura com foco nos direitos de propriedade e estruturas de governana. Nas regras de troca, o novo ambiente da rede supermercadista transnacional, alm de promover a concentrao de produtores (maiores e mais especializados) mantm uma relao assimtrica nas negociaes com os agricultores como a que j existia com os atacadistas nas CEASAS. O caso do tomate desvenda como a interatuao Estado e mercado fragiliza a condio dos pequenos agricultores produtores de FLV. No h evidncias de que os padres privados implantados pela rede supermercadista sejam os mais eficientes. No prximo captulo analisamos o mercado de leite; ser possvel constatar que os acontecimentos que envolvem o mercado de FLV se assemelham aos do mercado de leite.

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Capitulo 5. As dependncias de caminho na construo do mercado lcteo brasileiro Depois de quase cinco dcadas de forte interveno estatal no mercado do leite, a partir dos anos 90 no Brasil surgem os reguladores privados; tanto processadores como distribuidores (supermercados) multinacionais chegam ao pas pela via dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE). O leite se transforma numa commodity concomitantemente a um processo de especializao (UHT e envasamento em embalagem longa vida) com rpida consolidao e concentrao do setor. A Nova Economia Institucional l este movimento como parte da era da globalizao: algo que inexorvel e mostra a busca por eficincia na cadeia. Num caminho alternativo, como j apontado no captulo anterior, os autores da Nova Sociologia Econmica mostram como interesses e motivaes podem ser formulados e reformulados num processo de interatuao Estado e mercado. O caso brasileiro mostra a singularidade do terreno institucional no qual emerge o mercado lcteo e prope questionar o carter de eficincia das instituies privadas to bem como a qualidade como algo neutro, como j discutido no captulo anterior. O intuito deste captulo analisar, no quadro da financeirizao a partir da dcada de 1990, quais as especificidades do campo alimentar, exerccio j efetuado no captulo anterior para os FLV. Novamente 174

baseamo-nos no pressuposto de que a linguagem dos padres de segurana e qualidade alimentar, tendncia considerada global, ganha contornos especficos no Brasil. O foco est nas mudanas institucionais que acompanharam o mercado lcteo. O histrico dos problemas que rondaram empresas processadoras e distribuidoras de leite no segundo semestre de 2007 nos pareceu terreno frtil para uma anlise do momento presente interrogando a forma como se constroem os padres denominados padres de qualidade e segurana. O entendimento do quadro cognitivo de construo deste mercado pode contribuir para as polticas pblicas do setor. Iniciamos o captulo abordando um acontecimento marcante que envolveu a distribuio de leite no Brasil que ficou conhecido como escndalo do leite. Este fato chegou imprensa em agosto do ano de 2007. A operao Ouro Branco apontou um esquema de fraude na distribuio do leite UHT, conhecido como longa vida ou leite de caixinha. A Polcia Federal revelou um procedimento que se arrastava havia dois anos envolvendo a mistura de soda custica com o intuito, entre outros, do aumento do volume de leite. O evento exps o nome das maiores empresas processadoras multinacionais do setor. Observa-se aqui uma crise de confiana com relao aos padres de qualidade e segurana no mercado de leite. Sugerimos, neste captulo, que a Nova Sociologia Econmica pode contribuir para o entendimento do fenmeno. Para tanto, concentramo-nos no histrico do setor e mudanas correspondentes dcada de 1990. O mesmo argumento mobilizado pela NEI para os FLV pode ser estendido s anlises disponveis sobre o mercado do leite: o 175

aumento da atuao privada (supermercados e grandes firmas processadoras) foi visto como algo inevitvel e relacionado a um movimento de globalizao; o mesmo vale para a retirada do Estado na coordenao deste mercado (Reardon e Berdegu, 2002; Jank et al, 1999). Retomamos a leitura da Nova Sociologia Econmica (NSE) a qual diverge da NEI e prope explorar o papel de instituies prexistentes na criao de novos arranjos, a idia de path dependency, como j citado. Como j mencionado para o mercado de FLV, no Brasil e em outros pases de baixa renda, nas dcadas de 1980 e de 1990 houve uma reverso de tendncias no setor alimentar acompanhando mudanas ocorridas no mercado europeu e norte-americano. Houve um questionamento da eficincia da esfera pblica e o mercado apontado como soluo para os problemas do momento. A ampliao da coleta a granel de leite refrigerado, excluso de produtores e ampliao geogrfica da produo so caractersticas da dcada de 90. Nas prximas sees analisaremos aspectos dos direitos de propriedade luz da NEI e como a alternativa da NSE permite vislumbrar diferentes elementos do terreno institucional da produo e distribuio de leite. Em outra seo acompanhamos o histrico da construo do mercado de leite no Brasil apontando o desfecho da interatuao Estado e mercado em diferentes concepes de controle. Na ltima seo situamos os padres de segurana e qualidade e seu contorno especfico no mercado brasileiro. O carter de eficincia das instituies colocado em questo. Mostramos como os diversos

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aspectos da qualidade - descartados ou enaltecidos - expressam disputas culturais. 5.1. Eficincia e os Estados rent seeking A produo e distribuio do leite experimentaram, por vrias dcadas, um forte intervencionismo estatal. Entre 1945 e 1991, a coordenao do mercado de leite ficava a cargo do Estado. Os preos praticados eram determinados a partir dos custos da produo vigentes nas diferentes regies e, tambm, pela presso exercida pelas associaes do setor. Alm do preo da matria-prima, os preos pagos pelo consumidor final eram estabelecidos pelo Estado, numa prtica conhecida como tabelamento. A referencia dos preos era o valor atribudo ao leite C. Este quadro transforma-se a partir da dcada de 1990. Uma preocupao com a qualidade rondava o mercado do leite havia algum tempo e as mudanas trazidas teriam sido obras do setor privado. Segundo a leitura da NEI, h um enfraquecimento do papel de reguladores pblicos e o fortalecimento de reguladores privados (Reardon et alii, 2003). Os padres pblicos no se adaptaram de maneira adequada ou rpida o suficiente para a necessidade dos grandes processadores. Estes ltimos impuseram padres privados para o leite longa vida tanto no Brasil como na Argentina. Alm disto, novos produtos de alta qualidade foram introduzidos: iogurtes, leite fluido com vrios sabores e teor de gordura, contendo clcio e vitamina (Reardon e Berdegu, 2002; Dirven, 2001). Houve uma rpida consolidao e multi-nacionalizao do setor de processamento do leite longa vida e da rede supermercadista como 177

grande distribuidora deste produto nos pases em desenvolvimento; a entrada dos IDE e a inovao tecnolgica introduzida no perodo, marcam um novo momento na produo e distribuio deste produto (Reardon, et. al, 2004). Apontamos novamente a lacuna dos autores da NEI em explicar a origem das novas instituies e como elas se tornam reconhecveis como instituies coerentes (Velasco e Cruz, 2003; Fligstein e Mara-Drita, 1996). Jank et alii. (1999:13) observam a dcada de 1990 como marcada por uma legislao sanitria desatualizada e pela ineficcia do sistema de fiscalizao do leite. Este cenrio estaria dando espao para ndices questionveis de qualidade e produtividade da matria-prima do leite. Fenmeno ligado a um mercado informal de pequenos produtores respondendo por cerca de 30% da renda bruta do setor e 44% do volume vendido no pas (idem). Este quadro estaria preste a mudar graas ao sistema de coleta a granel do leite refrigerado; uma iniciativa do setor privado. O procedimento reduziria o custo de transporte e de refrigerao do leite. Outra mudana importante, agora por parte do poder pblico, seria o delineamento das diretrizes de um Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite - PNQL - implementado em 2005 - aprimorando a legislao e o aparato de inspeo. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA criava o PNQL amparado legalmente pela Instruo Normativa no. 51/2002.Um intenso processo de especializao da produo parecia ter sido a principal marca da pecuria leiteira no Brasil como conseqncia da preocupao com a qualidade do produto (CNA, 2008).

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Na leitura da Nova Economia Institucional, o movimento em prol da qualidade durante a dcada de 1990 no Brasil se apresentava como processo inexorvel que traria como conseqncia a excluso de pequenos produtores. A baixa qualidade do leite estaria, segundo esta viso, inextricavelmente associada aos pequenos agricultores, os quais estariam prestes a deixar o mercado junto com a qualidade ruim do produto que disponibilizavam no mercado. 5.2. Os mercados como construes culturais Weber sugere as sociedades modernas baseadas na troca mercantil como o local da troca pacfica; das regras estveis propiciadas pelo direito econmico (Weber, 2004), como j citado. A NSE sofistica esta anlise sugerindo que aquilo que se considera paz, aquilo que se considera justo, muda ao longo do sculo XX conforme as j citadas concepes de controle, uma das quatro instituies fundamentais dos mercados (Fligstein, 1990). Fligstein (2001, 2001a, 2002) e Bourdieu (2005) afirmam que os Estados ao se construrem, constroem os diferentes mercados; novos arranjos institucionais so criados pela transformao nos direitos de propriedade e isso se d num processo de interatuao Estado/mercado, como j citado. No entanto, isto no significa que o nico caminho seja a presso de atores econmicos por estas mudanas. No caso do mercado de informtica nos EUA foi a ao estatal com objetivos militares a qual tornou possvel a emergncia de um novo mercado. Este mercado no estava visualizado anteriormente; a ao estatal construiu caminhos para novas organizaes empresariais criando novos objetivos para os atores (Fligstein, 2001). 179

O Vale do Silcio comumente apresentado como expresso mpar da virtude do livre mercado, de uma indstria flexvel, descentralizada e ligada em redes. Fligstein (2001) aponta quatro ondas de inovao e todas capitaneadas pelo Estado. A primeira, a onda do ps-guerra e guerra fria a qual leva ao desenvolvimento da tecnologia de rede, internet, tecnologia de radio a micro-ondas, aos msseis teleguiados. A segunda, do fim dos anos 50, com a inovao dos circuitos integrados e semicondutores. A terceira onda, de micro computadores do incio dos anos de 1970 e a quarta e ltima do incio dos anos de 1990 com a difuso da internet. O Estado foi parte integrante das ondas de inovao j que todas elas atendiam a interesses militares. A HP, Varian e Lockheed vendiam a maior parte de seus computadores, equipamentos eletrnicos, msseis guiados e veculos espaciais ao Estado americano. Nos primeiros anos da guerra fria o Pentgono se torna o principal financiador tanto da pesquisa como da educao universitrias, destaque para a Universidade de Stanford. Para a anlise da emergncia dos mercados Fligstein sugere como pista de pesquisa investigar as mudanas polticas referentes s quatro instituies na construo dos mercados acima citadas (Fligstein, 2001a: 37) e num segundo momento detectar como essas polticas reestruturam as relaes sociais, como j colocado. Seguimos estas pistas na anlise da constituio do mercado brasileiro de leite. Como j citado, com relao aos padres de segurana e qualidade Fligstein e Mara-Drita (1996) mostram como a construo cultural do Mercado Comum Europeu (MCE) estabeleceu o ambiente favorvel idia de que a troca entre os pases-membro do bloco poderia ter como base os padres de segurana e qualidade dos produtos 180

e servios mesmo que isto no tocasse no processo de produo da cada pas. As mudanas institucionais ocorridas no mercado do leite guardam semelhana com o setor de frutas, legumes e verduras (FLV) (SilvaMazon, 2009). Podemos observar, como j apontado no mercado de informtica nos EUA, que o mercado do leite no Brasil construdo conforme o Estado brasileiro se constitui. Passamos a seguir a apresentao destas etapas. As diferentes concepes de controle propostas por Fligstein (1990) que acompanham a constituio do mercado nos EUA, so observadas na constituio do mercado lcteo brasileiro: primeiro a era do manufactoring control, depois marketing e vendas e, por ltimo, a financeirizao. claro que estamos todos cientes de que o Brasil no precisa necessariamente copiar as instituies implementadas alhures; o que queremos mostrar aqui como se constri a idia destas novas instituies padres de segurana e qualidade privados - como algo coerente dentro campo cognitivo do abastecimento alimentar brasileiro e de que maneira isto se sobrepe e se mistura s instituies nativas pr-existentes. 5.3. A emergncia do leite como um mercado Ao longo de 11.000 anos da histria evolucionria dos seres humanos, o consumo de bebidas se restringiu predominantemente gua e ao leite materno (o ltimo, at os primeiros anos de vida). Uma caracterstica interessante do consumo de leite que somente algumas populaes humanas possuem habilidade para digerir lactose na vida adulta. Nas ltimas dcadas do sculo XX inicia-se um movimento de consumo de bebidas aucaradas como os refrigerantes e sucos 181

naturais/artificiais to bem como a extenso e segmentao do consumo de leite (Wolf et al., 2008). Antes da pasteurizao, o consumo do leite poderia transmitir doenas como clera, plio, anthrax, tuberculose bovina e butolismo. Por volta dos anos 30 do sculo XX grande parte do volume leite vendido no Reino Unido e EUA j era pasteurizado. Outra mudana tecnolgica importante no final do sculo XIX foi o acondicionamento em litros. A escassez alimentar durante a I Guerra Mundial ajudou a impulsionar o uso da embalagem cartonada, a qual junto com os jarros plsticos, tornaram-se populares at os dias de hoje (Wolf et al, 2008). No Brasil, o incio do tabelamento de preos para o leite e a posio interventora do Estado, guarda certa coincidncia de datas com as atividades polticas e cientficas de um nome para sempre associado ao problema da fome: Josu de Castro. H um encontro de idias entre o que defendido por Castro e a postura estatal do perodo. Castro o defensor de bases biolgicas e sociais (com indicadores de nutrio) como fonte de clculos para as potencialidades nacionais: a baixa produtividade do faminto geraria baixa produtividade para o pas. No lugar do paradigma racial-climtico proposto por Euclides da Cunha e Oliveira Viana94 para explicar os defeitos do Brasil ele prope pensar a m alimentao: a baixa vitalidade do brasileiro seria um mal de fome e no de raa, os salrios miserveis seriam insuficientes para o consumo alimentar (Bizzo, 2008: 2). Josu de Castro traz para sua anlise um ponto de vista sociolgico ao afirmar que a fome um mal
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Castro acompanha uma gerao de socilogos brasileiros que questiona a viso naturalista dos velhos intrpretes como Oliveira Viana, Euclides da Cunha e Silvio Romero. A publicao de Geografia da Fome, 1945, antecedida por Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda (1936) e Formao do Brasil Contemporneo (1942) de Caio Prado Junior, obras citadas no captulo 2.

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coletivo e no individual; existiria um ciclo vicioso entre subnutrio e subdesenvolvimento, a fome seria uma herana do passado histrico do Brasil e pela falha do elemento colonizador (Bizzo, 2008:7). Ele chama causa o Estado Nacional e aponta como o mal a explicar a fome, a fraqueza estatal: o brasileiro teria sido abandonado pelo Estado. Como indicadores da recepo positiva das idias de Castro no Brasil esto a criao e direo sob sua responsabilidade de diversos rgos nacionais no perodo da modernizao do Estado: em 1939, o Servio de Alimentao da Previdncia Social, Servio Tcnico de Alimentao Nacional, Instituto de Tecnologia Alimentar, Instituto de Nutrio da Universidade do Brasil (INUB). A Comisso Nacional de Alimentao (CNA) foi por ele dirigida de 1945 a 1954 (Bizzo, 2008: 10). Castro tambm atuou como vice-presidente da Comisso Nacional de Poltica Agrcola da era Vargas e criou um peridico Arquivos Brasileiros de Nutrio. Ele tambm atuou na poltica, por dois mandatos foi eleito deputado federal em Pernambuco. Josu de Castro angariou inimigos para suas idias, entre eles, Pompeu do Amaral, primeiro diretor do curso de nutricionistas do Brasil em 1939. Opunha-se a alguns mtodos de processamento de alimentos defendidos por Castro, entre eles a pasteurizao do leite. Criticava ainda a recomendao do consumo de alimentos que no seriam, segundo sua viso, (cultural ou biologicamente) vlidos para o brasileiro. Acusava Castro de querer tornar o Brasil um receptor de excedentes da produo de soja americana (Amaral, 1963: 482 apud Bizzo, 2008:10). Com relao desidratao dos alimentos, acusava o procedimento de coincidir com interesses da indstria alimentar, esta ltima contribuiu para a criao do Instituto de Tecnologia Alimentar 183

(fundado e dirigido por Castro). Amaral tambm contrrio sugesto de ingesto de protena animal na forma de leite em p, tambm excedente dos EUA. Com relao pasteurizao, desidratao do leite em p constata-se como a difuso de tais mtodos (os quais tinham como alvo o combate fome) contribuiu na construo do ambiente favorvel aos produtos hoje cotidianos nas prateleiras dos nossos supermercados. Dcadas depois e ainda na vigncia do tabelamento, destaca-se a primeira experincia brasileira em grande escala de distribuio de cupons alimentares no Brasil: o Programa Nacional de Leite para Crianas Carentes (PNLCC). O programa foi criado em 1986 durante o governo Sarney e vinculado diretamente Presidncia da Repblica frente do controle da oferta e do sistema de distribuio (Belik et alii., 2001). Os cupons, conhecidos como tquetes do Sarney eram distribudos s famlias com renda mensal mxima de dois salrios mnimos e previamente cadastradas em entidades de base na proporo de um litro de leite para cada criana (idem, 2001). Embora no haja informaes sobre o custo desse programa e os resultados obtidos em relao meta (de 10 milhes de crianas), observa-se um aumento significativo na produo de leite no pas (20% entre 1986 e 1990) e crescimento no consumo per capita de 94 litros/ano para 109 litros/ano no perodo. Como observam Belik et alii. (2001), trata-se da primeira experincia de compra pblica de gneros alimentcios realizada diretamente na rede comercial constituda. Os programas de distribuio de leite representavam, ao final da dcada de 1990, a compra de aproximadamente 30% do leite C produzido no Brasil. 184

No perodo 1988/1990, o Estado era o principal demandante do leite fluido. Com relao ao mercado interno, o leite era comercializado por pequenos estabelecimentos comerciais como padarias, mercearias, armazns, entre outros (Testa, 2008). Apenas uma pequena parcela era vendida nos supermercados. No que toca s importaes, no perodo de interveno estatal, elas eram realizadas por organismos estatais e ocorriam na entressafra como elemento regulador do mercado. Este o perodo que Fligstein (1990) denomina de Manufactoring Control. Nesta fase, sugerimos que o campo cognitivo fundamentava-se no leite como soluo para a fome. Com o incio marcado pela atuao de Josu de Castro no ps-guerra, o Estado intervem em favor dos famintos como causa em favor da nao. Ocorrido no incio do governo Collor, o fim do controle estatal sobre os preos abriu espao para a concorrncia entre empresas privadas desde produtores at distribuidores finais, com destaque para os supermercados (Jank et alii, 1999: 71). Os atacadistas at ento limitados ao leite em p, tambm passam a comercializar o leite UHT (Testa, 2008). Na aquisio de matria-prima, as empresas passaram a disputar produtores para melhorar o custo e a qualidade do produto. A partir de 1991, as importaes passam iniciativa privada, a qual usa a importao como diferencial de preo e em alguns momentos configurando uma concorrncia predatria. Igualmente, a formao do Mercosul deixa alguns dos estados brasileiros como o Rio Grande do Sul em situao vulnervel (dada a proximidade fsica de Uruguai e Paraguai com este estado e o leite mais competitivo destes pases) (Carvalho, 2005).

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Na venda de produtos finais houve um aumento de segmentao no mercado consumidor com novas linhas de produtos e diferenciao de empresas e marcas por meio de vultosas campanhas promocionais, o alvo o leite longa vida95. Na dcada de 1980 j existiam empresas multinacionais no setor de laticnios, porm, elas conviviam com empresas nacionais de carter regional: cooperativas voltadas para o mercado local, grupos de cooperativas de segundo grau (constitudas por grupos de cooperativas) e pequenos laticnios clandestinos, estes ltimos sem inspeo sanitria (Carvalho, 2005). Segundo Jank et al. (1999) a principal caracterstica do consumo brasileiro de leite a baixa exigncia de qualidade e a importncia do preo baixo, o que explicaria o rpido crescimento da venda do leite longa vida na dcada de 1990. A produo brasileira de leite nesta dcada cresceu cerca de 40%, passando de 14.484 para 20.090 bilhes de litros. O Brasil passa de 3,1% da produo mundial em 1990 para 5,5% em 1999 (Santana, 2003). Este movimento foi combinado com uma grande segmentao, investimento na marca do leite e novos produtos to bem como a campanha conjunta aproveitando a capacidade industrial instalada e os mesmos canais de distribuio (sucos pasteurizados, isotnicos, entre outros) (Jank et alii, 1999:70). Os padres de qualidade, que serviram inicialmente para

95 O exemplo da Parmalat que investiu pesadamente no marketing corporativo global a qual at a dcada de 1990 no figurava entre as 10 maiores empresas do setor no Brasil. Houve um trabalho de vinculao da marca com o esporte, no caso mais especfico do futebol brasileiro com campanhas publicitrias de cunho institucional para estimular o consumo de leite. Outra estratgia foi a campanha publicitria mamferos, com a criao de bichos de pelcia com a marca Parmalat, os quais podiam ser trocados por um valor em dinheiro mais caixas de leite longa vida. Esta campanha colocou a empresa no topo de vendas de bichos de pelcia, ultrapassando fabricantes tradicionais. As cifras so da ordem de 40 milhes de dlares entre 1996 e 1998, liderando este tipo de investimento no segmento laticnios. O Brasil respondeu por 60% do faturamento da Parmalat na Amrica Latina (Carvalho, 2005: 12).

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homogeneizao e estandardizao do mercado, transformam-se em diferenciadores de produtos na fase da segmentao (Reardon et alii., 2001:423). Segundo autores da NEI, a legislao ultrapassada teria permitido que sistemas heterogneos (rebanhos especializados e pequenos agricultores com baixa qualidade e alta sazonalidade) convivessem e dividissem o mercado. Multinacionais que utilizam sistemas modernos de certificao on line do produto (atendendo inclusive s exigncias da ISO) convivem com queijarias artesanais que operam com matria prima e produto final no inspecionado (Jank et. alii., 1999: 67). A mudana tecnolgica mais importante a ampliao do processo de coleta a granel do leite refrigerado, a qual provoca excluso de produtores. Segundo Jank et al (1999: 68) e Santana (2003) a granelizao e a refrigerao poderiam levar excluso de pelo menos um tero de produtores brasileiros no perodo entre 1998 a 2000. Os mesmos autores ponderam que a coleta a granel aumenta o grau de dependncia do produtor em relao indstria, pois a maioria depende de financiamento da prpria para adquirir o equipamento de refrigerao. Algumas empresas que investiram neste processo: Parmalat, Nestl, Eleg, Fleishmann & Royal, Itamb. Com o surgimento da pasteurizao generalizada os processadores introduzem padres privados de qualidade do leite. Este processo se iniciou numa primeira onda de mudanas de produtos laticnios junto com o processo de concentrao no setor produtivo. Os novos padres de qualidade propostos pela Instruo Normativa 51 no tocante segurana do leite exigiam investimento em ordenha mecnica, tanques de resfriamento, tecnologia de novos alimentos para 187

o gado leiteiro e gentica animal. Muitos produtores de leite, por sua limitao em promover estes investimentos, foram excludos ou ento empurrados para zonas menos lucrativas e menos reguladas do mercado informal (Reardon e Berdegu, 2002: 383). A introduo do leite UHT Tetrapak96 (ultra high temperature treated leite empacotado a vcuo, estocvel por longo perodo) na dcada de 1980 trouxe a segunda onda de mudanas no setor e revolucionou o consumo e produo de laticnios em apenas uma dcada (Reardon e Berdegu, 2002: 383). O segmento mais afetado foi o leite fluido com a crescente substituio do leite pasteurizado pelo esterilizado; principalmente o leite C tradicionalmente vendido em sacos plsticos. Esta inovao tecnolgica permite que o leite tenha o seu prazo de validade ampliado das antigas 48 horas do leite de saquinho para os quatro meses do leite de caixinha. Embora o custo da embalagem seja superior, os custos de transporte so menores, dado a dispensa de refrigerao e mais baixos custos de distribuio em relao ao tipo C, este ltimo deve ser entregue diariamente em pequenas quantidades. No setor de leite fluido, o mercado do leite longa vida, o qual participava com 9,6% do leite fluido em 1992 representa, em 2006, 75,8 % deste setor (contra 24,2% dos leites A, B e principalmente o C97) vendido internamente no mercado brasileiro (ABLV, 2008). No mesmo sentido, para o consumidor h vantagens na estocagem dado o prazo ampliado de validade do produto. H uma forte

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Aqui cabe destacar tambm o monoplio mundial da empresa Tetrapak produtora das embalagens cartonadas UHT. O enquadramento do leite em A, B ou C diz respeito s exigncias decrescentes com relao forma de coleta, processamento to bem como contagem de coliformes e bactrias (Jank et al, 1999).

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competio por preos e disputa por espao nas gndolas (Wilkinson, 2004) e a tendncia de introduo de marcas prprias dos varejistas pressionando a indstria de laticnios. A negociao com supermercados est baseada em alto volume de vendas e reduzidas margens de comercializao (Jank et alii, 1999: 70). Esta a era identificada por Fligstein (1990) como Marketing e Vendas. As firmas multinacionais lderes do mercado investem na diferenciao do produto por meio de valorizao de marcas e investimentos em propaganda, com destaque para produtos da linha fria com valor agregado (queijos, iogurtes, sobremesas e bebidas lcteas) (idem). A competio no setor de laticnios mais a nova demanda por padres mais tcnicos de exigncia dirigidas pelos novos produtos provocou uma nova onda de seleo e excluso de pequenos produtores na segunda metade da dcada de 1990. Outra onda de mudanas referese ao mercado final e diz respeito a emergncia das grandes redes supermercadistas na distribuio de lcteos. Este o perodo denominado como financeirizao por Fligstein e diz respeito consolidao e concentrao tanto de firmas processadoras como dos supermercados na distribuio que ocorre notadamente entre 1995 e 2000 com destaque para o capital de procedncia europia (SilvaMazon, 2009). De maneira especfica, o papel dos supermercados na cadeia de produtos laticnios est diretamente relacionado rpida consolidao e concentrao de firmas processadoras em grande escala. H mudanas nos padres pblicos e privados; o sistema de suprimento e os prprios produtores de leite incluindo os produtos disponveis ao consumidor foram transformados (Reardon e Berdegu, 2002). A concentrao da indstria de laticnios teve como ator principal a 189

multinacional italiana Parmalat, seguida pela Nestl. Esta empresa adquiriu no perodo de 1989 a 1999 22 plantas industriais, todas de capital nacional e com atuao regionalizada. 5.4. O leite e a qualidade Destacamos, nesta sesso, de maneira particular o campo cognitivo no qual se constri a idia de qualidade. Tento mostrar como possvel observar uma cegueira cognitiva do setor alimentar no Brasil apresentando alguns elementos do clima cultural do momento da transio democrtica que culminaram com a condenao da interveno estatal: uma cegueira que produziu o descarte das evidncias dos possveis prejuzos trazidos pelo desmonte do sistema pblico. Por outro lado o mesmo clima cultural foi apropriado para o impulso da iniciativa privada capitaneada pelos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE). Seguindo a anlise proposta por Grn (2005) para a crise energtica no Brasil, observa-se no perodo um clima favorvel no interveno estatal e de entendimento do mercado como mecanismo espontneo. Mary Douglas (2007), com base nas reflexes de Fleck e Durkheim, sustenta que enunciados aceitos to bem como riscos percebidos so difundidos na comunidade (para Durkheim o grupo religioso, para Fleck a comunidade mdica e cientfica) atravs de coletividades de pensamento, dotadas de uma dinmica social: so aceitos os enunciados em consonncia com os princpios de estruturao dos grupos e confirmadores das relaes de pertencimento entre seus membros, sendo rejeitados os princpios que questionam os primeiros, como j apresentado no captulo 1. 190

Sugerimos, para esta anlise, dois aspectos da qualidade que podem ser colocados em questo para explicar o escndalo do leite. O primeiro a qualidade percebida ou ainda a qualidade construda no processo de concentrao e consolidao das multinacionais. Argumentamos que os supermercados se apresentam como verdadeiros centros de prazer em face das necessidades e desejos do consumidor. O segundo aspecto aquele que ficou secundado pelo desmonte do sistema pblico e que ficou esquecido, at que as falhas na fiscalizao mostraram o nus da distribuio do leite livre para ser comercializado e livre da vigilncia pblica. 5.5. Supermercados como centros de prazer A consolidao e concentrao nas mos de poucas multinacionais um fenmeno rapidamente explicado pela liberalizao dos mercados e a constituio da OMC. Mudanas no mercado de trabalho criavam uma demanda de consumidores(as) urbanos(as) que, empregados, motorizados e com renda per capita superior, necessitavam de refrigeradores abastecidos mensal ou semanalmente com produtos prontos para o consumo e com prazo de validade alongado (Popkin, 2006). Esta anlise contempla os FLV e tambm diz respeito ao leite (Wilkinson, 2002). Os supermercados estariam aptos tanto para responder como para criar esta nova demanda (Reardon e Berdegu, 2002). De outro lado, supermercados e indstria agroalimentar alcanaram uma reduo secular nos preos dos alimentos processados (Reardon et alii, 2003). Uma das questes que podemos levantar com relao a este mercado : como explicar um movimento to rpido de consolidao? De que forma os 191

supermercados, responsveis pela distribuio de produtos, caram to rapidamente no gosto dos consumidores? Um dos elementos envolvidos na difuso dos supermercados, que nos interessa aprofundar aqui, a revoluo na estrutura logstica de compra trazida pelo Eficient Consumer Response - ECR. A definio comum do ECR (gerenciamento de entrada e sada de mercadorias que minimiza os controles manuais e utiliza internet e computadores para controle de estoque, o qual aprimorou a coordenao entre fornecedor e varejista) (Reardon et alii, 2003) nos parece carecer de uma anlise mais cuidadosa do seu efeito simblico e psicolgico na rotina dos consumidores. Seriam ento os supermercados, no sentido psicanaltico do termo, centros de prazer? Vamos a eles. Os mecanismos envolvidos nos centros de prazer dizem respeito a um mnimo de frustraes e o mximo possvel de recompensa ao indivduo (Freud, 1990; Klein e Riviere, 1975). A partir do ECR os supermercados (e varejo em geral) constroem mecanismos de parceria com seus fornecedores de maneira a substituir rapidamente os produtos nas prateleiras sem que, em praticamente nenhum momento, os consumidores se frustrem ao procurar (ou desejar) um produto. Pelo contrrio, as visitas aos supermercados permitem uma satisfao completa do ponto de vista de procurar/encontrar/satisfazer imediatamente o desejo de um produto. O ECR tem como precursor o Quick Response98 (QR), sistema ao qual, as redes varejistas aderiram rapidamente dada a possibilidade de melhor servir ao consumidor final. Quando NAFTA e GATT
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O QR envolve a comunicao on line de dados de venda do varejo aos fornecedores. Este ltimos suprem os varejistas com a mercadoria necessria devolvendo o estoque da loja aos nveis previamente determinados por contratos (Fiorito et al, 1995).

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estavam em debate o QR se apresentou como a garantia de xito sobrevivncia das indstrias ao livre comercio. Ele considerado como instrumento eficiente pelas entregas rpidas, renovao de estoques gil e conseqente diminuio tanto do estoque como dos investimentos mobilizados neste item (Fiorito et alii, 1995). Embora o alvo fosse atender aos clientes de maneira rpida, o processo resultou em habituar os clientes sem praticamente nenhum aspecto adverso, como fonte exclusiva de prazer e sem frustrao. A includo nenhum aspecto adverso tambm na taxa de lucro da rede varejista. O tempo entre a venda e a substituio do bem nas prateleiras caiu adequando-se demanda e melhorando o preo pago pelo consumidor. Os consumidores entram no processo QR ao apresentar suas necessidades e desejos loja no momento em que fazem uma compra. Os dados fornecidos como tamanho, cor, estilo, marca, so coletados atravs do scaneamento do cdigo de barras. Esta informao enviada ao fornecedor via troca de dados eletrnica (EDI) antes do que uma simples ordem de compra. Estes dados de compra so comparados com o modelo de estoque da loja e uma ordem de produo especfica ordenada para o restabelecimento do estoque segundo o modelo demandado. Com relao construo da confiana interessante observar que estes dados eram, de incio, confidenciais do varejo. A estratgia QR exigiu um ambiente fundamentado em parcerias entre varejistas e fornecedores at ento inexistentes. Sem este modelo flexvel, o varejista teria necessidade de interferir no reordenamento automtico conforme a demanda variasse (Fiorito, et al, 1995). O ECR diz respeito a uma variao do QR com a especificidade de uma 193

movimentao de mercadorias mais rpida e serve s cadeias de alimentos e medicamentos. Importante considerar que o ECR uma faceta na distribuio do propalado movimento de reengenharia nas empresas: quando a mais eficiente e efetiva abordagem para o processo determinada (Fiorito et al, 1995: 3). Conforme ressalta Grn (1999) a reengenharia99 , como parte do discurso do livre mercado, colocada em oposio (no campo cognitivo da financeirizao adaptada no Brasil) ao movimento da qualidade total, a qual surgia no imaginrio dos executivos como faceando a perda de empregos e desmantelamento de setores de pesquisa e grupos profissionais ligados s empresas do modelo antigo e hierrquico. No que toca os supermercados, no estamos muito distantes disto: as condies de trabalho so precrias, o rodzio de pessoal alto e eles surgem no pas junto com o aumento do ndice de desemprego. A taxa de retorno ao acionista , igualmente, a principal preocupao destes grupos. A linguagem da eficincia se confunde com o aumento do valor lquido das aes, como j observado por Grn (1999) no mbito empresarial. 5.6. Esse objeto obscuro do desejo: o outro lado da qualidade Voltamos ao escndalo do leite. Na operao Ouro Branco, 27 pessoas foram presas suspeitas de misturar substncias como gua oxigenada, soda custica e citrato de sdio ao leite. O intuito era disfarar as ms condies, aumentar o prazo de conservao e o

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A partir de meados da dcada de 90 o espao de liberdade no mundo das empresas diminuiu, ganha espao a idia de enxugamento difundida como reengenharia, um brao das presses financeiras, conforme Grn (2004:27).

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volume do produto100. Amostras de leite, recolhidas em supermercados de Minas Gerais, foram consideradas imprprias para o consumo. O Ministrio da Agricultura proibiu a comercializao e distribuio do leite longa vida produzido em fbricas das empresas Parmalat, Casmil, Copervale e Avipal. Segundo funcionrios da Copervale a mistura com soda custica era acrescentada ao leite havia mais de dois anos (Folha, 2007; 2007a; 2007b; Freitas, 2007; Gazeta Mercantil, 2007; Guerreiro, 2007). Uma das constataes foi a de que um tero do leite consumido no Brasil no passava por fiscalizao101 (Folha, 2007c). As empresas envolvidas no crime de leso a sade pblica tiveram a distribuio e comercializao do leite longa vida suspensas pelo Ministrio da Agricultura. Analistas avaliaram como efeitos possveis da fraude tanto uma possvel reduo do consumo de leite no pas como a imagem do produto brasileiro prejudicada no exterior (Pecuria, 2007; 2007a). A Procuradoria da Repblica em Minas Gerais instaurou um inqurito civil pblico para investigar as falhas na fiscalizao do leite no pas e tambm as possveis fraudes em laticnios do estado. Os procuradores mobilizaram os rgos responsveis: Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Animal (DIPOA) e Agncia Nacional
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A adulterao com soda custica permite burlar o exame de crioscopia, aplicado para verificar se o leite contm gua. Misturadas gua, substncias como a soda geram um PH que altera os resultados deste exame (Folha, 2007).

101 Dados fornecidos pela Leite Brasil na reportagem afirmavam que dos 26 bilhes de litros obtidos anualmente no pas, ao menos 9 bilhes (34%) no obedeceriam Instruo Normativa (IN) no. 51/2002. Esta IN do MAPA - implementada em 05/07/2005 - fixa critrios para produo, identidade e qualidade do leite. As normas de inspeo incluem testes de sanidade como a contagem bacteriana, crioscopia, acidez, redutase, entre outros. Outras exigncias referem-se a normas de origem: animais controlados, refrigerao na propriedade e coleta a granel (CNA, 2008). A IN tambm previa melhoria da fiscalizao e monitoramento de requisitos mnimos da qualidade do leite, a cargo da Rede Brasileira da Qualidade do Leite (RBQL).

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de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Segundo os procuradores, estas fraudes s se tornaram possveis por falhas no funcionamento do Sistema de Inspeo Federal, as quais a correo urgente sob pena do crime voltar a ser praticado (Folha, 2007b). Embora o Ministrio da Agricultura tenha afastado a possibilidade de falhas na fiscalizao, o investimento de 12 milhes de reais anunciado ao final de 2008 para modernizar a infraestrutura dos laboratrios de anlise de qualidade do leite102 um indicador desta preocupao. Os consumidores entram em um estado de transe de felicidade diante das prateleiras prontas para satisfazer desejos, porm, o perigo ronda. Nem sempre elas esto igualmente preparadas para garantir a segurana dos produtos. O mercado livre cresceu e se segmentou, porm, isto no eliminou a necessidade de fiscalizao. A questo da sanidade do leite, bem como sua fiscalizao, situavam-se, ento, num ponto cego do campo cognitivo. Um outro aspecto da divulgao feita pela mdia do escndalo do leite foi a tentativa de associar o produto contaminado aos pequenos produtores. Embora a divulgao da Operao Ouro Branco exibisse o nome de processadoras multinacionais envolvidas no crime, a Folha de So Paulo divulgou matria com dados fornecidos pela Leite Brasil103 que informava que o problema da fiscalizao referia-se particularmente aos pequenos produtores. Esses, pela sonegao de impostos e pela
102 O Convenio entre o Ministrio da Agricultura e a Embrapa tinha como intuito a consolidao de uma Rede Brasileira de Laboratrios de Controle da Qualidade do Leite e para dar suporte Instruo Normativa 51 (EMBRAPA, 2008) 103

A Leite Brasil, a Associao Brasileira dos Produtores de Leite, representa os grandes produtores e firmas processadoras multinacionais. uma entidade de classe de representao nacional, fundada em 1997 em So Paulo (Leite Brasil, 2009).

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ausncia de capital para investir em equipamentos de conservao do leite, vendiam o produto a um preo inferior. Segundo a reportagem, estes produtores no estariam respeitando as exigncias da IN 51 com relao aos critrios de qualidade (Folha, 4/11/2007). As informaes divulgadas pela Polcia Federal deixaram claro que a fraude ocorreu no processamento e no na captao do leite. Importante destacar que uma parcela significativa do leite produzido no pas tem origem em propriedades de agricultura familiar (58%). Como mostra Paulilo (2002), o ataque s ms condies do leite oriundo dos pequenos agricultores no impede que este produto entre no mercado. Antes, isto funciona como um mecanismo de negociao para baixar os preos pagos a estes agricultores. Segundo Paulilo, os produtores safristas (pequenos produtores que entregam uma quantidade maior de leite no vero em relao ao inverno) recebem pelo produto entregue acima de sua conta um preo bastante inferior. Esta medida visa compensar a indstria pelos prejuzos da sazonalidade Segue abaixo o quadro com os diferentes momentos que marcam o campo cognitivo do mercado lcteo no Brasil. Ele aparece datado conforme as diferentes concepes de controle e alteraes correspondentes produo, distribuio e mudana tecnolgica.

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Quadro II Campo cognitivo do mercado lcteo no Brasil Perodo / concepo controle 1945 1991 Interveno estatal 1.Manufactoring control 1991-2002 Reformas liberalizantes 2.Mkt e vendas 2002 IN 51 3. Financeirizao OMC, IDE concentrao, excluso de pequenos produtores Processadores multinacionais PNQL (2005) Pequenos e mdios produtores Tabelamento/ compra Estado: principal comprador Padres pblicos tquetes do Sarney PNLCC (1986) Tabelamento/venda Fuses, aquisies supermercados IDE europeu ECR Marcas prprias Supermercados Multinacionais Leite de saquinho (vali/e: 48 h) Leite em p Legislao sanitria desatualizada Pasteurizao Esterilizao UHT, longa vida (vali/e: 4 meses) leite como commodity segmentao(90) Longa vida: 9,6% em 1992 granelizao ampliao geogrfica produo Longavida:75,7 % em 2002 Leite p/FOME 1945 Castro: Brasil sub-nao/fome problema n1 Estado ineficiente x mercado eficiente leite : PRAZER e SADE Mercado livre Leite como perigo? Produo Distribuio Mudana Tecnolgica Campo cognitivo

Fonte: elaborao da autora 198

Consideraes finais Padres de segurana e qualidade alimentar eram um assunto, at a dcada de 90, estranho no Brasil. A adaptao deles nossa realidade permite algumas reflexes acerca da criao e difuso de novas instituies. As novidades chegam ao Brasil via os Investimentos Diretos Estrangeiros. De maneira diversa do Mercado Comum Europeu e semelhante ao mercado de FLV brasileiro (Silva-Mazon, 2009), no mercado lcteo houve nfase nas estruturas de governana e direitos de propriedade antes do que nas regras de troca. O movimento de fuses e aquisies na produo (processadores multinacionais) e na distribuio (supermercados tambm multinacionais) excluiu pequenos agricultores e deixou os que permanecem em condies vulnerveis. Isto no num movimento inexorvel de eficincia na cadeia e acompanhando as tendncias da nova ordem mundial, antes como algo culturalmente situado dentro de um quadro cognitivo singular de conformao do mercado e Estado brasileiros. Seguindo as pistas da construo do mercado de informtica nos EUA a partir da investigao de Fligstein, pudemos mostrar o processo de interatuao Estado e mercado na construo do leite como sinnimo primeiro de combate fome e depois como fonte de prazer, sade e por fim, perigo. Uma das aes fundamentais foi o empreendimento do Estado brasileiro no combate fome no Brasil, o qual estabeleceu o leite como um dos produtos a ser distribudo para este fim.

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No momento das reformas liberalizantes a produo e distribuio alimentar brasileiras vivem uma fase de consolidao e concentrao em torno das processadoras e supermercados multinacionais. No Brasil construiu-se o entendimento de que os padres de segurana e qualidade capitaneados por estas empresas representariam a expresso mxima do mundo moderno e globalizado. Esta viso foi sensivelmente abalada pelo escndalo do leite em 2007. A leitura poltico-cultural da Nova Sociologia Econmica para os acontecimentos do mercado lcteo permite interrogar o carter de eficincia das instituies privadas e abre novos campos de pesquisa para o mercado alimentar.

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Concluses Esta tese teve por objetivo analisar as mudanas institucionais que atingiram a distribuio de produtos frescos no Brasil a partir das reformas liberalizantes da dcada de 1990. Para esta anlise, focamos trs objetos: a a extenso rural e ensino agrcola como elementos construtores das polticas para o desenvolvimento rural, o mercado de frutas, legumes e verduras (FLV) e o mercado de leite. Este exerccio foi realizado contrastando as vises da Nova Economia Institucional (NEI) e Nova Sociologia Econmica (NSE). O objetivo da anlise era mostrar a leitura alternativa que a Nova Sociologia Econmica pode trazer a partir do suposto da interatuao Estado e mercado. Distante da idia de atores maximizadores de suas oportunidades na leitura da NEI vislumbramos o mercado como uma construo cultural a partir da NSE. Pudemos confirmar nossa hiptese de que os padres de segurana e qualidade alimentar ganham contornos especficos no Brasil. A liberdade econmica como garantia da liberdade poltica anunciada por Friedman, esquece de alguns atores. Neste trabalho pudemos constatar que o constrangimento aos pequenos agricultores uma constante no Brasil, justificada por diferentes ambientes cognitivos. As reformas liberalizantes da dcada de 1990 no lhes trouxeram mais liberdade. Ao contrrio, com elas chegaram mais atores para constranglos num (novo) ambiente legal. A permanncia das regras de troca que colocam os agricultores numa relao de assimetria informacional e de poder em relao s grandes redes supermercadistas trata-se de um 201

contrato injusto no sentido colocado por Durkheim: dificuldade em receber o que vendeu, prazos alongados, falta de garantias, impossibilidade de adequao tecnolgica. A resposta pergunta quanto invisibilidade dos agricultores positiva. Eles esto e permanecem invisveis nos nmeros da economia nacional, no possvel contabilizar o quanto os agricultores efetivamente plantaram, o quanto foi colhido, qual o ganho real ou o quanto perderam com a falta de pagamento. Diante da concepo de controle denominada como financeirizao com papel privilegiado para o acionista individual o pequeno agricultor no considerado como indivduo, refm de um contrato injusto no sentido dado por Durkheim. Associar os agricultores ao atraso constitui o momento da III Repblica na Frana e alcana o Brasil at o momento atual. Esta idia aparece atualizada nas polticas para o desenvolvimento rural; o insucesso destas polticas aparece explicado pela desconfiana dos pequenos produtores, os quais seriam, ento, responsveis pelas falhas institucionais. O fantasma do inchamento das grandes metrpoles anunciado como movimento inexorvel um fenmeno culturalmente construdo. O projeto do Banco Mundial em considerar a agricultura como ferramenta para o desenvolvimento parte de uma perspectiva pouco ambiciosa de que cabe ao Estado to somente corrigir falhas de mercado. Cabe uma reflexo quanto noo de confiana nos debates prximo da Nova Economia Institucional. O apriorismo da viso sobressocializada que v os brasileiros como vtimas do passado da 202

ditadura e que acusa o Estado de rent seeking pobre. Do mesmo modo falta criatividade na viso biologizante. Pesquisas para elucidar o fenmeno da confiana e sua construo cultural e que se distanciem do apriorismo de Krueger e o biologicismo seriam bem-vindas. A relao entre a confiana e o histrico das mudanas cognitivas ocorridas nas polticas para o desenvolvimento rural pode ser uma boa pista de pesquisa. Outro ator que no tivemos oportunidade de mencionar nesta tese o consumidor. Igualmente, anlises sobre como o consumidor constri e construdo em diferentes quadros institucional-legais, tambm pode ser uma boa pista de pesquisa. A chegada da grande rede supermercadista que substitui as centrais de abastecimento na distribuio de frutas, legumes e verduras foi um processo construdo culturalmente e que ganha contornos especficos no Brasil. Se na Europa o alvo das mudanas foram as regras de troca, permanecendo as estruturas de governana e os direitos de propriedade, no Brasil essas ltimas foram alteradas no intuito de dar livre acesso ao capital internacional via os Investimentos Diretos Estrangeiros IDE. Enquanto as regras de trocas relaes assimtricas entre agricultores e atacadistas assim permaneceram com a entrada dos grandes varejistas multinacionais. Estes mesmos constrangimentos dizem respeito aos pequenos produtores de leite. Os temores alimentares emergem a partir do final do sculo XX e trazem uma preocupao com a qualidade. Esta pesquisa pretendeu mostrar que a qualidade um elemento culturalmente construdo seja para o setor de FLV seja para o setor lcteo - e no h evidencia da eficincia das instituies privadas, embora uma das justificativas para o 203

rpido processo de consolidao e concentrao da grande rede supermercadista seja sua capacidade de ofertar qualidade. Seguindo as pistas de Mary Douglas pudemos constatar como no ponto cego desta construo ficam os aspectos da sanidade destes alimentos: o excesso de agrotxicos nos tomates, a mistura de soda custica no leite longa vida. Fligstein fala de diferentes modelos de sociedade, algumas com predomnio de organizaes trabalhistas, outras com predomnio de organizaes empresariais e outras que mesclam os dois modelos. O Brasil ainda vive um processo de construo da identidade de seus pequenos agricultores. Independentemente de serem empregados ou patres eles so invisveis. As polticas para o desenvolvimento rural podem ser objeto de reflexo nesta direo. As reflexes desta pesquisa apontam para uma reviso do papel das polticas para o desenvolvimento rural a partir da leitura da Sociologia Econmica. Um convite reflexo quanto origem da confiana e o questionamento de seus processos geradores como caractersticas individuais de seres biologicamente determinados e com preferncias dadas, abre um enorme campo de pesquisa.

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Anexo metodolgico A construo da anlise partiu de informaes obtidas junto a fontes de duas ordens, documentos e entrevistas com profissionais tcnicos do setor. Os documentos dizem respeito a texto de leis, regulamento, stios na internet e jornais e revistas. Com relao s entrevistas foram realizadas entrevistas com 20 tcnicos, a maioria deles so agrnomos contratados das CEASAS. Relao dos tcnicos entrevistados: Ivens Roberto de Arajo Mouro, engenheiro civil (1968) pela Escola de Engenharia da Universidade Federal do Cear. Aposentado e consultor para mercados atacadistas de hortigranjeiros. Em 1976 foi contratado pela Cobal, empresa pblica do Ministrio da Agricultura. Em agosto, do mesmo ano, assumiu a Diretoria Tcnica Financeira da Ceasa/PI, supervisionando a execuo das obras, desenvolvendo os trabalhos pr-operacionais e operando a Central. Em 1977 assumiu a Diretoria Tcnica Financeira da Ceasa/RS, acumulando as funes de engenheiro da Cobal nos estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Nessa ocasio supervisionou as obras de recuperao da Ceasa/RS, a construo da Ceasa/SC, Mercados do Produtor de Nova Bassano/RS e Urubici/SC, Horto Supermercado e edifcio sede da Cobal em Porto Alegre. Entre 1979 e 1986 assumiu a coordenao da Cobal junto ao Projeto Cidades de Porte Mdio/Banco Mundial, prestando consultoria nos aspectos de abastecimento alimentar s Equipes Municipais. De 228

janeiro a maro de 1985 gerenciou a Superintendncia da Cobal na Amaznia (Manaus/AM). Consultoria pela FAO/Banco Mundial aos governos do Paraguai (1979/80/81) e Peru (1982/84/85) nos projetos dos mercados atacadistas de hortigranjeiro de Assuno e Lima, respectivamente. Em 1987 passou a compor equipe com tcnicos da Codevasf, com a finalidade de implantar um banco de dados informatizado de comercializao de hortigranjeiro. Em 1990 retornou Cobal, assumindo as funes de Assessor da Diretoria Comercial. Com a criao da Conab Companhia Nacional de Abastecimento passou a exercer as funes de assistente do Gerente do Departamento de Superviso Operacional, quando foram estruturados os projetos de distribuio gratuita de alimentos para famlias carentes de todo o pas. Em 2005 retornou Conab como consultor do PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - para coordenar a implantao do Prohort Programa Brasileiro de Modernizao do Mercado Atacadista. Gilson Santos Neves (in memorian) tcnico agrcola pelo Colgio Agrcola de Divino MG, economista pela PUC de Petrpolis/RJ e especializao em administrao contbil com nfase em anlise de mercado. Consultor PNUD Conab. Ex-Chefe do Departamento Tcnico da CEASA Minas e ex-secretario adjunto da Secretaria de Abastecimento de MG. Altivo R. A. de Almeida Cunha agrnomo e ex-diretor tcnico operacional da CEASA Minas. Consultor PNUD-Conab e Coordenador do Diagnstico das Centrais de Abastecimento Brasileiras. Helio Machado Montes Central do Produtor - CEASA/Minas 229

Murilo Flores - ex-diretor presidente da EMBRAPA - perodo Collor e Itamar Franco (1991 1994), agrnomo pela UNB, mestrado em economia UFV e doutorado em Sociologia Poltica na UFSC. ExDiretor da EPAGRI SC. Carlos Alberto dos Santos agrnomo pela UNB mestrado na UFV, Tcnico da EMBRAPA gado de leite. Ex-tcnico do Instituto de Pesquisa Agropecuria do Centro-Oeste (IPEACO), ex-tcnico da Empresa Maranhense de Pesquisa Agropecuria. Joaquim Oscar Alvarenga engenheiro agrnomo especialista em ps-colheita de frutas e hortalias Chefe da seo de agroqualidade - CEASA/Minas David Conceio tcnico da seo de agroqualidade CEASA/Minas e estudante de agronomia. Raymundo Motta Moreira Duarte assistente tcnico CEASA/Minas formao: tcnico agrcola. Responsvel pelo Mercado Livre do Produtor (MLP). Claudia Santos de Souza Duarte assistente social CEASA/Minas. Nadir Alvarenga Duque assistente social - CEASA/Minas. Tarcisio Silva estatstico - CEASA/Minas sesso de estudos estratgicos, j foi presidente do Conselho da Associao dos Empregados da CEASA Minas.

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Antonio Lopes Rodrigues agricultor Presidente da Associao de Produtores de Hortifrutigranjeiros das Ceasas do Estado de Minas Gerais - APHCEMG Ibertye Alves Pereira Associao Recreativa e Beneficiente dos Empregados CEASA/Minas (ARBECE) Diretor Presidente Waldir Guerine tcnico agrcola da seo de agroqualidade Ceasa/Minas. Laurismaradno Moraes da Fonseca engenheiro agrnomo formado em Lavras com especializao em gerenciamento de projetos. Gerente de Mercado de Hortifrutigranjeiros da CEASA/Campinas/SP, ex-diretor tcnico financeiro da mesma CEASA. Priscila Von Zuben Tassi nutricionista e membro da equipe de nutricionistas da CEASA Campinas Responsvel pela Merenda Escolar e Cartilha de Orientao alimentar das Creches de Campinas (Centro Municipal de Educao Infantil - CEMEI) (projeto do Programa de Alimentao Escolar da Prefeitura Municipal de Campinas desenvolvido em conjunto com a CEASA Campinas). Joo Carlos de Marco engenheiro agrnomo - Responsvel pela rea de agricultura - CIDASC (Administrao Regional de So Jos/SC). Jairo Afonso Henkes agrnomo e diretor tcnico-operacional da CEASASC. Jos Jnio Kahl - tcnico em telefonia agente tcnico em comercializao do Centro de Scio-Economia e Planejamento Agrcola (CEPA) e lotado na CEASA SC. 231

Os entrevistados foram escolhidos atravs de pesquisa feita nos stios da CEASA e depois do primeiro contato, atravs da tcnica bola de neve. Seguindo a experincia do perodo do mestrado em que constatamos que o gravador inibia os entrevistados, a maioria das entrevistas no foi gravada. Os tcnicos da EMBRAPA foram procurados pessoalmente por mim. As entrevistas foram abertas embora conduzidas de forma a: 1. caracterizar as mudanas da dcada de 90; 2. aspectos da qualidade e mudanas trazidas pela liberalizao dos mercados e entrada da grande rede supermercadista. A durao mdia de cada entrevista foi de 2 horas. Em alguns casos foi realizada em mais de uma sesso totalizando 22 sees de entrevistas.

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