GAMA, Ricardo Silva. Aspectos da Poltica Nacional de Saneamento diante da transio democrtica...

Aspectos da Poltica Nacional de Saneamento diante da transio democrtica da sociedade e do Estado brasileiro Brazilian National Sanitation Policy Aspects Opposite the Democratic Transition of State and Society in Brazil
Ricardo Silva GAMA*

RESUMO
Apresenta-se um breve estudo sobre a Poltica Nacional de Saneamento, mediante exposio de um panorama do regime da antiga Lei n. 5.318/67 em comparao com aquele trazido pela nova poltica pblica do setor, consubstanciada na Lei n. 11.445/2007. Puderam ser extrados da pesquisa alguns elementos que apontam um impulso participativo na nova legislao, contudo, de modo ainda tmido diante das possibilidades que se encontravam nas mos dos gestores desta poltica pblica. Aps, busca-se incurso e rpida anlise acerca dos dados relativos ao esgotamento sanitrio em mbitos nacional, regional e local, extraindo-se as concluses que se entenderam pertinentes, no sentido de que a poltica sanitria nacional, de modo geral, encontra precria implementao, especialmente considerando-se os dados obtidos na bacia hidrogrfica do litoral do Paran. Palavras-chave: poltica de saneamento; participao e democracia; efetividade; bacia hidrogrfica do litoral do Paran.

ABSTRACT
This article presents a short study about the Brazilian National Sanitation Policy with an overview of the former Act 5.318/67 in parallel with the new public policy of the sector, carried by the Act 11.445/2007. Some elements could be extracted from the research that indicates a participative impulse in the new law; however, they are still timid against the real possibilities that were in the hands of the managers of this public policy. In a second moment, this work presents some of the national, regional and local sanitary data, coming to pertinent conclusions that indicate, in general, the precarious level of implementation of the national sanitation policy in Brazil, especially considering the local data obtained in the coastline basin of Paran. Key-works: sanitation policy; participation and democracy; effectivity; coastline basin of Paran.

Advogado, Mestre em Cincias Sociais Aplicadas. Universidade Estadual de Ponta Grossa UEPG. Email: ricardo0gama@hotmail.com

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Introduo
Embora j se faa consolidada institucionalmente h mais de 3 (trs) anos, a nova Poltica Nacional de Saneamento ainda pouco estudada em mbito acadmico no Brasil. E a anlise da evoluo desta poltica pblica est vinculada mudana de perspectiva do Estado e da sociedade brasileiros, que, em meados da dcada de 1980, passaram por uma transio democrtica ainda em fase de consolidao, o que teve inegvel influncia na questo do saneamento. Em vista do quadro de transio apresentado e das perspectivas que se apresentam acerca do tema, o intuito do presente trabalho apresentar, de forma crtica, uma anlise acerca da efetividade da implementao da Poltica Nacional de Saneamento nas perspectivas preventiva e promocional (SOUZA et al., 2007) trazida no corpo da Lei n. 11.445/2007 , utilizando, para tanto, dados obtidos em uma viso nacional, regional e local (onde h confronto das informaes de cunho geral com aquelas obtidas no mbito da bacia hidrogrfica litornea do Estado do Paran). O ponto de partida do estudo busca uma comparao entre o modelo de gesto trazido na norma acima indicada e o modelo adotado anteriormente pela antiga Lei n. 5.318/1967. A partir desta perquirio, pretende-se averiguar a efetividade de aplicao da nova Poltica Nacional de Saneamento a partir da apreenso e anlise de dados fornecidos por rgos pblicos, alguns ambientais e de recursos hdricos, alm de agentes do mercado de prestao de servios sanitrios, os quais sero explicitados oportunamente. Justifica-se a perquirio ora desenvolvida na medida em que o saneamento tem reflexos imediatos nos temas de sade pblica e meio ambiente, tratando-se de um dos principais pontos sensveis para efetivao dos direitos humanos e sociais no Estado brasileiro.

Dados locais: a Bacia Hidrogrfica do Litoral do Paran

Os dados locais, neste caso, tm o potencial de indicar o grau de implementao da poltica sanitria em mbito na1 2

cional, haja vista que, com relao ao Estado do Paran e aos municpios que integram sua bacia hidrogrfica litornea, inexiste qualquer poltica regional ou local de saneamento, aplicando-se de forma direta a regulamentao nacional. O Paran tem seu territrio dividido em 16 (dezesseis) grandes bacias hidrogrficas (SUDERHSA, 2009), dentre as quais a Bacia Litornea, que se estende para alm dos municpios integrantes do litoral paranaense1, abrangendo corpos dgua que nascem na cabeceira da serra do mar, ainda nos Municpios de Quatro Barras, Piraquara, So Jos dos Pinhais, Tijucas do Sul, Campina Grande do Sul e Bocaiva do Sul (onde se encontram seus divisores de guas), com desemboque no Oceano Atlntico. Verifica-se assim que a bacia litornea do Paran no compreende exatamente a zona costeira do Estado2, estendendo-se alm de seus limites. As unidades de paisagem Serra do Mar e litoral correspondem a cerca de 5% do relevo do Estado do Paran, as quais concentram grande parte da diversidade ambiental da regio, com ocorrncia de morros e serras de at 1.600 m de altitude, remanescentes de planaltos, plancies e leques aluviais, plancies costeiras, grandes ilhas e complexos estuarinos (PIERRI et al., 2006, p. 139). Com relao s formaes geolgicas, a bacia do litoral do Paran composta por trs unidades geomorfolgicas principais, consistentes na Serra do Mar, no Primeiro Planalto e na Plancie Costeira (ANGULO, 2004, p. 25). Para Landucci e Ludwig (2005), as caractersticas geogrficas do litoral paranaense identificam uma formao pr-cambriana (Serra do Mar) e uma ampla plancie costeira recortada pelas baas das Laranjeiras, de Antonina, de Paranagu e de Guaratuba que se estende desde o Canal do Varadouro, nas proximidades da Vila de Ararapira, Municpio de Guaraqueaba, ao norte, limite com o Estado de So Paulo, at o Rio Sa-Guau, Municpio de Guaratuba, no limite sul com o Estado de Santa Catarina. Concentra o local estudado uma rea total de 5.630,8 km2 e uma populao aproximada de 283.028 habitantes (238.134 habitantes na rea urbana e 44.894 na zona rural), o que equivale a cerca de 2,79% da populao do Estado do Paran (SUDERHSA, 2009).

Guaraqueaba, Antonina, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba. Definida pela Lei Estadual n. 13164/2001, como o espao geogrfico delimitado pelos Municpios de: Guaraqueaba, Antonina, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba. Compreendendo a Plancie de Inundao Flvio-marinha, constantes dos ecossistemas de manguezais e vrzeas, da faixa martima, at as doze milhas nuticas da costa, incluindo as ilhas costeiras e os hbitats rochosos, compondo um mosaico de ecossistemas de alta relevncia ambiental, de diversidade marcada pela transio de ambientes terrestres e marinhos, com interaes que lhe conferem o carter de fragilidade (art. 1., inciso I).

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Dentre seus principais rios encontram-se o Guaraqueaba, do Salto, Tagaaba, Serra Negra, So Sebastio, Cachoeira, Cacatu, Ipiranga, Marumbi, Cotia, Arraial, Matinhos, So Joo, Cubato, Canavieiras, Sa-Guau, Cambar, da Ona, Cabaraquara, do Engenho, Nhundiaquara, Iporanga, Sagrado, do Meio, Me Catira e do Nunes (SEMA-PR, 2005, p. 9-14). A bacia litornea do Paran pode ser subdividida em 6 sub-bacias, a saber: Ribeira, Baa das Laranjeiras, Baa de Antonina, Nhundiaquara, Baa de Paranagu e Baa de Guaratuba, sendo que a do Ribeira a nica que no tem sua rede de drenagem direcionada s bacias de Paranagu ou Guaratuba (DENES, 2006, p. 42). Com relao aos volumes de demanda e disponibilidade, o balano hdrico da bacia litornea, segundo informaes da SUDERHSA (2009), bastante positivo, na medida em que h uma demanda de 1.212 l/s, enquanto a disponibilidade de 108.705 l/s, existindo um saldo positivo na ordem dos 107.918 l/s. Mesmo diante da abundante disponibilidade quantitativa, a bacia litornea do Paran, em suas pores centro e norte, tem incidncia de leptospirose acima da mdia, alm da identificao, na regio central da bacia, de casos de esquistossomose. Alm disso, a quase totalidade de sua extenso encontra-se em rea de risco de incidncia de malria, fatos que somados apontam para a fragilidade da prestao de servios de saneamento ambiental na regio (SUDERHSA, 2009) e, consequentemente, para a contaminao dos seus corpos hdricos e crescente perda de disponibilidade. Com relao ao saneamento bsico, constata-se que 84,10% das residncias urbanas do litoral paranaense no contam com servio de coleta de esgoto (SUDERHSA, 2009). Esta informao justifica em grande parte a degradao da qualidade dos corpos hdricos da bacia litornea do Paran, assim como da balneabilidade de suas praias, com resultados no apreciveis para a economia regional, que tem seu turismo, pesca e outras atividades econmicas bastante prejudicadas, sem falar nos srios problemas de sade pblica decorrentes desta situao. A partir do quadro evidenciado para esta localidade em relao aos servios de saneamento, pode-se traar uma projeo da poltica sanitria em mbito nacional, adotando-se as devidas cautelas.
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Poltica Nacional de Saneamento sob o foco da Lei n. 5.318/1967

Antes da insero direta no corpo da norma que regia a poltica sanitria no Brasil, necessria se faz a contextualizao da edio e publicao da Lei n. 5.318/1967. Como sabido, o ano de 1967 marca a histria brasileira como um momento de forte opresso, expressado pelo regime de ditadura militar implantado no pas com o golpe de 1964, tratando-se de um perodo de supresso e desrespeito s mais elementares garantias dos cidados (FICO, 2004). Este perodo da histria brasileira reflete um fragilizado equilbrio entre a relao liberdade x segurana, marcando o momento histrico de menor liberalidade concedida aos cidados, em troca de uma projeo de maior segurana. No modelo anterior Lei n. 5.318/67, a gesto sanitria era relegada exclusivamente iniciativa privada, especialmente ao capital internacional, nico interessado em aportar investimentos no setor. Forte era a influncia de Locke (2006) nesse mecanismo (individualismo burgus), que reconhecia a apropriao privada dos bens ambientais, assim como o seu gerenciamento. Neste ponto se v uma mudana da influncia central norteadora da poltica pblica de saneamento (e do Estado brasileiro, de modo geral), que passou a ter um carter explicitamente hobbesiano, primando pela forte interveno estatal por julgar os particulares, neste ponto, incapazes de atender aos anseios da coletividade e aos interesses da segurana nacional. De acordo com a concepo de Hobbes (2001), deve existir um poder visvel capaz de manter os homens respeitosos, pressionando-os, pela imposio de sanes, ao cumprimento de suas tratativas e respeito s normas3. Dentro deste espectro de viso, a poltica pblica de saneamento representa um ponto estratgico para a manuteno da paz e segurana no seio das relaes humanas, j que, nas sociedades onde haja prejuzos em sua disponibilidade, a potencialidade conflitiva tem margem para despontar. A Poltica Nacional de Saneamento apresenta-se, dentro desta conjuntura, como mais uma rede de segurana que

Numa viso contempornea, Bauman (2003) traz novamente tona a discusso acerca deste tema (liberdade x segurana) rebuscando o conceito de comunidade, concebida como ente fechado e quase imaginrio, representativo de um ideal de segurana (quase desprovido de liberdade), no perpassado pelas mazelas da sociedade.

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submete o agir humano em uma esfera pblica de atuao bastante restrita (CASTEL, 2005). Nos moldes da legislao citada, extrai-se que a Poltica Nacional de Saneamento emanada no ano de 1967 possua vinculao com a Poltica Nacional de Sade, o que trazido de forma explcita logo no art. 1. da Lei n. 5.318/1967. O foco de abrangncia do mencionado diploma legal, na forma do seu artigo 2., dirigia-se ao saneamento bsico compreendendo abastecimento de gua, fluoretao e destinao de dejetos; esgotos pluviais e drenagem; controle da poluio ambiental, inclusive do lixo; controle das modificaes artificiais das massas de gua e controle de inundaes e de eroses. Pode-se verificar de modo direto e objetivo tambm que a Lei n. 5.318/67 procedeu transferncia da atribuio de executar as atividades de saneamento ao Ministrio do Interior. Dentro deste assentamento institucional, coube Fundao SESP (Servio Especial de Sade Pblica), junto com o Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) e o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DENERu), a execuo da poltica sanitria formulada pelo Estado brasileiro (Fundo Fundao Servios de Sade Pblica, 2008). Por fora de um acordo entabulado entre os Ministrios do Interior e da Sade, em 1973, a Fundao SESP ficou praticamente destituda de sua ao executiva (restando extinta na dcada de 1990) e a administrao dos sistemas de abastecimento de gua e esgoto para os municpios foi transferida s empresas estaduais de saneamento. Especificamente no caso da bacia litornea do Paran, a Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR), criada j em 1963 para o exerccio destas atividades, ficou incumbida de tal competncia, posteriormente partilhada com a Concessionria guas de Paranagu S.A., Companhia de gua e Esgoto de Paranagu (CAGEPAR) e Servio Municipal de gua e Esgoto de Antonina (SAMAE). Admite-se de modo geral que, entre outras finalidades, o Plano Nacional de Saneamento PLANASA, nos moldes institudos pela Lei n. 5.318/67, visava regulamentar a destinao e aplicao de recursos advindos do Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS) para investimento no setor de saneamento (SANTOS, 2005).

A crescente arrecadao do FGTS, a busca pela consolidao de uma poltica nacional de saneamento e o aumento descontrolado da demanda levou o governo federal a implementar, em 1968, o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), que inicialmente tinha apenas disponveis os recursos do Banco Nacional da Habitao (LUCENA, 2006, p. 7). Contudo, a partir de 1969, o BNH (por meio do Decreto-Lei n. 949/69) foi autorizado a aplicar as verbas do FGTS nas operaes de financiamento para saneamento, o que permitiu a criao de vrios novos programas de custeio destes empreendimentos (SANTOS, 2005; SANTOS; PAULA, 1989). J naquela poca, entendem alguns pesquisadores (SANTOS, 2005) que o sistema foi fundado na filosofia da viabilizao e acesso global, baseado na economia de escala e apoiado na concentrao dos servios de saneamento em empresas estaduais, com atuao no foco regional, em detrimento da gesto municipal. Para gerenciar as demandas atinentes ao saneamento bsico, foi criado pela Lei n. 5.318/67 o Conselho Nacional de Saneamento (CONSANE), rgo colegiado, que possua a misso institucional de exercer as atividades de planejamento, coordenao e controle da Poltica de Saneamento. Ocorre que o CONSANE nunca teve funcionamento capaz de suprir as expectativas criadas a seu redor, mantendo-se elevado o dficit de prestao de servios de saneamento, o que deu ensejo, em 1970, ao lanamento do PLANASA pelo ento Presidente Mdici (LUCENA, 2006, p. 5), que possua a ambiciosa pretenso de estender at o incio da dcada de 1980 a 80% da populao brasileira o servio de distribuio de gua tratada e a 50% das residncias brasileiras o servio de coleta e tratamento de esgoto. No obstante a existncia de vozes em sentido contrrio (COSTA, 2003, p. 26)4, o discurso do Plano Nacional de Saneamento primava por um modelo descentralizado de gesto sanitria, atravs da participao de organismos dos Estados, municpios e at mesmo do setor privado, o que representou uma atitude que pode ser considerada como vanguardista, pois advinha de um regime militar ditatorial. No contexto de aplicao do PLANASA, foram definidos papis e funes institucionais especficos, a saber (LUCENA, 2006, p. 7):

Defende o mencionado autor, com bastante razo, que o PLANASA foi concebido em forma de uma poltica nacional, dentro de uma viso centralizadora, de cunho vertical.
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[...] o BNH era incumbido de gerir o sistema, aprovar as propostas de investimentos estaduais, averiguar a viabilidade tcnica dos programas e fiscalizar as companhias estaduais de saneamento Bsico (CESBs), os governos estaduais teriam o controle acionrio das CESBs e o setor privado participaria, por meio das empreiteiras e das indstrias de materiais e equipamentos (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995).

Porm, a mera definio de papis no foi suficiente para a implementao do PLANASA, na medida em que o Brasil atravessou uma aguda crise econmica entre o final da dcada de 1970 e o incio da dcada de 1980, fato que ensejou a insuficincia da principal fonte financiadora dos investimentos em saneamento (o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), em razo dos saques realizados pelos titulares das verbas e da pequena taxa de gerao de novos empregos e, via de consequncia, de novos contribuintes para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (MELO, 1989). Ademais, muitas municipalidades deixaram de aderir ao PLANASA e tampouco efetivaram a concesso dos servios s companhias estaduais de saneamento, o que impediu que os sistemas mais lucrativos financiassem os menos viveis economicamente (LUCENA, 2006. p. 8). Outra distoro enfrentada pelo PLANASA diz respeito ao fato de que as tarifas realistas no puderam ser praticadas, pois percebeu-se que grande parte da populao atendida no possua disponibilidade financeira para arcar com um preo que internalizasse todas as externalidades5 que envolvem a questo. Era invivel, naquela oportunidade, introjetar mecanismos capazes de corrigir as distores entre o preo de mercado cobrado pelos servios de saneamento e o seu real custo social e ambiental. Considerados casos clssicos de bens pblicos, os servios de saneamento no so objeto de transao em um mercado plenamente definido em termos de preos e quantidades (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003, p. 66), o que leva existncia de uma variao

muito significativa entre os servios que os consumidores desejariam obter e o preo que estariam dispostos a pagar, o que tem influncia direta na formao de preos e no tipo de servio oferecido. Frente crise de implementao do PLANASA, o poder pblico promoveu o lanamento, em 1982, do Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para Populao de Baixa Renda da Zona Urbana (PROSANEAR), visando atender s populaes urbanas de baixa renda, classe mais vulnervel diante dos servios de coleta e tratamento de esgotos prestados no mercado nacional at o momento. Inicialmente, o financiamento deste programa ficou a cargo da Unio, passando, no final da dcada de 1980 (j durante o processo de transio democrtica do Estado brasileiro), para as mos do Banco Mundial, Estados, Municpios e Caixa Econmica Federal, quando recebeu a denominao de PROSANEAR I (BANCO MUNDIAL, 1990). Pode-se afirmar que, com o PROSANEAR I, conjugaram-se pela primeira vez no Brasil as definies de saneamento, sade e meio ambiente (LUCENA, 2006, p. 9), a fim de se promover a melhoria da qualidade de vida da faixa mais carente da populao. E o que ainda mais relevante: pela primeira vez, prestigiou-se a participao popular na formulao da poltica pblica de saneamento, o que reflete um embrio de gesto democrtica e participativa na prestao destes servios. A participao comunitria neste caso, no entanto, representava mera colaborao dos populares para viabilizar a passagem de instalaes por suas propriedades e integrao entre vizinhanas, a fim de gerar condies de uso em escala para a tecnologia mais barata na ocasio, consistente no sistema condominial de coleta de esgotos ligao a um grupo de domiclios como se um edifcio horizontal fosse (SANTOS; PAULA, 1989). Mesmo com a boa estruturao, o PROSANEAR I tambm sofreu aguda crise decorrente das dificuldades financeiras enfrentadas pelas companhias estaduais de saneamento e do nmero crescente de domiclios no atendidos pela rede de coleta e tratamento, notadamente aqueles localizados em

O conceito econmico de externalidades pode ser definido como efeitos externos tecnolgicos no consumo ou na produo [...] (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003, p. 66). Nas palavras de Acselrad (1994, p. 131) A intensidade e extenso em que feita a explorao econmica dos recursos naturais pode comprometer o equilbrio dos ecossistemas, alterando regimes hidrolgicos e climticos, empobrecendo solos, diminuindo a capacidade de absoro de CO2 por macios florestais etc. Estes efeitos narrados acima compreendem, de fato, aquilo a que a teoria econmica chamou de externalidade, que compreende danos causados por alguma atividade a terceiros, sem que esses danos sejam incorporados no sistema de preos (ACSELRAD, 1994, p. 132). Ao dizer que os preos no computam o dano causado por empreendimentos privados sobre bens coletivos, pode-se afirmar que tais atividades geram custos sociais superiores aos seus custos privados de apropriao da natureza e explorao de determinada atividade econmica. Isto quer dizer que os resultados de certos esforos de investimento so apropriados gratuitamente ou sofridos involuntariamente por terceiros (ACSELRAD, 1994, p. 132).
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reas loteadas de forma irregular e sensveis do ponto de vista ambiental. Ademais, a falta de sustentabilidade econmica foi a tnica dos programas de saneamento do governo brasileiro (LUCENA, 2006, p. 12), o que se repetiu nos anos de 1986 a 1989, com o Programa Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, editado j no governo Sarney (em plena transio democrtica) e com o Programa de Ao Governamental, no perodo de 1987 a 1991.

A nova Poltica Nacional de Saneamento

Representa a dcada de 1980 um marco na histria do Brasil (e do mundo), pois foi representativa da introduo de uma srie de novas vises de mundo em diversos campos da vida. A abertura poltica dos pases da Amrica Latina em geral, passando de um regime de totalitarismo militar para uma democracia formal, foi um dos destaques deste perodo, aliado a vrios outros processos que culminaram com a queda do bloco socialista e com a consolidao dos tigres asiticos, por exemplo. No Brasil, os reflexos dessas reviravoltas desencadearam um processo de democratizao das relaes entre Estado e sociedade civil, com crescente abertura dos espaos de interlocuo em uma esfera pblica cada vez mais plural (DAGNINO, 2004, p. 95). O resultado mais evidente desta abertura democrtica a Constituio Federal de 1988, denominada Constituio Cidad. No corpo do texto constitucional, consta, em seu artigo 21, XX, que compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Desta feita, verifica-se que a Unio tem competncia para estabelecer diretrizes gerais sobre as aes voltadas implementao do saneamento, cabendo aos Estados, Distrito Federal e Municpios, na forma do art. 23, IX, proceder a aes sanitrias materiais nos mbitos regional e local, de acordo com suas peculiaridades. No foi cristalina o suficiente a Constituio da Repblica para determinar qual o ente governamental, se Estado ou Municpio, detm a titularidade para conferir, em regime de concesso, o direito para a explorao dos servios de saneamento no territrio brasileiro. Maior incerteza paira sobre as reas metropolitanas, em municpios limtrofes, que compartilham a mesma fonte hdrica. De toda forma, os Estados j demonstraram interesse em avocar para si a concesso do direito de explorao sobre essas reas (PETERSEN; BRANCHER, 2000).
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Nesta medida, a normatizao no mbito federal est restrita fixao de orientaes bsicas, que devem ser observadas pelos demais entes federados, na ao reguladora da atividade de sua competncia, assim como na fixao de critrios de prioridade com vistas universalizao mais eficiente do acesso aos servios de gua tratada e esgotamento sanitrio (PETERSEN; BRANCHER, 2000). Entretanto, a dinmica de construo da democracia no Brasil enfrenta um problema cuja gnese se encontra na perversa confluncia entre dois processos distintos. Por um lado, veem-se os frutos da abertura democrtica, acima mencionada de forma sucinta. De outro, a presso internacional pelos ajustes neoliberais que demandam a reduo do Estado a um patamar mnimo, o qual, sob esta tica, deve relegar sociedade civil a garantia dos direitos sociais, nos moldes entabulados no Consenso de Washington, em 1989. Entre o seio do amadurecimento e da consolidao destes dois projetos aparentemente antagnicos (DAGNINO, 2004, p. 96), restou promulgada a Lei n. 11.445/2007, responsvel pela positivao da nova Poltica Nacional de Saneamento, estabelecendo diretrizes nacionais para o saneamento bsico (Lei n. 11.445/2007, prembulo). Com relao lei anterior, o objeto da Lei n. 11.445/2007 possui pequenas modificaes algumas delas condizentes apenas nomenclatura de certas atividades , as quais do maior preciso tcnica aos dispositivos. Apesar do objeto da norma conter poucas alteraes, a perspectiva com que o assunto tratado sofreu mudanas radicais. As diretrizes da nova poltica sanitria so representadas pelos princpios da universalidade do acesso; integralidade da prestao; proteo sade e ao meio ambiente; respeito s particularidades locais e regionais; articulao com polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza, de proteo ambiental, de sade e outras de relevante interesse social; sustentabilidade econmica; progressividade das solues, considerando a capacidade de pagamento dos usurios; transparncia; controle social; segurana e integrao com a gesto de recursos hdricos. Como se v, a complexidade da nova poltica sanitria maior do que a trazida no regramento de 1967, na medida em que este previa somente a articulao com a poltica de sade, enquanto que aquela estende esta integrao a outras polticas de relevante interesse social. A viso de mundo que baseou a edio da Lei n. 11.445/2007 entendeu, de certo modo, a necessidade de compreenso holstica da questo sanitria (BERTALANFFY, 1977; CAPRA, 1996;

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MORIN, 2000), considerando as demandas emergentes em uma realidade multifacetada e no linear. Corroborando esta afirmativa, cita-se o entendimento do professor Heller (2005, p. 2), para o qual autores vm reconhecendo que desenhar um futuro mais justo para o atendimento populao pelos servios impe combinar vrios fatores, em uma abordagem mais sistmica. Neste diapaso, pode-se concluir que a atual Poltica Nacional de Saneamento advm de um processo de descentralizao, integrao e flexibilizao da poltica federal sobre o tema (ARRETCHE, 1999, p. 86). de se suscitar que a atual lei sanitria determina aos titulares dos servios que formulem a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto estabelecer mecanismos de controle social (art. 9., V), o que reflete, ao menos formalmente, um esprito de acolhida da participao da sociedade civil na gesto da poltica de saneamento. Isto se repete em outros momentos, como no art. 11, IV e 2., V, da Lei n. 11.445/2007 o qual prev, como condio de validade do contrato firmado entre a administrao pblica e o prestador de servios de saneamento, a realizao prvia de audincia e consulta pblicas sobre o edital de licitao e a minuta do contrato, bem como a presena de mecanismos de controle social em caso de contratos de concesso de servio pblico de saneamento. Ademais, o 3. do mesmo artigo prev que os contratos no podero conter clusulas que prejudiquem as atividades de regulao e de fiscalizao ou o acesso s informaes sobre os servios contratados. Outras expresses de valorizao da participao social na poltica de saneamento encontram-se na necessidade de realizao de consulta ou audincia pblica sobre os planos de implementao e os estudos que lhe do suporte (art. 19, 5., complementado pelos artigos 26, 27 e 51). Diga-se ainda que a Lei n. 11.445/2007 destinou um captulo inteiro participao de rgos colegiados de carter consultivo no controle social da poltica de saneamento, nos quais assegurada a participao dos usurios dos servios de saneamento e da sociedade civil organizada. Este vis democrtico, por razes bvias, no era admitido no regime legal anterior, sob pena de dar vazo a atitudes subversivas que seriam contrrias segurana nacional, defendida de maneira robusta pelo regime militar ditatorial brasileiro.
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No obstante o esprito democrtico da Lei n. 11.445/2007, vozes de relevo defendem que a participao popular mero instrumento retrico da norma, pouco consolidada e bastante rejeitada pelo aparato governamental (HELLER, 2005). Aqui se verifica uma possibilidade de aproximao das discusses entre a poltica de saneamento e de recursos hdricos, onde vozes defensoras de um pensamento contra-hegemnico sustentam a excluso da participao social sob o argumento do tecnicismo e da cidadania responsvel, de acordo com os quais a participao na gesto do saneamento (e das guas) estaria restrita queles que detm os conhecimentos tcnicos necessrios ao debate (CAUBET, 2004, p. 107). Por outro lado, o setor de saneamento passou a ser objeto de interesse de empresas nacionais e multinacionais, que dirigiram esforos para integrar este expressivo mercado (SANCHEZ, 2001). A opo pela gesto privada dos sistemas de saneamento parecia um trilho sem volta, integradora de um amplo processo de reforma neoliberal do Estado em que temas como a desestatizao, a modernizao do setor pblico e a desregulamentao passaram a ser tratados quotidianamente. Nesse espectro, no havia muitos motivos para se acreditar que o setor de saneamento seria conduzido a um caminho diverso ao de outros setores de infraestrutura gerenciados pelo Estado, os quais em pouco tempo passaram para as mos da iniciativa privada por meio do Programa Nacional de Desestatizao. Ocorre que, no Brasil, a onda de privatizao dos servios de saneamento, em um primeiro momento, no foi bem sucedida, haja vista a forte resistncia social (como no caso do Paran, onde a presso para a no privatizao da SANEPAR foi significativa) e a antieconomicidade gerada pela possvel existncia de mais de uma prestadora de servios na mesma regio que afastou boa parte dos interessados (SANCHEZ, 2001). Ora, os servios de saneamento constituem verdadeiro monoplio natural6, exigindo atuao em escala (quanto maior a produo/prestao, menor o seu custo) para viabilizar economicamente a manuteno dos empreendimentos e a prestao de servios (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003; SANCHEZ, 2001).

Nas palavras de Possas et al. (1998, p. 3), tipo de estrutura de mercado suscetvel de justificar teoricamente a regulao pblica, na expectativa de que os ganhos de custos unitrios associados instalao e operao de uma nica unidade (planta ou empresa) mais que compensem os custos e riscos de ineficincia de sua regulao.

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Importante ainda trazer colao que, ao se buscar auferir o grau evolutivo do setor de saneamento nos pases em desenvolvimento, pode-se identificar uma marca comum consistente na matriz conceitual e tecnolgica preponderante (HELLER, 2005, p. 1). Um panorama histrico relativo implantao das iniciativas na rea de saneamento indica um forte estigma da importao de tecnologias da Europa e da Amrica do Norte, muito pouco filtradas pela realidade local. Essa matriz hegemnica ainda hoje prepondera e pouco se tem efetivado no sentido da implementao de vises de saneamento genuinamente locais, regionais ou nacionais. Este fato tem consequncias que merecem um estudo mais aprofundado (que no objeto deste trabalho), pois os pases e regies possuem diferentes necessidades e solues no campo sanitrio. Se a agenda tecnolgica dos pases do norte observa assuntos ligados a realidades que j superaram o problema da universalizao da cobertura pelos servios de saneamento, a dos pases perifricos precisa dirigir o foco para a dvida social acumulada nesta seara (HELLER, 2005, p. 1). O enfrentamento destes problemas, como identificado em parte pela atuao governamental no Brasil, demanda um olhar interdisciplinar e atuao intersetorial, a partir de um emergente paradigma de atuao complexa ainda em construo. Alm da importao de modelos sem a devida ateno para as peculiaridades locais, regionais e nacionais, o Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat, 2003) reconhece que dois tipos de dificuldades institucionais tm servido como obstculo para a expanso do acesso aos servios de saneamento, a saber: ausncia de instituies apropriadas em todas as esferas de governo e disfuno crnica das estruturas institucionais existentes (LENTON et al., 2005). Pode-se vislumbrar, no Brasil e em alguns outros pases, um esforo para resgatar a funo original dos servios sanitrios enquanto elemento de preveno e promoo da sade humana, o que gera importantes consequncias conceituais, tecnolgicas e polticas (HELLER, 2005, p. 3). Em linhas gerais, estas so as principais caractersticas da atual Poltica Nacional de Saneamento, o que nos revela a magnitude dos desafios a serem enfrentados.

Dados sobre a efetivao da poltica sanitarista

Sero apresentados nesta oportunidade dados acerca da cobertura pelo sistema de saneamento no Brasil, no
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Estado do Paran e na bacia litornea do Paran, especialmente no que diz respeito ao atendimento da populao pelo servio de esgotamento sanitrio. Os dados indicados sero analisados no tpico seguinte, onde se expressa uma concluso acerca do tema objeto de investigao. Em mbito nacional, as informaes so preocupantes. De acordo com a pesquisa denominada Impactos Sociais de Investimentos em Saneamento, da Fundao Getlio Vargas (FGV, 2007), a falta de saneamento bsico (entenda-se falta de servio de coleta de esgoto) assola 47% da populao brasileira, sendo as crianas de 1 a 6 anos as vtimas mais vulnerveis. A pesquisa ressalta que, no ritmo atual, apenas em 2122 o Brasil deve ter acesso total ao esgotamento sanitrio, haja vista a lentido no desenvolvimento da universalizao do servio de captao de esgotos e a restrio das alternativas para a prestao desta atividade (PGR, 2008). Os dados estatsticos do IBGE (Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, 2000) demonstram que, dos 9.848 distritos que integram os municpios da Federao brasileira, 5.571 no tm rede coletora de esgoto, o que representa um total de 56,56%. Mais de 90% dos domiclios no servidos pela rede coletora utilizam-se do sistema de fossa sptica ou fossa seca para a disposio final de seu esgoto. O restante utiliza-se de destinao em valas abertas ou lanamento em cursos dgua, sem qualquer tipo de tratamento. Apenas uma nfima parcela utiliza-se de solues alternativas. Ainda de acordo com os elementos apontados pela Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE, dos 4.097 distritos onde h sistema de coleta de esgotos, apenas 33,76% dos mesmos d tratamento aos dejetos captados, sendo que os outros 66,24% despejam os efluentes no ambiente (especialmente em corpos hdricos), sem qualquer tipo de tratamento. Verifica-se assim que, mesmo quando o esgoto coletado, na grande maioria dos casos, no tratado, sendo despejado diretamente na natureza. Com relao ao Estado do Paran, levantamento efetuado pela extinta Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental (SUDERHSA) remonta que 76,5% da populao urbana no Estado no prestigiada com redes de coleta de esgoto. Estes dados indicam que a situao do Paran est muito abaixo da mdia nacional de atendimento com redes de coleta de esgoto, fato que coloca em xeque o mito de que a sociedade paranaense se encontra em avanado estgio de desenvolvimento se comparada a outras regies do pas.

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Na bacia litornea do Paran, as informaes so ainda mais comprometedoras. Como se constata do estudo supracitado realizado pela extinta SUDERHSA, apenas 15,9% da populao urbana da regio costeira do Estado servida com redes de coleta de esgotamento sanitrio. Com relao ao tratamento destes rejeitos coletados, a situao ainda mais precria. Apresentados e analisados superficialmente os elementos concretos atinentes aos servios de esgotamento sanitrio em focos nacional, regional e local, passa-se s concluses extradas dos elementos tericos e ontolgicos colhidos.

Consideraes finais
A partir dos dados colacionados, pode-se afirmar que a sociedade brasileira se encontra diante de um problema recorrente: a efetivao dos direitos, em especial daqueles que so reconhecidos como fundamentais para a vida e a digna existncia dos indivduos e da sociedade como um todo. Os ndices de universalizao dos servios sanitrios, demonstrados por elementos concretos e objetivos, indicam caminho inquestionvel para o abismo existente entre a boa tcnica legislativa aplicada na Lei n. 11.445/2007 e a realidade vivida pelo cidado brasileiro. O Estado de Direito grande demarcador dos direitos fundamentais individuais e coletivos; contudo, enfrenta uma crise quando se trata da materializao do contedo de suas regras jurdicas, sobremaneira daquelas que demandam prestaes do Estado em face dos cidados. Este o caso dos direitos fundamentais vida, sade, dignidade e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, os quais incontestavelmente possuem pontos de toque com a Poltica Nacional de Saneamento. Trata-se de uma fragilidade h muito identificada pelos pesquisadores e estudiosos, tratada em obra clssica de Bobbio (2004), na qual o jusfilsofo apresenta o ponto nevrlgico da questo: no importa o fundamento dos direitos fundamentais e sim sua efetivao nas relaes sociais concretas. E o que se v no caso que, mesmo com a constitucionalizao da questo sanitria, a crise de materializao deste direito persiste. A eficcia jurdica dos direitos no corresponde sua eficcia social, que diz respeito materializao do contedo normativo no plano da vivncia quotidiana (BARROSO, 1998). A efetividade dos direitos, sob esta viso de mundo, corresponde ao desempenho concreto da funo social do

direito, ou seja, utilizao do Direito como instrumento de luta para atendimento das necessidades sociais. Alm do problema de efetivao, mister investigar de modo atento a preconizada participao social na poltica sanitria, que induz primeira vista a concluso de que a gesto desta atividade procedida de forma democrtica. Neste sentido, pode-se afirmar que a participao democrtica e plural s pode ser considerada quando efetivamente os agentes conseguem se fazer representar no resultado das deliberaes coletivas, mesmo que configurem minorias, situao que no prestigiada em sua plenitude no atual sistema de gerenciamento de recursos hdricos (CAUBET, 2004). Dentro da relao de foras incutida nas relaes que permeiam a poltica de saneamento, aqueles que se encontram nas posies hierrquicas de dominao tendem a utilizar estratgias dirigidas manuteno da ordem estabelecida, em oposio queles que esto em condio de inferioridade, que se dirigem ao comodismo ou ao subversiva, amparada por limites que no comprometam a existncia do prprio microcosmo (revolues parciais), sob pena de autoexcluso. O pensamento hegemnico (exteriorizado neste caso para a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, mas com aplicao gesto sanitria) manifestado aqui, de forma exemplificada, pelo Secretrio de Meio Ambiente do Estado do Paran (PARAN, 2008) conduzido no sentido de se afirmar que O Paran tem uma poltica acertada e tambm conhecida no Brasil pela consolidao dos Comits de Bacias, em processo descentralizado e participativo. Ou seja, a transferncia da responsabilidade, hoje apenas do Estado, em cumplicidade com usurios e setores organizados. Em outro vis, autores de grande envergadura tm compreenso distinta, afirmando que, na prtica, a participao e descentralizao nas polticas pblicas so meros instrumentos retricos da legislao que no se consolidam no plano de aplicao e execuo das normas. Exemplo deste posicionamento aquele defendido por Caubet (2004), no sentido de que, apesar da Lei de Recursos Hdricos falar em descentralizao da gesto do bem ambiental gua, de acordo com o rigor cientfico, refere-se mera desconcentrao (delegao), pois no d condies de influenciar as decises queles que anteriormente no possuam tal poder, pensamento que se amolda de forma integral tambm poltica de saneamento. A lei apenas transfere a outros entes administrativos, atravs de delegao com inteno de desabarrotar seus gabinetes a competncia e a autoridade para realizar determinados atos (BRANNSTROM, 2002).
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O pensamento reproduzido pelos detentores de posies-chave na teia de relacionamentos pertinente gesto do saneamento tende a manter a situao vigente, ou, no mnimo, inviabilizar o avano de dinmicas que possam alterar o estado das coisas. Mesmo diante da instaurao de uma nova conjuntura, onde foram inseridos atores, cenrios e interesses, continuaram os defensores dos velhos interesses (apropriao privada dos recursos naturais, reverberando uma posio capitalista, patrimonialista e utilitarista) a manter seu lugar de hegemonia, haja vista as relaes clientelistas que entabularam no curso da histria com os detentores do poder poltico. Trata-se de grave contrassenso advindo da tradio poltica e cvica brasileira, j que o particularismo das relaes pessoais (VAITSMAN, 2002) se faz enraizado na formao e composio dos rgos responsveis pelo gerenciamento da poltica de saneamento, o que representa um fator de excluso e desigualdade. Os grandes responsveis pela gesto sanitria especialmente empresas de saneamento, muitas destas com participao acionria de conglomerados internacionais atuando em empreendimentos custeados pelo poder pblico possuem fortes e antigos laos que atravessam os novos arranjos institucionais, fazendo com que permaneam em posio de hegemonia, em detrimento de toda a coletividade.

V-se neste ponto um desvio do foco da busca da igualdade e plena cidadania no campo social, o que encoberta as razes histricas da desigualdade na sociedade brasileira (COSTA, 2006). Meras regras de estruturao dos sistemas de tomada de deciso na gesto sanitria no podem ser confundidas com uma gesto democrtica de fato, j que servem, na prtica, apenas para afastar o cidado comum das articulaes travadas na esfera pblica. Atravs da negociao sociotcnica (MACHADO, 2005), os sujeitos envolvidos na poltica de saneamento, com base em critrios de sustentabilidade, deveriam orientar-se por um estilo de ao dirigido a superar o modelo tecnocrtico, subjugado normalmente a interesses econmicos e polticos, o que no se tem verificado na prtica. No se pode perder de vista que no pano de fundo desta situao vigoram interesses econmicos das empresas prestadoras dos servios pblicos de saneamento, que visam a todo custo defender a sua viabilidade financeira. Mas o foco meramente no resultado capitalista tem forte probabilidade de relegar ao esquecimento outros fatores importantes para a integrao das polticas pblicas e sociais, como o prestgio da sade pblica e do meio ambiente, e recair na velha prtica voltada para a privatizao dos lucros e socializao dos prejuzos.

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Recebido em janeiro de 2010. Aceito em setembro de 2010. Publicado em dezembro de 2010.

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