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Lvia Maria Fraga Vieira

A EDUCAO INFANTIL E O PLANO NACIONAL DE EDUCAO: AS PROPOSTAS DA CONAE 2010


LVIA MARIA FRAGA VIEIRA*

RESUMO: Nosso objetivo destacar alguns aspectos da oferta de educao infantil no pas nos ltimos 10 anos, tendo em vista as metas do Plano Nacional de Educao (PNE) de 2001. Transcorrido esse perodo, que se caracterizou pela implementao de polticas que objetivaram integrar creches e pr-escolas nos sistemas de ensino, em consonncia com o marco legal ps-Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional ( LDBEN, 1996), ns percebemos permanncias, redefinies e tenses. Os subsdios para a elaborao do novo PNE , deliberados na Conferncia Nacional de Educao (CONAE) no ltimo abril, redimensionam metas para esta etapa da educao bsica, no propsito mais geral de estabelecer as bases de um novo pacto federativo, visando construo de um Sistema Nacional de Educao. Questionamos se as metas sugeridas pela CONAE para a educao da criana pequena consideram as tendncias de cobertura de acesso observadas nos ltimos 10 anos e se promovem investimento na perspectiva do marco legal que vem sendo construdo nas duas ltimas dcadas. Palavras-chave: Educao infantil. Creches. Plano Nacional de Educao. CONAE. PRE-SCHOOL
EDUCATION AND THE NATIONAL PLAN FOR EDUCATION: THE 2010 CONAES PROPOSALS

ABSTRACT : This paper highlights some aspects regarding the supply of pre-school education in Brazil, these last 10 years, bearing in mind the goals of the 2001 National Plan for Education (PNE).

Doutora em Sociologia da Educao e professora do Programa de Ps-Graduao em Educao e do Departamento de Administrao Escolar da Faculdade de Educao, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail: liviafraga@globo.com

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 809-831, jul.-set. 2010


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After the period characterized by the implementation of policies aimed at integrating creches (daycare center) and pre-schools into the teaching systems, in line with the legal goals proposed after the National Education Law of Guidelines and Basis ( LDBEN, 1996), we have perceived permanencies, redefinitions and tensions. The elements to draw up the new PNE, deliberated within the Conference on National Education (CONAE), last April, resize the goals for this stage of basic education, with a more general purpose of establishing bases for a new federative pact aimed at the development of a National System of Education. We wonder if the goals suggested by the CONAE for the education of little children consider the tendencies of access coverage observed these last 10 years and if they promote investments in the perspective of the legal goals that have been developed these last two decades. Key words: Pre-school education. Creches. National Plan for Education. CONAE.

anham proeminncia e visibilidade nos atuais planos do governo federal as aes e metas que se referem educao infantil. Temos metas vinculadas ao Plano de Acelerao do Crescimento Programa 2, programa do governo federal que abrange diferentes setores econmicos e sociais. A elas esto articuladas as metas do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), programa ministerial lanado em 2007. Est em elaborao o novo Plano Nacional de Educao (PNE ) para a dcada 2011-2020, segundo propostas referendadas na Conferncia Nacional de Educao (CONAE), em abril ltimo. O Documento Final concernente, no propsito da construo de um Sistema Nacional de Educao, repe a definio de um regime de colaborao entre os entes federados no enfrentamento das desigualdades sociais e educacionais, conforme Emenda Constitucional n. 59/2009, e adota uma referncia para a garantia de padres mnimos de qualidade na educao o custo aluno-qualidade (CAQ). Nosso intuito, neste artigo, foi destacar alguns aspectos da oferta de educao infantil no pas, nos ltimos 10 anos, nos referenciando nas metas do PNE sancionado em 2001, a fim de discutir as novas proposies constantes do Documento Final da CONAE para a prxima dcada da educao. Discutimos, especialmente, aspectos relacionados
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cobertura do atendimento em creches e pr-escolas, formao dos professores e s proposies para a poltica de convnios na rea. A anlise das metas debatidas e deliberadas na CONAE deve levar em conta que a educao infantil est na pauta das polticas federais de desenvolvimento, e de educao, em particular, podendo ser isso um aspecto promissor para que se alcance a implementao de polticas que reconheam a necessidade de amenizar desigualdades sociais diversas. Assim, as metas de investimentos na construo de creches e pr-escolas, constantes no PAC 2, merecem ser resgatadas:
Duas aes em educao faro parte do segundo Programa de Acelerao do Crescimento, o PAC 2, lanado nesta segunda-feira, 29 [de maro de 2010]. Uma delas a construo e reestruturao de escolas de educao infantil, por meio do programa Proinfncia. (...) As aes em educao fazem parte de um dos subgrupos do PAC, chamado Comunidade Cidad (...). Com o Proinfncia, programa do MEC que existe desde 2007, a inteno ampliar a oferta de educao pblica para crianas de zero a cinco anos, por meio de construo de creches e pr-escolas e aquisio de equipamentos e mobilirio. At 2009, foram conveniadas 1.722 unidades. Em 2010, a previso de 800 unidades. Includo no PAC 2, o programa permitir a construo de mais 1,5 mil escolas de educao infantil por ano, at 2014, totalizando 6 mil. Cada unidade custar entre R$ 620 mil e R$ 1,3 milho. A previso de investimento total em quatro anos de R$ 7,6 bilhes. O deputado federal Angelo Vanhoni, presidente da Comisso de Educao e Cultura, enfatiza que o PAC 2 ser essencial para concretizar as metas definidas pelo Plano Nacional da Educao debatido durante a Conferncia Nacional da Educao. (Agncia Bom Dia, 2010)

Na CONAE, as metas quantitativas em relao educao infantil ressaltaram a


(...) garantia de aporte financeiro do governo federal para a construo, reforma, ampliao de escolas e custeio com pessoal, para aumento da oferta de vagas em 50%, at 2012, e a universalizao do atendimento demanda manifesta, at 2016, especificamente s crianas da faixa etria de 0 a 3 anos de idade, em perodo integral, a critrio das famlias, assegurando progressivamente seu atendimento por profissionais com nvel superior e garantia de formao continuada. (Brasil/ MEC, 2010, p. 68)

Relevamos o fato positivo de a educao infantil receber tratamento integrado s metas para a educao bsica e para o ensino superior,
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estas ltimas referentes formao de professores, sendo inferida nos seis eixos que compem o Documento Final e que orientaram as discusses nas conferncias preparatrias da CONAE: Eixo I - Papel do Estado na Garantia do Direito Educao de Qualidade: Organizao e Regulao da Educao Nacional. Eixo II - Qualidade da Educao, Gesto Democrtica e Avaliao. Eixo III - Democratizao do Acesso, Permanncia e Sucesso Escolar. Eixo IV - Formao e Valorizao dos/das Profissionais da Educao. Eixo V - Financiamento da Educao e Controle Social. Eixo VI - Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade. Em relao Garantia do Direito Educao de Qualidade, Eixo I, concebe-se que o Sistema Nacional de Educao deve prover elementos primordiais para o atendimento educacional, elencados em 26 itens. Excetuando os que se referem avaliao de desempenho dos alunos, os demais se aplicam a todas as etapas e nveis do ensino brasileiro. Vemos que a educao infantil recebe enfoque abrangente em relao ao provimento de padres mnimos de qualidade, sendo pautada pelos requisitos de uma gesto democrtica dos servios, adequados aos usurios e ao corpo dos profissionais da educao. Em relao democratizao do acesso, da permanncia e do sucesso escolar, em todos os nveis e modalidades de educao, a educao infantil foco de ateno especfica no Eixo III, com nfase nos seguintes aspectos, alm das j referidas metas de cobertura para os prximos anos:

consolidao de polticas, diretrizes e aes destinadas ampliao do acesso educao infantil, visando garantia do direito educao de qualidade s crianas de 0 a 5 anos de idade (Brasil/MEC, 2001, p. 68). O documento ressalta que o Brasil no pode correr o risco de deixar de priorizar o aumento de matrculas na etapa da creche em favor da expanso das matrculas na pr-escola, tendo em vista a extenso da obrigatoriedade escolar para crianas a partir de 4 anos de idade. A educao infantil no pode ser cindida;

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implementao de uma coordenao efetiva e atuante dos rgos da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, com a ampliao, apoio e otimizao dos processos de organizao, gesto e universalizao gradativa dessa etapa da educao bsica; realizao do censo da educao infantil, garantindo que todas as instituies de educao infantil, pblicas e privadas sejam includas no Censo Escolar e em outros levantamentos de informaes educacionais; garantia de que o atendimento das crianas seja feito exclusivamente por profissionais devidamente habilitados/as, conforme a legislao vigente; o debate, o repensar, a reviso e a modificao, de modo integrado, de todo o currculo das primeiras etapas da educao bsica, em decorrncia do ingresso aos seis anos no ensino fundamental, tornado obrigatrio; a discusso e proposio de diretrizes para as polticas de convnios com entidades privadas, de tal forma que o MEC assuma a coordenao dessa discusso; a ampliao da oferta de educao infantil pelo poder pblico, extinguindo progressivamente o atendimento por meio de instituies conveniadas (idem, ibid.).

A educao infantil tambm est referida no enunciado sobre a universalizao e a ampliao do ensino fundamental ( EF ) para nove anos. Defende-se estabelecer, por meio de lei especfica, que o ingresso no EF s ocorra aos seis anos completos ou a completar at o incio do ano letivo (no mximo at maro do ano de ingresso), admitindose a possibilidade de a criana nesta faixa etria manter-se na rede fsica da educao infantil com o mesmo currculo e o profissional que j a atendia; (...) (Brasil/MEC, 2010, p. 69). Essas questes exigiriam melhor tratamento, que fogem ao escopo deste artigo. De qualquer forma, a necessidade de afirmar o corte de idade do ingresso no EF parece ser decorrncia dos variados entendimentos sobre o assunto observados nos sistemas de ensino, entendimentos que tm promovido antecipao de escolaridade e a insero de crianas menores sem a presena de
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condies fsicas e pedaggicas que as acolham com qualidade. As imprecises do texto constitucional trazidas pela Emenda Constitucional n. 53/2006, que redefine a faixa de idade da educao infantil para crianas de 0 at 5 anos, justificam a pertinncia dessa afirmao. Recentemente, ocorreu intensa mobilizao da rea educacional para que no se aprovasse, na Cmara dos Deputados, Projeto de Lei que havia sido aprovado no Senado, que antecipava para a partir de cinco anos de idade a matrcula dos menores no ensino fundamental. As repercusses observadas na mdia impressa em relao ao Parecer CNE / CEB n. 12/ 2010, ainda no homologado, sobre matrcula no ensino fundamental e na educao infantil, nos do outra medida das tenses presentes, envolvendo tambm as famlias, quando se busca redimir as ambiguidades em relao idade de ingresso no ensino fundamental, constantes do texto constitucional. No Eixo V, financiamento da educao e controle social, afirmase que
(...) a poltica de financiamento da educao bsica, nos termos de um sistema nacional de educao, deve, obrigatoriamente, amparar-se na definio de um custo aluno-qualidade (CAQ), construdo com a participao da sociedade civil, capaz de mensurar todos os insumos necessrios educao de qualidade, superando as desigualdades regionais, com nfase no investimento valorizao de todos/as os/as profissionais da educao bsica. (Brasil/MEC, 2010, p. 109)

A implementao dessas definies consensual na rea educacional, tendo sido objeto do Parecer CNE/CEB n. 8/2010, aprovado em maio ltimo, ainda no homologado. O aumento dos recursos para serem investidos em educao ganha respaldo na proposio
(...) de ampliar o investimento em educao pblica em relao ao PIB, na proporo de, no mnimo, 1% ao ano, de forma a atingir, no mnimo, 7% do PIB at 2011 e, no mnimo, 10% do PIB at 2014, respeitando a vinculao de receitas educao definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e contribuies). (Brasil/ MEC, 2010, p. 110)

O Documento Final da CONAE ressalta, entre as duas inovaes trazidas pelo FUNDEB, a incorporao da creche conveniada nos recursos financeiros a serem repartidos no Fundo: a atual taxa de atendimento
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da educao infantil, em especial na creche, dadas as metas expressas no PNE, justifica, nesse caso, a parceria do poder pblico com o segmento conveniado (Brasil/MEC, 2010, p. 112). Lembrando que as crianas de 4 e 5 anos atendidas pelas instituies conveniadas s sero cobertas com recursos do FUNDEB pelo prazo de 4 anos, a contar do incio de sua implementao, o que implica absoro dessas matrculas pelo setor pblico, o documento acrescenta:
(...) em respeito ao princpio do recurso pblico para a escola pblica, o nmero de matrculas em creches conveniadas deve ser congelado em 2014, e essa modalidade de parceria deve ser extinta at 2018, tendo que ser obrigatoriamente assegurado o atendimento da demanda diretamente na rede pblica. Vale dizer que, no caso da educao infantil, a extenso da obrigatoriedade do ensino no pode significar prejuzo de investimentos na ampliao de matrculas nas creches primeira etapa da educao bsica e aquela que est mais distante de atingir as metas de atendimento estabelecidas pelo PNE. Nessa tica, fundamental a garantia de aporte financeiro do governo federal para construo, reforma, ampliao e custeio com pessoal para o aumento significativo da oferta de vagas. O objetivo matricular 50% das crianas de 0 a 3 anos, at 2012, e universalizar o atendimento da demanda manifesta, at 2016. (Brasil/ MEC , 2010, p. 112-113)

, certamente, uma meta ambiciosa e que precisa ser analisada em relao s tendncias de cobertura de atendimento apresentada pelas pr-escolas e, em especial, pelas creches, nos ltimos 10 anos. A sua discusso requer considerar as metas que foram estabelecidas no atual PNE para o decnio 2001-2010.

A educao infantil no PNE (2001)


No PNE (2001), a educao infantil foi contemplada em 25 metas especficas. As de cobertura de atendimento esto sintetizadas na Tabela 1. A implantao de um Programa Nacional de Formao dos Profissionais de Educao Infantil, com a colaborao da Unio, estados e municpios, das universidades, institutos superiores de educao e organizaes no governamentais, tambm foi estabelecida, com as seguintes metas para formao de professores: que todos os professores,
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em cinco anos, tivessem habilitao especfica de nvel mdio e, em dez anos, 70% tivessem formao especfica de nvel superior. Tabela 1
Educao infantil: metas de cobertura do
PNE/2001

Metas do PNE/2001
Prazos Em 5 anos atender Em 10 anos atender
Fonte: Brasil/ MEC, 2001.

0-3 anos 30% 50%

4-6 anos 60% 80%

Buscou-se assegurar, igualmente, a destinao de recursos financeiros para a oferta pblica de educao infantil, quando estabelecia que, em todos os municpios, alm de outros recursos municipais, os 10% dos recursos de manuteno e desenvolvimento do ensino no vinculados ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) fossem aplicados, prioritariamente, na educao infantil. O breve balano da implementao das metas do atual PNE, realizado pelo Conselho Nacional de Educao Indicaes para subsidiar a construo do Plano Nacional de Educao 2011-2010 e que se sustentou em algumas avaliaes empreendidas pela Cmara dos Deputados Comisso de Educao e Cultura , pelo prprio Conselho, pela SEB/MEC e pelo INEP, evidenciou problemas que foram classificados em duas dimenses: externa e interna ao PNE. Entre as dimenses que se relacionam com as polticas implementadas na vigncia do referido PNE, ressaltamos os seguintes principais problemas: pouca utilizao do Plano no primeiro trinio aps sua aprovao; pouca considerao dada ao Plano quando do estabelecimento das polticas de governo, gerando algumas concepes, aes, programas e polticas diferentes das estabelecidas no PNE ; desarticulao entre o PNE e os planos setoriais de governo; dissociao entre o PNE e os planos estaduais e municipais de Educao; articulao tardia do
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e do PAR com os princpios e metas do PNE ; minimizao da universalizao da educao bsica como direito; ausncia de mecanismos para o acompanhamento e avaliao sistemticos do PNE. Nas questes internas ao Plano, apontaram-se, entre outros constrangimentos: a ausncia de indicadores relativos s metas, para concretizar a possibilidade de acompanhamento e avaliao do desenvolvimento do PNE; a retirada dos mecanismos concretos de financiamento das metas, expressos no prprio Plano (vetos); a focalizao no ensino fundamental; a pulverizao de metas levando fragmentao e disperso das aes. O documento destacou ainda que, apesar do PDE no ter sido articulado imediatamente ao PNE, algumas aes, programas e projetos concorreram para o alcance, total ou parcial, de muitas metas, especialmente as relativas melhoria da qualidade do ensino, os quais abrangem direta ou indiretamente a educao infantil:
PDE

Diretrizes para a Educao infantil; o Ensino Fundamental de nove anos; o Ensino Mdio integrado Educao Profissional; poltica nacional de Educao Especial; diversas polticas de incluso e diversidade; expanso do Sistema Federal de Ensino, com os IFET e IFES; PNPG 20052010; Plano de Aes Articuladas PAR ; programas de alimentao, livro didtico e de transporte escolar; Poltica e Plano Nacionais de Formao de Professores; a CAPES da Educao Bsica; piso salarial nacional de professores; diretrizes de carreira, a instituio do ndice de Desenvolvimento da Educao bsica IDEB e diversos programas voltados para o desenvolvimento da gesto democrtica. (Brasil/ CNE, 2009, p. 6)

FUNDEB ,

Comentamos brevemente, nos tpicos seguintes, os avanos e limites para o alcance das metas sobre acesso e formao de professores. Ressaltamos tambm as propostas para o novo PNE relativas aos convnios.

Acesso educao infantil


As disparidades de acesso em relao faixa etria, etnia/cor, localizao (urbano/rural), renda familiar e escolaridade dos pais/responsveis, sobretudo da me, vm sendo recorrentemente apontadas nos estudos sobre a oferta de educao infantil no Brasil, concorrendo para penalizar as crianas mais novas, as mais pobres e as no brancas.
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preciso ressaltar que a reduo ano a ano da participao de crianas, adolescentes e jovens no total da populao brasileira, devido intensa e rpida queda da fecundidade no pas nas ltimas dcadas, pode configurar a existncia de condies mais propcias para o melhor atendimento das necessidades da infncia e de suas famlias, incluindo a educao infantil. De acordo com o IBGE (2009), na primeira infncia (0 a 6 anos), a reduo j ocorre no s em termos percentuais (de 13,2% para 10,2% entre 1998 e 2008), mas tambm em nmeros absolutos. Em 1998, a populao desta faixa de idade era cerca de 21 milhes, tendo se reduzido para 19,4 milhes, em 2008. Outra consequncia da baixa fecundidade a presena percentual cada vez menor de famlias com crianas no pas. Em 1998, do total das famlias brasileiras, 33,4% incluam crianas de 0 a 6 anos, percentual que passou para 25,2%, em 2008. Os dados da PNAD (IBGE, 2009) mostram que a taxa de escolarizao das crianas na faixa de idade de 0 a 6 anos ainda baixa, tendo atingido a cobertura de 45,8%, em 2008. No entanto, quando analisamos esse ndice de forma desagregada, verificamos que cada vez mais generalizado o acesso pr-escola, para crianas a partir de 4 anos de idade. Ao lado disso, verificamos taxas persistentemente baixas para o segmento das crianas menores de 3 anos de idade. Chama, assim, a ateno o fato de que na varivel idade que observamos as maiores disparidades de acesso, em relao s variveis localizao, renda e etnia/cor. Em 2001, apenas 10,6% das crianas de 0 a 3 anos frequentavam creches. No perodo 2001-2008, o atendimento de crianas em creche cresceu apenas 8,7 pontos percentuais, alcanando 18,1%, ritmo insuficiente e ainda muito distante para o alcance da meta constante no PNE (2001), de terem matriculadas 50% das crianas de 0 a 3 anos, em 2010. Tornar realidade o propsito aprovado na CONAE de alcanar a referida meta em 2012 e ter toda a demanda manifesta (desta faixa de idade) atendida em 2016 exige a adoo de aes e investimentos que busquem, de um lado, conhecer os dficits de atendimento e, de outro, conhecer a demanda por creche. A desigualdade de acesso s creches em relao varivel renda ainda grave, na medida em que a frequncia de crianas pertencentes s famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo (12,4%) foi 3,2 vezes menor do que a de crianas pertencentes a famlias com renda de trs ou mais salrios mnimos mensais (39,5), em 2008.
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A proporo de crianas, na faixa etria de 4 a 6 anos, que frequentava escola em 2008 alcanou a mdia nacional de 80%, ndice que responde com anterioridade meta prevista para 2010. A frequncia escola nesse grupo de idade tambm apresentou, em 2001 e 2008, diferenas considerveis segundo as faixas de renda das famlias, ainda que em propores menores s observadas em relao s creches. No entanto, desde o incio desta dcada, conforme resultados das PNAD/IBGE, o atendimento de crianas de 4 a 6 anos com rendimento mdio familiar acima de trs salrios mnimos est perto da universalizao. Em 2004, 94,3% de crianas de 4 a 6 anos, de famlias de renda superior, j frequentavam a pr-escola, ao passo que as crianas de renda inferior apresentaram taxa de frequncia de 63,2%, evidenciando a enorme defasagem. Em 2008, as respectivas taxas de frequncia foram de 98,8% para o primeiro segmento, com acesso praticamente universalizado, sendo de 77,1% para o segundo segmento de renda. So igualmente encontradas diferenas significativas na frequncia das crianas de 0 a 3 anos em relao cor: as crianas negras apresentaram cobertura de 15,5%, ao passo que as no negras ultrapassaram o percentual de 22%, em 2008, ainda segundo dados do PNAD (IBGE, 2008). Merecem destaque as baixas taxas de atendimento entre a populao infantil da rea rural. Apenas 6,4% das crianas entre 0 e 3 anos foram atendidas, enquanto na rea urbana 19,6% esto na creche. Na faixa de 4 a 6 anos, 66% das crianas so atendidas na rea rural, enquanto na rea urbana so 80,4%. Com o objetivo de avaliar se haveria diferenciais nas taxas de frequncia escola/creche de acordo com a estrutura da famlia, o PNAD (IBGE, 2008) analisou os resultados para as crianas filhas de mes que so pessoas de referncia da famlia sem cnjuge, ou seja, mes que, em princpio, necessitam sustentar suas famlias e, portanto, seriam alvo preferencial das polticas pblicas na oferta de escolas de educao infantil (IBGE, 2009, p. 137). Mesmo para as crianas com mes nesta situao, a taxa no atingia 20% na faixa de 0 a 3 anos, apenas ligeiramente superior mdia nacional. Tambm foram observadas grandes diferenas nas taxas de frequncia creche de acordo com a situao econmica dessas mes: 18,5% para aquelas que viviam com at meio salrio mnimo per capita e 46,2% para as que viviam com mais de trs salrios mnimos. A Tabela 2 apresenta a evoluo das matrculas em creches e pr-escolas, no perodo de 2001 a 2009.
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Tabela 2
Matrculas em creches e pr-escolas, por dependncia administrativa e localizao Brasil - 2001 a 2009
Creche Ano Total Rural % Federal Estadual Municipal Total
2001 1.093.347 2002 1.152.511 2003 1.237.558 2004 1.348.237 2005 1.414.343 2006 1.427.942 2007 1.579.581 2008 1.751.736 2009 1.896.363 103.446 98.210 100.722 101.940 107.144 101.666 112.043 114.065 120.569 9,5 8,5 8,1 7,6 7,5 7,1 7,1 6,5 6,4 886 709 671 721 893 933 974 1.121 1.215 18.292 17.955 18.127 14.993 17.264 17.582 8.651 7.365 6.819 663.508 698.643 748.707 828.352 860.960 898.945

Particular Total
410.661 435.204 470.053 504.171 535.226 510.482 529.286 608.306 643.598

%
60,7 60,6 60,5 61,4 60,9 63,0

%
37,6 37,8 38,0 37,4 37,8 35,7 33,5 34,7 33,9

1.040.670 66,0 1.134.944 64,8 1.244.731 65,6

Pr-Escola Ano Total Rural % Federal Estadual Municipal Total


2001 4.818.803 2002 4.977.847 2003 5.155.676 2004 5.555.525 2005 5.790.670 2006 5.588.153 2007 4.930.287 2008 4.967.525 2009 4.866.268 658.642 13,7 657.269 13,2 675.708 13,1 750.041 13,5 835.559 14,4 831.778 14,9 775.830 15,7 781.792 15,7 784.199 16,1 1.626 1.751 1.787 1.637 1.668 1.538 1.167 1.117 1.239 317.861 302.234 302.336 277.613 249.001 225.397 168.994 105.181 70.152

Particular Total %

3.275.406 68,0 1.223.907 25,4 3.402.909 68,4 1.270.953 25,5 3.532.969 68,5 1.318.584 25,6 3.792.629 68,3 1.483.646 26,7 4.026.681 69,5 1.513.320 26,1 3.921.291 70,2 1.439.927 25,8 3.727.934 75,6 1.032.192 20,9 3.743.531 75,4 1.117.696 22,5 3.664.360 75,3 1.130.983 23,2

Fonte:

MEC/INEP,

Sinopses Estatsticas da Educao Bsica, 2001 a 2009

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Evidencia-se a preponderncia dos municpios na oferta total durante todo o perodo, atingindo 65,6% em creches e 75,3% em prescolas, em 2009. Isso empresta enorme complexidade organizao da oferta de educao infantil no pas, se considerarmos os diferentes arranjos das polticas municipais, que se distanciam ou se aproximam do marco legal, e as disparidades e desigualdades que permanecem. Expressa, igualmente, o engajamento do setor pblico e a efetivao das competncias federativas estabelecidas na nossa Constituio Federal. Ainda segundo informaes do MEC/INEP, a oferta rural, alm de ser baixa, praticamente exclusiva dos municpios. Em 2009, 94% das matrculas rurais eram municipais e estavam concentradas no Nordeste, tendncia que encontrada desde o incio da dcada. Observamos tambm que, ao lado do crescimento das matrculas em creches no perodo, que foram duplicadas nos municpios, est havendo declnio na pr-escola desde o ano de 2005. Supomos que a migrao das crianas de 6 anos para o ensino fundamental e a queda de fecundidade contribuem para essa tendncia. No entanto, isso preocupante, se levarmos em conta a defasagem de quase 22% na frequncia das crianas pertencentes s famlias com mais baixo rendimento mensal per capita, em relao quelas que pertencem s famlias com rendimentos acima de trs salrios mnimos mensais per capita, cuja frequncia pode ser considerada universal. A universalizao da pr-escola, para atingir as crianas dos meios populares das cidades e do campo, incluindo as indgenas e quilombolas, objetivo que deve ser reforado no novo PNE. Assim, a obrigatoriedade escolar estendida pr-escola deve significar, mais que uma imposio s famlias, um meio de propiciar a universalizao que oportunize experincias enriquecedoras e emancipadoras no percurso escolar de todas as crianas pequenas brasileiras.

Formao e valorizao dos profissionais


Estudo divulgado recentemente sobre professores no Brasil (Gatti & Barreto, 2009) mostrou que, no mbito da educao bsica, a educao infantil concentra os professores mais jovens, mulheres, no brancas, com menor escolaridade, que recebem os menores salrios e executam jornadas de trabalho dirias e semanais mais extensas. As metas do PNE (2001) sobre formao de professores para a educao infantil tinham como referncia a LDBEN, que estabelecia a formao
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em nvel superior para os docentes da educao bsica, admitindo, como formao mnima para o exerccio do magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade Normal. Informaes divulgadas pelo Censo Escolar de 2007 ( MEC/INEP, 2007) permitem constatar a predominncia de professoras (97% so mulheres) formadas em nvel de ensino mdio na modalidade Normal, atuando na educao infantil, e a existncia de diferenas em relao s creches e pr-escolas, e s regies do pas. Mais professoras com a formao de nvel superior no Sudeste e na pr-escola (59,3%), prevalecendo as que possuem a formao de nvel mdio no Nordeste e na creche (57,3%). A consulta srie histrica das estatsticas divulgadas pelo MEC/ INEP sobre formao de docentes na educao infantil, desde 2002, mostra tambm que houve alterao no quadro da formao, crescendo o nmero de docentes licenciadas em nvel de ensino superior e diminuindo as que possuem apenas o ensino fundamental, completo ou incompleto: nas creches, 14,4% das funes docentes tinham formao superior completa, de acordo com o Censo do Professor de 2003 (INEP, 2003). Este estudo mostrava que, no mesmo ano, 22,5% das funes docentes atuando na pr-escola apresentavam formao superior com licenciatura. Estudo indito do mesmo Instituto, informando pela primeira vez o nmero de professores na educao bsica, no lugar de quantidade de funes docentes, mostrou que a proporo de docentes com formao em nvel superior com licenciatura cresceu na mdia nacional, sendo 37,2% nas creches e 45,5% nas pr-escolas, de um total de 95.643 e 240.543 docentes, respectivamente. Isso representa importante avano na qualidade do atendimento, pois so convergentes os resultados de pesquisas que mostram que a formao do profissional condio indispensvel para uma educao infantil de qualidade, entendida como uma efetiva poltica de bem-estar e de educao. Revela tambm uma aproximao da oferta pblica e privada com o marco legal. No entanto, esses dados evidenciam que estamos longe de atingir a meta de 70% de docentes com formao superior nas creches e pr-escolas, conforme o PNE (2001). Observamos, no Documento Final da CONAE, que no constam metas quantitativas referentes aos professores da educao infantil. Atualmente, a formao inicial superior para atuao nas sries iniciais do ensino fundamental e na educao infantil deve ocorrer no

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mbito das universidades e em instituies de ensino superior, de acordo com as novas diretrizes curriculares para os cursos de Pedagogia. O acompanhamento das metas do novo PNE exige que as informaes quantitativas evidenciem um quadro mais preciso da formao e do trabalho no campo do cuidado e educao da primeira infncia no pas. Apesar de serem produzidas, estas informaes no so divulgadas de forma desagregada, no sobressaindo, por exemplo, os dados sobre os respondentes das instituies particulares, comunitrias, filantrpicas e confessionais nos censos escolares. No esto, igualmente, disponibilizadas informaes sobre outros profissionais no docentes, que se ocupam de grupos de crianas e executam trabalho similar aos professores, exercendo funes pedaggicas, segundo se pode conhecer por meio de observaes e estudos em andamento. Polticas governamentais nas diferentes esferas de governo, envolvendo instituies formadoras de ensino superior pblicas, so imprescindveis para o alcance de metas concernentes, sempre articuladas com investimentos em valorizao dos profissionais. Ademais, as metas de expanso, universalizao da pr-escola e atendimento demanda manifesta nas creches evidenciam a necessidade de suprir a carncia de professores na rea.

Convnios com creches e pr-escolas


Com a aprovao, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n. 53/2006 que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB), foram subvinculadas, pela primeira vez no pas, as fontes de financiamento de creches e pr-escolas nos sistemas de ensino, estendidas manuteno das creches/pr-escolas conveniadas com o poder pblico municipal. A incluso das creches foi resultado da presso dos movimentos comunitrios e da luta pela educao infantil, com ampla mobilizao envolvendo a Campanha Nacional pelo Direito Educao, o Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (MIEIB), a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) e outros atores sociais, na interlocuo com o MEC e o Congresso Nacional. Manifestaes pblicas e fruns de discusso foram realizados, evidenciando posies e
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entendimentos diferenciados sobre o estatuto da creche comunitria e sobre a relao pblico-privado na educao e, em especial, na educao infantil brasileira. Essas discusses e as definies legais para implementao do FUNDEB tornaram tambm necessria a tarefa de clarificar o que so os convnios, como so definidos e executados, sobretudo no mbito das polticas municipais de educao. Um dos aspectos marcantes do processo de expanso da educao infantil no Brasil, iniciado no final da dcada de 1970, foi a presena da sociedade, por meio de associaes comunitrias ou de carter filantrpico, na oferta de creches e pr-escolas, e a ao indutora do governo federal, por meio de programas sociais com forte apelo participao comunitria, visando atingir a populao pobre. Isso coincidiu com o processo de democratizao da sociedade brasileira e com a ecloso da luta por creches nas periferias dos grandes centros urbanos. Num contexto de forte centralizao poltica e administrativa, e de reformas nas polticas de Previdncia e Assistncia Social, o governo federal (Governo Geisel) iniciou, em 1977, a implantao de um programa nacional, coordenado pela antiga Legio Brasileira de Assistncia (LBA), de apoio s iniciativas da sociedade para ampliao ou implantao de atendimento criana de 0 a 6 anos. Conhecido como Projeto Casulo, o programa introduziu uma modalidade de financiamento pblico de determinados servios sociais prestados populao por entidades de direito privado, de carter filantrpico ou comunitrio. Assim, estabeleceu-se uma relao sistemtica e continuada, regulada por termo jurdico de convnio, entre governo federal e entidade social. Esse modelo veio a se constituir, nas cidades do interior e nas capitais, na forma dominante de acesso educao infantil das crianas pequenas que habitavam em bairros populares, favelas, vilas, em pequenos municpios ou no entorno das grandes cidades brasileiras. A partir de meados na dcada de 1980, muitos municpios adotaram tambm essa estratgia de financiamento de creches/pr-escolas, como mostram as experincias das prefeituras de So Paulo, Belo Horizonte e Rio de Janeiro, por exemplo, constituindo extensas redes de creches comunitrias/filantrpicas conveniadas, vinculadas s secretarias municipais de assistncia, desenvolvimento ou bem-estar social, ao lado das chamadas creches diretas ou mantidas diretamente pelas prefeituras e das pr-escolas municipais.

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A Lei n. 11.494/2007, que regulamenta a implantao do traz elementos definidores importantes em relao distribuio dos recursos entre governo estadual e municpios, na proporo do nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de educao bsica pblica presencial. Estabelecem-se, pela primeira vez no Brasil, parmetros legais para o repasse de recursos pblicos da rea educacional, definindo as obrigaes das instituies conveniadas em relao ao servio a ser prestado populao. Isso se deve, certamente, ao reconhecimento da presena relevante dos convnios na gesto da poltica de educao infantil dos municpios e necessidade de regulao pela poltica nacional. No artigo 8 da citada Lei, as instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos conveniadas com o poder pblico devero, obrigatria e cumulativamente, alm de comprovar finalidade no lucrativa:
FUNDEB ,
I - oferecer igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola e atendimento educacional gratuito a todos os seus alunos; IV

- atender a padres mnimos de qualidade definidos pelo rgo normativo do sistema de ensino, inclusive, obrigatoriamente, ter aprovados seus projetos pedaggicos;

- ter certificado do Conselho Nacional de Assistncia Social ou rgo equivalente, na forma do regulamento. (Brasil, 2007, p. 8)
V

Um passo importante para a constituio de uma poltica de convnios mais homognea nacionalmente foi a publicao, em 2009, pelo MEC/SEB/COEDI, das Orientaes sobre convnios entre secretarias municipais de educao e instituies comunitrias, confessionais e filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta de educao infantil (Brasil/MEC, 2009). a primeira vez, desde a criao dessa modalidade de relao entre poder pblico e setor privado sem fins lucrativos para oferta de creches e prescolas, que o MEC elabora orientaes sobre os convnios, buscando municiar conselhos, secretarias e instituies da sociedade civil no acompanhamento e controle social dessa relevante ao pblica. Isso se deve ao fato de que, at 2008, os maiores aportes de recursos federais para creches estavam alocados em programa do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDSCF), assim como a gesto dessa poltica (Brasil, 2006).
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Na Tabela 3 so apresentadas informaes sobre a participao das conveniadas nas matrculas de educao infantil no Brasil e regies, no ano de 2009. Tabela 3
Matrculas na educao infantil, em creches e pr-escolas conveniadas, por tipo de convnio com o poder pblico (Brasil e regies geogrficas 2009)
Creche Conveniada com o poder pblico
Brasil e Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 1.896.363 80.741 441.161 913.390 329.946 131.125 Total 335.155 4.701 39.995 212.386 56.051 22.022 % 17,7 5,8 9,1 23,3 17,0 16,8 Estadual 17.143 1.456 2.569 3.434 3.124 6.560 Municipal 308.559 3.106 33.099 205.962 51.202 15.190 Estadual e Municipal 9.453 139 4.327 2.990 1.725 272

Pr-escola Conveniada com o poder pblico


Brasil e Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 4.866.268 482.983 1.657.306 1.941.889 497.766 286.324 Total 315.146 11.646 80.924 143.392 58.072 21.112 % 6,5 2,4 4,9 7,4 11,7 7,4 Estadual 37.644 3.974 10.201 7.247 7.321 8.901 Municipal 258.758 6.997 63.398 130.130 47.627 10.606 Estadual e Municipal 18.744 675 7.325 6.015 3.124 1.605

Fonte: MEC/INEP/DEED

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Em 2009, a creche conveniada representava 52,1% das matrculas nos estabelecimentos de ensino privados. Isso evidencia a relevante participao do financiamento pblico na manuteno de parte das iniciativas privadas na oferta de educao infantil, segmento creches, no Brasil. J a pr-escola conveniada representou 28% das matrculas na rede privada, quase um tero da oferta. O debate da questo em diferentes fruns do MIEIB permite constatar que a relao municpio-instituio conveniada assume diferenciadas formas, onde se observam: repasses de recursos financeiros a ser geridos pela conveniada, segundo critrios determinados; presena ou ausncia de termo jurdico de cooperao; cesso de espao fsico da conveniada para o municpio/estado ou vice-versa; cesso de pessoal, em geral professores ou contratados temporrios, do rgo pblico para a conveniada; repasse de gneros alimentcios (que pode coexistir com o repasse de recursos financeiros). Infelizmente, ainda carecemos de estudos e sistematizao sobre as polticas de convnio em curso na atualidade, que abordem os critrios, a legislao/normatizao concernente, os itens financiados e os custos, as formas de relao pblico-privado. Os efeitos da proposta de extino dos convnios precisam ser dimensionados, o que refora a necessidade de estudos.

Consideraes finais
O Documento Final da CONAE est sintonizado com o marco legal e a conceituao que vem sendo construda sobre a educao infantil como primeira etapa da educao bsica, ofertada em espaos no domsticos, institucionais, de acordo com projeto pedaggico e com professores habilitados. Isso expressa a participao e o engajamento dos movimentos, instituies e especialistas comprometidos com a causa da infncia brasileira, conforme defende Rosemberg (2010). O breve diagnstico da situao da escolarizao da primeira infncia no Brasil indica a necessidade de prosseguir com os objetivos de garantir a democratizao do acesso na educao infantil, o que pressupe qualidade. Tal desafio foi reconhecido nas propostas referendadas na CONAE. As tendncias de crescimento da educao infantil, nos ltimos 10 anos, nas quais sobressaem as taxas de frequncia persistentemente
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baixas em relao s creches, embasaram as metas para a ampliao da oferta pblica nesse segmento. As metas anunciadas pelo PDE-Proinfncia indicam possibilidades para significativa ampliao dessa oferta, mas, mesmo assim, atender, em dois anos, a 50% das crianas de 0 a 3 anos parece meta irreal e superestimada. Nessa perspectiva, conhecer dficits e apurar demandas por creche, por meio de pesquisas usando metodologias diversificadas, deveria integrar as metas para a educao infantil do prximo PNE, constituindo um dos elementos definidores de polticas pblicas (e programas) na rea. Alm de conhecer demandas, um diagnstico atual por meio da realizao do Censo da Educao Infantil outra tarefa governamental, a qual devia ser prevista para acontecer no prximo ano, com vistas a fornecer informaes e indicadores de acompanhamento das metas do novo PNE. A sintonia dos planos nacionais de investimentos sociais e econmicos com os planos estaduais e municipais de educao, prxima etapa do planejamento educacional para a dcada, deve ser alvo das nossas atenes, a fim de que as estratgias para alcance das metas levem em conta as peculiaridades e as tendncias da oferta e no apresentem retrocessos. A universalizao da pr-escola, agora de frequncia obrigatria, a proposta de congelamento das matrculas conveniadas em 2014 e a sua extino em 2018 requerem, certamente, passos a serem estabelecidos, e ainda muitos debates e estudos, com estreito acompanhamento do MEC. As anlises sobre as situaes de atendimento nos municpios, que exibem realidades muito diversas, devem levar em conta que as creches comunitrias e filantrpicas tambm se constituem em nicho de mercado de trabalho de coordenadoras, professoras ou educadoras, mulheres das classes populares, que protagonizaram, desde a dcada de 1980, a expanso da educao infantil no Brasil. As creches comunitrias e filantrpicas so tambm instncias de exerccio do poder local (prefeitos, lderes comunitrios, vereadores, filantropos), que trazem retorno eleitoral, prestgio e influncia. Isso leva a considerar ser este um dos pontos de tenso na implementao do novo PNE. Observamos, finalmente, que a abordagem e a anlise crtica das propostas da CONAE para a educao infantil so tarefas de toda a rea educacional, na perspectiva sistmica da educao bsica e superior brasileira. A consolidao dos avanos e das realizaes empreendidas
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ao longo da ltima dcada requer o reconhecimento das desigualdades e da enorme dvida que ainda acumulamos com a infncia brasileira. A elaborao e a implementao do novo Plano Nacional de Educao so, certamente, uma grande oportunidade para colocarmos a educao da primeira infncia nas prioridades nacionais. Recebido e aprovado em setembro de 2010.

Referncias
AGNCIA BOM DIA. Disponvel em: <http://www.agenciabomdiajundia. com.br/notcias>. Acesso em: 23 jun. 2010. BRASIL. Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos art. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato de Disposies Constitucionais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 dez. 2006. Seo 1, p. 5-6. BRASIL. Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino, de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 nov. 2009. Seo 1, p. 8. BRASIL. Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei n. 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 jun. 2007. Seo 1, p. 7-12.
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