AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

- AAE Texto bsico Paulo Cesar Gonalves Egler Severino Soares Agra Filho

Novembro/2006

AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA (AAE )

Texto bsico

SUMRIO

I. II. III. IV. V. VI.

INTRODUO O PROCESSO DE APLICAO ASPECTOS METODOLGICOS E DE CONTEDO LIMITAES, RESTRIES E VANTAGENS SUBSDIOS DA EXPERINCIA INTERNACIONAL AS POSSIBILIDADES DA APLICAO DA AAE NO BRASIL

VII. BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA

1. INTRODUO Pretende-se abordar neste texto uma caracterizao sobre a Avaliao Ambiental Estratgica AAE e suas potencialidades como um instrumento capaz de contribuir para promover a insero da perspectiva ambiental no processo e nas polticas de desenvolvimento. Nesse sentido, so descritos seus principais aspectos conceituais, bem como os objetivos, a abrangncia e as vantagens da aplicao da AAE. Foram considerados, ainda, os procedimentos tcnicos e metodolgicos do seu processo, assim como das suas caractersticas institucionais, suas limitaes e restries. A Avaliao Ambiental Estratgica AAE um termo usado para descrever o processo de avaliao dos impactos ambientais de aes estratgicas (Lee & Walsh,1992) que ocorrem em todos os nveis decisrios governamentais que precedem a fase de projetos especficos (CEU,1994). Ou seja, nos nveis mais estratgicos de deciso das Polticas, Planos e Programas de interveno estatal, sejam setoriais, regionais, ou reas programticas. Desse modo, a adoo da AAE pode ser considerada uma forma de garantir que a noo de sustentabilidade esteja permeando o processo decisrio, desde o mais alto nvel da tomada de deciso at o estgio de projetos. Isso vai permitir alternativas de projetos, as quais, de outro modo, estariam preteridas do escopo dos estudos convencionais de viabilidade de investimentos (CEU,1994). As avaliaes ambientais nos nveis decisrios mais estratgicos e de maior abrangncia emergiram em funo das seguintes constataes: a) As limitaes observadas com a aplicao da Avaliao de Impactos Ambientais, restrita a projetos especficos, cujos aspectos locacionais, tecnolgicos e de investimentos so definidos anteriormente durante a formulao da Poltica, do Plano e do Programa, que o projeto em questo se insere (Lee&Walsh,1992; Partidrio,1996) ; b) A crescente necessidade de procedimentos que possibilitassem a integrao das consideraes ambientais em um processo de planejamento comprometido com os princpios e objetivos do desenvolvimento sustentvel; c) A aplicao da AIA em nvel de projetos tem se revelado insatisfatria tambm para fazer frente crescente complexidade em que as decises governamentais estratgicas esto

atualmente envolvidas. Entre outras razes identificadas para explicar essa incapacidade da AIA, so destacadas 1: o momento(timing) das decises estratgicas das polticas ou do processo de planejamento que ocorrem de forma incremental constituindo-se uma srie de pequenas decises seqenciais( em cascata), no submetidas a qualquer processo de avaliao ambiental. Assim , quando as grandes decises so tornadas pblicas e o processo de AIA acionado, todos os compromissos polticos subjacentes j esto assumidos restando, portanto, pouco espao para maiores alteraes; a natureza ou o grau de subjetividade das decises pragmtico e tecnocrtico como a AIA; o nvel de informao e conhecimento que geralmente acompanha a deciso sobre uma poltica ou sobre o planejamento no tm a concretude esperada e exigida para a aplicao da AIA ; a incapacidade de avaliar os impactos cumulativos resultantes de um conjunto de pequenos projetos, cujos impactos ambientais individuais seriam considerados irrelevantes, e que, portanto , no se enquadrariam nos critrios de projetos passveis de serem submetidos aos estudos de avaliao dos impactos ambientais requeridos pela legislao. Nesse sentido, ao se proceder a AAE nos estgios anteriores de formulao de polticas, planos e programas, se torna possvel incorporar consideraes e critrios ambientais, propiciando minimizaes significativas dos impactos ambientais dos projetos e nos respectivos custos das medidas mitigadoras necessrias. Assim, a AAE possibilita superar as limitaes inerentes aplicao das avaliaes de impactos ambientais de projetos ao propiciar a oportunidade de se apreciar as conseqncias ambientais no momento em que as decises estratgicas estejam efetivamente sendo tomadas sobre as prioridades de investimentos. De acordo Thrivel e Partidrio (1996), a considerao da sustentabilidade no processo de desenvolvimento, o mrito principal do processo de AAE, advm de sua capacidade integrativa. A incorporao de critrios ambientais e de sustentabilidade ao processo de planejamento implica uma integrao (coordenao) maior do sistema de planejamento,
1

relacionadas s polticas e ao

planejamento so vistas como uma dificuldade para a aplicao de um instrumento

Lee&Walsh,1992;Therivel,1993; Wood,1992; Sadler e Verheem,1996; Partidrio,2000.

propiciando elementos, por exemplo, para a identificao e avaliao de alternativas que possam se mais adequadas. Uma definio da AAE deve expressar, portanto, a perspectiva de compatibilizar a noo de procedimento sistemtico, pr-ativo e participativo com a natureza contnua e estratgica dos processos decisrios, como tambm a viso integrada das vertentes fundamentais no processo de sustentabilidade. Nesse texto adota-se a seguinte definio proposta por Sadler e Verheem (1996): A AAE um processo sistemtico para avaliar as conseqncias ambientais de uma poltica, planos ou programa, de forma a assegurar que elas sejam integralmente includas e apropriamente consideradas no estgio inicial e apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com as consideraes de ordem econmicas e sociais. Diante dessa definio se pode perceber que a AAE tem como principal propsito auxiliar os tomadores de decises estratgicas no processo de promoo do desenvolvimento sustentvel, que so consubstanciadas nas polticas, planos e programas e no fortalecimento das AIA de projetos. Assim, conforme enfatiza Sadler e Verheem, (1996), a AAE pretende enfatizar mais os aspectos conceituais ou intencionais de uma determinada ao e menos uma definio geogrfica ou tecnolgica especfica. Por isso, consideram os referidos autores que a AAE tem um papel subjacente primordial de induzir uma mudana de atitudes e de prticas de deciso, tornando-a mais relevante que a de avaliar as conseqncias ambientais de uma ao. Assim, concluem que a AAE, quando aplicada sistematicamente, pode tomar-se um vetor de transio da agenda convencional de proteo ambiental para a agenda de sustentabilidade. Na agenda convencional de proteo ambiental a nfase incide predominantemente no enquadramento dos efeitos ou sintomas do desenvolvimento na fase ou estgio final do processo decisrio. A agenda da sustentabilidade, ao contrrio, conduz e propicia uma instruo mais integrada para os tomadores de deciso governamentais, focalizando objetivamente as causas ou fontes geradoras dos problemas ambientais ou das condies de insustentabilidade das aes em questo. Essas incidem na fase anterior, ou nos estgios iniciais do processo decisrio no mbito da economia, das polticas comerciais e fiscais, que determinam em geral o curso do desenvolvimento.

Nessa perspectiva, o universo de aplicao da AAE abrange uma diversidade de aes e iniciativas governamentais sobre temticas usualmente desvinculadas da questo ambiental, tais como os Tratados Internacionais, Processos de Privatizao, Programas Operacionais de Ajustamento e/ou de Estruturao, Oramentos Nacionais, quanto as mais convencionais, relativas s Polticas Globais e Setoriais, ao Planejamento e Ordenamento Territorial, ao Planejamento Setorial, aos impactos transfronteirios, etc.2. As experincias internacionais com a prtica da Avaliao Ambiental Estratgica - AAE tm fortalecido a percepo consensual sobre as possibilidades desse instrumento como uma alternativa promissora de planejamento, capaz de auxiliar os tomadores de deciso, na incorporao da questo ambiental e, sobretudo, da noo de sustentabilidade ambiental nas instncias estratgicas de formulao e implementao das polticas, planos e programas governamentais. Os resultados produzidos em diversos pases e indicados pela experincia de agncias internacionais de financiamento, confirmam os inmeros aspectos favorveis sobre as potencialidades da AAE, entre os quais se destacam3: o Possibilitar, por sua capacidade integrativa, a incorporao da noo de sustentabilidade nos diversos nveis decisrios dos processos de planejamento governamental, contribuindo, portanto, para um processo ambientalmente integrado e sustentvel de desenvolvimento de polticas e de planejamento; o Propiciar maiores elementos para a identificao e avaliao de alternativas sustentveis, possibilitando, portanto, opes de intervenes, as quais, de outro modo, estariam preteridas do escopo dos estudos convencionais de viabilidade de investimentos; o Prover e operacionalizar, quando aplicada sistematicamente, a transio de um padro de gesto ambiental exclusivamente preservacionista -- focada nos efeitos -- para o padro de sustentabilidade, cuja nfase est nos fatores causais; o Proporcionar o fortalecimento e aprimoramento dos instrumentos de planejamento ambiental existentes; o Permitir a avaliao dos impactos cumulativos das intervenes em uma determinada regio; o Permitir uma viso ambiental mais abrangente das polticas e planos setoriais e regionais;
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BRITO,1996. idem

o Assegurar antecipadamente a considerao de questes ambientais nas aes governamentais setoriais e regionais; o Antecipar a previso de impactos ambientais que podero ocorrer no mbito de projeto; o Facilitar um encadeamento de aes ambientalmente estruturadas;

2. O PROCESSO DE APLICAO Para se atingir os seus propsitos, a aplicao da AAE deve considerar um processo constitudo por determinadas fases e instncias de conduo. Em geral as seguintes fases e elementos constituintes so recomendados4: I. A definio das Iniciativas ou aes (PPP) que devem ser submetidas ou necessitam de uma avaliao (AAE). Essa determinao ser funo: da natureza estratgica da ao; do espao territorial em questo; da dimenso temporal de realizao da ao; e da relevncia dos impactos potenciais. O procedimento usual tem sido o uso de listagens obrigatrias e/ou mecanismos de seleo; II. O Escopo da abrangncia e especificidades que devem ser consideradas na conduo da AAE. Nesse propsito, recomenda-se considerar nessas especificaes: a. Identificar as questes estratgicas fundamentais em funo dos respectivos impactos potenciais (favorveis e adversos); b. As opes estratgicas relevantes que possam constituir alternativas de comparao; c. Identificao das alternativas de impactos ambientais significativos que necessitam ser consideradas e eliminar aqueles que no so o bastante para incluso na avaliao; d. Definir o contexto da avaliao; e. Identificar os procedimentos de participao pblica III. A conduo da AAE: fase de elaborao da avaliao propriamente dita, compreendendo: a anlise do estado atual das componentes ambientais e sua s tendncias sem a ao; a
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UNECE ( United Nations Economic Commission for Europe),1992 ; SADLER, 1996; DGOTU, FCT-UNC, 2003

identificao e avaliao dos impactos estratgicos; e as propostas de diretrizes e medidas pra as fases posteriores da ao. IV. A Reviso Externa: Considerar a reviso da avaliao procedida pelas autoridades governamentais decisrias, especialistas independentes, grupos de interesse, e o pblico em geral. Quando se requer confidencialidade, todo esforo devem ser feito para envolver especialistas independentes e grupos de interesses; V. A Participao Pblica: O pblico deve ser parte indispensvel do processo de avaliao ambiental, devendo se ajustar aos impedimentos de confidencialidade possvel e estritamente dentro dos limites exigidos; VI. A Documentao e Informao: A informao apresentada na AAE deve ser, tanto quanto possvel, na profundidade e detalhadamente necessrio para instruir os tomadores de deciso; VII. A Tomada de deciso: Os tomadores de deciso devem considerar as concluses e recomendaes sobre as implicaes sociais e econmicas das polticas, planos e programas; VIII. A Anlise ps-deciso (ex-post): Quando significativos impactos possam ocorrer, das polticas, planos e programas. A anlise ps-deciso do impacto ambiental deve ser realizada e relatada aos tomadores de deciso. Essas etapas podem ser diferenciadas em funo dos objetivos e contextos sociais, econmicos e polticos de cada pas. A especificidade de cada pas determinar tambm o escopo, o procedimento metodolgico e o contedo requerido para AAE desenvolvido. Como observado, o desenvolvimento de uma Avaliao Ambiental Estratgica AAE tem por objetivo principal a incorporao dos princpios de sustentabilidade na elaborao de uma Poltica, de um Plano ou de um Programa PPP. Essa atividade j vem sendo desenvolvida no contexto das estruturas de planejamento de alguns pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O que vem sendo feito a realizao de uma avaliao ambiental (na dimenso mais ampla desse termo, que inclui tambm o componente poltico, o social e o econmico) durante o processo de elaborao de uma poltica de um plano ou de um programa, de forma que na construo desses documentos de planejamento, os problemas (impactos) sejam previamente identificados e mitigados. O processo de conduo da AAE ,

ento, uma atividade que deve se desenvolver durante a elaborao das PPPs. Para essa situao a realizao da avaliao estratgica comporta dois momentos. O primeiro o desenvolvimento de um cenrio futuro para os espaos onde uma PPP ser implantada, adotando-se a opo de que nada ali seja realizado, isto , a situao em que a ao (PPP) proposta no seja implementada. O objetivo principal desse cenrio ser o de analisar como esses espaos se comportaro no futuro, tendo em considerao a capacidade das instituies responsveis por eles (em nvel federal, estadual e municipal) de colocarem em prtica, de forma efetiva, suas responsabilidades administrativas, de controle e de fiscalizao, como determinado pelos diferentes instrumentos legais. O segundo momento, como j foi apontado anteriormente, a realizao conjunta do processo de definio da PPP e a sua avaliao estratgica. O ideal, nessa situao, que no haja nenhuma distino/separao entre essas duas aes, como indicativo de que a preocupao com o ambiental j parte integrante e indissocivel do processo de planejamento. Em algumas situaes, entretanto, o desenvolvimento de uma AAE pode ter como objetivo avaliar uma PPP, mesmo aps ela ter sido definida. Nesses casos o exerccio da avaliao a ser desenvolvido dever considerar, como se ver com maiores detalhes adiante, trs momentos. O primeiro, repete aquele indicado para a situao anterior, ou seja, o desenvolvimento de um cenrio futuro dos espaos onde a PPP ser implantada, adotando-se a opo da no interveno. O segundo momento ser a avaliao da PPP j definida, sem que a ela tenha sido aplicada uma avaliao estratgica. Nesse exerccio sero identificados e avaliados os possveis impactos provenientes dos empreendimentos e das aes definidas, sejam positivos ou negativos, considerando a dimenso ambiental, social, econmica e poltica. Por fim, o terceiro momento ser o da construo de alternativas PPP j definida, tendo em vista a minimizao dos principais impactos identificados no exerccio anterior. Entretanto, essas diferentes opes sero avaliadas quanto s suas viabilidades (ambiental,

econmica, social e poltica), de forma a comporem alternativas mais adequadas, tendo em considerao pressupostos de sustentabilidade. 3. ASPECTOS METODOLGICOS E DE CONTEDO O escopo e o contedo de uma AAE diferem de acordo com o objeto analisado poltica, plano ou programa, nacional, setorial, regional ou local - e os objetivos da anlise. Entretanto, um contedo geral pode ser estabelecido na medida em que toda AAE faz parte de um processo de avaliao por aproximaes sucessivas, evoluindo da formulao mais abrangente dos objetivos e das diretrizes polticas at aos mecanismos para sua implementao, na forma de projetos e aes de desenvolvimento. De um modo geral, a literatura tcnica5 indica que a elaborao da AAE deve desenvolver e abordar o seguinte escopo de atividades:
a) Caracterizao da proposta de ao estratgica (PPP);

b) Contexto da avaliao; c) Contexto ambiental; d) Desenvolvimento de Alternativas; e) Previso e Avaliao de Impactos Ambientais e de Sustentabilidade f) Procedimentos de monitoramento ambiental a) Caracterizao da proposta de ao estratgica (PPP); Uma satisfatria realizao da AAE requer uma compreenso dos propsitos e elementos sobre a dimenso e como a interveno pretende interferir na realidade. Nesse sentido, indispensvel dispor de elementos e descrio das polticas que orientam o setor ou regio, isto , dos objetivos, estratgias e instrumentos de implementao dos planos e programas setoriais. Devem ser descritos tambm os principais projetos e sub-projetos, e as interfaces existentes entre o setor analisado e os demais setores. Muitas vezes, as diretrizes e informaes de carter geral sobre a poltica setorial so vagas e imprecisas, porm as informaes tecnolgicas e operacionais sobre os projetos de um determinado programa ou plano so bastante detalhadas, exigindo assim, um esforo extra para consolidar a descrio da poltica para o setor em um conjunto coerente de objetivos, diretrizes, instrumentos, mecanismos, aes e projetos. Esta etapa, quando adotada nos primeiros estgios de
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CEU,1994; SADLER,1996.

planejamento de um setor, ou na reavaliao das polticas existentes, assegura a compatibilidade de objetivos e a coerncia de aes e resultados, maximizando os benefcios sociais ambientais, enquanto otimiza os recursos aplicados. Esta uma das principais razes que sustentam a aplicao da AAE aos programas de setores de grande impacto ambiental como os setores industriais, de transportes, de energia e de saneamento, alm dos planos de desenvolvimento urbano e regional. b) Contexto da avaliao Essa contextualizao envolve a identificao de objetivos, indicadores e agentes econmicos ou sociais beneficiados, grupos de interesse (stakeholders) e forma de participao, assim como a matriz institucional (funes e responsabilidades das instituies) Identificao de objetivos, A identificao dos objetivos da PPP e dos tpicos e indicadores que sero adotados pela AAE , sem dvida, a etapa mais importante de uma avaliao estratgica. Ela define o quadro de referncia para todo o processo de AAE, assim como estabelece, tambm, qual a forma com que a avaliao ser conduzida, por exemplo, no que se refere realizao de consultas aos atores locais. Uma clara identificao dos objetivos aspecto fundamental para assegurar que a PPP seja implementada na direo pretendida e de forma que seja compatvel com outras PPPs. No entanto, isso nem sempre assegurado na prtica. Se os objetivos no esto claros ou se so considerados implcitos em uma PPP ou em seu processo de planejamento, parte do papel da AAE torn-los explcitos. Essa atividade assume papel relevante de forma a tornar possvel que a PPP seja examinada quanto aos objetivos e pressupostos de sustentabilidade e/ou ambientais. A identificao de objetivos abrange tanto os objetivos da ao estratgica quanto os objetivos ambientais. Nesse sentido, deve compreender essencialmente6: a) identificao dos objetivos setoriais ou regionais e ambientais para a ao estratgica; b) identificao das restries setoriais ou regionais e ambientais para a ao estratgica; c) identificao dos impactos potenciais que poderiam acentuar ou violar esses objetivos; d) relao de temas ambientais que realmente importam nesse estgio de planejamento.
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CEU,1994

Descrio do Quadro Legal e Institucional Deve ser apresentado o quadro de referncia legal e institucional no que concerne gesto ambiental no setor. Esta tarefa, uma das mais importantes da AAE, possibilita avaliar tanto o quadro referencial regulatrio e institucional, relativo aos aspectos ambientais, no mbito nacional, regional ou local, quanto s instituies responsveis pela sua implementao. A identificao das necessidades de capacitao institucional para a gesto ambiental um dos objetivos principais desta etapa. Identificando as restries Uma questo relevante no desenvolvimento de uma AAE a identificao das restries difceis de serem superadas. Essa questo importante, pois o mtodo a ser adotado para o desenvolvimento da AAE deve ser ajustado de forma a alcanar seus objetivos, face s restries identificadas. Cabe apontar que a identificao dessas restries parte do trabalho a ser desenvolvido pela AAE. No caso de avaliaes estratgicas a serem desenvolvidas no contexto brasileiro, uma restrio importante de se apontar aquela relativa aos dados existentes, seja em nvel das dimenses ambiental (bitica e abitica), econmica e social, como tambm em nvel das aes de planejamento nas diferentes esferas governamentais (federal, estadual e municipal). Outra restrio o carter confidencial que ainda existe no processo de definio de polticas. Em geral prtica corrente nas instituies pblicas, s tornar uma PPP conhecida quando seus principais objetivos e detalhes j foram estabelecidos. Participao de stakeholders Essa uma discusso importante no mbito da definio do mtodo a ser utilizado para a realizao de uma AAE. A questo que aqui se coloca tem duas razes. Inicialmente, importante situar que a consulta a atores sociais relevantes na elaborao de uma AAE tem por objetivo aportar ao processo de avaliao informaes que so do conhecimento das populaes e dos indivduos que habitam os locais onde os projetos sero implantados. So conhecimentos adquiridos no decorrer da vida desses indivduos e que tem a propriedade de

agregar as diferentes dimenses que traduzem o comportamento e as dinmicas scio econmica e ambiental locais. Nesse sentido, embora para muitos os conhecimentos tradicionais paream no conter uma base cientfica disciplinar que os credenciem, eles tm a caracterstica de integrar as diferentes dimenses do ambiente de uma maneira que as pesquisas de natureza disciplinar e limitada ao curto prazo, no tm possibilidade de apropriar. A segunda razo que refora a importncia da consulta sociedade no desenvolvimento de uma AAE a natureza de transparncia e de participao que essa consulta introduz ao processo de tomada de deciso. Isso fundamental uma vez que a participao na elaborao de uma PPP representar, no futuro, elemento fortemente facilitador para o processo de implementao da ao (PPP) pretendida. Cabe salientar ainda, que a consulta e a participao pblica tem um funo importante prover inputs relevantes nos diferentes estgios. Nesse sentido, no deve ser adotada apenas como uma etapa da AAE. Ao contrrio, ela deve ser considerada um tema inerente a ser incorporada em todas as etapas de elaborao da AAE. Em resumo, a consulta a atores relevantes na elaborao de uma AAE elemento que propicia as seguintes oportunidades: Permite a reviso da poltica pela sociedade; Identifica preocupaes do pblico; Solicita novas idias para alternativas e para medidas mitigadoras; Checa a acuidade da PPP; Partilha expertise; Alcana aceitabilidade para a PPP antes que ela seja adotada; e. Cria condies para que a PPP seja implementada.

Coleta das Informaes de Base Essa etapa do processo de AAE refere-se coleta de todas as informaes disponveis e que possam ser relevantes para a avaliao estratgica.

No que diz respeito s fontes de dados, as coletas devem incluir os seguintes documentos: Relatrios do estado do ambiente disponveis; Polticas, planos, programas e projetos de mbito federal, estadual e municipal nas reas de influncia da PPP; Estudos, diagnsticos e levantamentos desenvolvidos sobre as reas de influncia da PPP; Projetos j implantados nas reas de influncia da PPP; Auditorias e Estudos de Impactos Ambientais nas reas de influncia da PPP; Informaes sobre Agendas Ambientais Locais; e Indicadores e metas ambientais local, regional nacional.

Tpicos e indicadores da AAE A prxima etapa de uma AAE a identificao dos tpicos que devero ser considerados e includos na avaliao a ser desenvolvida. A escolha dos tpicos a serem includos na AAE influenciada pelos seguintes fatores: leis, regulamentos e padres ambientais; objetivos das polticas ambiental, social e econmica; consulta ao pblico; e decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes. Diferentes tpicos devero ser apropriados para diferentes escalas do planejamento o que se aplica para o nvel de uma poltica nem sempre se aplica para o nvel dos planos ou dos programas. Os tpicos podem adotar apenas uma viso bio-fsica (estreita) do ambiente ou podem assumir uma viso mais ampla, incorporando aspectos scio-econmicos. Os tpicos podem ser orientados por assuntos setoriais (e.g. energia, transporte cultura), disciplinares (e.g. demografia, biologia ou geografia) ou podem ser cross cutting, de forma a se ter na avaliao uma perspectiva mais abrangente. Nesse sentido ilustrativa a

apresentao dos tpicos adotados pelo UK Local Government Management Board, os quais so listados a seguir: o Os recursos so utilizados de forma eficiente e os resduos so minimizados por ciclos fechados; o A poluio limitada a nveis em que os sistemas naturais podem suportar sem danos; o A diversidade da natureza valorada e protegida; o As necessidades locais so atendidas localmente o Todos tm acesso boa alimentao, gua, abrigo e combustveis a custos aceitveis e suportveis; o Todos tm a oportunidade de acesso a empregos em uma economia diversificada; o A sade das pessoas protegida mediante a criao de um ambiente seguro, limpo e agradvel e por servios de sade; o Acesso a servios, bens e outras pessoas no proporcionado s expensas do ambiente ou limitadas queles que possuem carros; o As pessoas vivem sem medo de violncia, crimes ou perseguies; o Todos tm acesso aos instrumentos, conhecimentos e informaes necessrias para poderem exercer plenamente seus papis na sociedade; o A comunidade pode participar do processo de tomada de deciso; o Oportunidades para cultura, diverso e recreao so disponveis para todos; e o Os locais, espaos e objetos combinam sentido e beleza com utilidade. Os assentamentos so humanos em escala e forma. Diversidade e distintividade local so valorizadas e protegidas. Para se ter uma mensurao dos impactos relativos aos diferentes tpicos/atividades a serem avaliados pela AAE, par os quais sero utilizados indicadores - ambientais ou de sustentabilidade (que incluem os econmicos e os sociais). Como impossvel medir e prever todos os impactos de uma PPP, indicadores so usados para representar o estado do e os impactos sobre diferentes aspectos do ambiente. Por exemplo, eles podem ser usados para

medir as condies do ambiente inicial sem nenhuma interveno, prever impactos, comparar alternativas e monitorar a implementao da PPP. Alguns aspectos relevantes surgem no processo de escolha de indicadores. i) Um padro ou critrios que determinem quanto e quais so os indicadores aceitveis no existe. Diferentes organizaes adotam diferentes indicadores, conforme o propsito e condies disponveis. ii) Indicadores podem ser de trs tipos: de presso, que descrevem presses sobre o ambiente e.g., despejos de poluentes; de estado, que descrevem o estado do ambiente e.g., nveis de poluio de um determinado corpo hdrico; e de resposta, que medem as respostas s presses ambientais e.g., percentagem de automveis com conversores catalticos. iii) O nmero de indicadores importante, pois quanto mais indicadores forem utilizados, mais completa ser a AAE. Da mesma forma, maior ser o tempo e o volume de recursos necessrios para a realizao da AAE. iv) Alguns indicadores podem ser medidos facilmente, enquanto outros no.

c) Contexto ambiental Essa contextualizao envolve a caracterizao e interpretao da realidade ambiental, bem como na identificao das aes e processos impactantes existentes, visando se construir o cenrio atual de referncia e o tendencial. Nessa perspectiva, essa etapa tem por objetivo contextualizar e caracterizar as condies ambientais da regio onde a ao (PPP) ser desenvolvida, com o propsito de identificar uma base de referncia baseline - ambiental e de sustentabilidade a partir do qual impactos futuros podem ser medidos e avaliados. Assim, deve identificar as possveis alteraes ou restries que podem afet-lo e contribuir para o processo de escolha dos tpicos, metas e indicadores que sero adotados pela avaliao estratgica. A descrio do baseline envolve a descrio do ambiente hoje e sua tendncia no futuro, sem a PPP. As condies ambientais esto constantemente mudando, de forma que a descrio do baseline deve igualmente indicar tendncias e prever futuras condies ambientais, sem a adoo da PPP. Isso ir permitir AAE incluir uma comparao dos impactos futuros, tendo em vista um cenrio de no interveno. O nvel de detalhamento e quantificao do baseline vai

depender/variar do nvel da PPP estgio da poltica, do plano ou do programa, e da disponibilidade de dados adequados. Diversas condies futuras podem ser descritas, utilizando-se de diferentes cenrios. Esses cenrios podem considerar, por exemplo, trs hipteses: melhor situao, pior situao e a mais provvel situao futura. Eles tambm podem representar condies futuras, caso outras polticas forem efetivas ou no ou se outras condies favorecem, ou no, a implementao da PPP. Adicionalmente s condies do baseline, a atividade de avaliao estratgica dever tambm considerar e analisar as atuais prticas e capacidades de gesto ambiental, social e econmica na rea onde a PPP ser implantada. Por exemplo, ser necessrio responder: Qual a atual capacidade da populao e das instituies que atuam na rea da PPP para gerenciarem problemas ambientais, sociais e econmicos? Podem as atuais prticas de gesto nas reas de influncia da PPP alcanar uma gesto ambiental apropriada e promover o desenvolvimento sustentvel? Nessa etapa, a atividade a ser desenvolvida no ser a construo de uma mera listagem das leis e das regulamentaes existentes. Diferentemente disso, dever ser desenvolvida uma avaliao realista e detalhada dos recursos das instituies e da capacidade de seu quadro de pessoal para fazerem gesto e para implementarem, de fato e de forma efetiva, as leis e as regulamentaes. Cabe tambm ressaltar que essa etapa corresponde ao primeiro momento do processo de avaliao estratgica, referido no incio da discusso do mtodo a ser adotado.

d) Desenvolvimento de Alternativas O principal papel de uma AAE o de identificar a alternativa com maiores condies de sustentabilidade entre as alternativas possveis que possam atender todos os objetivos da PPP. Na medida em que uma PPP seja avaliada, as alternativas podem incluir modificaes das PPPs existentes/propostas. Deve existir uma articulao/complementaridade entre as possveis alternativas. Por exemplo, uma proposta de atender certa demanda por energia, gua, transporte, dentre outros pode ser resolvida com uma reduo do consumo e no apenas com o aumento da

oferta. Da mesma forma, diferentes possibilidades de atender o consumo de gua por meio de novos reservatrios, plantas de dessanilizao, dentre outros procedimentos podem ser resolvidas mediante polticas e procedimentos para a reduo do consumo instalao de medidores e adoo de novas tarifas. O desenvolvimento de uma avaliao ambiental no nvel estratgico permite tambm, que uma diversidade significativa de melhorias ambientais, sociais e econmicas possam ser introduzidas nas PPPs, provavelmente como parte do processo de determinar as implicaes que uma gesto adequada pode resultar para o capital ambiental, social e econmico. Cabe ressaltar que o procedimento analtico dever propiciar a indicao da melhor alternativa incluindo, inclusive, aquela da no-interveno. Em muitos casos um grande nmero de alternativas pode ser considerado. Assim, nessa etapa se torna fundamental se submeter as alternativas a duas atividades: i) verificar se a PPP (e suas alternativas) so compatveis com outras PPPs; e ii) assegurar que eles so internamente consistentes Anlise de Compatibilidade Uma vez que uma primeira verso das alternativas para a ao (PPP) seja construda, essa e as outras novas verses devem ser testadas/verificadas vis a vis outras aes (PPP), para assegurar compatibilidade. As outras aes (PPP) podem incluir legislao e normas relativas questo ambiental, uso da terra, questes sociais, econmicas, de sade e de equidade. Embora esse processo no represente exatamente uma avaliao ambiental, ele tem o propsito de assegurar que nenhuma ou algumas mnimas contradies existam entre as PPP e que uma perspectiva cross cutting ser mantida. Essa anlise deve comear com a listagem dos requerimentos das outras PPP, continuando por testar se so compatveis com a PPP em anlise/avaliao. Um procedimento tpico para isso mostrado na tabela abaixo, sendo que simbolos (, X) ou texto podem igualmente ser utilizado: Entretanto, esse exerccio apenas o primeiro e o menos importante da etapa da anlise de compatibilidade. Muito mais importante ser a mudana da PPP, onde forem identificadas incompatibilidades. Em muitos casos a PPP que esta sendo avaliada precisa ser mudada. Por

exemplo, um plano local pode no estar mais de acordo com uma recente poltica governamental de mbito nacional e precisa, portanto, ser modificada. No contexto da maioria das AAE, o mtodo utilizado para a anlise de compatibilidade o do julgamento por especialistas. Essa anlise compreende a realizao de reunies com as autoridades responsveis pelas outras PPP, de forma a assegurar que elas esto sendo interpretadas corretamente. Quando no for possvel a realizao dessas reunies, uma forma mais rpida, contudo menos abrangente, de se desenvolver essa anlise ser mediante a realizao de mesas redondas com stakeholders relevantes. Exemplo parcial de uma anlise de compatibilidade
Sub-comp. do PPP proposto A1 A2 A3 Outras PPPs Energia Transporte +2 -3 0 +1 -2 -1 Agricultura 0 +1 +2 Gesto do Lixo +2 0 +1 Extrao e Processamento Mineral -2 +2 0 Recreao e Turismo -1 0 +1

Legenda:
+3, o sub-componente fortemente compatvel com o desenvolvimento de outra PPP; 0, relao indiferente; -3, o sub-componente fortemente incompatvel com o desenvolvimento de outra PPP.

Anlise de Consistncia. Em geral uma ao estratgica (PPP) deve conter um posicionamento geral sobre estratgias e objetivos que permitam a determinao de diretrizes para sua implementao. A anlise de consistncia visa aferir se todas as partes da ao estratgica (PPP) conduzem para uma mesma direo e se as sub-componentes da PPP esto todas direcionadas visando o alcance dos objetivos pretendidos da PPP. Para tanto diversas tcnicas podem ser utilizadas, tais como: a) Matrizes contendo o(s) objetivo(s) da PPP versus seus sub-componentes ou os subcomponentes da PPP versus eles mesmos (ver matriz a seguir) permite identificar subcomponentes que no esto compatveis com os objetivos bem como as inconsistncias entre os sub-componentes.

b) Tabelas apresentando os objetivos da PPP versus as diferentes aes (polticas especficas, planos e programas) estabelecidas com o propsito de se atingir esses objetivos.

e) Previso e Avaliao de Impactos Ambientais e de Sustentabilidade O objetivo principal de uma AAE proceder a uma anlise abrangente de opes de estratgias e alternativas de aes, em termos da sustentabilidade ambiental, mediante indicadores e de critrios de avaliao e comparao apropriados, de forma a subsidiar a tomada de deciso quanto s prioridades de investimentos na regio ou setor. A previso de impactos envolve o exerccio de se identificar e prever as interferncias que potencialmente sero produzidas pela ao estratgica (PPP), a partir das condies de referncia nos tpicos e nos indicadores estabelecidos anteriormente. A avaliao de impactos tem por objetivo determinar se as mudanas introduzidas no ambiente com a implementao da PPP so sustentveis e, caso diferentes alternativas estejam sendo consideradas, qual delas a melhor, sob uma perspectiva de sustentabilidade. Tanto a previso como a avaliao de impactos oferece a possibilidade de revisar/modificar a PPP, de forma a torn-la mais aceitvel. Apesar das incertezas associadas aplicao da AAE a aes (PPP) que muitas vezes no se traduzem de forma clara e precisa sobre um nico e definido espao geogrfico, como por exemplo, as polticas econmicas, existem avanos no que se refere s anlises qualitativas e mesmo aos modelos de previso quantitativos que podem ser utilizados, respeitando-se os limites de aplicao. Por outro lado, o carter dinmico e flexvel das avaliaes ambientais, implica na instituio de um processo de avaliao permanente, no qual os impactos ambientais devem ser continuamente acompanhados e reavaliados, de forma a serem objeto medidas complementares de ajuste, caso se verifique necessrio. Desta forma, eventuais incertezas podem ser precisadas ao longo do processo.

Identificao e Previso de Impactos O principal objetivo da previso de impactos de explicitar os problemas e suas dimenses bem como os benefcios previstos com a PPP proposta, de forma a identificar mudanas que possam reduzir ou eliminar os problemas e/ou aes que possam ampliar os

benefcios. Um benefcio particular da previso de impactos em uma AAE a possibilidade de se considerar questes que no podem ser cobertas de forma efetiva nos estudos de impacto ambiental no mbito de projetos: e.g. impactos cumulativos e indiretos. Para tanto, torna-se indispensvel que se proceda previamente a identificao dos potenciais impactos relevantes. Caso exista disponibilidade de dados, mtodos mais quantitativos podem ser utilizados, como por exemplo, sistemas especialistas. Esse o caso de polticas que se referem ao setor ou aes em transporte, onde a existncia de modelos computadorizados para a previso de impactos uma realidade. Dentre outras tcnicas que tambm podem ser utilizadas para a previso de impactos est o sistema de informao geogrfica e mapas

Avaliao de Impactos A avaliao de impactos envolve a interpretao sobre o significado ambiental dos impactos previstos e considerar se os possveis futuros impactos da PPP so aceitveis, baseado em fatores tais como compatibilidade com normas e regulaes existentes, os objetivos da PPP, questes como sustentatibilidade, capacidade de suporte, equidade e/ou opinio pblica. Essa etapa requer essencialmente a interpretao e o significado ambiental de cada ao (alternativas em anlise) e, sobretudo, envolve a comparao de alternativas. A avaliao de impactos normalmente realizada mediante procedimentos conhecidos nas atividades de planejamento governamental bem como pela adaptao de concepes adotadas em avaliao de projetos, tais como as tcnicas ad-hoc de consenso ( ex.: julgamento de especialistas), como uma parte integrante do processo poltico de tomada de deciso. Contudo ela pode igualmente envolver mtodos mais (pseudo) quantitativos, tais como anlise de multi-critrio, avaliao de vulnerabilidade, ndices agregados, anlise custo benefcio e outras tcnicas de valorao econmica. No entanto, dada complexidade dessas tcnicas, ausncia de transparncia e uso bastante limitado, elas so consideradas como teis em um nmero limitado de situaes. Nas situaes onde os impactos da ao estratgica (PPP) no sejam aceitveis, ela pode ou ser rejeitada ou ser revista, at ser considerada aceitvel. Em um estudo de impactos

ambientais essa etapa chamada de mitigao. Entretanto, em uma AAE essa etapa pode ser considerada como significativamente diferente, visto que pode incluir: o Reviso (de parte) da PPP, incluindo seus objetivos, de forma a torn-la mais ambientalmente, socialmente e economicamente benfica; o Sugesto de correes em outras aes (PPP)- e.g. polticas e planos estaduais e ou municipais; o No incluso de reas ambientalmente sensveis; o Sugestes de requisitos para EIA subseqentes; e o Incluso de projetos adicionais que visem um benefcios ambientais, sociais e econmicos, como por exemplo corredores ecolgicos, conjuntos habitacionais de baixo custo ou mesmo projetos de paisagismo para contrabalancear impactos negativos na paisagem. importante observar que certas medidas compensatrias podem tambm resultar em efeitos ambientais, sociais e econmicos adversos. Nesse sentido, os impactos da PPP mitigados devem igualmente ser re-avaliados antes que venham ser adotados como finais.

Anlise da Informao Identificados os impactos das diferentes alternativas, tendo por referncia os indicadores escolhidos para a AAE, essa informao deve ser usada para se escolher entre as opes construdas na avaliao estratgica. Esse no um exerccio simples, uma vez que compreende um processo complexo de negociao e de compromisso entre opes ambientais, sociais, custos, dentre outras. Entretanto, a previso de impactos em uma AAE atividade que envolve incertezas, visto que a preciso entre o nvel estratgico e o nvel de projeto apenas parcialmente previsvel. ento fundamental que a AAE inclua em seu relatrio uma anlise de deciso, como elemento de auxlio para o processo de tomada de deciso a ser desenvolvido no futuro. Isso pode ser feito mediante a realizao de uma agregao de indicadores ou pela demonstrao das possveis conseqncias da existncia de diferentes pontos de vista com respeito a preferncias por objetivos conflitantes.

No caso da agregao de indicadores, o procedimento de Anlise Multi Critrio AMC, usualmente adotado para realizar essa agregao levando em considerao possveis perfis de preferncia dos tomadores de deciso. Esse exerccio no deve ser nico, visto ser difcil a existncia de uma unanimidade de preferncia de parte dos tomadores de deciso. Nesse sentido e tendo em considerao que os tomadores de deciso no chegam a posies unnimes, conjuntos de agregao de indicadores devem ser preparados, levando-se em considerao possveis diferentes pontos de vista. No que diz respeito preferncia dos tomadores de deciso, elas podem ser baseadas nas seguintes fontes: o Leis, regulamentos e padres ambientais; o Objetivos das polticas ambiental, social e econmica; o Consulta ao pblico ou a atores/lideranas relevantes; e o Decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes. Essas so as mesmas fontes que foram utilizadas para a identificao dos tpicos que foram considerados e includos na avaliao a ser desenvolvida. AMC um termo geral para diferentes tcnicas. Em tcnicas mais sofisticadas as preferncias dos tomadores de deciso so explicitadas em sries de reunies. Adicionalmente, se o objetivo for apenas deixar evidente quais as conseqncias para a tomada de deciso dos diferentes pontos de vista dos tomadores de deciso, ento tcnicas mais simples podem ser empregadas. Por outro lado, se o que se busca alcanar um consenso ou um entendimento entre partes conflitante, ento mtodos mais complexos devero ser buscados. Anlise Comparativa e Recomendaes O captulo final de uma AAE dever conter uma apreciao sucinta, atravs de mtodos apropriados de comparao de alternativas, dos custos e benefcios ambientais, sociais e econmicos das opes analisadas, de forma a subsidiar a deciso quanto s prioridades de investimento a serem implementadas. Devido ao carter abrangente e geral dos impactos avaliados, os parmetros de comparao devero ser selecionados em funo de sua

especificidade em relao ao programa e ao setor analisado, assim como por sua viabilidade (institucional e econmica) de serem objeto de acompanhamento contnuo. Diferentes alternativas podem ser comparadas atravs de uma matriz onde as alternativas so dispostas em um eixo, os indicadores ambientais no outro eixo e os impactos das diferentes alternativas sobre os indicadores escolhidos so apontados nas clulas da matriz. A matriz abaixo apresenta parte de um exerccio que compara diferentes alternativas.

Matriz de Impacto baseada em AAE feita para a estratgia nacional da Holanda relativa gesto de lixo para o perodo 1992-2000

Indicadores

Situao em 1992
nfase em aterros

Programa 2000
Pr--separao ; incinerao de lixo 5445 4.1 107 55 398 29

Alternativa 1 2000
nfase em aterros

Alternativa 2 2000
Pr-- separao mxima; incinerao de lixo 4632 3.3 99 9 359 32

Alternativa 3 2000
Pr--separao mxima; nfase em aterro 2463 1.5 53 9 896 50

emisso de metais e toxinas: Hg e Cd (Kg) Dioxinas (g) Acidificao: SO2 e NOx Odor(1012ge) Resduos a serem dispostos (Kt) Espao ocupado

5457 1.4 222 17 220 79

3257 2.2 68 45 548 46

Legenda: Cd, cadmio; Hg, mercrio; NOx, xidos de nitrognio; SO2 dixido de enxofre.

Medidas mitigadoras As medidas mitigadoras consideradas em uma avaliao ambiental estratgica podem ser de carter legal, institucional, econmico ou de natureza tcnica. Arranjos institucionais, proposio de normas e regulamentos visando a favorecer a proteo ambiental; capacitao de recursos humanos para a gesto ambiental; introduo ou supresso de subsdios e taxas so alguns exemplos de medidas mitigadoras que devero compor o plano de mitigao do programa setorial analisado. Tambm fazem parte: (a) recomendaes quanto a opes tecnolgicas para eliminar ou reduzir a nveis aceitveis, os impactos ambientais do setor ou do programa; (b) estabelecimento de critrios de localizao de instalaes, equipamentos,

componentes ou projetos e (c) relao de projetos que devero ser submetidos AIA. Nenhuma medida deve ser recomendada sem uma avaliao prvia das conseqncias ambientais e scio econmicas para o setor em anlise, bem como da interao com os demais setores da economia.

Monitoramento. O relatrio final de uma AAE deve incluir uma proposta de monitoramento. Essa proposta deve ser estruturada de forma a cobrir os diferentes nveis do processo de planejamento, indo do geral para o especfico poltica, plano, programa e projeto. De forma similar ao processo de avaliao de impacto ambiental, o monitoramento tem duas funes principais em uma avaliao estratgica. A primeira servir de parmetro para se aferir a acuidade do processo de previso dos impactos. Serve, portanto, como elemento de controle para o aprimoramento das tcnicas de previso utilizadas em uma AAE. A segunda funo servir como forma de verificao e fiscalizao quanto a implementao das medidas mitigadoras estabelecidas no processo de AAE. O plano de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais dos programas deve conter a relao dos parmetros/indicadores que devero ser periodicamente analisados e comparados aos impactos previstos, de forma a possibilitar a implementao dos ajustes necessrios, e se efetive um processo de aprimoramento continuo. Em uma AAE os parmetros e/ou indicadores de acompanhamento podem ser de naturezas institucionais, econmicas, legais ou tcnica. Um programa de transportes poder ter seus custos ambientais permanentemente avaliados a partir de um conjunto de parmetros institucionais (relacionados estrutura administrativa do setor e capacitao tcnica das instituies, entre outros); legais (relacionados regulamentao do setor quanto proteo ambiental); econmicos (relacionados evoluo dos custos de construo e manuteno de infra-estrutura, e dos custos de transporte por tonelada de gros, entre outros) e tcnico-ambientais (relacionados evoluo das emisses de poluentes, como por exemplo, do monxido de carbono CO).

4. LIMITAES, RESTRIES E VANTAGENS

Limitaes Tcnicas para a Implementao da Avaliao Ambiental Estratgica. A primeira questo importante de situar relativamente s possveis dificuldades tcnicas para a implementao do processo de AAE que essa discusso no pode ter o mesmo grau de detalhe se comparada com o processo de AIA. No que concerne a esse ltimo processo as anlises realizadas se baseiam em uma srie de estudos e avaliaes desenvolvidas com relao sua implementao em diferentes pases e contextos, e por um perodo de tempo suficientemente extenso para permitir observaes adequadas. Adversamente, a novidade do processo de AAE (e a limitada experincia prtica que existe sobre o mesmo no mundo) no permite uma avaliao sistemtica de sua implementao. Neste sentido, a discusso que se segue tem por objetivo principal a identificao, de forma preliminar, dos problemas possveis de ocorrerem na implementao das diferentes fases do processo de AAE. Cabe apontar que a identificao desses problemas toma por referncia a ampla prtica de avaliao da AIA. A validade desse procedimento se baseia nas similaridades existentes entre os dois processos, e tambm, como observado antes, na prtica corrente de se utilizar as mesmas fases/estgios e metodologias aplicadas para a AIA na implementao da AAE. Entretanto, para se evoluir com a discusso proposta acima, importante apontar que existem algumas caractersticas do processo de AAE que o distingue da AIA. Inicialmente, cabe apontar que os objetivos e metas de polticas, planos ou programas so muito mais amplos e extensos do que os de projetos. Em nvel de planejamento os objetivos e metas de PPPs ainda esto abertos a uma discusso. A disponibilidade de alternativas muito maior em nvel do planejamento de PPPs do que em nvel de projeto. Escolhas incluem no apenas opes tcnicas, mas tambm institucionais e, em contextos governamentais, a possibilidade de se estabelecer aes horizontais, cruzando diferentes reas e/ou setores. O tempo no contexto do planejamento de PPPs muito mais flexvel do que em nvel de projeto. Essa caracterstica incrementa o potencial de que em nvel de PPPs seja possvel

incorporar novos objetivos e novas alternativas, sem as presses usualmente observadas no contexto do desenvolvimento de projetos. O ambiente a ser considerado no mbito de projetos menos amplo e preciso que em PPPs, que podem incluir um pas inteiro ou uma regio. Mesmo planos que se ocupam do uso de um territrio especfico podem considerar extensas reas para as quais estudos especficos so caros e difceis. Assim, constitui-se como problema fundamental a definio do que estudar e em que detalhe. O que deve ser monitorado no contexto de PPPs encontra as mesmas dificuldades apontadas no item acima, devido a falta de uma especificidade e devido a extenso das reas afetadas. Tendo em considerao as diferenas entre os processos de AIA e AAE vlido se considerar e discutir em maiores detalhes alguns aspectos relacionados com as dificuldades tcnicas para a implementao das seguintes etapas/fases do processo de AAE: 1. 2. 3. 4. Identificao de alternativas; Descrio do ambiente antes da implantao de qualquer ao (baseline); Previso dos impactos; e Monitoramento.

No que concerne identificao de alternativas, embora potencialmente mais complicada devido ao grande nmero de opes, a identificao de alternativas uma das principais vantagens do processo de AAE, quando comparado com a AIA. Como em nvel da poltica, plano e programa, as aes empreendidas no atingiram ainda uma situao de no reversibilidade (i.e., nenhuma ao de natureza fsica foi ainda realizada de maneira a impedir possveis mudanas), a investigao e identificao de opes mais adequadas nos contextos scio, econmico e ambiental podem ser efetivamente facilitadas. A maior dificuldade, capaz de complicar a implementao dessa etapa da AAE, reside no contexto poltico que envolve a atividade de planejamento. Tornar previamente pblico os objetivos de uma poltica, plano ou programa no um procedimento usual daqueles que so responsveis pela elaborao desses documentos. Usualmente esses detalhes das PPPs so

mantidos em carter restrito, de forma a evitar reaes adversas durante seu processo de formulao, ou devido a natureza sensvel de alguns deles (planos econmicos so bons exemplos de uma rea sensvel). Como ser discutido adiante, um dos procedimentos possvel de ser utilizado para reverter esse procedimento atravs do uso da atividade de coordenao, onde a divulgao das informaes realizada ou por concordncia, ou mediante o uso de instrumentos mais convincentes. A caracterizao do environmental baseline outra etapa complexa do processo de AAE. Como apontado, o primeiro problema com que se defronta nessa etapa a definio da extenso do ambiente a ser considerado para a anlise das PPPs. Essa dimenso pode variar de acordo com pelo menos dois aspectos. O primeiro diz respeito etapa/nvel do processo de planejamento em questo poltica, plano, programa ou projeto. Cada uma dessas fases requer nveis diferenciados de informao, seja em detalhes ou em abrangncia geogrfica. O segundo aspecto diz respeito rea/setor que se esta planejando: energia, minerao, produtos florestais, etc., que demandam diferentes tipos de informao. Adicionalmente a esses dois fatores, que impem custos e tambm dificuldades procedurais para se obter as informaes adequadas para se descrever o ambiente de referncia no contexto de um processo de AAE, um outro fator tambm pode introduzir problemas adicionais. A questo em considerao refere-se a diferena que existe entre as fronteiras administrativas e as ambientais. Usualmente as coletas de informaes realizadas pelo sistema formal/oficial se utilizam das estruturas administrativas regies, estados e municpios como fronteiras/limites. Essa prtica se refere no apenas aos domnios econmicos e sociais, mas tambm aos ambientais. Como no contexto da gesto e da anlise ambiental os limites oficiais/formais no representam o mundo real, a disponibilidade de informaes para a implementao de um processo de AAE pode impor custos adicionais, uma vez que ajustes a essas bases de informaes podem ser necessrios A previso dos possveis impactos no ambiente outra etapa difcil do processo de AAE. Como j mencionado, a principal questo presente nessa etapa o grau de incerteza que envolve toda atividade de previso e, principalmente, aquela relacionada com o ambiente. De forma semelhante ao que acontece com o processo de AIA, a principal fraqueza presente nessa etapa da AAE a adequao e a confiabilidade das metodologias utilizadas para identificar e

avaliar os impactos/efeitos possveis de ocorrerem no ambiente como resultado da implementao das PPPs. Adicionalmente, relevante considerar que no contexto de um processo de AAE a incerteza presente na atividade de identificao e avaliao de impactos muito mais significativa do que no processo de AIA, uma vez que ela magnificada em cada etapa subsequente, comeando em alto nvel de abstrao, presente em uma poltica e prosseguindo nas etapas seguintes do plano e do programa Embora diferentes propostas tenham sido adiantadas para superar os problemas existentes na fase/estgio de previso e avaliao de impactos/efeitos de um processo de AAE, o alto grau de incertezas inerentes serve para reforar a sugesto adiantada por Sadler e Verheem (1990) que propem o uso de um modelo mais adaptativo como a melhor garantia. Essa sugesto esta em linha com outros autores (Holling, 1978 e Lee, 1993) que tambm apontaram a preferncia do uso de procedimentos de avaliao mais adaptativos quando se defrontanda com altos nveis de incerteza. Adicionalmente ao alto nvel de incertezas presentes na fase/etapa de previso e avaliao de impactos/efeitos em um processo de AAE, alguns aspectos positivos podem ser assignado a ele. A principal vantagem esta no tempo. Como o tempo em nvel do planejamento muito mais flexvel do que em nvel de um projeto, a anlise dos efeitos negativos ou positivos dos impactos/efeitos possveis de acontecerem com a implementao dos PPPs pode ser determinada em um passo que venha a permitir a participao de diferentes atores interessados no processo. Esse um fator que pode facilitar (embora no possa garantir) a participao do pblico na escolha das melhores opes. Ademais, permite o uso de diferentes e tambm mais adequadas metodologias para a previso de impactos (como apontado acima, o uso de um modelo adaptativo) Monitoramento a ltima fase/etapa do processo de AAE que demanda uma discusso mais detalhada. A importncia dessa fase pode ser enfatizada pelo papel que representa no processo de AIA para a aferio da qualidade e da preciso das previses feitas no procedimento de avaliao dos impactos. Nesse sentido, no que concerne ao monitoramento, o que se aplica AIA se aplica igualmente AAE. Mesmo na questo relativa efetiva implementao da atividade de monitoramento existe um paralelo entre a AIA e a AAE: sua prtica limitada.

O que faz o monitoramento ser tanto complexo como difcil de ser operacionalizado no contexto de uma AAE o nmero das diferentes atividades presentes nesse processo, as quais atravessam os diferentes nveis do processo de planejamento. Em adio, o custo outro fator dificultando sua implementao, conjuntamente com a questo da definio sobre quem deve realiza-la e quando. Para concluir essa discusso sobre a etapa/fase de monitoramento no processo de AAE, todas as evidncias indicam que as mesmas solues que vm sendo adiantadas para o processo de AIA se aplicam, tambm, AAE. Nesse sentido de fundamental importncia identificar e prover os recursos necessrios para realizar o monitoramento, juntamente com uma definio clara (seria talvez preferivel se colocar legal) relativa responsabilidade e momento para sua realizao. Vantagens e Restries Polticas e Institucionais para a Adoo da AAE. Como j mencionado, a maioria dos estudos e textos sobre o processo de AAE enfatiza duas razes para apoiar seu uso. A primeira sua capacidade para minimizar as limitaes tcnicas do processo de AIA. A segunda o papel que esse processo pode vir a representar para a promoo do desenvolvimento sustentvel. Quanto primeira razo, a mesma j foi discutida anteriormente nessa proposta, sendo apontados os problemas que tero de ser superados. Contudo, no que diz respeito segunda razo, a promoo da sustentabilidade, uma discusso mais ampla ainda deve ser desenvolvida, juntamente com outros aspectos que so considerados como relevantes para a efetiva implementao de um processo de AAE. Dentre esses outros aspectos, importante discutir no apenas as vantagens esperadas com a implementao do processo, mas tambm as possveis restries que venham a ocorrer para a aplicao de AAE. No que tange adoo de prticas sustentveis, uma das principais vantagens associadas ao processo de AAE a sua capacidade integrativa. A AAE pode tambm desenvolver um papel significativo para fortalecer a integrao da questo ambiental no processo de formulao de polticas e no planejamento, o que por sua vez contribui para a implementao do desenvolvimento sustentvel. Um sistema mais integrado de

planejamento significa que critrios de sustentabilidade e ambientais so incorporados ao mesmo, sobretudo no que se refere a identificao de localidades sustentveis (ou insustentveis) para a implantao dos empreendimentos, e na avaliao dos PPPs alternativos. (Thrivel e Partidrio, 1996) Em algumas situaes a discusso de um determinado assunto pode ser melhor desenvolvida em se discutindo sua anttese. Esse procedimento se aplica bem questo da integrao. Um dos primeiros problemas identificados na dcada dos 60s, mesmo antes de os governos dos pases desenvolvidos comearem a promulgar um corpo expressivo de leis e legislaes, de estabelecerem novas instituies e de colocarem em prtica medidas para tratarem com os efeitos ambientais, foi a segmentao das polticas existentes, sobretudo aquelas relacionadas com o uso e a proteo dos recursos ambientais. O NEPA foi um exemplo de uma legislao cujo principal objetivo foi o de fomentar a integrao entre diferentes instituies governamentais, com aes diretas e/ou indiretas no ambiente. Contudo, mesmo tendo sido identificada e diagnosticada durante as ltimas trs dcadas como uma questo relevante que prejudica a efetiva implementao de polticas ambientais, nenhuma ao efetiva foi realizada at o momento com o propsito de resolver a questo da fragmentao das polticas, sejam as ambientais, sejam as de outra natureza. Ao contrrio, as diferentes leis, agncias, planos e programas e outros instrumentos criados durante esse perodo apenas contriburam para aumentar essa fragmentao. Muitos fatores podem ser invocados para explicar a fragmentao das aes no mbito das polticas ambientais. Um desses refere-se questo de o ambiente ser tratado como consistindo de distintos e separados recursos, meios e sistemas ar, gua, energia, solos, plantas, etc. Outro fator pode ser encontrado no contexto do processo de tomada de deciso, ou melhor situando, no domnio da racionalidade. Como a capacidade humana limitada para tratar das complexidades e dos problemas de uma forma integrada, a maneira mais usual de superar essa limitao atravs da diviso, de forma a criar reas especficas de racionalidade e de responsabilidade. Na arena administrativa e, sobretudo, no contexto do estado

administrativo, essa diviso se expressa pela criao de diferentes agncias e instituies responsveis por diversas reas/setores, de forma a tornar gerencivel a administrao delas. Uma outra explicao para a fragmentao diz respeito ao contexto institucional das organizaes que tm a responsabilidade de implementar as polticas, planos, programas e aes nas diferentes reas/setores. Como um dos assuntos sempre presentes nas agendas dessas instituies diz respeito sobrevivncia das mesmas, nesse processo as instituies usualmente tendem a estabelecer fronteiras de ao claramente delimitadas, o que faz o processo de integrao ser bastante difcil. Como uma maneira para superar a fragmentao no contexto do processo de planejamento e de formulao de polticas, muitos autores vm advogando o uso de procedimentos de coordenao. Como o processo de AAE pode ser descrito como a anlise e a avaliao dos impactos ambientais e/ou os efeitos (ao menos teoricamente) das polticas, planos e programas estabelecidos em um determinado contexto (nacional, regional, local ou setorial), esse processo pode vir a facilitar o desenvolvimento e a implementao de procedimentos de coordenao, de forma a evitar inconsistncias e conflitos entre os objetivos, as metas e os atores participantes dessas PPPs. Nessa linha de raciocnio, uma questo se faz pertinente. O aspecto adiantado acima, relativo estreita relao que existe entre o processo de AAE e a atividade de coordenao no significa que essa relao assumida como sendo um fator para tornar possvel e factvel a adoo desse processo no contexto de qualquer pas, regio e/ou setor. A adoo do processo de AAE dependente de fatores essencialmente relacionados aos contextos econmicos, poltico e cultural de cada pas, e no a razes de natureza tcnica ou administrativa. Nesse sentido, o que importante ressaltar o papel que a AAE desempenha para recolocar nas agendas poltica e de deciso de diferentes pases e de importantes organizaes internacionais e multilaterais duas questes bastante controversas: (1) a importncia da funo de coordenao na obteno da integrao entre polticas, sobretudo no domnio das polticas ambientais, e (2) o papel do estado na organizao e implementao dessa coordenao.

5. SUBSDIOS DA EXPERINCIA INTERNACIONAL A implementao da AAE, como um instrumento capaz de inserir a perspectiva ambiental nas polticas pblicas e respectivos planos e programas de desenvolvimento, determinada pelo provimento de um conjunto de condies polticas e institucionais indispensveis. Nesse sentido, a efetividade de sua aplicao torna-se necessariamente condicionada existncia dessas condies e de suas possibilidades de compatibilizao dos seus requisitos fundamentais com as especificidades existentes em cada contexto polticoinstitucional . Neste tpico, abordam-se preliminarmente, as principais caractersticas que constituem o conjunto de condies polticas e institucionais, que devem ser consideradas como requisitos indispensveis e determinantes para a efetiva aplicao da AAE. Com base nessas principais caractersticas polticas e institucionais, pretende-se identificar os aspectos e especificidades determinantes para delinear uma anlise da sua aplicao no Brasil. Para tanto, foram consideradas como principais subsdios as informaes e avaliaes disponveis sobre as prticas internacionais e complementado com textos especficos de outros autores (Sadler,1996; Thrivel & Partidrio,1996; MMA,2001; SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SO
PAULO,1996). Nesse sentido, procede-se, a seguir, uma apresentao sucinta dos principais

elementos que caracterizam a aplicao da AAE nos principais pases em que a AAE tem sido adotada7, assim como as principais concluses e consideraes das avaliaes constantes da bibliografia utilizada. O cenrio institucional e operacional A partir das informaes consolidadas no anexo deste captulo, foram identificados os principais elementos caractersticos da prtica da aplicao da AAE existente nos pases analisados, destacando-se as diferentes formas de institucionalizao e de abordagem institucional e operacional adotadas para sua implementao. Essas diferenas refletem naturalmente os distintos contextos polticos institucionais que a AAE est submetida. Observase, ento, que essas diferenas compreendem aspectos relativos aos meios e medidas jurdicas de institucionalizao bem como as diversas abordagens institucionais adotadas. As abordagens institucionais se diferenciam em termos dos modelos de estruturao e operacionalizao, ao
EUA: CANAD, GRA-BRETANHA ;HOLANDA; DINAMARCA; NOVA ZELNDIA; COMUNIDADE EUROPIA; BANCO MUNDIAL(BIRD); SUCIA; AUSTRLIA;HONG-KONG; FINLNDIA
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mbito de aplicao, aos procedimentos gerenciais e operacionais, aos mecanismos ou grau de considerao da participao pblica, e dos procedimentos metodolgicos praticados. Uma questo preliminar que as prticas internacionais suscitam, como determinante na aplicao da AAE, refere-se aos modelos adotados para balizar as suas estruturas institucionais e procedurais (processos e metodologias). Esses modelos compreendem essencialmente duas lgicas de abordagens (Partidrio, 1996,2000 apud MMA, 2001(Relatrio PRIME/TETRAPLAN)): I. Uma abordagem que se fundamenta no sistema de desenvolvimento e na avaliao de polticas. Essa abordagem se caracteriza pela utilizao de mecanismos e procedimentos mais abrangentes e estratgicos de avaliao e de metodologias de planejamento, aplicados ou adaptados avaliao ambiental -- modelo de abordagem considerado de cima para baixo, ou top-down; II. Uma abordagem estruturada a partir da experincia de Avaliao de Impactos Ambientais de projetos correspondendo, portanto, a uma extenso desses procedimentos de avaliao para nveis de planejamento mais estratgicos, dos planos e programas -- modelo de abordagem considerado de baixo para cima, ou bottom-up. A adoo desses modelos de estruturao dos sistemas de AAE ser naturalmente determinada pelas caractersticas dos processos de deciso e de planejamento de cada pas. Assim, observa-se que em determinados pases o sistema de aplicao de AAE abrange as polticas pblicas em geral, bem como os seus planos e programas. Outros pases privilegiam o sistema de AAE na aplicao em planos e programas, ou, eventualmente, em determinadas polticas setoriais. O modelo de abordagem de projetos ter mais facilidades para a aplicao de um sistema de AAE no mbito dos programas e extrema dificuldades na avaliao de polticas. Todavia, conforme a experincia disponvel recomenda, a sua aplicao nas avaliaes no estgio de formulao de polticas pblicas torna-se o modelo mais apropriado para os pases com satisfatria prtica de avaliao dessas polticas e que dispem de um consistente sistema de planejamento governamental. Cabe salientar, contudo, que a prtica de avaliao no mbito das polticas tem sido adotada mais recentemente. O modelo institucional adotado, por sua vez, condiciona os meios e as medidas de institucionalizao da AAE. Determinados pases privilegiam a edio de leis especficas para sua

implementao, enquanto outros recorrem a decretos, diretrizes e procedimentos normativos no mbito do poder executivo, ou ainda ao uso de expedientes no formais, circunscritos aos mecanismos de conduo gerencial e operacional, no mbito do processo de planejamento governamental. Cabe ressaltar que a segunda opo mais adotada nos pases com certa tradio e estrutura governamental para a prtica do planejamento. Em relao aos mecanismos e ao grau de participao pblica, observam-se tambm abordagens diferenciadas. Assim, em alguns pases a participao pblica amplamente assegurada. Em outros, os mecanismos so mais seletivos e conduzidos mediante procedimentos formais, e podendo sua adoo ser, at mesmo, facultativa ou inexistindo a sua exigncia como um procedimento sistemtico. Em determinados pases a participao somente ocorre durante a apreciao parlamentar. Enfoques diferenciados tambm so observados nos procedimentos metodolgicos utilizados, em consonncia com a abordagem institucional adotada. Esses enfoques possuem como caracterstica predominante a preocupao com a flexibilidade e simplicidade operacional dos mtodos aplicados. Essa preocupao tem como fator determinante a disponibilidade de informaes e a capacidade de gerao sistemtica de dados ambientais. Os mtodos aplicados (quadro I) esto essencialmente baseados no conjunto de tcnicas e metodologias praticados nos processos de planejamento, mas tambm se baseiam nas avaliaes de impactos ambientais de projetos (cenrios, listagem de verificao, matrizes, etc). So utilizados ainda mtodos especficos que recorrem adoo de indicadores de sustentabilidade, lista de questes crticas etc. Outra caracterstica institucional observada refere-se s responsabilidades e procedimentos utilizados para a implementao da AAE. Observa-se, nesse aspecto, a predominncia do princpio de pleno respeito e independncia dos setores ou departamentos nas suas atribuies. Dessa forma, predomina, como princpio fundamental do procedimento adotados, a responsabilidade pela elaborao e avaliao ou reviso da AAE a cargo da instituio ou ministrio promotor da poltica, plano ou programa. Ao ministrio de meio ambiente ou instituies equivalentes8 cabem o fornecimento de diretrizes e/ou elementos e procedimentos de orientao como tambm a superviso da sua implementao (Quadro I).
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No Canad, por exemplo, da responsabilidade da Agncia Canadense de Avaliao Ambiental-CEAA a preparao de guias orientadores e a superviso da implementao da AAE.

Esse princpio considerado tambm nas avaliaes que envolvem a esfera municipal, cabendo, portanto, s autoridades locais a responsabilidade pela conduo e qualidade do processo. Nesse sentido, somente em alguns pases a aprovao final submetida a outra instncia ou autoridade governamental9. Prticas recomendadas Embora se considere relativamente recente a experincia internacional na aplicao da AAE e, portanto, ainda insuficiente para uma configurao dos aspectos que sejam determinantes para sua efetivao, foram identificados, a partir das avaliaes disponveis, alguns elementos que podem ser considerados consensuais e que podem ser adotados como princpios norteadores para uma boa prtica de implementao da AAE (Sadler,1996; Partidrio,1996 ; Sadler & Verheem,1996). Conforme essas avaliaes indicam, as caractersticas poltico-institucionais na aplicao da AAE so condicionadas pela natureza dos processos de tomada de deciso e pela cultura de cada realidade poltica institucional, sendo, portanto, determinadas pelo contexto e estrutura poltica que abrigaro o sistema de AAE. Nesses termos, o contexto institucional ser determinante no estabelecimento dos procedimentos operacionais a serem adotados para sua conduo. Contudo, a experincia internacional indica tambm que a efetividade do sistema de AAE requer a considerao de determinados aspectos polticos, institucionais e procedurais fundamentais para sua conduo, bem como a devida compatibilizao desses aspectos com as especificidades do contexto poltico e institucional de cada pas ou regio.

na Holanda a aprovao consiste na realizao de E-test e/ou pela comisso de AIA .

QUADRO I RESUMO DAS ABORDAGENS INSTITUCIONAIS

BASE LEGAL/NORMATIVA NEPA, 1970(*) Diretiva do gabinete-1999 PROCEDIMENTO -AIA( programtica) -Diretrizes da CEQ Conforme Diretiva METODOLOGIA /GUIA - similares aos aplicados na AIA de projetos - GUIAS

PASES
EUA (Federal) CANAD GR-BRETANHA

- listagens /matrizes /anlise de consistncia / abordagem INEXISTENTE GUIAS (**) econmica PASES BAIXOS Legislao da AIA de - similares aos aplicados na -AIA de projetos III. Critrios de 1987(***) AIA de projetos D.S - E-test conforme listagem IV. No h guias e critrios de DS formais No h guias formais NOVA ZELNDIA No mbito do RMA - listagens -matrizes AUSTRLIA Em alguns Estados Procedimentos formais nos ... Estados com legislao DINAMARCA Resoluo administrativa - Planejamento AIA Listagens de critrios de - GUIAS (1993/1995) desenvolvimento sustentvel SUCIA INEXISTENTE Planejamento Peritos / listagens / matrizes AIA HONG-KONG Diretiva do Governo No h procedimentos Seo de informao formais/diretrizes reduzidas ambiental FINLNDIA INEXISTENTE Guia (1992) Diretrizes FONTE: Partidrio, 1996/2001; MMA, 2001. (*) mesma legislao que instituiu a AIA de projetos (**) elaborados em 1991, revisados em 1993 e 1998. (***) lista de atividades sujeita a AAE

Como aspectos polticos e institucionais fundamentais, as referidas avaliaes e recomendaes da experincia internacional concluram que sua efetividade ser funo da capacidade poltico-institucional de: a) Formular e implementar uma estratgia de sustentabilidade ambiental que reflita objetivamente as definies dos objetivos da gesto ambiental e suas relaes com os objetivos do desenvolvimento, de maneira que se possa estabelecer um quadro referencial satisfatrio para avaliao das polticas formuladas e conduzidas; b) Estabelecer, nesse contexto poltico, as relaes substantivas e decisrias que a AAE dever assegurar com os mecanismos tradicionais de deciso;

c) Considerar, primordialmente, a sua natureza mais poltica que tcnica. Portanto, o contexto institucional deve considerar responsabilidades institucionais e funcionais e a interligao institucional necessria para assegurar o comprometimento de responsabilidades e atribuies nas instncias cruciais de tomada de deciso no processo de formulao das polticas, planos e programas governamentais; d) Garantir a transparncia das decises recorrendo aos procedimentos de envolvimento pblico existentes e praticvel e disponibilizando as informaes antecipadamente atravs de mecanismos adequados; e) Privilegiar a aplicao de metodologias mais simples e a adoo e sistematizao de guias orientadores; f) Garantir abertura e flexibilidade na tomada de deciso seja pela vontade poltica de usar a AAE, seja pelo mecanismo administrativo de sua implementao; g) Engendrar uma estrutura poltica que possa respaldar o estabelecimento dos princpios, objetivos e das estratgias para um desenvolvimento sustentvel nos nveis federal e estadual, bem como o estabelecimento dos referenciais de sustentabilidade (indicadores, critrios, aspectos, etc); h) Desenvolver planos de ao das atividades representativas, de modo a permitir a tomada de decises integradas, o acompanhamento e a implementao de uma poltica de sustentabilidade, e prover orientaes e instrues sobre os instrumentos operacionais, objetivos prioritrios, estratgias e critrios de qualidade; i) Estabelecer uma relao entre a AAE e as polticas e planejamentos existentes, e seus processos de tomada de deciso, mediante abordagens integradas de gerenciamento e planejamento de recursos. A partir da prtica desenvolvida deve-se buscar extrair as possveis lies que torne maior a integrao dos processos decisrios; j) Dispor de uma estrutura institucional e administrativa capaz de supervisionar o processo de AAE, de coordenar as atividades inter-setoriais, que contribuem para o estabelecimento do processo de conduo e para garantir a efetivao dos estgios prvios e das atividades de acompanhamento; k) Buscar maior responsabilidade e comprometimento no mbito ministerial, consultando os ministrios para a identificao de reas polticas e do conjunto de instrumentos vinculados, para a determinao das inter-relaes entre as reas polticas (e o conjunto de

instrumentos vinculados) e o desenvolvimento sustentvel e para o fornecimento de guias orientadoras para acompanhar as tarefas relacionadas; l) Tornar a AAE o mais adaptada possvel aos processos de deciso existentes; m) Desenvolver a estrutura reguladora necessria capaz de garantir a consistncia e efetividade dos princpios, procedimentos e mtodos de AAE. 6. AS POSSIBILIDADES DA APLICAO DA AAE NO BRASIL A insero da questo ambiental nas instncias decisrias estratgicas pressupe a existncia de um contexto poltico favorvel susceptvel s mudanas institucionais, indispensveis para a considerao da questo ambiental como uma questo poltica objetiva, tanto quanto ao uso e s destinaes sociais dos ecossistemas e dos recursos naturais, como da deciso sobre os danos ambientais socialmente aceitveis, que as apropriaes representam. A sustentabilidade poltica de uma iniciativa pblica funo direta da capacidade de organizao e ingerncia da sociedade e, sobretudo, do grau de reivindicao de cidadania ambiental. O grau de cidadania ambiental, por sua vez, deve se refletir no arcabouo institucional e nas instncias decisrias determinantes do processo de desenvolvimento. Nesses termos, a sustentabilidade institucional torna-se no somente um componente determinante para assegurar o cumprimento das decises polticas, mas tambm para garantir e manter sua sustentao poltica da iniciativa e vice-versa. A viabilizao da sustentabilidade poltica pressupe a disponibilidade de um determinado estgio, ou um crescente processo de democratizao da sociedade, por meio do fortalecimento tanto das organizaes sociais e da sua capacidade de acesso e anlise de informaes, quanto do Estado, mediante o controle social do aparato estatal e da sua maior capacitao para desempenhar as funes que esse novo processo de planejamento governamental exige. No atual contexto poltico e institucional do pas, a viabilizao da AAE no Brasil, nos termos e requisitos recomendados pela experincia internacional, ser condicionada essencialmente pela capacidade poltica de engendrar e construir as condies indispensveis para se atingir esses requisitos. Para tanto, ser exigida a promoo de significativas mudanas institucionais, visando o provimento das condies e dos ajustes indispensveis para a sua devida compatibilizao com as especificidades da realidade brasileira. Nessa perspectiva, a construo da sustentabilidade poltica e institucional passa necessariamente pela superao das

especificidades limitantes existentes, bem como pelo equacionamento necessrio ao fortalecimento das suas especificidades institucionais favorveis. As especificidades do contexto brasileiro foram evidenciadas por AGRA FILHO (2002) na anlise procedida sobre os principais instrumentos de planejamento ambiental disponveis no Brasil (AIA e ZEE). Conforme a referida anlise indica, esses instrumentos possuem caractersticas limitantes que os tornam incapazes de exercer as funes indutoras da noo de sustentabilidade ambiental nas polticas pblicas. Entre essas caractersticas determinantes dessa incapacidade destacam-se a perspectiva de atuao institucional e da gesto ambiental que esses instrumentos representam. Cabe observar que a fragilidade dos mecanismos institucionais adotados e a insatisfatoriedade das formas de participao pblica que envolvem a aplicao desses instrumentos, refletem essa perspectiva,. Essas limitaes configuram a existncia de uma lacuna institucional de atuao da gesto ambiental e se expressam no somente na precria capacidade de articulao e integrao das polticas ambientais com as demais polticas pblicas e entre as esferas governamentais, mas tambm na viso reducionista e de cunho estritamente tcnico que se tem adotado na institucionalidade desses instrumentos. A lacuna institucional se configura no restrito lcus de atuao que esses instrumentos possuem nas diversas instncias decisrias ao longo do processo de planejamento governamental. Esse lcus revela-se circunscrito ao mbito dos projetos de atividades especficas, em que se utilizam o zoneamento ambiental (ZEE) e, sobretudo, a AIA para o licenciamento ambiental instncias ex-post s decises das polticas pblicas estabelecidas. A precariedade da integrao das polticas ambientais s demais polticas pblicas revela a dificuldade de abordagem e o insuficiente respaldo poltico das questes ambientais. Por conseqncia, as questes ambientais no se constituem um objeto de considerao na formulao e conduo polticas pblicas e nas suas instncias decisrias. Ao contrrio, essas instncias so, em geral, refratrias a aes articuladas e receosas de possveis interferncias nas suas competncias. Essa postura tem ocasionado uma abordagem essencialmente marginal em relao s questes ambientais e um foco ostensivo de conflitos institucionais, sobretudo, nas articulaes que envolvem as esferas de governo, particularmente, as tenses de competncia na esfera municipal.

A viso reducionista se configura nas diretrizes e especificaes normativas previstas, as quais se restringem s determinaes ecolgicas ou preservacionistas, e, portanto, destinadas essencialmente proteo de determinados recursos naturais e preservao dos ecossistemas. As diretrizes e determinaes normativas previstas so omissas sobre os limites e/ou condies sustentveis das apropriaes e /ou intervenes nos recursos e/ou nas reas passveis de uso e ocupao. Dessa forma, as delimitaes territoriais e respectivas destinaes abstm-se no que se refere s escalas sustentveis das atividades permitidas, considerando-as como determinaes dadas pelas polticas pblicas. Assim sendo, o estabelecimento de especificaes normativas e/ou exigncias de controle ocorre, caso a caso, no momento do licenciamento ambiental de cada atividade. Nesses termos, torna-se uma abordagem ex-post s decises estratgicas e, portanto, desprovida de qualquer capacidade indutora de uma poltica de desenvolvimento ambientalmente sustentvel. Nessas circunstncias, tornam-se ineficazes os mecanismos decisrios institudos para exercerem quaisquer influncias ou inserir a noo de sustentabilidade ambiental nas instncias estratgicas, como tambm os mecanismos de participao pblica, indispensveis na formulao das polticas pblicas e seus desdobramentos em planos e programas. Constata-se, portanto, uma lacuna institucional que exige uma demanda poltica, que corresponda elevao do status institucional da questo ambiental, tornando-a uma questo fundamental nas formulaes e decises das polticas pblicas. As demandas para a viabilizao da sustentabilidade poltica e institucional da AAE no Brasil devem considerar tambm, como um aspecto desfavorvel de relevncia, o contexto polticoinstitucional, resultante fundamentalmente dos sucessivos planos econmicos de ajustes e estabilidade monetria, institudos durante a dcada de noventa -- e ainda vigentes -- e suas implicaes na capacidade de gesto ambiental disponvel. O quadro atual decorrente, sobretudo da reforma do Estado promovida, em atendimento aos desgnios da abertura comercial, resultou na desmobilizao e no sucateamento das instituies responsveis pelas aes de planejamento governamental e, principalmente, das instituies executoras da poltica ambiental, comprometendo mais ainda suas crnicas deficincias gerenciais. Assim, as limitaes dessas instituies para o exerccio de suas atividades bsicas de gesto ambiental foram agravadas, sobretudo no que se refere s atividades de monitoramento ambiental, cujos

resultados so cruciais para balizar e aprimorar o desempenho e aes dos instrumentos de planejamento ambiental vigentes. No entanto, as anlises procedidas sugerem a existncia de uma tendncia sustentabilidade poltica, pois em razo de diversos aspectos e fatores favorveis, houve avanos significativos na abordagem da questo ambiental. Configura-se, ento, um momento de transitoriedade no contexto poltico institucional nacional, em que se manifesta em uma crescente susceptibilidade da sociedade e da mdia s questes ambientais vinculadas qualidade de vida, assim como pela significativa ampliao de espaos institucionais alcanados para o seu tratamento. Como fatores favorveis, que podem ser fortalecidos ou adequados para a viabilizao de mudanas institucionais, devem ser considerados os significativos avanos alcanados na base legal disponvel e nos procedimentos operacionais praticados, entre os quais se destacam: Avano jurdico obtido com os dispositivos constitucionais e seus desdobramentos e seu fortalecimento com a edio da lei de direitos difusos e a lei de crimes ambientais (lei 9605/98); Os avanos propiciados a partir da prtica de colegiados interinstitucionais envolvendo as esferas de governo, setores empresariais e a sociedade civil, como mecanismo operacional de articulao institucional e de equacionamento de conflitos, tais como os conselhos estaduais, os comits de bacias, conselhos do ZEE; As recentes experincias de articulaes interinstitucionais para o licenciamento ambiental conjunto para uma determinada regio ou bacia hidrogrfica; A experincia adquirida com a prtica de elaborao dos EIA para apreciao dos projetos de atividades especficas, proporcionando um domnio significativo de metodologias de avaliao de impactos ambientais bem como na ampliao de conhecimentos sobre as medidas de mitigao necessrias; A experincia adquirida a partir das audincias pblicas, vinculadas discusso de propostas de ZZE, Planos de manejo de APA e para os processos de AIA de projetos, bem como da avaliao crtica desses mecanismos; A capacitao adquirida nas atividades de gerao e sistematizao de dados e informaes para fins de diagnsticos ambientais;

A crescente capacitao de profissionais, propiciada pelas novas demandas de consultorias especializadas e, sobretudo, pelas diversas alternativas de formao que tm surgido nos centros universitrios. Aliada a esse contexto institucional promissor, relevante tambm a experincia adquirida a

partir das aes bsicas de gesto ambiental. Essa experincia constitui uma massa crtica significativa de profissionais capazes de adquirirem, no curto prazo, uma capacitao suficiente para a implementao de novos instrumentos e, dessa forma, promover o encadeamento das aes indispensveis para se viabilizar um novo patamar na gesto ambiental. Seria importante ressaltar ainda que, embora persistam as condies insatisfatrias da participao pblica, sobretudo diante da assimetria nas informaes disponibilizadas pelos rgos responsveis, foram significativas as contribuies e os avanos observados na capacidade de organizao da sociedade e das entidades ambientalistas em particular, sendo auspiciosas as alternativas de articulaes e as contribuies que podem resultar dessas participaes. A crescente importncia que a questo ambiental vem adquirindo perante a sociedade nacional sugere existir uma tendncia favorvel a uma cobrana social maior e ao fortalecimento da cidadania ambiental. Essa tendncia exigir a adoo de mecanismos efetivos de participao pblica e de atuao estatal. A crescente ateno da mdia s questes ambientais pode ser vista como um reflexo da relevncia desses fatores dentro do novo contexto poltico institucional no pas. Essa realidade tem se refletido tambm no mbito governamental, induzindo algumas iniciativas importantes na abordagem da questo ambiental e suas implicaes polticas. Assim, esforos tm sido despendidos no cumprimento das determinaes assumidas na Conferncia do RIO (CNUMAD 92), como a formulao da AGENDA 21 Nacional. Cabe ressaltar ainda que a prtica recente do planejamento governamental, o desenvolvimento sustentvel nas diretrizes do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) e da sustentabilidade ambiental, como atributo da sua estrutura decisria, passam a ser considerados de modo explcito, embora essa considerao seja desprovida de uma coerncia conceitual e de uma efetivao operacional. So auspiciosas tambm algumas iniciativas especficas do Ministrio de Meio Ambiente, visando engendrar articulaes intergovernamentais importantes para a

poltica ambiental, tais como a Agenda Nacional de Meio Ambiente 2001-2002, a Rede de Estatsticas Ambientais, em parceria com o IBGE e, sobretudo, os estudos em curso sobre a aplicao da AAE no Brasil. Essas iniciativas refletem, portanto, a existncia de um ambiente receptivo a novos mecanismos de atuao, buscando um novo patamar de articulao da gesto ambiental com as demais polticas pblicas. Dispe-se, portanto, de um contexto poltico-institucional promissor para engendrar as mudanas institucionais indispensveis a um novo padro de gesto ambiental, sob o paradigma da sustentabilidade ambiental do desenvolvimento. Esse cenrio promissor e de transitoriedade para uma nova trajetria institucional no Brasil torna oportuna a adoo da AAE como um instrumento capaz de desencadear e engendrar as condies institucionais indicadas e de se tornar, portanto, uma alternativa capaz de preencher tanto a lacuna institucional observada nas funes de planejamento governamental quanto tambm de sistematizar a incorporao da perspectiva da sustentabilidade ambiental nas suas instncias decisrias estratgicas. 5. Uma estratgia de institucionalidade Conforme ressaltado no tpico sobre os subsdios da prtica internacional, a possibilidade de implementao da AAE no Brasil ser determinada pela capacidade poltica e institucional de engendrar e formular uma estratgia de institucionalidade que venha superar as especificidades limitantes da gesto ambiental, e do planejamento ambiental em particular. Considera-se importante ainda de promover um processo de construo dos requisitos fundamentais para a sua aplicao. Esses requisitos so recomendados pela prtica internacional, devendo ser compatibilizados com a realidade brasileira. Nesse sentido, aborda-se a seguir um delineamento sobre os aspectos considerados mais apropriados para o balizamento da institucionalidade da AAE no Brasil. Um aspecto preliminar, fundamental para o balizamento de uma proposta de institucionalidade da AAE no Brasil, seria a definio do modelo de abordagem mais apropriado a nossa realidade institucional. Considerando a fragilidade e incipincia da prtica do sistema de planejamento governamental vigente, seria prudente a adoo do modelo de abordagem institucional estruturada na experincia existente de avaliao de impactos ambientais de projetos (de baixo para cima). Isso corresponderia a uma extenso, com as devidas adequaes,

dessa atuao para os nveis mais estratgicos dos planos e programas governamentais10. A adoo dessa abordagem, alm de dispor de uma base de conhecimento, adquirido com as prticas da avaliao de impactos ambientais de projetos de atividades especficas, se beneficiaria tambm das experincias metodolgicas conhecidas e aplicadas em planos regionais e/ou em determinados setores estratgicos, como o setor energtico e de transportes, entre outros. Assim, essa abordagem de atuao na esfera da mesoplanificao (planos e programas) seria favorecida pela disponibilidade de um conjunto de procedimentos metodolgicos, exigindo-se somente a sua devida compatibilizao aos propsitos especficos da AAE, alm de uma fase experimental para o desenvolvimento e aperfeioamento sistemtico. A experincia adquirida nessa fase preliminar se tornaria, ento, a fonte de orientao para a extenso da AAE para a esfera de formulao de polticas. Caberia salientar ainda como aspecto favorvel a essa abordagem, refere-se possibilidade de resgatar e aprimorar prticas de planejamento na esfera municipal e de viabilizar, em curto prazo, essas prticas em setores emergentes como o de recursos hdricos e florestais. A partir da definio desse modelo, a institucionalizao da AAE estaria condicionada existncia de certos requisitos bsicos indicados nas prticas internacionais existentes, bem como possibilidade de superao das especificidades limitantes a que esto submetidos os instrumentos de planejamento ambiental no Brasil. Desse modo, entre outros requisitos recomendados pela prtica internacional, identifica-se como fundamental para a institucionalidade da AAE no Brasil a considerao dos seguintes princpios bsicos: A descentralizao da responsabilidade. Cada setor (Ministrio ou Secretaria) responsvel pela considerao dos potenciais impactos ambientais que possam resultar das suas propostas; O respeito ao poder discricionrio dos setores governamentais. O processo implantado no deve interferir no poder discricionrio de cada setor (Ministrio ou Secretaria) para identificar, avaliar e controlar os impactos ambientais provocados por suas propostas. Cada setor deve, portanto, possuir autonomia para definir seus procedimentos metodolgicos, inclusive em relao participao pblica e/ou necessidade de contratao de servios especializados para sua elaborao;

10 cabe observar que o Plano Plurianual PPA , principal procedimento disponvel no sistema de planejamento vigente, constitui-se essencialmente na proposio de planos e programas setoriais e/ou regionais.

E a flexibilidade normativa necessria para viabilizar a compatibilizao dos distintos processos de planejamento existentes e para superar possveis entraves, tendo em vista o reconhecimento das limitaes metodolgicas e dos procedimentos de avaliao. Esses aspectos tornam-se cruciais para superar a rigidez estrutural vigente de ministrios

quase autnomos, visando possibilitar a sistematizao das articulaes indispensveis para se engendrar uma cultura cooperativa de participao, de negociao e de consenso poltico e capaz de transcender as vises setoriais, estabelecendo-se, assim, um cenrio favorvel identificao de alternativas de superao das limitaes vinculadas carncia de integrao intergovernamental. Nesse sentido, uma estratgia de institucionalidade da AAE no Brasil deve centrar os esforos preliminarmente na viabilizao de procedimentos de interao intersetoriais, aliando a isso um maior comprometimento pblico das agncias governamentais com a questo ambienta. Assim, as medidas de institucionalizao devem privilegiar a induo de procedimentos prprios e autnomos de considerao da perspectiva ambiental, que resultem de subsdios fornecidos ou gerados por processos interativos entre outros setores. Devem considerar tambm, como indispensvel, uma maior transparncia e publicizao das propostas e percepes das agncias e/ou setores governamentais proponentes, em relao aos potenciais impactos ambientais de suas aes. Considera-se, ento, que seria suficiente, nessa fase preliminar de institucionalidade da AAE, a simples iniciativa de que se comprometam publicamente com a avaliao ambiental desenvolvida acerca de suas propostas. Nessa linha estratgica, pode-se considerar uma ao preliminar de induo de procedimentos interativos de carter consultivo, como promoo da articulao intergovernamental, mas prevendo-se na mesma ao o estabelecimento de mecanismos que venham obter um forte comprometimento pblico no sentido de considerar a perspectiva ambiental nas formulaes das polticas, planos e programas governamentais. Simultaneamente, seriam desenvolvidos os levantamentos e estudos necessrios para o balizamento de diretrizes de sustentabilidade ambiental que devem ser observadas, pelos setores, para as regies que suas propostas incidem. O desenvolvimento conjunto desses estudos, envolvendo os diversos setores/regies em cada plano, ou programa em questo, pode se tornar uma iniciativa preliminar para identificar procedimentos operacionais de articulao intergovernamental e, sobretudo, para engendrar a sistematizao de uma prtica de integrao.

Nesse sentido, uma medida preliminar fundamental seria institucionalizar um mecanismo de induo da prtica de autoprocedimentos pelas agncias governamentais, que sejam capazes de explicitar as questes ambientais envolvidas em suas propostas. Uma medida ou ao complementar seria, a partir dos resultados das prticas da fase preliminar, a adoo de procedimentos normativos de sistematizao das interaes intergovernamentais, visando a uma efetiva integrao. O instrumento de formalizao desse mecanismo deve ser compatibilizado ao contexto decisrio de cada esfera governamental, com a finalidade de manter os princpios de responsabilidade descentralizada e de respeito ao poder discricionrio de cada setor, anteriormente mencionados. Quanto via de institucionalizao da AAE, salienta-se como aspecto a ser devidamente examinado a pertinncia do uso de uma lei ou uma determinao jurdica circunscrita aos procedimentos administrativos do poder executivo, ou ainda por uma deliberao de um colegiado interinstitucional. Seria temerrio, por exemplo, adotar-se uma deliberao do Conselho Nacional de Meio Ambiente, na medida em que se trata de um colegiado no mbito de um dos ministrios. A possibilidade do entendimento de que isso constituiria uma subordinao dos outros ministrios ao de Meio Ambiente, poderia suscitar resistncias. A partir dessa perspectiva, e observando-se as recomendaes internacionais, a institucionalidade da AAE deve ser estruturada considerando a maior vinculao ou adaptao possvel aos processos e instncias decisrias existentes. Com esse propsito, devem ser consideradas as instncias de tomada de deciso existentes em cada setor e a devida compatibilizao com os colegiados existentes, sobretudo aqueles envolvidos com a gesto ambiental, tais como os comits de bacias hidrogrficas, os consrcios intermunicipais, os conselhos de ZEE, entre outros. Contudo, diante dos princpios de descentralizao considerados, torna-se prudente que o envolvimento desses colegiados seja circunscrito essencialmente ao carter de anuncia, ou seja, exercendo a funo consultiva no estabelecimento de diretrizes e critrios de sustentabilidade de um determinado plano ou programa setorial ou para determinada regio. Esses colegiados cumpririam o papel tambm de frum privilegiado para a apresentao dos resultados da AAE e para o comprometimento pblico das agncias governamentais promotoras das propostas, na medida em que esto constitudos por setores representativos do governo e

da sociedade. Entretanto, diante das diversas formas e dos processos exigidos para a apreciao em cada colegiado, torna-se fundamental a adoo de procedimentos especficos compatveis com a natureza de cada proposta. Cabe observar ainda a importncia de se considerar os custos envolvidos nos prazos de tramitao desses procedimentos em cada uma dessas instncias. Considerando essa concepo de institucionalidade torna-se tambm relevante que a implementao da AAE priorize determinados setores e regies cujas prticas de formulao e execuo de planos e programas estejam mais familiarizadas com os procedimentos de gesto ambiental. Alm disso, importante considerar que a precria base de informaes disponveis sobre a realidade ambiental, bem como a deficincia dos sistemas de monitoramento ambiental existentes, sugerem que a adoo da AAE seja preliminarmente conduzida em setores e regies de escalas compatveis com a disponibilidade de uma prtica de gesto ambiental e com a demanda dessas informaes. As experincias adquiridas pelos comits de bacias, por exemplo, so promissoras e auspiciosas em termos de articulao interinstitucionais e de provimento satisfatrio de informaes que torna esses comits capazes de funcionar como fruns experimentais de aplicao da AAE e se instituir como um procedimento institucional importante para balizar os planos de aproveitamento/utilizao das bacias hidrogrficas. O mesmo raciocnio caberia aos programas de saneamento, tais como os Programas de Despoluio da Baa da Guanabara/RJ e da Baa de Todos os Santos/Ba , e aos setores que, em funo de uma prtica existente, possuem profissionais envolvidos na evoluo da gesto ambiental, tais como setor de energia e da rea petrolfera. Em relao participao pblica, considera-se que sua viabilizao mediante os colegiados existentes seria satisfatria nessa fase preliminar. Caberia, entretanto, se estabelecer procedimentos que assegurem a maior contribuio possvel dos setores envolvidos. Assim, torna-se indispensvel disponibilidade das informaes existentes, de forma a garantir a equidade dos dados disponibilizados entre os agentes e atores envolvidos. Os procedimentos metodolgicos requeridos para o desenvolvimento da AAE constituem-se essencialmente naqueles disponveis e/ou indicados pela prtica internacional, exigindo-se somente as devidas adequaes em relao s especificidades da proposta (plano ou programa), das informaes requeridas, da expresso territorial, etc. Nesses termos, considera-

se fundamental o desenvolvimento de guias (setoriais e regionais) de orientao e do estabelecimento de diretrizes e critrios de sustentabilidade como parte determinante do processo de construo desses procedimentos. Outro aspecto fundamental que esses procedimentos ressaltem a importncia da anlise de alternativas das propostas de planos e/ou programas e que sejam capazes de fornecer elementos e critrios para a formulao dos seus projetos especficos. Como procedimento de reviso ou apreciao da qualidade da AAE, mantendo-se o princpio da responsabilidade descentralizada, considera-se conveniente o uso de procedimentos, sob a coordenao da prpria agncia, com envolvimento ou participao de especialistas no integrantes do seu quadro funcional. Mtodos similares ao mtodo delphi (avaliao procedida mediante pareceres de especialistas), por exemplo, pode ser considerado um procedimento preliminar para essas revises. A relativa simplicidade dessas medidas sugere, ento, a factibilidade de uma proposio de institucionalidade da AAE perfeitamente compatvel com a realidade brasileira e capaz de viabilizar a transio da gesto ambiental reativa vigente para um padro de gesto pr-ativo e sob a perspectiva da sustentabilidade do desenvolvimento.

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