Cadernos

Gesto Pblica e Cidadania

Governo Local e Novas Formas de Proviso e Gesto de Servios Pblicos no Brasil

Autora: Marta Ferreira Santos Farah

Volume 4

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA

GOVERNO LOCAL E NOVAS FORMAS DE PROVISO E GESTO DE SERVIOS PBLICOS NO BRASIL

Marta Ferreira Santos Farah

Volume 4 Junho de 1997

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA

A Autora

Marta Ferreira Santos Farah

Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo. Professora da EASP da Fundao Getlio Vargas de So Paulo, participou do processo de implantao do Programa Gesto Pblica e Cidadania e vice-coordenadora do Programa desde 1995.

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Resumo
O artigo analisa iniciativas inovadoras de governos estaduais e municipais, as quais configuram novas polticas pblicas e novas formas de gesto, que se contrapem a algumas das caractersticas crticas do padro tradicional de ao do Estado no Brasil. Dentre as tendncias de mudana analisadas, destacam-se, enquanto novas polticas, as relativas incluso de novos segmentos sociais no espao da cidadania, e as que resultam da redefinio da natureza dos servios a serem prestados ao cidado, com nfase dimenso preventiva e qualidade. No que se refere s alteraes na gesto, destacam-se como tendncias importantes: a)reduo da distncia entre Estado e cidado; b)participao de entidades da sociedade civil na formulao e implementao de polticas pblicas; c)integrao das diferentes polticas pblicas; d)articulao entre nveis de governo e e)modernizao da gesto das organizaes estatais. Palavras chaves: gesto pblica; cidadania; polticas sociais; polticas pblicas; governo local; servios pblicos.

Abstract
The article analyses a set of innovative programs promoted by State and Local Government in Brazil, and suggests that changes on public policies and in public administration are taking place, mainly at the subnational level of government. The main innovative trends in public policy are: a) the inclusion within the space of citizenship of groups that were until now not focused by the State and b)changes in the nature of services with emphasis on the preventive and quality aspects. The main changes on service management, on the other hand, consist of: a) the reduction of the gap between the citizen and state agencies and policies; b)an increased civil society participation in the formulation and implementation of public policies; c)cooperation between different levels of government and the integration of policies and e)modernization of state agencies administration.

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ndice
1. Introduo........................................................................................................................... 7 2. Condicionantes da emergncia de iniciativas inovadoras .................................................. 8 3. Os programas de administrao pblica analisados......................................................... 11 4. Tendncias de mudana na administrao pblica e subnacional........................................... 16 4.1 Novas polticas .................................................................................................. 16 4.2 Novas formas de gesto..................................................................................... 23 5. Concluso ......................................................................................................................... 38 6. Referncias bibliogrficas ................................................................................................ 40

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1. INTRODUO
Este artigo analisa tendncias recentes da Administrao Pblica no Brasil, destacando a emergncia de iniciativas inovadoras promovidas por governos municipais e estaduais, as quais se contrapem a algumas das caractersticas crticas do padro tradicional de ao do Estado no Brasil. Tais iniciativas revelam que alguns passos tm sido dados pela administrao pblica no pas, no sentido da ampliao e consolidao da cidadania, implicando a articulao de mudanas nas formas de gesto a mudanas no prprio contedo das polticas pblicas. Num momento fortemente marcado pelo descrdito com relao ao estatal, em que determinadas prticas viciadas do setor pblico tendem a ser vistas como parte da prpria natureza do Estado, importante chamar a ateno para alternativas de ao estatal formuladas e implementadas em todo o pas, as quais respondem a demandas hoje postas por segmentos expressivos da sociedade brasileira e que sugerem um movimento de busca de superao tanto das prticas clientelistas e particularistas como da inrcia burocrtica que nos ltimos anos haviam se tornado, no imaginrio coletivo, sinnimo da administrao estatal. Talvez se possa dizer, numa perspectiva otimista, que tais iniciativas constituem o embrio de um processo de construo de um novo Estado no Brasil, a um s tempo mais democrtico e mais eficiente, um Estado mais permevel s exigncias e dinmica da sociedade civil. As reflexes desenvolvidas neste trabalho baseiam-se em anlise de programas e aes da administrao pblica inscritos no Programa Gesto Pblica e Cidadania, uma iniciativa conjunta da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, da Fundao Getulio Vargas EAESP-FGV - e da Fundao Ford, cujo objetivo consiste na premiao e disseminao de iniciativas inovadoras de governos municipais, estaduais e de organizaes dos povos indgenas. No primeiro ano do programa - 1996 - foram recebidas 629 inscries de diversos pontos do territrio nacional, sinalizando a existncia de um movimento importante de busca de solues para os graves problemas que atingem os cidados em seu cotidiano. A amostra de experincias reunida pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, indica, por outro lado, a necessidade de se criarem mecanismos de divulgao das iniciativas em curso, em geral confinadas prpria localidade e regio em que ocorrem e a uma rede informal de troca de

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experincias, assim como a importncia de se analisar este movimento de mudana, identificando as principais tendncias de inovao na administrao pblica brasileira no nvel subnacional, que contribuem para o avano da cidadania no pas. O artigo est estruturado de forma a situar as iniciativas de gesto pblica analisadas no trabalho com relao a um processo mais geral de Reforma do Estado e das polticas pblicas no pas. Isto por se entender que os programas implementados por governos municipais e estaduais no constituem iniciativas isoladas, de carter pontual, mas se inserem em um processo mais geral de reformulao do papel do Estado e de seu padro de gesto, que teve incio nos anos 80. O artigo inclui, assim, uma parte inicial, em que se discutem os principais condicionantes da emergncia de novas propostas de ao do Estado, assim como a evoluo da agenda de Reforma.. Em seguida, apresentam-se as principais caractersticas da amostra de programas de administrao pblica discutida no trabalho, para, finalmente proceder-se anlise das tendncias de mudana sugeridas por estes programas.

2. CONDICIONANTES DA EMERGNCIA DE INICIATIVAS

INOVADORAS
A formulao de alternativas de ao do Estado na rea social no Brasil, processo que vem ocorrendo desde o incio da dcada de 80, marcada por dois condicionantes principais: o processo de democratizao e a crise do Estado e de sua capacidade de investimento. De um lado, com a democratizao do regime, explicitou-se uma pauta de reivindicaes relativa rea social e proviso de servios pblicos, tendo como eixos a democratizao das estruturas de proviso e a universalizao do acesso, sob inspirao do modelo do Estado do Bem-Estar. De outro lado, a crise veio impor restries concretizao destas aspiraes, ao mesmo tempo em que contribuiu para a difuso de um clima ideolgico anti-estatal, ao qual se somou a crtica interna ao padro brasileiro de interveno do Estado na rea social. Dentre as caractersticas do padro brasileiro de interveno estatal na rea social que prevaleceu no pas at o incio dos anos 80, destacam-se (AURELIANO E DRAIBE,
e FARAH, 1997) 1989; DRAIBE, 1992

a)centralizao decisria e financeira na esfera federal;

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b)fragmentao institucional; c)gesto das polticas sociais a partir de uma lgica financeira levando segmentao do atendimento e excluso de amplos contingentes da populao do acesso aos servios pblicos; d)atuao setorial; e)penetrao da estrutura estatal por interesses privados; f)conduo da poltica sociais segundo lgicas clientelistas; g)padro verticalizado de tomada de decises e de gesto e burocratizao de procedimentos ; h)excluso da sociedade civil dos processos decisrios; i)opacidade e impermeabilidade das polticas e das agncias estatais ao cidado e ao usurio; j)ausncia de controle social e de avaliao. A partir do final da dcada de 70, definiu-se uma agenda de Reforma da ao do Estado na rea social, que inspirou inicialmente iniciativas inovadoras de governos estaduais de oposio, consolidando-se posteriormente na Constituio de 88. Neste primeiro momento, procurava-se romper com o padro anterior de interveno estatal, recaindo a nfase das propostas ento formuladas sobre a democratizao dos processos decisrios e a eqidade das polticas, sendo a democratizao vista como condio da eqidade dos resultados. Tratava-se, neste momento, de implementar mudanas no apenas no regime poltico, mas tambm no nvel das polticas pblicas - do Estado em ao - e do aparelho do Estado, aspecto que constituiu o eixo privilegiado das demandas societrias por Reforma do Estado no pas, a partir da segunda metade dos anos 70. ODonnell, chamando a ateno para a importncia desta segunda etapa do processo de democratizao, distingue quatro dimenses da democratizao das polticas pblicas ou do Estado em ao(ODONNEL, 1992): a. mudanas no processo decisrio; b. mudanas no contedo das decises; c. mudanas no processo de implementao das polticas e

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d. mudanas nas agncias pblicas. Assim, na primeira metade dos anos 80, ao mesmo tempo que se processava a transio para um regime democrtico, iniciava-se tambm um processo - mais lento e, de certa forma, mais complexo - de transformao das polticas pblicas. No caso das polticas sociais, tratava-se, ento de (re)definir que poltica social promover (e que polticas, considerando cada setor em particular), dirigida a que segmentos sociais - o contedo das polticas sociais (novas polticas); de reestruturar o processo decisrio que caracterizava no perodo autoritrio a formulao das polticas sociais; de alterar o modo de implementao das polticas, incluindo as estruturas de financiamento, e de reformar o aparelho de Estado, responsvel pela execuo das polticas (novos processos e novas formas de gesto). Neste primeiro momento, as propostas enfatizadas foram a descentralizao e a participao dos cidados na formulao e implementao das polticas. Como mostra Draibe(DRAIBE,1992), do ponto de vista da orientao substantiva das polticas sociais, procurava-se caminhar, sob o impulso das foras democratizantes, para um Estado do Bem-Estar do tipo institucional-redistributivista, de corte social-democrata, caracterizado pela concepo universalista de direitos sociais. Num segundo momento, a escassez de recursos passou a ser uma questo central, ao limitar a capacidade de investimento do Estado, afetando tambm sua capacidade de resposta s demandas crescentes na rea social. Assim, ao lado da preocupao com a democratizao dos processos e com a eqidade dos resultados, foram introduzidas na agenda preocupaes com a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao estatal, assim como com a qualidade dos servios pblicos. Assim, no final dos anos 80 e nos anos 90, as propostas se redefiniram, sendo enfatizadas alm da tese da descentralizao, retomada no novo contexto - a necessidade de estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas formas de articulao com a sociedade civil, envolvendo a participao de ONG, da comunidade organizada e do setor privado, na proviso de servios pblicos; e a introduo de novas formas de gesto nas organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade e eficincia, superando a

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rigidez derivada da burocratizao de procedimentos e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios(DRAIBE E AURELIANO, 1989; DRAIBE, 1992 E FARAH, 1997)1. tendo tal agenda por referncia que se podem analisar iniciativas governamentais sobretudo de governos locais - implantadas desde os anos 80, as quais assinalam a emergncia de novas formas de gesto pblica no pas.

3. OS PROGRAMAS DE ADMINISTRAO PBLICA ANALISADOS Os programas analisados fazem parte, como mencionado anteriormente, de banco de dados composto por programas e projetos governamentais inscritos, em 1996, no Programa Gesto Pblica e Cidadania, iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e da Fundao Ford. Os programas analisados so originrios de todas as regies do pas, destacando-se a regio Sudeste, com 60,7% dos programas inscritos, seguindo-se a regio Sul, com 21,3%, e o Nordeste, de onde so 9,9% dos programas. Embora com um nmero pequeno de programas esto tambm representadas as regies Centro-Oeste e Norte, responsveis respectivamente por 5,1% e 2,7% dos programas analisados (dois programas so interregionais, representando 0,3% dos casos), como pode ser visto na tabela 1, a seguir. Tabela 1 Participao dos programas por regio Regio programas valor absoluto Total Sudeste Sul Nordeste centro-oeste Norte inter-regionais 629 382 134 62 32 17 2 (%) 100,0 60,7 21,3 9,9 5,1 2,7 0,3

exceo dos estados de Tocantins, Sergipe e Rio Grande do Norte, todas as unidades da federao tiveram programas inscritos. As participaes mais expressivas, como pode ser visto na tabela 2, foram as do Estado de So Paulo, com 29,3% das inscries; Minas

1 A agenda aqui apresentada de forma sinttica procura destacar tendncias gerais, no discriminando as diferenas entre diferentes perspectivas tericas e polticas. A respeito das propostas feitas por neoliberais e progressistas, ver DRAIBE, 1993 e FARAH, 1997.

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Gerais (22,6% das inscries); Paran (8,7% das inscries) e Rio Grande do Sul (8,6% das inscries). Os programas analisados correspondem a iniciativas governamentais em diversas reas. Na tabela 3, so apresentadas as reas que tiveram mais programas ou projetos inscritos (at a 10 posio), sendo importante destacar que tais reas foram indicadas pelos responsveis pelos programas, correspondendo algumas a setores de ao de governo, outras a mecanismos ou formas de gesto. Neste ltimo caso, os programas envolvem medidas que incidem sobre diversos aspectos relacionados gesto do setor pblico, orientados quer para a democratizao da ao estatal, quer para uma melhor proviso dos servios prestados pelo Estado. Tabela 2 Participao dos programas por unidade da federao Estado Total So Paulo Minas Gerais Paran Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Santa Catarina Cear Pernambuco Esprito Santo Mato Grosso do Sul Mato Grosso Rondnia Gois Piau Bahia Maranho Paraba Distrito Federal Amazonas Par Acre Alagoas Amap Roraima Sergipe Tocantins Rio Grande do Norte Brasil (inter-regionais) programas valor absoluto 629 184 142 55 54 40 25 21 17 16 11 9 8 8 7 6 5 5 4 3 3 2 1 1 1 ---2 (%) 100,0 29,3 22,6 8,7 8,6 6,4 4,0 3,3 2,7 2,5 1,7 1,4 1,3 1,3 1,1 1,0 0,8 0,8 0,6 0,5 0,5 0,3 0,2 0,2 0,2 ---0,3

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Envolvem, portanto, medidas de carter horizontal, que privilegiam o processo e os meios (o como), ora incidindo sobre um setor especfico, ora recortando polticas especficas de proviso de servios pblicos (participao, por exemplo). Chama a ateno, tambm, a presena de programas que envolvem uma articulao rural-urbano e se orientam para o desenvolvimento local, indo alm da problemtica tradicional dos servios urbanos. Finalmente, temticas novas como a ambiental e a posta por segmentos especficos da sociedade civil, como crianas e adolescentes, recortam a diviso tradicional de servios pblicos e das polticas sociais, sua presena entre os programas inscritos em 1996 no Programa Gesto Pblica e Cidadania sendo indicativa da relevncia que assumem no atual cenrio da administrao pblica brasileira. A questo ambiental aparece no apenas de forma explcita em campos como desenvolvimento sustentvel, mas uma questo presente em diversos dos programas inscritos, integrando em vrios casos a problemtica rural urbana. Tabela 3 Programas segundo reas de atuao governamental reas Total Educao Sade crianas e adolescentes cultura, lazer e esporte formas de gesto e planejamento Habitao participao popular desenvolvimento regional e local agropecuria e pesca desenvolvimento sustentvel Assistncia social programas inscritos valor absoluto 629 98 81 50 38 38 29 29 21 20 18 18 (%) 100,0 15,6 12,9 8,0 6,0 6,0 4,6 4,6 3,3 3,2 2,9 2,9

A anlise desenvolvida a seguir dever considerar o conjunto dos programas, procurando destacar movimentos de mudana identificados nas diversas reas de atuao estatal, recorrendo-se para exemplificar tais tendncias a casos de diversas reas em que se constatem mudanas no campo das polticas sociais e da proviso e gesto de servios pblicos. O primeiro ponto a destacar com relao aos programas governamentais analisados, antes de passar identificao das tendncias de mudana na gesto pblica subnacional no pas, diz respeito elevada participao de programas municipais no conjunto dos projetos: das

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629 inscries no Programa Gesto Pblica e Cidadania, em 1996, 488 (78,5%) foram feitas por rgos municipais, como pode ser visto na tabela 4. Tabela 4 Programas segundo a origem da iniciativa Origem programas valor absoluto Total Municipais estaduais* intermunicipais Organizaes indgenas interestaduais * Inclui quatro programas do Distrito Federal A predominncia da iniciativa local pode ser atribuda a um conjunto de fatores. Em primeiro lugar, o momento em que o programa Gesto Pblica e Cidadania foi lanado (1996), coincidindo com o ltimo ano de governo na esfera municipal, provavelmente favoreceu a inscrio de iniciativas governamentais com, no mnimo, um ano de efetivo funcionamento, condio estabelecida pelo regulamento do programa de premiao. Por outro lado, o interesse de divulgao de iniciativas governamentais tende a ser maior no ltimo ano de governo, por ser este tambm um ano eleitoral. Mas o grande peso das iniciativas municipais tambm reflexo da importncia crescente das aes do governo local no pas nos ltimos anos, o que, por sua vez, pode ser atribudo, entre outros, aos seguintes fatores: 1. transferncia de atribuies do governo central para outros nveis de governo, em particular para o governo municipal, sobretudo daquelas que dizem mais diretamente respeito cidadania social; 2. resposta a reivindicaes da sociedade civil por descentralizao das polticas sociais, desde o incio da dcada de 80; 3. nfase descentralizao na agenda de reforma proposta por diferentes correntes polticas; 4. aumento significativo da participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais desenhada a partir da Constituio de 1988; 629 481 133 07 07 01 (%) 100,0 76,5 21,1 1,1 1,1 0,2

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5. nfase descentralizao na agenda de organismos financiadores internacionais, os quais exercem influncia - direta ou indireta - sobre o desenho das polticas governamentais no pas; 6. maior proximidade do governo local com relao s demandas da populao, o que assume importncia num quadro democrtico; 7. insuficincia das respostas do mercado como alternativa ao desmonte do Estado (e de suas polticas) no nvel federal e necessidade, portanto, de formulao de respostas no nvel local; 8. tendncia de o governo municipal passar a se preocupar com o desenvolvimento da economia local, no quadro da globalizao. A distribuio dos programas de mbito municipal revela, por sua vez, que as iniciativas de mudana no provm apenas de cidades de grande porte. Cidades mdias e pequenos municpios tambm se inscreveram com programas em diversas reas, o que, por um lado, chama a ateno para a problemtica social, econmica e poltica dos pequenos e mdios municpios e, por outro, mostra que a busca de solues alternativas e de novas formas de gesto no um monoplio dos grandes centros. A ttulo de ilustrao de programas inscritos por municpios de pequeno e mdio porte, podem ser mencionados, dentre outros os seguintes: a) Projeto Conviver, programa para idosos, da Prefeitura de Duque Bacelar, no Maranho, (municpio de 7.538 habitantes), em que idosos transmitem a crianas o seu saber ou habilidade - artesanato, culinria, folclore - e participam de festas coletivas em que danam o forr. O propsito do projeto contribuir para resgatando, ao mesmo tempo, o saber popular. b) Programa Nutrir, programa de combate desnutrio infantil desenvolvido pelo Municpio de Apucarana, no Paran (municpio de 94.914 habitantes) atravs de um conjunto articulado de iniciativas em vrias frentes simultneas: produo e distribuio de alimentos de alto valor nutritivo - farinha mltipla, po, leite de soja - a partir de plantas ou parte de plantas de fcil produo ou aquisio e de uso pouco difundido (farelos de trigo e arroz, sementes e folhas de abbora, soja etc.); produo e e utilizao de fitoterpicos e instalao de um centro de recuperao de crianas desnutridas. a reintegrao social do idoso,

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4. TENDNCIAS DE MUDANA NA ADMINISTRAO PBLICA E

SUBNACIONAL
Os programas analisados neste artigo so passveis de leituras mais aprofundadas, seja por um recorte setorial seja por um recorte temtico. Interessava, no entanto, numa primeira abordagem, identificar algumas tendncias bsicas de mudana que os programas inscritos no Gesto Pblica e Cidadania parecem sugerir. possvel identificar dois eixos principais de inovao, considerando-se os 629 projetos inscritos: 1. o tipo e o contedo das polticas (novas polticas); 2. o processo poltico e a gesto de polticas pblicas (novas formas de gesto, novos processos decisrios, novas formas de proviso de servios).

4.1 NOVAS POLTICAS No que se refere ao contedo das polticas, as seguintes tendncias de mudana se destacam no que se refere ao do Estado nas reas sociais e proviso e gesto de servios pblicos. a. Novas polticas em setores tradicionais Uma primeira tendncia de inovao consiste em mudanas na concepo sobre a natureza dos servios prestados, com repercusses sobre a prpria poltica. Constituem exemplo deste tipo de inflexo aes na rea da sade, em que medidas de carter preventivo substituem o padro exclusivamente curativo que vinha prevalecendo neste setor2. Tal o caso de programas de sade da famlia, em que se enfatiza a formao para a sade, no prprio espao familiar, em oposio aos programas tradicionais voltados apenas ao tratamento da doena. Tal perspectiva tem como um de seus desdobramentos importantes a superao da abordagem exclusivamente setorial, envolvendo a integrao em projetos comuns de aes nas reas de sade, saneamento, educao, alimentao, habitao etc.
2Evidentemente, a perspectiva que privilegia a abordagem preventiva no nova, havendo certamente casos anteriores de programas com este carter. Mas, considerou-se inovao, no mbito do Programa GESTO PBLICA E CIDADANIA, mudana, ainda que simples, pequena e de carter incremental, que viabilize transformaes em prticas anteriormente predominantes, o que certamente o caso do exemplo mencionado.

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Pode ser citado como exemplo desta perspectiva o Programa de Sade da Famlia no Mutiro do Serroto, de Campina Grande na Paraba, programa que articula medidas de carter preventivo assistncia propriamente dita, envolvendo a prestao de servios de sade, a criao de um centro de recuperao nutricional, o controle do servio de sade pela populao usuria e a criao de um grupo de recicladores de lixo orgnico, aliando uma medida de carter sanitrio gerao de emprego e renda na localidade. O programa procura superar algumas caractersticas crticas do modelo anterior de proteo social, na rea de prestao de servios de sade, tais como: excluso de parcela da populao do acesso sade, resultante em parte do prprio modelo curativo; abordagem exclusivamente setorial; desarticulao de aes na prpria rea da sade; excluso da populao dos processos decisrios e do controle do servio pblico e centralizao das polticas sociais na esfera federal, resultando, entre outras conseqncias, na limitada autonomia da instncia local para formular e implantar qualquer plano de ao. Parte significativa dos programas da rea de sade envolve aspectos presentes no exemplo citado. Assim, so diversos os programas de sade da famlia, podendo ser citados, dentre outros, os programas premiados pelo Programa Gesto Pblica: a)Sade Global, de Joama, em Minas Gerais, em que equipes multidisciplinares de sade se deslocam para atender as comunidades rurais, desenvolvendo aes de carter preventivo e curativo, e b)Programa Mdico da Famlia, de Londrina, no Paran, no qual a equipe de sade, que inclui agentes comunitrios, reside no distrito rural, atuando de forma a prestar ateno integral sade da comunidade. Boa parte dos programas, por outro lado, envolve, como parte integrante da perspectiva preventiva, uma dimenso educativa, alguns de forma mais explcita, como o programa Nutrio, de Curitiba, em que o combate nutrio infantil se d atravs de cursos e treinamentos em educao alimentar, com nfase no aproveitamento integral de frutas e hortalias e orientaes sobre a importncia dos alimentos. Esta dimenso est presente tambm no programa Nutrir, de Apucarana, no Paran, mencionado anteriormente, e no programa de mbito estadual, de Rondnia Programa de Educao em Malria a partir da Identificao das Crenas sobre a Doena.

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Na rea de sade, parte significativa das iniciativas locais se articula a programas do governo federal que vem promovendo desde os anos 80 uma poltica de descentralizao. Assim como a prpria descentralizao, as demais iniciativas de mudana parecem fazer parte, no caso da sade, de um conjunto articulado de medidas que resulta de uma poltica nacional de reforma deste setor, cujas bases datam de movimentos liderados pelos profissionais da sade desde o incio dos anos 80 (ALMEIDA,
1994)

Tambm constituem novas polticas em setores tradicionais as que se caracterizam como novas respostas a novos desafios. Na rea da educao, ao lado de polticas voltadas universalizao da oferta, problema ainda existente em algumas regies do pas, surgem novas polticas, voltadas ao combate evaso e repetncia e orientadas para a melhoria da qualidade de ensino. A universalizao da oferta constitui ainda uma meta importante em algumas regies do pas, uma vez que a ampliao do acesso ocorrida nos anos 60 e 70 se deu de forma desordenada, sob a influncia de arranjos entre governos estaduais, empreiteiras de obras pblicas e clientela poltica, do que resultou a sub-utilizao de equipamentos em determinadas reas, enquanto que, em outras regies, parte das crianas continuava fora da escola. Assim, por exemplo, dados de 1982 revelam que, das crianas de 7 a 14 anos fora da escola em todo o pas, 70% eram de reas rurais pobres da regio Nordeste(FARAH,1995). Assim, alguns dos programas da rea de educao se voltam para a garantia da ampliao do acesso. Tal o caso de programas desenvolvidos por municpios do Estado do Cear em que a nfase a universalizao do acesso ao ensino. Tomando como exemplo o Programa de Universalizao de Ensino em Icapu, o que pode ser considerado inovador enquanto contedo da poltica a implantao coordenada de um conjunto de medidas que viabilizam a universalizao do acesso: a criao de vagas se d associada implantao de um sistema de transporte escolar que garante que a criana e o jovem possam chegar escola e adequao do calendrio escolar nas escolas de comunidades dedicadas ao cultivo do caju(VAZ, 1996). A preocupao com o acesso da comunidade rural o trao principal de programas desenvolvidos pelos municpios de Itaj, em Gois (Programa Municipal de Transporte Escolar), de Boa Vista do Buric, no Rio Grande do Sul (Escola para a Cidadania) e de Paracatu, em Minas Gerais ( Programa Educar Plantando). Nos dois primeiros casos, o programa tem como eixo o fornecimento de transporte escolar para

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crianas de sete a 14 anos moradoras da zona rural, viabilizando assim seu acesso escola. No programa de Paracatu, por sua vez, foram implantadas escolas-plo na zona rural, baseadas no princpio da nucleao do ensino, medida associada garantia de transporte. Nos programas mencionados, est presente a perspectiva que marca uma srie de outras iniciativas da rea da educao e que caracteriza o que pode ser considerado um novo desafio nesta rea - a perspectiva da qualidade do ensino e de combate evaso e repetncia. Esta perspectiva envolve medidas que incidem tanto sobre o contedo das polticas, como sobre o processo, sobre a gesto da poltica e dos programas educacionais. Sero destacadas aqui medidas que afetam diretamente o contedo das polticas. H, assim, programas cuja nfase incide sobre a melhoria da qualidade e cujo eixo corresponde a alteraes nas caractersticas do ensino oferecido - contedo, avaliao, estratgia didtica, contedo pedaggico - condio para o combate evaso e repetncia escolar3, como por exemplo: Programa Zerando a Repetncia, de Itabuna, na Bahia, o qual busca combater o fracasso escolar no ciclo bsico, atravs da reformulao de procedimentos didticopedaggicos; Vivendo e Aprendendo no Meio Rural, de Barreiras, na Bahia, programa que introduz cartilha com temtica adequada zona rural; Escola Plural - Programa Poltico-Pedaggico da Rede de Belo Horizonte, Minas Gerais, programa em que so organizadas turmas por ciclos de idade de formao, com durao de trs anos, dos quais eliminada a repetncia; Projeto Desafio, de Ipatinga, Minas Gerais, no qual oficinas interativas e pedaggicas foram implantadas como estratgia de reduo da evaso e da repetncia.

3 Das elevadas taxas de repetncia e evaso no ensino fundamental resulta que apenas cerca de metade dos alunos que iniciam a escola completa o 1 grau. A repetncia se verifica sobretudo nas sries iniciais - 52% das matrculas na 1 e 2 sries em 1982 (DEMO, 1990) a evaso ocorre sobretudo na 4 srie -18% a mdia nacional e 30% a taxa de evaso entre a populao de baixa renda do Nordeste (RIBEIRO, 1991).

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b. Novas polticas para novos segmentos da populao Alguns programas governamentais destinam-se a segmentos da populao tradicionalmente no atendidos pelo setor pblico, assinalando um movimento no sentido da ampliao do espao da cidadania. Assim, h aes governamentais voltadas aos idosos, aos deficientes, programas dirigidos mulher e a moradores de rua, como nos exemplos que seguem: Programa Intersecretarial de Atendimento Terceira Idade, do Municpio de So Paulo, o qual implantou um atendimento coordenado nas reas de sade, cultura e esporte, procurando melhorar a qualidade de vida do idoso e integrlo socialmente; Renascer na Terceira Idade, programa desenvolvido pelo municpio de Lapa, no Paran, em que se concede um emprstimo vitalcio de moradias a idosos carentes, em local em que se implantou tambm uma unidade de lazer e esportes; Assistncia Odontolgica Integrada ao Deficiente Mental e Portador de Paralisia Cerebral, de Araatuba, So Paulo, programa de assistncia multidisciplinar (que substitui a prtica tradicional de extrao mltipla sob anestesia geral), o qual inclui orientao a familiares e capacitao de profissionais, pesquisa e divulgao; Insero de Pessoas Portadoras de Deficincia no Mercado de Trabalho, programa desenvolvido pelo Estado do Rio de Janeiro, em que, atravs de parceria com entidade da sociedade civil - Centro de Vida Independente promove-se a contratao de pessoas portadoras de deficincias; Projeto Casa Rosa Mulher, de Rio Branco, no Acre, voltado ao atendimento de meninas, adolescentes e mulheres em situao de risco pessoal e social prostituio, violncia domstica, trfico, entre outros das mulheres e ao resgate de sua auto-estima; Mulheres Organizando suas Vidas atravs da Associao Produtiva e Artesanal, de Olinda, Pernambuco, programa que objetiva implementar atravs do atendimento integral (social, jurdico e psicolgico) visando integrao social

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alternativas de sobrevivncia para mulheres que trabalham em lixo da cidade; Repblica Reviver, de Belo Horizonte, Minas Gerais, programa que cria um espao de moradia transitria para os moradores de rua, buscando sua reinsero social, atravs do trabalho, da reconstruo da identidade cultural e da experincia de vida coletiva. Tambm se voltam para a ampliao do espao da cidadania diversos projetos e programas voltados a crianas e adolescentes. Trata-se de programas que buscam alternativas para a reinsero social de crianas e adolescentes em situao pessoal ou social de risco, com base na noo de direitos, tendo como referncia o E.C.A. Estatuto da Criana e do Adolescente - de 1990, caracterizando, portanto, uma ruptura com relao s polticas tradicionais dirigidas ao menor, de carter assistencialista-repressivo(FERRAREZI, 1995)4. Podem ser citados, a ttulo de exemplo, os seguintes: Programa de Atendimento Criana e ao Adolescente, de Canoinhas, em Santa Catarina, cujo objetivo atender crianas e adolescentes expostos a riscos pessoais e sociais e que necessitem de proteo especial - crianas vtimas de violncia, meninas que esto na prostituio, crianas em situao de rua, que cometeram pequenos delitos, e os que vivem em situao de misria - promovendo um conjunto de aes coordenadas que garantam acesso educao, esporte e lazer e formao para o trabalho, visando sua reintegrao social; Programa Cidade Me, de Salvador, Bahia, um sistema de aes articuladas visando insero social de crianas e adolescentes em situao de risco e o atendimento de crianas e adolescentes da comunidade de baixa renda, neste ltimo caso caracterizando aes de natureza preventiva. O programa desenvolve cursos de iniciao profissional, atividades de cultura, esporte e lazer, educao para a sade, gerao de emprego e renda, acolhimento de crianas em situao de rua e reintegrao famlia.

4 FERRAREZI, Elisabete Roseli. Evoluo das polticas dirigidas infncia e adolescncia: a Secretaria do Menor So Paulo e a introduo de um novo paradigma. So Paulo, 1995 (Dissertao de Mestrado em Administrao Pblica, defendida junto ao Curso de Mestrado em Administrao Pblica e Governo da EAESP-FGV)

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Programa Meninas de Santos, de Santos, em So Paulo, o qual busca garantir atendimento integral criana e ao adolescente em situao de risco - meninas em situao de prostituio, crianas em situao de rua, envolvidos com drogas, expostos desagregao familiar etc. O programa envolve um conjunto de medidas orientadas formao profissional, reinsero na escola e na famlia, educao sexual, buscando o resgate da auto-estima das crianas e adolescentes, atravs da promoo de atividades em instituies abertas e na prpria rua, as quais faam parte do universo das meninas atendidas. c. Polticas locais de combate pobreza e de desenvolvimento local So diversas as iniciativas que visam gerao de emprego e renda e ao desenvolvimento local, as quais parecem assinalar uma inflexo importante no sentido da ampliao da esfera de ao do governo local: da prestao de servios urbanos clssicos ou de polticas sociais tradicionais para a formulao e implementao de polticas geradoras de atividade econmica e de renda . Programas de gerao de emprego e renda por si ss no podem ser considerados propriamente inovadores, quando inseridos numa perspectiva de curto prazo, de carter emergencial, e quando tendem a assumir uma feio paternalista, restringindo-se a atividades economicamente secundrias, com pouca possibilidade de resultar em autosustentatibilidade, uma vez retirado o apoio estatal. Algumas iniciativas recentes, parecem apontar para uma perspectiva distinta, como no caso dos seguintes projetos: Programa de Gerao de Emprego e Renda, do Municpio de Quixad, no Cear, programa que, com base em diagnstico que apontou a questo do emprego - altas taxas de desemprego, subemprego e trabalho informal - como o principal problema do municpio, procura estabelecer bases duradouras para a gerao de emprego e renda na cidade. O programa inclui as seguintes aes: a)concesso de crdito para pequenos negcios; b)capacitao e acompanhamento dos projetos que recebem crdito; c)estmulo e apoio formao de cooperativas e associaes voltadas gerao de renda; d)capacitao de mo-de-obra; e)regularizao do setor informal da economia; Fundo de Gerao de Emprego e Renda - FUNGER, de Teresina, no Piau, fundo de apoio financeiro a pequenas empresas, unidades produtivas formais e informais, a associaes de produtores e a autnomos;

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Plo Agroflorestal, de Rio Branco, no Acre, iniciativa que procura possibilitar a volta ao campo de famlias de ex-seringueiros e ex-agricultores, as quais vivem nos cintures de pobreza em torno dos centros urbanos da regio. O programa procura, a um s tempo, gerar trabalho e renda - atravs da garantia do acesso terra e de assessoria tcnica para a produo rural - e criar uma alternativa para o abastecimento da cidade e garantir um processo de ocupao no agressivo ao meio ambiente amaznico(GROSSMAN, 1996); Fundo Agropecurio de Tupandi, do Municpio de Tupandi, no Rio Grande do Sul, programa que procura estimular a atividade do pequeno proprietrio rural e gerar bases para o desenvolvimento do municpio, atravs de apoio financeiro a fundo perdido para construes e para instalao de equipamentos e aquisio de mquinas de pequeno porte. O programa viabilizou tambm uma maior arrecadao de ICMS, o que permitiu o aumento dos recursos disposio da Prefeitura.

4.2 NOVAS FORMAS DE GESTO O segundo eixo importante de mudanas na administrao subnacional no pas, sugerido pelos programas analisados, consiste em novas formas de gesto de polticas pblicas e em alteraes nos processos polticos associados formulao e implementao das polticas pelas prefeituras e por governos estaduais. As tendncias de mudana identificadas pela anlise dos programas inscritos em 1996 no Programa Gesto Pblica e Cidadania sugerem a existncia de um movimento no sentido da superao de algumas das caractersticas centrais da gesto pblica no pas, tais como: centralizao decisria e financeira na esfera federal, fragmentao institucional, atuao setorial, clientelismo, padro verticalizado de tomada de decises e de gesto, burocratizao e padronizao de procedimentos, excluso da sociedade civil dos processos decisrios, impermeabilidade das polticas e das agncias estatais ao cidado e ao usurio e ausncia de controle social e de avaliao das polticas pblicas. Trata-se de um movimento ainda difuso, em que as diferentes experincias ora enfatizam um aspecto a ser transformado, ora outra dimenso, no chegando a se configurar, em vrios dos programas, um novo sistema de gesto, em que todos os aspectos crticos do padro anterior de gesto sejam alterados.

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Dentre as tendncias de mudana no padro da administrao pblica que os programas inscritos permitem identificar, podem ser destacadas as indicadas a seguir. a. Mudanas nas relaes entre Estado e cidado Muitos dos programas governamentais analisados tm como um de seus elementos constitutivos ou mesmo como preocupao central a participao do cidado na formulao, na implementao e no controle e avaliao das polticas pblicas. Anlises mais aprofundadas sobre esta dimenso dos programas governamentais desenvolvidos recentemente no pas, e dos aqui considerados em particular, devero permitir qualificar melhor o envolvimento do cidado nas polticas pblicas. Assim, parte destas iniciativas governamentais pode no envolver uma participao efetiva, mas apenas a incluso formal dos cidados em espaos especficos e limitados de gesto ou execuo, estabelecendo uma participao controlada, instituda de cima para baixo. importante registrar, no entanto, a preocupao com a insero de novos atores no mbito das polticas pblicas. Assim, merece registro o fato de 17,3% dos programas analisados terem esta dimenso - a participao popular - como um dos elementos destacados pelos responsveis por sua implantao. Talvez o prprio espao da participao concedida e controlada - que parece caracterizar algumas das iniciativas - possa vir a ser apropriado pelos cidados, transformando a participao delegada em participao efetiva. Dentre os programas que envolvem a participao do cidado, podem ser citados, a ttulo de exemplo: Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte, de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, frum de debates permanente, atravs do qual se procura garantir o envolvimento de diversos segmentos sociais no processo de discusso dos problemas da cidade e na formulao de polticas pblicas de mbito municipal, programa que inclui subprogramas especficos, como o oramento participativo e o processo de reviso do plano diretor de desenvolvimento urbano(SILVA, 1996); Audincias Pblicas Regionais, programa desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais, o qual consiste na realizao de audincias pblicas com o objetivo de subsidiar o trabalho do Poder Legislativo Estadual, o planejamento estadual e a elaborao da proposta oramentria;

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Oramento Participativo, programa desenvolvido atualmente por diversos municpios brasileiros, a partir da experincia pioneira de Porto Alegre. Dentre os programas analisados, inscritos no Gesto Pblica e Cidadania, nove so programas de oramento participativo, desenvolvidos pelos seguintes municpios: Porto Alegre (RS), Soledade (RS), Campo Mouro (PR), Londrina (PR), Franca (SP), Angra dos Reis (RJ), Vitria (ES), Belo Horizonte (MG) e Ipatinga (MG). H, alm destes, um programa de oramento participativo desenvolvido especificamente na rea de habitao popular, no municpio de Belo Horizonte; Polcia Interativa, programa desenvolvido pelo Estado do Esprito Santo, no Municpio de Guau, por iniciativa da Polcia Militar daquele Estado, cujo objetivo consiste em melhorar os nveis de segurana da comunidade, atravs da interao entre rgos de segurana pblica e segmentos organizados da sociedade civil. O programa inclui a participao de lideranas da comunidade em Conselhos Interativos de Segurana Pblica; Projeto So Pedro - Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal, programa do Municpio de Vitria, no Esprito Santo, conjunto de aes integradas nas reas de habitao, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao etc., voltadas melhoria das condies de vida de cerca de 15.000 famlias de baixa renda e preservao das reas de manguezal, ocupadas por esta populao. O programa envolve, desde o incio, a participao da populao, atravs de associaes de moradores e do Conselho Popular de Vitria (entidade que rene movimentos populares)(GRAZIA,1996); Projeto Sistema Integrada da Cidadania - SISDADANIA - projeto voltado garantia de mecanismos de controle e acompanhamento de polticas pblicas pelos cidados, articulando diversos programas que estabelecem uma ligao entre cidados e administrao pblica e instituindo diversas ouvidorias, para reas especficas (ouvidor mirim, ouvidor educao, ouvidor ambiental, ouvidor bancrio etc.). O programa inclui tambm reunies entre a ouvidoria geral do Estado e lideranas da sociedade civil para a discusso de medidas preventivas e corretivas relativas a aes do poder pblico consideradas danosas populao.

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A informao ao cidado constitui um aspecto privilegiado por alguns programas, assinalando outro eixo da alterao na relao entre Estado e cidado no mbito das polticas pblicas. Constituem exemplos de projetos com esta nfase: Servio 156, de So Jos dos Campos, no Estado de So Paulo, servio telefnico disposio do cidado para obteno de informaes sobre transporte pblico, concursos, tributos, campanhas de vacinao etc., e para encaminhamento de solicitaes de servios pblicos; Carto do Contribuinte Municipal, de Bauru, em So Paulo, programa em que, de posse de um carto magntico, o contribuinte tem disposio, atravs de terminais localizados em diversos pontos da cidade, informaes on line sobre sua situao tributria; Programa Municipal de Informao ao Consumidor, de Juiz de Fora, em Minas Gerais, programa de disseminao de informaes relativas a produtos alimentcios, envolvendo dados sobre valor nutritivo, preos de produtos e informaes sobre locais para aquisio de produtos mais baratos, sistema acompanhado pela divulgao do Cdigo de Defesa do Consumidor; As primeiras duas iniciativas procuram superar um dos elementos crticos do padro tradicional de proviso de servios pblicos no Brasil - o distanciamento entre as estruturas estatais e o cidado - o que se manifesta inclusive na dificuldade de acesso a informaes bsicas sobre seus direitos e sobre os prprios servios. Tais iniciativas contribuem para o exerccio de alguns dos mais elementares direitos de cidadania por parte da populao. No caso do Carto do Contribuinte Municipal, o programa possibilita tambm o controle pelo setor pblico do cumprimento das obrigaes tributrias por parte de indivduos e empresas. No caso do programa de Juiz de Fora, a iniciativa se volta para o fortalecimento da ao do cidado enquanto consumidor de produtos do setor privado, disponibilizando para tanto informaes que, de forma isolada, seriam de difcil obteno. Ainda que no futuro iniciativas deste tipo possam resultar de iniciativas de carter associativo por parte dos prprios consumidores, a ao estatal exerce aqui uma funo pioneira, contribuindo para a criao e consolidao de uma cultura nova entre os consumidores, mais exigente e ativa.

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Outros programas procuram superar o incmodo causado ao cidado pela disperso dos servios e pela fragmentao do atendimento dentro de um mesmo setor de atendimento, de forma a evitar a maratona por guichs e reparties que caracteriza a relao do cidado com o setor pblico. Este o caso, por exemplo, dos seguintes programas: Casa do Cidado, de Vitria, no Esprito Santo, programa que consiste na reunio no mesmo espao fsico de servios diversos, como assistncia jurdica, PROCON municipal, atendimento mulher, juizado de pequenas causas, emisso de documentos, S.O.S. Racismo etc.; Postos de Servio de Atendimento ao Cidado, programa do governo do Estado da Bahia, que consiste na criao de postos de prestao de servios pblicos que renem em um mesmo espao servios diversos como emisso de documentos, renovao de carteira de habilitao etc., diminuindo o tempo gasto pelos cidados na sua relao cotidiana com alguns servios pblicos; Rua da Cidadania do Carmo, de Curitiba, no Paran, programa que implantou em local de fcil acesso uma central de prestao de servios pblicos. Nota-se, com base nas informaes disponveis sobre estes programas, que o primeiro deles mais abrangente, indo alm da reunio de servios tradicionais de fornecimento de documentos, incluindo alguns novos servios, em que a noo de direitos e de espao para se fazer ouvir fica mais bem caracterizada. Finalmente, possvel identificar um trao comum a vrios projetos, o qual contribui para a mudana qualitativa na relao entre Estado e cidado: a maior adequao dos projetos ao pblico-alvo, rompendo-se com a padronizao de carter nacional que tendia a prevalecer em boa parte das polticas pblicas no pas. A insero dos programas na comunidade local, a participao do cidado na formulao das polticas e a articulao de diversos atores para sua implementao contribuem para esta maior adequao das polticas s necessidades especficas de cada local e de cada clientela. A prpria noo de clientela se redefine, medida que o cidado passa a estar dos dois lados do processo, deixando de ser o mero receptor passivo de pacotes prontos. Dentre as iniciativas em que est presente esta perspectiva de adequao das polticas ao segmento atendido e s especificidades locais, podem ser citados os programas da rea de educao voltados populao da zona rural em que, ao lado de adequaes de contedo,

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na esfera pedaggica, procedeu-se a alteraes na rede escolar e no calendrio das escolas, visando adequar a estrutura de oferta s caractersticas da clientela atendida. b. Mudanas nas relaes entre esferas de governo Diversos dos programas governamentais analisados envolvem a participao de diferentes esferas de governo em sua implementao (28%). Este aspecto merece um estudo especfico, no sentido de se analisar esta participao, uma vez que iniciativas de natureza muito distinta podem envolver a presena em um programa de diferentes nveis de governo. De qualquer modo, uma primeira abordagem desta questo j permite destacar algumas tendncias. Assim, dentre os programas inscritos, h alguns de mbito estadual em que o programa implantado em diversos municpios, como no caso das seguintes iniciativas: Trnsito: cidadania e responsabilidade, programa do Estado do Mato Grosso do Sul, em que aes na rea de engenharia e de educao para o trnsito so promovidas, por iniciativa do Departamento Estadual de Trnsito, em diversos municpios do Estado, procurando envolver as prefeituras municipais, alm de entidades da sociedade civil, no desenvolvimento do programa; Projeto ICMS Ecolgico, programa do governo do Estado do Paran, implantado em 152 municpios do Estado, que assim se beneficiam do redirecionamento da distribuio do ICMS, em funo de possurem em seus territrios mananciais de abastecimento pblico para municpios vizinhos e unidades de conservao. H outras iniciativas em que, embora a iniciativa seja estadual, a co-responsabilizao pelo programa por parte dos municpios uma dimenso central, como no caso do programa Um Novo Modelo de Gesto, desenvolvido pelo Estado de Rondnia. Trata-se de programa de assistncia tcnica a pequenos produtores rurais, cujo planejamento tem como unidade bsica o municpio, envolvendo conselhos municipais de poltica agrcola e desenvolvimento, alm de organizaes da sociedade civil. O programa conta ainda com apoio financeiro do governo federal e de organizaes internacionais. Parece tratar-se, neste caso, de um processo de descentralizao que procura ir alm da mera desconcentrao da execuo, envolvendo transferncia de recursos e de decises para os municpios, mantendo-se a funo coordenadora das instituies estaduais envolvidas. Este parece ser tambm o caso do programa Integrao com Municpios, da rea de educao, desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais, em que este promove a articulao

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de esforos do Estado e dos municpios para introduzir melhorias na escola pblica, independentemente da vinculao das escolas rede municipal ou estadual. H ainda programas desenvolvidos por diferentes esferas de governo em regime de parceria, como no caso da Comisso Permanente de Investigao e Fiscalizao das Condies de Trabalho em Mato Grosso do Sul, programa criado atravs de resoluo conjunta da Secretaria Estadual da Cidadania, Justia e Trabalho do Estado do Mato Grosso do Sul, do Ministrio do Trabalho (Delegacia Regional) e do Instituto Nacional de Seguridade Social, com o objetivo de investigar e fiscalizar condies de trabalho em carvoarias e destilarias daquele estado (posteriormente ampliado para outras reas de atividades - produo sucro-alcooleira, plantio e colheita de algodo, braquiria e ervamate), a partir de denncias sobre trabalho infantil, utilizao de mo-de-obra indgena e sobre as pssimas condies de trabalho prevalecentes no Estado. Os problemas a serem atacados dizem respeito a diferentes esferas de competncia, no sendo passveis de soluo sem a articulao de diferentes nveis de governo. Mas o que chama a ateno nesta iniciativa a ampliao do elenco de entidades envolvidas, chegando em 1996, a 19 entidades governamentais, incluindo diversos rgos estaduais e federais, dos poderes executivo, legislativo e judicirio, alm de inmeras entidades no-governamentais. Constituem, por sua vez, exemplos de iniciativas que envolvem colaborao de diversos municpios: COMAM - Consrcio de Municpios da Alta Mogiana, o qual rene dezessete municpios da regio de Franca, no Estado de So Paulo, com o objetivo de descentralizar a gesto governamental, promovendo a integrao e a cooperao regional; Projeto de Educao Patrimonial da Quarta Colnia, programa coordenado pela prefeitura de Silveira Martins, no Rio Grande do Sul, o qual rene sete municpios da regio em trabalho de valorizao do patrimnio cultural, atravs da reconstituio da histria de antepassados da populao atual dos municpios; Programa Base Zero, programa coordenado pela Prefeitura de So Joo do Tigre, na Paraba, no qual, em ao conjunta com outros municpios, busca-se reverter a desertificao das microbacias hidrogrficas na regio semi-rida do estado. O programa POEMA - Pobreza e Meio Ambiente na Amaznia, por sua vez, envolve articulao interestadual. Trata-se de uma iniciativa do governo do Estado do Par,

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envolvendo tambm o Estado do Amap,

e contando ainda com articulao com o

governo federal e com diversas prefeituras. Seu objetivo o combate pobreza na regio amaznica, com preservao do meio ambiente, aes voltadas identificao de vocaes produtivas municipais, estmulo auto-organizao das populaes pobres, e articulando aes nas reas de saneamento, sade etc. c. Mudanas nas relaes entre Estado e Sociedade Civil Uma das caractersticas que mais se destaca nos programas analisados o envolvimento de outros atores - ao lado do prprio governo - na formulao e implementao das polticas pblicas: 42,6% dos programas, num total de 268 iniciativas, incluem em algum grau a participao de entidades da sociedade civil - comunidade organizada5, organizaes nogovernamentais e setor privado empresarial. Uma anlise mais aprofundada deste aspecto permitir discriminar a participao mais formal ou episdica do envolvimento efetivo de entidades da sociedade civil nos rumos dos programas governamentais, o que implica interferir nas decises relativas sua formulao e implementao e na gesto das polticas e programas. H programas em que possvel identificar, com as informaes disponveis, certa efetividade do envolvimento de entidades da sociedade civil. Embora sob direo de uma entidade governamental, vrios projetos se estruturam como redes de entidades e instituies, mobilizadas e articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado - seja por limites financeiros, seja pelo maior grau de imerso no problema que uma ao coordenada permite. Constituem exemplos de programas que envolvem parceria com a sociedade civil: Coleta de Sementes Nativas do Cerrado e Matas, programa desenvolvido pela prefeitura de Franca, no Estado de So Paulo, o qual envolve, alm da prpria Prefeitura, e outras entidades governamentais, uma ONG ambientalista, grupos de escoteiros e escolas privadas de ensino superior. O programa tem por objetivo manter a diversidade da flora regional, com a perpetuao de espcies nativas - recuperando matas ciliares e vegetao do cerrado - atravs da coleta de sementes para formao de um banco gentico regional;
5 Analisou-se anteriormente a participao da populao nos programas de governo considerados neste trabalho. A anlise desenvolvida nesta seo envolve no apenas outros atores, mas tambm inclui, no que se refere populao, apenas a participao atravs de mecanismos institucionalizados, como conselhos, associaes, o que nem sempre o caso dos programas em que, segundo os responsveis, h alguma forma de participao da populao.

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Comisso Permanente de Investigao e Fiscalizao das Condies de Trabalho no Estado do Mato Grosso do Sul, programa mencionado anteriormente por envolver diversas entidades governamentais das esferas estadual e federal. Este programa desenvolvido de forma conjunta no apenas pelas entidades de governo j referidas, mas tambm por 19 entidades no-governamentais, tais como Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Comisso Pastoral da Terra, Conselho Estadual dos Direitos dos ndios, Conselho Estadual dos Direitos do Negro, Ordem dos Advogados do Brasil, Associao Nacional dos Procuradores do Trabalho, Universidade Catlica Dom Bosco, CUT - Departamento Estadual dos Trabalhadores Rurais, dentre outras; Projeto Casa Rosa Mulher, de Rio Branco, no Acre, programa desenvolvido atravs de parcerias com entidades como Rede Acreana de Mulheres e Homens, Centro de Defesa dos Direitos Humanos e Educao Popular, SESC/Acre, UNICEF, Conselho Comunidade Solidria, entre outras. A prpria criao do programa, voltado reinsero social de mulheres e adolescentes vtimas de violncia fsica e de explorao sexual, caracteriza-se como uma resposta a movimentos sociais de mulheres, dos quais participaram representantes de diversos sindicatos, de associaes de moradores e de partidos polticos. importante destacar, dentre os programas que envolvem outros atores, aqueles em que a prpria proviso e a gesto dos servios ou da poltica pblica passam a ser compartilhadas, deixando de ser atribuio exclusiva do Estado. Dentre programas com esta caracterstica podem ser citados: Gesto de Qualidade Ambiental do Municpio, programa desenvolvido pela prefeitura de Estncia Velha, no Rio Grande do Sul, atravs de parceria com o setor privado, para reduo da poluio no municpio, o que significou a melhoria da posio relativa do municpio em ranking de municpios poluidores naquele Estado - do 3 maior poluidor, para a 42 posio; Centro de Educao Infantil Comunitrio, do municpio de Quixad, no Cear, em que as unidades de educao infantil da prefeitura so gerenciadas por associaes de bairro, que deliberam sobre currculo, calendrio etc.; Gesto Semiplena - SUS, programas desenvolvidos em Brumadinho, no Estado de Minas Gerais e em Betim, no mesmo Estado, em que se efetiva o processo de descentralizao e a gesto nica do sistema de sade, com participao da

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populao na definio de prioridades e na gesto dos recursos, atravs de Conselhos Locais e Municipais de Sade; Interveno tica de Impacto e Controle Social nos Ambientes de Trabalho, programa desenvolvido conjuntamente pela prefeitura de Volta Redonda, no Rio de Janeiro, e por sindicatos de trabalhadores, visando eliminao de riscos e problemas de sade do trabalhador; Mutiro em Autogesto, programa habitacional da prefeitura de Ipatinga, Minas Gerais, desenvolvido em parceria com ONG, a qual cabe a gesto de recursos e do programa de construo de moradias; Democracia Caipira, de Campina de Monte Alegre, municpio do Estado de So Paulo, programa que consiste na implantao de um modelo de gesto pblica em que os recursos so geridos com a participao de conselhos populares e em que, ao mesmo tempo, 100% dos servios da prefeitura so terceirizados; Modelo de Gesto de Resduos Slidos, de Belo Horizonte, programa do qual participam, alm de entidades das trs esferas de governo, entidades empresariais e entidades representativas da comunidade organizada, associaes de profissionais, ONG etc. Como exemplo das entidades da sociedade civil participantes, podem ser citadas: Associao Brasileira de Vidro, Sinduscon-MG - sindicato das empresas de construo civil, shopping centers, Associao Mdica de Minas Gerais, Associao Brasileira de Engenharia Sanitria, Associao Evanglica Brasileira, associaes de moradores de vilas, Pastoral de Rua e Associao de Catadores de Papel, Papelo e Materiais Reaproveitveis. Os casos selecionados refletem a tendncia de incluso de novos atores na proviso e gesto dos servios pblicos, as polticas pblicas na rea social deixando de ser vistas como responsabilidade exclusiva do setor pblico estatal. Esta ampliao se d de forma diferenciada, segundo a rea privilegiada de interveno. Assim, por exemplo, a questo ambiental parece constituir-se em rea de interveno que se configura como uma questo pblica cujo equacionamento passa necessariamente pelo envolvimento da sociedade civil. No exemplo aqui considerado, as empresas deixam de ser vistas como meras cumpridoras da legislao, sob pena de punio, para serem percebidas e se perceberem como coresponsveis pela situao ambiental de seus municpios. Por outro lado, o envolvimento de outros atores inclui tambm a populao em geral, procurando estimular-se a sua

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participao como co-responsvel na busca de solues para a questo ambiental, o que buscado atravs de programas de educao ambiental. Os exemplos selecionados da rea de educao e sade privilegiam o envolvimento de entidades representativas da populao na gesto do sistema (sade) e da unidade de prestao de servio (escola). Na rea de educao, esta iniciativa responde a demandas no sentido da democratizao do sistema de educao, procurando fazer chegar a democratizao at a ponta do sistema - a prpria escola - como forma de garantir a adequao da poltica ao pblico alvo, a melhoria da qualidade e a reduo da evaso e da repetncia. Assim como outras iniciativas desta rea analisadas neste trabalho, a participao de outros atores se articula a uma maior autonomia da escola, procurando garantir a efetividade do sistema educacional. Na rea de sade, a proposta de reforma do sistema formulada por diversos dos atores envolvidos na rea, sob a liderana de profissionais da rea de sade, consubstanciada na Constituio de 88, atribui uma posio privilegiada ao municpio, ao qual cabe o papel de gestor de recursos e da prpria poltica de sade. Esta descentralizao tem como contrapartida o envolvimento dos cidados atravs de Conselhos, na definio de prioridades e na prpria gesto dos recursos, forma de garantir maior eqidade e efetividade ao sistema e de viabilizar o controle sobre a ao do setor pblico estatal. O caso da rea de habitao selecionado como exemplo traz uma ONG como gestora dos recursos e do prprio programa habitacional. Na rea de habitao, um dos aspectos que se destaca a incluso da populao como um novo ator, em que a questo dos recursos financeiros um dos aspectos cruciais. Assim, a participao dos prprios usurios no processo construtivo viabiliza sensivelmente a reduo de custos. Mas o envolvimento da populao garante mais do que isto - ela tende a ser considerada crucial tambm para o controle do uso dos recursos, evitando os desvios de recursos pblicos que tm caracterizado a rea de habitao popular no pas, atravs da articulao de interesses entre segmentos do setor pblico e empreiteiras e fornecedores de materiais. No caso analisado, os interesses da populao esto presentes atravs de uma ONG. Outro caso em que um segmento da populao diretamente atingido pela poltica pblica um dos atores a integrar o programa desenvolvido pelo setor pblico o da rea de segurana e sade do trabalho, em que a formulao e a implementao da poltica se d com a participao de sindicato de trabalhadores.

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Finalmente, o caso de Campina de Monte Alegre particularmente interessante por integrar num s programa conselhos populares, envolvidos na gesto de recursos, e a terceirizao da totalidade dos servios pblicos da prefeitura, propondo um modelo de gesto sem funcionrios pblicos. O programa integra, assim, iniciativa habitualmente vinculada a propostas progressistas de democratizao do processo decisrio e de controle e gesto dos servios pblicos, a iniciativa que consistente com a verso neoliberal de reforma, em que todos os servios so privatizados ou terceirizados. Duas observaes devem ser feitas a partir deste exemplo. Em primeiro lugar, a terceirizao constitui tendncia pouco representada entre os casos analisados. De outro lado, importante registrar que propostas e programas de terceirizao e de privatizao no tm sido defendidas apenas por adeptos da perspectiva mais radical de reduo do Estado, mas tm sido debatidas e propostas tambm por defensores do fortalecimento do Estado como via para se garantir maior equidade social. interessante registrar aqui o ndice de participao de novos atores em programas de carter social tendo como referncia o programa Gesto Pblica e Cidadania. A parceria com empresas privadas ocorreu em 60 dos programas analisados, correspondendo a 9,5% dos casos. A incluso de ONG nos programas analisados de diversas reas bastante expressiva (118 casos), totalizando 18,8% dos programas analisados. Conselhos de representantes da populao esto presentes em 6,0% dos casos (38 programas) de diversas reas. A participao de organismos internacionais em 4,5% dos programas (28 casos) corresponde, em geral, participao com recursos financeiros para a viabilizao dos programas. Finalmente, h uma participao expressiva de outras entidades como partidos polticos, sindicatos, associaes de classe, igrejas etc. (21,5% dos casos, num total de 135 programas). importante reforar aqui a necessidade de novos estudos que qualifiquem melhor a natureza da presena destes atores nos programas governamentais analisados.

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d. Integrao de aes e polticas pblicas Alguns dos programas analisados se caracterizam pelo esforo de superao da setorializao das polticas pblicas, atravs da implementao de aes integradas. Nestes casos, focaliza-se uma rea de interveno ou um segmento da populao, procurando-se formular polticas integrais - articulando aes tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores. Constituem exemplos desta abordagem alguns programas como: Projeto So Pedro - Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal, programa do Municpio de Vitria, no Esprito Santo, mencionado anteriormente, o qual procura melhorar as condies de vida de populao de baixa renda que vive em regio de manguezal, atravs de aes integradas nas reas de habitao, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao etc.; Programa de Renda Mnima, do municpio de Campinas, em So Paulo, em que a complementao da renda de famlias em situao de pobreza extrema condicionada freqncia de crianas at 14 anos escola, vinculando, portanto, uma atuao na rea de gerao de renda uma ao na rea da educao. Esta integrao resulta da crtica ao carter assistencialista dos programas sociais de governo, procurando-se ativar o processo emancipatrio dessas famlias, atravs de um trabalho scioeducativo; Programa Bolsa Familiar para a Educao, Bolsa-Escola, desenvolvido pelo governo do Distrito Federal, em que se procura a reduo da evaso e repetncia nas escolas atravs da concesso de uma bolsa s famlias cuja renda inferior ou igual a salrio mnimo, a partir de diagnstico que apontou a necessidade de complementao da renda familiar como um dos fatores responsveis pela repetncia e evaso escolar; Programa de Sade Global, de Joama, em Minas Gerais, programa dirigido populao rural do municpio, integrando aes na rea da sade - incluindo assistncia mdica, medidas de carter preventivo e de formao para a sade - a aes em outras reas, como assistncia a pequenos produtores rurais, confeco de documentos etc.; Programa Lixo que no Lixo (Cmbio Verde), de Curitiba, no Paran, em que o programa de coleta seletiva de lixo se articula a ao na rea de abastecimento e de

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apoio ao pequeno produtor rural, atravs da troca de lixo reciclvel por produtos hortifrutigranjeiros produzidos no cinturo verde da cidade. O programa articula, assim, uma ao na rea de saneamento e meio ambiente aos seguinte objetivos: facilitar o escoamento da safra de produtos hortifrutigranjeiros da regio e propiciar hbitos alimentares de melhor valor nutritivo para a comunidade envolvida; Diversos programas destinados a crianas e adolescentes, em que se presta um atendimento integral, envolvendo formao profissional, reinsero na escola e na famlia, acompanhamento na rea de sade, orientao sexual etc. Estas iniciativas parecem assinalar o reconhecimento de que a eficcia de uma poltica setorial passa muitas vezes pela considerao de questes externas ao prprio setor - como o caso, por exemplo, do programa de Bolsa Familiar para Educao em que se reconhece que a evaso e a repetncia no resultam exclusivamente de caractersticas do ensino oferecido, mas dependem fortemente da insero scio-econmica da famlia. Em outras iniciativas, como no projeto de desenvolvimento urbano mencionado e nos destinados a crianas e adolescentes, a concepo de ao integral constitutiva da prpria formulao da poltica, por se entender que os objetivos almejados s sero atingidos - dada a profundidade da excluso dos segmentos de populao atendidos - se a ao for de carter mltiplo. e. Mudanas na forma de gesto de organizaes estatais Finalmente, constata-se a existncia de um outro tipo de iniciativa por parte da administrao pblica, voltada reforma da gesto de programas e polticas e da prpria mquina estatal. Parte dos programas que enfatiza esta dimenso gerencial consiste em programas abrangentes que procuram atingir toda a administrao pblica do municpio ou estado. Em outros casos, a nfase dimenso gerencial aparece no mbito de programas setoriais de reas como educao, sade, saneamento, entre outras, sendo a gesto concebida como um dos aspectos cruciais do processo de reforma da ao estatal nestas reas. Os programas e projetos se voltam para a modernizao da gesto, sendo possvel identificar, entre as iniciativas analisadas, os seguintes eixos de mudana: a) descentralizao e democratizao da gesto e do processo decisrio, com nfase participao do servidor pblico nestes processos; b) descentralizao das estruturas de deciso em direo unidade prestadora do servio, buscando uma maior proximidade em

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relao ao cliente; c) formao e qualificao de servidores; d) valorizao do funcionalismo, atravs de melhoria de condies de trabalho e de melhoria salarial; e) reforo a sistemas de apoio a decises - banco de dados, estatsticas gerenciais etc.; f) introduo de sistemas de avaliao de desempenho; g) adoo de programas de qualidade e produtividade; h) reduo de custos. Alguns exemplos de programas com esta orientao so: Sistema de Acompanhamento Oramentrio, de Angra dos Reis, no Rio de Janeiro, o qual introduz novos procedimentos de acompanhamento e detalhamento das despesas municipais, para melhoria da gesto e democratizao das informaes; Indicadores de Performance Organizacional, do municpio do Rio de Janeiro, o qual consiste em instrumento de anlise de desempenho dos rgos da prefeitura, para apoio a decises sobre a modelagem de estruturas organizacionais; Gerncia de Desempenho, de Itabira, Minas Gerais, programa de avaliao de desempenho profissional que subsidia a capacitao de servidores e plano de cargos e carreiras, para a melhoria da qualidade dos servios prestados; Gesto da Qualidade Total no Servio Pblico, de Redeno no Par, cujo objetivo melhorar o atendimento, atravs da mudana na cultura administrativa dos servidores; Capacitao do Funcionrio Pblico, do Estado de Santa Catarina, programa de aes coordenadas voltadas capacitao do funcionalismo, envolvendo vinte e oito instituies pblicas; Autonomia e Fortalecimento da Direo da Escola, do Estado de Minas Gerais, programa que confere maior autonomia s escolas na definio de metas, avaliao de desempenho e organizao, incluindo processos internos de eleio de diretor e formao de colegiado; Projeto Educao, de Lages, em Santa Catarina, programa que procura reduzir a evaso e a repetncia atravs da democratizao da gesto da escola; Gerncia de Unidades Bsicas de Sade, de Uberlndia, Minas Gerais, programa de capacitao de funcionrios para responderem demanda por descentralizao e melhoria contnua da qualidade na gesto dos equipamentos pblicos de sade;

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Aumento da Satisfao de quem recorre ao Judicirio, do Estado do Rio Grande do Sul, programa de gesto de qualidade total que reduziu o tempo para publicao de sentenas nos tribunais de pequenas causas, passando a atender quatro vezes mais processos num mesmo perodo de tempo; Modelo de Gesto de Resduos Slidos, de Belo Horizonte, em Minas Gerais, programa j mencionado, em que, ao lado dos objetivos de minimizao de impactos ambientais no tratamento e destinao de resduos slidos, procura-se tambm maximizar benefcios sociais e econmicos para o municpio, com aprimoramento dos servios e universalizao do atendimento, gerao de renda para a populao carente, melhoria de condies de trabalho, valorizao e qualificao dos trabalhadores de limpeza urbana e dos catadores de papel e viabilizao da participao ativa da sociedade...* . possvel que parte dos programas de modernizao da gesto no v alm da incorporao superficial de alguns modismos da rea de administrao, sem implicar alteraes substantivas na gesto da mquina pbica. No entanto, deve-se registrar um movimento de mudana diante do reconhecimento de que algumas caractersticas do padro de gesto pblica no Brasil precisam ser superadas. Assim, uma anlise aprofundada de algumas iniciativas como as aqui indicadas, poder indicar onde efetivamente ocorreram avanos no sentido do enraizamento das transformaes no interior da mquina pblica, significando o compromisso com novas formas de ao por parte dos que nela trabalham, tendo por objetivo uma maior adequao dos servios aos cidados e uma maior efetividade dos programas estatais.

5. CONCLUSO As iniciativas de governo apresentadas neste artigo, em sua grande maioria, podem ser entendidas como parte de um processo incremental de mudana, que caminha no sentido da superao de diversas das caractersticas do padro de gesto pblica at recentemente prevalecentes no pas. Observa-se, em primeiro lugar, uma forte nfase na democratizao dos processos, constatando-se, em segundo lugar, o esforo de se imprimir maior eficincia e efetividade ao estatal. possvel identificar um duplo movimento em direo instaurao e ampliao dos espaos de exerccio da cidadania: de um lado, um
*

Grifo nosso.

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movimento de incluso de novas polticas na pauta de ao do governo local; de outro, um processo de mudana na forma de decidir e implementar as polticas, configurando novos processos polticos e novas formas de gesto, em que se destaca, como elemento central, a ampliao do elenco de atores envolvidos na gesto pblica, redefinindo a relao entre Estado e sociedade civil na esfera subnacional em nosso pas. H, no entanto, um aspecto da experincia recente de governos municipais e estaduais que se mostra ainda extremamente crtico. Trata-se da descontinuidade administrativa que impe, na grande maioria dos casos, uma descontinuidade prpria iniciativa inovadora, - acarretando a interrupo dos programas a cada mudana de governo. Tal descontinuidade decorre da permanncia de mentalidade imediatista de carter poltico-eleitoreiro, segundo a qual trata-se de destacar a marca de cada administrao pela negao radical de tudo o que foi implantado pela administrao precedente. Assim, ainda constitui um desafio para a administrao subnacional a maior de todas as inovaes: a continuidade de bons programas vindos de governos anteriores, o que talvez viesse assinalar no uma Reforma, mas uma verdadeira revoluo na tradio poltico-administrativa brasileira.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA O Programa Gesto Pblica e Cidadania uma iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas e da Fundao Ford foi implantado em 1996 com o objetivo de premiar e disseminar iniciativas inovadoras de governos subnacionais. Alm dos Cadernos Gesto Pblica e Cidadania o Programa publica outros estudos, pesquisas e livros. A lista completa das publicaes pode ser acessada no site: http://inovando.fgvsp.br. Os Cadernos Gesto Pblica e Cidadania so uma coleo de estudos e pesquisas no campo da administrao e da gesto pblica. Os estudos discutem aspectos tericos e prticos de experincias inovadoras em gesto pblica e objetivam contribuir para a disseminao de informaes e para o avano da discusso acerca das possibilidades de inovao na prtica da gesto pblica. Os autores so pesquisadores, membros do Programa, professores universitrios e outros envolvidos no estudo da gesto pblica.

Nmeros anteriores
Vol. 1 A Administrao Pblica Brasileira Inovando a Forma de Governar: apresentao dos 629 programas inscritos no Ciclo de Premiao de 1996. Ricardo Vasquez Beltro (Org.) 1997. Criao do Capital Social: o caso da ASMARE. Pedro Jacobi e Marco A.Teixeira.1997.

Vol. 2

Vol. 3 Desafio e Inovao em Polticas Pblicas: programas para crianas e adolescentes em situao de risco. Laura Veiga, Bruno L.Diniz Costa e Carla B.Ladeira Carneiro. 1997.

GESTO PBLICA E CIDADANIA

Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas Av. 9 de Julho, 2029 - 11 andar So Paulo SP CEP 01313-902 Tel.: (11) 3281-7904/3281-7905 Fax: (11) 3287-5095 e-mail: inovando@fgvsp.br home-page: http://inovando.fgvsp.br