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Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010

A EXPERINCIA DA INTEGRAO EUROPEIA E SEU


POTENCIAL PARA A INTEGRAO REGIONAL*
Philippe C. Schmitter
A experincia recente da Europa na integrao pacca
e voluntria de Estados nacionais previamente soberanos
numa nica organizao transnacional, a Unio Europeia,
de longe a tentativa mais signicativa e de maior alcance
em direo ao regionalismo. , portanto, a que pode ofere-
cer com maior probabilidade lies para aquelas regies do
mundo que esto apenas comeando esse processo histri-
co complexo e sem precedentes.
Temos apenas um instrumento que pode nos ajudar a
transferir conhecimento e lies de uma regio para outra:
a teoria. Apenas captando os conceitos genricos, as hip-
teses conrmadas e os processos observados subjacentes
experincia europeia que podemos ter a expectativa de
contribuir para a compreenso das condies sob as quais a
formao de comunidades regionais pode ter sucesso em
*
Traduo de Plinio Dentzien. Este ensaio foi escrito originalmente como parte de
uma pesquisa mais ampla no campo embrionrio do inter-regionalismo, isto , a
comparao de organizaes transnacionais em diferentes regies do mundo. Agra-
deo a colaborao de Sunyhuk Kim e Andrs Malamud por muitas das melhores
ideias aqui contidas. As eventuais interpretaes equivocadas so todas minhas.
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GRANDES EVENTOS PROCESSOS GRADUAIS
EPISTEMOLOGIA
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REALISMO
FEDERALISMO
RACIONALISMO
LEGAL
HISTRICO
POLTICO
EPISTMICO
SOCIOLGICO
REGULACIONISMO
INTERGOVERNA-
MENTALISMO
FEDERALISMO
INCREMENTAL
TRANSACIONALISMO
CONSTITUCIONALIZAO
NEONEO-
FUNCIONALISMO
NEOFUNCIONALISMO
FUNCIONALISMO
TESE DA FUSO
INTERGOVERNA-
MENTALISMO LIBERAL
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ANLISE DE REDES DE
POLTICAS
INSTITUCIO-
NALISMO
GOVERNANA EM
MLTIPLOS NVEIS E
POLICNTRICA
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outros lugares. E, mesmo assim, dadas as diferenas substan-
ciais entre as normas culturais, as experincias histricas, as
estruturas sociais, a localizao geoestratgica e os regimes
polticos dessas regies do mundo, h razes de sobra para
cautela na transferncia de tais lies.
A diversidade de teorias sobre a integrao europeia
Infelizmente, no existe teoria dominante sobre por que e
como funciona a integrao regional europeia. surpre-
endente que um processo que foi estudado em um nvel
to concreto de detalhe continue a gerar tanta controvrsia
abstrata. H relativamente pouco desacordo sobre os fatos
e mesmo sobre as motivaes dos atores, mas ainda no h
uma nica teoria que possa explicar adequadamente a din-
mica (ou at mesmo a esttica) de um processo to com-
plexo de mudana na relao entre Estados nacionais pre-
viamente soberanos e economias nacionais cada vez mais
interdependentes.
A teoria, ou melhor, a abordagem com que tenho sido
associado, e que apresentarei na segunda parte deste artigo
com o intuito de formular as lies que podemos extrair da
experincia da integrao europeia, a chamada neofun-
cionalista, que pode ser localizada no canto inferior direito
da Figura 1. No estabelecimento da dinmica da integra-
o adicional, ela d maior nfase ao papel de atores no
estatais especialmente ao secretariado da organizao
regional envolvida e aqueles movimentos sociais e asso-
ciaes de interesses que se formam em mbito regional.
Os Estados membros, que colocam os termos do acordo
inicial, continuam como atores importantes no processo,
mas no determinam exclusivamente a direo e o alcance
da mudana subsequente. Ao contrrio, so os burocratas
regionais, aliados a um conjunto cambiante de interesses
auto-organizados e paixes, que buscam explorar os inevi-
tveis transbordamentos e consequncias no previstas
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que ocorrem quando os Estados concordam em delegar
certo grau de responsabilidade supranacional para reali-
zar uma tarefa limitada; assim, descobrem que satisfazer tal
funo tem efeitos externos sobre outras de suas atividades
interdependentes. Segundo essa teoria, a integrao regio-
nal um processo intrinsecamente espordico e conituo-
so, mas que, em condies de representao democrtica e
pluralista, envolve cada vez mais os governos nacionais em
presses regionais e termina por resolver os conitos entre
esses governos pela concesso de maior alcance e atribuio
de maior autoridade s organizaes regionais que eles cria-
ram. Eventualmente, seus cidados comearo a deslocar
suas expectativas para a regio e a satisfao dos mesmos
aumentar a probabilidade de que a integrao socioecon-
mica venha a se transformar em integrao poltica
1
.
Entre os estudiosos da Comunidade Econmica Euro-
peia/Comunidade Europeia/Unio Europeia, o funciona-
lismo no , de forma alguma, incontestvel em sua capaci-
dade de explicar ex post ou captar ex ante o caminho sinuoso
da integrao europeia. Na verdade, ele tem sido o mais
frequentemente mal-entendido, caricaturado, ridiculariza-
do e rejeitado de todas as teorias.
Se houvesse uma teoria dominante entre os cientistas
polticos norte-americanos, ela tenderia a ser o chamado
intergovernamentalismo. Isto muito provavelmente por-
que a maioria daqueles que estudaram a Unio Europeia
nos Estados Unidos abordaram-na da perspectiva das rela-
es internacionais, na qual a ortodoxia reinante, o neor-
realismo, traduz-se, quase sem modicaes, para o idioma
e os pressupostos do intergovernamentalismo. Para essa
1
O locus classicus da discusso o livro de Ernst Haas (1958), seguido da apresen-
tao mais sistemtica de seus supostos, conceitos e hipteses nos captulos 1 e 2
de Beyond the Nation-State (Haas, 1964). Em pelo menos duas ocasies (Haas, 1971;
1975), ele rejeitou sua criao. Mais recentemente, tentei ressuscit-la em Schmit-
ter (2003).
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perspectiva, a mensagem simples: o poder importa e o
poder de Estado, associado ao interesse nacional, importa
absolutamente! A direo e o ritmo da integrao regional
sero determinados pela interao de Estados soberanos,
que controlam no s o incio do processo de integrao,
mas tambm todos seus estgios subsequentes. Que o pro-
cesso se mova para frente ou para trs ou se estagne depen-
de do clculo dos interesses nacionais e do poder relativo
que pode ser mobilizado em cada questo especca. Sob
nenhuma circunstncia, esse processo poderia transformar
a natureza de seus Estados membros; seu propsito forta-
lec-los e no enfraquec-los
2
.
Os europeus tendem a tratar a Unio Europeia da pers-
pectiva da poltica comparada. Isso ajuda a explicar por que,
enquanto no concordam sobre uma teoria dominante a
respeito de como e por que funciona sua integrao, optam
por linhas de pesquisa diferentes daquelas predominantes
nos Estados Unidos. Por exemplo, a abordagem original,
posterior Segunda Guerra, foi o federalismo, tomado de
emprstimo, deve-se admitir, da experincia norte-america-
na. H muito mantido margem, como impulso ideolgi-
co foi recentemente ressuscitado com a convocao, pela
Unio Europeia, da Conveno sobre o Futuro da Europa e
a elaborao do Tratado que Estabelece uma Constituio
para a Europa
3
.
Uma quarta abordagem genrica, atualmente bem
representada em alguns lugares da Europa, enfatiza a natu-
reza regulatria das polticas da Unio Europeia. Note-se que
ela tambm baseia grande parte de sua inspirao nos Estados
2
Assim como o neofuncionalismo poderia ser rotulado de teoria de Berkeley
da integrao regional, o intergovernamentalismo tem sido consistentemente as-
sociado com pesquisadores de Harvard. Stanley Hoffmann (1966) realizou a salva
de abertura, e a mais recente foi a de Andrew Moravcsik (1998).
3
Michael Burgess (1989) produziu a formulao padro (ainda que antiga) sobre
o tema.
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Unidos, ou melhor, na prtica governamental de agncias
reguladoras independentes, mas projeta suas noes e obser-
vaes para o nvel supranacional. Como o neofuncionalismo,
d ateno s micro e mdias relaes entre atores subnacio-
nais e, desse modo, evita a nfase exclusiva que o intergo-
vernamentalismo d aos tratados e que o federalismo d s
constituies; mas nega qualquer potencial transformador
regulao supranacional. Esta compreendida como um
imperativo tecnocrtico gerado por economias e sociedades
altamente interdependentes, mas no como algo que muda-
ria a natureza bsica ou a autonomia da poltica nacional
4
.
Contudo, como se pode ver na Figura 1, h muitas
outras candidatas para a tarefa de explicar e, assim, produ-
zir lies genricas sobre integrao regional. Especialmen-
te desde que foi relanada em meados dos anos 1980 com o
Ato nico Europeu, a Unio Europeia se tornou mais uma
vez um lugar muito vvido de especulao terica. Raramen-
te se passa um ano sem que algum no aparea com uma
nova teoria e at, de modo mais surpreendente, no consi-
ga convencer outro grupo de pesquisadores a produzir um
volume coletivo exaltando suas virtudes. A anlise de regi-
mes internacionais, a abordagem regulatria, o intergo-
vernamentalismo liberal, a abordagem das redes de pol-
ticas, a tese da fuso, a governana em mltiplos nveis,
o institucionalismo, o racionalismo, o construtivismo,
o reexivismo e o ps-modernismo seguiram-se uns a
outros ao longo dos ltimos anos e encontram seu lugar em
algum ponto da Figura 1. E essas disputas sobre conceitos
e supostos no meramente acadmica. Como veremos,
possvel extrair lies muito diferentes para outras regies
do mundo a partir de cada uma dessas teorias ou aborda-
gens. Uma das principais tarefas de qualquer pesquisador
que tente avaliar as perspectivas da integrao regional em
4
Giandomenico Majone (1966) foi quem melhor formulou esse argumento.
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qualquer lugar selecionar a teoria (ou as teorias) na Figu-
ra 1 que (so) a(s) mais oposta(s) s peculiares condies
dessa regio embrionria.
Em minha opinio, todas as teorias de integrao regio-
nal podem ser colocadas dentro de um espao de proprie-
dades bidimensional formado pelas seguintes variveis:
1. Ontolgica: se a teoria presume um processo que repro-
duz as caractersticas existentes dos Estados membros
participantes e do sistema interestados de que eles fazem
parte, ou presume um processo que transforma a nature-
za desses Estados nacionais soberanos e de suas relaes
entre si; e
2. Epistemolgica: se a evidncia coletada para monitorar
esses processos foca principalmente os eventos polti-
cos dramticos ou as prosaicas relaes socioeconmi-
cas e culturais.
A Figura 1 preenche esse espao de propriedades com
ismos da vida real que foram aplicados em diferentes
momentos do tempo e a partir de diferentes perspectivas dis-
ciplinares para explicar a dinmica (e a esttica) da Unio
Europeia. De maneira apropriada, encontramos o funcio-
nalismo, com suas verses neo e neoneo, no canto inferior
direito da distribuio. Sua ontologia transformativa, pois
ele supe que tanto os atores como os jogos que eles jogam
mudaro signicativamente no curso do processo de inte-
grao; sua epistemologia se enraza na observao de trocas
graduais, normais e (em termos amplos) no obstrucionistas
entre uma ampla gama de atores. Seu oponente histrico, o
realismo, com suas modicaes intergovernamentais puras
e intergovernamentais liberais, ope-se diametralmente a
ele, dado que seus principais pressupostos so os de que os
atores dominantes continuaro sendo os Estados nacionais
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soberanos perseguindo seus interesses nacionais unitrios
e controlando o ritmo e os resultados atravs de revises
peri dicas de suas mtuas obrigaes derivadas de trata-
dos. O federalismo outra opo transformadora, mas ele
tambm se apoia em momentos episdicos em que uma
multido de atores (e no s seus governos) concorda sobre
um novo formato constitucional. Seu oposto polar o que
chamei de regulacionismo. Ele partilha com o intergover-
namentalismo a hiptese de um continusmo fundamental
nos atores com apenas uma mudana ascendente no nvel
em que ocorre a regulao. Os Estados membros, porm,
permanecem os mesmos, assim como sua motivao e sua
inuncia predominante sobre o processo. O foco empri-
co difere na medida em que, como o funcionalismo, ele d
nfase quase que exclusivamente s trocas socioeconmicas
e administrao normal de suas consequncias.
No centro do espao de propriedades da Figura 1,
encontra-se uma coisa enorme e amorfa chamada institu-
cionalismo. Ele atribui orgulhosamente a si mesmo a maior
parte do crescimento da teorizao recente sobre a integra-
o europeia e regional em geral e imediatamente alerta o
leitor para o fato de que h muitas verses diferentes de
si mesmo. Em minhas contas, h seis: 1) uma racional,
que se sobrepe frouxamente ao intergovernamentalismo
liberal em sua insistncia sobre atores unitrios, clculos
marginalistas e compromissos crveis; 2) uma legal, que
sublinha o papel gradual e intrusivamente federalista das
decises e precedentes jurdicos; 3) uma histrica, que
pe nfase na aderncia das identidades e na dependn-
cia dos caminhos trilhados por parte das instituies, mas
no insensvel a processos menos bvios de mudana; 4)
uma epistmica, que foca as comunidades normativas e
prossionais que se renem em torno de arenas espec-
cas de questes e inuenciam a feitura e implementao
de regulaes; 5) uma poltica, que situa uma fonte de
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transformao potencial na criao de redes interpessoais
de polticos importantes e sua autonomia relativa em rela-
o a seus seguidores; e, nalmente, 6) uma sociolgica,
que se sobrepe ao neofuncionalismo em sua nfase sobre
a formao de associaes transnacionais de classe, setoriais
e prossionais e na contestao gerada pelos movimentos
sociais globais e regionais. discutvel que alguma ou todas
essas tendncias meream o ttulo de teoria. O instituciona-
lismo enquanto tal tem apenas um contedo mnimo (as
instituies importam o lema que parece captur-lo e
esgot-lo), mas pelo menos alguns de seus subtipos mere-
cem o rtulo de abordagem.
No prprio centro dessa coisa amorfa chamada insti-
tucionalismo, na Figura 1, aparece a Governana em Ml-
tiplos Nveis (GMN). A GMN pode ser denida como um
arranjo para tomar decises duradouras que envolve uma
multiplicidade de atores privados e pblicos politica-
mente independentes, mas de outras maneiras interdepen-
dentes, em diferentes nveis de agregao territorial, em
negociaes/deliberaes/implementaes mais ou menos
contnuas, e que no atribui competncias exclusivas sobre
as polticas e nem arma uma hierarquia estvel de autori-
dade poltica a qualquer um desses nveis.
Opto por sublinhar tambm a natureza policntrica
tanto como os mltiplos nveis da Unio Europeia a m de
incluir a dimenso funcional ao lado da territorial. A Gover-
nana Policntrica (GP) pode ser denida como um arranjo
para tomar decises permanentes entre uma multiplicidade
de Estados membros, que delegam autoridade sobre tarefas
funcionais a um conjunto de agncias dispersas e relativa-
mente autnomas que no so controladas de jure ou de
facto por uma nica instituio regional coletiva.
GMN tornou-se o rtulo onipresente e mais aceitvel
que se pode atribuir Unio Europeia contempornea. At
seus prprios polticos a usam! Penso que sua popularida-
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de entre os tericos pode ser atribuda sua neutralidade
descritiva e, portanto, sua compatibilidade putativa e vir-
tual com qualquer das teorias institucionalistas e at mesmo
vrias de suas predecessoras mais extremas. Para os polti-
cos, ela tem a vantagem singular de evitar o termo contro-
verso Estado (especialmente, Estado supranacional) e,
portanto, soa menos proibitiva e ameaadora. Por exemplo,
o surgimento da GMN + GP a partir do processo da inte-
grao europeia pode ser (em parte) explicado por quase
todas as teorias na Figura 1.
Doze lies a partir da experincia europeia
As lies esboadas abaixo foram extradas principal, mas
no exclusivamente, de uma leitura neofuncionalista do cur-
so sinuoso da integrao europeia. Com uma restrio mui-
to importante: ainda estou convencido de que essa aborda-
gem oferece a melhor compreenso desse processo a longo
prazo. O incio da integrao regional, em qualquer lugar,
requer um acordo explcito entre governos. Ningum pode
negar que as instituies e esferas de competncia adotadas
inicialmente tero um impacto contnuo em sua trajetria
subsequente. Alm disso, h grande probabilidade de que
os Estados nacionais que concordam com esse tratado fun-
dador fazem-no com a expectativa de que ele proteger e
at fortalecer sua soberania, mas no a transformar. O
que acontece depois de iniciado o processo de integrao,
e que gera consequncias previstas e imprevistas, pode ser
uma questo inteiramente diferente.
1. A integrao regional um processo e no um produto.
Uma vez iniciada, a integrao pacca e voluntria de Esta-
dos nacionais previamente soberanos pode seguir mltiplas
direes e produzir efeitos secundrios e tercirios no
imaginados por aqueles que a iniciaram. Precisamente por-
que uma ocorrncia to pouco frequente, ningum pode
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predizer quo longe ela ir e qual ser eventualmente seu
resultado. Alm disso, quando Estados nacionais assumem
um compromisso srio de formar uma regio, provvel
que mudem seus motivos para faz-lo. Eles podem comear
com razes neoestratgicas e de segurana (a Europa Oci-
dental o fez) e ento encontrar outras aplicaes para sua
associao, por exemplo, a prosperidade econmica e, de
modo mais recente e conitante, a unidade de ao pol-
tica. No h garantia de que o esforo inicial ter sucesso
(de fato, a maior parte das tentativas de integrao regional
fracassou). Dependendo das condies prevalentes entre e
dentro dos Estados membros, ele pode transbordar para
usar o jargo do neofuncionalismo. Contudo, sob certas
condies (e a Europa Ocidental parece t-las preenchido),
os atores tm maior chance de resolver os inevitveis con-
itos de interesse que surgem do processo de integrao,
o que amplia as tarefas e aumenta a autoridade de suas ins-
tituies supranacionais comuns. Esse , essencialmente, o
ncleo da abordagem neofuncionalista.
2. A integrao regional tem que comear em algum lugar e, nas
condies contemporneas, o melhor lugar para isso numa rea
funcional com visibilidade poltica relativamente baixa, rea essa
com que aparentemente se pode lidar em separado e que pode gerar
benefcios signicativos para todos os participantes.
Depois de experimentar sem sucesso a rota direta de
integrao atravs de instituies polticas ou militares, os
europeus tentaram a segunda melhor rota, a indireta; e isso
(mais ou menos) funcionou. O ponto de partida contem-
porneo ser provavelmente diferente (os europeus come-
aram com carvo e ao; ningum hoje em dia chegaria a
pensar nessa combinao), mas a estratgia bem captada
pela frase de Jean Monnet: petits pas, grands effets; numa
traduo livre, pequenos passos, grandes efeitos. Quer-se
uma tarefa concreta que possa ser administrada em con-
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junto com poucas controvrsias iniciais, mas que sucien-
temente ligada a outras (engrenagem a palavra usada
para isso) de forma a gerar efeitos secundrios sobre outras
reas de cooperao potencial. A aposta que os conitos
gerados pela tentativa de realizar essa tarefa inicial sero
resolvidos de maneira positiva. No caso da Unio Europeia,
a integrao setorial foi seguida pela liberao do comrcio
e pela Poltica Agrcola Comum e, apenas tardiamente, pela
integrao monetria. Em outros lugares, a sucesso pode
ser diferente, mas o ponto importante a necessidade de
se comear com algo que envolva cooperao para resolver
problemas concretos de maneira positiva. Apenas a libera-
o comercial as chamadas reas de Livre Comrcio
dicilmente produzem tais efeitos de transbordamento
5
.
3. A integrao regional dirigida pela convergncia de interesses,
e no pela formao de uma identidade.
Regies internacionais so construes articiais. Elas so
produzidas, no descobertas. Alguns dos conjuntos de Esta-
dos nacionais que mais compartilham em termos de idioma,
religio, cultura e experincia histrica foram os que tiveram
menos sucesso na criao e desenvolvimento de organizaes
de integrao regional; por exemplo, o Oriente Mdio, as
fricas do Norte, Ocidental e Oriental, a Amrica Central e
a do Sul. Ironicamente, foi a Europa com seus mltiplos
idiomas, culturas nacionais rmemente estabelecidas e uma
terrvel experincia de conitos armados a que mais avan-
ou, embora seja importante observar que o processo de sua
integrao regional tenha se tornado cada vez mais contro-
5
Em outro lugar, deni a hiptese do transbordamento da seguinte maneira:
Tenses a partir do ambiente global e/ou contradies geradas pelo desempe-
nho passado (dentro da organizao) do surgimento a um desempenho no pre-
visto na perseguio dos objetivos acordados. Essas frustraes e/ou insatisfaes
podem resultar na busca de meios alternativos de alcanar os mesmos objetivos,
isto , induzir aes para revisar suas estratgias respectivas em relao ao escopo
e nvel da tomada de decises regional. (Schmitter, 1970, p. 243).
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verso e ningum tenha sido capaz de discernir onde, quando
e com quem ele acabar. Quando nada, a Unio Europeia
demonstra que foi possvel fazer a Europa sem europeus.
Frustraram-se aqueles que previam que o esforo combinado
para resolver problemas concretos, o aumento da interdepen-
dncia econmica ou a comunicao social mais fcil atravs
das fronteiras nacionais, produziriam um declnio das iden-
tidades nacionais e uma mudana de lealdades. certo que
a importncia das identidades nacionais diminuiu (exceto
em relao a partidas de futebol) e que os europeus parecem
confortveis com identidades mltiplas e sobrepostas, as quais
tambm descendem a nveis subnacionais e ascendem a nveis
supranacionais. certo tambm que os estilos de vida pessoal,
os modos de comportamento social e as normas de ao
poltica convergiram dentro da Europa. Se isso foi produto
do processo de integrao ou de uma difuso mundial mais
ampla centrada nos Estados Unidos, est em debate. Aqueles
que, como Ernst Haas, previram uma mudana de lealdades
para o nvel supranacional esto desapontados; aqueles que,
como eu, esperavam uma mudana de modo que apenas se
chamasse a ateno para o nvel da Unio Europeia, se do
por satisfeitos quando a integrao introduz um foco de inte-
resse duradouro e signicativo. Independentemente de saber
como, quando e at mesmo se o regionalismo transcender
as identidades nacionais, o importante neste meio tempo
que os europeus sabem, compreendem e aceitam que muitos
de seus interesses s podem ser satisfeitos por processos que
transcendem as fronteiras nacionais.
4. A integrao regional pode ser pacca e voluntria, mas no
linear nem isenta de conitos.
A estratgia neofuncionalista (tambm conhecida no dialeto
euro como o mtodo de Monnet) envolve focar tanto quan-
to possvel as questes menos controversas e de baixa visibili-
dade, aquelas que podem ser separadas da poltica normal,
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isto , da partidria. medida que surgem conitos de interes-
ses, eles so decompostos e em seguida recompostos nos cha-
mados pacotes, que prometem benefcios para todos e que
compensam os provveis perdedores com pagamentos laterais
em outros domnios. De modo independente das regras for-
mais mesmo agora, quando o voto qualicado da maioria
se aplica a uma gama cada vez mais ampla de questes ,
feito todo o esforo para se alcanar um consenso. Quando
tal soluo no pode ser encontrada, a tomada de deciso do
processo de integrao hiberna por um perodo indetermina-
do. Nesse meio tempo, os processos de troca expandida con-
tinuam a produzir seus efeitos intencionais e no intencionais
e, eventualmente, os participantes voltam mesa. O aspecto
mais visvel do processo costuma ser a negociao peridica
de novos tratados. Por mais importantes que sejam, eles no
so nada alm da manifestao supercial de um processo
muito mais extenso que facilitou virtualmente as trocas entre
indivduos, empresas e associaes em todos os domnios da
vida social, econmica e poltica e que resultaram na criao
de grande nmero de organizaes pblicas e privadas em
escala europeia. A persistncia dessa estratgia altamente
problemtica. A Unio Europeia esgotou as arenas de baixa
visibilidade para coordenao poltica e as questes que ela
enfrenta agora (por exemplo, harmonizao scal, requisitos
para vistos e asilo, cooperao policial, polticas externas e de
segurana comuns), podem ser muito controversas. A cres-
cente diculdade com a raticao de tratados aprovados por
todos os governos membros um claro sinal de politizao e
de sua penetrao pela poltica partidria domstica.
5. A integrao regional deve comear com um pequeno nmero
de Estados membros, mas deve desde o comeo anunciar que est
aberta a adeses futuras.
Alm disso, desejvel que esse grupo inicial forme uma
rea central, para usar o termo de Karl Deutsch: devem
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ser espacialmente contguos e ter uma alta taxa de inter-
cmbio entre eles. Se a rea funcional e os membros forem
bem escolhidos, isso deve resultar num aumento signicati-
vamente maior nas trocas entre si e um tratamento discrimi-
natrio daqueles deixados de lado. Desde que concordem
sobre a distribuio interna dos benefcios e no se gerem
faces permanentes (o que no tarefa fcil), seu suces-
so relativo atrair os Estados vizinhos que escolheram no
participar da regio em seu estgio inicial. O processo de
incorporao de novos membros coloca grande peso sobre
as instituies, mas se torna um smbolo manifesto de que
vale a pena unir-se regio. especialmente crucial a capa-
cidade de proteger o j adquirido durante essa ampliao
e no diluir o conjunto acumulado de obrigaes mtuas
como meio de satisfazer interesses especcos dos novos
Estados membros. importante lembrar que as regies
no so preexistentes em algum sentido cultural, social ou
econmico. Elas tm que ser criadas politicamente a partir
da matria-prima existente.
6. A integrao regional envolve inevitavelmente Estados nacio-
nais de tamanho e recursos de poder muito diferentes.
Como um processo voluntrio, os membros maiores e
mais poderosos no podem simplesmente impor sua von-
tade como fariam num sistema imperial. Eles tm que
respeitar os direitos e a presena das unidades menores e
mais fracas. No mnimo, isso implica rmes garantias sobre
a continuao da existncia deles, isto , que o processo
de integrao no far com que sejam amalgamados nos
maiores. Isso parece exigir que as unidades menores sejam
sistematicamente sobrerrepresentadas nas instituies
regionais. Alm disso, h um papel distintivo e positivo para
os Estados menores no processo de integrao, especial-
mente quando podem atuar como Estados amortecedo-
res entre os maiores. No coincidncia que os cidados
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daqueles Estados menores e menos desenvolvidos, quando
entraram na Unio Europeia, tenderam a ser os seus mais
fortes apoiadores.
7. A integrao regional, porm, requer liderana, isto , atores que
sejam capazes de tomar iniciativas e estejam dispostos a pagar uma
parte desproporcional dos custos delas.
A experincia europeia sugere que esse papel mais bem
desempenhado por um duoplio (Frana e Alemanha) do
que por uma nica potncia hegemnica (Alemanha) ou
por um triplio (Alemanha, Frana e Gr-Bretanha). Ade-
mais, crucial que esses atores regionais lderes aceitem
subutilizar seus recursos imediatos de poder (no obstante
o neorrealismo e o intergovernamentalismo) a m de inves-
tir na estratgia de longo prazo de legitimar o empreen-
dimento como um todo. Felizmente para a integrao da
Europa, o hegemon potencial (Alemanha) tinha acabado
de sofrer uma derrota desastrosa na Segunda Guerra e se
inclinava a minimizar seu papel. A Frana, a antiga grande
potncia, achou essa tarefa mais difcil e sua tendncia a se
automaximizar tem repetidamente ameaado o processo de
formao de consenso.
8. A integrao regional requer um secretariado com poderes supra-
nacionais limitados, mas potenciais.
Essa organizao no s no deve ser percebida como ins-
trumento de um dos membros (hegemnico), mas deve
tambm ter certa medida de controle sobre a agenda do
processo como um todo. A Comisso da Unio Europeia
composta de membros selecionados por um processo
obscuro, rmemente enraizado na nomeao pelos gover-
nos nacionais. Porm, presume-se que, uma vez aprovados,
devam seu comprometimento ao processo supranacional
de integrao e, portanto, no recebam instrues do corpo
que os escolheu. H evidncia de que, por mais defeituoso
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que seja o procedimento de nomeao, os comissrios ten-
dem a adquirir a perspectiva do colegiado e a agir como
agentes supranacionais. Alm disso, o presidente da Comis-
so Europeia pode, sob circunstncias admitidamente inu-
suais, no apenas armar seu monoplio na introduo de
novas medidas, mas tambm desempenhar um papel proati-
vo na determinao de quais devem ser tais medidas.
9. A integrao regional requer que os Estados membros sejam
democrticos.
Este um fator que todas as teorias da integrao europeia
supem. Tambm era suposto pelos primeiros proponentes
at que, no incio da dcada de 1960, a Espanha de Franco
solicitou ingresso como membro da Comunidade Econmi-
ca Europeia, o que fez com que explicitamente se estipulasse
que a democracia domstica era um prerrequisito para o
ingresso na organizao. No Tratado de Amsterd, amplia-
ram-se os prerrequisitos para cobrir o respeito aos direitos
humanos e ao Estado de direito. Obviamente, ao se trans-
ferir as lies da integrao para fora da Europa, isso no
pode mais ser suposto: todas as demais regies do mundo
tm virtualmente dentro delas algumas no democracias.
H (pelo menos) trs razes pelas quais a democracia
necessria: 1) Apenas governos que tm forte legitimida-
de em suas sociedades nacionais podem assumir os com-
promissos crveis que so necessrios para que eles parti-
cipem de acordos, para ratic-los de maneira conclusiva e
para monitorar sua eventual implementao. No presente
contexto, o nico problema com respeito legitimidade
domstica na Europa a democracia parlamentar liberal.
2) A presena de um governo democraticamente respons-
vel em todos os Estados membros uma garantia suplemen-
tar de que nenhum deles recorrer fora na resoluo de
disputas. Qualquer tentao que os governos mais pode-
rosos tenham de extrair concesses, ameaando membros
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recalcitrantes mais fracos, dicilmente seria apoiada por
seus prprios cidados. 3) Se os neofuncionalistas estiverem
certos, um elemento chave que levar adiante o processo
de integrao ser a formao de associaes de interesses
e de movimentos sociais transnacionais e a interveno dos
mesmos na formao de polticas supranacionais. Apenas
em democracias nacionais os cidados tero as liberdades
necessrias para organizar tais formas de ao coletiva e
criar vnculos com outras atravs das fronteiras nacionais.
O fato de que, at a recente ampliao, todos os Estados
membros eram no s democracias, mas praticavam formas
semelhantes de democracia parlamentar (exceto pela Fran-
a, com seu sistema semipresidencial) no parece ter sido
importante; talvez porque tambm tinham sistemas muito
diferentes de partidos e grupos de interesse, para no falar
de governos de esquerda e de direita.
10. A integrao regional parece possvel com membros que esto
em diferentes nveis de desenvolvimento e de riqueza per capita.
No comeo, na Comunidade Econmica Europeia, apenas a
Itlia era marcantemente mais pobre e menos desenvolvida.
A subsequente incorporao de Irlanda, Grcia, Portugal e
Espanha reconrmou a capacidade de a Unio Europeia
no s acomodar essa bvia fonte de tenso, mas tambm
reagir a ela. Atravs de uma combinao de polticas der-
rogaes seletivas na entrada, fundos regionais e estruturais,
subsdios agrcolas, alm da pura dinmica de mercados
competitivos mais amplos , ela promoveu um padro que
poderia ser chamado de convergncia ascendente. Aque-
les Estados membros (e mesmo suas regies subnacionais
menos desenvolvidas e mais pobres) que entraram sob con-
dies menos favorveis tenderam a se dar melhor a partir
de ento e seus padres de vida convergiram em direo da
norma da Unio Europeia (e, em um caso, o da Irlanda, o
ultrapassaram), sem, no entanto, diminuir o desempenho
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dos Estados membros mais favorecidos. A recente adio
de dez membros testar severamente esse padro to afor-
tunado. As diferenas iniciais na pobreza e subdesenvolvi-
mento so maiores do que nas ampliaes anteriores e, em
alguns casos, contribuem para isso as diferenas estruturais
na administrao e nas relaes de propriedade enraizadas
na transio do socialismo real para o capitalismo real.
De qualquer modo, e ao contrrio do pressuposto doutri-
nrio segundo o qual a integrao num mercado ampliado
inevitavelmente aumentaria a distncia entre unidades ricas
e pobres (ver as histrias nacionais da Itlia ou da Espanha),
at aqui a Unio Europeia provou o oposto: a integrao
regional pode no s lidar com diferenas econmicas
nacionais no ponto de partida, mas tambm diminu-las ao
longo do tempo.
11. A integrao regional basicamente um processo endgeno,
mas pode ser vulnervel a foras exgenas de modo crtico, especial-
mente em seus estgios iniciais.
Uma vez que um subconjunto de Estados nacionais con-
corda em criar uma regio, aceitando certas obrigaes
mtuas, e adotando uma organizao comum de poderes
especcos, seu sucesso ou fracasso ulterior primeira-
mente uma questo de trocas entre esses Estados mem-
bros, e depois da inuncia de atores no estatais dentro
de suas fronteiras e cada vez mais atravs delas. Obviamen-
te, quanto mais poderes os Estados membros delegarem
organizao regional, mais importante ser o papel de
suas lideranas e de sua administrao. A experincia
europeia, contudo, sugere que, em seus estgios iniciais,
a integrao regional pode depender muito de poderes
externos. Mais precisamente, duvidoso que o processo
tivesse mesmo comeado com a Comunidade do Carvo
e do Ao em 1952 e com a Comunidade Econmica em
1958 sem a benevolente interveno dos Estados Unidos.
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Aqui onde a perspectiva realista e seu primo intergo-
vernamental so especialmente relevantes. De forma pre-
sumvel, existe uma congurao de poder e interesses no
sistema mundial mais amplo que determina se e quando
um ator hegemnico exgeno concluir que prefere seus
rivais mais integrados que desintegrados. Isso parece con-
trrio doutrina do divide et impera, a saber, quanto mais
forte voc , mais voc deve querer que seus oponentes
estejam divididos para que no se renam para contestar
o domnio estabelecido. Obviamente, o imperativo mais
importante no caso da Europa Ocidental nos anos 1950 era
o temor da Unio Sovitica. Mas agora que esse imperativo
no existe mais (e ainda no foi substitudo pelo temor
da China), a implicao parece clara: os Estados Unidos
provavelmente vero menos favoravelmente os movimen-
tos pela integrao regional pelo menos daqueles de que
no participem ou que no possam controlar.
12. A integrao regional, pelo menos at que esteja bem-estabeleci-
da, consumidora e no produtora de segurana internacional.
Para dar sentido a essa armao, preciso distinguir os
pactos regionais de defesa e as organizaes de integrao.
Em geral produto de uma potncia hegemnica que expan-
de sua capacidade de defesa sobre aquela de outros que
lhe so subordinados (por exemplo, os Estados Unidos e a
Otan, a Unio Sovitica e o Pacto de Varsvia), os primeiros
esto orientados exclusivamente para a proteo da sobe-
rania externa de seus participantes por meios militares; j
o propsito das ltimas superar ou, pelo menos, reunir a
soberania interna de seus participantes, removendo as bar-
reiras s trocas econmicas, sociais e polticas. Na Europa
Ocidental, participao nas duas no coincidia e no era
denitivamente obrigatria. A Comunidade Econmica
Europeia/Comunidade Europeia/Unio Europeia teve
sorte, em suas primeiras dcadas, por existir sombra da
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Otan e, portanto, por no ter que acrescentar a segurana
externa sua agenda j controvertida. Com o colapso da
barreira entre a Europa Ocidental e a Oriental e o m da
Guerra Fria, o papel da Otan se tornou cada vez mais amb-
guo e os Estados membros da Unio Europeia comearam
contra a resistncia dos Estados Unidos a elaborar sua
prpria capacidade para a segurana coletiva. Dada a enor-
me diculdade de tal tarefa, certamente positivo que suas
instituies regionais civis j estejam bem-estabelecidas
e reconhecidas ainda que nem sempre amadas. O que
ainda mais fundamental para o sucesso da integrao regio-
nal a existncia entre os Estados membros daquilo que
Karl Deutsch et al. (1957) chamaram de uma comunidade
pluralista de segurana
6
. Isso no requer instituies for-
mais comuns, como uma aliana militar vivel (de fato, ela
pode existir com membros aliados e neutros), mas envolve
um entendimento rme e convel, ainda que informal, de
que, sob nenhuma circunstncia previsvel, seus membros
usaro ou ameaaro usar fora militar na resoluo de dis-
putas entre si. Democracia domstica em todos os Estados
membros parte dessa garantia mtua (ao lado do respeito
ao Estado de direito), mas a prtica diria de negociar e
alcanar o consenso dentro das organizaes regionais que
torna crvel esse entendimento.
Doze observaes sobre a aplicao das lies europeias
a outros lugares
At agora nossa anlise foi resolutamente eurocntri-
ca. Nossa (discutvel) suposio foi a de que, se qualquer
regio transnacional quiser tornar-se integrada, ela dever
aprender a partir do padro europeu e segui-lo. Alm dis-
so, denimos (sub-repticiamente) a integrao em termos
europeus, isto ,
6
Ver tambm Richard W. Van Wagenen (1952).
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como e por que eles [Estados nacionais] se mesclam, se
fundem e se misturam voluntariamente a seus vizinhos
para perder os atributos factuais da soberania em troca de
ganhar novas tcnicas de resolver conitos entre si (Haas,
1971, p. 6).
A esta denio clssica de Ernst Haas, apenas acrescentara-
mos que eles o fazem criando instituies comuns e perma-
nentes capazes de tomar decises obrigatrias para todos os
membros. Qualquer coisa alm disso aumentar os uxos
de comrcio, encorajar contatos entre elites, tornar mais
fcil que as pessoas se comuniquem ou se encontrem atra-
vs de fronteiras, promover smbolos de identidade comum
pode tornar mais provvel que a integrao venha a ocor-
rer, mas nenhuma delas faz isso pra valer.
Sob essas suposies, outras regies do mundo (incluin-
do as Amricas do Sul e Central) at agora zeram pouco
progresso em direo integrao. Houve momentos de
maior cooperao, solidariedade e identicao regional,
mas no criaram um legado institucional de maior signi-
cao, nem tiveram sucesso em diminuir aqueles atributos
factuais da soberania mencionados por Haas. S contes-
tando e mudando a denio do que constitui integrao
regional que se poderia dizer que foi feito progresso nes-
sas outras partes do mundo.
Diversos autores zeram essa armao, a saber, de
que h algum padro latino-americano, asitico ou
africano de regionalismo que pode no se parecer ao
padro institucional europeu, mas que ainda assim seria
capaz de resolver problemas regionais armando a coeso
regional e construindo uma identidade regional. Discor-
damos. Acreditamos que essa uma extenso equivocada
da denio de integrao regional. A integrao regio-
nal deve ser conceitualmente distinguida da cooperao
ou colaborao regional no institucional e geralmente
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errtica. Isso no quer dizer que isso seja impossvel, ape-
nas que ser necessrio aplicar as lies da Europa com
muito cuidado.
1. A integrao regional um processo e no um produto.
Na busca da integrao regional em outros lugares, como
foi o caso com a integrao europeia, nunca devemos
supor que sabemos para onde estamos indo. No s a
nalidade poltica, mas tambm as econmicas ou sociais
so imprevisveis no momento da partida. O processo de
integrao regional, se ocorrer, incerto e fortuito. Entre-
tanto, ele deve ser pacco, voluntrio e o que mais
importante transformador. O processo deve alterar a
motivao e os clculos dos Estados nacionais, ampliar as
tarefas funcionais que realizam coletivamente, aumentar
a autoridade e a capacidade das instituies supranacio-
nais e estimular a formao das associaes de interesses
e dos movimentos sociais atravs dos Estados membros.
A esse respeito, um dos maiores problemas das reas de
Livre Comrcio (ALCs), que so atualmente to populares
nas novas adeses Zona Euro, que elas parecem ser e
podem de fato ser autossucientes. Tais reas dicilmen-
te geraro qualquer dos efeitos que se espera que um pro-
cesso de integrao produza, descritos na primeira parte
deste texto. Ademais, a maior parte dos objetivos que se
espera que as ALCs alcancem j so realizadas pelo Acor-
do Geral sobre Tarifas e Comrcio e Organizao Mundial
do Comrcio. Em suma, as ALCs regionais no so mais
to regionais. O chamado regionalismo aberto, baseado
numa srie de ALCs sobrepostas, faz pouco ou nada para
promover a integrao.
2. A integrao regional tem que comear em algum lugar e o
melhor deles, nas condies contemporneas, o de uma rea fun-
cional de visibilidade poltica relativamente baixa, com a qual,
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aparentemente, pode-se lidar em separado; o que pode gerar benef-
cios signicativos para todos os participantes.
Para que a integrao regional avance, necessrio que os
Estados membros tenham sucesso em promover a resolu-
o coletiva de problemas concretos de maneira positiva.
Essa a principal lio proferida pelo terico funcionalista
original da integrao, David Mitrany (1946). Desde o in-
cio, a integrao no deve se ocupar somente da remoo
de barreiras (integrao negativa), mas tambm da criao
de polticas comuns para regular e distribuir benefcios
(integrao positiva) (Scharp, 1996, pp. 15-39). Em rela-
o distribuio dos benefcios, a melhor, claro, alcan-
a o timo de Pareto, quando todos ganham e ningum
perde. Mas isso muito pouco realista. A distribuio de
benefcios pode ser (e quase sempre ) desproporcional
em certos momentos, mas fundamental assegurar uma
distribuio proporcional ou justa a longo prazo. Ato-
res participantes devem ser encorajados a pensar em ter-
mos de ganhos absolutos e no relativos. extremamente
importante selecionar uma rea funcional que seja, no
comeo, indiscutivelmente dissocivel e interconec-
tada. Dissocivel signica que a rea deve ser capaz de
se manter parte e de gerar benefcios sucientes por si
mesma. Interconectada signica que a rea pode gerar
efeitos secundrios que requerem ateno e engendram
coalizes de apoio positivas atravs das fronteiras. A libera-
lizao do comrcio uma forma de integrao puramen-
te negativa e dicilmente produz efeitos de transborda-
mento de modo a contribuir para a integrao regional.
Alm disso, as ALCs geram resistncia demais por causa
de interesses especcos (e s vezes com boas conexes) e
deixam em aberto mltiplas oportunidades para fraudes e
evases em sua aplicao.
Ser difcil encontrar o equivalente contemporneo ao
carvo e ao que deu incio Comunidade Econmica
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Europeia/Comunidade Europeia/Unio Europeia no come-
o dos anos 1950. Poder ser o transporte (uma rea fun-
cional) ou, melhor, transporte e energia (duas reas funcio-
nais altamente inter-relacionadas). Em abstrato, elas parecem
satisfazer todas as condies acima mencionadas, isto , baixo
nvel de controvrsia, separabilidade e interconectividade.
3. A integrao regional dirigida pela convergncia de interesses
e no pela formao de uma identidade.
Regies internacionais no existem, ainda onde tenham
sido criadas e administradas como tais por uma potncia
colonial. Lngua e religio comuns no parecem ser de
grande ajuda. Antes, podem ser at um impedimento, por-
que ocultam diferentes seitas da mesma religio ou diale-
tos da mesma lngua. Devemos ser igualmente cuidadosos
em relao noo de complementaridade dos economis-
tas. A integrao regional um processo intrinsecamente
dinmico e gera especializaes imprevistas e ascendentes,
alm de novas divises do trabalho entre seus participantes.
Da que os padres de comrcio preexistentes podem no
ser um bom indicador do potencial de gerar novas formas e
nveis de interdependncia.
tambm importante que os Estados-nao se unam
com uma motivao convergente, mas no idntica. Eles
devem acertar a integrao por razes diferentes e com
diferentes expectativas. Isso fornecer o potencial futuro
para criar pacotes, que incluiro uma variedade de ganhos
entre os participantes. Tambm os aumentos substanciais
em comunicao social atravs das fronteiras nacionais
parecem no ter ( Karl Deutsch) efeito automtico sobre
a integrao. A diminuio na comunicao pode levar a
identidades separadas, mas seu aumento no produz uma
identidade comum. Ao contrrio do que em geral se acredi-
ta, os antagonismos nacionais previamente intensos podem
ser teis para a integrao desde que haja um forte motivo
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para super-los (em geral devido existncia de um novo
inimigo comum). Mas os que aspiram regionalizao em
outros lugares do mundo devem lembrar que identidade ou
lealdade regio como um todo so um produto eventual e
no um prerrequisito para a integrao. Muito pode ser rea-
lizado, em outras palavras, antes que surja uma identidade
ou lealdade comum.
4. A integrao regional pode ser pacca e voluntria, mas no
linear nem isenta de conitos.
Desde o incio, todos os participantes devem reconhecer a
existncia de conitos entre eles. Mas isso no o bastante:
eles tambm devem esperar que esses conitos sejam resol-
vidos pacicamente. Na verdade, a existncia de conitos
inevitvel e pode ser explorada. Sem os conitos, a inte-
grao regional no avanaria. De maior importncia a
resposta pergunta: Qual o mtodo esperado para resol-
ver esses conitos? Quem elabora a frmula vencedora?
Uma das sugestes transferveis da experincia europeia
seria a de usar os conitos (geralmente sobre a desigual-
dade na distribuio dos benefcios) para expandir e no
para contrair o alcance e o nvel da autoridade regional
comum (supranacional). Muitos conitos (mas no todos)
s podem ser resolvidos aumentando os poderes do secre-
tariado regional ou expandindo o alcance das atividades
comuns (ou ambos), com compensaes laterais aos per-
dedores. A regra da unanimidade crucial no primeiro
estgio, para dar segurana aos perdedores potenciais
(especialmente se receberem volumes muito desiguais dos
benefcios iniciais). Mas essa restrio pode ser afrouxada
quando o avano do processo de integrao regional e das
relaes de conana mtua entre os Estados nacionais
membros for suciente, de tal modo que uma rme crena
na resoluo pacca de conitos futuros possa ser gerada
e alimentada.
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5. A integrao regional deve comear com um pequeno nmero
de Estados membros, mas deve desde o comeo anunciar que est
aberta a aderentes futuros.
A Comunidade Econmica Europeia comeou original-
mente com seis membros, mas estava aberta a outros. No
se deve presumir que a excluso inicial denitiva, embo-
ra seja til para ns distributivos e de tomada de deciso
ter um pequeno nmero no comeo. A demonstrao do
sucesso da ampliao subsequente pode ser importante,
assim como a perda de membros pode ser devastadora. Ao
escolher os Estados membros, h dois fatores a considerar:
1) contiguidade espacial (rea central) e 2) intercmbio
inicial relativamente alto (relao de aceitao relativa). O
ltimo importante porque aumenta a inveja dos de fora.
A regra da unanimidade, com tolerncia, deve ser mantida
na admisso de novos membros. A ambiguidade deliberada
sobre fronteiras regionais tambm pode ser til.
6. A integrao regional envolve inevitavelmente Estados nacio-
nais de tamanho e recursos de poder muito diferentes.
A clivagem de interesses fundamental no processo de inte-
grao tende a ser baseada no tamanho e no nvel relativos
de desenvolvimento. Essas caractersticas devem ser acomo-
dadas em regras institucionais como, por exemplo, a sobrer-
representao dos pases menores, ao criar programas espe-
ciais para membros menos desenvolvidos. Deve haver uma
garantia implcita ou explcita de que a integrao regio-
nal no signica assimilao dos membros pequenos pelos
maiores, ou dos menos desenvolvidos pelos mais desenvolvi-
dos. O contrrio verdadeiro: a integrao muitas vezes a
melhor garantia de sobrevivncia para os Estados pequenos
ou menos desenvolvidos. O melhor resultado imaginvel
a convergncia, onde os membros mais fracos em desem-
penho econmico e poltico se descobrem crescendo rapi-
damente e tornando-se mais seguros relativamente queles
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fortes e estveis. A questo mais difcil a de como assegurar
que os ltimos concordem com tal redistribuio de renda
e poder. O papel central nesse processo deve ser desempe-
nhado pelo processo de adjudicao no nvel regional (por
exemplo, a Corte Europeia de Justia). Isso assegurar que
os grandes atores no dominem os pequenos. Tambm o
secretariado da organizao regional dever desempenhar
um papel proativo no controle das iniciativas e na monta-
gem de coalizes que combinem tanto atores fracos como
fortes. A compensao simblica deve ser feita por meio de
recursos como o do nmero de comissrios e o da rotao
da presidncia da Comisso. Uma poltica de garantias
deve tambm ser formulada no s contra a assimilao,
mas tambm contra a desintegrao intranacional. Regies
subnacionais devem receber apenas papis limitados, e s
com aprovao nacional. Alm disso, as bvias compensa-
es que favoream os pequenos Estados tambm podem
ser feitas por meio de instituies regionais.
7. A integrao regional, porm, requer liderana, isto , atores
capazes de tomar iniciativas e dispostos a pagar uma parte despro-
porcional do custo delas.
Isso est obviamente relacionado questo anterior de tama-
nho e desenvolvimento. No padro europeu, essas duas cliva-
gens no coincidem, mas se atravessam. Alguns pases peque-
nos so ricos e alguns grandes (relativamente) pobres. Em
outros lugares, a situao pode ser mais complicada, isto ,
quando os padres iniciais de clivagem forem cumulativos. As
perguntas importantes a responder so: 1) Por que o poder
hegemnico, ou os dois ou trs hegemons, desejariam pagar
um preo mais alto para induzir os Estados menos favore-
cidos a participar?; e 2) O que pode induzi-los a subutilizar
sua vantagem de poder inicial, permitindo mesmo que ela
seja reduzida? No caso da dupla hegemnica, a estabilidade
importante, mas s vezes provoca estranheza entre os que
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chegam mais tarde. Um nico hegemon imperial dentro da
regio pode ter um efeito inibidor no incio por exemplo,
os Estados Unidos na Nafta ou o Brasil no Mercosul espe-
cialmente se ele mostrar no ser generoso na concesso
de benefcios aos outros.
8. A integrao regional requer um secretariado com poderes limita-
dos, mas potencialmente supranacionais.
Os poderes chave do secretariado, no caso da Unio Euro-
peia, incluem: 1) controle sobre a iniciativa de novas pro-
postas; 2) controle sobre a distribuio de posies em seu
quase-gabinete (a Comisso Europeia); 3) discrio ora-
mentria; 4) potencial para levar os Estados membros para
a Corte Europeia de Justia; 5) possvel monoplio de posi-
o de rede e de informao, especialmente em relao a
atores subnacionais (funcionais e territoriais); 6) alianas
com o Parlamento Europeu; e 7) competncia suciente
e independente para lidar com os pacotes e acordos nas
diferentes reas. Construir, nanciar e equipar com pessoal
um secretariado regional ser provavelmente uma das prio-
ridades em qualquer projeto regionalista vivel e, at aqui,
todas as tentativas de estabelecer um secretariado com tais
poderes supranacionais fracassaram. Nenhuma instituio
regional existente, com exceo da Unio Europeia, tem
qualquer um dos poderes listados acima.
9. A integrao regional requer que os Estados membros sejam
democrticos.
Que os Estados membros sejam democrticos assegura
que eles no usaro de fora entre si, especialmente uma
vez que a integrao tenha progredido e suas respectivas
sociedades civis tenham estabelecido inter-relaes. Algu-
mas garantias de legitimidade de governo e de tendncia
centrpeta-centrista na competio partidria so tambm
essenciais para que os compromissos permaneam no s
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constantes atravs dos partidos, mas tambm profundamen-
te enraizados nas expectativas dos cidados. Deve-se notar,
entretanto, que o paradoxo central da integrao regional
que, embora ela requeira democracia, pelo menos nos
primeiros estgios, essas democracias nacionais no devem
estar atentas ou interessadas demais no processo de inte-
grao. Isso sugere que nesses estgios iniciais a existn-
cia de no democracias pode no ser necessariamente to
deplorvel. Antes, a integrao regional poderia ser promo-
vida inicialmente pela cooperao entre autocracias estveis
e previsveis e por democracias, na medida em que elas con-
em entre si sucientemente para manter os compromissos
e no recorram fora ou mesmo ameaa do uso de fora
na resoluo de disputas. Subsequentemente, a expanso da
integrao para novas reas e seu aprofundamento, incluin-
do mais poderes para seu secretariado, poder promover a
democratizao atravs de todos os Estados.
10. A integrao regional parece possvel com membros em diferen-
tes nveis de desenvolvimento e de riqueza per capita.
A experincia europeia mostra no s que a integrao
regional possvel entre Estados nacionais membros
com diferentes nveis de desenvolvimento, mas tambm
que a convergncia ascendente possvel para os pases
mais pobres e menos desenvolvidos. Em outras palavras,
a integrao no s pode lidar com disparidades regio-
nais em seu ponto de partida, mas tambm diminu-las ao
longo do tempo. Virtualmente todas as regies do mun-
do so compostas por pases de nveis muito diferentes
de desenvolvimento e de riqueza per capita. Os membros
mais pobres e menos desenvolvidos devem ser persuadi-
dos e convencidos de que sua participao nas iniciativas
de integrao regional a melhor e mais segura estratgia
para alcanar as economias mais avanadas da regio e
competir com elas.
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11. A integrao regional um processo basicamente endgeno,
mas pode ser criticamente vulnervel a foras exgenas, especial-
mente em seus estgios iniciais.
A experincia europeia sugere fortemente que em seus
primeiros estgios a integrao pode ser altamente depen-
dente de poderes externos. Em particular, extremamen-
te duvidoso que o processo tivesse chegado a comear sem
a interveno benevolente dos Estados Unidos. Na maio-
ria das outras regies do mundo, a inuncia dos Estados
Unidos maior devido estrutura das alianas bilaterais
gerada pela Guerra Fria e, aps o trmino desta, mais tar-
de reforada por sua hegemonia militar e econmica. Nas
presentes condies, a tolerncia, compreenso, concor-
dncia ou cooperao dos Estados Unidos parece essen-
cial para o sucesso de qualquer movimento em direo da
integrao regional. At agora, os Estados Unidos tm sido
relativamente desatentos ou indiferentes aos vrios proje-
tos de integrao, a menos que tenham um papel domi-
nante neles.
12. A integrao regional, pelo menos at que esteja bem-estabeleci-
da, consumidora e no produtora de segurana internacional.
Para muitas regies do mundo, esta a lio mais valiosa
que vem da Europa. Sua integrao foi desde o comeo pre-
dicada sobre a existncia prvia de uma putativa comuni-
dade de segurana composta pelos pases democrticos e
essa condio foi tambm assegurada pela grande impor-
tncia da Otan e dos Estados Unidos no fornecimento de
um guarda chuva de segurana concreto para a regio.
Em outros lugares, a situao hoje muito diferente a esse
respeito: a maioria das regies transnacionais inclui algu-
mas no democracias, e abundam conitos potencialmente
violentos entre Estados membros potenciais. Animosidades,
tanto histricas quanto contemporneas, esto endemica-
mente presentes e so reacendidas erraticamente, muitas
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vezes como resultado de disputas polticas internas. At que
tenham sido resolvidas ou que tenham sua probabilidade
reduzida, apenas os projetos regionais que deliberadamen-
te excluam um ou ambos os Estados tm alguma chance
de sucesso. Contudo, se tais esforos de excluso tiverem
sucesso, eles podem tornar-se teis depois na resoluo de
conitos quando a parte (ou as partes) excluda sofra rela-
tivamente s includas.
Uma estratgia para integrao regional em (quase)
qualquer lugar
1. Selecionar uma tarefa funcional (ou melhor, duas inter-
relacionadas). A tarefa escolhida deve ser dissocivel, mani-
festamente difcil de realizar dentro dos limites de um s
Estado nacional, e capaz de gerar benefcios concretos para
todos os participantes num perodo relativamente curto de
tempo. Duas tarefas funcionais so uma soluo melhor
porque compensaes podem ser negociadas entre elas.
1.1. Essa tarefa dissociada deve ter suficientes
consequn cias possveis de modo que, ao satisfaz-las coleti-
vamente, os atores geraro novas diculdades em reas rela-
cionadas. Esse potencial de transbordamento ser mais
fcil de explorar se, no acordo original, os Estados nacionais
participantes tiverem concordado em estabelecer um secre-
tariado relativamente autnomo e com equipe internacio-
nal com um mnimo de autoridade supranacional, isto , se
for capaz de tomar decises sem a necessidade constante do
apoio unnime dos Estados membros.
1.2. O transbordamento tambm mais provvel se
as tarefas envolverem uma variedade de agncias estatais
relativamente autnomas e, especialmente, no s minis-
trios de relaes exteriores que normalmente tentariam
monopolizar as transaes intergovernamentais e se essas
agncias tiverem equipes tcnicas e no s pessoal politica-
mente indicado.
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1.3. O desenvolvimento conjunto de infraestrutura de
energia e transporte poderia fornecer um conjunto de fun-
es apropriadas e aparentemente dissociadas nas circuns-
tncias atuais. O acordo sobre essas reas no precisa exigir
qualquer compromisso explcito de integrao adicional,
mas essas funes muito provavelmente geraro presso
para tal transbordamento. A ironia que essas duas reas
funcionais guraram entre as ltimas em que a Unio Euro-
peia foi capaz de gerar consenso e assumir ao coletiva.
2. Selecionar uma rea central de unidades sicamente
contguas com linhas de comunicao e intercmbio e, se
possvel, motivos convergentes de cooperao.
2.1. Comear com o menor nmero de membros que
sejam capazes de gerar benefcios materiais signicativos
em virtude de suas aes coletivas. Fazer com que seja
relativamente fcil que outros Estados participem, mas
apenas se concordarem em aceitar plenamente o que j
tiver sido decidido. No prejudica se a participao em
tal organizao regional tambm gerar uma melhora no
status de seus membros em relao a outros Estados nacio-
nais e regies transnacionais.
2.2. Insistir no status igual e na soberania nacional de
todos os participantes e renunciar a qualquer pretenso de
utilizar essa cooperao funcional como mecanismo de uni-
cao poltica. Em outras palavras, a construo da regio
deve ser claramente separada da construo da nao.
3. Distribuir as agncias regionais de tal forma que a maio-
ria delas se localize em Estados membros menores ou menos
desenvolvidos, mas com um secretariado composto conjun-
tamente por pessoas de todos os Estados membros.
4. A integrao crescer se a tarefa inicial (ou as tarefas ini-
ciais) e a delegao (ou delegaes) inicial de autoridade
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forem sucientes para atrair a ateno de interesses no
estatais e der incentivos a que formem associaes transna-
cionais de interesses ou movimentos sociais, demandando
acesso s deliberaes do secretariado regional. Isso obvia-
mente depende de que todos os membros sejam democra-
cias com direitos polticos e civis semelhantes.
5. Comear por projetos discretos e de baixa visibilidade
a m de no atrair a ira dos Estados Unidos, que provavel-
mente no tero a mesma inclinao benvola que tive-
ram nos casos da Comisso Europeia do Carvo e do Ao e
da Comunidade Econmica Europeia. E, no entanto, buscar
convencer os Estados Unidos de que tais esforos eventual-
mente contribuiro positivamente para seu objetivo mais
amplo de segurana na regio.
6. Estar preparados para pensar eventualmente, mas no
incorporar imediatamente, o dilema da segurana.
7. Qualquer que seja a tarefa, e quaisquer que sejam os
poderes da organizao funcional, a integrao ganhar na
medida em que os atores nacionais e regionais envolvidos:
7.1. Desenvolverem relaes de conana mtua;
7.2. Desfrutarem de melhor status em seus respectivos
governos e na comunidade internacional mais ampla;
7.3. Derem lies de resoluo de problemas concretos
a partir da cooperao;
7.4. Gerarem prmios materiais signicativos para os
governos participantes e seus cidados;
7.5. Participarem na condio de igualdade formal no
esforo, o que efetivamente signica que os Estados meno-
res e mais fracos devem estar sobrerrepresentados na admi-
nistrao e tomada de decises regionais;
7.6. Distriburem os benefcios iniciais da cooperao
e da interdependncia de forma que no aquinhoem des-
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proporcionalmente os Estados maiores ou mais fortes; em
outras palavras, os poderes hegemnicos devem estar dis-
postos a subsidiar os outros, mas no a faz-lo abertamente.
Fazendo tudo isso, os interessados na integrao regio-
nal tero uma chance razovel de promov-la (para alm da
simples cooperao) em qualquer lugar do mundo. O que
no quer dizer que ser fcil.
Philippe C. Schmitter
professor emrito do Instituto Universitrio Europeu.
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Resumos / Abstracts
A EXPERINCIA DA INTEGRAO EUROPEIA E SEU POTENCIAL
PARA A INTEGRAO REGIONAL
PHILIPPE C. SCHMITTER
O artigo mostra que o processo de constituio da Unio
Europeia representa um caminho signicativo para o
reforo do regionalismo. Assim, pode tornar-se modelo
para outras tentativas polticas de integrao regional. A
reexo sobre as diversas teorias que explicam esse fen-
meno a estratgia mais ecaz para examinar as possibi-
lidades de transferncia dessa experincia. O autor cons-
tri um quadro classicatrio que permite a avaliao dos
pontos fortes e os mais dbeis presentes nas diferentes
propostas. O desao que se coloca anlise o de com-
preender a mudana na relao entre Estados nacionais
previamente soberanos e economias nacionais cada vez
mais interdependentes.
Palavras-chave: Integrao europeia; Regionalismo; Poder
supranacional; Regies subnacionais; Regies supranacio-
nais; Unio Europeia; Neoneofuncionalismo.
THE EXPERIENCE OF EUROPEAN INTEGRATION AND ITS
POTENTIAL FOR REGIONAL INTEGRATION
This paper shows that the process of constitution of the European
Union represents a signicant way of reinforcing regionalism. It
can thus become a model for other political attempts at regional
integration. A reection on the various theories that account for
this phenomenon is the best strategy to study the transposition of
the European experience. The autor constructs a classication
scheme that allows for the evaluation of the stronger and weaker
points of the different approaches. The challenge is to understand
the change in the relation among previously sovereign nation states
and increasingly interdependent national economies.
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Resumos / Abstracts
Keywords: European integration; Regionalism; Supranational
power; Sub-national regions; Supranational regions; European
Union; Neo-neo-functionalism.
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