Rev Sade Pblica 2011;45(6):1154-9

Francisco Assis da Silva Santos

I,II
Islndia Maria Carvalho de
Sousa
III
Id Gomes Dantas Gurgel
III
Adriana Falangola Benjamin
Bezerra
IV
Nelson Filice de Barros
V
I
Associao Caruaruense de Ensino Superior.
Caruaru, PE, Brasil
II
Programa de Ps-Graduao em Sade
Pblica. Centro de Pesquisas Aggeu
Magalhes (CPqAM). Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz). Recife, PE, Brasil
III
Departamento de Sade Coletiva. CPqAM-
Fiocruz. Recife, PE, Brasil
IV
Departamento de Medicina Social.
Universidade Federal de Pernambuco.
Recife, PE, Brasil
V
Departamento de Medicina Preventiva e
Social. Faculdade de Cincias Mdicas.
Universidade Estadual de Campinas.
Campinas, SP, Brasil
Correspondncia | Correspondence:
Francisco Assis da Silva Santos
Av. Portugal, n 584
55016-400 Caruaru, PE, Brasil
E-mail: francisco.a.santos@hotmail.com
Recebido: 13/12/2010
Aprovado: 22/5/2011
Artigo disponvel em portugus e ingls em:
www.scielo.br/rsp
Poltica de prticas integrativas
em Recife: anlise da
participao dos atores
Integrative practice policy in Recife,
Northeastern Brazil: an analysis of
stakeholder involvement
RESUMO
OBJETIVO: Analisar a participao dos atores envolvidos na evoluo de
poltica municipal de prticas integrativas.
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS: Estudo com abordagem qualitativa
em Recife, PE. A coleta dos dados foi realizada por meio de consultas s
atas do conselho municipal de sade, entre 2004 e 2009, entrevistas com
informantes-chave e gestores, e grupos focais com prossionais e usurios.
Os dados foram analisados segundo o modelo de condensao de signicados.
Para apresentao dos resultados, quatro categorias de atores foram formadas,
segundo seu poder e interesse, a saber: sujeitos, populao, lderes e jogadores.
RESULTADOS: Aps cinco anos da implantao da poltica em Recife, s um
servio oferecia prticas integrativas. A populao ou os usurios no tiveram
participao efetiva e no contriburam com a poltica; os prossionais de
sade, apesar do interesse em participar do processo, no foram includos.
Os lderes encontrados foram o Conselho Municipal de Sade, os gestores e
as entidades mdicas, sendo os dois ltimos tambm considerados jogadores,
pois participaram efetivamente da elaborao da poltica.
CONCLUSES: A participao de poucos atores na construo de uma poltica
de prticas integrativas diculta sua consolidao e amplia a distncia entre
formulao e implementao, prejudicando o alcance dos resultados esperados.
DESCRITORES: Participao Comunitria. Polticas Pblicas de Sade.
Conselhos de Sade. Conhecimentos, Atitudes e Prtica em Sade.
Pesquisa Qualitativa.
Artigos Originais
1155 Rev Sade Pblica 2011;45(6):1154-9
A anlise de poltica uma abordagem multidisci-
plinar e constitui campo de conhecimento voltado
para identicar as relaes entre governantes, Estado
e cidados. Ela procura explicar a interao entre
as instituies, seus interesses e idias no processo
poltico e bastante til, tanto retrospectiva quanto
prospectivamente. Esse tipo de anlise auxilia a
compreender as falhas e sucessos da poltica, alm de
subsidiar a elaborao de planos para a implementao
de polticas futuras.
22,23
Portanto, para analisar poltica
requer compreend-la como processo dinmico no qual
as decises tomadas por alguns atores podem reetir
viabilidade, evoluo ou fracasso.
Uma poltica pode ser desenvolvida de maneira a
contemplar a contribuio de diversos atores, de carter
pluralista. Tambm, pode ser construda a partir de um
pequeno grupo de indivduos, geralmente associados
gesto. Neste caso, o tipo de construo da poltica
conhecido como elitista.
2
A contribuio dos atores no esttica; ao longo da
poltica alguns podem ser favorveis e posteriormente
podem se comportar de maneira a impedir a evoluo
ou alterao da poltica e vice-versa.
20
Desse modo, a
participao dos atores pode ser analisada a partir do
seu interesse e poder.
7
ABSTRACT
OBJECTIVE: To examine the involvement of stakeholders in the implementation
of a local policy of integrative practices.
METHODOLOGICAL PROCEDURES: Qualitative study conducted in the
city of Recife, Northeastern Brazil. Data was collected from local health board
records between 2004 and 2009, interviews with managers and key informants
and focus groups with providers and users. The analysis was performed using
the condensation of meaning model. The results were grouped into four
categories of stakeholders according to their inuence and interest, namely:
subjects; population; leaders; and players.
ANALYSIS OF RESULTS: Five years after the policy was implemented in
Recife, only a single service offered integrative practices. The population,
or users, did not have any effective involvement and did not make any
contributions to the policy, and health providers, despite their willingness to
participate in the process, were not involved. The leaders included the local
health board, managers and medical organizations; the latter two were also
players as they were effectively involved in the formulation of the policy.
CONCLUSIONS: The involvement of few stakeholders in the formulation of
an integrative practice policy makes it difcult its implementation and widens
the gap between formulation and implementation, hindering the achievement
of expected results.
DESCRIPTORS: Health Policy, Health Public Policy. Consumer
Participation. Health Councils. Health Knowledge, Attitudes, Practice.
Qualitative Research.
INTRODUO
No Brasil, a Poltica Nacional de Prticas Integrativas
e Complementares (PNPIC) um dos exemplos da
intensa participao dos atores e da importncia e
mobilidade do poder. Em vrios municpios aumenta
o nmero de prossionais de sade interessados pela
rea,
19
assim como o interesse por parte dos usurios.
3,8
Apesar de recente, a instituio da poltica nos servios
de sade fruto da persistncia histrica de diversos
atores, que desde a dcada de 1980 envidam esforos
para sua insero no Sistema nico de Sade (SUS).
17

Aps vrias tentativas, a PNPIC foi instituda em
2006.
18
A referida institucionalizao tem como na-
lidade incluir e ampliar a insero da homeopatia,
acupuntura, termalismo, toterapia, medicina antropo-
sca e prticas corporais (ioga e tai chi chuan) no SUS,
tornando-as mais acessveis populao brasileira,
principalmente por meio da ateno bsica em sade.
Entre as experincias existentes antes da instituio da
PNPIC, destaca-se a de Recife (PE), que em meio ao
contexto hegemnico da biomedicina no SUS implantou
servio fundamentado em prticas contra-hegemnicas.
Em 2004, Recife implantou poltica pautada na necessi-
dade de adotar outra forma de atendimento teraputico,
tendo como base diversas prticas integrativas, visando
melhorar a qualidade de vida e o acolhimento aos
1156 Poltica de prticas integrativas em Recife Santos FAS et al
a
Ministrio da Sade. Relatrio do 1 seminrio internacional de prticas integrativas e complementares em sade. 2008 maio 13-15;
Braslia; 2009[citado 2010 jun 19]. Disponvel em: http://189.28.128.100/dab/docs/geral/relatorio_1o_sem_pnpic.pdf
pacientes. Com esse intuito, uma Unidade de Cuidados
Integrais Sade (UCIS) foi implantada. A unidade foi
incorporada rede municipal para atuar como refe-
rncia na rede de ateno sade, particularmente para
atender usurios encaminhados pela Estratgia Sade da
Famlia. A UCIS disponibilizava prticas teraputicas,
depois formalizadas pela PNPIC, como homeopatia,
toterapia e acupuntura, mas tambm outras atividades,
a exemplo do programa de alimentao saudvel, por
meio de orientaes nutricionais e de ocinas voltadas
para grupos de idosos, adolescentes, hipertensos, diab-
ticos, prossionais de sade.
a
Passados mais de cinco anos desde a sua implantao
em Recife, no h estudos que analisem a evoluo
dessa poltica e a participao dos atores envolvidos
no processo. Nesse contexto, o presente artigo teve por
objetivo analisar a participao dos atores e sua inu-
ncia na evoluo da poltica de prticas integrativas.
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
A participao dos diversos atores na PNPIC no Recife
foi analisada como estudo com abordagem qualitativa.
As tcnicas empregadas foram anlise documental,
entrevistas com os atores que tiveram papel relevante
para a poltica no municpio (informantes-chave e
gestores) e grupos focais com prossionais e usurios.
Foram analisados documentos ociais de implemen-
tao da poltica e as atas do Conselho Municipal de
Sade (CMS) do Recife, entre 2004 e 2009. O ano
de inaugurao da poltica de prticas integrativas no
municpio foi tomado como marco inicial. Todas as 126
atas digitalizadas de reunies ordinrias e extraordi-
nrias foram pesquisadas. Diversas expresses nesses
documentos foram pesquisadas: prticas, prticas alter-
nativas, prticas complementares, prticas integrativas,
medicina complementar, medicina alternativa, unidade
de cuidados integrais, acupuntura e homeopatia.
Informantes-chave foram selecionados para entrevistas,
realizadas entre agosto de 2009 e janeiro de 2010,
por critrio de insero na formulao da poltica. As
informaes atingiram saturao ao trmino da quinta
entrevista.
Foram realizados dois grupos focais entre dezembro de
2009 e janeiro de 2010; um reuniu prossionais atuantes
na UCIS e o outro, usurios da UCIS, com dez partici-
pantes por grupo. Em ambos os casos os participantes
foram selecionados aleatoriamente.
A anlise deu-se em dois momentos: o modelo de
anlise de condensao de signicado de Kvale
9
(1996)

foi utilizado para anlise do contedo das entrevistas.
Sujeitos Jogadores
Populao Lderes
Poder
I
n
t
e
r
e
s
s
e
s
Figura 1. Organizao de categorias de indivduos para
anlise de atores, segundo interesse e poder. Adaptado de
Eden
7
(1996).
O modelo de Eden
7
(1996) adaptado foi tomado como
referncia para categorizar os resultados, buscando
relacionar o interesse e o poder dos atores passveis de
inuenciar o processo poltico (Figura 1).
Os atores foram distribudos em quatro categorias:
populao ou usurios: aqueles que no tm inte-
resse e poder para participar da poltica;
sujeitos: entidades ou indivduos que possuem
interesse em participar, no entanto, no tm poder
no processo;
lderes: entidades, grupos ou atores que, em virtude
da relevncia das instituies que representam,
possuem poder;
jogadores: aqueles que, efetivamente, participam
da denio dos rumos da poltica, por possurem
interesse e poder.
O estudo foi aprovado no Comit de tica do Centro de
Pesquisa Aggeu Magalhes, parecer 30/2009. Todos os
participantes assinaram termo de consentimento livre
e esclarecido.
ANLISE DOS RESULTADOS E DISCUSSO
O crescente interesse pelo estudo sobre o papel dos atores
em uma poltica se deve ao reconhecimento de como as
caractersticas e os interesses dos diversos grupos de
atores inuenciam as organizaes que participam.
21

Os atores so inuenciados (individualmente, como
grupos de interesse ou associao de prossionais) pelo
ambiente em que trabalham nos nveis tanto macrogo-
vernamentais quanto microinstitucionais. O contexto
da poltica afetado por diversos fatores: instabilidade
ou incertezas criadas por mudanas no regime poltico;
ideologia neoliberal ou socialista; experincias hist-
ricas e cultura. O processo (como ocorre o ingresso dos
1157 Rev Sade Pblica 2011;45(6):1154-9
temas na agenda poltica) por sua vez afetado pelos
atores, suas posies na estrutura de poder, seus valores
e expectativas.
24
Em Recife, a proposta de introduo
das prticas integrativas na rede de sade foi gestada em
um momento de mudanas polticas, com insero de
novos atores no cenrio da gesto da sade. O governo
municipal possua como princpio a participao demo-
crtica e popular, mas a anlise da participao dos atores
mostrou construo elitista da poltica, o que pde ser
visto pelo envolvimento dos diversos atores.
Usurios
Os usurios (populao) mostraram pouco poder e
interesse pela insero das prticas integrativas e
complementares e no participaram da discusso
da poltica. Para Agyepong & Adjei (2008),
1
o no-
envolvimento nas decises polticas por parte da
sociedade determinante para garantir a estabilidade
administrativa; porm, segundo esses autores, isso
diculta a legitimidade necessria continuidade de
polticas e de programas. Essa diculdade de legiti-
mao pode ser conrmada pelo fato de que a janela
de oportunidade aberta
15
em virtude da sensibilidade
dos gestores s prticas integrativas no foi suciente
para ampliar o nmero de servios que prestam esse
tipo de atendimento no perodo estudado.
Sujeitos
A anlise dos atores segundo interesse e poder
permitiu identicar que os sujeitos da poltica eram
os prossionais de sade. Apesar do interesse pelas
prticas, os prossionais de sade no possuam poder
e participaram de forma marginal do desenvolvimento
da poltica:
(...) em 2004, eu me lembro disso... a gente viu que
tinha uma iniciativa, de estruturar uma unidade de
referncia. Mas ns no tivemos participao na elabo-
rao nem na organizao. A gente j cou sabendo da
inaugurao (...) muito pouco foi discutido com o cole-
tivo dos prossionais de sade. (prossional de sade)
Para Mannheimer et al
10
essa uma falha importante,
pois no se deve distanciar a formulao de uma pol-
tica pblica daqueles que so responsveis pela sua
implementao e acompanhamento. Isso aconteceu na
poltica de prticas integrativas e complementares em
Recife. Outro fator que inuenciou o resultado alcan-
ado foi a no-participao de prossionais e usurios
nas denies dos caminhos da poltica no municpio.
De acordo com Minogue
12
(2010), esse um dos fatores
que inuenciam o sucesso de polticas sociais.
Lderes
Trs lderes foram identicados, classicados como
aqueles que possuem poder sobre as polticas de sade.
O primeiro grupo foi constitudo pelo CMS, rgo do
controle social que scaliza, acompanha e discute as
polticas de sade do municpio. Esse foi considerado
como ator relevante e de poder, devido sua impor-
tncia na tomada de deciso poltica.
4
No entanto, em
apenas uma ata analisada, n 181, de 2007, do CMS, foi
encontrado registro com referncia poltica de prticas
integrativas e complementares no Recife:
O Conselheiro (...) informa que o conselho recebeu
um convite do terceiro aniversrio da Unidade de
Sade Guilherme Abath e ele tem como sugesto que
o conselho faa no s a visita, mas uma olhada dife-
renciada naquela unidade que hoje faz a diferena na
Cidade do Recife e que o mesmo cou surpreso. (Ata)
O segundo grupo envolveu as entidades mdicas, que
detm poder, tradicionalmente, sobre diversos aspectos
da sade pblica no municpio e inuenciaram direta-
mente a formulao da poltica de prticas integrativas,
como expresso no relato:
Precisavam ser prticas que tivessem uma determinada
eccia e efetividade comprovadas (...) J que existiam
prticas que s deviam ser exercidas por mdicos, j que
eram prticas reconhecidas e restritas a essa categoria
e tinham um elenco grande de prticas que incluam
desde a dana meditao e outras prticas que os
prossionais no seriam mdicos. (ator-chave).
O terceiro grupo, considerado de elevado poder,
atuou efetivamente como lder e foi constitudo pelos
membros da gesto municipal de sade:
Eu analiso que os momentos eram favorveis (...) o
momento e as pessoas que ocupam as posies e os
setores, ento, numa gesto em que o prefeito sensvel,
o secretrio sensvel, em que o diretor distrital
sensvel. (ator-chave)
Jogadores
Entre os atores da poltica dois destacaram-se como
jogadores, ambos vindos da categoria de lderes.
As entidades mdicas, com forte inuncia na poltica
especca, como exemplicado na fala a seguir:
(...) com a sociedade de acupuntura, que comple-
tamente fechada, no permite que outro trabalhador
faa. (...) A sociedade de homeopatia nem tanto... a
gente no incorporou, imediatamente, o oral, a gente
poderia ter incorporado, mas havia, e ainda h, na
sociedade, principalmente no Conselho de Medicina,
grande resistncia. (ator-chave).
Os gestores no apenas mostraram interesse como parti-
ciparam da elaborao da poltica. Observa-se na fala
a seguir que o prprio gestor municipal de sade teve
iniciativas ligadas s prticas integrativas no municpio:
1158 Poltica de prticas integrativas em Recife Santos FAS et al
(...) foi criado por solicitao do secretrio de sade
na ocasio e um grupo reuniu-se e construiu um projeto
onde inseria o que foi chamado de... um trabalho de
promoo sade que incorporaria algumas atividades
de atendimento individual, e outras que seriam atendi-
mentos em grupo e que foram chamadas de prticas de
re-humanizao corpo e mente. (ator-chave)
A Figura 2 sintetiza como os principais atores da
poltica de prticas integrativas e complementares
comportaram-se. Gestores (seta 1) e entidades mdicas
(seta 2) mobilizaram-se no sentido de serem jogadores,
ao inuenciarem na elaborao e contedo da poltica
prticas integrativas no municpio.
A poltica de prticas no Recife esbarra numa das
caractersticas principais do sistema de sade de pases
em desenvolvimento, que o arcabouo jurdico frgil.
O nanciamento, muitas vezes, no garantido, sem
vigilncia e monitoramento dos resultados.
23
A baixa
institucionalizao das prticas no uma exclusivi-
dade da realidade recifense ou brasileira, pois estudo
realizado em nove pases da Amrica Latina e do Caribe
identicou que na maioria dos pases no havia legis-
lao que sustentasse as prticas integrativas, mesmo
que sejam bastante difundidas e aceitas pela sociedade
desses pases.
13
No presente estudo, um grupo seleto de atores atuou
como jogadores na poltica em foco e por isso reco-
nhece que a formulao e a implementao da poltica
possuram carter elitista,
2
pois foram elaboradas por
polticos do primeiro escalo (Figura 2). Segundo
Thomas & Gilson,
20
diversos atores, entre eles prossio-
nais de sade, podem provocar mudanas importantes
no sistema de sade.
Para Costa,
5
as elites (lderes) so as portadoras de racio-
nalidade poltica e assim so os nicos capazes de tomar
decises. As decises so tomadas por experts que indi-
retamente foram escolhidos pelo povo por meio do voto.
E isso pode ser observado na formulao da poltica de
prticas em Recife, onde os gestores decidiram criar um
grupo de estudos, formado por pessoas com expertise
na rea, para a construo de uma poltica municipal.
A formao de um grupo restrito de atores atuantes
como jogadores para a discusso das prticas integrativas
pode ter sido a principal razo para o distanciamento de
outros personagens que poderiam debater as prticas
alternativas no Recife. De acordo com Oliveira et al
(2005),
14
o hiato entre as aspiraes dos atores situados
num plano central e realidades locais seria a causa dos
dcits de implementao. Para Minogue
12
seria caracte-
rstica de uma falha de gesto, ou gerenciamento pobre.
Quanto menor a distncia entre os formuladores e os
implementadores, maiores so os impactos e os objetivos
alcanados por uma poltica, pois elaborar a poltica,
diversas vezes, mais simples que implement-la.
6,11
No Recife, a poltica foi desenvolvida por gestores do alto
escalo, com pouca participao social e discusso no
conselho de sade e com os prossionais. Esse modelo de
formulao e implantao de poltica conhecido como
top-down.
16
Isso pode ser constatado com o fato de que
a maior entidade, em mbito municipal, representativa
dos interesses dos usurios (CMS) no incorporou o
discurso das prticas integrativas como tema relevante,
o que um dos fatores determinantes para o malogro
de polticas sociais.
24
O no-envolvimento nas decises
polticas por parte da sociedade e dos prprios servios
pblicos, como acontece no Recife, foi observado em
outro estudo, em que a baixa participao da sociedade
foi determinante para garantir a estabilidade adminis-
trativa, porm dicultou a legitimidade to necessria
continuidade de polticas e de programas.
1
CONCLUSO
O desenvolvimento da poltica de prticas integrativas
e complementares do Recife conta com a participao
de poucos atores. Isso pode estar relacionado a dicul-
dades para o seu fortalecimento institucional e, assim,
compromete a sua continuidade ao ampliar a distncia
entre formulao e implementao, e diculta o alcance
dos resultados esperados.
O estudo dos atores, de seus interesses e de seu poder
contribui para o entendimento do processo poltico.
Mtodo como o proposto por Eden (1996)
7
e adaptado
para o presente estudo d visibilidade dinmica dos
movimentos dos sujeitos, individuais ou coletivos, que
podem participar do cenrio poltico. Tal metodologia
aponta a relevncia da incorporao de diversos atores
no jogo poltico, o que favorece a legitimao e compre-
enso de possveis falhas que podem ser evitadas na
(re)denio de polticas.
Mesmo no SUS e na Sade Coletiva predominam as
polticas elitistas. Vive-se um crculo vicioso em que
a populao organizada no desenvolve experincia
de participao poltica (ou pouco o faz), sendo muito
manipulvel por isso, deixando a tradio elitista e
Poder
Profissionais Jogadores
I
n
t
e
r
e
s
s
e
s
Lderes: Gestores (1)
entidades mdicas (2)
e Conselho municipal
de sade.
1 2
Usurios
Figura 2. Mobilizao dos atores das polticas de prticas
integrativas no Recife, segundo interesse e poder.
1159 Rev Sade Pblica 2011;45(6):1154-9
tambm a privatista inclume no poder. Mesmo quando
se tm gestores mais comprometidos, suas iniciativas
cam isoladas e com pouco poder de crescimento e
consolidao.
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REFERNCIAS
Os autores declaram no haver conito de interesses.