Seg Ciudadana PR Interactivo

PRODUO E GESTO DE INFORMAO E CONHECIMENTO
EM SEGURANA CIDAD:
OS CASOS ARGENTINA, BRASIL, PARAGUAI E URUGUAI
ESTUDOS E PESQUISAS
ESTUDOS E PESQUISAS
PRODUO E GESTO DE INFORMAO E CONHECIMENTO EM
SEGURANA CIDAD:
OS CASOS ARGENTINA, BRASIL, PARAGUAI E URUGUAI
2012 IPPDH / ACNUDH
Instituto de Polticas Pblicas em
Direitos Humanos do MERCOSUL
(IPPDH)
Sarmiento 552, Andar 16 (1041)
CABA, Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 5217-1288
ippdh@mercosur.org.uy
http://www.ippdh.mercosur.int
Alto Comissariado das Naes Unidas para
os Direitos Humanos
Escritrio Regional para Amrica do Sul
(ACNUDH)
Av. Dag Hammarskjld 3269,
Vitacura, Santiago de Chile
Tel: (56-2) 321 7750
Fax: (56-2) 263 4978
ohchr-santiago@ohchr.org
http://acnudh.org
Produo e gesto de informao e conhecimento em segurana cidad
APRESENTAO
O documento Produo e gesto de informao e conhecimento no campo da segurana cidad:
os casos de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai resultado do projeto Segurana Cidad e Direitos
Humanos no MERCOSUL, promovido pelo Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos do
MERCOSUL (IPPDH) e o Escritrio Regional para Amrica do Sul do Alto Comissariado das Naes
Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) entre 2011 e 2012. O estudo props mapear, identifcar e
descrever os tipos de sistemas de informao existentes nas reas de Justia, Interior e/ou Segurana nos
Estados parte do MERCOSUL
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em matria de violncia e criminalidade, indagando particularmente nos
registros produzidos pelas polcias.
Partiu-se da base de que, assim como a informao confvel e precisa um insumo para o con-
hecimento da situao e para a conseguinte tomada de decises vinculadas formulao e acompanha-
mento de toda poltica pblica, a produo e gesto adequada da informao e o conhecimento no campo
da segurana cidad condio essencial para alcanar uma governabilidade democrtica da segurana
pblica que tenha os direitos humanos como valor dela inseparvel. Espera-se que este documento, que
no seno uma verso reduzida do relatrio fnal da pesquisa, contribua para identifcar os principais
obstculos nas rotinas de produo e gesto de informao e conhecimento em matria de segurana
e violncia nesses pases, para propiciar os debates e reformas institucionais necessrios e, sem dvida,
para avanar e consolidar polticas de segurana cidad pautadas pelo respeito aos direitos humanos. O
IPPDH e o ACNUDH tm certeza que o contexto favorvel, e que o MERCOSUL um espao pro-
pcio para o intercmbio de experincias sobre realidades que so semelhantes e para desenvolver estra-
tgias e polticas regionais nesta matria.
O projeto foi coordenado por Andrea Pochak, responsvel pelos projetos de cooperao tcnica
do IPPDH, e contou com o trabalho de duas pesquisadoras especializadas no assunto Mara Victoria
Pita (Argentina, Universidade de Buenos Aires/CONICET) e Ana Paula Mendes de Miranda (Brasil,
Universidade Federal Fluminense), que durante vrios meses analisaram bases de dados e documentos
e realizaram entrevistas com funcionrios pblicos e polticos e especialistas de cada pas. O IPPDH e o
ACNUDH desejam reconhecer o trabalho das pesquisadoras, assim como a colaborao desinteressada
prestada pelas autoridades, funcionrios, especialistas e representantes de organizaes sociais dos quatro
pases. Tambm se agradece especialmente o apoio prestado pelo Escritrio do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na Argentina.
Traduo do espanhol: Clara Lourido
1 O projeto limitou seu alcance aos pases membros do MERCOSUL. preciso esclarecer que durante a etapa de edio e reviso final
deste documento, a Repblica Bolivariana de Venezuela foi oficializada como membro pleno do MERCOSUL (cf. MERCOSUR/CMC/
DEC. N 27/12), e que a Repblica do Paraguai foi suspensa do MERCOSUL em consequncia da destituio irregular do Presidente Fer-
nando Lugo, por deciso dos Presidentes de Argentina, Brasil e Uruguai, do 29 de junho de 2012 (http://www.mercosur.int/innovaportal/
file/4496/1/ver_adjunto.pdf).
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SUMRIO
Prlogo do Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos (IPPDH)
Prlogo do Escritrio Regional para Amrica do Sul do Alto Comissariado das Naes Unidas para
os Direitos Humanos (ACNUDH)
Ficha Tcnica
I. Introduo
1. Sobre os objetivos da pesquisa
2. Ponto de partida
3. Notas sobre a natureza dos dados, seus problemas e potencialidades
II. Produo e gesto de informao e conhecimento em matria de segurana cidad
1. Estatsticas ociais: uma linguagem do Estado
2. Polticas pblicas de gesto da informao
a) O debate sobre o governo poltico da segurana cidad
b) Produo e gesto da informao e do conhecimento:
prticas institucionais e problemas
III. Consideraes nais
IV. Referncias bibliogrcas e de material documental
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Prlogo do Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos (IPPDH)
Por Vctor Abramovich. Secretrio Executivo
No ano de 2009 os Estados que compem o MERCOSUL acordaram a criao do Instituto de Pol-
ticas Pblicas em Direitos Humanos (IPPDH) para a cooperao tcnica, a pesquisa aplicada e o apoio
coordenao de polticas pblicas em direitos humanos na regio. A criao deste novo rgo intergo-
vernamental fundamenta-se no reconhecimento de que o respeito e a promoo dos direitos humanos
um dos eixos fundamentais do processo de integrao regional. O Instituto tem sua sede na cidade de
Buenos Aires e est localizado junto a outras organizaes nas instalaes da antiga Escola de Me-
cnica da Armada (ESMA), onde funcionou um dos maiores centros clandestinos de deteno utilizados
pelo terrorismo de Estado que a Argentina padeceu entre meados da dcada de 70 e incios da dcada de
80, hoje convertido em espao de memria, verdade e justia.
O programa de trabalho do IPPDH acordado pelos governos inclui como linha prioritria a
preveno da violncia social e institucional e as polticas de segurana respeitosas dos direitos humanos.
Nesta temtica, as primeiras aes do IPPDH orientaram-se a projetos de pesquisa aplicada sobre polti-
cas de controle e preveno da violncia institucional. Para isso temos contado com o importante apoio
e colaborao do Alto Comissariado de Direitos Humanos da ONU, atravs de seu Escritrio Regional
para Amrica do Sul, cujo responsvel Amerigo Incalcaterra.
O ponto de partida de nossa atuao o conceito de segurana cidad, cujo alcance, na Am-
rica Latina, vincula as agendas e preocupaes da comunidade dos direitos humanos com o campo das
polticas de segurana. A noo de segurana cidad pe a nfase na proteo dos direitos e a cidadania
e prioriza intervenes ativas voltadas para a preveno integral das diversas formas de criminalidade e
violncia. Em sua formulao concreta ela se contrape ideia de segurana pblica, pois esta ltima
orienta-se para a preservao da ordem pblica e defne a segurana a partir dos interesses prprios do
Estado. Para um enfoque baseado na segurana cidad so centrais as estratgias coordenadas e integrais
de preveno das diferentes formas de violncia: a institucional, ou seja a violncia gerada desde os pr-
prios aparelhos do Estado; e a social, que se refere particularmente quelas situaes de confito atraves-
sadas por problemas de desigualdade e de discriminao, e que em muitos dos nossos pases apresentam
ainda caractersticas estruturais.
A condio para desenvolver polticas baseadas no enfoque da segurana cidad o fortalecimento do
governo poltico da segurana, como eixo contrrio ao da autonomia das foras policiais e tambm ao
uso das foras militares como recurso principal para enfrentar problemas de criminalidade e violncia. E
para alcanar o governo poltico da segurana necessrio construir e consolidar uma adequada institu-
cionalidade pblica, com capacidades estatais que possam e saibam gerir essas polticas.
A pesquisa que ora apresentamos junto ao ACNUDH pretende constituir um insumo para o fortaleci-
mento dessas capacidades estatais, ao analisar como funcionam nos pases do MERCOSUL os processos
de produo e gesto da informao e conhecimento em matria de segurana e violncia. O trabalho
fornece um diagnstico no completo, mas bastante preciso, do tipo de problemas enfrentados, dos
avanos realizados, e sugere algumas linhas de ao para poder superar as diferentes barreiras e obstcu-
los identifcados.
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O estudo focaliza na elaborao e uso dos registros produzidos pelas polcias explorando prticas,
rotinas e processos institucionais porque partiu da premissa de que da qualidade deles depende, em
ltima instncia, o grau de conhecimento disponvel sobre os eventos que envolvem o exerccio da vio-
lncia ou a violao de direitos.
Os resultados alcanados demonstram claramente que na produo e gesto desta informao
persiste, em termos gerais, o paradigma da segurana pblica, j que certas confitualidades sociais, na
medida em que no so registradas pelas polcias, so invisibilizadas como problemas de violncia e se-
gurana; e porque no existe articulao entre a informao que se produz em matria de violncia social
e criminalidade e aquela que se produz sobre violncia institucional. O trabalho descreve, ainda, algumas
das limitaes e problemas desses dados, sobre tudo porque no so produzidos para fazer diagnsticos
de situao, seno fundamentalmente como insumo para as prprias agncias policiais que os elaboram.
Ele tambm refete o enorme valor poltico que esses dados tm, porque em muitos casos eles funcionam
como termmetro de gestes polticas e infuenciam a gerao de determinados climas sociais. Outra
concluso da pesquisa que em matria de violncia e segurana em nossos pases habitualmente se pro-
duz e se gere informao, mas no conhecimento, o que requereria, por parte das autoridades polticas
competentes, contextualizar essa informao, assim como sistematizar diferentes fontes, incluindo as
acadmicas e as das organizaes sociais, para defnir prioridades e desenhar polticas e intervenes ade-
quadas, dispondo para isso dos recursos humanos, materiais e logsticos que sejam necessrios, evitando
a reiterao de receitas que j provaram sua inefccia.
Enfm, a pesquisa refete as tenses que ainda atravessam nossa regio na discusso sobre polti-
cas de segurana, na qual se enfrentam diferentes modelos em confito: um modelo de polticas pensado
desde a ideia de segurana cidad, com respeito aos direitos humanos, diante de outro que parte do
conceito de segurana pblica; um que privilegia o governo poltico da segurana que afrma o princ-
pio de que a conduo e controle das diferentes agncias encarregadas da segurana deve estar nas mos
das autoridades polticas e representativas diante de outro que se apoia na delegao dessa conduo e
na autonomia das polcias.
Este no um debate terico, mas uma discusso poltica de primeira ordem, no mbito nacional
e regional, que defne o nvel de proteo dos direitos humanos, e na qual tanto o MERCOSUL quanto a
UNASUL podem contribuir, atravs do intercmbio de experincias e de informao, para alcanar con-
sensos polticos sustentveis. Por isso, desde o IPPDH continuaremos promovendo este tipo de estudos
e pesquisas, na esperana de cooperar com institucionalidades democrticas mais slidas e de propiciar o
desenho de polticas que resultem em sociedades mais justas e menos violentas.
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Prlogo do Escritrio Regional para Amrica do Sul do Alto Comissariado das
Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH)
Por Amerigo Incalcaterra: Representante Regional
A segurana tem surgido, nos ltimos anos, como forte reclamo dos habitantes da Amrica Latina,
regio que a mais violenta quando falamos de violncia homicida.
Em vrios pases da regio, o Estado vai perdendo o monoplio do uso da fora e, em algumas re-
gies, ele j no mais quem impe a lei. So os bandos de criminosos, o narcotrfco, as gangues juvenis
ou maras, que desafam a autoridade do Estado e impem a lei do mais forte em detrimento do Estado
de Direito.
A percepo de insegurana faz com que o cidado procure por seus prprios meios a segurana
que o Estado no capaz de oferecer. Vemos com preocupao como se articulam grupos armados
paraestatais, as milcias, os fatos de justia pela prpria mo, o crescimento das empresas de segurana
privada as quais tendem a ultrapassar a Polcia em nmero, em emprego de armas e sofsticados instru-
mentos de vigilncia para mencionar apenas alguns dos fenmenos que aparecem recorrentemente na
imprensa nos dias de hoje.
Tal situao levou perda de credibilidade da populao, que deixa de ver o Estado como uma
fonte de segurana econmica, jurdica ou fsica. Isso contribui, por sua vez, para erodir os avanos de-
mocrticos e a estabilidade poltica que tanto custou conseguir especialmente nos pases que saram
de regimes autoritrios e para que grande parte da populao veja as instituies democrticas como
incapazes de melhorar suas condies de vida.
A pobreza e a excluso acrescentam uma dimenso e complexidade maior ao fenmeno, sendo os
jovens das reas urbanas, pobres e marginalizadas o setor da populao com maior propenso a virarem
as vtimas, e tambm os autores, das atividades criminosas.
Outros fenmenos que enfraquecem o Estado so a corrupo e a impunidade; a primeira ali-
mentada pelo poder sem precedentes do crime organizado, que tem uma impressionante capacidade para
corromper as instituies estatais que tm como funo control-lo e combat-lo: tudo se compra, tudo
tem preo. O segundo, a impunidade, mais estrutural e evidencia a falta de capacidade para enfrentar
a ilegalidade com ferramentas institucionais e dentro de um marco jurdico de total respeito aos direitos
humanos, o que se traduz no aumento do risco de erodir os prprios alicerces do Estado de Direito sob
a desculpa da necessidade de combater esses fenmenos com todos os meios disponveis. Isto acarreta o
aumento das violaes aos direitos humanos, muitas das quais so interpretadas como dano colateral.
Neste contexto, grande parte da opinio pblica tem exigido e apoiado polticas e medidas de
mo de ferro. As respostas do Estado, habitualmente, so as mesmas receitas velhas e conhecidas,
como a incluso das foras militares em tarefas de segurana pblica, o endurecimento das penas, a cri-
minalizao da protesta social e o aumento da imputabilidade penal dos menores.
Foi partindo deste diagnstico que o Escritrio Regional para Amrica do Sul do Alto Comissa-
riado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), junto com o Instituto de Polticas P-
blicas em Direitos Humanos do MERCOSUL (IPPDH) uniram esforos para produzir este documento
sobre Produo e gesto de informao e conhecimento no campo da segurana cidad: os casos de
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Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, resultado do projeto Segurana Cidad e Direitos Humanos
no MERCOSUL, pesquisa que foi impulsionada pelos dois organismos entre 2011 e 2012.
Porque entendemos que a partir do conhecimento que se origina na gesto adequada da in-
formao que o Estado consegue articular polticas pblicas efcazes que no enxerguem o fenmeno
da segurana como assunto meramente policial, mas que tentem dar uma resposta integral ao fenmeno
da insegurana aprofundando nos temas sociais e tambm revisando o sistema de justia e o sistema
penitencirio.
Quero reconhecer especialmente o trabalho da equipe do projeto, coordenada por Andrea Po-
chak responsvel de projetos de cooperao tcnica do IPPDH e formado pelas pesquisadoras
especialistas Mara Victoria Pita e Ana Paula Mendes de Miranda.
Quero tambm agradecer Vctor Abramovich, Secretrio Executivo do IPPDH, com quem vi-
mos trabalhando em estreita colaborao, fortalecendo a confana e unindo esforos para as propostas e
anlises sobre polticas pblicas em direitos humanos na Reunio de Altas Autoridades Competentes em
Direitos Humanos e Chancelarias do MERCOSUL.
Finalmente, tenho certeza que este documento ser uma contribuio importante para redefnir
a responsabilidade do Estado em matria de segurana nos pases parte e associados do MERCOSUL,
e para que as futuras polticas pblicas em resposta insegurana deixem de ser um tema de conjuntura
para passar a fazer parte de uma estratgia integral, que tenha como ponto de partida a garantia dos di-
reitos humanos de todos e todas.
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FICHA TCNICA
Este documento foi elaborado a partir do levantamento e anlise de materiais produzidos e organiza-
dos por rgos e instituies pblicos da rea da segurana; de entrevistas e conversaes informais com
funcionrios, autoridades e ex-autoridades governamentais, especialistas, acadmicos e ativistas em mat-
ria de segurana cidad e direitos humanos, e da participao em diferentes espaos, tais como conselhos
assessores, seminrios e grupos de trabalho de reunies cientfcas.
O perodo de pesquisa de campo e de levantamento de material aconteceu entre os meses de abril
e novembro de 2011; a redao deste documento, em suas verses preliminares e fnal, aconteceu entre
dezembro de 2011 e junho de 2012.
O documento foi elaborado por Mara Victoria Pita e Ana Paula Mendes de Miranda, pesquisa-
doras contratadas pelo Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos do MERCOSUL (IPPDH)
para o projeto Segurana Cidad e Direitos Humanos no MERCOSUL, que contou com o apoio do
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH). As autoras agradecem a
todas as pessoas que em Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai contriburam para que este documento de
trabalho fosse possvel.
ARGENTINA
Entrevistas com: Paula Honisch, responsvel da rea de Poltica Criminal do Ministerio de Seguridad
de la Nacin; Victoria Martnez e Gabriela Urthiague, da Secretara de Derechos Humanos, do Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin; Hernn Olaeta, Chefe do Departamento de Polticas da
Direccin Nacional de Poltica Criminal do Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin;
Marcela Perelman, responsvel da equipe sobre Violencia Institucional e Seguridad Ciudadana do Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS).
Como parte das atividades deste projeto, a Dra. Pita tambm participou das reunies do Consejo
Asesor para la Gestin de la Informacin Criminal del Ministerio de Seguridad de Nacin, junto com re-
presentantes das foras de segurana federais, especialistas e acadmicos em segurana cidad e violncia.
Ela tambm foi reponsvel, junto com Marcela Perelman, pela coordenao do Grupo de Trabalho
Derechos Humanos y Seguridad Pblica: anlisis y debates en torno a polticas, modalidades de inter-
vencin y activismo, do IV Seminario Internacional sobre Polticas de la Memoria Ampliacin del cam-
po de los derechos humanos. Memoria y perspectivas, realizado no ms de outubro 2011 em Buenos
Aires.
BRASIL
Entrevistas com: Gleisson Cardoso Rubin, Secretrio de Gesto da Poltica Nacional de Direitos
Humanos (Braslia); Cristina Neme, Coordenadora de Pesquisa e Anlise de Informao da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica/MJ (Braslia); Rafael Rodrigues de Sousa, Coordenador de Pesquisa/
SINESPJC/SENASP/MJ (Braslia); Renato Srgio de Lima, Secretrio-Geral do Frum Brasileiro de Se-
gurana Pblica (So Paulo); Paulo Teixeira, Diretor-Presidente do Instituto de Segurana Pblica (Rio de
Janeiro); Marcus Ferreira, Coordenador do Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana Pblica
do Instituto de Segurana Pblica (Rio de Janeiro).
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A Dra. Mendes de Miranda tambm manteve conversaes informais com ex-integrantes da Secre-
taria Nacional de Segurana Pblica (SENASP/Ministrio da Justia), aos quais agradece a colaborao
nesta pesquisa.
PARA PARAGUAI
Entrevistas com: Omar Sostoa Luraghi, Viceministro de Asuntos Polticos, Ministerio del Interior;
Jorge Roln Luna, Diretor do Observatorio Nacional de la Seguridad y la Convivencia, Ministerio del
Interior; Juan Bautista Rivarola Cceres, Diretor de Derechos Humanos, Ministerio del Interior; Jos Ca-
ballero Quiones, Diretor de Polticas de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior; Rufno Sanabria,
Chefe do Departamento de Estadstica de la Polica Nacional; Patricia Cristaldo, funcionria da Direccin
de Derechos Humanos, Ministerio del Interior; Anglica De Tone, consultora de Polticas de Seguridad
Ciudadana, Ministerio del Interior; Oscar Ayala, diretor executivo de Tierraviva.
PARA URUGUAI
Entrevistas com: Javier Donangelo, Diretor do Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminali-
dad, Ministerio del Interior; Silvia Izquierdo, assessora do Ministro, Ministerio del Interior; Luis Ituarte
Gonzlez, Encargado del Estado Mayor Policial; Ricardo Frainman, Assessor em projetos de cooperao,
Ministerio del Interior; Vctor Gonzlez, tcnico do Observatorio Nacional sobre Violencia y Crimina-
lidad, Ministerio del Interior; Juan Faroppa Fontana, consultor especialista em polticas de segurana
pblica e direitos humanos, ex Subsecretario do Ministerio del Interior; Rafael Paternain, consultor e ex
Diretor do Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, Ministerio del Interior.
Como parte das atividades deste projeto, a Dra. Pita participou do Seminario Interdisciplinario
Inseguridades, Violencias Sociales y Estado en el Uruguay del ltimo medio siglo realizado em setem-
bro de 2011 na Universidad de la Repblica, Uruguai.
Agradecemos tambm os comentrios de Andrea Pochak (Responsvel de Projetos de Coope-
rao Tcnica do IPPDH), resultado da leitura atenta das verses preliminares deste documento.
As opinies expressadas neste documento so de exclusiva responsabilidade das autoras e podem no
concordar com aquelas das instituies contratantes.
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I. INTRODUO
O projeto do qual este documento fruto procurou investigar o estado da situao em matria de
produo e gesto de conhecimento em segurana cidad, tomando como casos de referncia Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai. O estudo pretende contribuir para a compreenso de como se produz e gere
a informao e o conhecimento nesses pases, e para fortalecer a discusso iniciada nos ltimos anos so-
bre este tema na regio. Acreditamos que somente entendendo os processos institucionais, assim como
suas tradies, rotinas e costumes, ser possvel produzir uma linguagem comum que articule segurana
cidad e direitos humanos e que seja ao mesmo tempo capaz de fornecer o conhecimento necessrio para
a formulao de polticas pblicas efcazes nesta matria.
Como este documento no seno uma verso reduzida e tambm parcial de uma pesquisa de
maior alcance, consideramos fundamental apresentar os propsitos que a orientaram e as hipteses de
trabalho que guiaram seu desenvolvimento. Eles so apresentados na primeira seo, e servem para con-
textualizar o debate que se desenvolve seguidamente.
1. Sobre os objetivos da pesquisa
Duas circunstancias foram tomadas em conta para o desenvolvimento desta pesquisa. De um lado,
ainda que recente, o auspicioso consenso conseguido na regio sobre a noo de segurana cidad, que
reconhece os direitos humanos como norte e valor dela inseparvel. De outro, a tendncia observada
nos quatro pases mencionados a propiciar o governo poltico da segurana, que substituiria a hegemonia
policial.
A partir desse contexto, este documento prope descrever a realidade do registro e produo de infor-
mao por parte das polcias. Escolhemos a informao produzida por estas agncias j que elas apresen-
tam, por conta de sua posio estrutural, maior proximidade imediata com os cidados diante de eventos
que envolvem o exerccio da violncia (fsica e/ou moral) e a violao de direitos. Entendemos que esta
descrio ser um insumo central na hora de pensar a questo da produo e gesto do conhecimento
em matria de segurana cidad.
Antes de apresentar o resultado da pesquisa, conveniente expor as hipteses de trabalho. Embora,
como j mencionamos, segurana cidad e governo poltico da segurana chegaram a ser formulaes
polticas com consenso na regio, fca claro que no so lineares nem rpidos os processos pelos quais
as premissas polticas passam a impregnar as instituies e possibilitam a alterao de rotinas, hbitos e
prticas. Isso assim porque no questo somente de incidir em tradies e inrcias institucionais bem
estabelecidas e porque fazer tal coisa exige constante superviso, correes e ajustes de rumo mas
tambm porque esses processos enfrentam oposies e reviravoltas.
Neste sentido, tem sido nossa hiptese de trabalho que a produo e gesto da informao sobre fatos
que envolvem violncia, insegurana e/ou violao de direitos no se ajustam totalmente ao paradigma da
segurana cidad, mas que ainda convivem com a noo de segurana pblica. Na Amrica Latina, este
conceito est vinculado ao de ordem pblica e ideia de segurana construda a partir do Estado, antes
que orientada proteo primordial das pessoas e grupos sociais que vivem em confguraes scio-
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espaciais diversas. Com efeito, na rea da produo e gesto de informao, observa-se a coexistncia
confitante dessas duas matrizes de signifcao e at mesmo, s vezes, a primazia da noo de segurana
pblica por sobre a de segurana cidad.
preciso ressaltar que nos referimos produo e gesto de informao, e no de conhecimento.
Nesse sentido, outra das hipteses de trabalho foi que, mesmo quando possvel mencionar alguns
avanos em direo produo e gesto de conhecimento, a maior parte das diferentes experincias es-
tatais levantadas na pesquisa atua sob a premissa da produo e gesto de informao, preferentemente
quantitativa, com escasso desenvolvimento de pesquisas qualitativas. Esta diferena central, j que pro-
duzir e gerir informao pressupe estruturar formas de coleta, difuso e acesso daquilo que informa-
do, depois de registrado pelas agncias e/ou instituies envolvidas em funo de sua incumbncia. Neste
campo, isto implica, em termos gerais, sistematizar e coletar dados que informam sobre a atividade das
prprias agncias vinculadas segurana e, especifcamente, das polcias. Ao contrrio, produzir e gerir
conhecimento visa valorizar as informaes existentes, contextualiz-las, identifcar o alcance e limitaes
dos dados elaborados conforme sua natureza, e das rotinas e tradies institucionais dentro dos quais
foram construdos. Produzir conhecimento exige articular diversas fontes de informao e pr em jogo
diferentes metodologias de produo de informao sobre aqueles assuntos nos quais as agncias inter-
vm ou decide-se que devem intervir porque considera-se que so e/ou devem ser assuntos de interesse
pblico. Produzir conhecimento signifca entender processos, dinmicas, sujeitos envolvidos, e relacionar
informao diversa para conhecer agora sim fenmenos sociais especfcos sobre os quais se preten-
de infuenciar mediante polticas pblicas.
Por conseguinte, a pesquisa aqui apresentada buscou descrever tanto os problemas frequentes na pro-
duo de informao de fonte policial e as difculdades para a gerao de conhecimento em matria de
segurana cidad, como expor de modo esquemtico as formas em que se produz e gere a informao
em cada um dos pases do MERCOSUL. Tambm procuramos analisar algumas das iniciativas estatais
recentes e mostrar, na medida do possvel, como esses processos de produo e gesto da informao
possibilitam ou limitam a gerao de um conhecimento sufcientemente descritivo daquelas situaes
sociais que so objeto e matria da segurana cidad.
Para o desenvolvimento da pesquisa, alm disso, levou-se em considerao, entre outros assuntos, a
questo das estatsticas ofciais como linguagem de Estado; as difculdades provenientes dos dados de
fonte policial por conta da sua prpria natureza, dos processos de trabalho e como consequncia de seu
valor poltico; e os obstculos que resultam da articulao intra e interagncias, tendo em conta seu im-
pacto sobre os dados produzidos.
Simultaneamente, tentou-se (de)monstrar, atravs de alguns exemplos chave, tanto as prticas insti-
tucionais habituais e cotidianas, como o prprio entendimento das agncias sobre o que segurana.
Nesse sentido, veremos que, s vezes, as polcias fcam cegas perante fatos que evidenciam novas e velhas
confitualidades (a intolerncia religiosa, o assdio policial a jovens dos setores populares, o controle da
populao nos bairros pobres, as desocupaes de terras de camponeses e indgenas, para mencionar
apenas algumas) que atingem numerosos grupos e subgrupos vulnerveis. Essa cegueira o que acaba
invisibilizando como resultado da falta de registro, de gerao de informao e portanto da carncia
de produo e gesto do conhecimento situaes sociais que necessariamente so objeto da segurana
cidad e cujo conhecimento preciso, confvel, sistemtico e atualizado permitiria desenhar, implementar
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VOLVER AL INDICE
e avaliar, durante os fatos e depois, polticas pblicas adequadas.
por isso que a pesquisa indagou sobre alguns fatos que revelam confitos ou situaes problemticas
em matria de segurana cidad e que foram relatados durante as entrevistas e conversaes que tivemos
com funcionrios tcnicos e polticos; ex-funcionrios; acadmicos e especialistas em cada um desses lu-
gares
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. De acordo com as hipteses de trabalho j mencionadas, procurou-se explorar especialmente nas
difculdades no registro e gesto da informao e conhecimento quando da ocorrncia destas formas de
confitualidade social e/ou coletiva.
Nesse sentido, entendemos que fortalecer o monitoramento e identifcao dessas situaes sociais
confituosas permitir decodifc-las, pens-las e intervir sobre elas numa perspectiva que incorpore os
direitos humanos como dimenso da administrao e resoluo dos confitos. Essa abordagem poder
permitir, tambm, detectar aquelas situaes em que o Estado intervm de maneira abusiva e violenta, ou
aquelas outras nas quais ele no se envolve e assim vulnera direitos por omisso.
Falta ainda muito trabalho institucional para expor de maneira efcaz a interseo temtica que resulta
dos problemas referidos aos direitos humanos e segurana cidad, e tambm raro que os corpus de
dados forneam informao sistematizada articulando ambos os campos. Acreditamos que de funda-
mental importncia chamar a ateno sobre estas questes, e demonstrar de que maneira a falta de regis-
tro ou o registro defciente de alguns confitos produz sua invisibilidade ou conduz a anlises erradas e
provoca intervenes equivocadas. Pois, segundo nosso critrio, a ausncia de informao tem como seu
resultado fnal a limitao ou negao de direitos.
Neste documento no iremos desenvolver cada um dos casos ou situaes de confito social e/ou
coletivo que existem nos pases consultados. A propsito disto, convm explicar porque isso faz parte
da argumentao e pe em jogo as hipteses de trabalho que neste projeto no se procurou descrever
tudo o que acontece nesta matria. Ao contrrio, na pesquisa abordaram-se somente aqueles confitos
que resultavam indispensveis para pensar a produo e gesto de informao e conhecimento no campo
da segurana cidad. Eles nos permitem chamar a ateno para a necessidade de fortalecer capacidades
institucionais para detectar, registrar e assim dar visibilidade a diferentes tipos de fatos e confitos que sem
dvida so parte da segurana cidad, na medida em que ela est vinculada a uma perspectiva acorde com
os princpios dos direitos humanos.
Corresponde agora mencionar algumas decises que foram tomadas para construir a estrutura expo-
sitiva e argumental deste documento.
De acordo com os objetivos e hipteses que nortearam a pesquisa, privilegiou-se a apresentao
de problemas que requerem considerao especial, em lugar de oferecer um relatrio que enumere e ava-
lie de maneira sistemtica e padronizada conforme uma srie de indicadores pr-defnidos a situao
de cada um dos pases em particular. No iremos replicar, portanto, materiais que j existem e adotam
essa modalidade de produo, que tm resultado em muitos e bons trabalhos, muitos deles mencionados
ao longo destas pginas.
Por causa disso, e como na verso extensa deste documento j se descrevem instituies e proces-
2 Por ser esta uma verso reduzida do relatrio final de pesquisa focada em descrever os processos de produo e gesto de informao e
conhecimento em segurana cidad, a anlise das situaes conflituosas no se inclui neste documento.
11
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sos especfcos de cada pas, nesta oportunidade explicitamos as principais difculdades que se apresentam
no momento de produzir e gerir conhecimento em matria de segurana cidad. Portanto, as referncias
a um ou outro pas funcionam a modo de exemplo ilustrativo dos problemas gerais expostos.
Por ltimo, e como poder deduzir-se da leitura deste texto, ressaltamos que este um documento
preliminar. Como ele provm de uma experincia de pesquisa de curta durao
3
, ele somente resultado
de uma primeira fase exploratria sobre a questo nos quatro pases. Espera-se que, a partir da deteco
dos problemas, limitaes e difculdades descritas, seja possvel imaginar estratgias e dispositivos capazes
de produzir uma linguagem comum em matria de informao e conhecimento sobre segurana cidad
na regio.
2. Ponto de partida
bem sabido, e portanto deve considerar-se como ponto de partida e no como um assunto a deba-
ter, que informao precisa e consistente um insumo fundamental para o conhecimento dos estados da
situao e para a conseguinte tomada de decises vinculadas formulao e acompanhamento de polti-
cas pblicas. por isso que tanto os Estados nacionais como os espaos de articulao regional tm se
preocupado pela gerao e continuidade de sistemas de informao e pela sua padronizao. No campo
especfco de que se ocupa este documento, segurana cidad e direitos humanos, a informao revela-se
especialmente estratgica. prova disso o importante corpus de trabalhos de especialistas e acadmi-
cos alguns deles, at mesmo, na sua condio de funcionrios tcnicos ou polticos assim como de
organizaes sociais, que h mais de uma dcada e de maneira continuada produzem estudos, relatrios
e documentos com o apoio de universidades, Estados nacionais e locais e organismos internacionais.
Mais ainda: o prprio MERCOSUL conta com espaos especfcos que tem impulsionado com-
promissos e planos de ao concretos nesta matria, que consideram que a informao e o acesso a
ela no somente um direito, mas tambm um insumo bsico para a formulao de polticas respon-
sveis e efcazes. Por exemplo, a Reunio Especializada de Estatsticas do MERCOSUL (REES) decidiu
avanar na gerao de um Plano Estatstico do MERCOSUL que seja capaz de fornecer informao
consistente, confvel e comparvel. O Grupo Tcnico sobre Indicadores em Direitos Econmicos, So-
ciais e Culturais da Reunio de Altas Autoridades em Direitos Humanos e Chancelarias do MERCOSUL
e Estados Associados (RAADDHH) tem procurado contar com indicadores de processo (que meam
a qualidade e magnitude dos esforos dos Estados para instrumentalizar direitos) e de resultados (que
3 Como poder observar-se ao longo do documento, aparecem mais exemplos e desenvolvimento maior de alguns problemas provenien-
tes de Argentina e Brasil. Isso assim porque as duas pesquisadoras realizam, h mais de seis anos, pesquisa comparativa entre esses pases
sobre a matria. Essa pesquisa de campo permitiu contar com um corpus de casustica que certamente no equivale ao tempo reduzido de
pesquisa de campo realizada sobre Uruguai e Paraguai. Diante do dilema, optamos por renunciar padronizao da informao existente,
para oferecer uma quantidade similar de entradas para cada pas, com o objetivo de conseguir maior riqueza na exemplificao dos proble-
mas relevantes, mesmo que alguns deles remetam mais de uma vez a um mesmo pas. Como este documento representa uma primeira fase
exploratria, fica em aberto o desafio de promover novas pesquisas que permitam avanar sobre aquilo que no pde ser indagado com
profundidade suficiente.
12
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meam o impacto real das estratgias e polticas dos Estados) que sejam comuns regio
4
. Por sua vez,
no marco da XXXI Reunio de Ministros do Interior e seus equivalentes de Segurana do MERCOSUL e
Estados Associados (RMI), acontecida em Buenos Aires em junho de 2012, assinou-se a Declarao so-
bre a Padronizao de Critrios Mnimos Comuns na Produo de Informao sobre Violncia e Crime
no mbito do MERCOSUL, atravs da qual os governos do MERCOSUL expressaram o compromisso
de criar um sistema de indicadores sobre aqueles fenmenos de violncia e crime de carter prioritrio
como o narcotrfco e o trfco de pessoas
5
.
Dissemos que no campo da segurana cidad e os direitos humanos a disponibilidade de infor-
mao estratgica. Ela o por diversas razes, que em grande parte tm sido devidamente apresentadas
no relatrio Segurana Cidad e Direitos Humanos da Comisso Interamericana de Direitos Humanos
em 2009
6
.
A CIDH afrma que a segurana cidad inclui diversos atores estatais e sociais e envolve a articulao
de programas e polticas de governo, e a vinculao com cenrios regionais e internacionais, com a f-
nalidade de garantir a vigncia de direitos. Particularmente, o relatrio aponta que a segurana cidad
v-se ameaada quando o Estado no cumpre com sua funo de oferecer proteo diante do crime e a
violncia social, o que interrompe a relao bsica entre governantes e governados (CIDH, 2009: 18).
A segurana cidad, afrma-se nesse relatrio seminal, deve ser pensada como uma poltica pblica,
e conceber-se de modo diretamente associado aos direitos humanos. Isso assim porque as polticas
pblicas tm como objetivo fazer com que esses direitos se materializem nos planos normativo e opera-
cional, assim como nas prticas das instituies e os agentes estatais.
Ademais, elas tambm devem abordar as causas da criminalidade e da violncia (...). A perspectiva dos
direitos humanos permite abordar a problemtica da criminalidade e a violncia e seu impacto na segu-
rana cidad atravs do fortalecimento da participao democrtica e a execuo de polticas centradas na
proteo da pessoa humana, em lugar daquelas que principalmente procuram fortalecer a segurana do
Estado ou de determinada ordem poltica.
O relatrio da CIDH assinala as obrigaes tanto negativas como positivas dos Estados em re-
ferncia aos direitos humanos vinculados com a segurana cidad de todas as pessoas sob sua jurisdio,
especialmente os direitos das vtimas de delitos perante as aes violentas de atores estatais e no esta-
tais [e] tambm examina as obrigaes internacionais dos Estados Membro em matria de preveno e
combate violncia e o crime, e de desenho, execuo e avaliao de polticas sobre segurana cidad
4 Como veremos embaixo, tambm o Banco Interamericano de Desenvolvimento tem percebido a importncia de contar com informao padro-
nizada na regio em matria de segurana cidad e violncia. Assim, no marco da iniciativa de Bens Pblicos Regionais, o BID fnancia o Projeto
de Cooperao Tcnica No Reembolsvel No ATN/OC-10621-RG: Sistema regional de Indicadores Padronizados de Convivncia e Segurana
Cidad, no qual tm se comprometido os governos de Argentina, Colmbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guiana, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Uruguai e cuja execuo tcnica coordenada pelo Instituto CISALVA (Centro de
Investigaciones de la Universidad del Valle), da Colmbia.
5 Comunicado ofcial do Ministerio de Seguridad de la Nacin (Argentina), disponvel em http://www.minseg.gob.ar/garr%C3%A9-clausura-
lareuni%C3%B3n-de-ministros-del-mercosur
6 Este Relatrio foi promovido por um grupo de organizaes no governamentais da regio, que havia apresentado o documento O sistema in-
teramericano para a proteo da segurana cidad diante dos desafos dos direitos humanos nas Amricas. A CIDH por sua vez rev os consensos
alcanados pelas Reunies em matria de Segurana Pblica das Amricas e recolhe especialmente a jurisprudncia regional e internacional, assim
como a vasta produo acadmica disponvel em forma de pesquisas, estudos e outros trabalhos.
13
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luz do direito internacional dos direitos humanos e dos princpios de participao, rendio de contas e
no discriminao.
Seguidamente a CIDH apresenta formulaes e recomendaes concretas nas quais esse modo de
conceber a segurana cidad e seu carter inseparvel dos direitos humanos deveria se materializar. Entre
elas, enfatiza aspectos da produo e gesto da informao pblica que, por resultar de especial interesse
e orientar em boa medida o presente documento, achamos necessrio reproduzir:
183. A poltica pblica sobre segurana cidad caracterizada neste relatrio re-
quer, tanto nas fases de desenho como de execuo e, especialmente, de ava-
liao, a produo, sistematizao e difuso de informao qualifcada por parte
das autoridades estatais. Sem um adequado acesso informao por parte das
pessoas, as organizaes sociais, a academia e a mdia, impossvel estabelecer
as bases da construo de um novo modelo de poltica de segurana cidad,
basicamente democrtico e desenvolvido fundamentalmente visando proteger
e garantir os direitos humanos de toda a populao. A ausncia de indicadores
confveis, construdos a partir de elementos tcnicos, amplamente difundidos e
de fcil compreenso para os diferentes setores da sociedade, gera as condies
para a manipulao da opinio pblica. Isto pode ser verifcado tanto por parte
de setores dos governos, que ocultam ou distorcem informao essencial sobre
aspectos relevantes vinculados segurana cidad, como por parte de grupos de
interesse poltico ou correntes de opinio, que aproveitam os vazios de infor-
mao objetiva para incrementar a sensao de insegurana da populao e desse
modo promovem modelos repressivos que s propiciam a intolerncia, a estig-
matizao e, com elas, o aumento da excluso e a desintegrao das sociedades
da regio. A produo e difuso de informao confvel sobre assuntos relativos poltica de
segurana cidad constitui uma obrigao positiva do Estado para a proteo e garantia dos
direitos humanos comprometidos especialmente nesta matria.
184. A poltica pblica sobre segurana cidad caracterizada neste relatrio re-
quer, tanto nas fases de desenho como de execuo e, especialmente, de ava-
liao, a produo, sistematizao e difuso de informao qualifcada por parte
das autoridades estatais. Sem um adequado acesso informao por parte das
pessoas, as organizaes sociais, a academia e a mdia, impossvel estabelecer
as bases da construo de um novo modelo de poltica de segurana cidad,
basicamente democrtico e desenvolvido fundamentalmente visando proteger
e garantir os direitos humanos de toda a populao. A ausncia de indicadores
confveis, construdos a partir de elementos tcnicos, amplamente difundidos e
de fcil compreenso para os diferentes setores da sociedade, gera as condies
para a manipulao da opinio pblica. Isto pode ser verifcado tanto por parte
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de setores dos governos, que ocultam ou distorcem informao essencial sobre
aspectos relevantes vinculados segurana cidad, como por parte de grupos de
interesse poltico ou correntes de opinio, que aproveitam os vazios de infor-
mao objetiva para incrementar a sensao de insegurana da populao e desse
modo promovem modelos repressivos que s propiciam a intolerncia, a estig-
matizao e, com elas, o aumento da excluso e a desintegrao das sociedades
da regio. A produo e difuso de informao confvel sobre assuntos relativos
poltica de segurana cidad constitui uma obrigao positiva do Estado para
a proteo e garantia dos direitos humanos comprometidos especialmente nesta
matria.
186. A produo e difuso de informao por parte das autoridades pblicas deve atentar
especialmente para a situao daqueles setores da populao mais vulnerveis no mbito da
preveno da violncia. Deve alcanar de forma prioritria a situao das mulheres,
a populao afrodescendente e indgena, as pessoas migrantes, as crianas e ado-
lescentes. Neste ultimo caso, a Comisso da opinio que os Estados devem me-
lhorar seus sistemas de coleta de dados e informao a fm de detectar subgrupos
vulnerveis, informar polcia e elaborar programas em todos os nveis, e fazer
um acompanhamento dos avanos em direo ao objetivo de prevenir a violncia
contra as crianas. (Construir) (...) indicadores nacionais baseados em normas
internacionalmente acordadas e garantir que os dados sejam compilados, anali-
sados e difundidos a fm de comprovar os progressos de longo prazo. (Elaborar)
(...) um programa nacional de pesquisa sobre a violncia contra as crianas em
ambientes em que essa violncia ocorre (...).
187. Por outra parte, as autoridades estatais devem produzir informao de qua-
lidade para planejar adequadamente os diferentes operativos das foras policiais,
de forma a favorecer as aes de tipo preventivo em lugar das de tipo repressivo,
gerando ao mesmo tempo as condies para um aproveitamento mais racional
e equilibrado dos recursos humanos e materiais. O desenho e atualizao cons-
tante de indicadores confveis sobre os diferentes fatores que contribuem para
fatos violentos ou criminosos constitui uma ferramenta insubstituvel para a exe-
cuo de um adequado processo de planejamento estratgico, pedra angular de
toda poltica pblica. Neste sentido, a Comisso comparte que:
A polcia, para a realizao adequada de suas tarefas, deve contar com infor-
mao adequada, que lhe permita uma melhor defnio de prioridades e a foca-
lizao das suas intervenes, assim como para contar com referncias objetivas
para a avaliao dos resultados de suas aes. Por isso, as foras policiais devem
garantir, no mbito que lhes prprio, a existncia de informao sufciente,
confvel, verifcvel, comparvel e que possa ser auditada. Para isso, necess-
rio que as foras policiais desenvolvam aes de fomento d confana junto
15
VOLVER AL INDICE
populao, a simplifcao de trmites e procedimentos, assim como campanhas
para fortalecer a conscincia cidad sobre a importncia da denncia dos delitos.
Os corpos policiais devem estar devidamente capacitados e dotados de recursos
para a coleta, processamento, sistematizao, uso profssional e difuso das es-
tatsticas sobre o delito e dos resultados de suas intervenes. As polcias devem
cooperar com os observatrios da violncia pblicos e privados que centralizam
informao de diferentes fontes e, ao mesmo tempo, benefciar-se das descober-
tas deles. A formao dos membros dos corpos de polcia deve incluir pedago-
gias que promovam especifcamente a sistematizao e avaliao da experincia
policial na produo e usos da informao
7
.
188. O funcionamento de observatrios sobre a violncia e o delito na regio
tem constitudo uma experincia importante para promover aes que favo-
ream as aes dos Estados Membros para proteger e garantir o direito a pro-
curar, receber e difundir informao de qualidade sobre assuntos relacionados
segurana cidad. Este tipo de instrumento permite colher informao con-
fvel, classifc-la, analis-la, construir indicadores objetivos, realizar medies
e comparaes com a situao levantada em outras reas ou regies de cada pas
ou em diferentes pases, e medir o impacto das polticas pblicas para prevenir
e controlar a violncia e o delito. O funcionamento dos observatrios permite
tambm identifcar e dar andamento aos programas ou projetos executados por
diferentes organizaes no governamentais, comunitrias ou sociais, voltadas
para a preveno de situaes de violncia e delinquncia em diferentes pases
da regio; comparar seus resultados e reproduzir experincias positivas de tra-
balho. Mas, para a Comisso, o papel principal dos observatrios, que podem
funcionar no mbito pblico, privado ou por meio de mecanismos mistos ou as-
sociativos, consiste em contribuir a identifcar o nvel real de ameaa aos direitos
humanos envolvida em situaes de violncia ou crime. A produo e difuso
de informao confvel permite identifcar com preciso os nveis de insegu-
rana objetiva e de insegurana subjetiva na sociedade, o que permite abord-
las adequadamente e evitar que o temor seja propagado de forma irresponsvel
ou intencional. Os meios de comunicao de massa, de propriedade pblica ou
privada tm, segundo esta Comisso, a enorme responsabilidade de difundir de
forma responsvel, objetiva e ampla, esse tipo de informao (...).
229. As polticas pblicas sobre segurana cidad vinculam-se criao ou con-
16
VOLVER AL INDICE
7 50 Recomendaciones sobre la Polica que necesitan Amrica Latina y el Caribe: un aporte de la Coalicin de Organizaciones de la So-
ciedad Civil, documento apresentado nas Consultas Subregionais realizadas durante o processo de preparao do Relatrio da CIDH,
Princpio 26.
8 CIDH, 2009: 83 e ss., grifos nossos.
solidao de uma institucionalidade estatal que fornea respostas efcazes e ef-
cientes s demandas de uma sociedade democrtica nesta matria. Isso se traduz,
principalmente, na resposta que essa estrutura institucional oferea para os se-
guintes temas, que se consideram prioritrios: a ateno s vtimas da violncia e
o crime; o funcionamento das empresas privadas de segurana; a governabilidade
democrtica da segurana cidad; a profssionalizao e modernizao das foras
policiais; e a participao das foras armadas em tarefas de segurana cidad.
8
Pelo exposto, a Comisso Interamericana formula, entre outras, as seguintes recomendaes:
18. A poltica pblica sobre segurana cidad deve incluir aspectos especfcos
vinculados ao direito de liberdade de expresso. Particularmente:
a) produzir, sistematizar e difundir informao de qualidade, que permita o exer-
ccio do controle democrtico por parte da cidadania sobre as polticas de segu-
rana cidad. Isto se vincula especialmente com:
i) o funcionamento do sistema de coleta e anlise de informao;
ii) a elaborao de indicadores qualitativos e quantitativos sobre: taxas e modali-
dades de fatos violentos e criminosos; oramento atribudo ao setor e efccia de
sua execuo; pesquisas de vitimizao; difuso de experincias bem sucedidas
em matria de preveno social e comunitria da violncia e o delito, entre outros
temas
b) gerar e difundir informao objetiva sobre a situao dos grupos mais vul-
nerveis da populao diante da violncia e o delito (crianas e adolescentes;
mulheres; populao indgena e afrodescendente, e migrantes e suas famlias);
c) propiciar o acesso totalidade da informao em poder do Estado sobre as-
suntos vinculados segurana cidad, com exceo daqueles temas que devem
manter-se reservados para assegurar a efcincia de procedimentos concretos de
preveno ou controle da violncia e o delito. Em qualquer caso, garantir um
recurso rpido e simples perante a justia competente para que se determine, em
defnitiva, a procedncia da reserva ou classifcao de determinada informao;
d) promover o funcionamento de observatrios da violncia e o delito, em nvel
nacional e regional, que permitam a complementao das medidas adotadas pe-
las instituies pblicas e as organizaes da sociedade civil na gerao, anlise e
difuso de informao de qualidade sobre segurana cidad.
Optou-se por reproduzir esses extensos pargrafos porque acreditamos que neles se expressa claramente
e com bastante detalhamento como devem pensar-se a produo, difuso e usos da informao pbli-
ca em matria de segurana cidad. A CIDH destaca sua relevncia estratgica e poltica e tambm ressalta
que os Estados tem a obrigao positiva de produzir e difundir informao confvel sobre esses assuntos.
17
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9 FELNER 2011.
10 O interesse em produzir dados comparveis tambm um compromisso do EU Action Plan 2006-2010, que reconhece as limitaes
metodolgicas da anlise de informao nos pases da Unio Europeia e onde se propem estratgias para a comparabilidade de dados sobre
delitos e do sistema de justia criminal.
Ento, como j dissemos, no campo da segurana cidad e os direitos humanos a informao se re-
vela especialmente estratgica e necessria. Contar com informao regional, nacional e local em matria
de segurana cidad e direitos humanos permite mostrar padres de semelhana ou diferenas sobre o
que acontece e assim possibilita imaginar, defnir, desenhar, executar e avaliar (antes, durante e depois)
intervenes diversas conforme a especifcidade de cada local sem perder de vista as diretrizes regionais.
Sobretudo quando na regio tem se alcanado um consenso favorvel, ainda que parcial, sobre o uso da
noo de segurana cidad, que deveria enraizar defnitivamente nas instituies.
A adoo desta noo de segurana cidad implica um posicionamento poltico signifcativo em
relao a direitos e liberdades, e a sua vinculao com a confitualidade social, a violncia e a criminali-
dade. Embora nos pases membros do MERCOSUL exista a preocupao sobre a segurana cidad h
vrias dcadas, na verdade faz pouco tempo que seus governos comearam no s a tematizar a questo,
mas a propor sua articulao com a perspectiva dos direitos humanos, tanto em nvel nacional como em
rgos e fruns do MERCOSUL e em outros mbitos regionais e internacionais.
O debate permitiu, de um lado, associar o conceito de segurana aos valores democrticos e con-
trast-lo ao de segurana nacional. Deste modo, foi se avanando em direo a uma defnio poltica da
segurana cidad como um direito e no como um bem, o que implicou no progressivo deslocamen-
to do conceito de segurana nacional e tambm na progressiva associao da noo de segurana quela
dos direitos humanos. A discusso, alm disso, enriqueceu-se por conta das resignifcaes do conceito
de direitos humanos, articulado com processos polticos e sociais locais e promoo de ativismos locais
e alianas internacionais que tm conseguido instalar a ideia de que os direitos humanos no so apenas
valores, mas que tambm agem como paradigma orientador de polticas que procuram garantir o efetivo
exerccio de direitos. Esse alcance dos direitos humanos tem em considerao seus valores intrnsecos
e fundamentalmente seu potencial como valor instrumental, e estabelece uma mudana de perspectiva
em termos de formulao de polticas pblicas que contribui para o fortalecimento das instituies de-
mocrticas que sejam capazes de atentar para as desigualdades e que protejam de modo mais efciente os
direitos
9
.
Essas questes tm, evidentemente, alm de valor conceitual em si mesmas, um componente pol-
tico regional, j que refetem a construo de certos consensos fundamentais que permitiro sustentar
posies comuns do bloco em outros contextos internacionais
10
e promover polticas semelhantes nos
diferentes pases.
Como dissemos, o conceito de segurana cidad foi desenvolvido h cerca de uma dcada, na Amrica
Latina, para contrapor-se ao conceito de segurana nacional que, infuenciado pela doutrina de Segurana
Nacional, predominou durante a Guerra Fria. A noo de segurana nacional consagrava princpios que
buscavam garantir a ordem interna por meio de violaes aos direitos humanos. Na dcada de 80 surgiu
a ideia de segurana associada aos valores democrticos, mas acompanhada do conceito de segurana
18
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humana, baseado no carter universal do direito vida. Iria ser alguns anos mais tarde, em 1994, quan-
do o PNUD centrou seu relatrio sobre desenvolvimento sustentvel neste conceito, que ele conseguiu
difundir-se e formalizar-se no plano internacional. De acordo com o enfoque do PNUD, a essncia da
insegurana humana a vulnerabilidade, e a pergunta a se fazer como proteger as pessoas, insistindo
no envolvimento direto e no vnculo estreito entre desenvolvimento social e segurana; entende-se por
proteo a garantia das liberdades vitais e dos meios bsicos de subsistncia.
A segurana cidad se defne como um direito, e no como um bem, que os membros de uma socie-
dade possuem de se desenvolver com o menor risco possvel de ameaas a sua integridade fsica, a seus
direitos pessoais e de propriedade. A mudana no conceito de segurana tem suscitado nos pases do
MERCOSUL um debate sobre a defnio de uma agenda em volta de:
a. uma redefnio do contexto scio-histrico: a passagem do autoritarismo para a democracia pres-
supe a ruptura com uma viso estadocntrica e a valorizao da participao social;
b. a necessidade de mudanas no regime poltico: transformaes conceituais nas legislaes, no que
se refere ao relacionamento entre os atores e as estruturas institucionais.
Todavia, apesar de haver um consenso parcial em torno do conceito de segurana cidad, sua incorpo-
rao no tem se dado de forma unvoca e homognea, nem simultaneamente nas diferentes sociedades
da regio. Nesse sentido, as diferenas e especifcidades, assim como os tempos polticos e sociais devem
tomar-se em considerao, toda vez que resulta crucial prestar ateno s resignifcaes que uma noo
universalista adquire quando incorporada a uma matriz local. Neste aspecto, necessrio observar es-
pecifcidades no uso de categorias tais como:
pblico: cuja nfase frequentemente est relacionada ao papel do Estado em relao aos governados;
cidado: que pressupe o reconhecimento de direitos por parte do Estado, o que poderia suscitar a
ideia de corresponsabilidade, mas que pode ocultar a valorizao de alguns grupos como os principais
sujeitos sociais.
Os assuntos apontados certamente excedem em muito o alcance deste documento. Mesmo assim,
acreditamos que importante chamar a ateno sobre eles, toda vez que esto vinculados a matrizes
sociais nas quais se processam os contedos concretos das consideraes vinculadas com a igualdade,
a diferena, os direitos e privilgios, as discriminaes e as hierarquias sociais. E mesmo quando essas
matrizes nem sempre so explicitadas, elas so conhecidas em nvel local e so as que, em defnitiva, pos-
sibilitam ou impedem que essas concepes se materializem em instituies.
por isso que, na hora de descrever e analisar polticas pblicas em matria de segurana cidad, ao
tempo que devem destacar-se positivamente esses consensos, deve se atentar para as prticas e processos
das instituies envolvidas tradicionalmente neste campo. Por que? Porque de outro modo estaramos
vestindo com roupas novas a velhos atores com manhas e estilos de atuao j cristalizados. Enfatizamos
este ponto j que, da leitura dos documentos ofciais e do manifestado pelos profssionais que trabal-
ham na rea de segurana, adverte-se que a preocupao pela mudana de paradigma na poltica de
segurana, por transformar o Estado para contribuir desde o enfoque da segurana cidad com os
direitos humanos aparece formalmente associada melhoria do desempenho administrativo, demo-
cratizao e expanso de servios pblicos de qualidade e, em ocasies, participao cidad. Porm,
observa-se tambm que, na prtica, as instituies de segurana pblica, e especialmente as polcias e os
tribunais, mostram-se ainda muito reticentes participao dos cidados (individualmente ou atravs
19
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11 Dizemos aqui de propsito segurana pblica antes que segurana cidad, toda vez que como veremos essas agncias continuam
pensando a questo nessa perspectiva.
12 Para maior detalhamento sobre algumas das questes aqui mencionadas ver, para o caso argentino, PITA, 2011; para o caso brasileiro, o
documento de trabalho elaborado como insumo para esta consultoria, MENDES de MIRANDA, 2011. Para uma abordagem comparativa
entre as reas metropolitanas do Rio de Janeiro e Buenos Aires consulte-se: MENDES de MIRANDA e PITA, 2011; PITA e OLAETA,
2010; e MENDES de MIRANDA, PITA, OLAETA e DIRK, 2009.
de organizaes no governamentais), s mudanas dos seus modos tradicionais de gerir e processar a
informao e demanda de transparncia nas suas formas de interveno e seus processos de trabalho.
Ento preciso chamar a ateno para a necessidade de que o conceito de segurana cidad se enraze
defnitivamente nas instituies nela implicadas ou relacionadas a ela.
3. Notas sobre a natureza dos dados, seus problemas e potencialidades
A pesquisa realizada pelo IPPDH teve como objetivo fazer uma anlise dos sistemas de produo
e gesto da informao em matria de segurana cidad na sua interseo temtica com os direitos hu-
manos. Dizemos interseo temtica, porque de fato ainda no se registram dados produzidos nessa
perspectiva em nvel regional ou nacional e no existe nenhum sistema que tenha sido gerado sob essa
premissa e que, portanto, oferea informao sistematizada que articule ambos os campos.
O que h disponvel, sim, , de um lado, um corpus de dados produzidos por diversas agncias estatais
em matria de segurana pblica
11
; ou seja, fundamentalmente dados sobre delitos contra a propriedade
e contra a vida, tais como homicdios e leses na maior parte das vezes sem desagregar caractersticas
das vtimas, dos agressores e das circunstancias dos fatos . E, de outro, um corpus menor, nem sempre
proveniente de fontes estatais, que rene informao em matria de direitos humanos sobre diferentes
tipos de violncias estatais e no estatais sobre diferentes classes de sujeitos (individuais e/ou cole-
tivos) que frequentemente so parte de grupos e subgrupos em situao de vulnerabilidade.
Os dados sobre segurana cidad (ou, mais exatamente, sobre segurana pblica) apresentam uma
srie de particularidades e, ao mesmo tempo, uma variedade importante de limitaes que resumiremos
12
a continuao. Ou seja, os dados referem-se principalmente ao desempenho das instituies estatais que
tm algum tipo de envolvimento nesse mbito. Assim, esta informao aquela que provm do trabalho
das polcias, os tribunais, os ministrios pblicos (nacionais e estaduais) e os sistemas penitencirios. Um
inconveniente que essa informao apresenta que muitas vezes (por tradio institucional) compila
dados que do conta da atividade das agncias. Em outras palavras, dados que no foram construdos
inicialmente para produzir informao pblica e/ou como insumo para outras agncias estatais, mas que
foram elaborados pelas prprias agncias para informar sobre sua atividade. Deste modo, a informao
resulta do que originalmente foi construdo como insumo para a(s) organizao/es e/ou a gesto das
prprias tarefas das instituies.
Esse fato complica, ademais, a possibilidade de contrastar as sries de dados entre elas, j que cada
corpus responde ao que foi considerado intra-institucionalmente signifcativo e relevante informar e no
a um plano que procure a articulao entre agncias. Alm disso, no contando com sistemas categoriais
e taxonmicos equivalentes, impede-se comparar os diferentes grupos de dados.
20
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Outra difculdade reside nos nveis de desagregao da informao. Em alguns casos, aquilo que
produzido por algumas agncias impede conhecer em detalhe o que se registra em nvel micro (em loca-
lidades pequenas). Tambm aparecem inconvenientes para construir sries de perodos temporais de m-
dio alcance, devido ausncia de informao para alguns perodos e/ou algumas regies (sries de dados
descontnuos e ausncia de registro de fatos), o que conspira contra a construo de sries completas.
Tambm acontece que, em ocasies, os dados apresentem escassa ou nula apertura no que diz respeito a
variveis descritivas das pessoas envolvidas nos fatos (seja das vtimas ou dos supostos autores).
Faz jus apontar que muitas dessas limitaes so consequncia, de um lado, da cultura institucio-
nal de cada agncia, que determina que e como registrar e o faz conforme suas tradies, seus processos
de trabalho defnidos historicamente e modelados por efeito das rotinas e suas posies relativas na es-
trutura institucional. E, de outro lado, derivam da prpria natureza do tipo de informao registrada. Por
esta causa, com diferente periodicidade e alcance, nos pases da regio desenvolveram-se pesquisas de
vitimizao que tm procurado complementar o universo de dados disponveis em matria de segurana
pblica. Porm, consenso que isso tambm no sufciente e que necessrio coordenar a elaborao
das estatsticas produzidas pelas diferentes instituies do sistema de justia penal.
Os problemas que relatamos no plano nacional fcam bem mais complexos quando pensamos na
possibilidade de contar com indicadores comparveis em nvel regional, com o agravante que, como os
dados deste setor so construdos com forte nfase em sua defnio normativa, as diferenas jurdicas
entre os pases difcultam uma comparabilidade consistente.
De outro lado, no que diz respeito aos dados em matria de violaes aos direitos humanos pro-
vocadas por violncia exercida por foras de segurana estatais, a maior parte da informao elaborada
na regio provm fundamentalmente de organizaes no governamentais (em ocasies em colaborao
com instituies acadmicas e s vezes com rgos pblicos). Trata-se de informao construda a partir
de metodologias diversas, frequentemente utilizando indicadores do sistema de informao pblica, que
so vinculados aos dados resultantes de interveno prpria e/ou da informao publicada pela mdia
(principalmente escrita). Embora esses dados sejam muito valiosos, a diversidade de metodologias e sua
limitao temporal e/ou territorial fazem com que sua articulao com os dados existentes em matria
de segurana pblica
13
seja extremadamente difcil. Portanto, no so exaustivos, mas estudos pontuais e
detalhados ou, ao contrrio, estudos demasiadamente gerais que, em ambos os casos, funcionam como
indicadores proxy.
Dissemos que, de fato, o corpus de dados sobre segurana remete noo de segurana pblica antes
que de segurana cidad. E dissemos isto porque eles se referem como analisaremos umas pginas
mais adiante comisso de delitos tipifcados nos cdigos penais e especifcamente aos delitos que, de
modo convencional e tradicional so considerados relevantes e que, portanto, so percebidos claramente
13 BAZZANO y POL, 2010 e o j mencionado PITA, 2011. Na Argentina, e para o caso da Cidade de Buenos Aires, um antecedente bem
interessante foi a pesquisa conjunta sobre homicdios dolosos entre a Direccin Nacional de Poltica Criminal (que depende do Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos) e o Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). A experincia resultou importante porque fundamental-
mente confrontou informao proveniente de fonte policial, judicial e a prpria base de dados do CELS e permitiu identificar as limitaes
dos trs sistemas de registro utilizados. Porm, h que se ressaltar que essa iniciativa foi resultado da coincidncia de interesses dos diferentes
atores individuais envolvidos e no uma meta vinculada a uma poltica pblica.
21
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pelas agncias envolvidas. Isso implica que novas confitualidades, que atualmente so concebidas como
condutas delitivas na medida em que so atentatrias de direitos, no tenham sido incorporadas s tra-
dies de registro. Assim, fatos vinculados violncia de gnero, intolerncia religiosa, perseguio contra
grupos especialmente vulnerveis (migrantes, jovens, crianas, mulheres, indgenas, populao LGBT,
grupos que no se excluem mutuamente), represso ao protesto social ou as desocupaes foradas de
terras ou moradias, por exemplo, nem sempre por diversas razes so atendidos e, em consequncia,
tambm no so registrados.
Inversamente, na perspectiva da segurana cidad seria inevitvel a abordagem da modalidade
de atuao das agncias envolvidas e o registro desses fatos. Isto assim porque uma formulao de se-
gurana cidad, na medida em que inclui a perspectiva dos direitos humanos, deveria atentar para todos
aqueles fatos que, como os citados, impedem a criao de um ambiente propcio e adequado, seno para
a convivncia pacfca das pessoas, ao menos para uma administrao dos confitos de maneiras menos
violentas.
Em razo do exposto at aqui, este documento apresenta de modo esquematizado e parcial algu-
mas questes que resultaram de um trabalho de pesquisa exploratria inicial em volta dos processos de
produo e gesto da informao pblica em matria de criminalidade e violncia na Argentina, Brasil,
Uruguai e Paraguai. Para isso, examinam-se decises, processos e problemas vinculados s modalidades
de registro, sistematizao e gesto da informao quantitativa e estatstica registrada e produzida pelas
polcias. Como dissramos, um bom nmero de documentos de trabalho e pesquisas tm analisado esses
dados e apontado suas limitaes
14
. Vejamos algumas delas.
Diversos trabalhos, includos alguns produzidos pelas autoras deste documento, salientam os proble-
mas que possuem os dados procedentes de fonte policial na medida em que eles so parte de um corpus
que, pela sua origem, conhecido como estatsticas ofciais em matria de criminalidade. Alguns dos
inconvenientes identifcados so: a falta de polticas para a compilao, integrao e difuso desses dados;
sua apropriao privada; a ausncia de articulao entre os sistemas de informao existentes; e a falta de
registro dos diferentes fatores que intervm na determinao da violncia e o crime.
Entre outras limitaes, insiste-se na percentagem (varivel, mas considervel) do que denominado
cifra negra da criminalidade, que se refere a que muitos delitos no so descobertos pela polcia nem
denunciados pelos cidados
15
. Quer dizer que existe uma ampla gama de delitos que, por no serem de-
nunciados por suas vtimas e dos quais as polcias no tomam conhecimento, no ingressam aos sistemas
de registro policial. Apenas naqueles casos, certamente poucos, em que as vtimas optam por realizar suas
denncias diretamente em sede judicial, eles podem entrar em alguma das estatsticas ofciais. Trata-se
principalmente de grande parte dos furtos, roubos, leses e crimes sexuais que, por diferentes razes, no
so denunciados: porque a vtima considera que o dano ocasionado muito leve e no quer perder tempo,
porque ela no cr que o fato possa ser esclarecido, porque no confa no sistema de justia como um
todo, porque pode ter algum grau de envolvimento no fato supostamente delituoso ou porque pode ser
socialmente vulnervel diante de possveis retaliaes, entre outros motivos. Isto acontece tambm nos
14 Muitos deles so citados ao longo deste documento.
15 ALVAZZI DEL FRATE, 1998; apud CAVALLARO e VILLAGRA DE BIEDERMANN, 2007.
22
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casos em que, por diferentes razes, a prpria instituio policial desestimula a denncia de um cidado:
porque considera o assunto como de ndole privada e no um crime, concebe-o como um fato de impor-
tncia menor, quer porque conclui que deve priorizar e hierarquizar os fatos a serem atendidos conforme
sua importncia e/ou magnitude, sobre o qual iremos voltar mais adiante.
A cifra negra da criminalidade tambm est composta por elevado nmero de delitos que no cos-
tumam ser denunciados por particulares e so muito difceis de serem captados pelo sistema penal, por
defcincias dos organismos de controle, como o caso dos denominados delitos complexos: o narco-
trfco ou a lavagem de dinheiro.
Os estudos e trabalhos sobre esses dados tambm mencionam a seletividade do sistema de justia
na recepo dos crimes. Basta conferir qualquer estatstica ofcial (de registros policiais, aes penais ou
pessoas punidas com privao de liberdade) para observar que o perfl dos imputados pelo cometimento
de um crime e os delitos perseguidos responde a um padro determinado. Em primeiro lugar, h que se
levar em conta que a maior proporo dos fatos delituosos registrados so delitos contra a propriedade
(basicamente furtos e roubos) e, do restante, destacam-se as leses (dolosas e culposas). Isto, por tratar-
se das infraes mais denunciadas (roubos pessoais, de carros e de residncias) ou as que costumam
gerar a atuao de ofcio da polcia nas denominadas tarefas de preveno, dirigidas principalmente para
os crimes de rua cometidos por pessoas que renem elementos que so considerados a priori como de
periculosidade. Por isso no surpreende que, dentre os delitos que aparecem por atuaes policiais ou
de ofcio, sobressaiam-se os roubos de rua.
Mesmo assim, h que ressaltar que a magnitude da cifra negra varia conforme o tipo de delito. O
roubo de automveis ou a entidades bancarias apresenta um alto nvel de registro, ou melhor, uma re-
duzida margem de no-denncia, devido a que esta condio necessria para os procedimentos junto
s companhias seguradoras.
Tambm o homicdio tem um alto grau de registro, tanto pela visibilidade do delito como pela
sua gravidade. Porm, alguns trabalhos que focalizaram sua anlise nas modalidades de produo de
informao sobre homicdios salientam que, por se tratar de um dado surgido de uma fonte particu-
lar que incorpora categorias e interpretaes especfcas prprias da agncia produtora, que devem
ser traduzidas lgica jurdica que guia a requisio de informao para a confeco de estatsticas
ofciais o dado no est livre de problemas metodolgicos
16
. No caso dos homicdios (ainda que isso
possa acontecer tambm em outro tipo de delitos) o vis normativista que obriga s polcias a categorizar
aquilo que registrado sob categorias penais predefnidas gera, em funo de sua posio institucional
e sua participao no processo, difculdades adicionais. Nesse sentido, as polcias so o primeiro elo da
cadeia de registro e visibilizao, mas tambm o primeiro elo da investigao dos fatos.
Assim, por exemplo, na Argentina, outra limitao que acontece no incio do processo de construo
dos dados estatsticos sobre delitos registrados pelas polcias a mudana de cartula do sumario ou
expediente. [N.da T.: Cartula , literalmente, a capa do expediente, onde se informa o fato, o nome da
vtima e do crime e, em alguns casos, o nome do suposto autor. Sumario: o expediente onde se juntam
16 Alguns resultados de um estudo comparativo realizado sobre registro policial de mortes violentas para as reas metropolitanas de Bue-
nos Aires e Rio de Janeiro podem ver-se em MENDES DE MIRANDA e PITA, 2011a, e em MENDES DE MIRANDA e PITA, 2011b.
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os documentos iniciais do processo O sumario elaborado pela polcia]. muito comum que um caso
que se inicia em sede policial com uma cartula determinada mude logo depois em sede judicial, confor-
me a investigao. A cartula inicial que se atribui a um sumario em sede policial provisria, e mesmo
quando possa ser consultada com a autoridade judicial, no possui entidade jurdica, j que corresponde
ao juiz ou promotor (dependendo de quem dirija a instruo) defnir ofcialmente o delito ou os delitos
investigados. Consequentemente, a estatstica policial baseia-se no enquadramento provisrio realizado
pela polcia e no na classifcao defnitiva que emerge da investigao judicial.
Este fato capaz de provocar diferentes consequncias. Pode ocorrer, por exemplo, que o rgo judi-
cial competente desconsidere um sumario policial por considerar que os elementos existentes no con-
fguram delito. Tambm pode acontecer como de fato ocorre na maioria dos casos que mudanas
sejam inseridas na tipifcao das condutas por circunstncias que surgiram posteriormente. Podemos
ilustrar com o caso de uma leso dolosa grave que, estando j o inqurito em sede judicial, transforma-se
em homicdio doloso depois de ocorrida a morte da vtima. O que era inicialmente uma leso vira ho-
micdio pela morte da vtima acontecida depois de realizado o registro na polcia, e a mudana no ir se
refetir nos dados produzidos pela fonte policial
17
(Pita e Olaeta 2010).
As difculdades e limitaes dos dados, at aqui mencionadas resumidamente, devem-se em gran-
de medida a dois tipos de fatores: prpria natureza desses dados e existncia de certas prticas institu-
cionais que fazem com que os cidados desconsiderem efetuar a denncia e/ou no creiam que os fatos
em questo constituam delito
18
.
Em referncia ao primeiro tipo de fatores: o que signifca falar da prpria natureza dos dados? Sig-
nifca considerar as limitaes e vieses que essa informao possui em decorrncia do processo de sua
produo e dos agentes que nele intervm. Esse processo consiste numa srie sucessiva e integrada de
interpretaes, tomadas de deciso e aes que acabam se cristalizando num registro e sua consequente
ofcializao. Quer dizer que os dados de fonte policial e judicial compem o que vem a ser denominado
como estatsticas ofciais sobre criminalidade, e resultam do registro sistemtico daqueles comporta-
mentos da vida social que so considerados delito pela lei penal e defnidos como tais por agentes esta-
tais e no estatais especfcos. Ento, as chamadas estatsticas ofciais sobre criminalidade so aquelas
informaes quantifcadas sobre comportamentos efetivamente produzidos na vida social, supostamente
delitivos, geradas nos processos de defnio e registro por parte das instituies estatais no marco de
suas atividades de governo da criminalidade (Sozzo 2003). Ou seja, so resultado das atividades cotidia-
nas das agncias estatais especfcas a partir de sua interveno na gesto e administrao ou governo da
criminalidade. Por essa razo, de um lado eles s do conta dos fatos dos quais tomaram conhecimento
(no exerccio de suas tarefas de preveno, vigilncia e represso, ou atravs das denncias de particulares
17 Na Argentina apresenta-se um problema adicional em relao aos dados produzidos pelas polcias e aqueles gerados pelo judicirio.
Uma vez que entram no sistema do judicirio, os fatos registram-se sob outro nmero (prprio do judicirio e que abandona o nmero do
sumario policial), de modo que quase impossvel recuper-los mais tarde. Por outro lado ponto que no iremos desenvolver in extenso
neste documento o judicirio possui uma base de dados desenhada para a organizao e gesto dos expedientes judiciais e no para a
produo de estatsticas.
18 Do ponto de vista da cidadania, vale apontar que por diferentes motivos alguns deles j mencionados acima as pessoas podem se
abster de efetuar a denncia.
24
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ou de outros agentes estatais), e por isso a existncia da cifra negra
19
e, de outro, em fazendo tal, como se
trata de agentes e instituies estatais, o registro implica a ofcializao. neste sentido que mais adian-
te chamaremos a ateno para esta dimenso da estatalidade que denominamos a linguagem do Estado.
Por enquanto, preciso salientar que esta ofcializao, pela via do registro de certos comportamen-
tos como delitivos, refete os processos atravs dos quais determinados agentes estatais e no estatais
constituem tais comportamentos como delitivos, as decises que tomam e as formas de experiment-los
e trat-los a partir delas (Sozzo 2003).
Assim, as estatsticas ofciais tanto as policiais quanto as judiciais, apesar das suas diferenas pos-
suem a caracterstica de resultar de atividades dirias de instituies estatais que, em momentos diversos e
a partir do desenvolvimento de suas prprias atividades, com metodologias e com fnalidades diferentes,
transformam um fato bruto em fato institucional (Pires, 1993 e 2001, apud Sozzo 2003). Isto implica
ento, necessariamente, que ela seja informao enviesada (Kitsuse e Cicourel, 1963): em primeiro lugar,
porque nem tudo que acontece fca registrado (somente aquilo que chega ao conhecimento das agncias);
em segundo, porque no processo de registro e produo da informao intervm decises, critrios espe-
cfcos e particulares, tradies e costumes institucionais, que levam a construir, e assim, a produzir, um
dado, e desta maneira a visibilizar (ou invisibilizar) um fenmeno.
Dizer que se trata de informao enviesada no implica que ela no seja valiosa ou verdadeira.
valiosa porque d conta daqueles fatos que essas agncias tm registrado, e no nem verdadeira nem
falsa como no o , rigorosamente, nenhum dado. Ele , pelo contrrio, um dado produzido e, portanto,
portador do vis prprio que sua manufatura lhe d. Justamente devido a essas tradies e costumes das
agncias que produzem informao, ideologia prpria sobre como fazer as coisas (Oszlak, apud Pita,
1996), essa manufatura pode nos oferecer um dado que nos apresente um cenrio enganoso da dinmica
e / ou do processo delituoso.
Por exemplo, em 1999 criou-se na Argentina no mbito da Direccin Nacional de Poltica Criminal
(DNPC) do Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o Sistema Nacional de Estatsticas Criminais
(SNEC), um programa de coleta, produo e anlise de informaes estatsticas sobre o crime. Quando
a DNPC enviou s foras de segurana instrues para o registro da informao que devia ser remetida,
solicitou que elas desagregassem a informao de todos os delitos. Isto de fato implicava que, quando
um mesmo fato confgurasse mais de um tipo penal, todos eles deviam ser informados. Essa instruo
gerou algumas tenses, porque por tradio policial concordante com a judicial habitual realizar a
cartula (provisria) do sumrio segundo o delito mais grave. De tal sorte que, segundo essa tradio, se
um mesmo fato confgura vrios delitos, corresponde um nico registro, anotando-se somente o delito
que prev a maior pena
20
. Ento, mesmo quando essas instrues formais da DNPC so conhecidas por
19 neste sentido que Sozzo aponta que Existe uma relao de gnero espcie entre criminalidade submersa e cifra negra da crimina-
lidade, j que esta ltima refere-se exclusivamente quilo que escapa s estatsticas oficiais como fonte de conhecimento da criminalidade
real, enquanto a primeira refere-se quilo que escapa, em geral, a toda fonte de conhecimento da criminalidade real, includas as estatsticas
da vitimizao. (SOZZO, 2003:s/n).
20 Em uma reunio organizada pela DNPC pouco depois do incio do funcionamento do SNEC, o responsvel pela rea estatstica de
uma das polcias provinciais questionou duramente o critrio de desagregar os delitos em concurso e afirmou que isso fazia com que se
informasse um nmero final que era a soma desses delitos desagregados, nmero/valor que no refletia, a seu critrio, a criminalidade real.
25
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todas as foras, na prtica muitas das polcias provinciais continuam mantendo o critrio antigo. A nica
exceo acontece nos casos de crimes em que se registra no mesmo formulrio o concurso de mais de
um delito, como na presuno de roubo agravado pelo resultado de leses e/ou morte ou tentativa de
roubo agravado pelo resultado de leses e/ou morte.
Quais efeitos acarreta essa tradio institucional? E qual o impacto que teve aquela deciso da DNPC
e quais os novos problemas gerados por ela? Em primeiro lugar, como a DNPC no controlou o grau
de adeso nova modalidade, no se sabe com certeza quem e em que medida continuou informando
maneira antiga e quem, ao contrrio, aceitou as instrues. Em segundo, a desagregao dos delitos
confgurados num mesmo fato impede levar o registro das modalidades mais frequentes de concurso de
crimes. Embora essa informao tambm no fosse disponibilizada pela modalidade anterior de registro
policial, adverte-se que neste caso contrariar uma tradio institucional estabelecida no produziu mel-
horas substanciais na nova informao elaborada. Por ltimo, mesmo quando a DNPC indicou que os
delitos deviam ser registrados de maneira desagregada, os dados sistematizados foram apresentados de
acordo com um ranking que resultava da soma de fatos registrados, gerando assim uma confuso entre
tipos de delitos registrados e fatos delitivos cometidos (com concurso de mais de um tipo de delito). Um
ranking que, ademais, colocava as provncias numa escala de maior a menor na qual se interpretava, numa
leitura superfcial, que ele equivalia ao ranking de provncias mais ou menos seguras. A questo dos dados
fcava assim ainda mais conturbada, e fortalecia-se ainda mais a crena da agncia policial em persistir na
sua tradio de registro porque, do ponto de vista da fora, ser uma provncia menos segura afetava seu
nome e prestgio. Esta interpretao dos dados, simplifcada e vulgarizada, certamente escapa ao controle
de um rgo pblico. Contudo, e isso o que importa salientar aqui, tem relao direta com o valor pol-
tico dos dados na matria aspecto sobre o qual iremos avanar nos prximos pargrafos, e por isso
que afrmamos que a atuao da autoridade poltica em certa medida contribuiu para a confuso.
Apontvamos que existem dois tipos de motivos que afetam os dados provenientes de fonte policial e
que incidem nos problemas que decorrem de sua leitura. O segundo tipo de motivos refere-se persistn-
cia de algumas prticas institucionais que desestimulam as denncias, ou que fazem com que os cidados
acreditem que no existe delito algum
21
.
Numerosos e valiosos estudos tm analisado os nveis de confana e desconfana nas polcias atravs
de pesquisas de opinio e de vitimizao. Outros, de modo complementrio, ou que buscam discutir al-
gumas das explicaes oferecidas naqueles trabalhos, procuraram aprofundar a questo indagando sobre
as matrizes sociais e/ou os grandes ncleos problemticos de nossas sociedades
22
. Entre eles conta-se,
21 Alguns delitos que incluem diferentes formas de violncia frequentemente so desestimados pelas polcias por diferentes motivos, alguns
dos quais ultrapassam a ideologia policial para, infelizmente, concordar com o senso comum mais espalhado. Tal o caso da violncia de g-
nero e, especialmente, a conjugal. E embora tenha se investido muito esforo institucional (em boa medida impulsionado por organizaes
sociais) para sua visibilizao e registro, esses fatos ainda costumam ser considerados pouca coisa ou sem importncia. Como ouvimos
no Paraguai, onde como se ver mais adiante- embora tenham sido criadas Divises Especiais para o atendimento e registro deste tipo de
fatos, muitos funcionrios tm uma cultura machista e autoritria muito forte e habitual que os policiais subestimem as denncias de
mulheres que sofreram maltrato. Alguns comentaram que esses so problemas que... bom, a mulher vem fazer a denncia, mas depois
eles se arranjam e ns que ficamos desacreditados. Muitas vezes os policiais dizem: para que vou eu registrar a denncia, para que vou me
dar ao trabalho, se eles brigam e na outra semana esto juntos. Sobre as dificuldades de registro deste tipo de fatos no caso do Brasil pode
consultar-se GAMA LIMA e ANDR DE SOUZA, 2009.
26
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a linha de trabalhos que a partir das cincias sociais, particularmente a antropologia, abriu-se no Brasil
pela mo de Roberto Kant de Lima, que impulsionou o desenvolvimento dos primeiros estudos nesse
pas sobre a organizao policial. As polcias passaram a ser analisadas como detentoras de uma cultura
prpria, independente do contexto poltico da transio democrtica (Kant de Lima, 1995c), demons-
trando-se assim que a introduo de reformas polticas no era sufciente para produzir transformaes
nas instituies tal como era esperado. A partir da perspectiva de anlise presente nesses trabalhos, alte-
rou-se o peso das afrmaes sobre as modalidades de desempenho das agncias do sistema penal, seus
estilos e sua ideologia prpria. Essa anlise vincula-se diretamente s possibilidades de construo de
um Estado democrtico de direito efetivo, que atenda s particularidades das culturas jurdicas locais, suas
concepes acerca do pblico, da igualdade e das hierarquias, que se materializam nos estilos que adotam
os mecanismos de administrao de confitos no espao pblico (Kant de Lima, 2000; Mendes, 2004;
Pita, 2010). A partir desta tica, situaes como a que iremos relatar seguidamente para exemplifcar os
motivos da falta de denncia e registro de alguns tipos de delito adquirem outra dimenso.
Em pesquisas realizadas no Brasil acerca das formas de administrao policial de confitos em delega-
cias da Polcia Civil, principalmente no Estado do Rio de Janeiro (Kant de Lima, 1995; Paes, 2006; Kant
de Lima, Eilbaum e Pires, 2008; Giuliane, 2008; Miranda, Paes, e Oliveira, 2007; Nascimento 2008) e tam-
bm em So Paulo (Sinhoretto, 2007), possvel observar uma distino dos casos atendidos pelos po-
liciais entre aqueles considerados crimes de verdade e os confitos menores, comumente chamados
entre os policiais de feijoada. Enquanto os primeiros se referem a crimes como homicdios, grandes
assaltos, trfco de drogas e crimes de repercusso, as feijoadas envolvem, na classifcao policial,
brigas entre marido e mulher, brigas e/ou ameaas entre vizinhos ou em relaes de trabalho, entre pro-
fssionais do sexo, ou, como as defniu um policial, tudo que no presta, ocorrncia sem p nem cabea.
Os dois tipos de confito obtm, por parte dos policiais, formas desiguais de tratamento. Os primeiros,
valorizados como o verdadeiro trabalho de polcia, recebem uma ateno maior, sendo registrados e
investigados, visando seu encaminhamento para o Judicirio. Diferentemente, as feijoadas, na maioria
das vezes, no so sequer registradas como ocorrncias. Sendo recebidas nas delegacias com certa irri-
tao por parte dos policiais, aps protelar o atendimento do caso, ativa-se um mecanismo conhecido no
jargo policial como bico
23
. O termo refere a diversas modalidades atravs das quais os policiais tentam
evitar o registro do caso, seja derivando o denunciante para outra delegacia ou instituio, seja argumen-
tando que no se trata de um ilcito penal, ou bem convencendo a vtima de que a denncia no vale a
pena, no vai dar em nada, vai prejudic-la, entre outros argumentos. verdade que, em algumas
circunstncias, essa resposta pode satisfazer aos interessados, aqueles que procuraram a delegacia para
saber seus direitos ou para administrar confitos cotidianos com a interveno de uma autoridade. Mas
s vezes essa alternativa no resolve o confito da vtima e se manifesta conforme os critrios arbitrrios
da autoridade envolvida, que como considera no ser sua obrigao funcional administrar o problema,
age sujeita a presses externas e demandas por status e reciprocidades as mais variadas. Essas prticas evi-
denciam a resistncia velada e cotidiana que as instituies policiais tm em lidar com confitos e crimes
27
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23 Em aluso ao chute que um jogador d com a ponta do p, fazendo com que a bola saia disparada em direo incerta.
que esto relacionados s relaes interpessoais, diversidade, etc.
Alm desses dois grandes grupos de motivos apontados (natureza dos dados e prticas institucionais),
existe outro elemento, extrnseco aos dados e informao estatstica mas diretamente vinculado a suas
interpretaes, valoraes e usos concomitantes, que deve ser atendido. Vejamos os seguintes registros:
Situao 1. Fragmentos de entrevista televisiva da um Ministro de Segurana provincial, Argentina.
Jornalista De acordo com as cifras ofciais, existe muito menos delito?
Ministro Isso mesmo.
Jornalista Alguma cifra?
Ministro Cifras no, porque no lembro, mas posso dar percentagens. O que eu posso dizer que nos
temas mais crticos, que so mensurveis porque ai todos os delitos so denunciados, ingressam no
sistema penal, ento no h, fora esses, outros que tenham acontecido, falo de homicdio, caramba!
A provncia tinha 11,7 homicdios a cada 100 mil habitantes, e hoje tem 7,5, enquanto a mdia da
Amrica Latina de 26 a cada 100 mil habitantes. Por exemplo, Rio de Janeiro, So Paulo, o Distrito
Federal no Mxico nos quadriplicam ou quintuplicam.
Jornalista Tinha 11 e agora tem 7,5?
Ministro Tem 7,5. Isso verifcvel.
Jornalista Sempre, at nos piores momentos, foi melhor que So Paulo, Rio, o Distrito Federal?
Ministro Sim, claro, sempre foi melhor. Mas eu acredito ento que 7,5, que alm do mais o que tem
virtualmente Nova Iorque, e que muitssimo menos do que tm umas 40 cidades dos Estados Uni-
dos, ou 50 cidades, caramba! Acho que isto bom. Venham me dizer que no 7,5 que 25, venham!
Mas no vm. Segunda questo: a extorso mediante sequestro em cativeiro, de 60 e pouco de fatos
que houve em um ano ns passamos a ter 1, 2 ou 3. Poxa! Caiu ou no caiu? Que venha algum me
dizer No! Houve muitas pessoas sequestradas e escondidas durante um ms, dois meses, trs meses
e a polcia no interveio. Por favor! Jamais poderiam dizer tal coisa...
Outro fato que caiu notavelmente a pirataria do asfalto. So cifras brancas, porque os fatos quando
ocorrem devem ser denunciados para poder receber o seguro. Venha algum me dizer que isto que
digo no verdade!
Situao 2. Relato de um funcionrio policial sobre um encontro com um Ministro de Segurana. Argen-
tina.
Um jovem funcionrio policial de uma importante rea dessa fora dedicada s estatsticas relatou que
numa ocasio quando ainda realizava tarefas de estatstica num departamento policial participou
de uma reunio com quem era, na poca, Ministro de Segurana da provncia e havia implementado
recentemente uma srie de mudanas nas cpulas policiais. Nessa reunio eram avaliados indicadores
de delito e sua distribuio territorial. Um dos mapas, conta o funcionrio, mostrava um monte de
pontinhos. Estava cheio de fatos, nos disse. E o Ministro, continua relatando, apontando para essa
rea do mapa, e com tom de recriminao, perguntou: O que podemos dizer para esse delegado?
Ento o funcionrio respondeu: Desculpe, senhor ministro, mas eu acho que poderamos dizer a
28
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esse delegado que ele est fazendo bem as coisas. Essa rea no mostrava esses indicadores tempos
atrs, e as reas em volta tambm no os mostram agora. No sei se isso quer dizer que existem agora
mais delitos do que antes, mas quer dizer sim que h mais denncias, o que equivale a dizer que as
denncias que chegam so registradas. E tambm quer dizer que, de alguma maneira, esse delegado
reconstruiu certa confana para que as pessoas deem queixa. Isso o que os dados mostram. Ns
no vamos fazer com que o delito caia para zero, e ter indicadores altos quer dizer que existem delitos
que so denunciados e que se registram. Pelo contrrio, ter indicadores baixos no quer dizer que haja
menos delitos.
Situao 3. Relato de um funcionrio policial do Paraguai consultado acerca dos usos policiais da infor-
mao estatstica que a prpria agncia produz.
Pergunta: Vocs utilizam a informao tambm para fns prprios? Quer dizer, a consideram para seus
procedimentos operativos?
Resposta: Exatamente, se tomam em considerao para tomar decises. Por exemplo, onde acontecem
mais fatos punveis se toma a deciso de mudar o chefe. De acordo com o que surge dos dados esta-
tsticos, o pessoal transladado por baixa produtividade, porque tem menos fatos esclarecidos na sua
rea.
Pergunta: Mas vocs vo decidindo nomeaes de pessoal quando uma rea mais complicada que
outra, quando se necessitam mais efetivos?
Resposta: Tem-se em conta isso tambm. Onde tem mais criminalidade, onde tem mais fatos punveis.
Pergunta: E isso quem que o decide?
Resposta: A Direccin General de Orden y Seguridad, que a encarregada das movimentaes e redis-
tribuies de pessoal.
As situaes relatadas procuram ilustrar brevemente o carter confituoso e altamente poltico
que comportam as cifras ofciais dos delitos registrados. E isto acontece porque essas cifras falam muito
mais do que de tipos e quantidades de delitos efetivamente cometidos
24
. Elas so consideradas tambm
como indicadores de efccia da gesto pblica na rea de segurana, uma espcie de termmetro. Para a
classe poltica, as cifras so um termmetro que indica o xito de seus planos e gestes na sua luta con-
tra o delito. Para a polcia, mostra a efcincia de seu trabalho e, conforme quem as interprete, podem
demonstrar tanto efcincia como zelo profssional e exatido no registro. Uma cifra pode derrubar uma
gesto poltica, dar credibilidade a outra (conforme seja alta ou baixa)
25
; pode tambm constituir um ele-
mento de presso da corporao policial diante do poder poltico. E pode, tambm, ser um instrumento
29
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24 Sobre a questo dos limites e vieses das estatsticas oficiais mencionamos novamente a contribuio de KITSUSE y CICOUREL (1963)
que questionam esses estudos, basicamente a partir do problema da adequao de diferentes decises a tipos estatsticos pr-determinados
e do complexo processo de codificao prvio que no mostrado na apresentao dos dados.
25 Sempre est em jogo, alm disso, a confiana pblica nos dados. No poderemos nos deter aqui neste ponto, mas vale a pena resaltar que
uma questo adicional a pensar que certamente excede os limites deste trabalho aquela referida legitimidade social da autoridade
que nesse ato de f pblica transfere legitimidade aos dados. Porque verdade que existe uma longa tradio de desconfiana e falta de cre-
utilizado pela prpria fora policial para mostrar que uma rea est controlada ou para julgar o desempen-
ho adequado ou inadequado dos efetivos e justifcar seu deslocamento ou sano.
Quer dizer que as estatsticas ofciais (policiais e judiciais) costumam funcionar como um barmetro
das gestes polticas, com alto poder de infuncia na cena pblica e na gerao de climas sociais. Elas
so um elemento que as cpulas das autoridades policiais e judiciais tomam em considerao para avaliar
o desempenho institucional das prprias agncias envolvidas em sua produo e gesto.
Nesse sentido, a segunda das situaes antes relatadas nos colocava o seguinte dilema. No caso dos
dados produzidos por fonte policial, uma cifra alta de fatos delitivos ou punveis registrados supe o au-
mento da efccia das tarefas especfcas e zelo no registro, ou signifca o incremento das condutas tidas
como delituosas e portanto a diminuio da capacidade de preveno e represso? Do mesmo modo, no
caso dos dados de fonte judicial, uma cifra baixa de sentenas condenatrias, implica a ao defciente da
agncia ou um desempenho efciente e garantista que, operando de maneira criteriosa resolve conforme
seu livre convencimento? Embora esses sejam, certamente, dilemas, eles no fazem seno exemplifcar e
salientar que as estatsticas ofciais tm variados usos intra e extra-institucionais.
Por outra parte, a partir das situaes aqui reproduzidas procuramos tambm colocar outra questo
relevante. A saber, a coexistncia de diferentes lgicas e prticas institucionais intra e inter agenciais que
intervm em sua produo s vezes confuindo e a maioria das vezes entrando em coliso. Prticas
institucionais que envolvem processos de trabalho, defnies de categorias, formas de processamento da
informao, assim como modalidades particulares de dar publicidade ou restringir o acesso aos dados.
Prticas que tambm expressam o duplo carter, tcnico e poltico, dessas instituies.
Finalmente, como adiantramos pginas atrs, a produo de dados em matria de direitos humanos
provm de outras fontes, trabalha com metodologias diversas, apresenta srias difculdades em relao a
sua extenso territorial e detalhamento e, geralmente, produzida ora por organizaes no governamen-
tais (s vezes associadas a institutos de pesquisa e espaos acadmicos) ou por agncias estatais especfcas
que poderamos chamar de setoriais, separadas e diferenciadas das agncias estatais produtoras de
informao em matria de criminalidade e violncia. Esta informao costuma apresentar srias difcul-
dades para consolidar bases de dados com amplitude territorial, sistematicidade e atualizao peridica.
At aqui temos assinalado, mesmo que de modo sucinto e preliminar, algumas das questes complexas,
problemticas e de origem diverso que incidem no processo de gerao de sistemas de produo e gesto
da informao em matria de segurana pblica. Seguidamente o documento procurar contribuir para a
descrio, anlise e compartilhamento do estado da situao nos quatro pases do MERCOSUL sobre a
produo de informao em matria de segurana pblica procedente de fonte policial, informao que
constitui junto com aquela proveniente de fonte judicial o ncleo principal das estatsticas ofciais
sobre criminalidade e violncia.
Em soma, este trabalho aspira colaborar para o debate sobre a possibilidade de gerar prticas institu-
cionais em matria de produo de informao orientadas a reduzir esse distanciamento entre um corpus
dibilidade local sobre qualquer indicador proveniente do circuito de produo de informao e estatsticas oficiais. Essa uma questo que
sem dvida merece ser trabalhada com a devida ateno e que, ao menos de nosso ponto de vista, est vinculada desconfiana e descrdito
que, em geral na regio, tem-se perante a autoridade (Cfr. ODONNELL, 1997).
30
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corpus de dados sobre violncia e criminalidade, de um lado, e um corpus de dados sobre direitos hu-
manos, do outro. Sem dvida essa pretenso no procura eliminar nem fazer com que a produo de
informao extra-agencial e/ou extra-estatal na matria fque em segundo plano, mas contribuir para que
a informao sobre criminalidade e violncia produzida seja um instrumento til e valioso na hora de ava-
liar aquelas dinmicas e processos sociais que atentam contra a plena vigncia dos direitos humanos (seja
por exerccio direto da violncia de Estado ou pela omisso de ao estatal diante de outras violncias).
Acreditamos que a apertura de uma linha de trabalho sobre esses contedos e com dimenso regional
como a que o IPPDH promove pode contribuir para fortalecer as decises que, nos ltimos tempos, tem
comeado a pr em prtica os Estados nacionais. Estas decises, mais ou menos constantes ao longo do
tempo, tm atravessado diferentes obstculos, mas de uma forma ou outra tm expressado o interesse po-
ltico em investir esforos para melhorar os padres de qualidade na produo deste tipo de informao:
ela aparece cada vez mais claramente como um insumo e indicador necessrio e valioso para medir a
efccia de polticas pblicas em matria de segurana cidad.
Por ltimo, desejamos apresentar um esclarecimento adicional sobre a perspectiva sob a qual esta pes-
quisa foi concebida. Analisar uma poltica pblica no signifca somente aquilo que o Estado faz como
resultado de seu funcionamento normal a fm de assegurar direitos. preciso priorizar a dimenso
prtica das polticas pblicas. Entendemos que a anlise deve procurar identifcar as distintas formas
de interveno por meio das quais os agentes do Estado normatizam e codifcam comportamentos e
valores, revelando interesses corporativos que podem, ou no, estar em consonncia com as demandas
sociais e garantias de direitos. A partir dessa concepo, resulta central conhecer e analisar os processos
de trabalho das agncias estatais, assim como os produtos desses processos de trabalho.
Consideramos que uma pesquisa sobre polticas pblicas deve ser capaz de problematizar os resulta-
dos dos processos de trabalho das agncias estatais, que so servios pblicos, no que se refere trans-
formao da realidade, e que para isso deve buscar informaes que demonstrem quais so as prticas
tradicionais, como elas so consideradas pela instituio ou pela sociedade, e descrever os confitos pre-
sentes durante a introduo de mudanas nos processos organizacionais / institucionais, nos processos
decisrios e na interao entre os diferentes atores. Este tipo de anlise deve ser capaz de perceber a
dimenso subjetiva do trabalho dos servidores pblicos e tudo aquilo que no alcanado por meio de
ndices, sejam eles de produtividade ou de criminalidade.
Acreditamos que essa a abordagem que deve ter um Instituto orientado a contribuir com o
desenho e execuo de polticas pblicas sobre direitos humanos. Uma perspectiva que nos afasta daquilo
que de modo certeiro Daro Melossi denominou a lgica do jurista ingnuo, aquela de quem acredita
que os problemas sociais, econmicos e polticos, e os prprios problemas do ordenamento jurdico,
podem ser resolvidos mediante uma mudana na legislao (1996:77).
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A partir dessas premissas orientamos a metodologia desta pesquisa e a elaborao deste documento,
cujos dados foram compilados a partir de:
entrevistas, e tambm conversaes informais, com integrantes e ex integrantes de rgos pblicos
(funcionrios polticos e quadros tcnicos), de organizaes no governamentais e de universidades e
institutos de pesquisa;
levantamento e anlise de documentos produzidos por rgos e instituies pblicas no campo da
segurana; e
levantamento de matrias jornalsticas e material documental de circulao pblica.
II. Produo e gesto de informao e conhecimento
em matria de segurana cidad
A importncia da questo da segurana cidad na regio, a preocupao pelas diferentes formas de
violncia e pela criminalidade e, especifcamente, o interesse pelas modalidades de registro e produo
de informao na matria refetiu-se num corpus muito vasto de documentos de trabalho composto por
estudos e relatrios produzidos por acadmicos s vezes associados a organizaes no governamen-
tais, especialistas, consultores, funcionrios pblicos. Em ocasies tambm tm sido promovidos e
fnanciados por Estados nacionais e locais, assim como por agncias nacionais, regionais e internacionais.
Muitos e muito bons documentos fazem parte desse corpus que, por esse motivo, tm sido utilizados
como insumos complementrios deste projeto e com os quais esperamos dialogar. Nesse sentido, este
documento espera contribuir para essa discusso j iniciada e fornecer tanto material emprico como
ideias e propostas para o debate na regio.
1. Estatsticas ofciais: uma linguagem do Estado
J desde o incio este trabalho reconhece um fato: relevar e indagar sobre os processos de produo e
gesto da informao de estatsticas estatais em matria de criminalidade requer considerar vrios assun-
tos ao mesmo tempo, antes que analisar frequncias e distribuies de valores, ou seja, registros quan-
tifcados
26
. Esta afrmao de maneira alguma subtrai validade a essas cifras; mas, ao contrrio, supe
consider-las sem esquecer que, como estatsticas ofciais isto , saberes legtimos do Estado esta-
mos nos envolvendo diretamente com a linguagem do Estado. Essa linguagem resultado e/ou efeito
das aes, decises e formas de pensar o mundo da burocracia. E, como tal, possui em si mesma um
adicional de sentido, de signifcao
27
: estatalidade
28
.
32
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26 Para um desenvolvimento mais detalhado desta questo, ver MENDES DE MIRANDA e PITA, 2011b.
27 Acerca da distino entre sentido e signifcao, ver OLIVEIRA, 2000.
28 Embora desenvolver essa questo in extenso aqui nos desviaria demasiadamente dos objetivos deste relatrio, no queremos deixar de mostrar
Essa concluso poderia aplicar-se de modo geral produo de conhecimento no mbito do Esta-
do; em nosso campo de interesse especfco que a segurana cidad, ela inclui diversos especialistas,
que portam saberes, interesses e capacidades de poder diversas: cientistas sociais, funcionrios policiais,
funcionrios polticos. Todos eles envolvem-se na produo de uma informao que, por um lado, re-
fete processos de trabalho e momentos particulares desse processo de trabalho que vo desde a
descoberta (pela via da denncia policial ou judicial ou a investigao policial e judicial) de um fato at a
construo de um caso que se converter em um dado; e prover elementos para pensar a realidade e o
clima social referidos criminalidade e a violncia social, que de maneira concomitante incidem sobre
a formulao de polticas pblicas, ou ao menos na pretenso de sua formulao.
Essa ltima questo no um assunto banal, j que especialmente nesse campo, tanto os climas so-
ciais que necessariamente ligam-se s demandas da cidadania e/ou s vozes que adquirem visibilidade
naquilo que se deu em chamar de opinio pblica, como nas pretenses de respostas rpidas dos po-
deres polticos, especialmente sensveis a elas, tm nos dado um especial objeto de interesse e tambm
de disputa. Quer dizer, embora a questo do crime no seja nova, a forma como tem articulado-se o tema
com as demandas por segurana nas ltimas dcadas tem levado a consolidar-se um campo de opinio
ou de demanda social relativamente difusa, mas fortemente poderosa e que incide de maneira efcaz
no apenas em defnir os assuntos da agenda pblica, mas de impor a forma de interpretar os fatos e, con-
sequentemente, demandar respostas urgentes e rpidas. As intervenes ativas das elites morais isto
, aqueles que so autorizados para identifcar e etiquetar os problemas sociais e que, portanto, operam
para controlar uma situao que percebem como ameaadora para as bases polticas, socioeconmicas e
culturais que identifcam com a defesa e promoo de sua prpria hegemonia
29
(Melossi 1992b:42)
sem dvida contribuem para criar cenrios nos quais o poder poltico e as agncias estatais envolvidas
devem responder com urgncia diante do que acontece. Criados esses climas sociais, os dados transfor-
mam-se em elemento de combate com alto valor poltico. Nesse sentido, fca claro que os processos de
produo e gesto da informao tambm refetem essa articulao da burocracia com o poder poltico.
desenvolver essa questo in extenso aqui nos desviaria demasiadamente dos objetivos deste relatrio, no queremos deixar de mostrar de
modo sinttico qual o sentido que atribumos noo de estatalidade. Quando falamos de estatalidade nos referimos a um acrscimo de
autoridade que reveste as aes de certos indivduos e/ou grupos de pessoas. Neste sentido incorporamos a premissa metodolgica de
RADCLIFFE-BROWN (1970) que o leva a afirmar que o Estado uma fico dos filsofos. Sustentar isto no implica subtrair seu poder,
muito pelo contrrio, j que se trata de una fico poderosa. Mas permite advertir que o Estado no nem uma coisa com vontade prpria
e supra- individual, nem tampouco uma abstrao legal, mas sim o efeito de um grupo das pessoas, de reparties, de leis, regulamentos,
que encarnam a autoridade de essa fico, ou seja, investidos de estatalidade. Conforme afirmou Radcliffe-Brown (1970, p. xxxiii), o que
existe uma organizao, isto , um grupo de seres humanos ligados por um sistema complexo de relaes. Dentro desta organizao di-
ferentes indivduos desempenham diferentes papis, e alguns detm um poder especial ou autoridade, como chefes ou ancios capazes de
dar ordens que sero obedecidas, como legisladores ou juzes, e assim por diante. O poder do Estado coisa que no existe; h apenas na
realidade, poderes de indivduos reis, primeiros-ministros, magistrados, polcias, chefes de partido e votantes. Concordando com essa
leitura, Melossi (1992) nos recorda que Weber sustenta a importncia de compreender como os indivduos com suas aes fazem as organi-
zaes e instituies que, por sua vez, apresentam um carter de pessoas fictcias e que, agrupadas sobre a ideia de Estado, constituem-no.
29 Colocando a questo nesses termos, Daro Melossi conduz o olhar para alm do que o Estado faz ou deixa de fazer e estende a anlise para
incluir a interveno de grupos, de organizaes e de indivduos, assim como de outros atores sociais que tm motivos e fundamentos para suas
prprias aes, de elites morais: indivduos e grupos que dentro dos parmetros estabelecidos, tm sucesso em expressar as posies morais que
eventualmente iro virar hegemnicas, frequentemente por meio do confito. Mais especifcamente, eles tm sucesso em reclamar como de sua
propriedade reas especfcas da vida social (MELOSSI, 1992b: 43).
33
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30 GUEDES, 2008; MENDES DE MIRANDA e DIRK, 2001, e PITA e OLAETA, 2011.
De alguma maneira, o valor poltico dos dados produzidos por essa burocracia particular refete as
tenses e confitos entre a produo de conhecimento e as razes de Estado.
No Brasil, a tradio cartorial est vinculada atuao de instituies (cart-
rios) com competncia para produzir os registros pblicos ofciais e tambm os
registros notariais. A principal caracterstica dos procedimentos jurdico-buro-
crticos de um cartrio seu poder de representar o Estado atravs dos registros.
O registro elaborado por um tabelio que, por ser representante do Estado,
pode estabelecer uma interpretao autorizada sobre os fatos. Em algumas ins-
tituies, a legitimidade do registro est dada pela f pblica; isto , na impo-
sio de certeza/veracidade sobre o documento produzido (Mendes de Miranda
2005), como o caso de um registro produzido por um escrivo da polcia. Neste
sentido, mais complexa a discusso sobre a mentira das estatsticas, pois a
informao publicada no Dirio Ofcial. Assim, ao dilema sobre a veraci-
dade ou mentira das estatsticas ofciais se elas expressam a realidade ou so
construes de uma perspectiva determinada acrescenta-se a questo de que
a autoridade legitima o dado, ao atribu-lhe, com sua certifcao de autoridade,
valor de verdade. O foco do debate ento deve apontar para o momento da de-
ciso policial de registrar ou no o fato e de como faz-lo. No caso da Argentina,
diferentemente do Brasil, a polcia produz um tipo de informao para o poder
judicial e outro para a Direccin Nacional de Poltica Criminal (DNPC); sendo
o primeiro um relato dos fatos que constituir parte do que se denomina a ins-
truo policial e que inicia o expediente judicial; e o segundo corresponde a um
registro quantitativo que se informa em planilhas elaboradas pela prpria DNPC.
Porm, esses dados, ainda que no sejam publicados no Dirio Ofcial, tambm
tm carter de dados ofciais. Por isso, do mesmo modo que no Brasil, o impor-
tante poder elucidar o processo de trabalho policial e as lgicas que intervm
ao se registrar ou no um fato e sobre a maneira como isso se faz.
Fica claro ento que este campo de trabalho implica atentar para as vrias dimenses (Pantalen, 2004)
que produzem a confgurao de uma racionalidade prpria. Entre essas dimenses inclui-se uma dimen-
so tcnica, legitimada cientifcamente mediante processos padronizados de medio; que por sua vez
alimentada por uma dimenso cognitiva experta, aquela que faz a construo de categorias classifcatrias
e taxonomias resultantes de um saber prtico (policial) bem como a vinculao entre esse saber prtico e
os cdigos legais (o cdigo penal); e tambm uma dimenso poltica, produzida pela articulao muitas
vezes confituosa das perspectivas e o trabalho dos burocratas, dos funcionrios polticos e dos cientis-
tas sociais que buscam defnir e impor determinados modos de medir e ler os fenmenos sociais que, por
sua vez, ao serem transformados em dados, convertem-se em insumos para o diagnstico de situaes e
para a formulao de polticas pblicas
30
. Compreender essas dimenses fundamental porque as clas-
34
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sifcaes do Estado no so seno a materializao de relaes de poder e, portanto, consequncia de
disputas. Sobretudo porque no se trata de um problema metodolgico mesmo que por vezes tenha
sido assim apresentado e desse modo, obscurecido, o que levaria a discusso para outro tipo de debate,
eminentemente tcnico.
De qualquer modo, a produo de estatsticas permite pensar a relao entre os domnios tcnico e
poltico. Historicamente, a estatstica tem sido reconhecida como a tecnologia bsica na constituio do
Estado moderno
31
em virtude de sua aparente objetividade. A estatstica, ento, um exemplo privile-
giado da relao entre saber e poder usado para o controle da populao (Foucault, 1987, 1990). Cria-
da para facilitar a arte de governar, surgiu associada ao desenvolvimento de aparatos administrativos
centralizados, dado que sua metodologia fez possvel a construo das taxonomias que serviram como
instrumentos da administrao pblica para descrever, classifcar e administrar, isto , para incorporar as
diversas aes empreendidas pelo Estado. De fato, a estatstica criminal surgiu e consolidou-se no mbito
acadmico e governamental num momento histrico muito particular (segunda metade do sculo XIX)
com a pretenso de fornecer conhecimento objetivo sobre a populao e no contexto de um processo
de governamentalizao do Estado, entendida esta como o conjunto de tticas, instituies e procedi-
mentos para exercer o poder de governo (Foucault, 2006). A documentao estatstica implica assim o
mximo de conhecimento que o Estado tem sobre a populao, com a particularidade de ser um saber de
autor desconhecido cujos resultados perdem identidade dentro de classifcaes defnidas por agncias
estatais.
E, no entanto, essas aes no devem ser consideradas neutras, porquanto explicitam as racionalidades
polticas das prticas dos funcionrios. por isso que as estatsticas no podem ser entendidas como c-
pia da realidade, mas como snteses construdas a partir da observao das realidades, tanto por aqueles
que produzem a informao como por aqueles que a analisam.
Deste modo, ao explorar como se produzem as estatsticas procuramos compreender e chamar a
ateno para como se constitui uma linguagem do Estado. Trata-se de uma linguagem que incorpora
as classifcaes elaboradas por seus agentes, que se prope universal e que funciona para transformar o
mundo num objeto distante e governvel (Senra, 2000). Tudo isso possvel, entre outros motivos, por-
que como a pretenso de universalidade e de medida no inerente aos fatos, as diversas interpretaes
tambm constituem e confguram a prpria estatstica. Assim, os discursos entendem os nmeros como
se fossem representaes exatas e absolutas da realidade, e contribuem para consolidar a ideia de que
so objetivos, cientfcos e desinteressados; em outras palavras, neutros (Latour, 2004). De outro lado, e
tal como o analisaram Kitsuse e Cicourel em seu artigo seminal de 1963, A note on the uses of statis-
tics, a produo de um relatrio estatstico ofcial no s no inclui todos os fatos acontecidos como
que tambm provm de categorias enviesadas: aquilo que as estatsticas refetem so as contingncias
31 A criao da palavra Estatstica atribuda ao pesquisador alemo Gottfried Aschenwall (1719-1772) com o sentido de cincia do Estado,
que permitiria aos governantes ter um diagnstico mais objetivo dos fatos concernentes aos seus domnios. Acreditava-se, ento, que as
cifras trariam mais credibilidade e legitimidade do que as descries textuais. Tratou-se, portanto, de uma forma de conhecimento que surge
como um dos elementos da teoria da arte de governar, relacionada ao desenvolvimento dos aparelhos administrativos do Estado, nos sculos
XVII e XVIII. (MENDES DE MIRANDA, 2008)
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organizacionais que condicionam a aplicao de determinadas leis a determinada conduta por meio
da interpretao, decises e atos das pessoas encarregadas de aplicar a lei (Kitsuse e Cicourel, 1963:137).
Quer dizer que no somente critrios legais infuenciam o registro de delitos, mas tambm ideolgicos,
organizacionais e polticos.
Na atualidade considera-se que a gerao de estatsticas a partir de registros administrativos signifca, j no a
construo de um quadro fel da realidade, mas a possibilidade de prestar contas do que as instituies fazem, e de
valorizar os dados como indicadores de transparncia, princpio que se apresenta como requisito da democracia.
No caso especfco das estatsticas em matria de criminalidade, mesmo considerando como apon-
tramos pginas atrs que elas tm sofrido dois grandes questionamentos que existe um alto nmero
de delitos que no ingressam no sistema e que existe seletividade nos casos que so, sim, informados o
certo que elas emergem de um processo complexo de construo da informao, no qual diferentes
atores pertencentes a organismos produtores de dados devem tomar uma srie de decises que envolvem
recortes ou vieses nos nmeros informados. Trata-se de informao que refete a atuao da agncia,
seu olhar particular sobre o fenmeno a estudar, com limites que evidenciam, entre outras questes, seu
prprio campo de atuao.
A estatstica ofcial sobre criminalidade surge do prprio registro que fazem os organismos integrantes
do sistema de justia sobre sua prpria rea de competncia. Em um sentido amplo, pode-se dizer que
os dados ofciais abarcam as polcias e foras de segurana, o poder judicirio, o ministrio pblico e os
servios penitencirios. No que se refere ao registro de delitos em particular, as estatsticas policiais e de
foras de segurana so as que representam a cifra ofcial. Em suma, as estatsticas policiais mostram o
estado da criminalidade
32
de acordo com o critrio e as concepes das prprias agncias de segurana,
tomando como base o registro originado nas denominadas atividades de preveno, que realizam as po-
lcias nas ruas, ou nas queixas particulares efetuadas nas delegacias.
O que no se registra no existe uma mxima comum no mundo da administrao pblica e as
burocracias estatais. Se levarmos a srio essa afrmao, e concordarmos com o valor positivo de uma
burocracia no sentido weberiano do termo, podemos admitir que certas questes, se so registradas,
existem e revelam sua importncia, acedem ao status de assunto e, contrariamente, aquelas que no so
registradas no parecem contar com o status de existncia.
aquelas que no so registradas no parecem contar com o status de existncia.
Claro que no se trata somente de registrar. Importa tambm o nvel de desagregao e as variveis
que se consideram no momento de registrar informao. Somente quando se conta com informao com
um alto nvel de detalhamento ser possvel compreender processos e dinmicas sociais, identifcar tipos
de confitualidade e detectar grupos vulnerveis. Os registros gerais e as quantidades no desagregadas
e/ou escassas sobre diferentes campos de informao no s dizem pouco acerca das modalidades e dos
padres de violncia mais frequentes, como tambm podem abonar o terreno dos medos e a criao de
climas sociais baseados em temores expandidos. Neste sentido, importante prestar ateno s difcul-
dades que, por exemplo, apontavam alguns dos funcionrios consultados no Paraguai. Eles relataram os
32 Entendemos que mais adequado o uso da categoria criminalidade do que as de delito ou crime, porque ela enfatiza tanto os vnculos so-
ciais entre os indivduos como as prticas institucionais, e no fica restrita dimenso legal. (KANT DE LIMA, MISSE e MIRANDA, 2000).
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esforos que, graas a um programa regional, esto fazendo para integrar bases de dados e poder contar
com informao minuciosa e consistente. O valor da informao, disseram, torna-se cada vez mais evi-
dente para os polticos e funcionrios pblicos: importante contar com dados confveis, reais, verif-
cveis e que possam ser apresentados em tempo e forma para a tomada de decises. Todavia, admitiram
que, por enquanto, o que temos certo nmero quantidade de homicdios subiu, caiu mas no uma
investigao do por que. No sabemos por que caram os homicdios dolosos, ou os suicdios e as mortes
por armas de fogo. No sabemos por que aumentaram os roubos e furtos e a violncia sexual em crianas
e adolescentes. Somente sabe-se que aumentaram ou caram certos fatos.
Neste estado de coisas, dizer que as estatsticas ofciais em matria de criminalidade pressupem a
gerao de uma linguagem de Estado e que consequentemente elas atribuem estatalidade e relevncia
a certos assuntos possui, como temos afrmado, efeitos muito concretos. Mas ao mesmo tempo essa
afrmao requer aprofundamento, detalhe, desagregao e, tambm, a tomada de decises que, mesmo
contrariando tradies e costumes institucionais, vincule atores sociais tradicionalmente no associados.
Quando se parte do reconhecimento do valor intrnseco da informao como insumo para a formulao
e acompanhamento de polticas pblicas e desse carter de ofcialidade fornecido pela dimenso de esta-
talidade dos dados produzidos por essas agncias, revela-se a importncia de prestar ateno aos dados e
intervir sobre sua produo, na inteno de criar sentido de interesse estatal sobre um assunto que deve
ser registrado.
Vejamos um exemplo. Em diferentes momentos, a problemtica da violncia de gnero e da violncia
domstica questes diferentes mas frequentemente vinculadas tem sido objeto de debate e de de-
mandas de interveno governamental por parte da sociedade civil. De maneira continuada e crescente
diversas organizaes, nos diferentes pases, tm chamado a ateno para essa temtica. Tem se afrmado
a importncia de uma interveno governamental adequada aps o fato no processo de atendimento
s vtimas (diretas e indiretas) por meio de polticas pblicas especfcas , assim como de implemen-
tar campanhas de visibilidade para colocar o tema como questo socialmente problematizada (Oszlak e
ODonnell 1982), o que resultou na criao, nos casos bem sucedidos, de organismos e dependncias
estatais especfcos. O trabalho intenso do ativismo neste campo conseguiu visibilizar um assunto que,
sabe-se, um problema social mas no alcanava o status de problema pblico. Ao mesmo tempo e
em relao necessidade de dar visibilidade ao problema habitualmente tem se sublinhado a necessi-
dade premente de treinar as polcias e/ou as reas especiais criadas ad hoc para captar, registrar e orien-
tar a recepo e atendimento deste tipo de fatos. No caso do Uruguai, o Observatorio Nacional sobre
Violencia y Criminalidad durante a gesto do socilogo Rafael Paternain adotou essa problemtica
como uma linha estratgica de interveno, a partir do reconhecimento poltico de sua importncia.
Isso incluiu, na poca, o trabalho conjunto da Divisin de Estudios de Gnero, a Divisin Estadstica
de Anlisis Estratgico, o Instituto de las Mujeres e o mundo das organizaes sociais envolvidas na
questo. A experincia demonstrou que por trs dos dados quer dizer, na gerao de informao era
crucial que existisse uma avaliao prvia da complexidade da situao e a interveno concreta de uma
rea profssional (neste caso, a de Poltica Institucional e Planejamento Estratgico) que promovesse ins-
trues especfcas para a exatido no registro. Isso tudo levou a uma notvel reconsiderao dos dados
em matria de mortes e leses, e permitiu dar conta da dimenso relativa do fenmeno, assim como de
outros fenmenos conexos. O registro da violncia domstica no Uruguai fez possvel demonstrar que
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esse tipo de fatos constituam um nmero de acontecimentos maior do que o nmero de rapias (roubo,
com violncia), e portanto conformavam um corpus signifcativo dentro do ndice geral de delitos, o
que afetou consideravelmente a leitura sobre a violncia e segurana cidad nesse pas. Este caso pe em
evidncia no somente aquilo que existe por trs dos dados, mas tambm o alcance efetivo da afrmao
acerca da estatalidade dos dados. Comprova-se assim que o que se conhece sobre a criminalidade no
seno aquilo que as foras de segurana registram em razo de suas tradies institucionais e a partir
de suas decises e intervenes, e a importncia de construir o governo da segurana pela via das aes
tcnico-polticas concretas que orientem e direcionem essas prticas.
Em sntese, no processo de construo da informao confuem diferentes fenmenos, tais como: a
participao de especialistas atuando como quadros tcnicos de uma burocracia qualifcada; o trabalho
articulado entre dependncias estatais; o desenvolvimento de sistemas de informao que se constroem
de maneira simultnea ao treinamento do pessoal especfco dedicado a isso; desenhos logsticos e institu-
cionais determinados que defnem a designao de pessoal e a alocao de recursos materiais; e decises
polticas que reconhecem e estabelecem a importncia dos problemas sociais e seu status de assunto p-
blico, possibilitando ou no seu acesso agenda governamental, que por sua vez altamente permevel
s demandas e reclamos da sociedade, entre outros.
Como vimos, existem problemas de diversa ordem no campo da produo de informao em ma-
tria de segurana. Identifcar as questes referidas aos costumes e tradies institucionais, s lgicas
que guiam as agncias e permeiam as relaes institucionais, e os usos da informao defnidos pelas
condues polticas das reas com competncia no assunto resulta indispensvel para conhecer em pro-
fundidade como e onde intervir.
Porque de fato quando as agncias do campo que objeto de nossa ateno produzem informao,
o fazem motivadas (s vezes inercialmente) por um conjunto restrito de motivos. neste sentido que,
pginas atrs, apontvamos que resulta imprescindvel pensar a articulao da burocracia com o poder
poltico. Neste caso, acreditamos que fca bem clara a interelao entre uma dimenso tcnica, uma di-
menso cognitiva experta e uma dimenso poltica.
Evidentemente nem sempre as decises so tomadas nos mbitos diretamente envolvidos na pro-
duo de informao, e tambm nem sempre esses processos incluem uma interveno acorde com
o planejamento em matria de registro de informao. s vezes, algumas reformas ou transformaes
institucionais que procuram resolver problemas sociais e/ou intervir no desempenho de determinadas
agncias estatais ou, tambm, algumas decises institucionais que no geram transformaes estruturais
mas que alteram os modos de se fazer as coisas, produzem necessariamente efeitos algumas vezes
indesejados ou impensados sobre os sistemas de registro de informao em matria de segurana ci-
dad. Os casos das faltas, no Uruguai, e das contravenes, na Cidade de Buenos Aires na Argentina, so
dois exemplos do que viemos argumentando.
No caso uruguaio, de acordo com o relato de diferentes entrevistados, a deciso da justia de deixar
de intervir em matria de faltas (alterao da ordem pblica, especialmente naqueles casos que aconte-
cem durante espetculos desportivos, a partir de leis especiais sobre violncia no esporte; embriaguez,
obteno fraudulenta de uma prestao como no pagar num taxi, nibus, hotel, restaurante ou bar, por
exemplo) foi baseada na convico de que o processo de reforma do Cdigo Penal havia modifcado al-
gumas condutas e derrogado outras, e produziu incerteza jurdica no s em relao interveno policial
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mas tambm, consequentemente, nos registros de sua atuao. Uma das pessoas entrevistadas assim o
descreveu: Em 2005 os juizados penais decidiam deixar de agir em matria de faltas e no instruir essas
causas. Isso foi uma espcie de reforma invisvel, porque deixou de existir instruo. O desejvel teria
sido que o sistema de faltas fosse eliminado do Cdigo Penal e passasse para a modalidade de mediao
de confitos. Como resultado desta situao, a Polica Nacional continua prendendo pessoas por causa
da suposta comisso de faltas, mantm essas pessoas detidas por um prazo mximo de quatro horas, d
aviso verbal ao juiz competente e, como no se d incio a processo judicial algum, as libera sem deixar
registro nenhum da deteno. Certamente isto acarreta graves implicaes em matria de liberdades e
direitos dos cidados. Mas tambm produz um impacto nas possibilidades do controle estatal sobre o
desempenho de suas agncias.
O exemplo ilustra brevemente ao menos duas dimenses relevantes do registro das atuaes e do
valor que ele tem como informao. Por um lado, sua importncia como elemento de controle do des-
empenho e a gesto, j que no havendo registro no possvel controlar o desempenho policial. Por
outro lado, tambm no possvel conhecer os motivos alegados fundados ou no que provocaram
essa deteno policial e, por conseguinte, muito menos conhecer o perfl dos indivduos ou a populao
objeto de sua interveno.
No caso da Cidade de Buenos Aires, quando depois de um longo processo derrogaram-se os edictos
policiais
33
e criou-se a justia contravencional da cidade, no somente mudaram as fguras contraven-
cionais e as competncias na matria da Polcia Federal com jurisdio sobre a Cidade de Buenos Ai-
res mas tambm juntamente com as mudanas institucionais mudou-se completamente a antiga
modalidade de registro da informao. A partir desse momento, os funcionrios policiais deviam enviar
todas suas atuaes justia contravencional e, em decorrncia disso, suspenderam a elaborao de seus
prprios registros. Nos primeiros anos, a Polcia Federal ainda registrava cada atuao contravencional: os
problemas do sistema de registro refetiam as defcincias dos procedimentos policiais tanto nas contra-
venes quanto no registro da informao. Mas depois de alguns anos concretamente, entre a srie de
um ano e a do outro (2003 a 2004) o total informado de actas [N. da T.: registros das ocorrncia con-
travencionais] elaboradas pela Polcia Federal em matria contravencional caiu abruptamente um 45%.
Apesar dessa forte queda, era possvel observar que eram as mesmas faltas as que continuavam tendo
a maior incidncia, e que a populao objeto de controle e interveno era a mesma de sempre. O que
aconteceu? Quando consultado sobre esta queda mais do que importante na quantidade de actas regis-
tradas, um funcionrio judicial explicou que defniu-se uma poltica para isso, j que a polcia saa para
fazer nmero e havia que arquivar 80% porque no serviam. Paralelamente, o sistema de registro e
33 Os edictos policiais so normas jurdicas de baixa hierarquia, emanadas de autoridade policial. Em virtude delas a polcia concentrava em
suas mos a soma dos poderes em matria contravencional. Quer dizer que, em matria de edictos, a polcia acumulava o poder legislativo
(criar edictos); o poder de polcia (deter os contraventores, ou os suspeitos de cometer contravenes) e o poder judicial (a produo de pro-
vas, a acusao, assim como o julgamento da falta e a aplicao da pena). Foi somente em 1957 que por deciso do ento Procurador General
de la Nacin a Corte Suprema de Justicia de la Nacin suspendeu a faculdade policial de ditar edictos. Deste modo, at sua derrogao que
aconteceu somente na Cidade de Buenos Aires, porque no restante do pas cada polcia ainda observa, na matria, seus edictos provinciais
a agncia policial detm o poder de polcia e o poder judicial, j que, embora formalmente o tribunal que lhes corresponde o da justia
correcional, esses conflitos se dirimem em sede policial. Para maior detalhamento do caso da Cidade de Buenos Aires, ver PITA, 2007.
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consequentemente, os relatrios resultantes do processamento dos dados era cada vez mais detalhado.
Ano trs ano o sistema havia ido se aperfeioando e tinha fcado delimitado s aes estritamente judi-
ciais. De fato, conseguiu-se aprimorar o sistema informtico judicial com tcnicos prprios, orientando-o
para duas funes. Por uma parte, como suporte para uma gesto das tarefas que tivesse como resultado
a agilidade na administrao de justia (ingresso de actas, distribuio de causas s promotorias, defenso-
res de ofcio, juizados e Cmara), com os devidos cuidados e campos de informao fechados conforme
os critrios do processo judicial. E, por outra, como gerador dos insumos necessrios para produzir os
relatrios anuais destinados a fornecer informao pblica. Havia-se decidido excluir as atuaes policiais
porque considerou-se que eram resultado da lgica policial de sair para fazer estatstica e porque, sem
dvida, prejudicavam a agncia judicial. Neste sentido, entendeu-se que uma cifra mais alta de atuaes
policiais mesmo que depois ela fosse abandonada por improcedente, por falta de provas ou por regis-
tro defciente da informao impactaria negativamente nos indicadores da administrao de justia,
afetando a avaliao sobre seu rendimento, sua produtividade ou a efcincia de seu trabalho (isto, ao
menos, a partir da lgica com que foi organizada a produo da informao). De seu lado, a Polcia Fe-
deral deixou de ser obrigada a produzir informao pblica sobre a matria, dado que suas atuaes j
fcavam registradas (ou deixadas de registrar) pela justia contravencional. Deste modo, embora os moti-
vos aduzidos pela justia para deixar de registrar as atuaes informadas pela polcia eram racionais e,
adicionalmente, podem ser compreendidas sob a luz dos confitos produzidos pelo encontro (e coliso)
de lgicas e interesses intragerenciais diferentes, a verdade que perdeu-se um registro que como
indicador proxy informava sobre uma atividade que, fundada ou infundadamente, a polcia desenvolve
no contexto de suas formas de fazer e intervir em grupos sociais que tm se constitudo em sua freguesia
habitual. Deste modo, fcou invisvel, defnitivamente (pela ausncia de registro), a medio das prticas
de interveno policial em matria contravencional.
Ambos os exemplos nos permitem chamar a ateno para alguns assuntos que mencionamos nas
primeiras pginas deste documento. Em primeiro lugar, que as decises e a lgica de funcionamento
de uma instituio produzem consequncias na modalidade de funcionamento e registro de outra. Em
segundo, que o registro de informao das instituies sobre suas prprias atuaes possui vrios usos.
Os registros constituem insumos para o incio das aes de outra agncia ou instituio; so elementos
valiosos para a avaliao do desempenho das instituies (e para medir sua carga de trabalho); e do
conta de como e sobre quais acontecimentos e sujeitos os agentes pblicos aplicam as normas e atuam.
necessrio no perder de vista a multiplicidade de valores com que os registros de informao esto
impregnados, e junto com isso a importncia de contar com espaos de articulao interinstitucionais que
sejam capazes de ponderar e atender s exigncias tanto intra como extra agenciais, assim como os efeitos
que, em matria de registro da informao, so produzidos na hora de alterar normas e procedimentos
que impactaro sobre os processos de trabalho das distintas agncias.
Por outra parte, os exemplos relatados demonstram que no vlido afrmar que os dados ou dizem
a verdade ou mentem. A crena no princpio de que os nmeros refetem a realidade cai por terra quan-
do se adverte que eles apenas enunciam construes feitas a partir de uma perspectiva determinada sobre
a qual, claramente, acrescenta-se uma questo adicional: a autoridade legtima que sobreimprime valor de
verdade a um dado. O foco da questo deve ento orientar-se para o momento da deciso de registrar os
fatos ou no, e de como faz-lo.
40
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Ao longo desta pesquisa observamos algumas das limitaes mais importantes que a informao
produzida pelas polcias apresenta com maior frequncia. Essas limitaes so vinculadas tanto mat-
ria sobre a qual os dados so produzidos, quanto forma mais ou menos confitante em que so
articulados os diversos saberes tcnicos e polticos que operam ou intervm sobre eles. verdade que o
registro dos fatos pressupe a posta em jogo de uma tcnica que transforma a histria narrada pelas v-
timas ou pelos supostos delinquentes em um relato impessoal utilizando os procedimentos burocrticos
e jurdicos. verdade tambm que este tipo de narrativa difere da linguagem cientfca, caracterizada por
estabelecer uma relao entre a realidade e sua representao em procura de um universal, em especial,
a identifcao de padres. Alm disso, o sistema penal distingue-se por manter sua tradio inquisitiva
de busca da verdade atravs principalmente da suspeio. Por isso, toda a documentao juntada aponta
imputao de um crime a um sujeito suspeito. No caso dos registros policiais, os processos de trabalho
do-se de forma particular. O registro representa o incio de um trabalho que opera distinguindo os con-
fitos, j que cada caso um caso. Portanto, ao processar a informao, os registros policiais acabam
descontextualizando os fatos. Assim, sobre essa matria a partir da qual se constroem os fatos ou,
melhor dizendo, essa matria resultado de diversas prticas inter e intra-institucionais que convergem
e tambm colidem em funo das diferentes lgicas forjadas em processos de trabalho e defnies de
categorias sobre os fatos.
Por ltimo, em todos e cada um dos casos fca evidente o valor do registro como indicador de
parmetros em matria de segurana cidad e direitos humanos. Ao tempo que ilustram com clareza que
a falta de previso sobre o impacto de determinadas decises ou mudanas normativas pode provocar a
perda de informao sobre o que acontece nesse campo.
2. Polticas pblicas de gesto da informao
a) O debate sobre o governo poltico da segurana cidad
Nesta seo iremos descrever de modo esquemtico o que est acontecendo nos pases relevados,
destacando alguns aspectos considerados de interesse aos fns deste documento. Porque o certo que,
com especifcidades locais e temporalidades um tanto variveis, nos quatro pases consultados observa-se
desde a dcada de 90 um interesse crescente na segurana cidad. De maneira sistemtica, tambm, desde
incios da primeira dcada de 2000 tem comeado a enfatizar-se s vezes por iniciativa de organismos
internacionais, com crditos diversos; s vezes, articulando-se a decises e defnies polticas locais a
importncia de fortalecer, gerar ou modifcar sistemas de produo e gesto da informao em matria
de segurana. Ademais, h uns dois anos acrescenta-se a essa tendncia o reconhecimento e a explicitao
daquilo que se formula como necessidade e que se denomina governo poltico da segurana cidad. Trata-
se de uma formulao resultante da avaliao poltica, mas tambm tcnico-institucional, dos dfcits e
dos relativos fracassos neste campo.
Tal como mostram documentos de reconhecidos especialistas e acadmicos, alguns deles tambm fun-
cionrios, as polticas pblicas em matria de segurana pblica tem resultado at agora amplamente def-
citrias. Porm, enquanto se reconhece que o desenho e concretizao de novos paradigmas demandaro
41
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muitos anos, destaca-se a necessidade de reverter a excessiva policializao das agendas de segurana,
o notrio descrdito institucional e as constantes demandas em termos de lei e ordem como desafos
para a governabilidade democrtica, tal como afrma San (2007) analisando o caso da Argentina, onde
as autoridades estatais tm delegado s agncias policiais o monoplio da direo e da administrao
da segurana pblica. Ou seja, confgurou-se uma esfera institucional exclusivamente controlada e gerida
pela polcia em base a critrios, orientaes e instrues defnidas de modo autnomo e corporativo e
aplicadas sem interveno decisiva de outras agncias estatais no-policiais. Por conseguinte, a direo,
administrao e controle integral dos assuntos da segurana pblica, assim como a organizao e o fun-
cionamento do prprio sistema policial fcaram a cargo das agncias policiais, gerando assim um tipo de
policializao da segurana pblica. Essas tendncias impediram a estruturao de dispositivos normati-
vos, organizacionais e funcionais apropriados para o exerccio integral do governo poltico da segurana
pblica, e acarretaram algumas defcincias institucionais relevantes nesta dimenso da institucionalidade
democrtica.
Conjuntamente com esta avaliao, alguns pases analisados tm procurado alcanar a governabili-
dade democrtica da segurana cidad por meio da formulao e/ou reformulao de planos nacionais.
Defne-se a governabilidade democrtica nesta matria como a capacidade institucional por parte das
autoridades legtimas de desenhar, executar e avaliar polticas de preveno e controle da violncia e o
delito (CIDH, 2009: 31; Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana, 2010: 35). Para isso, afrma-se que
fundamental desenvolver polticas especfcas que se dizem pluridimensionais, pois referem-se e afetam
diferentes aspectos da vida institucional e social; multisetoriais, porque interpelam e convocam a dife-
rentes atores estatais e sociais; e complexas, dado que envolvem a gesto de problemticas diversas.
Esses planos de modo geral tm incorporado o paradigma dos direitos humanos e tm questionado e
relativizado o papel das polcias na defnio das polticas. Isso fca bem explcito em um dos planos mais
recentes, o Plan Nacional de Seguridad Ciudadana do Paraguai (2010), que enfatiza que em nossa regio,
tem sido habitual colocar o sistema policial como o ator exclusivo ou predominante das polticas de se-
gurana; porm, o carter pluridimensional da segurana cidad assumido pelo Ministrio do Interior,
tendo em conta, precisamente, o carter multisetorial das polticas especifcamente dedicadas a intervir
sobre os problemas que incidem na segurana (Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana, 2010: 29).
Essa formulao, alm disso, adota a defnio conceitual de segurana cidad sustentada pela CIDH.
Em todos esses planos e diretrizes sublinha-se como ponto especial o que se refere produo e
gesto da informao sobre segurana cidad, e enfatiza-se a importncia de construir, manter e atualizar
diagnsticos na matria. No caso do Brasil, o tema da gesto da informao passou a ser considerado
um dos pressupostos bsicos para uma poltica de segurana efciente. Assim, no Sistema nico de Se-
gurana Pblica (SUSP) uma das diretrizes da reforma das instituies de segurana pblica a denomi-
nada Gesto do Conhecimento. O tema aparece tambm destacado nos casos do Uruguai, Argentina
e Paraguai. O Documento Base sobre Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana de Paraguai tambm
aponta que um dos eixos da poltica de segurana cidad consistir em elaborar um quadro situacional
da violncia e o delito e o diagnstico institucional. Para isso prev gerar um processo permanente de
coleta e sistematizao de informao e a abordagem analtica do fenmeno (Poltica Nacional de Segu-
ridad Ciudadana, 2010: 34). No Uruguai, sob esse lema criaram-se e defniram-se as misses e funes do
Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad do Ministrio do Interior. Na Argentina, depois
42
VOLVER AL INDICE
da recente criao do Ministerio de Seguridad (dezembro de 2010), e aps reconhecer a relevncia da
produo de informao e da socializao do conhecimento e expertise provenientes de funcionrios
pblicos e atores da sociedade civil, criou-se um Consejo Asesor para la Gestin de la Informacin
Criminal de la Direccin Nacional de Poltica Criminal de la Subsecretara de Anlisis y Gestin la Infor-
macin Criminal (RES.590 do 25 de julho de 2011).
Mas claro que no resulta simples a tarefa de desmontar e/ou transformar velhos e estabelecidos h-
bitos institucionais. Especialmente quando se trata da produo de informao em matria de segurana,
tradicionalmente ligada ao cometimento de delitos e violncias padronizadas, cristalizadas nos cdigos
penais e registradas pelos policiais. Neste sentido, a policializao tambm impregnou os tipos e formas
de registro da informao. Como aponta San, no caso da Argentina isto signifcou que o quadro de
situao sobre o delito e a violncia que se imps no mbito das instituies pblicas foi elaborado pela
polcia a partir de uma viso institucional que quase sempre girou em torno da afrmao sistemtica de
que o crescimento da violncia e do delito esteve vinculado de modo direto ao aumento da pobreza, e que
a nica maneira de cont-lo e control-lo conferindo instituio policial maiores faculdades discricio-
nrias e meios operacionais. A polcia monopolizou, no mbito estatal, a informao sobre o delito, sua
envergadura, seus desdobramentos e sua evoluo, o que a projetou como a nica agncia governamental
com capacidade para produzir aquele quadro de situao, mas o fez conforme suas prprias perspecti-
vas, orientaes e interesses institucionais. Perante as autoridades estatais e a sociedade, esse diagnstico
quase nunca refetiu a verdadeira realidade delitiva, j que ela, em algumas ocasies, foi infacionada ou
magnifcada na hora de reclamar mais faculdades e recursos institucionais e, em outras, foi desvalorizada
ou ocultada para esconder os traos de inefcincia que caracterizaram o desempenho policial ou a corru-
po derivada da regulao de algumas atividades criminais, impondo-se sempre a verso policial sobre os
fatos e sobre a problemtica criminal (San, 2007: 64).
b) Produo e gesto da informao e do conhecimento: prticas institucionais e problemas
Lgicas de procedimento
Nesta seo iremos abordar algumas questes gerais referidas produo e gesto dos sistemas de
informao em matria de segurana pblica. Como esta uma verso reduzida do relatrio fnal da pes-
quisa, omitiremos descries detalhadas dos diferentes processos de produo e gesto da informao de
fonte policial includos na investigao.
Interessa-nos particularmente contribuir tarefa pendente que a elaborao de uma anlise orga-
nizacional do processo de produo da informao a partir do trabalho de seus agentes, os quais, em
funo desses direcionamentos, geram informao organizada que supostamente insumo para o des-
envolvimento de planos estratgicos e aes tticas. por isso que iremos nos deter no esclarecimento
das prticas e polticas adotadas para o tratamento dos dados, antes que sobre os aspectos tecnolgicos
necessrios para a organizao da informao (por exemplo, h uma infnidade de software livres e pagos
que possuem vises distintas a respeito da armazenagem de dados).
Neste sentido, chamamos novamente a ateno para a diferena existente entre a gesto da informao
43
VOLVER AL INDICE
e a gesto de conhecimento. O primeiro termo refere-se fundamentalmente aos procedimentos tcnicos.
Em outras palavras, a gesto da informao costuma associar-se estruturao das formas de acesso e
difuso da informao, criao e o uso de repositrios de dados eletrnicos. O segundo, entretanto, tem
como objetivo valorizar as informaes, contextualizando-as com foco na sua aplicabilidade institucio-
nal. Por gesto do conhecimento entende-se o processo cognitivo que depende do acmulo de diversas
informaes includas num dado contexto, que defne sua aplicabilidade. Porm, na prtica, muitas vezes
o termo gesto do conhecimento utilizado para designar atividades que so, na verdade, de estruturao
de formas de acesso e difuso da informao, conforme veremos adiante. Isso explica por que os termos
podem aparecer no discurso dos operadores como sinnimos, mesmo quando se referem a processos
de trabalho distintos.
Outro aspecto que merece ser destacado corresponde ao modo como os operadores da rea de
segurana constroem um modelo de tratamento da informao a partir de uma ideia de complexifcao
progressiva, baseado em teorias importadas de outros contextos, em especial, da criminologia norte-
americana (Fig. 1).
Figura 1: Fluxo idealizado do processo de tratamento da informao
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OCORRNCIAS
REGISTRO
PRODUO DE
DADOS
ANLISE DA

INFORMAO

PRODUO DE
CONHECIMENTO

PROCEDIMENTOS

INSTITUCIONAIS
De acordo com essa concepo os dados se originam de uma ocorrncia que chegou ao conhecimento
da instituio e provocou algum tipo de interveno. Os dados esto associados a diferentes formas de
registro e correspondem a uma informao desestruturada, construda a partir de fragmentos de obser-
vaes sobre a realidade. J a informao estaria associada s formas de interpretao que o aconteci-
mento suscita, o que pressupe algum consenso sobre os signifcados atribudos. Segundo esse processo
o conhecimento no uma mera soma de todas as partes, mas uma refexo sobre dados e informaes
num contexto especfco, e vinculado a uma interveno institucional.
Porm, este modelo entra em choque com a concepo que a maior parte dos agentes tem sobre o seu
processo de trabalho. Nesse cenrio quando um agente tem conhecimento de que houve uma ocorrncia,
seu primeiro movimento classifcar se o fato se enquadra num acontecimento ou num evento
34
, o que
vai originar diferentes processos de trabalho (fgura 2). Por acontecimento entendem-se aquelas questes
cotidianas com as quais a instituio geralmente no quer se envolver pois, de seu ponto de vista, s re-
presentam aumento de trabalho (aquilo que no Brasil se conhece comunmente como feijoada: coisas
sem importncia, cujas denncias devem ser desestimadas, tais como os confitos entre vizinhos, brigas
conjugais, por exemplo). O evento, pelo contrrio, corresponde a uma demanda de trabalho inequvoca,
que no possvel desconsiderar.
Uma vez explicitadas as prticas que este modelo pressupe, o que se percebe que a deciso sobre re-
gistrar ou no a base de todo o trabalho da instituio, sendo que os procedimentos que so originados a
partir de um caso no so utilizados como parte de um processo de refexo sobre o acontecimento que o
originou. Ao contrrio, os procedimentos representam o fm do trabalho, j que prevalece a ideia comum
entre os operadores da segurana pblica de que cada caso um caso e que apenas os casos especiais
aqueles considerados importantes ou srios sero registrados pela instituio. Tal expresso
evidencia um senso prtico fundamentado numa concepo fnalista da ao, que tem difculdade em
identifcar padres a partir do seu trabalho cotidiano. Ainda que isso no constitua um problema em si
mesmo, torna-se um obstculo j que confita com a ideia de identifcao de padres que embasa o fuxo
idealizado de informao, retratado na fgura 1.
Figura 2: do processo de deciso sobre o tratamento da informao
45
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34 Acontecimento se refere a uma ao ocorrida ou em processo de realizao. O acontecimento se diferencia do evento, pois o primeiro
constante, enquanto o segundo pode representar algo inesperado, tal como um acidente, ou algo ocasional, como uma festa ou cerimnia
pblicos. a palavra ocorrncia que compreende aos dois significados, que melhor corresponde ideia de event , na lngua inglesa.
Algumas limitaes e difculdades
Com maior ou menor grau de desenvolvimento e suporte tecnolgico, as polcias so as instituies
mais importantes na gerao de informao em matria de segurana cidad, especialmente no que se
refere criminalidade e a violncia. Isso evidente na medida em que a lgica policial e o desempenho
desta instituio que abrangem a preveno, controle, persecuo e represso dos fatos supostamente
delituosos e ela , portanto, a agncia que est em condies de fornecer (mesmo considerando os baixos
nveis de registro) as informaes de primeira mo. verdade que essa informao pode apresentar
algumas difculdades para seu uso, devido aos diferentes interesses ou motivos para os quais foi constru-
da: como informao estratgica policial (para trabalhos de inteligncia ou investigao criminal); como
informao para repassar ao poder judicial; como informao gerada ad hoc por requerimento de outras
agncias (ministrios de segurana, interior ou justia), por exemplo, para fornecer informao pblica.
Isto faz com que em algumas ocasies ou a informao no satisfaz os diversos usurios porque para
alguns pode resultar escassa e para outros sobreabundante (porque considera ou desconsidera campos de
interesse segundo o requerente) ou so gerados registros duplos e, consequentemente, inexatido re-
sultante dos problemas de traduo a que a informao submetida, j que para satisfazer os diferentes
usurios, acaba se produzindo mais de um relatrio ou tabela a partir do dado bruto.
Alm das polcias, destacam-se nos processos de produo e gesto da informao as autoridades
responsveis pela segurana pblica, tais como os ministrios do interior ou de segurana. Habitualmente
essas instituies cumprem uma funo de articulao no sistema de informao. Seu papel costuma ser
o de centralizar e consolidar as cifras de denncias sistematizadas pelas polcias e/ou outras foras de
segurana, procurando desse modo construir e/ou aumentar a capacidade de gerar informao e maior
conhecimento da problemtica a partir da perspectiva das polticas pblicas (Dammert et.al., 2010).
Tambm existem reas do poder judicial que realizam tarefas de coleta e sistematizao de in-
formao sobre o delito conforme o procedimento penal. Especialmente, os ministrios pblicos so-
bretudo medida que o processo de reforma penal foi se consolidando na regio comearam a gerir
informao sobre aspectos ligados ao funcionamento do sistema penal e, tambm, dos fatos delituosos
(Dammert et.al., 2010). isso que acontece atualmente nos casos de Paraguai e Argentina.
Ademais, possvel observar a existncia de programas especfcos sobre temticas pontuais que
produzem informao. Todavia, a maior parte dessa informao no provm de demandas, sistemati-
zao e/ou articulao com outras agncias, mas resulta de seu prprio desempenho e interveno e, por
isso, no costuma apresentar a sistematicidade e alcance que poderia ter se fossem includas as agncias
estatais que intervm em primeira mo na recepo das denncias. o caso, por exemplo, dos dados
referidos violncia de gnero e domstica na Argentina.
Deve tambm destacar-se o papel das organizaes no governamentais (ONGs) que atuam articulan-
do informao proveniente de distintas fontes ofciais em algumas temticas, difundindo ou diretamente
produzindo informao ad hoc que complementa informao pblica faltante em assuntos de relevncia
e interesse. Isto pe em evidncia no s as limitaes das instituies pblicas de maior alcance e co-
bertura nacional em matria de produo e circulao de informao, mas tambm as difculdades por
motivos de diversa natureza de registrar informao que outros atores e setores consideram relevante.
O fato que, com avanos notveis e tambm com alguns retrocessos, os pases da regio tm
46
VOLVER AL INDICE
tomado uma importante srie de decises em torno s formas de lidar com a informao que produzem
com grandes problemas de integrao e articulao todas as instituies, agncias e organizaes
mencionadas.
Como dissramos, esta pesquisa focalizou o circuito de produo de informao cujas fontes so poli-
ciais. Conforme o pas em questo, isto envolve processos mais ou menos complexos, dependendo de se
o sistema federal ou unitrio. Enquanto nos casos de Uruguai e Paraguai o assunto menos complexo,
na Argentina e no Brasil porque so sistemas federais, a anlise dos registros e estatsticas policiais
necessariamente precisa levar em considerao os mecanismos de articulao entre as reas institucionais
com competncia para requerer, compilar, sistematizar e analisar a informao, assim como as foras de
segurana federais e estaduais envolvidas.
No decorrer deste documento destacamos as distintas limitaes e difculdades que apresentam
esses dados. Durante a pesquisa pudemos comprovar que o diagnstico geralmente compartilhado por
funcionrios e especialistas dos quatro pases. Para alm das especifcidades e graus de intensidade das
iniciativas locais, importante salientar aqui que todos eles tm, ao menos faz uma dcada, uma clara
preocupao e interveno nas reas especfcas em matria de gerao e fortalecimento dos sistemas
de produo e gesto da informao, que fca evidente nos processos em curso, nas decises e tambm
nas desavenas. Essa ateno voltada aos processos de produo e gesto da informao tambm tem
comeado a aparecer sobre tudo discursivamente, ainda que com desenvolvimentos incipientes em
matria de produo e gesto do conhecimento.
Conseguir integrar diversos processos de produo e gesto de dados para gerar informao e gerir
conhecimento uma linha de trabalho que, se desenvolvida e aprofundada, possibilitaria que a noo de
segurana pblica ligada de direitos humanos, ou seja, noo de segurana cidad da maneira em que
ela foi desenvolvida nas primeiras pginas deste documento, fnalmente pudesse se expandir e atingir seu
verdadeiro alcance.
Quando falamos em gerir conhecimento, consideramos duas questes simultaneamente. Por um lado,
evidentemente, nos referimos ao conhecimento especfco em matria de segurana cidad. Um conhe-
cimento que necessariamente deve utilizar fontes de informao diversas (estatais, de organizaes no
governamentais, de institutos de pesquisa e reas acadmicas) e que, certamente, no s reside em dados
quantitativos, mas tambm em pesquisas qualitativas, empricas, de casos, estudos especfcos e/ou apro-
fundados que muito podem contribuir para compreender fenmenos e dinmicas de processos sociais
de diversa complexidade e confitualidade. Mas de outro lado, referimo-nos ao conhecimento acerca
das prprias instituies estatais envolvidas na produo de informao. E isso assim porque somente
conhecendo o funcionamento dessas agncias ser possvel desenhar e gerir processos de produo de
informao efcientes, seja incorporando para sua consolidao as tradies e modalidades de trabalho
valiosas, seja procurando alterar as defcientes.
Afrmamos acima que nesta matria os problemas referidos informao se devem a dois tipos de
motivos: os vinculados natureza dos dados e os vinculados a algumas prticas institucionais infor-
mais, mas frequentemente cristalizadas prprias do funcionamento real das instituies. Tambm nos
referimos existncia geralmente confitante de lgicas intra e interagenciais que confuem e/ou
colidem neste campo de assuntos: a lgica jurdica vs. a lgica criminolgica e/ou sociolgica, a lgica
poltica vs. a lgica institucional; os processos de gesto de informao para a produo de informao
47
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pblica vs. aqueles processos orientados gesto e organizao dos processos de trabalho intra-agenciais,
etc. Documentar, compreender e analisar esses processos , da nossa perspectiva, fundamental para po-
der gerir conhecimento que permita desenhar e implementar polticas pblicas efcazes. Porque o que
interessa no ao menos inicialmente aquilo que deveria ser feito, apelando a uma modalidade
imperativa e normativa das polticas pblicas, mas compreender como que se faz, ou, como diria a
antroploga Mary Douglas (1996), como pensam as instituies, para depois avaliar de que modo
transform-lo se isso o que se pretende. Certamente no desconhecemos que em matria de polticas
pblicas, na medida em que o Estado est diretamente envolvido, a dimenso normativa e obrigatria
est presente. Isso fca fora de toda dvida. Todavia, entendemos que tanto para o desenho como para
o acompanhamento e anlise de uma poltica pblica resulta fundamental conhecer e compreender o
trabalho das instituies envolvidas.
Vejamos agora alguns assuntos mencionados neste documento. Por exemplo, as prticas institucionais
costumeiras que provocam baixos nveis de denncias e/ou de registro, particularmente sobre certos
tipos de fatos e confitos, em sede policial no Brasil; a queda brusca na srie de dados estatsticos em ma-
tria contravencional na Cidade de Buenos Aires; a ausncia de registro de detenes em matria de faltas
no Uruguai, ou a falta de registro de informao desagregada em distintos campos de informao para
diferentes tipos de delitos no Paraguai. Compreender essas situaes, prestar ateno e incluir os motivos
aduzidos pelos atores ou as causas de suas formas de operar constitui, na nossa perspectiva, informao
valiosa que se enquadra no que entendemos como conhecimento e que nos permite identifcar tradies
institucionais, confitos nos fuxos de informao, efeitos das mudanas ou decises de uma agncia que
afetam outra, entre outras questes. Isso tudo, obviamente, alm de permitir a tomada de decises sobre
uma situao real, evitar apresentar cenrios errados por ter lido informao quantitativa sem distinguir
seu signifcado.
Em relao a esse ltimo tema vale apontar outro aspecto presente em algumas das nossas entrevis-
tas no Paraguai sobre a experincia da construo de indicadores regionais e que nos permite colocar
algumas consideraes que podem estender-se para refetir sobre a produo de informao. No Para-
guai os entrevistados descreveram o processo de trabalho orientado a integrar informao proveniente
no somente do registro policial, mas tambm de outras fontes de informao (principalmente judicial)
35
.
evidente que tomar dados provenientes de distintas fontes sempre ir gerar difculdades metodo-
lgicas. A forma de produo da informao, o alcance e cobertura territorial, o nvel de desagregao e
detalhe so diferentes em cada uma das agncias que intervm. Obviamente os atores locais (especialistas
e profssionais) conhecem bem quais so as fontes mais adequadas para um e outro tipo de fato. Porm, a
deciso de compilar informao de diferentes fontes pode no s consolidar tradies de registros mlti-
plos e dspares e de contagens paralelas mas tambm, ao menos da nossa perspectiva, pouco contri-
bui para avanar na gerao de sistemas agenciais efcientes e efcazes em matria de registro e processa-
mento da informao. Ela pode provocar quando no se conta com um controle metodolgico afnado
e permanente sobre a questo a contabilizao de fatos que, de algum modo, so incompatveis.
48
VOLVER AL INDICE
35 Esse processo foi promovido a partir da adeso do Paraguai iniciativa financiada pelo BID para criar um Sistema regional de Indica-
dores Padronizados de Convivncia e Segurana Cidad, j mencionado.
Isso pode acontecer porque tm sido processados de modos diferentes ou porque foram registrados
em momentos distintos do processo no qual os fatos transformam-se num caso, segundo a agncia que
os sistematize. Assim, cada um dos pases que participam deste sistema, agindo conforme sua avaliao
de qual a agncia mais efciente em matria de registro de determinado tipo de delito, acaba compilando
fatos registrados sob diversas modalidades e em distintos momentos do processo, sem padronizar meto-
dologias e procedimentos.
Alm disso, um problema adicional encontrado nesse tipo de sistemas que, por um lado, so infor-
mados apenas dados numricos totais a quantidade de fatos, sem detalhamento nem discriminao
de tipos especfcos de fatos, locais de ocorrncia, quantidade de vtimas e autores, idade e gnero de
vtimas e autores, relao entre eles, etc.. O que nos leva a nos perguntarmos sobre seu valor e a lembrar
daquilo que j faz muitos anos escreveu o reconhecido historiador ingls E.P.Thompson: a importncia
da violncia tanto a violncia de Estado e suas leis, quanto a violncia do protesto no tem relao
direta com a quantidade. Cem pessoas podem perder a vida num desastre natural e isto apenas causa
pesar; um homem pode ser morto a pauladas numa delegacia e provocar uma onda de protestos que
transforme a poltica da nao. As ondas de indignao popular podem provocar a repetio de aes
repressivas, nem o terror e nem o contraterror podem revelar seu signifcado sob um exame puramen-
te quantitativo, j que as cifras devem ser vistas dentro de um contexto total, e ele inclui um contexto
simblico que atribui valores diferentes a formas de violncia diferentes. Sabemos que a afrmao de
Thompson excede o que queremos argumentar nesta seo, mas a consideramos uma contribuio neste
contexto, porque a regio, h mais de duas dcadas, demonstra preocupao com tema da violncia e a
criminalidade. A inquietao se manifesta nas agendas de governo e na agenda social; a questo aparece
como preocupao social em diversos tipos de pesquisas de opinio; as pesquisas de vitimizao justa-
mente porque tomam em considerao esse estado de esprito, os nimos e os sentimentos sociais sobre o
tema proliferam e procuram medir o impacto dos medos sociais e indagar quais so seus fundamentos.
Nos dias de hoje, de modo geral, os governos preocupam-se por conduzir politicamente o governo da
segurana, ou seja, conduzir desde o poder civil um problema como a segurana cidad, que at pouco
tempo atrs na regio era assunto tido como de incumbncia exclusiva das polcias.
Portanto resulta necessrio chamar a ateno e discutir a importncia ou a pouca utilidade de contar
com valores mdios e gerais acerca das formas em que as modalidades mais extremas de violncia e
criminalidade se manifestam, se eles no permitem contar tambm com informao acerca das formas
diferenciais em que isso afeta a distintos grupos de idade, gnero e estrato social. Porque o que nos inte-
ressa algo que vai para alm do fato delituoso em si mesmo. Isto , quando indagamos nos nmeros de
homicdios que so os dados mais claros e efcientes para pensar o tema da violncia procuramos sa-
ber no somente a quantidade de homicdios mas, junto com isso, quantas dessas mortes acontecem entre
pessoas que se conhecem; quantas envolvem pessoal das foras de segurana; quantas delas derivam de
assuntos de ordem particular e quantas de assuntos de ordem pblica ou poltica; quantas ocorrem entre
as quatro paredes do lar e quantas, por exemplo, em delegacias, presdios ou em contextos de manifes-
tao pblica; quantas so baseadas em motivos de gnero, orientao sexual, condio de classe, idade,
pertencimento tnico e/ou religioso; entre outras dvidas. Porque ver o assunto desse modo e com esses
detalhes informativos fornecer mais do que uma cifra, nos dir mais do que um crime: vai nos falar sobre
padres e/ou nveis de violncia extrema que entram em jogo no momento de dirimir confitos de diversa
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natureza. Assim, anos depois e parafraseando Thompson, poderamos dizer que no igual um morto
durante uma desocupao de terras do que outro durante o roubo a um estabelecimento comercial, e que
uma vtima de delito sexual no igual a uma vtima de dio racial ou intolerncia religiosa. Do mesmo
modo, no o mesmo um crime individual e privado que outro, mesmo que individual, que seja cometi-
do sobre uma personalidade pblica e que, portanto, ir adquirir valor coletivo. Tambm no igual um
crime coletivo fundado em motivos particulares que outro que afete a uma nica comunidade religiosa
ou tnica. A preocupao e o interesse pblico sero diferentes conforme o tipo de motivos e a natureza
da confitualidade que cada caso ponha em evidncia. Evidentemente, no pelo fato de consistirem em
tipos diferentes de morte a vtima ser menos importante; mas fca claro que o fato dever ser considera-
do, em termos sociolgicos e polticos, de maneira diferencial. Quer dizer que, em certo sentido, a maior
ou menor medida (quantidade) adquire valor relativo em funo da transcendncia social de alguns fatos
como problema social e/ou poltico.
por isso que devemos chamar a ateno para o enorme esforo envolvido no trabalho orientado
compilao e sistematizao de informao que resulta em indicadores to simples e bsicos. Qual o
valor, para a regio, de contabilizar quantidades de fatos sem mais dados acerca das circunstncias em que
eles aconteceram? Obviamente no negamos a relevncia de se possuir uma cifra orientadora e geral, mas
isso sufciente como insumo para a avaliao de dinmicas e processos sociais que envolvem o exerccio
da violncia de uns sobre outros e/ou de grupos sobre indivduos, de indivduos sobre grupos ou de
instituies sobre grupos e indivduos? Qual o valor desses dados e, alm disso, qual sua utilidade como
indicadores para pensar intervenes concretas e polticas pblicas especfcas? Qual a utilidade real de
construir cifras que funcionem como indicador se elas no do conta de processos especfcos? Ou seja,
como, em quais circunstancias, envolvendo quem, sobre que tipo de fatos, com que tipo de autores, e
sobre quais tipos de vtimas ocorrem esses fatos? S de posse de informao mais desagregada e detalha-
da possvel sab-lo e, em consequncia, operar, ainda que no para sua eliminao, ao menos para sua
sano e/ou sua reduo. O resto no deixa de ser um dado que, mesmo que possa servir como indicador
genrico, tambm engrossa supostos rankings de periculosidade ou nveis de risco de determinadas
sociedades, o que s vezes no faz seno contribuir para a construo de paisagens sociais atemorizantes
e generalizadoras que no ajudam nem um pouco para explicar a dinmica da violncia e a criminalidade
locais. Nesse sentido, consideramos que optar por uma perspectiva local, particularista, mas ao mesmo
tempo exaustiva pois no so antnimos pode oferecer benefcios maiores do que uma estratgia
de gerao de informao massiva mas com escasso nvel de detalhamento e que, por isso mesmo, nos
impea realizar outra coisa que no seja contadores de delitos por minuto numa regio.
50
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III. Consideraes fnais
Documentar, registrar, fazer acessvel e analisar informao; recorrer a diferentes metodologias e
desenhar estratgias ad hoc; fazer circular informao proveniente de diferentes fontes; alterar rotinas
burocrticas, monitorar os sistemas e rotinas de registro, conhecer as limitaes de certas fontes de in-
formao em virtude de sua prpria natureza e, em funo disso, gerar outras novas fontes de registro
suplementarias ou complementarias; desenvolver, junto aos sistemas de registro e produo de infor-
mao quantitativa, modalidades de pesquisa qualitativas locais e em profundidade; dar espao a diferen-
tes agentes (estatais e no estatais) para a produo de informao; aceitar os mecanismos de circulao
de informao existentes entre diferentes reas das burocracias estatais; fomentar o desenvolvimento
de Observatrios; realizar convnios com equipes de pesquisa de universidades e organizaes no go-
vernamentais; propiciar a gerao de bancos de dados e a articulao entre produtores de informao;
acompanhar alguns temas defnidos como prioritrios atravs de diferentes metodologias de pesquisa que
sejam capazes de gerar conhecimento para detectar e intervir, prevendo situaes de maior confitualida-
de e nveis de violncia evitveis. Isso tudo sem dvida ir facilitar a articulao em matria de produo
e gesto da informao e o conhecimento em matria de segurana cidad.
Em suma, do que se trata de gerar as condies para produzir um conhecimento que seja capaz de
fornecer ferramentas para uma administrao e resoluo institucional de confitos que seja justa e res-
peitosa dos direitos humanos; enfm, uma administrao de confitos que nos possibilite passar de uma
formulao em termos de resoluo de confitos a uma em termos de transformao dos confitos.
Isso indicar, tal como menciona Segato (2004) e afrmam An-Naim e Svetlana Peshkova, Raimo Va-
yrynen (1991) e John Paul Lederach (1995), que passamos a buscar sua transformao mais do que sua
resoluo, onde o que transformado no somente os direitos do grupo insatisfeito, mas o conjunto
da sociedade: o sistema, a estrutura e as relaes que se encontram no cerne do confito (An-Naim e
Peshkova, 2000).
Sustentar a premissa de um governo poltico da segurana cidad implica desfazer o tradicional mono-
plio policial em matria de direo e administrao da segurana e substitu-lo por uma conduo civil
e poltica. Especialmente, supe retirar do mbito policial a produo de informao e conhecimento. E
isso no signifca, de maneira alguma, que as polcias e outras foras de segurana no produzam infor-
mao. Como tampouco que seja garantia de transformao que os dados sejam elaborados por organis-
mos ou agncias no policiais. A questo, de fato, bem mais complexa.
O desafo que a segurana cidad deixe de ser concebida como assunto policial (e entendida como
segurana pblica) na hora de orientar processos de trabalho e registro. O problema a superar que o
eixo criminal (e, pior, baseado em tipos de delitos velhos e tradicionais) continua sendo a matriz para pen-
sar a segurana, a violncia e os direitos. Da nossa perspectiva, ento, crucial conseguir analisar e agir em
termos de gesto de conhecimento; quer dizer, abrir a produo e gesto de sistemas de informao no
sentido da produo e gesto de conhecimento. Considerado, este ltimo, como resultado da articulao
da produo das agncias estatais diretamente ligadas segurana pblica, mas tambm de outras agn-
cias estatais ligadas indiretamente, assim como de equipes de pesquisa de universidades, organizaes no
governamentais e especialistas. Isso limitaria grandemente as anlises estritamente penais e iria permitir
aprofundar em termos de gesto da confitualidade social, de direitos e de administrao institucional de
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confitos. Porque o certo que sempre houve delito, violncia e confitualidade. impossvel imaginar
uma sociedade sem eles. J faz muito tempo mile Durkheim afrmava que o crime no se observa ape-
nas na maior parte das sociedades desta ou daquela espcie, mas em todas as sociedades de todos os tipos.
No h nenhuma onde no exista criminalidade. Esta muda de forma, os atos assim qualifcados no so
os mesmos em toda parte; mas, sempre e em toda parte, houve homens que se conduziram de maneira
a atrair sobre si a represso penal... O que normal simplesmente que haja criminalidade... O crime
normal porque uma sociedade que dele estivesse isenta seria inteiramente impossvel. (Durkheim, 1986:
92-93). Deste modo, entendia-se o crime como um fato social, j no concebido como um fato patolgi-
co e consequentemente natural; mas, ao contrrio, como parte constitutiva da vida social (Pita, 2004).
O que interessa, portanto, parar para pensar como gerar insumos adequados para desenvolver polti-
cas de segurana cidad, e isso inclui necessariamente se perguntar acerca de sobre o que e como produzir
conhecimento, como gerar informao, quem (que agncias, quais atores) devem avaliar qual informao
gerar, quem deve produzir o que, de que maneira pensar os dados, como medi-los, como analis-los, e
como imaginar, desenhar e executar polticas pblicas capazes de apreend-los e analis-los. Ao longo
deste documento procuramos refetir acerca de como faz-lo, buscando ao mesmo tempo evitar que se-
jam exclusivamente as mesmas agncias encarregadas das tarefas de segurana as que por conta de suas
tradies e hbitos institucionais decidam, de fato, hierarquizar ad hoc os confitos e assim resolvam
registrar ou deixar de faz-lo de acordo com o que cada uma delas considere o importante. O de-
safo consiste, ento, em mudar de matriz para pensar os problemas sociais vinculados segurana cidad.
Para fnalizar, no podemos seno concordar com a antroploga argentina Sofa Tiscornia quem re-
centemente, relatando a experincia do Acuerdo para uma Seguridad Democrtica
36
, e particularmente o
desempenho da equipe de pesquisadores sociais no marco de tal acordo, destacou que no h problemas
de segurana, que a segurana pblica est intimamente ligada a problemas sociais e econmicos, a pro-
blemas histricos e a interesses polticos e setoriais (Tiscornia, 2011: s/d). Essas afrmaes sem dvida
orientam nossos comentrios.
Como resultado da pesquisa nos quatro pases dos quais este documento de trabalho tem se ocupado,
fca claro que prioritrio fortalecer a gesto poltica da segurana e que, para isso, preciso articular
processos de produo de informao orientados a gerar conhecimento para o qual, ademais, devem-
se somar distintos atores. Existe certamente uma massa crtica importante produzida nos ltimos anos,
assim como diversas (mais ou menos felizes) experincias de gesto. Surge ento, no s como possvel,
mas tambm como desejvel, a realizao de reunies, ofcinas e propostas de trabalho intersetoriais, em
nvel regional, especfcas deste campo temtico. fundamental participar ativamente de espaos institu-
cionais regionais, alguns deles j criados, nos quais as autoridades estatais em matria de direitos humanos
e de segurana pblica, at o momento ao menos, no participam.
37
52
VOLVER AL INDICE
36 O Acuerdo de Seguridad Democrtica uma aliana multisetorial, formada em finais de 2009, destinada a desenhar e executar polticas que
ofeream solues eficazes para o problema da insegurana, desde uma perspectiva que respeito os direitos e liberdades dos cidados. (http://www.
asd.org.ar).
37 Referimo-nos, por exemplo, Reunin Especializada de Estadsticas del MERCOSUR. Este espao rene o conjunto das instituies que
elaboram informao estatstica nos Estados Parte e, particularmente, os representantes governamentais encarregados dos Sistemas Estatsticos
Nacionais. Consideramos relevante que a realizao de ofcinas, espaos de trabalho e encontros dos corpos tcnicos encarregados das estatsticas
setoriais inclua, alm de os responsveis pela produo de estatsticas sociodemogrfcas, ambientais e econmicas, aqueles que produzem estatsticas
em matria de segurana pblica e direitos humanos. Para mais informaes, ver MERCOSUR/GMC/RES. N 14/10.
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CABA, Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 5217-1288
ippdh@mercosur.org.uy
http://www.ippdh.mercosur.int

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