Regulação Telecomunicações

Retomada dos esforos de P&D nas telecomunicaes brasileiras ... (p.
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Revista de Direito, Estado e Telecomunicaes, v. 5, n. 1, p. 107-134 (2013)
A retomada dos esforos de P&D nas telecomunicaes
brasileiras: uma perspectiva das teorias regulatrias
Restoring efforts of the Brazilian Telecommunications R&D: A Regulatory
Theory Approach
Submetido(submitted): 10 de abril de 2013
Simone Henriqueta Cossetin Scholze
*

Parecer(revised): 30 de abril de 2013
Aceito(accepted): 1 de maio de 2013

RESUMO

Propsito O objetivo deste ensaio examinar a adoo de iniciativas de apoio pela
agncia reguladora brasileira a atividades de P&D em telecomunicaes no Brasil,
luz de teorias regulatrias, em especial a regulao por incentivos.
Metodologia/abordagem/design Trata-se de uma abordagem relativa a dimenses
de fato e de direito que envolvem a reforma das telecomunicaes no Brasil a partir
do fim da dcada de 1990 e as atividades atuais da Anatel. So examinadas algumas
teorias regulatrias, como a teoria do interesse pblico, que se projetam sobre os
rumos da atuao estatal na economia.
Resultados A aplicao da teoria geral da regulao proposta por Robert Horwitz
pode ser til para aprofundar a considerao da comensurabilidade dos modelos
norte-americano e brasileiro de regulao estatal.
Implicaes prticas Busca-se, a partir dessa anlise crtica, oferecer uma viso
geral e uma abordagem introdutria que oferea ponto de partida para o
aprofundamento posterior das interaes dinmicas entre regulao estatal e polticas
pblicas de P&D.
Originalidade/relevncia do texto O texto busca aportar uma contribuio no
sentido de identificar elementos da ordem jurdico-institucional e da esfera terica
que permitam lanar um novo olhar sobre as razes e a legitimidade do exerccio
indito dessa funo pelo rgo regulador brasileiro no campo da P&D.

*
Doutoranda em Direito, Estado e Constituio e mestre em Direito e Estado pela
Universidade de Braslia. Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. A autora analista de cincia e tecnologia do Ministrio da Cincia e
Tecnologia desde 1988, tendo atuado por dez anos como assessora especial do
gabinete do ministro. De 2003 a 2007, foi chefe da Seo de tica da Cincia e
Tecnologia da Unesco, em Paris, e coordenou a Comisso Mundial da tica do
Conhecimento Cientfico e Tecnolgico (Comest). De 2007 a 2011, foi
Superintendente Executiva da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL).
Atualmente realiza doutorado em Direito na UnB. Contato:
simone.scholze@uol.com.br.
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Palavras-chave: regulao; telecomunicaes; ANATEL; P&D; cincia e
tecnologia; privatizaes.

ABSTRACT

Purpose The purpose of this study is to examine initiatives adopted by the
Brazilian regulatory agency in support of R&D activities in the Brazilian
telecommunications, in the light of some regulatory theories, particularly incentive
regulation.
Methodology/approach/design The telecommunications reform in Brazil from the
end of the 1990s up to Anatels current activities are seen through a fact and law
approach. Analysis is made of regulatory theories that have been projected over the
course of state action in the economic field, such as the theory of the public interest .
Findings The application of the study of Robert Horwitz may be useful for further
commensurability consideration of U.S. and Brazilian state regulation models.
Practical implications This critical analysis seeks to provide an overview and an
introductory approach that offers a starting point for further knowledge deepening
of the interactions between state regulation and R&D public policies.
Originality/value The text proposes a contribution towards identifying elements in
the legal-institutional and theoretical sphere that allow for a renewed view over the
reasons and the legitimacy of such unprecedented role taken by the Brazilian
regulatory body in the field of R&D.

Keywords: regulation; telecommunications; Anatel; R&D; science and technology;
privatization.

1. Introduo
Prevalece hoje mundialmente o entendimento de que as vantagens
comparativas dos pases residem, em grande medida, na capacidade de criar
e utilizar novas tecnologias, a rapidez de sua absoro pelo setor produtivo
e a eficincia da aplicao dessas inovaes tecnolgicas pela sociedade.
Isso especialmente notvel com a revoluo das Tecnologias da
Informao e Comunicaes (TICs), que abrangem as telecomunicaes e
que introduzem profundas mudanas no modo de vida individual, na
sociedade e no cenrio econmico global em sintonia com o Livro Verde da
Retomada dos esforos de P&D nas telecomunicaes brasileiras ... (p. 107-134) 109

Sociedade da Informao (Brasil 2000, p. 6). Esses avanos cientficos e
tecnolgicos provocam impactos nas mais diversas esferas da vida
contempornea, desde a rotina do individuo geopoltica das naes.
No entanto, o Brasil mostra-se hoje fortemente dependente de
tecnologias externas, sobretudo no segmento de equipamentos de
telecomunicaes, e o mercado nacional amplamente dominado por firmas
multinacionais, que operam com escalas muito superiores quando
comparadas s firmas nacionais.
Assim, apesar dos investimentos expressivos realizados na expanso da
planta de telecomunicaes no Brasil ao longo dos ltimos anos, a maior
parte desses recursos empregada na importao de solues e tecnologias,
com baixa escala de contribuio para o desenvolvimento de contedo
tecnolgico local e gerando, entre outros impactos, forte desequilbrio na
balana comercial.
luz desse cenrio, em anos recentes a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL) passou a adotar, de modo indito, uma srie
de medidas regulatrias afetas ao apoio a atividades de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) em telecomunicaes no Brasil. De fato, desde a
reforma das telecomunicaes no Brasil a partir de meados da dcada de
1990, com o processo de privatizao, pouca ou nenhuma poltica pblica
foi dirigida a esse setor especfico. A retomada dos esforos estatais nesse
campo est a merecer uma reflexo aprofundada, sobretudo luz do
dinamismo dos avanos tecnolgicos e seus amplos impactos na sociedade
O presente estudo examinar as dimenses de fato e de direito que
envolvem a reforma das telecomunicaes no Brasil a partir do fim da
dcada de 1990, alm das atividades que a ANATEL vem conduzindo no
campo do estmulo a atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao.
Busca-se identificar elementos da ordem jurdico-institucional e da esfera
terica que permitam lanar um novo olhar sobre as razes e a legitimidade
do exerccio indito dessa funo pelo rgo regulador brasileiro no campo
da P&D.
So inicialmente identificados o amparo constitucional e a base legal da
reforma das telecomunicaes, notadamente a Lei Geral de
Telecomunicaes (LGT) e sua regulamentao subsequente, que
conformam a atuao da agncia reguladora. Examinam-se, em seguida, as
diversas iniciativas da ANATEL que configuram a tendncia de retomada
dos esforos estatais de P&D em telecomunicaes pela via da atuao
regulatria.
A busca dos parmetros conceituais de reflexo encontram nas teorias
regulatrias norte-americanas elementos para aprofundar a crtica ao direito,
quando a administrao do Estado se investe em tarefas de planejamento,
prestao de servios e implantao de infraestrutura, impulsionadas pelo
dinamismo cientfico e tecnolgico, que caracteriza o campo das
telecomunicaes. So, para tanto, elencadas e examinadas criticamente
teorias da regulao que se projetam sobre a atuao estatal nesse setor. O
texto obviamente no pretende eleger uma teoria que descreva
exaustivamente e oriente com segurana o fenmeno regulatrio nesse
campo, mas detm-se na possibilidade de aplicao ao caso brasileiro do
estudo de Robert Horwitz (1989), em seu livro The Irony of Regulatory
Reform: The Deregulation of American Telecommunication, que se mostra
um til e vigoroso instrumento de anlise e proposio de uma nova teoria
geral da regulao. Essa base terica apresenta-se vivel para permitir a
considerao da comensurabilidade dos modelos norte-americano e
brasileiro de regulao estatal e de polticas pblicas em P&D no campo das
telecomunicaes.
O texto no pretende eleger uma teoria que descreva exaustivamente e
oriente com absoluta segurana o processo regulatrio nessa rea, mas
busca aportar uma contribuio no sentido de identificar elementos da
ordem jurdico-institucional e da esfera terica que permitam lanar um
novo olhar sobre as razes e a legitimidade do exerccio indito dessa
funo pelo rgo regulador brasileiro no campo da P&D.
2. A base legal da reforma das telecomunicaes e a regulao
estatal
Na segunda metade da dcada de 1990, o Brasil vivenciou o processo de
reforma do Estado, com a reduo de sua participao como agente
econmico, e a reorganizao de dimenses importantes dos servios
pblicos. Realizaram-se privatizaes de setores sob monoplio pblico,
como energia, petrleo, transportes e telecomunicaes, alm de reformas
no sistema de cincia e tecnologia, envolvendo, entre outras iniciativas, o

estabelecimento de novos mecanismos legais, e mais estveis do que o
oramento setorial, de financiamento pesquisa cientfica e ao
desenvolvimento tecnolgico (P&D), sobretudo nas reas recm-
privatizadas, mediante a criao dos Fundos Setoriais de financiamento
pesquisa e inovao.
Em consonncia com as tendncias mundiais nas telecomunicaes, a
reformulao do Sistema Telebrs no Brasil pode ser resumido em duas
proposies basilares: as empresas estatais de prestao de servios seriam
transferidas para a iniciativa privada; e no mais deveria haver monoplio
em sua prestao, sendo necessrio instaurar a competio entre empresas.
Para assegurar a realizao dessas proposies, o fim do monoplio estatal
nas telecomunicaes foi inscrito na Emenda Constitucional n 8, de 1995.
1

O processo de desestatizao das telecomunicaes no Brasil
comportou, em especial, os desafios da construo de uma nova
institucionalidade regulatria e de uma base jurdica inovadora, fundada na
prevalncia do interesse pblico,
2
nas consideraes do mercado e na
ateno s orientaes da poltica setorial. Centrou-se na implantao de um
modelo concorrencial para a prestao dos servios e na efetivao de
direitos econmicos fundamentais, particularizados na Lei 9.472/1997, a

1
As agncias reguladoras, como categoria abstrata, no receberam disciplina
constitucional. O texto da Constituio, todavia, faz meno a duas: a de
telecomunicaes (art. 21, XI) e a do petrleo (art. 177, 2, III), alm de
contemplar a funo estatal de regulao da economia de forma dispersa, ao longo
do Captulo da Ordem Econmica, e de forma explcita, no art. 174, ao estabelecer
que o Estado exerce o papel de agente normativo da atividade econmica.
2
Conferir a Exposio de Motivos n
o
231, de 10/12/1996, que submete o Projeto de
Lei, que versa sobre a nova organizao dos servios de telecomunicaes, sobre a
criao de um rgo regulador, e sobre outros aspectos institucionais desse setor, em
atendimento Emenda Constitucional n
o
8, de 15 de agosto de 1995. Entre as
numerosas referncias ao interesse pblico como fator motivador e fundamento da
iniciativa, note-se em especial o seguinte trecho: H tambm a considerar que a
desestatizao prevista por este Projeto estar sendo realizada simultaneamente com
a introduo, em setor at ento monopolista, de um regime que, embora de
competio, manter a obrigao dos prestadores com o atendimento de carter
social, ou seja, com o denominado servio universal. O compromisso entre
competio e servio universal matria que exigir que todo o processo (...) esteja
subordinado a um complexo esquema de conciliao entre as presses de mercado e
o atendimento do interesse pblico.
Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), como direitos dos usurios desses
servios.
Resultado imediato dessas mudanas legais inerentes dimenso de um
Estado Regulador,
3
as agncias reguladoras surgem como um novo instru-
mento de atuao do Estado no domnio econmico. A LGT atribuiu
Unio, por intermdio de um rgo regulador autnomo, a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), a incumbncia de organizar a
explorao dos servios, includas sua execuo, comercializao e uso, a
implantao e funcionamento de redes de telecomunicaes, bem como a
utilizao do espectro de radiofrequncias e dos recursos orbitais (art. 1).
Prescreveu que o objetivo da regulao garantir o direito de toda a
populao de acesso s telecomunicaes, a preos razoveis e condies
adequadas (art. 2).
O art. 4. da LGT elenca os princpios constitucionais que condicionam
a validade da regulao, quais sejam: da soberania nacional, funo social
da propriedade, liberdade de iniciativa, livre concorrncia, defesa do
consumidor, reduo das desigualdades regionais e sociais, represso ao
abuso do poder econmico e continuidade do servio prestado no regime
pblico. Para a adequada implementao de suas competncias e a
salvaguarda desses direitos, ao novo rgo regulador, considerado autarquia
especial em face de poderes ampliados que detm, foi delegada a
responsabilidade de realizao de processo normativo para a formulao de
regulamentos.
A flexibilidade da estrutura jurdica buscou permitir a absoro das
transformaes do setor, sem constante reviso do modelo. Como ressalta
Carlos Ari Sundfeld (2000, p. 17-38), o carter aberto da regulao decorre
de sua capacidade de incorporar mudanas trazidas pelas inovaes

3
(...) o Estado Social assume hoje a forma moderna de Estado Regulador de
servios pblicos essenciais (CANOTILHO 2003, p. 352). As agncias representam
a substituio do modelo de gesto com base em controles formais e interveno
direta (estado empresrio), pelo modelo gerencial, com base em avaliao de
desempenho (eficincia) e interveno condicionante da eficincia (regulao e
regulamentao). Ou seja, nem o estado mnimo, protetor das liberdades (estado de
direito liberal), nem o estado promotor de benefcios sociais e econmicos (estado
social), mas o estado que contribui para o aprimoramento das eficincias do mercado
(estado regulador).

tecnolgicas e evoluo do mercado, sem necessidade de edio de novas
leis.
A LGT conferiu, portanto, carter de especificidade s
telecomunicaes, desvinculando-se dos modelos do direito administrativo
econmico, passando a submet-las a disciplina prpria.
4
Inovou ao mudar
conceitos at ento vigentes, como os de servio pblico, servio privado,
concesso e autorizao, inaplicabilidade das leis gerais de licitao e nova
estrutura de mercado, com competio e regulao assimtrica. Instaurou
dois regimes de prestao dos servios um pblico, que adota as regras de
universalizao e continuidade; e outro, privado, subordinado aos princpios
da explorao de atividades econmicas.
5

Ademais, conforme explicitado na Exposio de Motivos 231/1996, a
LGT criou um novo ente a exercitar competncias de poder pblico, sem
compromisso maior com o perfil tradicional dos entes governamentais
(Brasil 1996, p. 34). Esse novo ente a agncia reguladora independente, de
natureza fiducial e dotada da competncia de emitir normas sobre os
servios de telecomunicaes nos regimes pblico e privado (incisos IV e X
do art. 19 da LGT).
6
Anatel caberia adotar as medidas necessrias para o

4
A reforma das telecomunicaes no Brasil pode ser ilustrativa de algumas das
consequncias, apontadas por Castro relativamente s articulaes do direito
contemporneo quanto penetrao das formas das polticas pblicas no conjunto
das formas herdadas do passado (CASTRO 2012, p. 203-204). Trata-se tambm
de processo tpico da common law assimilado pelo direito brasileiro no caso da
legislao de telecomunicaes, a ponto de alguns autores, como Sundfeld
identificarem a emergncia de um direito de telecomunicaes (SUNDFELD
2006/2007, p. 4).
5
As inovaes introduzidas na Lei Geral de Telecomunicaes brasileira de 1997
pertinentes aos conceitos de servios de interesse coletivo e de interesse restrito
temperam a diferena que existia entre os servios de interesse pblico dos EUA e
os servios pblicos brasileiros no setor de telecomunicaes e permitem dizer que,
hoje, as polticas pblicas de ambos os pases so comensurveis quanto ao
tratamento dos servios e so comensurveis a tal ponto de permitir a identificao
de passos sobre tema especfico como o o do servio universal (ARANHA, 2005,
p. 193).
6
A propsito do debate doutrinrio e judicial sobre a extenso da independncia
administrativa e do poder normativo da ANATEL, ver manifestaes dos ministros
do STF no mbito da ADIN 1.668-5/DF e ADIN 1.949-0/RS. Quanto delegao
instrumental de competncia do Estado como agente regulador da atividade
atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento das
telecomunicaes brasileiras (caput, art. 19).
Assim como a LGT, as leis instituidoras de outras agncias reguladoras
implantadas naquele perodo tambm se revelam importantes instrumentos
da realizao de polticas finalsticas.
7
Dessa forma, a Lei n 9.427/96
atribui Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) a competncia
para "implementar as polticas e diretrizes do governo federal para a
explorao de energia eltrica e o aproveitamento dos potenciais
hidrulicos" ( art. 3, I) e a Lei n 9.478/97 estabelece que Agncia
Nacional do Petrleo (ANP) compete implementar (...) a poltica nacional
de petrleo e gs natural (...) com nfase na garantia do suprimento de
derivados de petrleo em todo o territrio nacional e na proteo dos
interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos
produtos (art. 8, I).
Dispe ainda a LGT sobre a criao de um fundo o FUNTTEL para
o desenvolvimento tecnolgico das telecomunicaes brasileiras.
8

Com efeito, constata-se que a instrumentalizao das normas jurdicas
trouxe a tcnica como meio de aferio desses instrumentos em sua relao
de adequao e realizao dos fins (ARAGO 2003, p. 24). Distintamente
da norma jurdica, a norma tcnica no se impe pela coero, pois por no
ter aplicabilidade imediata, requer o acordo dos interessados quanto ao seu
contedo. O direito apresenta-se como um instrumento a servio de
polticas mais amplas.
No entanto, em benefcio dos investimentos necessrios instalao e
ampliao das redes de telecomunicaes a todo o territrio nacional a

econmica, vide FERRAZ Jr. (2011), texto consultado em 21.10.2012, em
http://www.terciosampaioferrazjr.com.br/?q=/publicacoes-cientificas/79.
7
Debruando-se sobre a distino entre as leis que definem as polticas de Estado e
os marcos regulatrios, Marques Neto (2005, p. 92) adverte para os limites entre
polticas pblicas e polticas regulatrias.
8
O FUNTTEL completou uma dcada de existncia com um balano de
investimentos de quase R$ 1 bilho para projetos de inovao tecnolgica na rea.
De novembro de 2000, quando foi criado, at 2010, o FUNTTEL destinou R$ 942,7
milhes, tanto em empresas quanto em institutos pblicos de pesquisa. O Fundo
passou por fortes contingenciamentos ao longo de sua existncia. Os outros fundos
da rea de telecomunicaes so o FUST e o FISTEL.

universalizao e melhora na qualidade dos servios, verificou-se ento
a renncia, por parte das polticas pblicas, aos investimentos diretos em
pesquisa e inovao em equipamentos e sistemas de telecomunicaes.
9

3. Retomada dos esforos estatais de P&D em telecomunicaes via
atuao regulatria
A efetividade do papel que as telecomunicaes desempenham no
desenvolvimento socioeconmico passaram a depender diretamente da
existncia e capacidade das infraestruturas de redes e do aporte tecnolgico
a elas associado. Pressupe-se que redes modernas, seguras, confiveis e de
alta capacidade resultam no incremento da produtividade em outros setores
da economia, alm de prover melhores condies de vida a todos
(CASTELLS 1999, p. 565).
10
Conditio sine qua non para a qualidade dos
servios, o fator essencial para manter uma rede de telecomunicaes
atualizada e adequada s necessidades dos usurios sua permanente
atualizao tecnolgica.
Para manter uma rede de telecomunicaes atualizada e adequada s
necessidades dos usurios, necessria sua constante atualizao
tecnolgica. Essa condio tornou os pases em desenvolvimento
tecnologicamente dependentes dos pases desenvolvidos, caracterizando-os
como exportadores de soluo. Nesse sentido, apesar dos investimentos
realizados pelo setor de telecomunicaes no Brasil ao longo dos ltimos
anos,
11
a maior parte desses recursos empregada na importao de
solues e tecnologias, com baixa escala de contribuio para o

9
Conferir ERBER (2000) e Estudos Setoriais de Inovao: Indstria de Tecnologia
da Informao e Comunicao, ABDI, 2009, em http://www.abdi.com.br/.
10
interessante notar que a noo de rede, em suas variadas acepes, permeia a
Sociedade da Informao, desde as infraestruturas de redes fsicas ao conceito de
novas formas de organizao social em redes introduzido por Manuel Castells. A
sociedade em rede na era da informao gera uma crise do Estado, pois a estrutura
de redes transcende a fora dos grupos de poder nacionais.
11
Ao se considerarem os principais servios de telecomunicaes (STFC, SMP,
SCM e TV por assinatura), os investimentos no perodo de 1999 a 2006 so
superiores a R$118 bilhes. Conferir: BRASIL. ANATEL. Estudo Tcnico para
Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes no Brasil. 2008, p. 74.
desenvolvimento de contedo tecnolgico local e gerando forte
desequilbrio na balana comercial (DE NEGRI e RIBEIRO, 2010, p. 9).
Por um lado, as telecomunicaes tm-se mostrado fundamentais para o
avano do pas sob um enfoque amplo. Os nmeros do setor mostram sua
representatividade na economia nacional, alcanando cerca de 6% do PIB
nacional (BRASIL 2008, p. 229).
12
As projees so alavancadas pela
expectativa de demanda associada ao advento dos grandes eventos
esportivos que o pas recepcionar nos anos prximos. Outro fato que se
espera resulte em novos investimentos refere-se s licitaes das frequncia
de 450 MHz, 2,5 GHz e 3,5 GHz, no contexto do Plano Nacional de Banda
Larga,
13
que se espera contribua para a massificao da internet e a
introduo da quarta gerao da telefonia mvel.
Por outro lado, so preocupantes o alto grau de dependncia de
tecnologias externas, sobretudo no segmento de equipamentos, e o domnio
do mercado nacional por parte de firmas estrangeiras, que operam com
escalas muito superiores quando comparadas sob todos os critrios s firmas
nacionais (KUBOTA e MILANI 2010). Com efeito, para um mercado
sensvel a preo, como o caso brasileiro, importante tornar disponveis
equipamentos de telecomunicaes a preos mdicos, de modo a permitir a
prestao de servios em larga escala e baixas receitas por usurio.
A aparente considerao desses entraves por parte do governo federal
tem levado retomada, em anos recentes, do debate acerca do
desenvolvimento da indstria nacional em telecomunicaes, de forma a,
entre outros objetivos, reduzir os custos de produo e a dependncia de
tecnologia externa, nos termos do PNBL institudo pelo Decreto n
7.175/2010. Ponto crtico para a conduo dessa tarefa refere-se a como
aproveitar o ecossistema das telecomunicaes brasileiras para promover a
inovao tecnolgica no Brasil, explorando a sinergia entre provedores de
servios, fabricantes e institutos de pesquisa, criando um ciclo onde
investimento em P&D resulte em benefcios para o prprio setor ao

12
O mercado brasileiro de telecomunicaes est em quinto lugar no ranking
mundial. Estimativas da ANATEL indicam que a projeo dos investimentos no
setor, levando em conta os principais servios no perodo de 2008 a 2018, pode
alcanar o valor acumulado de R$ 250 bilhes.
13
Decreto n 7.175/2010, que institui o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL).

reduzirem-se custos e dependncia externa. Em um setor de escala
expressiva e tecnologicamente sensvel, oportuno investigar a margem de
retorno para a economia nacional caso percentual dos investimentos fossem
canalizados para o desenvolvimento interno de indstrias e operadoras aqui
atuantes.
Nessa conjuntura, a agncia reguladora pode desempenhar papel
importante por dispor de mecanismos para a promoo de inovao no setor
regulado, mediante alavancas regulatrias que permitem estimular as
empresas a investirem em pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I)
em troca de benefcios e vantagens. Trata-se de uma abordagem que vai
alm da regulao impositiva, onde o rgo regulador determina obrigaes
em instrumentos especficos como editais de radiofrequncia, atos de
concentrao, cautelares e processos sancionatrios. Trata-se,
primordialmente, da regulao por incentivos.
Ao final de 2008, a aprovaao do Plano Geral de Atualizao da
Regulamentao da ANATEL (PGR), por meio da publicao da Resoluo
n 516/08, representou importante ponto de inflexo no planejamento da
atuao regulatria da agncia. O PGR deu concretude previso legal de
atuao da Agncia no campo do estmulo P&D mediante a previso de
edio de um Regulamento de Estmulo a Pesquisa, Desenvolvimento,
Inovao em Telecomunicaes, ora em consulta pblica.
14

Alm de inaugurar esse tema no exerccio de sua competncia
normativo-regulatria, a ANATEL tambm estabeleceu em 2008 uma srie
de condicionamentos no processo de anuncia prvia operao de
aquisio da Brasil Telecom pela Oi Telemar, entre os quais se destaca a
obrigao de investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico,
inclusive por meio de parcerias com centros de excelncia e a cesso de
capacidade de transmisso em fibras ticas para uso no comercial pela
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP).
15
Dado o xito alcanado, esse

14
Consulta Pblica n 6, de 13/02/13, que trata da proposta de Regulamento de
Estmulo a Pesquisa, Desenvolvimento, Inovao em Telecomunicaes, conforme
texto consultado em 14/03/13, no stio eletrnico http://sistemas.anatel.gov.br/.
15
Ato n 7.828/2008, do Conselho Diretor da ANATEL, Item 9. Em decorrncia
desses condicionamentos, a RNP/MCTI incrementou em 280% a capacidade
agregada de interconexo no perodo de 2008 a 2011, passando a disponibilizar
condicionamento foi replicado posteriormente pela agncia para a regio de
So Paulo, por ocasio da anuncia prvia operao societria entre a
Telefnica e a Vivo.
16

O fundamento legal invocado pela Agncia para tais iniciativas remete
ao art. 2 da LGT, que determina que o poder pblico tem o dever de
estimular a expanso do uso de redes e servios de telecomunicaes, criar
oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento tecnolgico e
industrial em ambiente competitivo, alm de criar condies para que o
desenvolvimento do setor seja harmnico com as metas de desenvolvimento
social.
17

A par dos avanos expressivos, aps 15 anos de vigncia do novo
modelo das telecomunicaes, associados retomada do crescimento da
economia e do dinamismo tecnolgico, a avaliao do cenrio atual permite
constatar que esse processo foi tambm acompanhado de importante
desnacionalizao das empresas do setor, tanto das prestadoras de servios
quanto da indstria de equipamentos e sistemas.
18
A despeito de o art. 2 da
LGT determinar que o Poder Pblico tem o dever de criar oportunidades de
investimento e desenvolvimento tecnolgico e industrial em ambiente
competitivo, pouco fora feito at ento para dar concretude ao ditame legal.
O cenrio brasileiro tem-se mostrado promissor em face da estabilidade
econmica e do crescimento de seu mercado interno, mas fortemente

conexes multigigabits (acima de 1Gbps) para instituies federais em 24 unidades
da federao. http://www.rnp.br/noticias/2011/not-1100715.html.
16
Ato n 6.235/2010, do Conselho Diretor da ANATEL, de 27/09/10.
17
A esse propsito, conferir: LGT, arts. 2, 19, 22, 76, 77 e 78.
18
A desnacionalizao e a desindustrializao so em parte explicadas pelos nveis e
as caractersticas globais dos investimentos em tecnologias de informao e
comunicao (TICs), que representam um dos principais responsveis pelos aportes
mundiais em pesquisa e inovao. O panorama das telecomunicaes passou a ser de
competio em escala mundial, alianas estratgicas entre empresas, novos e
diversificados servios com custos e preos decrescentes e de alta intensidade de
P&D. Relatrios da UNCTAD (2005) e da OCDE (2006) mostram a globalizao
dessas atividades, em que inovaes tecnolgicas so realizadas por fornecedores
globais de equipamentos. Verifica-se a concentrao em centros de excelncia
instalados em locais com melhores condies para inovao e gerao de
conhecimento. Enquanto o escopo da P&D em telecomunicaes de natureza pblica
decresceu, a competncia em P&D ampliou-se internamente nas empresas
multinacionais.

dependente das importaes no setor das TICs, dados, nos ltimos anos, os
ndices amplamente negativos na balana comercial. Se por um lado esse
quadro denota o dinamismo, por outro evidencia a desarticulao da
indstria nacional. Outrora detentor de padres prprios no campo das
tecnologias de telecomunicaes, o pas perdeu capacidade de influir no
contexto tecnolgico internacional nessa rea ao longo do tempo.
19

O modelo das agncias reguladoras no cenrio da administrao pblica
brasileira j ensejou exame aprofundado acerca do poder normativo e da
discricionariedade tcnica de que so legalmente dotadas, visto seu poder
para a um s tempo expedir normas e fiscalizar setores e atividades
criticamente assentados no interesse pblico.
20
O exerccio da competncia
tcnico-discricional e da funo normativa do regulador emana de sua lei
instituidora e decorre do alto dinamismo do prprio desenvolvimento
tecnolgico do setor regulado.
Porm, a despeito da discricionariedade tcnica legalmente detida pela
ANATEL, o conjunto de atividades e iniciativas acima descritas somente
revela-se legtima luz da prevalncia de alguns princpios norteadores,
como o interesse pblico, eleitos segundo parmetros conceituais que
merecem ser elucidados, como se ver a seguir.

19
O Brasil no est isolado nesse tipo de preocupao. Movimentaes so
observadas na ndia e da Rssia para o desenvolvimento da indstria local nesse
setor. Na Rssia, a Ericsson assinou um acordo estratgico de parceria com a
Fundao Skolkovo para desenvolvimento de um centro de inovao. Na ndia, o
rgo regulador, a TRAI, estabeleceu em abril de 2011 uma poltica agressiva que
pretende, at 2020, elevar a 50% o ndice de equipamentos de telecomunicaes a
serem produzidos por empresas indianas. Para detalhamento das medidas da TRAI,
conferir: http://www.trai.gov.in/.
20
Note-se que a LGT no conferiu ANATEL o poder de legislar, mas ditar normas
e aplicar comandos da prpria LGT, de outras leis que disciplinam o setor e de
decretos sobre polticas de telecomunicaes. O regulamento ato normativo
secundrio geral expedido pelo Poder Executivo no exerccio do poder regulamentar,
cujo objetivo facilitar a execuo da lei e especific-la de modo praticvel
(SUNFELD 2007 e MARQUES NETO 2005).
4. Teorias da regulao em face da atuao estatal no contexto das
telecomunicaes
A busca dos parmetros conceituais de reflexo pode encontrar nas
teorias regulatrias norte-americanas elementos para aprofundar a crtica ao
direito, quando a administrao do Estado se investe em tarefas de
planejamento, prestao de servios, proviso e implantao de
infraestrutura e de previso de riscos, impulsionado pelo dinamismo
cientfico e tecnolgico. A adequada orientao do setor de
telecomunicaes do Brasil justifica a importncia de se investigar a
orientao da regulao estatal em direo conformao de um espao
pblico mais amplo, dinmico e favorvel retomada dos esforos
orientados P&D, considerando o conjunto de efeitos sociais, econmicos e
polticos que esse movimento engendra e seus possveis impactos.
A experincia da reestruturao das telecomunicaes no Brasil
reveladora no apenas da abertura do direito ptrio absoro de um
modelo tpico da jurisdio do common law norte-americano de agncia
reguladora setorial, instituio estatal caracterizada como instncia de
espao pblico para alm da esfera representativa (ARANHA 2005, p.
21). Vai alm. Verifica-se a configurao de uma mescla pragmtica
inovadora (CASTRO 2012, p. 199-200),
21
que passou a valorizar a
assimilao de elementos tcnico-cientficos na nova institucionalidade,
integrando-os ao direito. Ilustra uma certa renovao dos referenciais da
classificao tradicional do que seja direito pblico e direito privado em
matria de concesses de servios pblicos.
A esse respeito, estudo comparado abrangente de Aranha (2005b)
investiga as semelhanas, diferenas e ausncias das polticas pblicas
brasileira e norte-americana de telecomunicaes em dois momentos
normativos histricos de ambos os pases, sob a tica das polticas pblicas,
estrutura estatal de controle setorial, diviso conceitual de servios de

21
Mescla pragmtica, no dizer de Castro, corresponde ao ambiente mental
criado nas profisses jurdicas que facilitou o retorno das formas da
jurisprudentia do common law, em decorrncia da considerao de
conhecimentos especializados, com base na pesquisa tcnico-cientfica.

telecomunicaes, atribuio de competncias aos rgos estatais e
contextualizao do surgimento dos rgos reguladores nacionais. O estudo
conclui pela comensurabilidade entre as duas experincias nacionais a partir
das modificaes normativas brasileiras de meados da dcada 1990.
Com efeito, no se pode ignorar a existncia, no direito norte-
americano, de consistente e copiosa teoria da regulao. Ao contrrio, a
despeito da construo terica brasileira sobre a regulao, da singularidade
da experincia vivida pelo Brasil e das distines entre o legado do direito
continental e da common law, constata-se clara oportunidade de examinar
comparativamente o escopo terico que reveste a regulao naquele pas.
A partir das lies dal extradas, pode-se amoldar a reflexo s
peculiaridades do nosso sistema jurdico, da configurao do Estado em
nosso pas, e das condies econmicas e sociais aqui prevalescentes.
5. As teorias regulatrias e uma nova teoria geral da regulao de
Horwitz
Embora tenha sido desenvolvida para analisar o processo regulatrio dos
EUA, a abordagem proposta por Robert Britt Horwitz (1989), em seu livro
The Irony of Regulatory Reform: The Deregulation of American
Telecommunication, pode ser adaptada para o caso brasileiro, provando ser
um til e vigoroso instrumento de anlise.
Nossa organizao e instituies polticas so suficientemente similares
s norte-americanas para que seja possvel usar os mesmos mtodos e
conceitos aps adapt-los ao caso ptrio. Isto , os principais atores e
institutos do processo regulatrio no Brasil so os mesmos que aqueles no
processo americano: agncia reguladora, Executivo, Congresso (Cmara,
Senado e comisses), Judicirio, empresas operadoras e fornecedores,
consumidores e outros grupos de interesse. Alm disso, a organizao
interna de cada um destes grupos tem muitas similaridades com o respectivo
grupo americano. Ao mesmo tempo, existem diferenas entre o Brasil e o
EUA quanto aos processos, organizaes e instituies polticas que no se
pode desconhecer. Tais diferenas no invalidam o uso da abordagem de
Horwitz ao caso brasileiro, pelo contrrio, tornam mais interessante a tarefa.
Ao descrever a histria das comunicaes nos EUA para fundamentar a
construo de uma nova teoria geral da regulao, contra o pano de fundo
das teorias modernas do Estado, Horwitz revela o mosaico de foras
econmicas, polticas, jurdicas e tecnolgicas que fragilizou a regulao
tradicional das telecomunicaes naquele pas e precipitou a fase da
desregulao nos anos 1980. Delineia trs perodos distintos da regulao e
os trs tipos de agncias resultantes, sobretudo a criao da Comisso
Federal de Comunicaes (FCC) e o desmantelamento da AT&T, que
passam a representar uma nova estrutura institucional de poder federal e
econmico no sistema poltico norte-americano. Apesar de aspectos
negativos, como o burocratismo, as agncias reguladoras podem ser vistas
como mecanismos de racionalizao no capitalismo avanado.
Segundo Horwitz, as teorias da regulao emergem de duas fontes
principais. De um lado, a noo de bem-estar econmico, referindo-se
crena na capacidade de interveno do Estado para garantir tanto
redistribuies econmicas socialmente desejveis, quanto a eficincia da
economia em geral.
As teorias tradicionais de regulao que se filiam a essa corrente
centram-se em torno do conceito de interesse pblico que est enraizado no
bem-estar econmico. O interesse pblico legitima a interveno estatal
limitada no mercado.
De outro lado, situam-se as teorias associadas teoria poltica, da qual
emergem vrios modelos de dinmica poltica que se propem a explicar a
gnese da regulao e o comportamento das agncias reguladoras. Teorias
de regulao enraizadas na teoria poltica so geralmente teorias que
afirmam que as agncias reguladoras servem a interesses privados, sejam
eles os setores regulados, sejam os prprios reguladores.
Na viso do autor, para entender a regulao necessrio separar
aspectos de gnese e a operacionalidade, para voltar a reun-los em
momento subsequente da anlise. A criao de qualquer corpo regulatrio
especfico est intrinsecamente associado s circunstncias histricas de
contorno.
Ele recomenda ser preciso examinar o funcionamento da agncia
reguladora uma vez estabelecida, com base nos complexos comportamentos
organizacionais e restries institucionais. Adverte que a prpria dinmica
da operao regulatria pode mudar no tempo, devido a alteraes das
relaes histricas com a indstria e transformaes dentro e fora da

agncia. Alerta, ainda, para a confuso entre a gnese histrica e a
operacionalidade real das agncias, tambm conhecida como falcias de
origem e efeito, principal deficincia da literatura no assunto.
No captulo 2 de seu livro, Horwitz apresenta levantamento minucioso
das principais teorias regulatrias e as classifica de acordo com os
respectivos pontos fracos e fortes.
Para melhor apresentar esquematicamente esse levantamento, vai-se
recorrer a uma tabela sinptica, com o intuito de oferecer uma viso geral
desses elementos e suas relaes (Tabela 1).
Evidentemente, h que se ressalvar que o recurso a modelos
esquemticos implica necessariamente abandono de detalhes e inter-
relaes prprias de sistemas complexos, em benefcio da clareza.
Na primeira coluna da Tabela so listadas e brevemente descritas as
distintas teorias regulatrias elencadas pelo autor e relevantes para os
objetivos deste estudo, quais sejam: Public interest theory, Perverted public
interest theory or regulatory failure, Conspiracy theory, Economic capture-
conspiracy theory, Organizational theory, Capitalist state theory.
Na segunda coluna, apresentam-se os principais pontos fortes,
identificados luz dos critrios de origem histrica e real funcionamento
das agncias.
Na terceira coluna, finalmente, so apontados os pontos fracos assim
identificados sob os mesmos critrios de gnese e operacionalidade.
Segundo Horwitz, as teorias do interesse pblico e as teorias da
captura, incluindo as teorias econmicas da regulao de autores da
Escola de Chicago, integram dois plos extremos de abordagem e de
argumentao sobre a regulao pblica de mercados.
O primeiro grupo pensa a regulao como correo das falhas de
mercado com vistas promoo do bem-estar. As justificativas do interesse
pblico para a regulao so baseadas nas premissas de que a interveno
justificada porque ela leva a uma melhoria no bem-estar social. A
regulao, segundo a teoria do interesse pblico uma resposta legtima a
uma falha de mercado monoplio natural ou externalidades.

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O segundo grupo pensa a regulao como interao de interesses
privados orientados exclusivamente para a busca da maximizao de seus
benefcios. As teorias do interesse pblico afirmam que a regulao de
mercados consiste em deixar com a iniciativa privada a responsabilidade da
oferta, garantindo, dessa maneira, as vantagens inerentes ao sistema de
mercado, ao mesmo tempo em que se restringe parcialmente a autonomia de
deciso do empresrio, substituindo seu comportamento maximizador de
lucros por normas administrativas que garantam um resultado socialmente
aceitvel no mercado.
Horwitz ressalta que at a dcada de setenta a explicao dominante
sobre a origem e o propsito da regulao era a teoria do interesse pblico,
segundo a qual regulao instituda com o propsito de defender o
interesse do pblico contra perdas de bem-estar associadas a falhas de
mercado. A teoria do interesse pblico tem como hiptese fundamental que
a regulamentao produzida por presses pblicas de modo a corrigir
distores que no podem ser eliminadas pela ao das livres foras do
mercado. A teoria do interesse pblico supe portanto uma premissa
comportamental para os legisladores/reguladores como maximizadores do
bem-estar social, buscando corrigir problemas de falhas de mercado. O
autor alerta, no entanto, para o fato de que a observao caso-a-caso das
indstrias efetivamente reguladas mostra que no existe uma correlao
forte entre regulao e falhas de mercado. Considera que as premissas desta
teoria sejam um tanto ingnuas, sendo sua falha mais grave no oferecer
uma explicao clara de como a demanda por regulao transformada em
regulao efetiva.
22

22
Complementarmente, segundo Richard Posner (1974), a teoria do interesse pblico
(TIP) presume que a TIP centra-se na ideia de que os que buscam instituir uma
regulamentao o fazem com o fim de perseguir o interesse pblico relacionado a
determinados objetivos, ao invs de um grupo ou setor. Portanto, o objetivo da
regulao alcanar certos resultados desejados em circunstncias em que o
mercado falha. As principais crticas a TIP: a) h um ceticismo referente ao esprito
pblico e desinteressado dos regulamentadores; b) a TIP desconsidera as
influncias do poder econmico e a prevalncia da captura na regulao; c) ela
tambm desconsidera a competio por poder entre os grupos de presso; e d) h
evidncias histricas que mostram que a regulao no est fortemente
correlacionada com a existncia de falhas de mercado.
Uma explicao alternativa que, segundo o autor, no sofre do mesmo
desencontro entre previso e realidade a teoria da captura, tambm
conhecida como teoria dos grupos de interesse. Esta teoria se baseia na
observao emprica de que a regulao tende a favorecer os produtores
economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma de
proteger seus interesses.
Diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o sculo
passado, sendo um exemplo a viso marxista segundo a qual as grandes
firmas seriam sempre beneficiadas pelo governo. Sob este ponto de vista, as
firmas demandariam regulao para efetuar transferncias a seu favor e criar
barreiras de entrada para proteger suas rendas de monoplio ou gerar custos
para seus concorrentes potenciais e efetivos. Mesmo que a regulao tivesse
surgido inicialmente com o propsito de corrigir alguma falha de mercado,
a teoria da captura prev que ela acabaria sendo distorcida para atender os
interesses das firmas, prejudicando assim os consumidores. Embora esta
teoria tenha um apelo intuitivo maior do que a teoria do interesse pblico,
ela no se baseia em nenhum modelo analtico que explique quais grupos
iro capturar o regulador e quem ser penalizado. Alm disto ela no
consegue explicar por que muitas vezes firmas pequenas conseguem
capturar o processo regulatrio, nem explicar diversas outras regularidades
observadas na prtica.
23

Por seu turno, nova teoria preconizada pelo autor acolhe da teoria
estruturalista a noo de que o Estado um ator dentro da democracia
capitalista. As aes do Estado so importantes e no so dirigidas pelos
capitalistas. No entanto, a autonomia dessas aes sujeita a restries. O
Estado pode funcionar somente dentro de parmetros constitudos pelos
dois limites fundamentais do sistema, de acumulao e de legitimao, ou
seja, deve salvaguardar as condies de continuidade do crescimento e

23
Adicionalmente, vale ressaltar outras consideraes importantes sobre a teoria da
captura (TC): a) a TC no explica como as agncias se tornam controladas pela
indstria; b) embora existam evidncias que sustentem a TC, h tambm evidncias
que so inconsistentes com ela, por exemplo, a existncia de subsdios cruzados; c) a
TC tem dificuldades para explicar porque muitas indstrias foram reguladas e depois
desreguladas; d) as limitaes informacionais podem limitar o interesse das aes
regulatrias; e) h dificuldade de identificar as partes envolvidas e suas preferncias.

desempenho econmico, e ao mesmo tempo responder s demandas
democrticas relativas equidade e ao devido processo.
O autor faz um emprstimo seletivo de noes do neo-marxicismo, mas
tambm utiliza teorias neo-weberianas para analisar como a regulao atua
na prtica, pois uma teoria abrangente deve contar separadamente tanto com
a gnese, quanto com a operacionalidade das agncias. A histria e a anlise
das decises reais devem ser consideradas dentro do contexto da poltica e
das condies econmicas, levando em conta no apenas as diferenas entre
as agncias, mas tambm as distines nas condies polticas histricas.
Segundo a abordagem de Horwitz, no h caminho infalvel para
predizer qual indstria deve ser regulada e qual no deve ser. No se trata
de uma proposta de previso ou uma teoria de modelagem, mas uma teoria
histrica. Mas ao mesmo tempo, todas as agncias esto situadas dentro de
uma estrutura geral de poder poltico e, dentro desse contexto, so
compelidas pelas necessidades de acumulao do modo capitalista de
produo e pelas demandas de legitimao inerentes democracia poltica.
Devido temporalidade e mudanas na dinmica poltica, h fatores que
orientam o comportamento regulatrio, no havendo um padro nico. O
texto ressalta que a regulao um espao regrado de manifestao poltica
ao longo do tempo e no uma forma de relao polarizada entre atores
predeterminados. A projeo poltica dos atores setoriais permite o enfoque
da questo regulatria como a presena de diversos atores setoriais em torno
de um regime jurdico regulatrio visto como espao de postulao de
interesses legtimos.
O autor conclui que, de modo geral, a desregulao pode aliviar o
protecionismo, a incompetncia do regulador e o formalismo burocrtico,
mas, ao mesmo tempo, pode reduzir os padres estabelecidos de operao e
prejudicar a estabilidade global das indstrias de infraestrutura. No curto
prazo, as eficincias induzidas pela desregulao podem ser de um tipo que
debilitam as caractersticas dos servios de infraestrutura. A desregulao
tambm limita o acesso democrtico ao processo de elaborao poltica.
Essas tendncias podem levar reemergncia de demandas sociais e
econmicas que historicamente requereram controles regulatrios. De fato,
muitos movimentos de reregulation j teriam reiniciado quando da escrita
do livro, como na indstria de aviao civil e nas prprias
telecomunicaes. Como os problemas que as agncias vieram corrigir
comearam a reaparecer, acredita o autor que a regulao tambm
reapareceria, ainda que em novo formato.
6. Concluso
A transformao da poltica em administrao no mundo moderno,
criticada por Arendt (2011, p. 18), ensejou a politizao da tecnologia e do
conhecimento especializado no mundo contemporneo. rea de interesse de
historiadores, filsofos, socilogos e juristas, a abordagem terica da
cincia e tecnologia e de sua gesto pelos instrumentos do Estado deve levar
em considerao o contexto scio-histrico em que se inserem, indo alm
dos elementos terico-cognitivos. Se uma premissa do conhecimento
cientfico ser passvel de refutao e as respostas cientficas so dadas
conforme o nvel relativo de conhecimento, h de se reconhecer que o
tcnico implica opo poltica. Novos desafios engendrados pela dinmica
tecnolgica passam a ser exercidos diretamente sobre a esfera pblica. A
cincia e tecnologia no se portam como esfera neutra e a direo que se
queira dar ao conhecimento tcnico questo poltica de primeira grandeza
que, como tal, no deve ser decidida apenas por cientistas, burocratas e
polticos. A participao da sociedade, em suas diferentes dimenses,
imperativo necessrio.
Assim, entende-se que a atuao da agncia reguladora das
telecomunicaes, por sua prpria dimenso multidisciplinar, explicitada na
primeira parte deste texto, no pode se esquivar de buscar a composio de
interesses oferecida pela perspectiva pluralista e sistmica. As ideias dos
autores examinados so particularmente apropriadas para desvendar a lgica
que rege a dinmica de relaes entre cincia e tecnologia (C&T) e a
sociedade, e a atuao da agncia reguladora das telecomunicaes em
particular, no contexto social, poltico e jurdico-institucional em que se
colocam.
Vale recordar a acurcia do ensinamento de Sundfeld (1996, p. 150) de
que o Estado no exerce a autoridade pblica sempre, em qualquer
situao, ou na medida em que o quiser. Exerce-a se, quando e na proporo
em que esta lhe tenha sido conferida pela ordem jurdica.

Nesse sentido ganha relevo a proposio acerca da discusso estrutural
sobre a abrangncia e a intensidade da regulao estatal e sua oportunidade
para elucidar os limites, condicionantes, fundamentos e pressupostos da
atividade reguladora estatal (MARQUES NETO 2006, p. 9). Levando em
considerao as condies histricas e o sistema jurdico brasileiro, a partir
dela possvel indagar at onde pode ir o poder pblico na imposio ou no
manejo de regimes regulatrios especficos sobre setores da economia.
Marques Neto (2006) ressalta que, no contexto brasileiro, embora
expressamente admitida na Constituio Federal, a regulao estatal deve-se
balizar pelo princpio da subsidiariedade, segundo o qual a razo de
interesse pblico torna legtima e justificvel a restrio da liberdade
econmica, pautada no princpio da livre iniciativa, mediante a incidncia
da regulao. o que justificaria a indita incurso, ora em exame, da
atuao regulatria da ANATEL no campo do estmulo P&D, como
instrumento de polticas pblicas governamentais.
Ainda na lio de Marques Neto, a ideia de sistema est necessariamente
subjacente ideia de regulao exercida pelo Estado,
24
a qual
pressupe ou o sistema econmico como um todo (e, nele, os
valores da defesa da concorrncia e dos direitos do consumidor), ou a
identificao de um subsistema econmico (...) ou uma determinada
indstria (e, dentro destes subsistemas, os valores que justificam a
incidncia regulatria, como o uso racional de um bem escasso,
objetivos de polticas pblicas especficas, hipossuficincias sociais e
econmicas, etc.). (MARQUES NETO 2006, p. 4-5)
Esse autor ressalta que, no contexto jurdico institucional de pases
como o Brasil, a regulao econmica, geral ou setorial, envolve
necessariamente a perseguio de objetivos de interesse pblico, traduzidos
em inputs extra-sistmicos que so a um s tempo impostos pelo poder
pblico, via polticas pblicas, e filtrados e absorvidos por ele, via atividade
regulatria.
Ao se alinharem, portanto, s polticas pblicas para o setor,
considerando seus intrumentos e suas competncias legais, as iniciativas da
ANATEL relativamente a condicionamentos e estmulos a P&D e produo

24
Para aprofundamento da noo de teoria da autopoiese, conferir: TEUBNER, 1993.
de bens e servios de telecomunicaes no pas no se distanciam das boas
prticas regulatrias e encontram-se sob o amparo do que preconizam as
teorias regulatrias como atuao estatal legtima.
25
possvel perceber que
se encontram contemplados, em particular, elementos das teorias
tradicionais de regulao que se filiam corrente no bem-estar econmico
centrada no conceito de interesse pblico, assim como a aspectos da
Capitalist state theory, tal como descrita por Horwitz, alm das
recomendaes do autor relativamente atuao regulatria.
Com efeito, a histria e a anlise das decises reais das agncias devem
ser consideradas dentro do contexto da poltica e das condies
socioeconmicas, levando em conta no apenas as diferenas entre o
contexto de cada agncia, mas tambm as distines nas condies polticas
e histricas. Constata-se que o regulador brasileiro buscou agir perseguindo
os objetivos do interesse pblico, mas levando em considerao as
possibilidades e necessidades do setor privado. Nessa viso, a
regulamentao torna-se desejvel quando os resultados de mercados so
ineficientes, e a interveno estatal atravs da regulao por incentivo pode
ser social e economicamente benfica.
A partir desse breve estudo, possvel ainda constatar, a relevncia da
abordagem das teorias regulatrias norte-americanas para a anlise da
experincia brasileira, guardadas suas singularidades e ressalvas
anteriormente explicitadas, sobretudo luz da nfase esposada por Horwitz
nos aspectos relativos gnese histrica e funcionalidade real das agncias
reguladoras, com vistas constituio de novos espaos pblicos e novas
institucionalidades no campo das tecnologias da informao e das
comunicaes no Brasil e, em especial, no domnio das telecomunicaes.
Uma considerao final merece registro. Sendo os riscos imprevisveis,
preciso definir democraticamente o modelo de regulao da pesquisa e
desenvolvimento em telecomunicaes que a sociedade brasileira quer para
si. A tecnologia no boa, no m per se; depende de sua aplicao.
Hannah Arendt (2005, p. 11) j dizia que os homens no tardam a adaptar-
se s descobertas da cincia e aos feitos da tcnica, ao contrrio, esto sua

25
Conferir Informe n 17/2010/SUE/ANATEL, de 17 de dezembro de 2010, relativo
Proposta de Regulamento de Estmulo PD&I em Telecomunicaes, em:
http://sistemas.anatel.gov.br/

frente. A questo em que direo se deseja usar o conhecimento tcnico e
cientfico e esta questo no pode ser resolvida apenas por meios tecno-
cientficos. uma questo poltica de primeira grandeza e, como tal, no
deve ser decidida por apenas por cientistas, nem exclusivamente por
gestores ou polticos.
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